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S
PÚBLICA
SI
MARIA MATILDE COSTA LAVOURAS FRANCISCO
Pelo lado das RECEITAS, aquelas provenientes dos tributos, impostos, taxas e
contribuições especiais do Direito Tributário, mas também outras receitas do estado.
Como as transferências recebidas pela União. Além disso falar de outra importante
receita do Estado. O recurso ao crédito é uma receita do estado. A divida pública.
Mas também as receitas patrimoniais. Obtidas pela mobilização do património
mobiliário do estado. Privatizações.
FUNÇÃO DE REDISTRIBUIÇÃO e a…
…FUNÇÃO DE ESTABILIZAÇÃO ECONÓMICA E AFETAÇÃO DE
RECURSOS.
Aquelas funções que cabem ao estado de desempenhar. Estas três funções, também
importa dizer, foram preconizadas por RICHARD MUSGRAVE. As três funções
musgravianas do Estado. Quando atribuímos essas funções do estado, muito diferentes
daquelas das raízes do Estado liberal do século XVIII e XIX. Visão do estado não
interventivo. Mão invisível. Os liberais reconheciam que o estado devia ter alguma
atividade económica. ADAM SMITH, reconhecia algumas falhas de mercado. A
política de redistribuição resulta na necessidade de reduzir a distribuição de
desigualdades. É possível discutir até que grau o estado tem de empregar esta função.
Os privados não seriam capazes de levar a cargo esta redistribuição.
PARTE I – INTRODUÇÃO
1. NOÇÃO E OBJETO DE FINANÇAS PÚBLICAS
Não há dúvidas que tendencialmente se estudam as mesmas realidades, mas nas
Finanças Públicas olhamos para o estado. Designações, como Economia Pública.
Economia do Setor Público. Encontramos essas conceções nos países anglo-saxónicos.
Também a designação de Direito Financeiro. Uma noção mais abrangente.
Tendencialmente semelhantes. Maior pendor dado ao pendor jurídico às Finanças
Públicas. Estudo da política económica dos estados, sobretudo, políticas de
microeconomia. Mas também políticas macroeconómicas, sobretudo as relacionadas
com a política tributária e com o sistema tributário e ainda mais especificamente
com os efeitos que as políticas têm nos vários setores da economia. Habitualmente
diz-se que o objetivo das finanças públicas é o conjunto de normas que regula a
obtenção e a gestão bem como o dispêndio de dinheiros públicos.
Círculo mais pequeno, o Direito Fiscal, receitas coativas como impostos. Círculo
seguinte, o Direito Tributário, onde incluídos os impostos bem como as receitas
bilaterais. No círculo maior o Direito Financeiro, onde o estudo de todo o tipo de
receitas públicas do estado, como o preço. O estudo de todos os meios de obtenção de
receitas por parte do estado. Estado tributário em Portugal.
Perceber se o estado é um agente económico. Tem algum papel na economia. Funções
específicas. Não visa o lucro. Tem uma receita privativa. Tudo isto características
que distinguem o estado de outros agentes económicos. Depois a forma como são
combinadas difere. Única entidade que pode recorrer a receitas coativas (impostos).
Habitualmente o estado não participava no circuito económico. O estado introduz-
se no circuito económico através dos impostos. Ou na produção de bens. Se hoje é
inegável o papel do estado na economia, também é inegável, este agente, bem que possa
manter relações de paridade com os outros agentes económicos (famílias/empresas) tem
ao seu dispor mecanismos de intervenção económica diferentes dos outros agentes.
PODER DE IMPÉRIO. O problema surge em perceber se o estado é dotado deste
poder de império, deva ser estudado à parte.
2.1 GENERALIDADES
Atualmente encontramos implementada na generalidade dos países ocidentais o modelo
económico misto em que a intervenção do estado não é feita apenas através da provisão
de bens; via fiscal; regulação e da regulamentação.
Uma das características dos bens de provisão pública. Os bens de provisão público
puros, reúnem duas características à sua utilização. São bens INEXCLUÍVEIS e
IRRIVAIS. Acumula necessariamente essas duas características quanto à sua
utilização.
Inexcluível quando na utilização desse bem não pode ser cobrada um preço.
Também quando há uma impraticabilidade na cobrança de um preço. Como um
farol. A cobrança de um preço atua como um mecanismo de limitação da procura ou
de revelação de preferências. Sendo possível a cobrança de um preço nós temos uma
procura individualizada. Temos um caso de satisfação ativa das necessidades. São
também indivisíveis.
Irrivais quando a sua utilização por parte de um sujeito, não afeta, não contenda a
utilização desse mesmo bem feita por outro sujeito.
Provisão, quem financia, e produção, quem detém os meios que consistem em o meio
produtivo. A inexcluibilidade é um fator suficiente porque é que o estado tem o papel
de assegurar os bens com esta característica. Mas o estado também assegura a
produção de bens que são excluíveis. Um bem sendo público é um bem privado de
provisão pública. Porque se pode acarretar um preço. Mas é garantido pelo estado,
logo público, mas privado devido ao preço. O estado resolve garantir a
provisão do bem privado porque satisfazem necessidades individuais e
coletivas. Sendo públicos de satisfação ativa . De procura individualizada.
Sendo necessário a cobrança de um preço. Seria eficiente a provisão do bem pelo
privado. Em alguns casos, contudo, o estado entende para que o bem em causa seja
provido em condições adequadas deve haver uma provisão pública. Neste caso o
estado atua, cobrindo no todo ou em parte os custos de produção do bem em questão.
Um bem privado de provisão pública é um BEM SEMIPÚBLICO. Satisfaz
necessidades individuais e coletivas.
EXTERNALIDADES
O aumento do nível de instrução da população será uma necessidade coletiva? Neste
tipo de necessidades, as pessoas que não aproveitam diretamente da utilização do
bem desejam os benefícios que resultam da utilização pelas outras pessoas. Sentem
necessidade. Desejamos que as pessoas tenham educação. Desejamos viver numa
sociedade com instrução.
Na EXTERNALIDADE POSITIVA, os terceiros não consumidores do bem
aproveitam os benefícios colaterais da utilização do bem se o utilizarem
diretamente. Na vacinação, por exemplo.
Quando o estado opta por fazer a provisão do bem mesmo sabendo que podia ser feita
por um particular, pode fazer gratuitamente; pode cobrar um preço ao utilizador; ou o
estado pode garantir a provisão cobrando o preço inferior ou igual ao custo de
produção, mas sempre inferior ao preço de mercado. Podemos falar de bens
tecnicamente semipúblicos.
ELASTICIDADE DA IRRIVALIDADE
Bem inexcluível, mas NÃO CONGESTIONÁVEL. Um bem onde quanto mais
utilizadores, não prejudica a utilização do mesmo bem por outros utilizadores.
Quanto mais congestionável, mais incentivo para a exclusão
de utilizadores. Mais incentivo para o dotar de um preço. A exclusão só se
justifica se o bem for congestionável. Quanto mais congestionável mais facilmente
dado um preço remunerador do bem.
AS EXTERNALIDADES ou EXTERIORIDADES
A primeira razão são as externalidades, externalidades ou exterioridades.
Aquando da tomada de decisão de produção ou consumo, os agentes económicos fazem
as suas escolhas, tendo por referência as vantagens e os custos que para eles
representam uma determinada conduta. Para que essa escolha seja racional e eficiente,
é necessário que os custos suportados e as vantagens recebidas, sejam idênticos aos
custos e às vantagens totais, ou seja, que essa decisão, não imponha sacrifícios, ou
represente vantagens para terceiros que o produtor ou consumidor não têm
consideração quando toma a sua decisão. Isso nem sempre acontece.
4. DESPESA PÚBLICA
Como é que o estado gera despesa?
Nos últimos anos do século XIX, verificamos que a despesa pública apresenta uma
tendência para aumentar. Há autores que olham para a despesa pública, explicando
através de fatores relacionados com a procura, e outros que olham para fatores de oferta.
ADOLF WAGNER, que ao analisar os dados sobre a despesa pública, verificou que
esta apresenta uma tendência para o crescimento e que este aumento é mais
proporcional ao aumento da despesa privada. Com esta constatação, criou a
designada LEI DE AUMENTO DAS DESPESAS PÚBLICAS . De acordo com
esta lei, nos países, progressivos, existe uma tendência para o aumento da despesa
pública, quer em termos intensivos, quer em termos extensivos. Ou seja, aumentam
os valores gastos das despesas que o estado já tinha, e o estado assume também novas
despesas. Assistimos ao aumento continuo da despesa pública, que é geralmente
superior ao aumento da atividade pública.
BENS PÚBLICOS
Bens privados de provisão pública são bens públicos. São bens privados porque são
bens excluíveis. Esta decisão de provisão de bens públicos privados consoante a
equidade e a eficiência. Falhas de mercado, face às quais o estado pode atuar de duas
formas, enquanto regulador ou através da afetação de recursos. De tipo normativo,
como regulador, ou de tipo financeiro, quando o estado afete recursos para garantir a
provisão de um bem.
BENS DE CLUBE
Da noção de bens de clube se deve escolher os casos de mera beneficência ou
filantropia. Aqui uma provisão privada de bens que não se fundamenta em finalidades
egoístas, mas em finalidades altruístas. Também não é bem de clube casos de acesso
gratuito a utilizadores a bens financiados por publicidade. Bens de clube, apenas
quando tenhamos bens que satisfazem necessidades de um grupo delimitado e
restrito de pessoas e que por esta razão estão dispostas a financiar a provisão
desses bens em função dos benefícios que a provisão do bem acarreta. A despeito de
não ser possível excluir a partir do processo ou comportamentos free-riding.
DESPESA PÚBLICA
A despesa pública tende a ser identificada em gastos e despesas em bens
duradouros ou transferências sociais. Como um aeroporto.
O Direito Financeiro integra dois ramos fundamentais. Receita pública e despesa
pública. a despesa pública que coberta com a receita. A despesa pública é o fator de
legitimação da receita pública. Sendo irrefutável a importância da despesa pública,
paradoxalmente sobre o ponto de vista do direito assumiu maior proeminência o estudo
das receitas. Alguns fatores. Um pensamento liberal, como muitas reservas
relativamente ao imposto. Este quadro tem vindo a mudar devido ao tratamento
jurídico dado ao défice e à divida pública. Divida
é o acumular de défices
orçamentais. O défice diz respeito a apenas um orçamento . É
igualmente importante que se analise o conjunto da despesa pública. os vários
agregados da despesa pública.
4.3.2. A Explicação Avançada Por Peacock E Weiseman: O Efeito De
Deslocação (Displacement Effect) E O Efeito De Apreciação (Inspection
Effect) E O Efeito De Acumulação
Uma das teorias avançadas é a teoria de Wagner. A principal são as de PEACOCK e
WISEMAN. É uma teoria que avança já com uma explicação do comportamento da
despesa pública. Tentam já no século 20 analisar o comportamento da despesa
pública, e constatam períodos onde a despesa publica aumenta, e outros onde
diminui. O efeito de deslocação e o efeito de apreciação. Sempre que ocorre
uma perturbação social, o estado vê-se forçado a aumentar a despesa pública, ao
fazer face despesas temporárias. O volume da despesa pública se desloca para um
nível superior. O volume da receita pública também aumenta.
Nomeadamente os impostos. Terminada a perturbação social, seria normal que a
despesa pública voltasse ao normal. Que diminuísse. O que se verifica é que pode existir
alguma diminuição da despesa pública, mas esta dificilmente volta ao volume
anterior à perturbação social.
Esta falta de retorno decorre do efeito apreciação, ou seja, a despesa pública finda a
crise ou mantém ou desce, mas não volta ao valor inicial, ou porque os
contribuintes reclamam do nível de despesa superior, ou porque o Estado
aproveita o nível mais alto de receita pública para realizar despesas que até aí não
conseguia por falta de financiamento. Concluídos estes autores, a despesa pública
não aumenta de forma constante, mas antes irregular, e que o motivo do aumento
não seria a industrialização, mas antes as crises, sendo que as crises podem ter na
sua base situações muito diversas. Para além disso, Peacock e Wiseman detetaram
ainda um outro efeito: efeito concentração. Este efeito decorre do próprio
aumento da despesa pública, despesa pública esta que ao atingir valores elevados
se concentra no governo central ao invés de se dispersar por outras entidades de
governo descentralizadas em termos territoriais. Não se dá muita atenção a este
efeito, porém, atualmente, tem vindo cada vez mais a ganhar importância.
3. VITO TANZI E LUDGER SCHUKNECHT - À semelhança do que
aconteceu com os demais autores, também Tanzi e Ludger começam por analisar os
dados estatísticos para depois tentarem avançar uma explicação para o comportamento
dos indicadores da despesa pública. De uma forma sintética, podemos dizer desde já
que para estes autores o comportamento da despesa pública desde 1870 até à
atualidade se fica a dever às variações nas funções estaduais e às perceções sobre o
papel do Estado na economia. Estes autores dividem a sua análise em vários períodos:
Nos anos que antecedem a Grande Guerra assiste-se ao aumento da despesa pública,
sobretudo da despesa pública relacionada com a guerra, nomeadamente armamento e
instalações. Durante a guerra, a despesa pública continua a subir e logo no final da
guerra verificam-se mudanças substanciais ao nível da despesa pública.
VII. Últimos Anos Do Século XX: começou a tendência para alterações ao nível
do comportamento dos Estados, refletindo as alterações que se sentiam nas escolas do
pensamento económico. O liberalismo ressurge, agora, numa veste um pouco
diferente, mas de modo muito intenso. Para isso começamos a ver uma limitação
do crescimento da despesa pública, mas também a uma diminuição desses valores.
A generalidade dos países atinge níveis máximos de despesa na última década do
século XX e nas primeiras do século XXI, mas esta tendência sobre alterações com
a crise iniciada nos finais de 2008 (durante a crise há um novo crescimento da
despesa pública para fazer face a uma nova conjuntura). Esta crise tem níveis novos
de patamares de exigência de intervenção pública para face aos problemas do
mercado, uma vez que este não consegue si só resolver. A forma como os Estados
reagem a esta situação é muito heterogénea, refletindo os efeitos das atuações que
tinham vindo a ser introduzidas logo nos finais do século XX. Aqui encontramos vários
grupos de países: países que implementaram reformas ambiciosas e que o fizeram
num período muito precoce (Irlanda, NZ, Holanda e Bélgica); mas ao mesmo tempo
países como a Grécia, Japão e Portugal que ainda não tinham atingido o seu ponto
máximo de despesa; por outro lado, países como a Áustria, Canadá, Finlândia,
Noruega, Espanha e Suécia são países muito “tímidos”; como reformador tardio e
pouco ambicioso temos a R.U., Austrália, Luxemburgo, Dinamarca, França, Alemanha
e Suíça. A distinção entre os tipos de reforma relaciona-se com os cortes nas
transferências (salários, subsídios ou outros tipos de subvenções públicas, incluindo
benefícios fiscais).
Na generalidade dos países mais ambiciosos via-se também a existência de cortes
em despesas como a saúde e educação – estas alterações ao nível da despesa
pública refletiram-se numa melhoria das políticas orçamentais, permitindo apresentar
orçamentos equilibrados ou até orçamentos superavitários, mas depois do
período inicial de sucesso, em alguns casos, estas políticas reverteram o resultado de
sucesso e para isso contribuiu o facto de muitas destas políticas não serem
sustentáveis.
Nos últimos anos há tendências para o decréscimo da despesa pública em relação
ao PIB, mas também é necessário mitigar se este é real ou se também é sustentável.
Para estas alterações muito tem contribuído a discussão em torno das políticas
económicas mais liberais e mais protecionistas, mas independentemente do peso que
uma área de pensamento ou outra, todos reconhecem que o euro tem atualmente um
papel muito importante nas correções das falhas de mercado. Em suma, podemos
dizer que Vito Tanzi e Ludger Schuknecht justificam a evolução da despesa
pública com base nas mutações existentes ao nível do entendimento
sobre o papel do Estado na economia (em condições normais).
DISTINÇÃO:
→ Orçamento da Gerência: aquele em que se preveem as receitas que o Estado irá
cobrar e as despesas que irá pagar durante o período financeiro. As receitas e as
despesas são precisas na sua fase final de cobranças e pagamentos;
Aumento intensivo das atividades do estado significa que o mesmo faz crescer o
volume de despesas referentes às atividades que já está normalmente incumbido. Já o
aumento extensivo ocorre quando o estado efetua despesas com novas atividades
assumidas. No passado foi o caso de despesas assumidas pelo estado na Segurança
Social. Com a redistribuição de rendimentos. Também pode estar relacionado com uma
maior eficiência em outros domínios. Quando o estado criou os caminhos de ferro foi
uma expansão extensiva da atividade estadual. Vários estudos que seguiram a lei de
WAGNER, seguiram a tese proposta. Analisar o aumento das despesas públicas. Várias
teses propostas tinham as suas debilidades. Nomeadamente a tese proposta por
PEACOCK e WISEMAN.
PEACOCK e WISEMAN
Propuseram esta tese a partir da análise da despesa pública no Reino Unido entre 1890 e
1955. A despesa pública crescia em termos relativos e a longo prazo. Na sequência
de qualquer perturbação social como guerras ou perturbações políticas, as despesas
públicas aumentam substancialmente. O que significa uma maior disponibilidade
financeira do estado. Aumento da despesa pública e maior disponibilidade financeira do
estado. Assim nesses cenários verificar-se-ia um efeito psicológico capaz de quebrar a
reticência dos contribuintes face ao aumento dos impostos.
Falhas. Em primeiro lugar a tese falha porque não tende a existir um contexto
regular de perturbações sociais que justifiquem o aumento da despesa pública para
patamares elevados. Na segunda metade do século XX as despesas públicas
continuaram a crescer sem essas tais perturbações sociais. O segundo problema, onde
nem sempre as perturbações sociais necessariamente implicarem o aumento das
despesas públicas. Como quando um estado já está preparado para fazer face a essas
situações de instabilidade. Em terceiro lugar, a suposição que o aumento da despesa
oriundo da perturbação social, provém do imposto.
7. O EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL
Equilíbrio de orçamento efetivo; equilíbrio de orçamento corrente; equilíbrio de
orçamento ordinário; equilíbrio primário do orçamento e equilíbrio do saldo
estruturante. O que está em causa, cada um destes critérios depende de vários
condicionalismos nomeadamente legais, mas se esta escolha for livre vai depender dos
efeitos económicos que se pretende ter com a atividade financeira. Em termos globais
o total da receita e despesa podem ser iguais. A forma como se pareiam pode variar.
O défice não é uma situação onde a receita total é inferior à despesa total.
Com o aumento das despesas também aumentava as expetativas da população
relativamente à provisão de bens nestas últimas duas décadas. A despesa galgava níveis
elevados. Estes níveis, e consequentemente défice e dívidas a que incorriam os estados,
suscitaram algumas preocupações. Assim na década de 80 e 90 houve uma
desaceleração do aumento da despesa pública e mesmo um decréscimo, num
contexto do neoliberalismo económico de Thatcher e Reagan. Pensava-se que a
atividade económica estadual havia excedido o aceitável. Se não era contrário à prática
capitalista. Nestas décadas vimos uma redução do volume da despesa pública, mas
que se manteve ainda nos 50% do PIB. As circunstâncias de cada país são
determinantes para os resultados alcançados. As conceções sobre a despesa pública
estão dependentes às próprias conceções da intervenção estadual na altura.
Os dois autores não analisam apenas a evolução quantitativa da despesa, mas também a
evolução qualitativa da despesa. Identificavam o agregado da despesa não só o total.
Ao abrigo desta análise, que a importância da despesa compra foi suplantada pela
importância da despesa transferência. Despesa transferência fazem o rendimento
criado mudar de mão. Dos contribuintes para os beneficiários de apoios sociais. Não
interessa considerar a produtividade potencialmente resultante da transferência
realizada. Estas despesas não criam rendimento direto. Transferem poder de compra.
O que se sucede depois do último estudo dois autores (2005)? No contexto posterior à
crise financeira houve um crescimento da despesa pública. Esta tendência é logo
prontamente contrariada por uma tendência de austeridade. Níveis próximos de
50% do PIB.
A compreensão do volume das despesas públicas depende do entendimento geral
sobre a intervenção do estado na economia. O volume das despesas públicas num
estado com todas essas funções seria muito maior do que um estado liberal.
São diversas as razões que podem influenciar no comportamento da despesa pública. Na
maioria dos países apresentava uma tendência de aumento relativo. O aumento da
importância das despesas transferência muito contribui para esse aumento. Como o
aumento da população; aumento dos serviços públicos; o aumento da escolaridade
obrigatória; o envelhecimento populacional; o aumento dos custos sociais; a
influência dos interesses políticos sobretudo em ciclos eleitorais.
ORÇAMENTO DE ESTADO
Podemos avançar com o conceito de orçamento de estado, como o documento onde
são vistas e computadas as receitas e despesas anuais, competentemente
autorizadas. O orçamento serve para inscrever receitas e despesas. Nesta noção de
TEIXEIRA RIBEIRO podemos identificar outros elementos relevantes. Como esta
inscrição de receitas e despesas é uma previsão. PREVISTAS. Depois, que esta
previsão é temporalmente limitada ao período de um ano. Na expressão,
competentemente autorizada, identifica-se uma ideia base do orçamento, a de
autorização. Há um órgão, ou um poder estadual que tem competência para autorizar.
O orçamento de estado assume um caráter vinculativo. Que exprime, representa, uma
autorização dada pelo poder legislativo, ao poder executivo, o governo. Os orçamentos
assumem, então, um elemento característico de autorização política. Uma conformação
do orçamento de estado de inspiração liberal. Que está na génese do orçamento de
estado e que tem berço da Inglaterra. Em 1689. No taxation without representation.
Essa ideia de orçamento é difundida para outros países, se afirmando e acompanhando o
avanço do liberalismo, entre o fim do século XVII e o começo do século XIX. Raízes
mais remotas nas cortes medievais, este princípio de orçamento e tributação. A
prematura experiência portuguesa a esse propósito.
Apenas podiam ser cobrados aqueles impostos previstos no orçamento de estado, no
liberalismo. Só poderiam ver o seu direito de propriedade agredido de acordo com
aquilo estabelecido no orçamento de estado, que por sua vez era aprovado pelos
representantes democraticamente eleitos. A ideia de auto tributação. Serve como
forma de proteção do contribuinte perante o estado. Associada a esta ideia de tributação,
uma de participação dos cidadãos em questões orçamentais. O governo, depois de
aprovação, só pode atuar conforme o estabelecido no orçamento. A vinculação do
governo na execução orçamental aos termos da aprovação parlamentar, expressa uma
relação de suprainfra-ordenação entre os poderes. O poder judicial fiscaliza. Essa
relação também inclui o poder judicial. Desse modo na figura do orçamento do
estado uma manifestação do princípio de separação e equilíbrio entre poderes.
Apesar do orçamento de estado ser ainda hoje tributária do liberalismo, ter consciência
de que em vários momentos houve retrocessos. Esta Constituição de 1933, concentrava
os poderes orçamentais no governo, contrariando a tendência portuguesa do orçamento
do estado.
A Constituição de ’76, rompe com a anterior, mas não definitivamente. Este regresso à
tributação liberal, só ocorre na Revisão de ’82.
Existirá um défice (ou deficit) naqueles casos em que o valor de certas receitas
seja insuficiente para cobrir o valor de certas despesas e teremos um superavit
(ou superavit) naqueles casos em que o valor de certas receitas seja superior ao
valor de certas despesas.
EQUILÍBRIOS:
Equilíbrio Do Orçamento Efetivo
De acordo com o critério de equilíbrio do orçamento efetivo o orçamento estará
equilibrado sempre que o valor das receitas efetivas seja igual ao valor das
despesas efetivas.
Noções:
→ Receitas efetivas são aquelas que aumentam o património financeiro do Estado;
→ Receitas não efetivas são aquelas que não aumentam o património financeiro do
Estado;
→ Despesas não efetivas são aquelas que não diminuem o património financeiro do
Estado. 𝑃𝑎𝑡𝑟𝑖𝑚ó𝑛𝑖𝑜 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑒𝑖𝑟𝑜 𝑑𝑜 𝐸𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜 = 𝐴𝑡𝑖𝑣𝑜𝑠 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑒𝑖𝑟𝑜𝑠 − 𝑃𝑎𝑠𝑠𝑖𝑣𝑜𝑠
𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑒𝑖𝑟𝑜𝑠
A compreensão da noção de receita e despesas efetivas e de receitas e despesas não
efetivas deve ser feita sempre por referência à noção de património financeiro e de
ativos e passivos financeiros, mas também tendo em consideração o pensamento
económico dentro do qual esta conceção liberal surgiu. Assim, entende-se que o
Estado é um puro consumidor e que qualquer despesa pública implicaria uma
intervenção na economia e uma diminuição do património do Estado.
Aliás, a aquisição de bens duradouros, como por exemplo edifícios, não implica um
aumento do património financeiro do Estado, uma vez que estes bens não têm valor
de exploração e, portanto, não são capazes de gerar rendimento, o que implica se o
Estado adquirir um edifício essa despesa será classificada como despesa efetiva
porque implica pagamento, pagamento esse que diminui o património financeiro do
Estado, e que não é compensado pela entrada de um ativo financeiro. Situação diferente
aconteceria se o Estado comprasse ações de uma empresa.
Pela mesma razão são de classificar como receita não efetiva as receitas
provenientes dos empréstimos contraídos pelo Estado , uma vez que no
momento em que são contraídos provocam um aumento dos ativos financeiros, mas
fazem nascer na esfera do Estado a obrigação do seu pagamento.
Pela mesma razão, mas em sentido inverso, também serão de classificar como despesa
não efetiva os reembolsos dos empréstimos, pois apesar de provocarem uma
diminuição dos ativos financeiros, provocam também uma diminuição dos passivos
financeiros porque reduzem o montante em dívida.
→ Receitas Ordinárias são receitas que o Estado cobra num determinado período
financeiro e que com grande probabilidade continuará a cobrar nos períodos financeiros
seguintes;
Podemos encontrá-lo no artigo 11º nº5 na Lei 91/2001. As despesas primárias são as
despesas efetivas, ou seja, as despesas que diminuem o património financeiro do
Estado, excluindo os impostos. As despesas não efetivas primárias são as despesas
que não diminuem o património financeiro do Estado, acrescidas dos juros da dívida
pública.
SALDO ESTRUTURAL
Mais recentemente tornou-se ainda mais evidente a necessidade de considerar no
cálculo do saldo orçamental variáveis que refletem as variações cíclicas e as
alterações estruturais. O saldo estrutural parte também do equilíbrio efetivo para
depois fazer alguns ajustamentos, retirando os valores correspondentes da
componente cíclica e da componente estrutural ou se preferirmos para subtrair
ou adicionar os valores relativos às medidas temporárias não
recorrentes e os efeitos do ciclo económico. Este saldo estrutural permite-
nos então determinar qual seria o saldo efetivo se a economia se
encontrasse a funcionar em pleno emprego de fatores . Este saldo é calculado
tendo por referência três metodologias diferentes: a metodologia da OCDE, a
metodologia do FMI e a metodologia da UE.
7.4. O Critério De Equilíbrio Vigente Em Portugal: As Normas De Direito
Interno E As Normas De Direito Da União Europeia
Quanto ao equilíbrio orçamental vigente em Portugal há que ter em consideração que na
atualidade é preciso fazer uma compatibilização entre as normas de direito interno,
as normas de direito da União Europeia e as normas de Direito Internacional. Para
além disso, e na parte que ao direito interno diz respeito, é preciso ter em consideração
as normas da Lei nº91/2001 que ainda estejam em vigor e a normas da nova Lei de
Enquadramento Orçamental aprovada em Anexo à Lei nº151/2015. Para além
disso, importa ainda ter em consideração as normas relativas à execução
orçamental e que definem os vários serviços bem como o tipo de equilíbrio que lhes é
imposto. Não nos podemos esquecer das normas transitórias da Lei nº151/2015,
sobretudo o artigo 7º, nº2 e o artigo 8º, nº2 na redação lhes foi dada pela Lei 37/2007.
8. O PROCESSO ORÇAMENTAL
O Processo Orçamental: encontra-se atualmente regulado na lei 91/2001.
Encontrando-se ainda em vigor as distribuições relativas a esta matéria. Contudo, há que
ter em consideração também as normas de direito da UE. I.
IV. Neste documento devem ser tidas em consideração eventuais recomendações que
tenham sido emitidas na fase preparatória e na 1ª fase do semestre europeu,
nomeadamente as relativas à política económica da zona euro. O semestre aqui é o
período de discussão das políticas da UE em que a comissão em conjunto com as
demais instituições da UE e os representantes dos estados-membros, emite diretrizes de
política económica e política orçamental.
Este programa de estabilidade e crescimento depois de enviado no contexto do
semestre europeu e depois de apreciada pelas instâncias comunitárias pode ser
adaptado ou alterado. Sendo que também é enviado para a AR. - Especificidade em
atenção: a Comissão emite recomendações (juridicamente híbrida, não pode ser
ignorada, mas não tem que ser também aceite totalmente - peso vinculativo quanto
aos fins e não quando aos meios) Exemplo: o objetivo traçado não está de acordo- a
comissão diz que devem ser adotadas medidas X, mas o governo diz ‘’nos que
conhecemos a nossa economia…’’- os efeitos verificam-se na mesma. O que acontece
se o Governo decide acatar as recomendações, mas supondo que o país não consegue
na prática fazer acontecer nada, o efeito esperado foi diferente do esperado pela
comissão?
VI. Depois de enviado para o Conselho e Comissão Europeia, o projeto pode ser
tornado público, iniciando-se o âmbito do semestre europeu uma fase que incluí a
avaliação no prazo máximo de 3 meses das medidas propostas no documento -
artigo 5º do regulamento de 1466/97. Esta apreciação do comité económico financeiro
pretende verificar se os objetivos traçados e as variáveis de natureza económica em que
os mesmos se baseiam são corretas e adequadas, bem como, se as medidas propostas
para que seja atingido o OMP, estão também conformes a uma trajetória de
ajustamento.
Depois de feita a analise, são permitidas recomendações, recomendações essas que
devem ser tidas em consideração pelo menos na proposta de lei a elaborar por cada um
dos estados-membros.
CONTROLO ADMINISTRATIVO
Da competência das entidades administrativas. O controlo feito pela própria entidade.
Autocontrolo interno. O mais importante. Ainda mais importante se for feito
previamente à despesa. ?????
Os parâmetros do controlo de procedimento estão regulamentados na LEO, na lei de
bases da contabilidade pública (LBCP) e no RAFE. Podem ainda ser mobilizadas
normas constitucionais, de decreto de lei orçamental ou de diplomas que regulamentem
determinado tipo de despesas. Este tipo de controlo varia em função do tipo de serviço.
No caso dos serviços com mera autonomia administrativa, aqueles onde os dirigentes
apenas podem autorizar despesas e pagamentos em atos de gestão corrente é necessário
que este controlo seja feito, quer pelos serviços internos prévio, à despesa, sendo
também designado por conferência, nos termos do artigo 26 do RAFE. Estes serviços
estão também sujeitos pelo um heterocontrolo interno prévio, pela Direção Geral
do Orçamento, nos termos do artigo 3º nº3 da Lei de Bases de Contabilidade Pública e
do artigo 18 nº2 a 4º e 19º do RAFE.
CONTROLO JURISDICIONAL
Cabe a órgãos jurisdicionais. Tribunais. 107 da CRP e 104 da LEO. Não é só o
Tribunal de Contas que tem competência para fiscalizar a execução orçamental do
estado. São todos os tribunais dentro do seu âmbito de competência. Embora o
legislador tenha optado pela criação de controlo jurisdicional que segue o modelo
continental da fiscalização da atividade financeira, criando um tribunal com
características muito especificas, os restantes tribunais, nomeadamente e sobretudo, os
tribunais administrativos, têm também competência na sua administração. A receita é
maioritariamente regulada por tribunais administrativos.
O Tribunal de Contas, artigo 115 e 116 da CRP, como verdadeiro tribunal. Mas tem
funções que vão para além das tradicionais funções tradicionais. Começam logo na sua
composição. O juiz a partir de concurso. Não são magistrados. Nem precisando ter
bases jurídicas. Podendo der recrutados a partir de áreas de formação, que se
alargam a finanças ou gestão. Nos termos do artigo 18 ss. da Lei de Organização e
Processo do Tribunal de Contas. Garantir que o controlo jurisdicional é
verdadeiramente independente. A conformidade dos atos de execução orçamental
pode ser prévia, concomitante ou sucessiva.
FISCALIZAÇÃO PRÉVIA
Tem como finalidade verificar a legalidade financeira dos atos, contratos ou outros
instrumentos de execução orçamental bem como cabimento orçamental. Está regulada
nos artigos 54 e ss. Da LPTC. Mas nem todos os atos de execução orçamental estão
sujeitos a este tipo de controlo. Temos desde logo uma delimitação subjetiva constante
no nº2 ???? da LPTC, que diz respeito às entidades sujeitas à jurisdição to Tribunal de
Contas e uma dispensa de fiscalização prévia dos atos e contratos em razão e valor,
constante do artigo 48 da LPTC. Estão isentos da fiscalização prévia os atos ou
contratos inferiores a 750 000 euros. Se os atos entre si 950 000 euros. Além destas
situações de isenção de fiscalização nos termos do artigo 47º também as situações não
previstas nos termos do artigo 46. Este processo é simples. Submetido o processo de
fiscalização prévia. Analisado pelos serviços de fiscalização to tribunal. Se achar
necessário pede mais elementos. Caso estes serviços entendam que há conformidade do
ato com o contrato, é emitida uma declaração de conformidade, validada pelos
juízes de turno e comunicada ao requerente nos termos do artigo 43 nº1 da LPTC.
No caso em que haja dúvidas o processo é instruído com os elementos constantes e é
remetido à primeira cessão de área de visto. Se as dúvidas de mantiverem o processo
é remetido para o plenário da primeira secção para ser concedido ou recusado o visto.
Sempre que esteja em causa a recusa ela tem de ser validada pelo
plenário dessa secção. Este processo, se não houver causas para suspensão de prazo
tem de estar concluído no prazo de 30 dias. Caso não esteja concluído nesse caso,
forma-se visto tácito. O visto do Tribunal de Contas é uma condição do ato de
finalidade financeira do ato ou contrato apreciado. Faz com que o ato em causa
apenas produza efeitos financeiros apenas após a data de concessão do visto em
situação de visto tácito.
Caso o visto venha a ser recusado, pode ser efetuado o pagamento dos trabalhos
realizados ou dos bens adquiridos nesse período, entre o visto e a recusa de visto,
desde que esse pagamento não seja superior aos encargos previstos para aquele
período de execução.
Há demasiadas situações em que a entidade pública, abre um concurso público, faz um
visto prévio, mas não mistura os documentos necessários. Isto pode gerar situações
de violação de concorrência. Nos casos em que os atos ou contratos sejam superior a
900 000 euros eles não podem produzir de quaisquer efeitos a não ser que se trate de
situações em que o ato ou contrato sujeito a fiscalização prévia, recorra de um
ajuste direto por motivos de emergência imperiosa, resultantes de acontecimentos,
imprevisíveis por parte da entidade adjudicante ????? e em que não tenha sido possível
cumprir os prazos relativos aos demais procedimentos previstos na lei. Artigo 45º nº5.
A FISCALIZAÇÃO CONCOMITANTE
Prevista no artigo 49 da LPTC. Também pretende acautelar o cumprimento das
normas aplicáveis aos atos de função pública e materializa-se através da realização
de auditorias que podem incidir sobre procedimentos ou atos administrativos
relativos a despesa com pessoal ou contratos que não estavam sujeitos na
fiscalização prévia, mas há sempre um controlo exercido durante a execução e não
previamente. Também auditorias que versam apenas sobre a atividade financeira. Se
durante este processo forem detetadas irregularidades os mesmos podem ser emitidos
para apuramento de irregularidades financeiras.
FISCALIZAÇÃO SUCESSIVA
Nos artigos 50 ss. Da LPTC, que incide sobre atos e contratos já executados. Nesta
análise o Tribunal de Contas analisa não só a legalidade jurídica financeira como
faz na prévia, mas também a verificação do princípio da economia, eficiência e
eficácia e as práticas de boa gestão financeira. Convém notar que não está aqui em
causa uma decisão que aprecia o mérito da execução orçamental, mas que pretende
avaliar se e em que medida uma determinada despesa pública permitiu assegurar a
elevada qualidade dos serviços públicos sobre o dispêndio de recursos. Fazer melhor
com menos. Ou com menos.