FINANÇA

S
PÚBLICA
SI
MARIA MATILDE COSTA LAVOURAS FRANCISCO

ALDENIR RAÚL CAMBANQUE DIAS

Introdução à cadeira. Dois assuntos. A delimitação do objeto de estudo das FP. E em

segundo lugar as funções do Estado na economia. Primeiro lugar, a delimitação.

DELIMITAÇÃO DO ESTUDO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

As Finanças Públicas, se ocupam do estudo da atividade financeira pública. No que é
que se traduz? A obtenção de receitas e a realização de despesas. Esta atividade
financeira pública se relaciona com várias áreas de estudo. Com o Direito. Economia.
Contabilidade. Ciência Política. História. Podemos assinalar que as FP, são uma
cadeira pluridisciplinar. Essa característica dificulta o esforço de delimitação. Uma
ciência que fica na encruzilhada, segundo a literatura francesa. É habitual que se
designe esta cadeira como Finanças Públicas. Mas em países anglo saxónicos, como
Economia Pública. As Finanças Públicas, são essencialmente economia. Existe uma
impossibilidade de separação entre as duas disciplinas. Não são ciências distintas.
Admite-se no máximo uma separação didática. Uma unidade curricular autónoma
que não significa autonomia científica relativamente à economia.
O QUE ESTUDA A ECONOMIA?
Alocação eficiente de recursos escassos. O que produzir? Como produzir? E quem
produzir? Questões estudadas também em FP, mas na visão do estado como agente
económico. Uma comunhão de objeto de estudo. As FP se ocupariam de relações não
paritárias. De SUPRAINFRAÇÃO.
Enquanto disciplina jurídica, as FP, se confundem com o designado Direito Financeiro,
onde se inclui o Direito Tributário e o Direito Fiscal. A diferença entre Direito
Tributário e Direito Fiscal? No fundo a distinção entre imposto e taxa. Duas receitas do
estado. Receitas estaduais cobradas coercitivamente.

O Direito Tributário é o referente aos impostos e às taxas bem como

contribuições especiais. Receitas coativas. A principal receita do estado português é o
imposto do IVA, seguido do IRS. Existem outros estados onde a principal receita não é
coativa, impostos. Existem os ditos estados patrimoniais, que retiram a maior parte das
suas receitas do seu património. A partir da administração do seu património, como
países detentores de petróleo. Bem como estados que retiram receitas a partir de casas
de apostas.
O QUE É QUE SE ESTUDA NAS FINANÇAS PÚBLICAS OU DIREITO
FINANCEIRO?

Pelo lado das RECEITAS, aquelas provenientes dos tributos, impostos, taxas e
contribuições especiais do Direito Tributário, mas também outras receitas do estado.
Como as transferências recebidas pela União. Além disso falar de outra importante
receita do Estado. O recurso ao crédito é uma receita do estado. A divida pública.
Mas também as receitas patrimoniais. Obtidas pela mobilização do património
mobiliário do estado. Privatizações.

O outro ramo, o das DESPESAS. Realização de despesas. As FP, contemplam

também o estudo do direito orçamental. Execução e controlo do Orçamento do Estado.

Podemos definir o Direito Financeiro, como normas que regulam a

obtenção, gestão e dispêndio dos meios financeiros públicos.
Distinguir níveis agora. Esta realidade multinível das FP. Quatro níveis da realidade
financeira.
1. AS FINANÇAS REGIONAIS E LOCAIS
2. AS FINANÇAS NACIONAIS
3. AS FINANÇAS DA UNIÃO EUROPEIA/COMUNITÁRIAS
4. AS FINANÇAS INTERNACIONAIS.
Nas Finanças Internacionais, releva-se o papel de organizações internacionais, como a
OCDE, a FMI e o Banco Mundial.
Nesta unidade curricular, vamos estudar as Finanças Nacionais e parte das
Finanças da União Europeia.
A compreensão do papel do estado no sistema capitalista é diferente do papel do estado
em outros sistemas capitalistas. O estado é dos mais importantes autores económicos.

O QUE SE ENTENDE COMO ESTADO EM FINANÇAS PÚBLICAS?

O setor público administrativo. O conjunto das entidades e dos serviços da
Administração Central, Regional e Local. O âmbito do Orçamento do Estado, excluindo
o Orçamento das Regiões Autónomas. O estado como setor público administrativo.
Entender qual o papel deste setor público administrativo, deve-se responder à questão
relativa à intervenção do Estado na economia. Seriam os privados capazes de resolver
todas as necessidades individuais e coletivas? Não. Assumindo o estado como
importante agente económico, é importante perceber os modos de ação do estado na
intervenção na economia. A atividade económica privada não é capaz de satisfazer
todas as necessidades individuais e coletivas presentes. Existe uma necessidade de o
estado desempenhar determinadas funções, em domínios em que os particulares não
sejam capazes de atuar. Ou satisfatoriamente. Obviamente que a lógica de atuação do
estado não é comercial ou empresarial. O setor público administrativo age conforme
critérios não empresariais.

Nas economias mistas ou capitalistas são TRÊS as funções: FUNÇÃO CENTRAL

NA ALOCAÇÃO E PRODUÇÃO DE RECURSOS segundo uma lógica de
mercado;

FUNÇÃO DE REDISTRIBUIÇÃO e a…
…FUNÇÃO DE ESTABILIZAÇÃO ECONÓMICA E AFETAÇÃO DE
RECURSOS.
Aquelas funções que cabem ao estado de desempenhar. Estas três funções, também
importa dizer, foram preconizadas por RICHARD MUSGRAVE. As três funções
musgravianas do Estado. Quando atribuímos essas funções do estado, muito diferentes
daquelas das raízes do Estado liberal do século XVIII e XIX. Visão do estado não
interventivo. Mão invisível. Os liberais reconheciam que o estado devia ter alguma
atividade económica. ADAM SMITH, reconhecia algumas falhas de mercado. A
política de redistribuição resulta na necessidade de reduzir a distribuição de
desigualdades. É possível discutir até que grau o estado tem de empregar esta função.
Os privados não seriam capazes de levar a cargo esta redistribuição.

PARTE I – INTRODUÇÃO
1. NOÇÃO E OBJETO DE FINANÇAS PÚBLICAS
Não há dúvidas que tendencialmente se estudam as mesmas realidades, mas nas
Finanças Públicas olhamos para o estado. Designações, como Economia Pública.
Economia do Setor Público. Encontramos essas conceções nos países anglo-saxónicos.
Também a designação de Direito Financeiro. Uma noção mais abrangente.
Tendencialmente semelhantes. Maior pendor dado ao pendor jurídico às Finanças
Públicas. Estudo da política económica dos estados, sobretudo, políticas de
microeconomia. Mas também políticas macroeconómicas, sobretudo as relacionadas
com a política tributária e com o sistema tributário e ainda mais especificamente
com os efeitos que as políticas têm nos vários setores da economia. Habitualmente
diz-se que o objetivo das finanças públicas é o conjunto de normas que regula a
obtenção e a gestão bem como o dispêndio de dinheiros públicos.

Círculo mais pequeno, o Direito Fiscal, receitas coativas como impostos. Círculo
seguinte, o Direito Tributário, onde incluídos os impostos bem como as receitas
bilaterais. No círculo maior o Direito Financeiro, onde o estudo de todo o tipo de
receitas públicas do estado, como o preço. O estudo de todos os meios de obtenção de
receitas por parte do estado. Estado tributário em Portugal.
Perceber se o estado é um agente económico. Tem algum papel na economia. Funções
específicas. Não visa o lucro. Tem uma receita privativa. Tudo isto características
que distinguem o estado de outros agentes económicos. Depois a forma como são
combinadas difere. Única entidade que pode recorrer a receitas coativas (impostos).
Habitualmente o estado não participava no circuito económico. O estado introduz-
se no circuito económico através dos impostos. Ou na produção de bens. Se hoje é
inegável o papel do estado na economia, também é inegável, este agente, bem que possa
manter relações de paridade com os outros agentes económicos (famílias/empresas) tem
ao seu dispor mecanismos de intervenção económica diferentes dos outros agentes.
PODER DE IMPÉRIO. O problema surge em perceber se o estado é dotado deste
poder de império, deva ser estudado à parte.

Se o estado é composto pelas pessoas físicas e jurídicas. E se podemos

consignar as mesmas às famílias e empresas, faz sentido a distinção do
estado? Para efeitos de Finanças Pública?
Este ente agregador de ente económico, nos leva a dizer que só numa visão liberal
radical é que podemos dizer que o estado é um agente económico à margem da
economia e que aparece como um consumidor improdutivo e por isso não é um
agente económico. Se falava deste estado, sendo um agente económico que só perturba
a economia. Indesejável, mas essencial.
Enquanto na economia política só estudamos relações de paridade. Troca. Entre famílias
e empresas. No Direito Financeiro não temos isso. O estado também tem essas relações
de troca, com funcionários públicos, por exemplo. Mas cada vez que compramos algo,
pagamos um imposto. Esta é uma das diferenças entre a economia política e as Finanças
Públicas.

1.1 VÁRIOS TIPOS DE ANÁLISE: NORMATIVA e

POSITIVA
Podemos também adotar vários tipos de análise. Quer uma ANÁLISE
NORMATIVA quer uma ANÁLISE POSITIVA. Vamos estudar as formas de
obtenção de receita e realização de despesa de todas as entidades que possam ser
enquadradas no setor público, independentemente da designação dada pelo setor
administrativo. Designação das Finanças Públicas S.13.
Interessa saber se as políticas públicas continuem ou não para a prossecução dos
objetivos do estado, quais os efeitos que essas políticas têm ou quais as mudanças que
têm de ser introduzidas para que as políticas públicas possam introduzir um
determinado efeito. Estudo da atividade do estado tomando em consideração os
efeitos correntes das políticas públicas. Esta análise pode ser feita, através de uma
análise positiva ou uma análise normativa. Complementares.

A ANÁLISE POSITIVA explica o que existe e o que se prevê que venha a

acontecer e a ANÁLISE NORMATIVA permite analisar as consequências de
determinada política e fazer recomendações.
Se quisermos fazer uma análise normativa, é se mexermos no imposto do património o
que é que acontece? O que é que acontece no outro lado. As consequências de uma
descida do IVA do 23% do 21%, tem um efeito muito diferente em Portugal do que na
Holanda, por exemplo. Também acontece o mesmo na tributação do património. Uma
alteração de um imposto deste tipo pode provocar um efeito catastrófico. Nós focamos
sobretudo na análise normativa. Efeitos e funções.

1.3 FUNÇÕES FINANCEIRAS DO ESTADO

1. FUNÇÃO DE AFETAÇÃO DE RECURSOS;
2. FUNÇÃO DE ESTABILIZAÇÃO ECONÓMICA;
3. FUNÇÃO DE REDISTRIBUIÇÃO;
A estas três funções foi acrescentada por alguns atores a de proteção do ambiente.
FUNÇÃO DE AFETAÇÃO DE RECURSOS
O estado deve contribuir para uma afetação de recursos eficiente. Seja através da
provisão de bens e serviços que o mercado não produza de forma eficiente. Mas
também corrigir comportamentos dos agentes económicos através de impostos ou
subsídios e regular certas atividades produtivas. Esta função de regulação é muitas
vezes apontada como uma política complementar das políticas orçamentais,
precisamente não é estudada nas Finanças Públicas.
FUNÇÃO DE ESTABILIZAÇÃO ECONÓMICA
Perante uma política, através da qual o estado tentará contribuir para um
desenvolvimento sustentável da economia, garantidos níveis satisfatórios de emprego,
preços e equilíbrio nas balanças externas.
FUNÇÃO REDISTRIBUIÇÃO DE RENDIMENTOS
Intervenção do estado nesta matéria, destina-se a corrigir a distribuição de
rendimentos que é feita pela participação de cada um no processo produtivo. Essa
redistribuição é justificada por questões de justiça redistributiva. Esta redistribuição
pode ser feita de várias formas. A mais conhecida aquela que é levada a cabo pelas
políticas de segurança social, nomeadamente através da concessão de subsídios ou
subvenções. Mas também pode ser feita através da provisão em espécie de alguns
bens ou serviços que permitam criar uma maior igualdade de oportunidades ou
igualdade no acesso. Qualquer que seja a forma de intervenção escolhida, o que se
pretende é diminuir as desigualdades. Esta formulação encontra apoio, naquela noção
estudada na Filosofia, dos bens primários, de JOHN RAWLS.
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL.
Papel dos estados num ambiente saudável.

1.4 EQUIDADE & IGUALDADE.

Existe uma ideia generalizada de que o estado é essencial para algum funcionamento
das economias de mercado modernas. Esta essencialidade decorre diretamente, da
capacidade de que os estados têm para produzir bens que satisfazem necessidade
coletivas, mas que o mercado não produz de forma eficiente porque há uma falha
nesse próprio mercado. Perante situações em que exista uma situação ótima na
alocação de recursos, não há margem para qualquer correção, mas habitualmente essas
situações ou não existem ou são excecionais, gerando as tais ineficiências na
distribuição de rendimento e na alocação de recursos. A correção destas falhas implica
sempre uma avaliação entre EFICIÊNCIA e EQUIDADE. No fundo temos de
considerar por um lado que o aumento de bem estar de alguns cidadãos, beneficiados
pelas políticas públicas, vai implicar a diminuição em maior ou menor medida do
bem estar de outros cidadãos que são aqueles vão financiar essa distribuição de
rendimentos.

A eficiência e a equidade podem chocar com a LIBERDADE negativa dos cidadãos e

por isso as políticas públicas e as medidas a adotar devem restringir no mínimo
possível os direitos dos cidadãos nunca tendo impacto no seu núcleo essencial. Na
resposta a esta questão utilizamos essencialmente três modelos. O MODELO
UTILITARISTA; o modelo de JOHN RAWLS; e o modelo de AMARTYA SEM.

2. TEORIAS SOBRE A INTERVENÇÃO DO ESTADO

O MODELO UTILITARISTA
Pressupõe que qualquer atuação do estado deve maximizar o bem estar social,
partindo da ideia de que a utilidade do rendimento é igual para todos os indivíduos
e é invariável e mede-se num binómio dor/prazer. Os seres humanos preferem o
prazer à dor; o que causa prazer é bom e o que causa dor é mau; as atuações que em
termos agregado causam mais prazer do que dor são moralmente defensáveis. Torna-se
assim essencial determinar se as alterações de bem-estar permitiram o aumento, se há
um saldo líquido positivo de bem estar. Não se toma em consideração as
características especificas de cada grupo de indivíduos. É indiferente para estes
efeitos se o grupo que perdeu o bem estar é o grupo de menores rendimentos ou o grupo
de maiores rendimentos. Assim segundo este modelo, quando o governo se vê
confrontado com uma necessidade de escolha de uma utilização da receita pública deve
optar por aquela em que o resultado líquido entre dor e prazer seja o mais elevado
possível.
Numa posição mais moderada desta teoria tem vindo a ser defendido que sempre que
exista uma diferença muito elevada do nível dos rendimentos dos que perdem e dos
que ganham deve ser atribuída uma ponderação mais elevada às perdas e que de
certa forma isso permite contornar ainda que de forma parcial algumas das falhas
deste modelo.
O MODELO DE JOHN RAWLS
Quase oposto desse modelo. Só haverá aumento de bem estar numa sociedade se
houver uma preocupação com o bem estar daqueles que têm rendimentos mais
baixos e por isso qualquer aumento de bem estar dos mais desfavorecidos tem
como efeito o aumento do bem estar da sociedade tornando-se necessário mensurar
a perda de bem estar.
Em termos conclusivos estes dois modelos são teóricos em que se pretende analisar de
forma objetiva uma determinada política pública, mas podemos dizer numa apreciação
critica que as comparações de bem estar são muito difíceis de fazer e partem sempre
de uma ideia de que o aumento do bem estar decorre do aumento do rendimento
ou do aumento do consumo. Premissa esta que só muito dificilmente aproveitada.
Assistimos atualmente a uma tendência para o alargamento do conceito de
rendimento para uma ideia de riqueza.
MODELO DE AMARTYIA SEM

A este propósito AMARTYIA SEM chama para o problema da identificação da

utilidade e para a importância absoluta reconhecida ao bem estar de cada
indivíduo. Por isso defende que é importante ter em consideração como critério a
liberdade e os direitos, introduzindo a necessidade de ponderar as medidas que
têm em vista a ideia de equidade. Entendida aqui como uma igualdade de
capacitações básicas, permitindo que cada indivíduo determine livremente a sua forma
de atuação para maximizar as suas capacidades. Na prática, qualquer atuação
pública deve manter intacta a esfera central da liberdade pessoal.

2.1 GENERALIDADES
Atualmente encontramos implementada na generalidade dos países ocidentais o modelo
económico misto em que a intervenção do estado não é feita apenas através da provisão
de bens; via fiscal; regulação e da regulamentação.

2.2 ESTADO MÍNIMO

Durante muito tempo, o estado ou o governo, tinha apenas como função a cobrança de
impostos. Os autores da escola clássica como SMITH ou RICARDO, olham para o
estado peça por peça e vêm nele um consumidor que obtém através dos impostos
receitas para financiar a sua atividade. Tudo o resto deve ser deixado ao mercado que
se puder atuar em livre concorrência conseguirá uma ótima alocação de recursos. Nestas
funções de ?????? mas também as obras públicas que apesar de serem ?????? de todos o
mercado não consegue produzir. Como fonte de financiamento apenas era aceita o
recurso a impostos. DAVID RICARDO, introduz na escola clássica algumas variáveis,
dando importância especial à ideia de crescimento económico, parecendo justificar o
financiamento do estado através de impostos se isso permitir o crescimento
económico de igual montante, continuando a afastar o acesso a empréstimos.
Com a transição para o marginalismo esta situação não se alterou e perpetua-se a
ideia do alto equilibro dos mercados como forma de garantir uma ótima afetação
de recursos e distribuição de rendimentos.

Esta ideia viria a ser afastada a partir da Grande Depressão em que a

forte recessão económica e os elevados índices de desemprego, colocam
desafios à sociedade e ao mercado que este não consegue resolver.
De desequilíbrio momentâneo para um desequilíbrio duradouro. Sustentando ainda que
pode ser necessário um aumento da despesa pública para relançar a procura efetiva.

2.3 ESTADO DE PROVIDÊNCIA

A ideia defendida por KEYNES era a de estimular a procura e com isso o
crescimento económico sendo reconhecido aos estados um papel importante no
funcionamento dos mercados.

2.3 CONSTITUCIONALISMO FINANCEIRO

Mais recentemente começou a colocar-se em cause esta ideia da necessidade de
intervenção do estado na economia, começando ?????? entre constitucionalismo
financeiro, que coloca limites à intervenção do estado na economia, limites esses de
cariz constitucional. Esta ideia levaria a que algumas constituições, como a alemã,
tenham sido introduzidas regras constitucionais que impõe a apresentação de
orçamentos materialmente equilibrados ou que limitem o défice orçamental. Na
sequência desta corrente surgem as finanças modernas que reconhecem a necessidade
da intervenção do estado na economia, mas como macro decisor que tem interesses
próprios e cujo papel principal consiste em eliminar as falhas de mercado.

A PROVISÃO PÚBLICA DE BENS

Na hipótese do estado não se encarregar de provisionar determinados bens, se os
particulares seriam capazes de satisfazer determinadas necessidades. Os privados
não são capazes de assegurar a provisão de determinados tipos de bens.

Há uma impossibilidade absoluta ou há uma falha de mercado que

implica, que se os particulares provisionassem o determinado bem, o
realizariam de forma ineficiente ou precária
Nesta situação de incapacidade de satisfação de uma necessidade, somos levados a uma
situação em que tende a ser o estado a tratar da satisfação destas necessidades, ou
dos bens aqui em causa.

A FUNÇÃO DA AFETAÇÃO DE RECURSOS prende-se com a afetação

eficiente de necessidades. O mercado simplesmente não conseguiria satisfazer aquela
necessidade. Ou se o fizesse, seria de forma não satisfatória. Quando falta aos
mercados capacidade de afetar eficientemente os recursos, cabe ao estado realizar
a provisão dos recursos. Esta função de afetação de recursos é uma função
subsidiária, no sentido em que o estado a realiza aquando incapacidades dos privados
satisfazerem necessidades coletivas. À função de afetação de recursos realizada pela
economia privada. Nas nossas economias a maior parte das nossas necessidades são
realizadas pela economia privada. Quando isto não é possível, o estado intervém
subsidiariamente para afetar necessidades não satisfeitas pelo mercado.

A REDISTRIBUIÇÃO pode prejudicar níveis de desenvolvimento económico.

Essas eventuais incompatibilidades através do quadro político. O governo tende a
decidir qual a finalidade a privilegiar.
QUAL A FUNÇÃO A SER PRIVILEGIADA PELO GOVERNO? A FUNÇÃO DE
AFETAÇÃO DE RECURSOS
A redistribuição de recursos desagrada um grupo que tende a ser um grupo com maior
capacidade de lobby político. Os governos preferem a promoção do desenvolvimento
económico por se entender que é uma alternativa que favorece uma parte mais
significativa da população sem implicar significantes prejuízos a outros grupos sociais.
A função mais neutra.
Se o estado constrói uma escola, afeta recursos, com a educação e também faz uma
redistribuição ao alargar o ensino. O investimento no ensino permite realizar todas
estas funções. Contemporaneamente não se pretende que as atividades das finanças
públicas sejam neutras. Só seria neutra se houvesse um entendimento segundo o
qual o estado não devia interferir na economia privada, porque pretensamente
através do mercado normal se alcançaria a melhor afetação dos recursos. Nas finanças
neutras as funções musgravianas que conhecemos eram postas de lado.
Nas economias liberalistas não se negava a existência do estado. Reconhecia-se um
papel do estado mesmo que limitado. Este abandono da visão do estado liberal, tem
lugar sobretudo a partir do século XX, após a Grande Depressão e as duas
Guerras, muito porque esses fenómenos realizaram falhas ou necessidades que a
economia privada se viu incapaz de resolver. Falhas de cariz duradouro, num contexto
onde JOHN MAYNARD KYNES adquire preponderância. Os orçamentos de
neutros passam agora mesmo a ser não equilibrados. Ou deficitários. Quando
tem mais despesas que receitas. Também não equilibrado, quando superavitário.

Passou-se a entender que o orçamento deveria ser deficitário, ou

superavitário consoante os ciclos económicos.
Dentro de certos pressupostos. Se numa fase de recessão, convém ter um orçamento
deficitário. As finanças podiam passar a ter papeis anti cíclicos. Deixaram de ser
neutras e passaram a ser intervencionistas. Combater recessões. Funções
musgravianas. Falar-se não em finanças intervencionistas, mas em FINANÇAS
FUNCIONAIS. Pretende transmitir uma função das finanças onde a tomada de
decisões não é estritamente financeira. ACUMULAR DE DÉFICES É DIVÍDA. Mais
despesa, mais défice logo mais dívida. Surgimento da tónica neoliberalista. Relevo da
ideia de limitação da despesa e da divida.

BENS PÚBLICOS OU PROVISÃO PÚBLICA DE BENS

A compreensão de bem utilizada para este efeito, não é algo corpóreo. É algo apto a
satisfazer necessidades.
QUAIS BENS DEVEM TER A SUA PROVISÃO ASSEGURADA PELO ESTADO?
Quais bens devem ser objeto de uma provisão pública? Há bens que não sendo
assegurados pelo estado, não vão ser assegurados pela economia privada. Existem
bens que não são produzidos no mercado. Ou satisfatoriamente no mercado. Existem
necessidades que o mercado não é capaz de satisfazer. Assim se justifica que seja
um estado a assegurar a provisão de determinados bens. Também o estado terá de
realizar despesas.
A provisão pública de bens é uma manifestação da atividade pública. Função de
afetação de recursos. A assunção pelo estado desta função de afetação de recursos tem
uma finalidade que se prende com a satisfação de necessidades. Estas necessidades que
o estado satisfaz não respeita a qualquer necessidade. Não satisfaz uma necessidade que
seja prescindível. O estado satisfaz apenas as necessidades dadas como essenciais.
Uma das características dos bens de provisão pública. Os bens de provisão público
puros, reúnem duas características à sua utilização. São bens INEXCLUÍVEIS e
IRRIVAIS. Acumula necessariamente essas duas características quanto à sua
utilização.

Inexcluível quando na utilização desse bem não pode ser cobrada um preço.
Também quando há uma impraticabilidade na cobrança de um preço. Como um
farol. A cobrança de um preço atua como um mecanismo de limitação da procura ou
de revelação de preferências. Sendo possível a cobrança de um preço nós temos uma
procura individualizada. Temos um caso de satisfação ativa das necessidades. São
também indivisíveis.

Irrivais quando a sua utilização por parte de um sujeito, não afeta, não contenda a
utilização desse mesmo bem feita por outro sujeito.

Um bem pode ser excluível e ainda de utilização irrival. Como a Internet.

A ELASTICIDADE trata-se dos custos de CONGESTÃO. Verificam-se a partir
de uma dada afluência de utilização. Os custos de congestão só existem quando falamos
de uma IRRIVALIDADE RELATIVA. Variam consoante a elasticidade da
irrivalidade. O custo marginal da provisão do bem para mais uma pessoa é 0, quando a
irrivalidade é absoluta. Reduzida a iniciativa privada. Se não é possível a cobrança de
um preço os particulares não cobram o que gastam no bem. Free-riders. O usuário não
paga pela utilização do bem porque não é possível pagar pela utilização. É financiado, o
bem, por receitas coativas. Como os impostos.

3. PROVISÃO PÚBLICA DE BENS

3.1 GENERALIDADES
1. Bens públicos não são produção nem propriedade do Estado;
2. Existe provisão publica de bens naqueles casos em que é o Estado e não o
mercado a definir as características dos bens e respetivas condições de acesso;
3. Trata-se de bens financiados, total ou parcialmente por receitas públicas;
PRODUÇÃO PÚBLICA:
A produção do bem ou a sua conservação é garantida por uma entidade pública
PRODUÇÃO PRIVADA:
A produção do bem ou a sua conservação são feitos por uma entidade privada

… a este propósito convém distinguir entre PROVISÃO PÚBLICA e

PRODUÇÃO PÚBLICA. Enquanto na provisão pública o que está em causa é o
facto de ser o estado a definir as características dos bens e as condições de acesso, no
mercado não é isso que acontece. Mas a provisão pública é compatível com a
produção pública e com a produção privada.
Sempre produção pública, quando o bem ou o serviço em causa seja produzido ou
conservado por uma entidade pública, e produção privada quando a produção do bem
for ou a sua conservação seja feita por uma entidade privada.
Como é que o mercado decide que bens produzir? E quem acede? Na relação entre
oferta/procura. O preço. Regulador de preferências. Vai limitar o acesso ao bem. A
procura ao bem.

3.2 BENS PÚBLICOS: CARACTERIZAÇÃO

O que são os bens públicos? São bens que têm duas características essenciais. São a não
rivalidade ou IRRIVALIDADE ou a não exclusão ou a INEXCLUIBILIDADE.
Conjuntamente com os bens de mérito e com os bens semipúblicos. Alguns autores
optam por caracterizar estes bens como bens INDIVISÍVEIS, do lado da oferta e
procura e pela existência de externalidades. Outros autores falam em passividade no
consumo. Independentemente destas diferenças de definição é aceite de forma
unânime que os bens públicos são bens irrivais e inexcluíveis, sendo habitual dizer-
se que se trata de BENS PÚBLICOS PUROS.

Um bem público caracteriza-se então como um bem em que há indivisibilidade na

oferta, como acontece naqueles casos onde não é possível fixar o preço de um bem
porque o custo marginal é nulo, mas indivisíveis no lado da procura porque não é
possível excluir utilizadores. A passividade no consumo pode ser definida como
sendo aquela característica que os bens possuem, que a partir do momento em que o
bem é produzido e passa a ser utilizado, a necessidade passa a ser satisfeita e não se
consegue determinar quem usufruiu do bem. O ambiente é um bem que também
satisfaz passivamente a necessidade, mas não é realmente produzido.

A definição de um bem publico depende apenas das suas características?

Sim
A não rivalidade no uso traduz-se na indivisibilidade do consumo, o que implica
que o consumo por um individuo não coloque em causa o consumo por outros
indivíduos, e por isso estamos perante bens que podem ser utilizados por um
número indeterminado de consumidores, sem que a utilidade que cada um deles
retira da utilização do bem, seja afetada pela utilidade que os outros retiram. Como por
exemplo a Internet. Até que o espaço não esteja preenchido existe irrivalidade. Assim
que o espaço esteja preenchido, já não existe irrivalidade. A rivalidade existe. Esta
pode ser absoluta ou relativa.

Parcial. Em regra, a irrivalidade é absoluta, mas pode ser condicionada pelo

número de utilizadores. Embora esse condicionamento apenas exista a partir de
um número muito elevado. Sendo bens de uso irrival, significa também que produzir
uma unidade adicional do bem custa zero ou tem um custo de produção quase
insignificante ou marginal. Como a Internet. Como os medicamentos, ou as unidades
adicionais deste. Ao contrário da primeira unidade cujo custo está associado à
investigação.

A não exclusão pelo preço é diferente da irrivalidade. Significa que os produtores

dos bens não estão em condições de excluir ou impedir a utilização do bem aqueles
que não paguem. O melhor exemplo de um bem deste tipo, um espetáculo pirotécnico.
Não consigo impedir as pessoas de ver. Esta impossibilidade pode ser técnica, que não
permite excluir. Como as emissões radiofónicas, onde não se pode barrar o acesso. As
questões relacionadas com a exclusão do preço devem ser analisadas de uma forma
atualista pois podemos ter situações onde existia não exclusão, mas passámos a ter
exclusão pelo preço. Onde passou a ser possível praticar exclusão pelo preço. Nas
situações onde não haja exclusão, os consumidores não têm incentivo em revelar as
suas preferências, uma vez que se pode usar o bem gratuitamente, não vão praticar
nenhum ato que revele a sua intenção de utilização, deixando que sejam o os outros
utilizadores a suportar os encargos, colocando-se numa posição de free-rider.
Em todas as situações há indivíduos que têm o incentivo maior ou menor em ocultar as
suas preferências. E sabem que o podem fazer porque estão na posse de informação de
que existe um número suficiente de interessados dispostos a financiar a utilização
do bem.

Reunidas ao mesmo tempo as características da irrivalidade e da não exclusão,

estamos perante uma dupla falha de mercado, embora possamos dizer que no caso
dos bens de uso não excluível, estaremos sempre perante um bem de uso não rival.
Mas os bens de uso não rival podem ser excluíveis.

O que importa maioritariamente, para determinarmos se existe ou não uma falha de

mercado, é a impossibilidade de exclusão pelo preço, uma vez que, nos bens onde
não seja possível ou desejável praticar exclusão, são bens, ou que o mercado não
produz, ou se produz, essa produção é ineficiente do ponto de vista social. Esta
ineficiência decorre do desequilíbrio entre a utilidade individual e a utilidade
social. Como exemplo, a televisão por cabo. Quem acede é quem está disposto a pagar.
3.3 BENS SEMIPÚBLICOS
Também designados como bens privados de provisão pública. Têm apenas uma
das características de que falamos. De USO RIVAL, ou excluíveis pelo preço.
NUNCA OS DOIS.

Bens tecnicamente semipúblicos, são bens de provisão pública, fornecidos

gratuitamente aos utilizadores, sendo os custos da sua produção, transferidos
integralmente para a comunidade.

Bens técnica e financeiramente semipúblicos, onde há provisão pública de bens,

mas o utilizador suporta uma parte ou a totalidade do custo, sendo que a contraprestação
é sempre inferior ao preço que se fixaria no mercado. Ensino Superior como exemplo.
Ensino Público, como exemplo de uma bem tecnicamente semipúblico, onde os custos
de produção são arqueados integralmente pela comunidade.

3.4 BENS DE MÉRITO

Cuja produção pelo Estado, a política considera desejável, por imposição da elite
dominante ou por adesão a interesses ou valores da comunidade. Bens que refletem
a ideia do Estado paternalista. A produção implicar evitar a lesão de um bem, como
os impostos ambientais. A produção de bens, pode significar a não produção. Os bens
públicos, falamos muito no sentido de bens que satisfazem as necessidades de uma
comunidade. Os bens públicos mais importantes são aqueles denominados como os bens
GLOBAIS. Bens de mérito são subconsumidos. Podem ou não ser bens
semipúblicos. Necessitam de um especialista para orientar a produção.
 Todo o bem indivisível por ser inexcluível é irrival
Mas nem todos os bens irrivais são inexcluíveis. Quem se aproveitasse da atividade
social teria um benefício superior aqueles que garantiram a provisão do bem. Em
matéria de bens inexcluíves justifica-se a intervenção do estado na provisão de bens,
na medida em que procure contrariar uma situação em que haveria muito mais
benefício a utilização social do que a utilização individual do bem.

A utilidade individual prende-se com a utilidade individual da produção. Abuso do

recurso por ninguém ter a posse dele. Logo ninguém tem interesse em preservá-lo. É
preciso uma ação comum para que esses bens sejam preservados. A provisão
pública do bem pode ser realizada através da produção do bem; ou assegurada
através da produção privada do bem.

Provisão, quem financia, e produção, quem detém os meios que consistem em o meio
produtivo. A inexcluibilidade é um fator suficiente porque é que o estado tem o papel
de assegurar os bens com esta característica. Mas o estado também assegura a
produção de bens que são excluíveis. Um bem sendo público é um bem privado de
provisão pública. Porque se pode acarretar um preço. Mas é garantido pelo estado,
logo público, mas privado devido ao preço. O estado resolve garantir a
provisão do bem privado porque satisfazem necessidades individuais e
coletivas. Sendo públicos de satisfação ativa . De procura individualizada.
Sendo necessário a cobrança de um preço. Seria eficiente a provisão do bem pelo
privado. Em alguns casos, contudo, o estado entende para que o bem em causa seja
provido em condições adequadas deve haver uma provisão pública. Neste caso o
estado atua, cobrindo no todo ou em parte os custos de produção do bem em questão.
Um bem privado de provisão pública é um BEM SEMIPÚBLICO. Satisfaz
necessidades individuais e coletivas.

EXTERNALIDADES
O aumento do nível de instrução da população será uma necessidade coletiva? Neste
tipo de necessidades, as pessoas que não aproveitam diretamente da utilização do
bem desejam os benefícios que resultam da utilização pelas outras pessoas. Sentem
necessidade. Desejamos que as pessoas tenham educação. Desejamos viver numa
sociedade com instrução.

Na EXTERNALIDADE POSITIVA, os terceiros não consumidores do bem

aproveitam os benefícios colaterais da utilização do bem se o utilizarem
diretamente. Na vacinação, por exemplo.
Quando o estado opta por fazer a provisão do bem mesmo sabendo que podia ser feita
por um particular, pode fazer gratuitamente; pode cobrar um preço ao utilizador; ou o
estado pode garantir a provisão cobrando o preço inferior ou igual ao custo de
produção, mas sempre inferior ao preço de mercado. Podemos falar de bens
tecnicamente semipúblicos.

BENS TECNICAMENTE SEMIPÚBLICOS

Se um bem semipúblico onde não é cobrado nenhum preço, falamos de um bem
tecnicamente semipúblico.

BEM TÉCNICO-FINANCEIRAMENTE SEMIPÚBLICO

Onde o custo é partilhado entre o utilizador e o estado que provisiona o bem. A
vacinação. Os dois critérios que servem para determinar a provisão pública dos bens
privados são a eficiência e a equidade.
A finalidade da provisão pública pode não ser a redistribuição, mas sempre que
existe redistribuição, essa será a consequência. O estado pode provisionar um bem
privado com base em falhas de mercado. Perante uma falha de mercado pode atuar.
Pode ser uma atuação reguladora. Isto pode ser suficiente para que exista uma falha de
mercado. O estado também pode atuar perante uma falha de mercado tendo em
vista a afetação de recursos necessária para o provisionar do bem. As falhas de
mercado podem justificar uma intervenção estadual de regulação ativa ou
financeira. Assim que identificamos as falhas de mercado é fundamental que sejam
identificados os pressupostos do funcionamento de um mercado eficiente. Quando
alguns desses pressupostos falhem resultará um completo fracasso do funcionamento do
mercado ou pelos menos uma ineficiência do mercado.

ELASTICIDADE DA IRRIVALIDADE
Bem inexcluível, mas NÃO CONGESTIONÁVEL. Um bem onde quanto mais
utilizadores, não prejudica a utilização do mesmo bem por outros utilizadores.
Quanto mais congestionável, mais incentivo para a exclusão
de utilizadores. Mais incentivo para o dotar de um preço. A exclusão só se
justifica se o bem for congestionável. Quanto mais congestionável mais facilmente
dado um preço remunerador do bem.

3.6 BENS DE CLUBE (club goods)

Nos bens de clube há um leque de potencias consumidores que pode ser
determinado antecipadamente. Estamos perante bens que são consumidos por um
grupo de pessoas, grupo esse predeterminável e precisamente por isso, pode pensar-se
que estes podem facilmente suportar o custo da sua produção. Estamos também
perante bens cujo consumo é tendencialmente não rival, mas que apresentam
custos de congestão, e é por isso necessário determinar se estamos ou não
perante necessidades de satisfação passiva e se existe ou não um
incentivo ao efeito free rider.
Convém ainda notar que neste tipo de bens o benefício retirado individualmente por
cada utilizador é muito superior ao custo da parcela de financiamento que ele tem
de suportar. São bens que se aproximam quanto às características de bens públicos
puros, mas em que a não rivalidade, é finita, o que torna necessário determinar
qual a melhor dimensão do grupo para que seja possível por um lado
maximizar a utilidade e diminuir o custo por utilizador e por outro lado
maximizar também a utilidade individual.
Comparação entre a utilidade de cada um dos utilizadores e a utilidade do grupo. O
problema é determinar o tamanho do grupo. É possível delimitar antecipadamente os
grupos interessados no bem. O exemplo de um bem público puro, o farol, mas é
também um bem de clube. Podemos delimitar os potenciais utilizadores; sabemos
que o bem é essencial para os utilizadores. A utilidade que retiram do bem é muito
superior ao custo que têm de suportar com o seu financiamento. O farol, sendo, irrival,
inexcluível e de provisão pública.

3.7.1 PROVISÃO PÚBLICA DE BENS: FALHAS DE MERCADO

Subjacente à provisão pública há uma racionalidade económica que justifica a
transferência do custo do utilizador para a comunidade. Comunidade esta que terá de
suportar o encargo acrescido com impostos para financiar a produção daquele bem.
Esta racionalidade económica está habitualmente relacionada com as falhas de
mercado, mas pode também ocorrer por razoes redistributivas. Convém ter sempre
presente que a decisão de provisão pública de um certo bem é sempre uma decisão
política, mas pode ser melhor ou mais mal suportada por argumentos de natureza
jurídica e de natureza económica.
Razões de intervenção do estado, e a racionalidade económica, nos bens de provisão
pública, que justifica a transferência do custo do utilizador para a comunidade, que
terá de suportar o encargo acrescido com impostos para financiar a produção daquele
bem. Esta racionalidade económica está habitualmente relacionada com as falhas
de mercado, mas pode também ocorrer por razões distributivas. Convém ter sempre
presente que a decisão de provisão pública de um certo bem é sempre uma decisão
política. Mas pode ser melhor ou mais mal suportada por argumentos de natureza
jurídica e de natureza económica. Porquê produzir ensino público, mas a distribuição
de alimentos não segue a mesma tónica?

AS EXTERNALIDADES ou EXTERIORIDADES
A primeira razão são as externalidades, externalidades ou exterioridades.
Aquando da tomada de decisão de produção ou consumo, os agentes económicos fazem
as suas escolhas, tendo por referência as vantagens e os custos que para eles
representam uma determinada conduta. Para que essa escolha seja racional e eficiente,
é necessário que os custos suportados e as vantagens recebidas, sejam idênticos aos
custos e às vantagens totais, ou seja, que essa decisão, não imponha sacrifícios, ou
represente vantagens para terceiros que o produtor ou consumidor não têm
consideração quando toma a sua decisão. Isso nem sempre acontece.

Perante estas situações onde o efeito externo da decisão não é

incorporado no preço, é que podemos dizer que as ações dos agentes
económicos não são eficientes do ponto de vista social.
Não ser eficiente do ponto de vista social, os agentes económicos acabam por adotar
decisões que geram externalidades negativas à quantidade superior desejável.
E por outro lado, decisões que apresentam externalidades positivas em menor
quantidade desejável, e justifica-se então que o estado intervenha para incentivar os
comportamentos que geram externalidades positivas e desincentivar os
comportamentos que geram externalidades negativas. Esta intervenção não tem
sempre de ser feita de despesa pública. O que acontece geralmente com as
externalidades negativas onde se penalizam estas condutas através da via fiscal,
encarecendo os produtos, e desincentivando o seu consumo e produção. Eliminação do
tabaco é muito difícil. Bem como os produtos petrolíferos. Consumo de carne também
como externalidade. Impacto ambiental e a variação consoante a carne consumida.

3.7.2 SITUAÇÕES DE PODER DE MERCADO

A eficiência dos mercados pressupõe que estamos perante mercados perfeitamente
concorrenciais. Situações estas que são muito difíceis de conseguir. Cabe ao estado,
através das políticas de concorrência, tentar garantir o mais elevado grau de
concorrência possível. Mas esse mecanismo das políticas de concorrência, não é
estudado pelas Finanças Públicas, mas esta eficiência na alocação de recursos, pode ser
atingida, ou pelo menos melhorada, através de um mecanismo financeiro que é a
Através deste mecanismo vai-se repor a
provisão pública de bens.
eficiência, assegurando a disponibilidade do bem a um preço
inferior aquele que seria do mercado.
3.7.3 MONOPÓLIOS NATURAIS
Monopólios naturais, situações em que por razões técnicas, há uma tendência para
existir apenas uma empresa. Nas linhas de carrinhos de ferro, a distribuição de
eletricidade e a distribuição de água canalizada. Só há uma rede de distribuição
elétrica, quer alta ou baixa, mas existem vários fornecedores de eletricidade que todos
utilizam a mesma rede. Estes monopólios naturais têm sido historicamente
domínios de provisão pública. Não há interesse dos privados em produzir esses
bens. São serviços essenciais do qual depende toda a economia. Se falarmos de
provisão pública desses serviços, não significa que tenham de ser de produção pública.
Em alguns países isso acontece. Noutros, começaram por ser atividades públicas,
mas foram serviços privatizados, embora tenham sido colocadas limitações ao
exercício da atividade, através da regulação.

3.7.4 ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO

Outra razão é a informação deficiente, custos de transação e falhas de coordenação.
Nos mercados a informação não é perfeita e por isso é um bem escasso, cuja aquisição
implica custos. Existindo custos na obtenção de informação os agentes económicos
vão limitar a sua atividade e obtenção de informação ao mínimo necessário, por
isso muitas vezes, vão fazer a sua escolha com base em informação incompleta. A isso
chamamos assimetria de informação, situação onde as duas partes envolvidas na
transação dispõem de informação diferente relativamente ao bem que estão a
transacionar. Normalmente só o vendedor é que conhece as informações do bem que
está a vender. Para equilibrar essa assimetria pode ser feita intervenção pública,
por meios financeiros, como a rotulagem dos produtos, ou regimes de proteção do
consumidor. Mas há também situações onde a assimetria de informação, conduz a uma
falha de mercado através de um fenómeno denominado de seleção adversa, como
acontece nos bens associados à segurança social ou à saúde.

Os preços não refletem toda a informação relevante e podem requerer a intervenção

pública para que essa informação fique disponível.

3.7.5 RAZÕES REDISTRIBUTIVAS

Temos também razões de paternalismo. Estas intervenções paternalistas, sobretudo as
não financeiras estão relacionadas com os bens de mérito, mas podem também ter
como fundamento a eficiência económica devido a um fenómeno denominado de risco
moral. Aquelas situações em que o agente não suporta integralmente o risco
associado à sua conduta e por isso assume o nível de risco superior ao que consegue
suportar. Nesses casos é necessária uma intervenção pública para lhes dar resposta.
Vamos supor que em Portugal, não existisse Segurança Social ou SNS. Razões
distributivas onde a autoridade do estado tem subjacente o intuito de reduzir a
desigualdade na distribuição de rendimentos nas economias de mercado dos países
ocidentais. O chamado estado de direito social, no caso português, alicerçado, na alínea
d) do Artigo 9º, b) do 81º e 104º da CRP.

4. DESPESA PÚBLICA
Como é que o estado gera despesa?
Nos últimos anos do século XIX, verificamos que a despesa pública apresenta uma
tendência para aumentar. Há autores que olham para a despesa pública, explicando
através de fatores relacionados com a procura, e outros que olham para fatores de oferta.
ADOLF WAGNER, que ao analisar os dados sobre a despesa pública, verificou que
esta apresenta uma tendência para o crescimento e que este aumento é mais
proporcional ao aumento da despesa privada. Com esta constatação, criou a
designada LEI DE AUMENTO DAS DESPESAS PÚBLICAS . De acordo com
esta lei, nos países, progressivos, existe uma tendência para o aumento da despesa
pública, quer em termos intensivos, quer em termos extensivos. Ou seja, aumentam
os valores gastos das despesas que o estado já tinha, e o estado assume também novas
despesas. Assistimos ao aumento continuo da despesa pública, que é geralmente
superior ao aumento da atividade pública.

A principal justificação, avançada por WAGNER é a industrialização, que dá origem

a uma sociedade mais complexa, exige o aumento da atividade de proteção pública e da
regulação das atividades económicas. Para além disso crescimento real da
economia, permite um aumento das despesas públicas com elevado grau de
elasticidade/rendimento, como sejam as despesas como a cultura ou educação,
áreas, onde se reconhece que os estados são mais eficientes que os privados. Por
último, o desenvolvimento económico e mudanças tecnológico, forçaram o
estado a chamarem por si os monopólios naturais para aumentarem a eficiência dos
mercados.
Contudo Wagner não conseguiu comprovar que foi a industrialização que levou a este
comportamento da despesa pública, não tendo criado um modelo económico ou uma
lei científica que permitisse validar a sua lei. Nem os dados empíricos existentes
permitem a sua validação em todas as situações. A utilização de uma conceção orgânica
do estado, torna difícil a sua aplicação a países com organização ---- e a preocupação
excessiva com uma análise prospetiva(?) deixa de parte fatores como a verificação de
existência de padrões. WAGNER conseguiu antecipar uma análise que permitiu
antecipar uma tendência para a correlação do comportamento da despesa pública
e os níveis da atividade do estado, confirmados depois por RICHARD WESLEY.
WAGNER considerava já que a evolução da despesa pública podia ocorrer através
da pressão do progresso social e o dever público. Também questionou se este
aumento da despesa pública, podia obrigar a uma tributação excessiva. Já em finais dos
séculos XIX.
Teorias explicativas da despesa pública
1. ADOLPH WAGNER
2. PEACOCK E WISEMAN
3. VITO TANZI E LUDGER SCHUKNECHT

BENS PÚBLICOS
Bens privados de provisão pública são bens públicos. São bens privados porque são
bens excluíveis. Esta decisão de provisão de bens públicos privados consoante a
equidade e a eficiência. Falhas de mercado, face às quais o estado pode atuar de duas
formas, enquanto regulador ou através da afetação de recursos. De tipo normativo,
como regulador, ou de tipo financeiro, quando o estado afete recursos para garantir a
provisão de um bem.

Os Pressupostos De Funcionamento De Um Mercado Eficiente

A concorrência. Bens privados. Simetria de informações e a internalização dos custos
ou consequências das decisões dos agentes económicos consumidores e dos produtores.
Quando algum destes pressupostos falhe, estamos diante de uma falha de mercado.
A impossibilidade por exclusão de um bem privado, é uma falha
de mercado. Os bens públicos puros devem a sua existência a uma falha de
mercado, a impossibilidade de cobrança de um preço. Outra falha de mercado
prende-se com a elasticidade da irrivalidade. Quando haja muita elasticidade, como
utilização do bem pouco congestionável. Quando mais congestionável, mais incentivo
para os utilizadores. Incentivo para um preço mais remunerador. Não se tratando
de um bem facilmente congestionável não há vantagem em excluir utilizadores. A
exclusão de utilizadores só se justifica se os utilizadores são afetados pela utilidade
simultânea do bem por outras pessoas. Quando o bem não é facilmente congestionável
há um desequilíbrio na oferta/procura.
A cobrança de um preço na utilização de bens irrivais, implica uma ineficiência na
utilização dos recursos. Não é retirado o máximo proveito a utilidade daquele bem. Se o
parque público passa a ter um preço, menos pessoas estão dispostas a pagar. Um
parque público tem uma irrivalidade muito elástica. Vão abdicar de ter contato com a
natureza se não tivessem que pagar. O preço vai excluir pessoas e a utilidade daquele
parque público vai acabar por ser afetada. A irrivalidade causa ineficiência na utilidade
de recursos.

As Externalidades Como Falhas De Mercado

Positivas quando a ação de um individuo causa benefícios a terceiros. A negativa,
implica a imposição de prejuízos ou custos para terceiros. A externalidade relaciona-se
com uma das características do mercado eficiente. A internalização dos custos e
consequências das decisões dos agentes económicos. A não internalização dos custos
pode ser um fator determinante para o estado chamar a si a provisão de bens
privados. Pois o estado identifica que corresponde a essa decisão de provisão de um
bem privado, um efeito externo que influencia negativamente ou positivamente outros
agentes económicos. Os agentes económicos podem não tomar decisões eficientes do
ponto de vista social. Que não considerem elementos sociais. O estado bem como pode
eliminar externalidades negativas como promover externalidades positivas.

MONOPÓLIOS ARTIFICIAIS E NATURAIS

Uma das características era a competitividade dos agentes económicos para a eficiência
do mercado. Dois tipos de monopólios. Naturais ou artificiais. Temos também o
oligopólio. Competição imperfeita do lado da oferta. Mas também outra situação
quando a competição imperfeita está do lado da procura. Os vendedores por estarem
numa posição de exclusividade, por serem poucos, passam a poder desempenhar o
controlo sobre a determinação dos preços. Isso contraria a lógica do funcionamento
do mercado eficiente. [Exemplo do carro uso].
Contexto de informação assimétrica, através de uma atuação do estado financeira
através de um sistema de segurança social.
Existem falhas intrínsecas ao mercado. Algumas falhas de mercado podem ser
suplantadas com o avanço do estado com as tecnologias. Determinados bens, que no
momento padeçam de uma incapacidade de provisão eficiente no mercado, um avanço
na tecnologia pode aumentar a eficiência do bem.

BENS DE MÉRITO E BENS DE DEMÉRITO

Conceitos desenvolvidos por RICHARD MUSGRAVE. Bens de mérito ou de demérito
são bens definidos segundo as preferências não dos consumidores, mas sim da
classe política representante do povo. Classe política dominante que atua como
intérprete dos interesses comuns. Segundo critérios éticos e sociológicos. Uma
dimensão paternalista do estado, conflituante com a defesa da economia privada e
da defesa do consumidor. Substituir a autonomia individual consoante interesses
coletivos. Éticos. Como as vacinas. O estado nestes casos pressupõe que os
particulares não tomam decisões segundo os melhores interesses deles. Por isso
sobrepõe o seu próprio juízo de valor sobre os dos particulares. Seja através da
provisão de bens ou através de medidas legislativas ou reguladoras. Estamos a tratar da
interferência na livre escolha dos consumidores.

BENS DE CLUBE
Da noção de bens de clube se deve escolher os casos de mera beneficência ou
filantropia. Aqui uma provisão privada de bens que não se fundamenta em finalidades
egoístas, mas em finalidades altruístas. Também não é bem de clube casos de acesso
gratuito a utilizadores a bens financiados por publicidade. Bens de clube, apenas
quando tenhamos bens que satisfazem necessidades de um grupo delimitado e
restrito de pessoas e que por esta razão estão dispostas a financiar a provisão
desses bens em função dos benefícios que a provisão do bem acarreta. A despeito de
não ser possível excluir a partir do processo ou comportamentos free-riding.

DESPESA PÚBLICA
A despesa pública tende a ser identificada em gastos e despesas em bens
duradouros ou transferências sociais. Como um aeroporto.
O Direito Financeiro integra dois ramos fundamentais. Receita pública e despesa
pública. a despesa pública que coberta com a receita. A despesa pública é o fator de
legitimação da receita pública. Sendo irrefutável a importância da despesa pública,
paradoxalmente sobre o ponto de vista do direito assumiu maior proeminência o estudo
das receitas. Alguns fatores. Um pensamento liberal, como muitas reservas
relativamente ao imposto. Este quadro tem vindo a mudar devido ao tratamento
jurídico dado ao défice e à divida pública. Divida
é o acumular de défices
orçamentais. O défice diz respeito a apenas um orçamento . É
igualmente importante que se analise o conjunto da despesa pública. os vários
agregados da despesa pública.

4.3.2. A Explicação Avançada Por Peacock E Weiseman: O Efeito De

Deslocação (Displacement Effect) E O Efeito De Apreciação (Inspection
Effect) E O Efeito De Acumulação
Uma das teorias avançadas é a teoria de Wagner. A principal são as de PEACOCK e
WISEMAN. É uma teoria que avança já com uma explicação do comportamento da
despesa pública. Tentam já no século 20 analisar o comportamento da despesa
pública, e constatam períodos onde a despesa publica aumenta, e outros onde
diminui. O efeito de deslocação e o efeito de apreciação. Sempre que ocorre
uma perturbação social, o estado vê-se forçado a aumentar a despesa pública, ao
fazer face despesas temporárias. O volume da despesa pública se desloca para um
nível superior. O volume da receita pública também aumenta.
Nomeadamente os impostos. Terminada a perturbação social, seria normal que a
despesa pública voltasse ao normal. Que diminuísse. O que se verifica é que pode existir
alguma diminuição da despesa pública, mas esta dificilmente volta ao volume
anterior à perturbação social.

A isto chamamos efeito de apreciação. Os cidadãos estão colocados numa posição

que lhes permite tomar consciência de algum tipo de despesas, para satisfazer
algumas necessidades que até aí desconheciam, ou então porque tomam consciência
de que é necessário satisfazer de forma mais intensa outras necessidades que já
conheciam. Consequentemente, um outro efeito de concentração, onde a despesa
pública se concentra mais nos governos centrais.
VITO TANZI e LUDGER SCHUCKNET, também analisam dados disponíveis a partir
de 1870-2005. O que influencia o comportamento da despesa pública é o papel do
estado na economia. Dividem a sua análise em vários períodos. O primeiro de 1870-
1914. O segundo entre guerras. O terceiro a partir de 1996-2005.
O primeiro período, na generalidade dos países com exceção do Brasil. Isto decorre do
facto de não se reconhecer ao estado um papel importante na economia, sendo a sua
atividade bastante reduzida. É normal assim que a despesa pública é relativamente
baixa, com valores a situar-se a 20% do PIB. Em finais do século XIX, face a
WAGNER e MARX, começa a ser reconhecida a importância da função de
redistribuição de rendimentos que se junta assim à função de alocação de recursos.
Assistimos assim a um pequeno aumento. Nos anos que antecedem a primeira guerra
mundial, começa a intensificar-se os gastos na despesa pública. Valores estes que
continuaram a crescer até ao fim da guerra. Este movimento foi impulsionado pelas
despesas de guerra, nomeadamente, das despesas com armamento. No período entre
guerras, há uma ligeira acalmia da despesa pública que só é interrompida em 1929.
Também considerar que apesar de alguns países da Europa já terem sistemas de
proteção social rudimentares, foi com a Grande Depressão que houve uma mudança
drástica quer no papel do estado na economia quer nas funções do estado, com um
contributo muito forte da teoria keyenesiana.
Aumento da despesa pública e do emprego no período entre guerras, para fazer face às
investidas de Hitler.

PARTE III – O ORÇAMENTO

5. NOTAS INTRODUTÓRIAS
5.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
A história do orçamento do Estado (ou orçamento público) está indissociavelmente
relacionada com a evolução da sociedade e da compreensão dos fenómenos
sociológicos. No período medieval não existia uma diferenciação entre instituições
públicas e instituições privadas no reino. A principal fonte de conhecimento da despesa
do rei eram as receitas patrimoniais e as receitas consuetudinárias. O recurso a receitas
extraordinárias, ou seja, a impostos e a possibilidade de cercear moeda carecia de
autorização das cortes.
No entanto era necessária autorização das Cortes para a cobrança de receitas
extraordinárias, como cobrar impostos e cercear moeda. As cortes perdem importância,
começando a ganhar importância os rendimentos ultramarinos e também criado o
primeiro imposto geral em 1641, que é a décima militar. Financiava despesas de
guerra, paga por maiores com capacidade de trabalhar. Imposto de capitação. Inovador
à escala mundial. Com a Revolução Americana de 1776 e com a DDH, tem a força ideia
Atualmente em Portugal podemos
de no taxation without representation.
definir o orçamento como um documento onde estão previstas
e computadas as receitas e despesas anuais , competentemente
autorizadas. Desta noção de orçamento que consta do regulamento da […] pública
de 1991, resulta a ideia de que o orçamento tem três elementos. O elemento jurídico,
económico e o elemento político.
O orçamento do estado é uma lei que obedece a um procedimento específico de
apresentação, discussão, e aprovação que revela a existência de uma relação de supra-
infra ordenação entre o poder político e o legislativo. O período orçamental que se
inicia a 1 de janeiro e termina a 31 de dezembro do mesmo ano. Por isso dizemos
que o orçamento obedece à regra da anualidade, como é referido no Artigo 14º da lei
de enquadramento orçamental. Não obstante a vigência ser anual, o orçamento anual do
estado tem de ser compatibilizado com o quadro plurianual de programação
orçamental e com o período complementar do ano económico que permite que sejam
pagas depois do dia 31 de dezembro, por um período estabelecido num decreto-lei
orçamental, despesas cujo pagamento já tenha sido autorizado até 31 de dezembro, com
base nesse orçamento.
Em Portugal, em matéria orçamental, há que considerar as especificidades resultantes
das Cortes de Coimbra de 1261, em que, pela primeira vez, se reconhece
expressamente que o imposto deve ser um tributo geral e que resulta de uma
conceção do país. Esta enumeração remete-se em 1477, nas cortes de Montemor-o-
Novo, onde é aprovado um orçamento com um deficit efetivo (défice) de 3 milhões de
reais. As cortes voltaram a reunir-se em 1641, em Lisboa, já na época da Restauração.
Na transição do absolutismo assiste-se a uma perda da importância do papel das
Cortes um pouco por toda a Europa e em Portugal. Este movimento acontece a
partir da segunda dinastia. Do ponto de vista orçamental, em Portugal, nesta época, há
que realçar a importância dos comércios ultramarinos e a introdução no Alvará 4 de
setembro de 1641 no reinado de D. João IV do imposto à taxa de 10% sobre o valor de
qualquer fazenda de que fosse senhor, nomeadamente sobre o rendimento de prédios,
capitais, ofícios e rendas, não estando isento de o pagar. Este imposto, designado por
dízima militar, aumentou rapidamente até aos 20%, tendo sido este aumento
geralmente bem aceite. Uma vez que se destinava a financiar despesas numa tentativa
de expulsar definitivamente os Filipes do Governo do país, com o avançar dos anos a
contestação começaria a fazer sentido e o imposto viria a ser reduzido e, depois,
abandonado.
Com os movimentos liberais dá-se uma rutura no pensamento anterior e os documentos
que começaram a ser aprovados primeiro na Europa, o Bill of Rights em 1689, e depois
os EUA com a Constituição de 1787, e em França em 1789 com a Declaração dos
Direitos do Homem e do Cidadão, tiveram como consequência o facto de os impostos
passarem a ser vistos como uma contribuição para o bem comum, o que
justificaria a necessidade de aprovação com a Assembleia Legislativa.
Na história constitucional portuguesa verificamos a existência de traços comuns das
Constituições da Monarquia Constitucional e da Constituição Republicana de 1911,
destacando-se a apresentação atual da proposta do orçamento pelo poder
executivo, a assembleia representativa e o monopólio que esta tem na autorização
de realização da despesa pública, da cobrança de matérias públicas, bem como a
consagração do princípio de especificação.
Com a Constituição de 1933 dá-se a rutura no poder democrático, assim como uma
alteração dos poderes em termos orçamentais.

5.2. A Noção De Orçamento Geral Do Estado

“O orçamento geral do Estado é o documento onde são previstas e computadas as
receitas e as despesas anuais competentemente autorizadas” – artigo 19º do
Regulamento da Contabilidade Pública. A noção do Orçamento Geral do Estado
reflete as mudanças ocorridas a partir de 1974 com a aprovação da Constituição de
1976, a qual consagrou a separação de competências entre o poder legislativo e o poder
executivo e a necessidade de aprovação do orçamento pela Assembleia Representativa.

O Orçamento Geral do Estado: a atual estrutura dos poderes em

matéria financeira em Portugal
Atualmente, a matéria de Orçamento Geral do Estado encontra-se consagrada nos
artigos 105º a 106º e no artigo 161º alínea g) da CRP. O Orçamento de Estado é, assim,
complexo no princípio do direito democrático e subdivide-se em vários calibres:

→ ELEMENTO JURÍDICO: o Orçamento de Estado reveste a forma de lei, é um

instrumento pela qual se processa a limitação dos poderes dos órgãos do Estado no
domínio financeiro e está também aqui subordinado ao princípio da legalidade que
assume uma especial importância na fase de execução. Podemos dizer que o Orçamento
do Estado é um documento onde se preveem as receitas e as despesas consequentemente
autorizadas para um determinado período financeiro – Período Orçamental. Este
período orçamental inicia-se, em regra, a 1 de janeiro e termina a 31 de dezembro,
coincidindo, assim, com o ano civil – regra da anualidade (artigo 14º da Lei do
Enquadramento Orçamental). Em regra, de vigência do Orçamento, não impede a
existência de uma programação orçamental plurianual, mas também necessita que em
algumas situações exista o designado período complementar do ano económico –
período de tempo que vai para além de 31 de dezembro em que é possível efetuar o
pagamento de despesas cuja realização e autorização de pagamento tenham sido dadas
até ao fim do período orçamental -, período este que é anualmente fixado num decreto-
lei de execução orçamental. [Nota: o Orçamento do Estado é sempre uma lei –
ele reveste a forma de lei;
→ ELEMENTO ECONÓMICO: o Orçamento de Estado é um conjunto de normas
que estabelece as fontes de receita e despesa estaduais para um determinado período.
Trata-se de uma previsão com carácter de vinculatividade no plano financeiro do
Estado;

→ ELEMENTO POLÍTICO: o Orçamento de Estado constitui uma autorização

política do plano ou projeto de gestão estadual, revelando a específica relação
existente entre o poder legislativo e o poder executivo. Em cada uma das fases
orçamentais podemos verificar que um dos poderes se torna prevalecente relativamente
ao outro:

1. Na fase de elaboração da proposta do orçamento existe uma subordinação

do legislativo face ao executivo, uma vez que cabe ao executivo elaborar a
proposta do orçamento, e apresentá-la, para aprovação, ao poder legislativo. Se o
governo não elaborar a proposta de lei, não pode a Assembleia fazê-lo;
2. Na fase de aprovação da proposta de lei do Orçamento verifica-se o oposto,
estando o poder executivo subordinado ao poder legislativo;
3. Na fase de execução o poder executivo volta a ter um papel muito
importante, o papel de executar a lei. Da conjugação desta resulta a existência
de uma relação de supra-infra ordenação entre o Parlamento e o poder
executivo, relação esta que é muito visível ao longo de várias fases de
elaboração, apuração, alteração e execução do Orçamento do Estado. O
Orçamento revela e delimita o quadro geral básico de toda a atividade de
toda a atividade do Estado, na medida em que permite determinar quais as
fontes de financiamento do destino dado aos dinheiros públicos.

DISTINÇÃO:
→ Orçamento da Gerência: aquele em que se preveem as receitas que o Estado irá
cobrar e as despesas que irá pagar durante o período financeiro. As receitas e as
despesas são precisas na sua fase final de cobranças e pagamentos;

→ Orçamento do Exercício: aquele em que se preveem as receitas que o Estado

irá cobrar e as despesas que irá pagar em virtude dos créditos e das dívidas que
irão surgir a seu favor e contra si durante o período financeiro. As receitas e as
despesas são previstas na sua fase inicial de créditos e débitos (dívidas).
Exemplo prático: Suponhamos que no OE para 2019 se encontra prevista a realização
de uma despesa de €1.000.000.000 destinada ao pagamento de despesas com obras
públicas de melhoria da rede viária. O pagamento dessa quantia será faseado da seguinte
forma: 50% em 2019, 30% em 2020 e 20% em 2021.
Teorias Explicativas Da Evolução Da Despesa Pública
WAGNER
Definiu uma teoria entendida como Lei do Crescimento do Estado ou das
Despesas Públicas. Uma lei sobre o crescimento do estado e avança simplesmente
que a despesa pública tende a aumentar de forma gradual e progressiva nos países
desenvolvidos ou industrializados na altura em que WAGNER estudou o tema, entre
os finais do século XIX, mais precisamente no ano de 1883 início do século XX. O
grande problema da lei de WAGNER, é tratar-se de uma lei empírica .
WAGNER simplesmente se limitou a constatar uma realidade. Não forneceu
nenhuma explicação cabal para esse fenómeno. Simplesmente a análise dos dados
permitia verificar o aumento da despesa pública. Segundo WAGNER, o aumento
não era constante nem apenas absoluto. A verificação do crescimento da
despesa pública perspetivava-se num período de longo prazo. Neste sentido, assumindo
que a evolução verificada era de meio a longo prazo, o crescimento era
tendencial havia de facto períodos de decréscimo de montantes da despesa pública. Ou
desaceleração da despesa pública.
O aumento da despesa pública era um aumento relativo ou proporcional. Era
proporcional a outras variáveis económicas. Um crescimento da despesa pública
mais que proporcional ao aumento do rendimento nas economias. A atividade
pública crescia em importância absoluta e relativa no contexto
económico.
Só é possível mensurar o peso do estado nas despesas públicas na economia se tivermos
em conta o aumento dos rendimentos na economia. Como o valor da moeda ou a
inflação. Se a despesa pública cresce numa média superior ao PIB.
Cresce em termos relativos.
Se cresce menos que o PIB, de um ano X para o ano Y, cresce em 2% e o
PIB do ano X para o ano Y, cresce em 6%, em termos reais, a despesa
pública, relativamente ao PIB diminuiu
Também interessa considerar a despesa pública em relação à população. A denominada
capitação da despesa. A despesa pública per capita. Imaginemos que a população de
Portugal não cresce, e diminui. E a despesa pública mantém a média atual, a despesa
pública aumenta relativamente à população. O aumento relativo é que importa ser
evidenciado no crescimento da despesa pública em relação às diversas variáveis
económicas. WAGNER observa uma relação entre a industrialização dos estados e o
aumento da despesa pública. Enquanto causa mais que proporcional do aumento das
despesas públicas, explica que o aumento das atividades do estado pode ser intensivo
tanto como extensiva.

Aumento intensivo das atividades do estado significa que o mesmo faz crescer o
volume de despesas referentes às atividades que já está normalmente incumbido. Já o
aumento extensivo ocorre quando o estado efetua despesas com novas atividades
assumidas. No passado foi o caso de despesas assumidas pelo estado na Segurança
Social. Com a redistribuição de rendimentos. Também pode estar relacionado com uma
maior eficiência em outros domínios. Quando o estado criou os caminhos de ferro foi
uma expansão extensiva da atividade estadual. Vários estudos que seguiram a lei de
WAGNER, seguiram a tese proposta. Analisar o aumento das despesas públicas. Várias
teses propostas tinham as suas debilidades. Nomeadamente a tese proposta por
PEACOCK e WISEMAN.

PEACOCK e WISEMAN
Propuseram esta tese a partir da análise da despesa pública no Reino Unido entre 1890 e
1955. A despesa pública crescia em termos relativos e a longo prazo. Na sequência
de qualquer perturbação social como guerras ou perturbações políticas, as despesas
públicas aumentam substancialmente. O que significa uma maior disponibilidade
financeira do estado. Aumento da despesa pública e maior disponibilidade financeira do
estado. Assim nesses cenários verificar-se-ia um efeito psicológico capaz de quebrar a
reticência dos contribuintes face ao aumento dos impostos.

Três efeitos. O displacement Effect, inspection effect e o concentration

process.
O displacement effect é o aumento da despesa pública que decorre de uma perturbação
social.
O inspection effect quando o reconhecimento de satisfação de novas necessidades.
Principalmente aquelas iniciadas pela perturbação social. É este efeito que justifica o
não retorno da despesa pública aos valores anteriores.
O concentration process, quando uma concentração da despesa pública nos governos
centrais.

Falhas. Em primeiro lugar a tese falha porque não tende a existir um contexto
regular de perturbações sociais que justifiquem o aumento da despesa pública para
patamares elevados. Na segunda metade do século XX as despesas públicas
continuaram a crescer sem essas tais perturbações sociais. O segundo problema, onde
nem sempre as perturbações sociais necessariamente implicarem o aumento das
despesas públicas. Como quando um estado já está preparado para fazer face a essas
situações de instabilidade. Em terceiro lugar, a suposição que o aumento da despesa
oriundo da perturbação social, provém do imposto.

VITO TANZI E LUDGER SCHUKNECHT

Evidenciam as falhas relativas às teorias do aumento da despesa pública
previamente abordadas. Não interessa só compreender o aumento da despesa pública.
Para entender do que depende a despesa pública não é só entender o que faz ela crescer,
mas também o que faz ela diminuir ou crescer menos. Explicação para
desacelerações. O argumento destes dois atores vai no sentido em que o ritmo em
que decresce a despesa pública está relacionado com a perspetiva vigente sobre o
papel que o estado tem de desempenhar na economia. Depende assim da
racionalidade do estado enquanto operador económico.
Os dois autores evidenciam seis períodos de análise [AULA TÉORICA]
No início do século XX, de liberalismo económico, o volume da despesa pública em
relação ao PIB era de 7%-10% e mesmo chegando a 12%-18%. Hoje a média é de 50%,
em baixa. Nesse período, com despesas públicas bastante reduzidas, estávamos
numa fase histórica de acentuada modernização e industrialização dos países
europeus. A cobrança de imposto na altura do liberalismo era assumida
quase como um atentado à propriedade privada. Nessa medida também
diminuía a despesa pública. Bem como um estado menos interveniente. Com a
superação do Liberalismo económico e o aparecimento do Estado de Providência, um
aumento da despesa pública. Começa mesmo durante a Primeira Guerra, com despesas
militares. Bem como em infraestruturas de comunicação e transporte.
O período entre os anos 60 e 80, o aumento da despesa ocorre durante um período
de relativa paz e estabilidade. Sem envelhecimento populacional e sem maiores
encargos sociais associados com a demografia dos países.
Depois a despesa pública começou a ser entendida como necessária para o avanço das
realizações económicas dos países.
______________________________________________________________________

6.2. A Relação De Suprainfraordenação Entre Poder Legislativo E Poder

Executivo
6.3. O Período Orçamental: A Anualidade, O Orçamento Da Gerência E O
Orçamento Do Exercício (Introdução)
Distinguir entre orçamento da gerência e orçamento de exercício. No
orçamento da gerência estão previstas as receitas que o estado vai cobrar e as
despesas que o estado irá pagar durante aquele período financeiro,
independentemente no ano em que nasceu o direito à cobrança e ao pagamento. É assim
uma previsão da despesa na sua fase terminal.

Já no orçamento do exercício estão previstas as receitas que o estado irá cobrar e as

despesas que irá pagar, em virtude dos débitos e créditos que irão surgir na fase inicial
do período de créditos e dívidas.

Se estivermos no orçamento de gerência prevemos a despesa que iremos

pagar realmente naquele ano. Se estivermos perante o orçamento de
exercício, escrevemos no ano em que o estado assume a despesa, a
totalidade da despesa
Enquanto o orçamento da gerência permite saber o número de receita que vai ser
arrecadado e o volume de despesa que tem de ser pago naquele período financeiro, o
orçamento do exercício, permite-nos o confronto entre as dívidas e os créditos que
vão surgir contra e a favor do estado naquele período financeiro. Se o estado se está a
tornar mais devedor ou credor. Precisamos do orçamento de gerência para saber
como o estado gere o direito a receber determinado tipo de receita e o dever de pagar
uma despesa. Saber quais as despesas realmente que o estado tem de suportar
aquele ano. O orçamento de exercício, dá-nos o global.
O orçamento distingue-se da conta e do balanço. Enquanto o orçamento é uma
previsão [QUAL É A FORMA DO ORÇAMENTO | Tem forma de Lei] a conta é
um registo ex post, regista a atividade financeira estadual, mas uma
efetivação da execução do orçamento. É aproveitada ou rejeitada através de
resolução da Assembleia da República.

O balanço é um mapa contabilístico. Reflete a situação patrimonial existente no

momento. Confronta o ativo e o passivo de um património no momento. Não tem forma
de lei.

6.4. AS FUNÇÕES DO ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO

Para que é que serve o orçamento? Cumpre três funções.

6.4.1 Relacionação Das Receitas Com A Despesa: o estado para orçamentar as

suas despesas e receitas, bem como respetivos valores vai fazê-lo para garantir
que há receita suficiente para pagar as despesas, logo necessita de enumerar
as várias receitas e despesas, para depois perceber se há falta de receita ou
excesso de receita.
6.4.2 Exposição Do Plano Financeiro: de acordo com o artigo 105º nº2 da CRP,
o orçamento deve ser redigido tendo em conta as grandes opções em matéria de
planeamento e ter em consideração as obrigações decorrentes de lei e de
contrato, o que nos leva a afirmar que o orçamento não é arbitrário nem
completamente livre. Obriga que sejam tidas em obrigações decorrentes de lei e
contrato, mas também as opções constantes do plano. Do ponto de vista
económico o orçamento é encarado como um documento essencial para a
assunção e definição das políticas financeiras, uma vez que é possível
conhecer através dele a política económica global do estado e os seus caracteres
essenciais. No setor público e no privado.
6.4.2 Fixação Das Despesas: a função mais importante do orçamento. Quanto à
receita o orçamento é uma previsão. Os valores arrecadados podem ser mais
baixos ou mais altos. Já no lado da despesa o orçamento fixa o valor
máximo de cada tipo de despesa e a previsão orçamental
habitualmente designada de dotação ou o crédito orçamental ,
constituem uma autorização para gastar. Do mesmo modo, as inscrições da
receita constituem uma autorização para cobrar. Do lado da despesa até um
determinado montante. Há previsões com montantes muito baixo ou a 0, onde a
liquidação está a ser questionada a tribunal. O Orçamento do Estado cumpre
ainda de fixação das despesas, isto é, fixa não só o tipo de despesa como o
montante máximo para cada tipo de despesa. Esta exigência decorre
precisamente da necessidade de serem previstas receitas em montante suficiente
e adequado para a cobertura/pagamento das despesas. O total das despesas
corresponde, efetivamente, ao somatório de todas as despesas e, por isso, se
nós fixarmos o montante das verbas atribuídas a cada tipo de despesa
 estaremos também a limitar as despesas de cada serviço e o montante global
da das despesas estaduais. Esta atribuição a cada tipo de despesa e a cada
serviço de limites à despesa corresponde verdadeiramente à concessão aos
serviços de uma autorização para gastar, autorização esta que está limitada
àquele montante e, por isso, costuma dizer-se que o orçamento da despesa
consiste numa série de montantes designados por créditos dados aos serviços,
falando-se a este propósito do princípio da tipicidade qualitativa – que diz
respeito ao tipo de despesa – e do princípio da tipicidade quantitativa – que
indica o montante da despesa a realizar. Quanto ao orçamento da receita, este
tem uma natureza um pouco diferente, que decorre do facto de o montante da
receita arrecadar ser incerto e, por isso, quanto às receitas vale a pena o
princípio da tipicidade qualitativa, ou seja, no orçamento de estado
encontramos apenas limitado o tipo de receitas a cobrar, podendo o
montante arrecadado ser igual, superior ou inferior.
6.5 REGRAS E PRINCÍPIOS DA ORGANIZAÇÃO DO ORÇAMENTO
O Orçamento Geral do Estado obedece, na sua elaboração e depois na sua execução, a
regras e a princípios básicos – regras estas que se encontram previstas na lei de
enquadramento orçamental aprovada em anexo à lei 151/2015 e cujo período de
vigência se encontra repartido por um espaço temporal faseado, prevendo-se que a lei
esteja toda em vigor aquando da apresentação do orçamento do estado para o ano e
2021. Regras e princípios a que obedece a elaboração do orçamento:

6.5.1 REGRA DA UNIDADE – decorre do artigo 105º nº3, e está prevista no

art.º 9º da Lei de Enquadramento Orçamental. Unitário e compreende todas as
receitas e todas as despesas. Este princípio tem um fundamento a transparência
nas contas públicas e é essencial para que o orçamento possa cumprir as suas
funções e as outras regras de princípios orçamentais. Também importante para o
controlo da execução orçamental. De acordo com esta regra, as receitas e as
despesas devem constar num único documento. Documento esse que deve
conter todas as receitas e todas as despesas. Sendo um documento único, permite
evitar a utilização de vários orçamentos, que leve a situações em que a
autorização de despesa passe quase despercebida. A pluralidade orçamental é
muitas vezes justificada com a necessidade de ajudar ao apuramento do saldo
orçamental. Ter um documento único não significa estar tudo previsto de
forma conjunta.
6.5.2 REGRA DA ESPECIFICAÇÃO, prevista no art.º 17º da Lei de
Enquadramento Orçamental, onde as receitas e as despesas estejam previstas
de forma individualizada e o mais pormenorizadamente possível. Deve ser
uma discriminação minuciosa, mas não deve ser levada a um ponto que possa
colocar em causa a gestão dos serviços. As receitas devem ser especificadas de
acordo com a situação económica estabelecida no Decreto de Lei 26/2002,
mas também por falta de financiamento. As despesas também obedecem a uma
classificação económica; orgânica e funcional, devendo ainda ser estruturada
por programas e por fonte de financiamento.
6.5.3 REGRA DA NÃO COMPENSAÇÃO art.º 15º Lei de Enquadramento
Orçamental. As receitas e as despesas devem ser inscritas no orçamento na
sua íntegra, sem dedução alguma em termos de cobrança ou de natureza.
Montantes brutos e não líquidos. Nas receitas provenientes dos produtos a LEO,
prevê que o valor a inscrever no orçamento seja deduzido das receitas ????? dos
benefícios, reembolsos e destituições. No atual ????? do art.º 15º se prevê um
leque alargado de exceções.
6.5.4 REGRA DA NÃO CONSIGNAÇÃO – as receitas devem destinar-se à
cobertura de qualquer despesa e por isso é proibido em regra afetar o produto
de uma determinada receita a uma determinada despesa. O nº2 deste art.º
16º tem algumas exceções. O que importa saber é o que é a consignação de
receitas. [EXEMPLO] quando temos uma consignação de receita, essa
receita apenas pode ser utilizada no pagamento da despesa a que estava
consignada e isso obriga a que quanto tenhamos receitas consignadas a
receita fique limitada duas vezes.
O duplo cabimento. No primeiro cabimento a despesa tem de caber no
crédito orçamental. O segundo cabimento, a receita consignada, tem de caber no
produto da receita que lhe está consignada. Uma situação em que o primeiro
cabimento era ????? e o segundo cabimento era ?????? Vamos supor que a nossa
dotação mensal era de 600 euros. O primeiro cabimento. Imaginem que num
determinado mês só é transferido 550. Feito para limitar o valor de determinada
despesa ao valor de determinada receita que tem com aquele algum tipo de
relação. Colocar um serviço numa posição de vantagem em relação aos outros.
Esse serviço consegue pagar despesas e os outros não conseguem.

6.5.2 A nossa LEO prevê outros princípios ou regras orçamentais que

complementam as regras já faladas
PRINCÍPIO DA SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS
art.º 11º da LEO, na operação de orçamento, seja tomada em consideração a capacidade
que aquele serviço tem para cumprir naquele ano e nos anos seguintes os compromissos
já assumidos e os compromissos que venham a ser assumidos nesse ano, assim sendo,
os serviços têm de tomar em consideração os compromissos desse ano e seguintes, e
também os efeitos dos compromissos a assumir nesse ano tenham nos expoentes
seguintes.

PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE RECÍPROCA Art.º 12º Todos os

serviços e entidades dos vários subsetores da administração pública, devem
contribuir proporcionalmente para que seja possível cumprir as exigências
orçamentais e as obrigações decorrentes das normas de direito orçamental, sejam eles de
leque nacional, internacional ou comunitário.

PRINCÍPIO DA EQUIDADE INTERGERACIONAL, nas previsões do

orçamento de estado, seja feita uma distribuição equilibrada, plurianual dos
encargos da despesa pública, pelos vários períodos financeiros, de forma a
salvaguardas as legítimas expetativas das gerações futuras, que em condições, para
que no futuro das despesas e receitas públicas, não condicionem de forma muito
apertada a elaboração dos orçamentos futuros e a liberdade de programação.

PRINCÍPIO DA ANUALIDADE E PLURALIDADE , no nº4 do art.º 14º,

permite a existência de um período complementar ?????

PRINCÍPIO DA ECONOMIA, EFICÁCIA E EFICIÊNCIA , os compromissos

a assumir em relação a despesa, pelo estado, seja feita com a utilização de livres
recursos que permite assegurar adequados ???????, bem como a produtividade ainda
através da utilização de mecanismos que permitam obter resultados semelhantes com
menor despesa. Mais ou mesmo, com menos. Em abstrato é muito difícil saber se este
princípio está a ser realizado. Na sua génese é um princípio de execução. Só na sua
concretização é que podemos saber se está a ser cumprido.

TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTAL, estabelece o dever geral de informação

em matéria de aprovação e execução orçamental que vincula todos os serviços de
administração pública, sendo estabelecidas regras que obrigam à disponibilização de
informação sobre a implementação e execução de programas e o cumprimento dos
objetivos e esta informação deve ser fiável, completa, atualizada, compreensível e
comparável internacionalmente.

PRINCÍPIO DA ESTABILIDADE ORÇAMENTAL, obriga a que os serviços

do estado apresentem orçamentos equilibrados ou excedentários. Quando falamos de
equilíbrio orçamental podemos estar a considerar duas realidades. Equilíbrio em
sentido formal, ou equilíbrio em sentido material. O formal, está previsto no
art.º 105º, existe sempre que impõe a igualdade entre a receita total e a despesa
total. Não é possível elaborar o orçamento sem que o montante da receita total seja o da
despesa total.

Quando falamos de défice total, falamos do equilíbrio em sentido material. O

orçamento está equilibrado em sentido material, quando o valor de
determinado tipo de receitas, é igual ao valor de determinado tipo de
despesas:
7. O EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL
Equilíbrio de orçamento efetivo; equilíbrio de orçamento corrente; equilíbrio de
orçamento ordinário; equilíbrio primário do orçamento e equilíbrio do saldo
estruturante. O que está em causa, cada um destes critérios depende de vários
condicionalismos nomeadamente legais, mas se esta escolha for livre vai depender dos
efeitos económicos que se pretende ter com a atividade financeira. Em termos globais
o total da receita e despesa podem ser iguais. A forma como se pareiam pode variar.

Equilíbrio de orçamento efetivo, o orçamento estará equilibrado se o valor das

receitas efetivas for igual ao valor das despesas efetivas. As receitas efetivas são as
receitas que aumentam o património financeiro do estado. As despesas efetivas,
por outro lado, diminuem o património do estado. Entende-se que as despesas
públicas se traduzem sempre na diminuição do património financeiro do estado e que os
bens ????? porque não têm valor de exploração. Se o valor efetivo estiver equilibrado,
o estado chegará ao final do período financeiro, com o mesmo património que
tinha no início. Para que isto aconteça é necessário que todas as despesas públicas
dos ????? e dos empréstimos, sejam pagas com receitas efetivas. Com receitas que
aumentam o património financeiro do estado. Entre as receitas efetivas, as únicas que
verdadeiramente contam são os impostos. Este critério de equilíbrio obriga a que a
despesa pública seja coberta por impostos. Se assim fosse, significaria que não só o
estado mantinha o seu património e as finanças seriam neutras. Para que pudéssemos
dizer que o orçamento equilibrado efetivo, fosse neutro, teríamos que dizer
que os impostos apenas afetassem o consumo. Não é verdade, pois pode diminuir o
aforro.

É precisamente por isso que se diz que o melhor orçamento é o

orçamento pequeno, com níveis de despesa pública baixo. Porque se o estado tem
de recorrer a impostos para cobrir a despesa não está a ser neutral. Quanto menor for,
menor a intromissão do estado na economia. Nos casos em que há défice, quando
o valor das receitas efetivas é inferior ao valor das despesas efetivas, o
estado tem de cobrir a despesa ao recurso a empréstimos. A receitas não
efetivas.

Diferença entre juro e reembolso. Reembolso é despesa não efetiva. No pagamento

de juro é sempre um valor que acresce ao montante suportado a título de reembolso,
fazendo diminuir o património do estado.

O défice não é uma situação onde a receita total é inferior à despesa total.
____________________________________________________________

Com o aumento das despesas também aumentava as expetativas da população

relativamente à provisão de bens nestas últimas duas décadas. A despesa galgava níveis
elevados. Estes níveis, e consequentemente défice e dívidas a que incorriam os estados,
suscitaram algumas preocupações. Assim na década de 80 e 90 houve uma
desaceleração do aumento da despesa pública e mesmo um decréscimo, num
contexto do neoliberalismo económico de Thatcher e Reagan. Pensava-se que a
atividade económica estadual havia excedido o aceitável. Se não era contrário à prática
capitalista. Nestas décadas vimos uma redução do volume da despesa pública, mas
que se manteve ainda nos 50% do PIB. As circunstâncias de cada país são
determinantes para os resultados alcançados. As conceções sobre a despesa pública
estão dependentes às próprias conceções da intervenção estadual na altura.
Os dois autores não analisam apenas a evolução quantitativa da despesa, mas também a
evolução qualitativa da despesa. Identificavam o agregado da despesa não só o total.
Ao abrigo desta análise, que a importância da despesa compra foi suplantada pela
importância da despesa transferência. Despesa transferência fazem o rendimento
criado mudar de mão. Dos contribuintes para os beneficiários de apoios sociais. Não
interessa considerar a produtividade potencialmente resultante da transferência
realizada. Estas despesas não criam rendimento direto. Transferem poder de compra.
O que se sucede depois do último estudo dois autores (2005)? No contexto posterior à
crise financeira houve um crescimento da despesa pública. Esta tendência é logo
prontamente contrariada por uma tendência de austeridade. Níveis próximos de
50% do PIB.
A compreensão do volume das despesas públicas depende do entendimento geral
sobre a intervenção do estado na economia. O volume das despesas públicas num
estado com todas essas funções seria muito maior do que um estado liberal.
São diversas as razões que podem influenciar no comportamento da despesa pública. Na
maioria dos países apresentava uma tendência de aumento relativo. O aumento da
importância das despesas transferência muito contribui para esse aumento. Como o
aumento da população; aumento dos serviços públicos; o aumento da escolaridade
obrigatória; o envelhecimento populacional; o aumento dos custos sociais; a
influência dos interesses políticos sobretudo em ciclos eleitorais.

ORÇAMENTO DE ESTADO
Podemos avançar com o conceito de orçamento de estado, como o documento onde
são vistas e computadas as receitas e despesas anuais, competentemente
autorizadas. O orçamento serve para inscrever receitas e despesas. Nesta noção de
TEIXEIRA RIBEIRO podemos identificar outros elementos relevantes. Como esta
inscrição de receitas e despesas é uma previsão. PREVISTAS. Depois, que esta
previsão é temporalmente limitada ao período de um ano. Na expressão,
competentemente autorizada, identifica-se uma ideia base do orçamento, a de
autorização. Há um órgão, ou um poder estadual que tem competência para autorizar.
O orçamento de estado assume um caráter vinculativo. Que exprime, representa, uma
autorização dada pelo poder legislativo, ao poder executivo, o governo. Os orçamentos
assumem, então, um elemento característico de autorização política. Uma conformação
do orçamento de estado de inspiração liberal. Que está na génese do orçamento de
estado e que tem berço da Inglaterra. Em 1689. No taxation without representation.
Essa ideia de orçamento é difundida para outros países, se afirmando e acompanhando o
avanço do liberalismo, entre o fim do século XVII e o começo do século XIX. Raízes
mais remotas nas cortes medievais, este princípio de orçamento e tributação. A
prematura experiência portuguesa a esse propósito.
Apenas podiam ser cobrados aqueles impostos previstos no orçamento de estado, no
liberalismo. Só poderiam ver o seu direito de propriedade agredido de acordo com
aquilo estabelecido no orçamento de estado, que por sua vez era aprovado pelos
representantes democraticamente eleitos. A ideia de auto tributação. Serve como
forma de proteção do contribuinte perante o estado. Associada a esta ideia de tributação,
uma de participação dos cidadãos em questões orçamentais. O governo, depois de
aprovação, só pode atuar conforme o estabelecido no orçamento. A vinculação do
governo na execução orçamental aos termos da aprovação parlamentar, expressa uma
relação de suprainfra-ordenação entre os poderes. O poder judicial fiscaliza. Essa
relação também inclui o poder judicial. Desse modo na figura do orçamento do
estado uma manifestação do princípio de separação e equilíbrio entre poderes.
Apesar do orçamento de estado ser ainda hoje tributária do liberalismo, ter consciência
de que em vários momentos houve retrocessos. Esta Constituição de 1933, concentrava
os poderes orçamentais no governo, contrariando a tendência portuguesa do orçamento
do estado.
A Constituição de ’76, rompe com a anterior, mas não definitivamente. Este regresso à
tributação liberal, só ocorre na Revisão de ’82.

Esta suprainfra-ordenação entre os poderes é concretizada com a forma jurídica do

orçamento de estado. De LEI. Sendo uma lei, permite que o orçamento de estado
seja um instrumento de controlo de atividade financeira. Compara-se o orçamento de
estado com um mandato de direito civil. Ao abrigo do orçamento de estado o governo
fica mandatado de cobrar despesas e gerar receitas. Bem como prestar contas.
Sendo uma lei da qual constam receitas e despesas, já podemos distinguir o orçamento
do balanço de estado.

O BALANÇO DE ESTADO não tem receitas nem despesas. É uma avaliação do

ativo e do passivo numa determinada altura. O quadro de uma situação patrimonial
existente. O que o estado tem e o que o estado deve. Além da ideia de autorização uma
ideia de previsão, no que toca à proteção do cidadão. O orçamento do estado é
elaborado num ano e se destina a vigorar no ano seguinte. Um documento de gestão
previsional. O facto de vigorar durante um ano se chama de anualidade. Previsão
limitada.

Distinguir o orçamento de gerência e o orçamento de exercício. O orçamento de

gerência tem a previsão de receitas e despesas numa fase terminal de cobranças e
pagamentos. Estas receitas e despesas podem ou não ter origem no período em que o
orçamento de estado diz respeito. Apenas expõe aquilo que vai entrar ou que vai sair
no período.
No orçamento de exercício são previstas as receitas que o estado vai cobrar e as
despesas que vai pagar em períodos posteriores em virtude dos créditos e das
dividas nos períodos que vão surgir. Em Portugal elabora-se orçamentos de gerência na
sua generalidade.
O orçamento de gerência permite clarificar a situação de caixa de estados. De tesouraria
em cada momento. Por conseguinte também a conta geral do estado será uma conta de
gerência.

RELACIONAÇÃO DE RECEITAS E DESPESAS

Fixação De Despesas e Exposição Do Plano Financeiro. A primeira decorre
da obrigação de serem escritas todas as receitas e despesas num único documento.
Duas regras. Da unidade e da universalidade. Estas regras permitem que o
orçamento cumpra essa regra de relacionação das despesas com as receitas. As despesas
cobertas por receitas suficientes. Nesse sentido, o orçamento de estado tem despesas
que determinam receitas. O total das despesas resulta da soma das
dotações orçamentais. Crédito Orçamental. Dotação Orçamental.
Temos então orçamento de estado e Equilíbrio Formal. As receitas têm de cobrir as
receitas totais. A inscrição das despesas autoriza o estado a despender uma
determinada quantia a que o orçamento diz respeito. A autorização para realizar
uma determinada despesa, constituiu um limite inultrapassável. Fixar despesas,
significa uma definição de um teto. O orçamento autoriza bem como limita as
despesas. Não pode ultrapassar a sua dotação. Não se refere ao orçamento de
estado uma função de fixação de receitas. Mas sim de despesas. A fixação de receitas
não constituiu um limite máximo daquilo que pode ser arrecadado. Um teto para a
cobrança de impostos.

O princípio da Tipicidade Quantitativa e da Tipicidade Qualitativa. Nas

receitas, apenas o princípio da tipicidade qualitativa. Apenas aquelas inscritas no
orçamento. O montante não constituiu um limite do que pode ser cobrado, não existindo
uma tipicidade quantitativa. Uma exceção, dos empréstimos.

Última função, a de exposição do plano financeiro. Estão previstas de forma

discriminada todas as receitas e todas as despesas do estado. O orçamento refletir
previsões sobre a evolução da economia.

7.2.2. Equilíbrio Do Orçamento Corrente: Noção, Justificação E Críticas

A despesa do Estado é sempre (em todos os casos e sem exceção) igual à receita
total. Quando falamos em equilíbrio orçamental podemos estar a referir-nos a duas
realidades diversas, realidades estas que estão relacionadas entre si. Por um lado, temos
um equilíbrio em sentido formal, por outro um equilíbrio em sentido material:
→ EQUILÍBRIO FORMAL: situações em que a receita total é suficiente para cobrir a
despesa total, definição esta que prevista no artigo 105º nº4 da CRP;
→ EQUILÍBRIO MATERIAL: quando falamos em equilíbrio orçamental pretendemos
aludir a uma situação em que existe equilíbrio entre certas receitas e certas
despesas, ou seja, reportamo-nos a uma situação em que exista um (determinado)
equilíbrio material.

Existirá um défice (ou deficit) naqueles casos em que o valor de certas receitas
seja insuficiente para cobrir o valor de certas despesas e teremos um superavit
(ou superavit) naqueles casos em que o valor de certas receitas seja superior ao
valor de certas despesas.

EQUILÍBRIOS:
Equilíbrio Do Orçamento Efetivo
De acordo com o critério de equilíbrio do orçamento efetivo o orçamento estará
equilibrado sempre que o valor das receitas efetivas seja igual ao valor das
despesas efetivas.
Noções:

→ Receitas efetivas são aquelas que aumentam o património financeiro do Estado;

→ Despesas efetivas são aquelas que diminuem o património financeiro do Estado -

artigo 9º nº2 Lei 91/2001;

→ Receitas não efetivas são aquelas que não aumentam o património financeiro do
Estado;

→ Despesas não efetivas são aquelas que não diminuem o património financeiro do
Estado. 𝑃𝑎𝑡𝑟𝑖𝑚ó𝑛𝑖𝑜 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑒𝑖𝑟𝑜 𝑑𝑜 𝐸𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜 = 𝐴𝑡𝑖𝑣𝑜𝑠 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑒𝑖𝑟𝑜𝑠 − 𝑃𝑎𝑠𝑠𝑖𝑣𝑜𝑠
𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑒𝑖𝑟𝑜𝑠
A compreensão da noção de receita e despesas efetivas e de receitas e despesas não
efetivas deve ser feita sempre por referência à noção de património financeiro e de
ativos e passivos financeiros, mas também tendo em consideração o pensamento
económico dentro do qual esta conceção liberal surgiu. Assim, entende-se que o
Estado é um puro consumidor e que qualquer despesa pública implicaria uma
intervenção na economia e uma diminuição do património do Estado.
Aliás, a aquisição de bens duradouros, como por exemplo edifícios, não implica um
aumento do património financeiro do Estado, uma vez que estes bens não têm valor
de exploração e, portanto, não são capazes de gerar rendimento, o que implica se o
Estado adquirir um edifício essa despesa será classificada como despesa efetiva
porque implica pagamento, pagamento esse que diminui o património financeiro do
Estado, e que não é compensado pela entrada de um ativo financeiro. Situação diferente
aconteceria se o Estado comprasse ações de uma empresa.

Pela mesma razão são de classificar como receita não efetiva as receitas
provenientes dos empréstimos contraídos pelo Estado , uma vez que no
momento em que são contraídos provocam um aumento dos ativos financeiros, mas
fazem nascer na esfera do Estado a obrigação do seu pagamento.

Pela mesma razão, mas em sentido inverso, também serão de classificar como despesa
não efetiva os reembolsos dos empréstimos, pois apesar de provocarem uma
diminuição dos ativos financeiros, provocam também uma diminuição dos passivos
financeiros porque reduzem o montante em dívida.

Os defensores deste tipo de equilíbrio partem do pressuposto de que o orçamento

efetivo equilibrado permitiria que a execução liberal não tivesse qualquer impacto no
património financeiro do Estado, isto é, que o património financeiro do Estado no
início e no fim do ano seria idêntico. Não se estranha aqui que esta conceção fosse
defendida por autores que vêm o Estado como puro consumidor que devia reduzir a sua
atividade ao mínimo possível. Para além disso, convém ter presente que dentro das
receitas efetivas aquelas que realmente contam são os impostos e, por isso, é
habitual dizer-se que este equilíbrio ocorrerá naquelas situações em que a despesa
efetiva seja igual aos impostos. Quando isso acontecer, não só o orçamento estará
equilibrado, como teremos um orçamento tendencialmente neutro, o que seria
verdade se optássemos por dizer que os impostos são sempre pagos com o rendimento
que o setor privado destinaria a consumido. Mas como nem sempre isso acontece e
por isso há impostos que são pagos com rendimento que seria destinado a aforro e
a investimento, então para que o orçamento seja neutro, o montante dos impostos
tem de ser o mais reduzido possível, e é por essa razão que se costuma dizer que o
melhor orçamento é um orçamento pequeno, ou seja, com um montante de
receita e despesa reduzido, e equilibrado, garantindo-se não só a neutralidade como o
equilíbrio e a pouca intervenção do Estado na economia.
Caso a título de exemplo de equilíbrio do orçamento efetivo: RE (100) → [50] → DNE
(100) Existe um défice quando, em sentido material, o valor de certas receitas seja
inferior ao valor de certas despesas. Temos aqui um défice do orçamento efetivo - RE
(100) → [50] → DNE (100). As receitas não efetivas são, na sua maioria, empréstimos.
Assim, 50 cobririam o défice das receitas e despesas efetivas e os restantes 100
cobririam as despesas não efetivas. Havendo um défice o Estado tem de contrair
empréstimos para cobrir a diferença entre as receitas efetivas e as receitas não efetivos.
Teoricamente, esta contração de empréstimos pode ser feita através de emissão
monetária ou através do recurso a dívida pública. Atualmente, em Portugal, o recurso à
emissão monetária não é possível uma vez que a política monetária cabe ao Banco
Central Europeu, sendo então necessário que o Estado português recorra a crédito e vai
ter de o fazer no mercado em condições idênticas à dos privados. Ora, o recurso ao
crédito é limitado e, portanto, quando o Estado se junta aos privados na procura de
financiamento, isso vai provocar um aumento da procura total de crédito, podendo levar
a duas situações distintas: ou o mercado responde e oferece mais crédito, ou não
havendo um aumento de fundos disponíveis para empréstimo, há um aumento da taxa
de juro e dá-se o efeito de crowding out, em que o financiamento da despesa pública
através de empréstimos vai impedir, em parte, o financiamento de despesas privadas de
investimento através de empréstimos.

Equilíbrio Do Orçamento Corrente

Com as alterações ocorridas no pensamento económico, ganha força a ideia de que nem
sempre a despesa pública é despesa de consumo, mas também a ideia de que nem
sempre com o recurso a empréstimos por parte do Estado é necessariamente
negativa. Por isso, começa a defender-se a adoção de um critério de equilíbrio
diferente, o equilíbrio do orçamento corrente . Este orçamento estará equilibrado
quando o valor das receitas correntes, ou seja, das receitas que o Estado arrecada que
são pagas pelo setor privado com o rendimento obtido do próprio período financeiro,
rendimento este que se não fosse destinado ao Estado seria, em regra, utilizado em
consumo, seja igual ao valor das despesas correntes, ou seja, despesas que o Estado
faz em bens consumíveis durante aquele período financeiro, que se vão traduzir na
compra de bens consumíveis.

Como exemplos de receitas correntes temos as taxas, os impostos sobre o

consumo e outros impostos que possam ser pagos com o rendimento do próprio
período.

Do lado das despesas, são despesas correntes a generalidade de despesas

estaduais, incluindo salários, com exceção das despesas de investimento e dos juros.
Este critério de equilíbrio tem como lógica justificativa o facto de um orçamento
equilibrado manter inalterados os níveis globais de aforro e de investimento totais,
uma vez que a atividade estadual compensará as alterações ocorridas do lado dos
privados. Como dissemos, as receitas correntes provêm de rendimento do próprio
equilíbrio, e se admitirmos que essas receitas eram destinadas ao consumo e que os
impostos permitem ao Estado arrecadar receita para pagar despesa pública então a
diminuição do consumo privado provocado nos impostos vai ser compensada pelo
aumento da despesa pública em consumo. Havendo o equilíbrio do orçamento
corrente haverá também o equilíbrio do orçamento de capital, ou seja, o valor das
receitas de capital são as receitas que provêm do rendimento aforrado é igual ao
montante das despesas de capital, ou seja, as despesas públicas de investimento, o
que permite manter inalterado o investimento total.
Este tipo de equilíbrio permite-nos então saber quais são os efeitos que as Finanças
Públicas têm sobre o consumo e sobre o aforro, e se estiver equilibrado permite
garantir uma neutralidade da atividade pública face a duas grandezas económicas
muito importantes: consumo e investimento.

É claro que as despesas correntes ficam sempre limitadas pelo

montante das receitas correntes que é possível arrecadar.
No caso de existir um défice no orçamento corrente assistimos a um aumento do
consumo total e a uma diminuição do aforro total, situação esta que implica que
sejam utilizadas receitas de capital para pagar parte das despesas correntes, o que gera
uma situação de desaforro público.
Já na situação de superavit assistimos a uma diminuição do consumo total e a um
amento do aforro total.

EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO ORDINÁRIO

O equilíbrio do orçamento ordinário é-nos dado pela igualdade entre o valor das
receitas ordinárias e das despesas ordinária s, e se estiver equilibrado haverá,
também, uma igualdade entre receitas extraordinárias e despesas
extraordinárias.
Noções:
→ Receitas Ordinárias são receitas que o Estado cobra num determinado período
financeiro e que com grande probabilidade continuará a cobrar nos períodos financeiros
seguintes;

→ Despesas Ordinárias as despesas que o Estado faz num determinado período

financeiro e que muito provavelmente se repetirão nos períodos financeiros seguintes,
constituindo uma espécie de encargos permanentes do Estado;

→ Receitas Extraordinárias são aquelas que se cobram num determinado período,

mas em que não se sabe se, ou em que circunstâncias, voltarão a ser cobradas;

→ Despesas Extraordinárias as que se verifiquem num determinado período

financeiro, mas que presumivelmente não voltarão a acontecer nos períodos financeiros
seguintes.
Os defensores desta conceção partem do pressuposto de que as despesas ordinárias
esgotam a sua utilidade no período em que são feitas, uma vez que têm de ser
repetidas em todos os períodos financeiros. As despesas extraordinárias teriam,
então, uma utilidade duradoura. Por ser assim, as despesas ordinárias apenas
beneficiariam a geração presente, podendo ser essa mesma geração a suportar os
seus encargos. Já as despesas ordinárias beneficiariam quer a geração presente, quer as
gerações futuras, e por isso o seu custo deve ser financiado pela geração presente e
pelas gerações futuras, o que permite cumprir o princípio da equidade
intergeracional.
Não há dúvidas de que as despesas ordinárias devem ser cobertas com receitas
ordinárias, uma vez que constituem encargos permanentes do Estado, sendo
necessário garantir que em todos os períodos financeiros a receita seja suficiente para
efetuar o seu pagamento. Temos, no entanto, que ter em atenção que a classificação
de uma receita ou de uma despesa como ordinária ou como
extraordinária depende da sua repetição nos vários períodos
financeiros.
No entanto, há um tipo de despesa que não se repete nos períodos financeiros seguintes,
mas cujo montante aparece sempre em todos os orçamentos – são as despesas
extraordinárias recorrentes, ou seja, são despesas que não tornam em espécie, mas
sim em género. Estamos a falar por exemplo na previsão de um montante de 1000 em
2017 para a construção de uma ponte, em 2018 previu-se o mesmo montante para a
construção de uma estrada, em 2019 para a construção de uma escola e em 2020 vai-se
prever para a construção de um parque natural. Estes tipos de despesas constituem
verdadeiramente um encargo permanente do Estado, e por isso também elas
devem ser pagas com o recurso a receitas ordinárias.
Esta conceção de equilíbrio é de fácil formulação, e apesar de ser também fácil
classificar a generalidade das receitas e das despesas, há algumas situações em que é
necessário fazer uma análise caso a caso para sabermos se são despesas ordinárias ou
despesas extraordinárias, permitindo-se assim que em contextos diferentes elas sejam
classificadas de forma diferente, é que esta classificação pode levar a que seja
possível financiar uma despesa determinada por recurso a empréstimos, sem que
se ponha em causa o equilíbrio orçamental. Para além disso, fica também por provar
a lógica subjacente a este critério de equilíbrio.

EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO PRIMÁRIO

Atualmente, não se reconhece um carácter de neutralidade às Finanças Públicas
nem ao equilíbrio entre despesas totais e impostos. Entende-se antes que os impostos
reduzem em menos do seu montante as despesas privadas e também é consensual que
nem sempre o financiamento das despesas públicas com o recurso a empréstimo é mau
para a economia, aliás, é consensual a ideia de que a utilização de empréstimos para
financiar a despesa pública só é negativa quando estes sejam usados para pagar
despesa pública de consumo. Para além disso, atualmente há situações em que é
necessário recorrer a determinados critérios de equilíbrio para permitir obter dados que
possam ser utilizados como instrumentos de políticas públicas e, por isso, surgiu o
critério de Equilíbrio Do Orçamento Primário Ou Do Saldo Primário.
Este critério de equilíbrio usa os mesmos conceitos que o equilíbrio efetivo - receita
efetiva, receita não efetiva -, mas depois usa o conceito de despesas primárias e o
conceito de despesa não efetiva também sofre alterações.

Podemos encontrá-lo no artigo 11º nº5 na Lei 91/2001. As despesas primárias são as
despesas efetivas, ou seja, as despesas que diminuem o património financeiro do
Estado, excluindo os impostos. As despesas não efetivas primárias são as despesas
que não diminuem o património financeiro do Estado, acrescidas dos juros da dívida
pública.

SALDO ESTRUTURAL
Mais recentemente tornou-se ainda mais evidente a necessidade de considerar no
cálculo do saldo orçamental variáveis que refletem as variações cíclicas e as
alterações estruturais. O saldo estrutural parte também do equilíbrio efetivo para
depois fazer alguns ajustamentos, retirando os valores correspondentes da
componente cíclica e da componente estrutural ou se preferirmos para subtrair
ou adicionar os valores relativos às medidas temporárias não
recorrentes e os efeitos do ciclo económico. Este saldo estrutural permite-
nos então determinar qual seria o saldo efetivo se a economia se
encontrasse a funcionar em pleno emprego de fatores . Este saldo é calculado
tendo por referência três metodologias diferentes: a metodologia da OCDE, a
metodologia do FMI e a metodologia da UE.
7.4. O Critério De Equilíbrio Vigente Em Portugal: As Normas De Direito
Interno E As Normas De Direito Da União Europeia
Quanto ao equilíbrio orçamental vigente em Portugal há que ter em consideração que na
atualidade é preciso fazer uma compatibilização entre as normas de direito interno,
as normas de direito da União Europeia e as normas de Direito Internacional. Para
além disso, e na parte que ao direito interno diz respeito, é preciso ter em consideração
as normas da Lei nº91/2001 que ainda estejam em vigor e a normas da nova Lei de
Enquadramento Orçamental aprovada em Anexo à Lei nº151/2015. Para além
disso, importa ainda ter em consideração as normas relativas à execução
orçamental e que definem os vários serviços bem como o tipo de equilíbrio que lhes é
imposto. Não nos podemos esquecer das normas transitórias da Lei nº151/2015,
sobretudo o artigo 7º, nº2 e o artigo 8º, nº2 na redação lhes foi dada pela Lei 37/2007.

7.4.1 As Normas De Direito Interno

Da leitura das normas da Lei nº151/2015 conclui-se que entram em vigor no dia 12 de
Setembro de 2015 os artigos 1º e 2º e 4º a 19º da LEO aprovada em anexo, mantendo-se
em vigor os artigos 12ºB e seguintes da LEO nº91/2001, ou seja, as matérias relativas
aos princípios orçamentais são reguladas pela nova lei enquanto o processo
orçamental continua estrutura, execução e alterações que se regem pela velha Lei
de Enquadramento. Continuam também em vigor os artigos 12ºC, 23º, 25º, 28º e 87º
bem como o artigo 9º. Este conjunto de artigos resulta para o Estado português a
obrigação de cumprimento dos objetivos de médio prazo (OMP) das normas do
pacto de Estabilidade e Investimento (PEC) bem como da apresentação de
orçamentos com saldo estrutural primário, corrigindo que não pode ser superior a
0,5% do PIB a preços de mercado. Importa saber que o artigo 9º da LEO e o artigo
12ºC impõe a necessidade de apresentação de orçamentos equilibrados ou excedentários
e no caso de défice, qual é o limite possível.
Convém ter em atenção que as normas de direito da UE têm por base um conceito de
administração pública designado setor S13 que se encontra especificado no SEC2010.
Convém também definir desde já que as normas de direito da UE e as normas de direito
interno impõe que seja cumprido o limite para o saldo estrutural (artigo 12ºC, nº3
da Lei 91/2001). Verdade são estas que corresponde também à do parágrafo 2º da
alínea c do número 1 do artigo 5º do Regulamento CE nº1466/97.
Consagrou-se então a necessidade de ser observado o saldo estrutural primário,
deduzindo ainda do valor das despesas relativas a programas da UE inteiramente
cobertas por receitas provenientes dos fundos da UE bem como o valor resultante das
alterações não discricionárias das despesas com subsídios de desemprego.
Há ainda que considerar que dependendo do tipo de serviços teremos um critério de
equilíbrio também diferente:
→ Primeiro lugar, os SERVIÇOS INTEGRADOS. Os serviços integrados são aqueles
que não têm receita própria e que nos termos do artigo 2º, nº5 da lei de Bases da
Contabilidade Pública, cujos dirigentes têm competência para praticar atos de execução
orçamental e autorizar o pagamento de despesas correntes. Estes serviços têm de
apresentar um saldo primário superavitário;
→ Quanto aos SERVIÇOS DE FUNDOS AUTÓNOMOS são aqueles que gozam de
autonomia administrativa e financeira, dispondo de receitas próprias e de orçamentos
próprios, tendo também poderes plenos de execução orçamental nos termos do artigo
6º da Lei de Bases da Contabilidade Pública e do artigo 43º e seguintes do RAFE. Estes
serviços têm de apresentar um orçamento efetivo também designado por saldo residual
equilibrado ou superavitário;

→ Por último, o ORÇAMENTO DA SEGURANÇA SOCIAL tal como

descreve o artigo 28º da velha LEO deve estar equilibrado de acordo com o critério de
equilíbrio efetivo.

7.4.2. NORMAS DE DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA

No Direito da UE, nomeadamente no Tratado sobre o Funcionamento da UE e do
protocolo adicional relativo aos défices excessivos (Protocolo nº12) resultam
obrigações que os Estados-membros devem cumprir. A estes dois artigos junta-se o
Pacto de Estabilidade e Crescimento. Convém ainda ter presente que Portugal é um país
pertencente à zona Euro e nestas normas é designado por Estado participante. O
conceito de saldo orçamental decorre quer do artigo 126º quer do protocolo número 12
anexo ao Tratado. De acordo com o artigo 126º os Estados devem evitar défices
orçamentais excessivos, sendo necessário recorrer ao Protocolo 12 para percebermos o
que significa excessivo, orçamental e divida pública. E o Protocolo 12 fá-lo de uma
forma muito completa.
No que diz respeito ao défice, o Protocolo 12 diz-nos que se trata de empréstimos
líquidos contraídos e que a dívida é a dívida global bruta, por isso, temos que
tentar perceber de entre os vários critérios que estudamos qual é que nos permite
saber os empréstimos líquidos contraídos.

Ao falarmos de empréstimos líquidos contraídos estamos a falar na

capacidade ou na necessidade líquida de financiamento tal como previsto no artigo
1º, nº3 do Regulamento 3605/93, ou seja, procuramos um critério que isole os
empréstimos e as amortizações numa categoria específica. Contudo, se olharmos
para as normas do Pacto de Estabilidade e Crescimento verificamos que este tem duas
vertentes: uma vertente corretiva e uma vertente preventiva, sendo que as
alterações introduzidas a partir de 2011 trouxeram uma flexibilização ao PEC e
podemos dizer, verdadeiramente reformadoras.
Na vertente preventiva do PEC, os Estados-membros ficam obrigados a apresentar
para além do saldo efetivo do artigo 126º do Tratado, orçamentos em que a dívida
pública não pode ultrapassar os 170% do PIB e em que o défice estrutural não pode
ultrapassar 1% do PIB, sendo mais baixo se o objetivo de médio prazo para esse país for
também ele mais baixo. De acordo com a vertente preventiva do PEC, cujo objetivo
principal é o de evitar défices orçamentais excessivos, os Estados-membros devem
apresentar saldos estruturais inferiores a 1% ou inferiores a esse valor se o objetivo de
médio prazo para esse país for inferior a 1%.
Já de acordo com vertente corretiva do PEC, é necessário tomar como referência não
só os limites do Tratado, mas também a possibilidade de serem aplicadas sanções
em caso de incumprimento. A vertente corretiva do PEC entra em ação quando o
valor do défice ultrapassa os 3% do PIB ou quando o valor da dívida ultrapassa os 60%
do PIB (artigo 126º). No entanto, trata-se de um procedimento baseado em fases
sequencialmente, mas que não é de execução automática. Este procedimento
culmina com uma decisão de aplicação de sanções, situação esta que nunca
sucedeu. Nos casos em que sejam ultrapassados os valores referência ou que seja de
prever que esses valores estão em risco de ser ultrapassados, é iniciado o processo dos
défices excessivos, seguindo-se as várias etapas previstas no artigo 126º do Tratado,
o que culminarão com a aplicação de sanções. Podemos dizer que da norma de DUE,
nomeadamente o artigo 126º decorre a obrigação para os Estados membros de
apresentação, aprovação e execução de um orçamento cujo saldo efetivo não ultrapasse
os 3% do PIB a preços de mercado (Protocolo 12) e cuja dívida pública não ultrapasse
os 60% do PIB. Porém, para evitar situações de incumprimento, a vertente preventiva
do PEC consagrara no regulamento 1466/97 contém disposições um pouco diferentes e
que são uma espécie de alerta para um risco de incumprimento; obrigam-se os
Estados a apresentar orçamentos com saldo estrutural não superior a 1% do PIB ou até
mesmo inferiores a esse valor se for esse o valor do OMP para esse país.
Ainda há que ter em atenção que a ultrapassagem dos limites da vertente preventiva
pode também ela mudar a aplicação de sanções numa tentativa de manter os
valores do défice da dívida dentro de limites que permitam o funcionamento dos
estabilizadores orçamentais automáticos.
Por último, convém ter em atenção a redação do artigo 126º, nº3 do Tratado de
Funcionamento da EU uma vez que neste artigo encontramos uma abertura à
possibilidade de ser ultrapassado o limite desde que essa ultrapassagem se fique a
dever ao financiamento através de empréstimos das despesas públicas de
investimento e, por isso, alguns autores, nomeadamente CARLOS LARANJEIRA,
suspendam o artigo 126º, nº3 consagra verdadeiramente o equilíbrio do orçamento
corrente. Há que referir o conceito de saldo orçamental decorrente do Tratado sobre
Estabilidade, Coordenação e Governação da UE – no seu título 3º contém o pacto
orçamental; neste capítulo decorre para o Estado signatário a obrigatoriedade de
apresentarem orçamentos com saldo estrutural igual a 0 ou sendo deficitário, o valor
tem de ser inferior a 0,5% do PIB.

7.4. A atualidade: qual o critério de equilíbrio orçamental vigente em

Portugal?
A resposta à questão que serve de título a este ponto só pode ser dada se tivermos em
consideração quer as normas de direito interno, quer normas de Direito da União
Europeia – quer de direito originário quer de direito derivado –, bem como as normas de
Direito Internacional, como sejam as constantes do Tratado sobre Estabilidade,
Coordenação e Governação na União Económica e Monetária1 (TECG). Optámos por
analisar, separadamente, cada um dos conjuntos de normas sem esquecer a interligação,
interseção e relação hierárquica existente entre as normas internas e as normas de direito
supranacional, seja ele convencional ou de direito da União Europeia.

7.4.1. As normas de direito interno

Nas normas de direito interno português encontramos na Lei de Enquadramento
Orçamental (LEO) uma menção ao equilíbrio orçamental logo no art.º 10.º a propósito
do princípio da estabilidade orçamental. Deste princípio decorre a necessidade de serem
apresentados, aprovados e executados orçamentos equilibrados ou excendentários,
sendo a sua concretização feita nos termos do n.º 3 desse mesmo artigo, ou seja, no
cumprimento das regras orçamentais numéricas estabelecidas no capítulo II da LEO, e
nas leis de financiamento regional e local”3 . As regras de cálculo do saldo orçamental
encontram-se previstas no art.º 20.º da LEO que, no seu n.º 3, determina que o critério
de saldo orçamental vigente em Portugal é o do saldo estrutural, calculado de acordo
com a metodologia estabelecida pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. Esta
remissão para a metodologia de cálculo do défice para o Pacto de Estabilidade e
Crescimento e os restantes números do art.º 20.º levam-nos, contudo, a questionar se é
efetivamente o critério de saldo estrutural que se encontra consagrada no art.º 20.º ou se,
afinal, estaremos a falar de um outro critério de equilíbrio. Antes dessa reflexão, temos
que referir que se o equilíbrio orçamental para o orçamento geral do estado, considerado
aqui na sua globalidade tem de ser calculado nos termos do art.º 20.º, o mesmo pode não
suceder para alguns subsetores do Setor Administrações Públicas (S.13). No art.º 27.º
encontramos, precisamente, essa diferenciação. Enquanto os serviços e entidades
integrados nas missões de base orgânica do subsetor da administração central (S.1311)
devem apresentar na elaboração, aprovação e execução, um: (a) orçamento com saldo
global nulo ou positivo e (b) com resultados positivos antes de despesas com impostos,
juros, depreciações, provisões e perdas por imparidade. Apenas são permitidos desvios a
estes dois indicadores, se a conjuntura do período a que se refere o orçamento,
justificadamente, o não permitir. No caso do subsetor da segurança social (S.1314),
exige-se apenas apresentem um orçamento com um saldo global nulo ou positivo. Em
qualquer um dos casos, são desconsideradas as receitas e as despesas relativas a ativos e
passivos financeiros e o saldo de gerência do ano anterior.
Podemos assim concluir que, apesar de existirem critérios de equilíbrio diferenciados
para os vários subsetores do Setor Administrações Públicas, o orçamento globalmente
considerado tem que ser apresentado, aprovado e executado tendo por referência o
critério estabelecido no art.º 20.º da LEO. Para estes efeitos é necessário referir, então,
quais são os limites numéricos que devem ser observados, quer para o défice orçamental
quer para a dívida pública. O limite numérico para o défice orçamental é o que resulta,
desde logo, do PEC e deve permitir a convergência a médio prazo para um défice de
0,5% do PIB a preços de mercado, mas pode, ainda assim, ser superior a esse valor
desde que não ultrapasse o valor definido para o Objetivo de Médio Prazo (OMP)
especificamente determinado para Portugal4 . Consagrou-se a necessidade de
observância de um saldo estrutural primário, deduzindo ainda o valor das despesas
relativas a programas da União inteiramente cobertas por receitas provenientes de
fundos da União Europeia e o valor resultante de alterações não discricionárias nas
despesas com subsídios de desemprego, saldo orçamental este que pode optámos por
designar por saldo estrutural primário corrigido.

7.4.2. O equilíbrio orçamental face ao Direito da União Europeia

7.4.2.1. Do Tratado de Roma à atualidade: breves notas da evolução
das regras relativas à política orçamental dos Estados-Membros
A criação das Comunidades Europeias encontra-se muito ligada às questões
económicas. Apesar do Tratado de Roma (na sua versão original) não conter referências
diretas às questões monetárias, é possível encontrar disposições importantes permitiram
preparar a União Económica e Monetária. A despeito de logo na década de 60 do século
XX terem sido criados mecanismos e instituições que se revelaram importantes na
criação da UEM – o Comité Monetário, um esquema de assistência mútua em caso de
dificuldades na balança de pagamentos (cfr. Art.º 105.º do Tratado de Roma) e, em
1960, o Comité de Política Conjuntural5 –, apenas em inícios da década de 90 do século
XX foram adotadas medidas que permitissem avançar para a introdução da moeda única
no espaço da União. Em 1992 foi aprovado o Tratado de Maastricht e, com a sua
entrada em vigor em 1 de novembro de 19936 , foram dados os primeiros passos
(consolidados) no sentido da construção efetiva de uma UEM, que passaria a ser um
objetivo central para os Estados Membros. O Tratado, para além de ter criado a União
Europeia, transpôs para o Tratado da Comunidade Europeia (TCE), no fundamental,
algumas das propostas que tinham sido defendidas pelo Relatório Delors, introduzindo
alterações profundas no Tratado de Roma quanto a estes aspetos. Do Tratado passaria a
constar expressamente no art.º 2.º e no art.º 3.º-A do TCE a menção, entre os fins da
Comunidade Europeia, à criação de uma moeda única designada por ECU, a par de uma
política monetária e de uma política cambial únicas, mantendo-se como objetivo
principal a manutenção da estabilidade dos preços. Foi ainda constituída uma nova
entidade comunitária, o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC), que congrega
atualmente quer o Banco Central Europeu quer os Bancos Centrais dos Estados-
Membros – permitindo desde logo uma colaboração e integração das instituições que
detinham responsabilidade na condução da política monetária dos Estados-Membros e
que tem tido, deste então, um papel fundamental não apenas no domínio das políticas
económica e monetária, mas também, em certa medida, da própria política orçamental.
O objetivo da construção da UEM, tal como previsto no Tratado de Maastricht, não foi
alcançado de imediato, nem de uma só vez, mas antes de forma faseada: (a) 1.ª fase –
até dezembro de 1993; (b) 2.ª fase – o processo de convergência: de 01.01.1994 a
31.12.1998 e (c) 3.ª fase - a partir de 01.01.19997 . A primeira fase teve início
precisamente com a aprovação do Relatório Delors, a que se seguiria a aprovação do
Tratado de Maastricht a que já nos referimos. No essencial, este período caracteriza-se
pela adoção de medidas de caráter preparatório das fases seguintes quer a nível da
política económica dos Estados-Membros quer da política monetária. Destacam-se,
dentro da política económica, a necessidade de privilegiar as políticas ativas de emprego
e as políticas de investimento público e privado, para a reabilitação ou construção de
infraestruturas de redes de transportes, educação e saúde. Ao mesmo tempo os Estados-
Membros mantêm total controlo e domínio sobre as políticas fiscal e orçamental,
embora sejam vistas como importantes instrumentos para a gestão das economias e, no
caso da política orçamental, para a correção dos choques específicos de cada país. Note-
se que, nesta fase, os países deixaram de poder recorrer ao mecanismo das taxas de
câmbio e à balança de pagamentos para estabilizar a economia.
Contudo, nos termos do então artigo 99.º do Tratado (atual artigo 121.º TFUE), foram
adotadas medidas de coordenação da política económica que consistem
maioritariamente na definição de linhas gerais de orientação da política económica e na
fiscalização do seu cumprimento por parte dos Estados-Membros. Em matéria de
política monetária torna-se então evidente a necessidade de aprofundar a liberdade de
circulação de capitais dentro do território da União, e passa a exigir-se ainda que os
Estados-Membros comecem a adotar medidas para a convergência monetária e,
sobretudo, para a estabilidade dos preços. Ao mesmo tempo, têm também que adotar
medidas no sentido de limitar ou mesmo de eliminar o acesso do estado a crédito junto
do banco central nacional, preparando-se assim para as exigências das fases seguintes.
A inclusão ou exclusão dos Estados-Membros na UEM foi decidida com base nas
informações constantes dos relatórios apresentados. Estes deviam conter referências
expressas e detalhadas que permitissem avaliar se as disposições da legislação nacional
transpuseram corretamente para o direito interno as proibições constantes dos arts. 130.º
e 131.º do TFUE (anteriormente, arts. 108.º e 109.º), relativas à autonomia do Banco
Central (nacional) e à compatibilidade dos seus estatutos com os estatutos do BCE, bem
como deveriam aludir o cumprimento dos critérios de convergência previstos no art.º
140.º do TFUE e densificados no Protocolo 13 anexo aos Tratados, ou seja:
(.1.) taxa de inflação: a taxa de inflação durante o ano que antecede a avaliação não
pode ultrapassar em 1,5% a média das taxas de inflação verificadas nos países com a
menor subida nos índices de preços;
(.2.) taxa de juro a longo prazo: durante o ano que antecede a avaliação, a taxa de juro
média de longo prazo, aferida pela taxa praticada nas obrigações públicas, não pode ser
superior a 2% da média das taxas praticadas nos três Estados-Membros com menores
taxas de inflação;
(.3.) comportamento da moeda nacional no Mecanismo de Taxas de Câmbio (MTC) do
Sistema Monetário Europeu (SME): a moeda do país em análise deveria fazer parte da
banda normal (flutuações na banda estreita, ou seja, 2.25%) do SME durante pelo
menos dois anos, sem que o Estado analisado tivesse tomado a iniciativa de desvalorizar
a sua moeda, por alteração da taxa central, e sem que a sua moeda tenha conhecido
graves pressões cambiais;
(.4.) situação das finanças públicas: no momento da avaliação, o estado em causa não
pode apresentar um défice excessivo, isto é, o défice deve ser inferior a 3% do PIB8 e a
dívida pública não pode ser superior a 60% do PIB9 ;
Com o início da segunda fase a Comissão passa a acompanhar a evolução da situação
orçamental dos Estados-Membros com base no procedimento estabelecido no art.º 126.º
do TFUE (ex. Art.º 104.º do TCE) e nos protocolos anexos ao tratado – Protocolo n.º 12
e Protocolo n.º 13 –, tendo sido adotadas medidas específicas relativas ao Protocolo
sobre o Procedimento por Défices Excessivos (PDE) com a aprovação do Regulamento
(CE) n.º 3605/93 do Conselho, de 13 de dezembro de 1993.
É também nesta fase que se dão importantes passos no sentido da convergência das
economias dos vários países destacando-se, desde logo, a proibição de financiamento
dos Estados-Membros junto dos bancos centrais nacionais – cfr. art.º 123.º do TFUE
(ex. Art.º 101.º TCE), Regulamento (CE) n.º 3603/93 do Conselho, de 13 de dezembro
de 1993, e Regulamento (CE) n.º 3604/93 do Conselho, de 13 de dezembro de 1993. A
partir de então os Estados-Membros passariam a ter que se financiar nos mercados em
condições semelhantes às dos demais agentes económicos, ficando também proibida a
emissão monetária para financiamento da dívida pública (monetarização da dívida).
Ao nível da política monetária, verificou-se uma total liberalização nos movimentos de
capitais entre os Estados-Membros. Foi também nesta fase que surgiu o Instituto
Monetário Europeu (IME), cuja principal função era garantir que estariam reunidas as
condições para implementação da terceira fase da UEM.
No Conselho Europeu de Dublin de 13-14 de dezembro de 1996 foram aprovadas novas
e importantes medidas de convergência das economias dos Estados-Membros e,
sobretudo, da política orçamental, tendo sido pedida a preparação de um Pacto de
Estabilidade e Crescimento (PEC), processo este que viria a ser concretizado através da
Resolução do Conselho Europeu sobre o Pacto de Estabilidade e Crescimento, adotada a
1 de julho de 1997 em Amesterdão e dos Regulamentos (CE) n.os 1466/97 e 1467/97,
ambos do Conselho, de 7 de julho de 1997.
Este conjunto de diplomas permitiria densificar os critérios de convergência
estabelecidos no Tratado e, sobretudo, os designados critérios de Finanças Públicas.
Criou-se um sistema de alerta rápido para situações em que possa estar em causa um
risco de défice excessivo, reforçando-se a supervisão multilateral (reforço do designado
braço preventivo do PEC).
A 1 de janeiro de 1999 inicia-se a derradeira fase da construção da UEM – 3.ª fase - e
que se caracteriza pelo nascimento de uma nova moeda – o Euro – e pela fixação de
taxas de conversão irreversíveis para cada moeda nacional (dos EM). As moedas físicas
só entrariam em circulação em 2002. As alterações ao nível da política monetária e da
política económica foram imensas e influenciaram de forma marcada as políticas
orçamentais. Estava criado um novo espaço de integração económica no continente
europeu.
Em 2005, com a revisão do PEC operada pelos Regulamento (CE) n.º 1055/2005 do
Conselho, de 27 de julho de 2005, que alterou o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do
Conselho, de 7 de julho de 1997; e o Regulamento (CE) n.º 1056/2005 do Conselho de
27, de julho de 2005, que alterou o Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de
julho de 1997, assiste-se ao reforço das regras de supervisão e de coordenação, bem
como à adoção de medidas no sentido de tornar o procedimento relativo aos défices
excessivos mais claro e mais célere.
Em 2011 é feita uma reforma profunda da regulamentação do Pacto de Estabilidade e
Crescimento, tendo sido adotado um conjunto normativo composto por cinco
Regulamentos e uma Diretiva – pacote legislativo este que ficou conhecido por pacote
seis ou six pack – constituído pelos Regulamento (UE) n.º 1173/2011, pelo
Regulamento (UE) n.º 1174/2011, pelo Regulamento (UE) n.º 1175/2011, pelo
Regulamento (UE) n.º 1176/2011, pelo Regulamento (UE) n.º 1177/2011 e pela
Diretiva n.º 2011/85/UE, que introduziram alterações nos Regulamentos originais do
PEC11 e adotaram importantes medidas para reforçar as vertentes preventiva e corretiva
do PEC.
A par destas alterações, e tendo falhado uma outra tentativa de alterar o PEC em 2012,
foi aprovado um instrumento de direito internacional – o Tratado sobre a Estabilidade,
Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG), habitualmente
designado por Tratado Orçamental – que vincula apenas os estados signatários. Logrou-
se por via do direito internacional o que se não tinha conseguido por via do Direito da
União12 .
Já em novembro de 2013, foi aprovado um novo pacote legislativo apresentado pela
Comissão e que ficaria conhecido por pacote dois ou two pack. Este novo pacote é
constituído por dois documentos, o Regulamento (UE) n.º 472/2013 e o Regulamento
(UE) n.º 473/2013, que são aplicáveis apenas aos países da zona euro e vêm introduzir
medidas de reforço da supervisão orçamental dos países cuja moeda seja o euro,
prevendo ainda um regime especial de acompanhamento para os países que se
encontrem a beneficiar de assistência financeira, ou que tenham saído de um programa
de ajustamento no quadro do auxílio financeiro.
É precisamente com a adoção deste pacote que surge o designado Semestre Europeu,
destinado à coordenação ex. ante das políticas económicas e orçamentais dos Estados
Membros. Integrado ainda no contexto do Pacto de Estabilidade e Crescimento e da
Estratégia Europa 2020, no âmbito do Semestre Europeu ressalta-se a obrigatoriedade
de apresentação dos projetos de orçamento à Comissão para avaliação até ao dia 15 de
outubro do ano anterior ao que disserem respeito.
São estes normativos que, em conjunto, contêm o quadro a que devem obedecer a
elaboração, aprovação e execução dos orçamentos dos Estados-Membros da União
Europeia. De entre estas obrigações há que considerar aquelas que são genéricas, mas
também as obrigações específicas e relativas ao equilíbrio orçamental que deve ser
observado.

7.4.2.2. O(s) conceito(s) de défice orçamental presente(s) no(s) Tratado

sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), no protocolo
adicional relativo aos défices excessivos (protocolo n.º 12), no Pacto de
Estabilidade e Crescimento (na sua redação atual)
Considerando que Portugal faz parte de um conjunto de países que têm como moeda o
euro – aqueles Estados-Membros que a legislação da União Europeia designa por
estados participantes14 –, o Governo fica obrigado a cumprir, em matéria orçamental,
as obrigações decorrentes de um conjunto alargado de normas não só de direito
originário como também de direito derivado. Algumas dessas obrigações constam já da
LEO porquanto resultam da transposição de normas de direito da União Europeia.
Assumem especial importância, como referimos supra, as normas dos arts. 121.º e 126.º
do TFUE e as normas do PEC revisto.
O conceito de saldo orçamental no artigo 126.º15 do Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia e no protocolo adicional relativo aos défices
excessivos (protocolo n.º 12)
O n.º 1 do art.º 126.º do TFUE impõe aos Estados-Membros a obrigação de evitarem
“défices orçamentais excessivos” sem, porém, definir qual o significado de cada um dos
vocábulos que compõem esta expressão. Se percorrermos as demais normas do TFUE
não encontramos, em qualquer uma delas, a definição quer de défice quer a densificação
de “excessivo”, de “orçamental” ou sequer de “dívida pública”. Ficamos apenas a saber
que existem limites para a relação entre o valor do défice orçamental e o valor do
Produto Interno Bruto a preços de mercado, bem como para a relação entre o valor da
dívida pública e o valor do Produto Interno Bruto a preços de mercado.
Para compreendermos o sentido e alcance destas expressões temos que nos socorrer do
Protocolo n.º 12 sobre o procedimento relativo aos défices excessivos e das normas de
direito derivado da União Europeia.
Do Protocolo n.º 12 constam, de uma forma clara, várias noções. Desde logo, a
definição do âmbito de consolidação de contas a considerar, isto é, qual é o perímetro
orçamental a ter em conta, a noção de défice, a noção de dívida pública e a noção de
investimento.
O perímetro de consolidação orçamental é definido como sendo o “que diz respeito ao
governo em geral, ou seja, o governo central, o governo regional ou local e os fundos de
segurança social, com exclusão das operações comerciais tal como definidas no Sistema
Europeu de Contas Económicas Integradas”, o que equivale a dizer que se considera
aqui todo o Setor Administrações Públicas (S.13) tal como definido no SEC 2010 – cfr.
no mesmo sentido o art.º 3.º do Regulamento (CE) n.º 3603/93 do Conselho, de 13 de
dezembro de 1993, e o art.º 1.º, n.º 2 do Regulamento (CE) n.º 479/2009 do Conselho,
de 25 de maio de 2009. Para efeitos do art.º 126.º TFUE são assim considerados os
orçamentos dos organismos que nos termos daquele regulamento (SEC 2010) sejam
suscetíveis de integrar o Setor Administrações Públicas (S.13) e qualquer um dos seus
subsetores.
Já no que diz respeito à noção de défice, o Protocolo n.º 12 define-o como
correspondendo aos “empréstimos líquidos contraídos, tal como definidos no Sistema
Europeu de Contas Económicas Integradas”. Mais uma vez temos que considerar aqui
as normas do SEC 2010 que, como veremos, nos levam a concluir que estamos perante
a consagração do critério clássico de equilíbrio orçamental (saldo efetivo ou global).
A dívida é definida como “a dívida global bruta, em valor nominal, existente no final do
exercício, e consolidada pelos diferentes setores do governo em geral, tal como definido
no primeiro travessão”, ou seja, trata-se do valor nominal da dívida consolidada do
Setor Administrações Públicas (S.13).
Já o investimento é definido como “a formação bruta de capital fixo, tal como definida
no Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas”.
Os valores de referência mencionados no art.º 126.º n.º 2 do TFUE são, como já
referimos, de 3 % para a relação entre o défice orçamental programado ou verificado e o
produto interno bruto a preços de mercado e de 60 % para a relação entre a dívida
pública e o produto interno bruto a preços de mercado.
Apesar de não encontrarmos qualquer referência a um conceito específico de equilíbrio,
a expressão “endividamento líquido” supra transcrita corresponde, nos termos do art.º
1.º, n.º 3 do Regulamento (CE) n.º 3605/93, à capacidade (+)/necessidade (-) líquida de
financiamento (B.9) – ou seja, se existir um défice, este é representado por uma
necessidade líquida de financiamento, mas se existir um superavit estaremos perante
uma capacidade líquida de financiamento18. Ademais, estes valores terão que ser
apurados para o conjunto do sector “administrações públicas” (S.13), tal como definido
no SEC 2010. Os juros incluídos no cálculo do défice orçamental são os juros (DPE
D.41) tal como definidos no SEC 2010.

A noção de défice no Pacto de Estabilidade e Crescimento (na sua redação atual –

PEC revisto)
O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) era originalmente composto por um
conjunto normativo constante da Resolução do Conselho Europeu de 17 de julho de
1997 (97/C236/01); do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de
1997; do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997; e das
normas dos arts. 121.º, 126.º, 136.º e do Protocolo n.º 12 do TFUE. Neste sentido,
continha disposições destinadas a assegurar finanças públicas sãs, como meio de
garantir as condições adequadas à estabilidade dos preços e ao crescimento sustentável,
por forma a assegurar a criação de emprego.
No PEC podíamos encontrar, desde esta fase inicial, duas vertentes: a vertente
preventiva, constante do Regulamento (CE) n.º 1466/97, e a vertente corretiva,
constante do Regulamento (CE) n.º 1467/97. Atualmente, a redação destes dois
regulamentos é a que resulta das alterações introduzidas pelos Regulamentos (CE) n.º
1055/2005 e n.º 1056/2005 do Conselho, de 27 de junho de 2005, respetivamente, bem
como pelos Regulamentos (UE) n.º 1175/2011 e n.º 1177/2011 do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 16 de novembro de 2011.
Apesar de não ter existido uma alteração das vertentes do PEC, verificou-se um reforço
da supervisão e da coordenação das políticas económica e orçamental, bem como à
clarificação, simplificação e aceleração da aplicação do Procedimento por Défices
Excessivos (PDE). Motivadas pela grave crise financeira e económica iniciada em 2007,
às alterações introduzidas no PEC em 2011 pelo six pack, seguir-se-iam as constantes
do two pack, em 2013, relativas, estas últimas, ao processo orçamental. Não podemos
também ignorar as implicações decorrentes da assinatura do Tratado sobre Estabilidade,
Coordenação e Governação da União Económica e Monetária (TECG) e, especialmente,
as orientações constantes do Relatório do ECOFIN relativas à implementação do PEC.
Conclui-se assim que, se em 1997 quando foi adotado o PEC este apenas era constituído
pela Resolução do Conselho de 17 de junho de 1997, pelo Regulamento (CE1n.º
1466/97 (vertente preventiva) e pelo Regulamento (CE) n.º 11467/07 (vertente
corretiva), adotados nos termos dos arts. 121.º, 126.º, 136.º e Protocolo n.º 12 do TFUE,
atualmente temos que considerar que o PEC atualmente é constituído por:
(i) Resolução do Conselho de 17 de junho de 1997;
(ii) Regulamento (CE) n.º 1466/97 (vertente preventiva) na redação que lhe foi
dada pelo Regulamento (CE) n.º 1055/2005, de 27 de junho de 2005, e pelo
Regulamento (UE) n.º 1175/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16
de novembro de 201120;
(iii) Regulamento (CE) n.º 1467/97 (vertente corretiva) na redação que lhe foi dada
pelo Regulamento (CE) n.º 1056/2005, de 27 de junho de 2005, e pelo
Regulamento (UE) n.º 1177/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16
de novembro de 201122. Esta vertente corretiva ficaria conhecida por
Procedimento por Défices Excessivos (PDE);
(iv) Relatório do ECOFIN relativo à implementação do PEC; (v)
(v) Regulamento (UE) n.º 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de
16 de novembro de 2011, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental
na área do euro;
(vi) Regulamento (UE) n.º 1174/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de
16 de novembro de 2011, relativo às medidas de execução destinadas a corrigir
os desequilíbrios macroeconómicos excessivos na área do euro;
(vii) Regulamento (UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16
de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios
macroeconómicos;
(viii) Diretiva 2011/85/UE do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece
requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros;
(ix) Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21
de maio de 2013, relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos
Estados-Membros da área do euro afetados ou ameaçados por graves
dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira;
(x) Regulamento (UE) n.º 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21
de maio de 2013, que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e
a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice
excessivo dos Estados-Membros da área do euro.
Deste reformulado conjunto normativo resulta um Pacto de Estabilidade e Crescimento
reforçado, com um procedimento mais célere e que se espera mais adequado ao
cumprimento dos objetivos inicialmente traçados pela União Europeia.
Podemos então referir que o PEC viu robustecidas as exigências feitas aos Estados
Membros, sobretudo depois das alterações introduzidas pelo six pack e pelo two pack,
sendo de realçar as medidas de prevenção e correção dos desequilíbrios
macroeconómicos previstas nos Regulamentos (UE) n.os1174/2011 e 1176/2011; o
reforço da supervisão das políticas orçamentais previsto no Regulamento (UE) n.º
1173/2011; o estabelecimento de requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos
Estados-Membros constantes da Diretiva 2011/85/UE; o reforço da supervisão
económica e orçamental dos Estados membros afetados ou ameaçados por graves
dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira, estabelecidas pelo
Regulamento (UE) n.º 472/2013; e as medidas de acompanhamento e avaliação dos
projetos de planos de orçamento e correção de défices excessivos de Estados-Membros
da zona euro estabelecidas pelo Regulamento (UE) n.º 473/2013.
(b.1.) A vertente preventiva do PEC
Os Estados-Membros ficam assim obrigados a apresentar orçamentos equilibrados de
acordo com o critério do saldo global (também designado por saldo efetivo) – art.º
126.º e Protocolo n.º 12 anexo do TFUE – ou que, sendo deficitários, permitam
assegurar uma rápida convergência para o valor de referência e para o respeito do
limite dos 3% para a relação entre o défice e o PIB a preços de mercado, não devendo a
dívida pública exceder 60% do PIB a preços de mercado (cfr. o art.º 126.º do TFUE e o
parágrafo 1.º, do art.º 2.ºA da Secção 1-A – Objetivos Orçamentais de Médio Prazo, do
Regulamento (CE) n.º 1466/97 (p. 7 e ss. da versão consolidada).
Dado que o objetivo principal é o de evitar situações de défices excessivos, os Estados-
Membros entenderam que deveriam ser adotadas medidas para evitar que entrassem em
situação de incumprimento. Estas medidas encontram-se na designada vertente
preventiva do PEC. No conjunto destas obrigações destacam-se, para os Estados
Membros da zona euro, a elaboração de um Programa de Estabilidade e Crescimento
no qual prevejam medidas orçamentais adequadas a garantir o cumprimento do OMP
traçado25 . Este OMP não tem quer ser coincidente com o valor para o saldo
orçamental estabelecido pelo art.º 126.º do TFUE e pelo Protocolo n.º 12, devendo
antes permitir ter uma margem de segurança face a esta exigência. Entende-se que esse
requisito se encontrará cumprido se as medidas previstas forem adequadas, permitindo
apresentar e executar orçamentos cujo OMP (específico para cada país) seja inferior a
um défice estrutural de 1% do PIB a preços de mercado. Este valor é calculado nos
termos definidos pelo PEC e pelo SEC 2010 – cfr. o art.º 121.º do TFUE e o parágrafo
2.º, do art.º 2.º-A da Secção 1-A – Objetivos Orçamentais de Médio Prazo, do
Regulamento (CE) n.º 1466/97 (p. 7 e ss. da versão consolidada) 26. E, ao exigir que o
cumprimento do OMP traçado seja incluído nos quadros orçamentais de cada Estado-
Membro, exige também que esse objetivo seja cumprido em cada orçamento.
Aliás, há que referir ainda que, na avaliação feita pela Comissão e pelo Conselho no
quadro da supervisão multilateral, é tido em consideração o valor de referência para o
défice estrutural primário, excluído das despesas relativas a programas da União
totalmente financiadas por receitas provenientes de fundos da União e das alterações
não discricionárias nas despesas com subsídios de desemprego, valor estes que tem que
ser inferior a 0,5% do PIB a preços de mercado – cfr. parágrafo 4.º do n.º 1 do art.º 5.º
do Regulamento (CE) n.º 1466/97.
Há ainda que acrescer, no caso português, as implicações decorrentes de o nosso país
ser um dos signatários do TECG, mas sobre este ponto falaremos mais adiante.

(b.2.) A vertente corretiva do PEC ou o procedimento por défices excessivos –

PDE: as consequências do incumprimento das normas de Direito da União
Europeia em matéria de saldo orçamental
A vertente corretiva do PEC consiste numa sequência de etapas que convém analisar
separadamente. É desde logo necessário referir que naqueles casos em que o valor do
défice ultrapassa o valor de referência – 3% do PIB – ou o valor da dívida pública
excede também o valor estabelecido como limite – 60% do PIB – tal não significa que
seja desencadeado automaticamente o PDE, que culmina na aplicação de sanções.
Este procedimento é sempre uma solução de último ratio que só é utilizado desde que
se verifiquem todos os requisitos previstos no art.º 126.º do TFUE e nos demais
regulamentos da UE. De acordo com o Tratado um défice superior a 3% ou uma dívida
pública superior a 60% do PIB não são considerados excessivos se:
(.1.) Se o valor do défice ou da dívida, apesar de superior ao valor de referência, tiver
baixado “de forma substancial e contínua” e se “aproxime do valor de referência” (nº
2);
(.2.) Se o excesso em relação ao valor de referência resultar condições “excecionais e
temporárias”28 e se aquela relação continuar próxima do valor de referência (nº 2);
(.3.) Se o défice público não exceder as despesas públicas de investimento (nº 3).
Enquanto a definição de condições excecionais e temporárias é feita no Regulamento
n.º 1467/97, nomeadamente no art.º 2.º, n.os 1 e 2, a concretização da terceira condição
resulta de uma interpretação do normativo do n.º 3 do art.º 126º do TFUE. A
possibilidade de a Comissão poder afastar a aplicação do PDE nos casos em que um
dos valores de referência é ultrapassado, desde que o valor do défice exceda o valor das
despesas públicas de investimento constitui, na verdade, o reconhecimento da
importância que o investimento público pode ter quer no crescimento económico quer
na coesão entre os Estados-Membros. Ainda que de modo indireto encontramos aqui
previsto o critério do equilíbrio do orçamento corrente, ou seja, o PDE pode ser
afastado pela Comissão quando o saldo global ou efetivo seja superior a 3% do PIB,
mas, ao mesmo tempo as despesas de investimento, ou seja, as despesas de capital,
sejam superiores a 3% do PIB. Nos casos em que sejam ultrapassados os valores de
referência ou em que seja de prever que há o risco de estes serem ultrapassados, sendo
de concluir que existe um défice excessivo ou que este esteja em risco de ocorrer,
inicia-se o PDE, que tem várias fases:

7.4.2.3.O conceito de saldo orçamental no Tratado sobre Estabilidade,

Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG)
O objetivo de convergência das políticas orçamentais e a necessidade de cumprimento
dos objetivos traçados pelo TFUE e pelo PEC, levariam a que em 2011 se iniciasse o
processo que culminaria em 2012 com a assinatura do Tratado sobre Estabilidade,
Coordenação e Governação na União Económica e Monetária. Este Tratado seria
assinado por todos os Estados-Membros exceto a República Checa, a Croácia30 e o
Reino Unido. O TECG contém nos arts. 3.º e seguintes disposições que apenas são
aplicáveis aos Estados-Membros que façam parte da zona euro, podendo os Estados-
Membros que não pertençam a este grupo declarar a intenção de querer ser abrangido
por estas disposições31. A importância das disposições constantes do Título III do
TECG – arts. 3.º e ss. – é tanta que por vezes o próprio TECG é designado não pela
sigla ou pela sua designação completa, mas apenas por Pacto Orçamental (Fiscal
Compact), designação esta que corresponde à epígrafe do mencionado título III.
No capítulo dedicado ao Tratado Orçamental podemos encontrar normas relativas à
delimitação dos défices orçamentais e às metas a atingir por cada um dos estados
Membros a que estas disposições são aplicáveis e normas relativas ao mecanismo de
correção a instituir a nível nacional, que será supervisionado por um corpo independente
cuja função é a de monitorizar o cumprimento dos objetivos orçamentais estabelecidos
pelos Estados-Membros, mas que devem ser consistentes com os OMP previstos na
vertente preventiva do PEC.
Ademais, os objetivos orçamentais traçados pelo TECG são ainda mais austeros do que
os que constam do PEC, estando estabelecido como limite máximo para o saldo
estrutural negativo (défice) o valor de 0,5% do PIB a preços de mercado. Este valor
pode, no entanto, ser ultrapassado temporariamente quando se verifiquem circunstâncias
excecionais e, nos casos em que a relação entre a dívida pública e o PIB a preços de
mercado seja significativamente inferior a 60 % e os riscos para a sustentabilidade a
longo prazo das finanças públicas forem reduzidos o valor do limite para o saldo
estrutural passa para 1% do PIB.
O Tratado Orçamental estabelece ainda que, nos casos em que os limites estabelecidos
forem ultrapassados, sejam implementados mecanismos nacionais para a correção dos
desvios e, concomitantemente, quando a dívida tenha ultrapassado os 60% do PIB a
preços de mercado a sua redução ao ritmo de 5% ao ano do valor da dívida pública.
Estabelece ainda a necessidade de ser implementado um programa de reformas
estruturais, económicas e orçamentais, nos casos em que se verifique défice excessivo
nos termos do art.º 126.º do TFUE, bem como a apresentação dos planos de emissão de
dívida pública.
Note-se que, não obstante a complexidade destes mecanismos e a dificuldade de
articulação entre as disposições de um Tratado Intergovernamental que não vincula
senão os estados contratantes e na exata medida da ratificação que do mesmo foi feita e
as normas de Direito da União, este tem como vantagem o facto de estabelecer para os
estados-contratantes e vinculados pelas disposições do título III – Tratado Orçamental –
limites mais apertados quanto ao desempenho orçamental. Contudo, a disposição do
art.º 7.º do TECG já nos levanta maiores reservas pois estabelece de modo antecipado
uma espécie de disciplina de voto para as partes contratantes.

7.5. A flexibilização das metas orçamentais

A aplicação das regras de Direito da União Europeia a que nos referimos supra não é
inflexível. Para além das várias possibilidades de não aplicação decorrentes da análise
de casa caso concreto, admite-se a existência de um desvio face aos limites do saldo
orçamental e da trajetória de ajustamento em situações excecionais32 .
Prevê-se, no § 7 da al. c) do artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 1466/97 a possibilidade
de ser utilizada a cláusula de derrogação de âmbito geral33, nos casos em que ocorra
uma situação excecional não controlável pelo Estado-Membro e que tenha um impacto
significativo na situação das finanças públicas.
A mobilização desta cláusula, embora não permita a suspensão dos procedimentos no
âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento, é compatível com a flexibilização das
margens de variação dos saldos orçamentais e da dívida pública estabelecidos e a
adaptação das trajetórias de ajustamento. Esta flexibilização das metas, embora possa
decorrer de um evento que afeta todos os Estados-Membros, contém medidas e metas
individualizadas.
Foi, precisamente, o que aconteceu em 2020 com a Comissão a propor ao Conselho –
COM (2020) 123, final de 20.03.2020 - a ativação da cláusula de derrogação de âmbito
geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Consequentemente foram adotadas
recomendações do Conselho, específicas para cada Estado-Membro, que contêm as
especificações individualizadas. Como poderá ser constatado da análise das várias
Recomendações feitas pelo Conselho aos Estados-Membros é dado especial ênfase ao
impacto nas contas públicas decorrente das medidas de contenção da pandemia,
sobretudo as que se relacionam com a resiliência dos sistemas públicos de saúde e com
o mercado de trabalho. No caso português é ainda feita uma referência expressa à
necessidade de aumentar a eficiência dos tribunais administrativos e fiscais.

7.5.2. O direito da União Europeia

Do direito originário – art.º 126.º do TFUE e do Protocolo n.º 12 anexo ao Tratado –
resulta a necessidade de os Estados-Membros apresentarem orçamentos equilibrados ou
excedentários e, quando deficitários, o saldo global não pode ser superior a 3% do PIB a
preços de mercado. Contudo, para garantir o cumprimento desse objetivo foram
desenhadas normas constantes da designada vertente preventiva do PEC segundo a qual
os Estados-Membros ficam obrigados a tomar medidas para evitar os designados défices
excessivos. Essas medidas constam dos Programas de Estabilidade e Crescimento e
devem permitir obter um saldo estrutural inferior ao OMP específico para cada EM e
que não pode ser superior a 1% do PIB a preços de mercado – cfr. Regulamento (CE)
n.º 1466/97. 7.5.3. As normas de Direito Internacional A aprovação do TECG pela
generalidade dos Estados-Membros e, sobretudo, pelos Estados-Membros cuja moeda é
o Euro, trouxe novas limitações às políticas orçamentais, exigindo agora não só que o
OMP seja inferior a 0,5% do PIB – cfr. art.º 3.º TECG –, ou seja, os Estados signatários
passariam a ter que cumprir, em matéria orçamental, obrigações ainda mais apertadas do
que as decorrentes do Direito da União Europeia. Esta obrigação não substitui, antes
acresce, às já demais obrigações quer de direito interno quer de direito da União. Note-
se que, por imposição do n.º 2 do art.º 3.º do TECG as disposições do Tratado teriam
que ser transpostas para o direito interno através de disposições vinculativas e
permanentes, preferencialmente através de normas constitucionais.
Não foi o que sucedeu com o caso de Portugal, que transpôs esta exigência para a Lei de
Enquadramento Orçamental, pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, mas fê-lo de modo
imperfeito ao abrir, no n.º 8 do art.º 12.º-C da velha LEO uma brecha, densificando o
conceito de saldo estrutural como saldo estrutural primário corrigido, o que não sucede
no TECG, optando antes por dar apenas cumprimento às normas constates do Direito da
União Europeia.

8. O PROCESSO ORÇAMENTAL
O Processo Orçamental: encontra-se atualmente regulado na lei 91/2001.
Encontrando-se ainda em vigor as distribuições relativas a esta matéria. Contudo, há que
ter em consideração também as normas de direito da UE. I.

II. O processo orçamental inicia-se antes do dia 15 de abril, com a necessidade de

revisão do programa de estabilidade e crescimento. exemplo: governo elabora o
programa em abril: temos mais forças de direito do que de esquerda (alterando a
composição da assembleia da república)- pronuncia se assim sobre este pacto. (gráfico
séc.)

III. Nos termos do 12-b da velha lei de enquadramento e do regulamento 1466/97,

para além do regulamento 1473/2013: neste documento devem constar não só os
objetivos orçamentais e as políticas orçamentais, mas também a definição de
objetivo orçamental a médio prazo (OMP), os cálculos que determinaram a sua
fixação, bem como as medidas que o executivo se propõe a adotar para
cumprimento dos objetivos traçados no Pacto de Estabilidade e Crescimento.

IV. Neste documento devem ser tidas em consideração eventuais recomendações que
tenham sido emitidas na fase preparatória e na 1ª fase do semestre europeu,
nomeadamente as relativas à política económica da zona euro. O semestre aqui é o
período de discussão das políticas da UE em que a comissão em conjunto com as
demais instituições da UE e os representantes dos estados-membros, emite diretrizes de
política económica e política orçamental.
Este programa de estabilidade e crescimento depois de enviado no contexto do
semestre europeu e depois de apreciada pelas instâncias comunitárias pode ser
adaptado ou alterado. Sendo que também é enviado para a AR. - Especificidade em
atenção: a Comissão emite recomendações (juridicamente híbrida, não pode ser
ignorada, mas não tem que ser também aceite totalmente - peso vinculativo quanto
aos fins e não quando aos meios) Exemplo: o objetivo traçado não está de acordo- a
comissão diz que devem ser adotadas medidas X, mas o governo diz ‘’nos que
conhecemos a nossa economia…’’- os efeitos verificam-se na mesma. O que acontece
se o Governo decide acatar as recomendações, mas supondo que o país não consegue
na prática fazer acontecer nada, o efeito esperado foi diferente do esperado pela
comissão?

VI. Depois de enviado para o Conselho e Comissão Europeia, o projeto pode ser
tornado público, iniciando-se o âmbito do semestre europeu uma fase que incluí a
avaliação no prazo máximo de 3 meses das medidas propostas no documento -
artigo 5º do regulamento de 1466/97. Esta apreciação do comité económico financeiro
pretende verificar se os objetivos traçados e as variáveis de natureza económica em que
os mesmos se baseiam são corretas e adequadas, bem como, se as medidas propostas
para que seja atingido o OMP, estão também conformes a uma trajetória de
ajustamento.
Depois de feita a analise, são permitidas recomendações, recomendações essas que
devem ser tidas em consideração pelo menos na proposta de lei a elaborar por cada um
dos estados-membros.

VII. Até ao dia 15 de outubro, o Governo elabora a proposta de lei do OE (PLOE),

que é enviada para a AR e para a UE. O conselho, depois de receber a proposta, em
conjunto com a Comissão Europeia, e no quadro da supervisão multi lateral vai
pronunciar-se sobre a mesma. Ao mesmo tempo, internamente na AR vai decorrendo
o processo de discussão da proposta de lei de Orçamento, votação e aprovação,
procedimento este regulado pelo regimento da AR, devendo ser votado
preferencialmente no prazo de 45 dias após a sua submissão. Dadas as
especificidades das matérias constantes da proposta de lei do orçamento, algumas delas
estão sujeitas a um regime especial, é o caso das matérias das alíneas a) a f), h), n),
o), do artigo 164º, bem como a alínea o) do artigo 165º da CRP, como decorre do
artigo 12º/5/f da velha LEO. Mas em regra, a votação na especialidade é feita pela
comissão parlamentar competente.
A AR pode também realizar audiências, convocar comissões especializadas ou
entidades que não estejam submetidas à direção do Governo para se pronunciarem
sobre a proposta apresentada. O prazo de dia 15 de outubro nem sempre tem de ser
cumprido, é o que acontece nas situações previstas no 12º/2/e) da velha LEO. A tomada
de posse do novo governo ocorreu entre 15 de julho e 14 de outubro e o termo da
legislatura entre 15 de outubro e 31 de dezembro, nesses casos, o governo tem um
prazo de 3 meses, a contar da posse do novo governo, para apresentar a proposta
de lei - nº3 do artigo 12º/e) da velha LEO.

Aprovada a proposta de lei do orçamento é enviada ao PR, e, caso seja

promulgada, segue para publicação. Se o PR não ratificar ele pode suscitar a
fiscalização preventiva da constitucionalidade, de tal apreciada da lei que aprova o
orçamento geral do Estado. Após a fiscalização o orçamento é enviado para
cumprimento dos mecanismos de supervisão multilateral da UE.
Se a proposta do OE for rejeitada (vetada), se não for promulgada, ou se o governo
tomar posse entre 1 de julho e 30 de setembro, se não for apresentada a proposta de lei,
se não for votada a proposta de lei, ou se o governo se demitir, é prorrogado a
vigência da lei do Orçamento do ano em curso respetivos articulados,
marcas orçamentais e sem os desenvolvimentos e decreto lei de
execução orçamental - artigo 12º/h número 1 e 2 da velha LEO. Não e prorrogada
a vigência das partes do orçamento referidas no nº3 do artigo 12º/h da velha LEO - as
autorizações legislativas que devam caducar no fim do ano económico, a autorização
para cobrança de receitas cujos regimes apenas se destinavam a vigorar nesse ano, e por
último, autorizações para realização de despesa também com vigência de um ano.
Temos que ter ainda em consideração que esta prorrogação de vigência é feita de
forma condicionada em regime de duodécimos, excecionando-se apenas as
situações previstas na lei- artigo 12º/h e alínea a) do nº5 do artigo 43º da velha LEO.
Logo que seja aprovada a nova lei do orçamento as despesas já efetuadas
são imputadas ao novo orçamento (são descontadas) . A verdade e que nunca
ficamos sem orçamento, mas é diferente termos um orçamento pensado para esse
ano do que termos um orçamento do ano anterior - não é desejável que esta prorrogação
dure muito tempo.
O que são os duodécimos? Significa dividir a despesa em 12 partes, 1 para cada mês
do ano, portanto o limite da despesa fica condicionado à não ultrapassagem dos
duodécimos vencidos ainda não utilizados.

10. A FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

A fiscalização da execução orçamental pretende garantir uma execução adequada
dos dinheiros públicos, para isso importa saber, como é que o estado gasta as suas
receitas e faz a sua cobrança. Esta questão do controlo que deve residir diretamente nos
cidadãos, resulta desde logo do art.º 15º da Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão. A execução do orçamento da receita e da despesa obedece a princípios de
elaboração e de execução. E esses princípios vão influenciar em sede de controlo da
própria execução orçamental. Se olharmos para a CRP, encontramos nos artigosº 103º,
104º e 105º, normas relativas ao controlo da execução orçamental. Na LEO, artigos 68º
ss. E também no decreto de lei de execução orçamental e na lei de organização e
processo do Tribunal de Contas que vamos encontrar a referência concreta aos vários
tipos de controlo. A estas normas é necessário juntar ainda as normas que
regulamentam outros tipos de controlo que não o controlo jurisdicional.
Podemos distinguir tipos de controlo a partir de vários critérios. Órgão e momento.
Controlo administrativo, jurisdicional e político. Ou mesmo social, no órgão. Quanto
ao momento temos controlo prévio, concomitante e controlo sucessivo.

CONTROLO ADMINISTRATIVO
Da competência das entidades administrativas. O controlo feito pela própria entidade.
Autocontrolo interno. O mais importante. Ainda mais importante se for feito
previamente à despesa. ?????
Os parâmetros do controlo de procedimento estão regulamentados na LEO, na lei de
bases da contabilidade pública (LBCP) e no RAFE. Podem ainda ser mobilizadas
normas constitucionais, de decreto de lei orçamental ou de diplomas que regulamentem
determinado tipo de despesas. Este tipo de controlo varia em função do tipo de serviço.
No caso dos serviços com mera autonomia administrativa, aqueles onde os dirigentes
apenas podem autorizar despesas e pagamentos em atos de gestão corrente é necessário
que este controlo seja feito, quer pelos serviços internos prévio, à despesa, sendo
também designado por conferência, nos termos do artigo 26 do RAFE. Estes serviços
estão também sujeitos pelo um heterocontrolo interno prévio, pela Direção Geral
do Orçamento, nos termos do artigo 3º nº3 da Lei de Bases de Contabilidade Pública e
do artigo 18 nº2 a 4º e 19º do RAFE.

Também um heterocontrolo interno sucessivo, que analisa os pressupostos da

legalidade da prática do ato bem como a economia, eficiência e eficácia da despesa.
Artigo 10º da LBCP e artigo 22 do RAFE. Os serviços, os seus dirigentes, podem
aplicar atos definitivos e executórios. Mantém o heterocontrolo prévio, nos termos da
53º a) do RAFE e o heterocontrolo sucessivo e sistemático do 53º, nº1 b) do RAFE.

CONTROLO JURISDICIONAL
Cabe a órgãos jurisdicionais. Tribunais. 107 da CRP e 104 da LEO. Não é só o
Tribunal de Contas que tem competência para fiscalizar a execução orçamental do
estado. São todos os tribunais dentro do seu âmbito de competência. Embora o
legislador tenha optado pela criação de controlo jurisdicional que segue o modelo
continental da fiscalização da atividade financeira, criando um tribunal com
características muito especificas, os restantes tribunais, nomeadamente e sobretudo, os
tribunais administrativos, têm também competência na sua administração. A receita é
maioritariamente regulada por tribunais administrativos.
O Tribunal de Contas, artigo 115 e 116 da CRP, como verdadeiro tribunal. Mas tem
funções que vão para além das tradicionais funções tradicionais. Começam logo na sua
composição. O juiz a partir de concurso. Não são magistrados. Nem precisando ter
bases jurídicas. Podendo der recrutados a partir de áreas de formação, que se
alargam a finanças ou gestão. Nos termos do artigo 18 ss. da Lei de Organização e
Processo do Tribunal de Contas. Garantir que o controlo jurisdicional é
verdadeiramente independente. A conformidade dos atos de execução orçamental
pode ser prévia, concomitante ou sucessiva.

FISCALIZAÇÃO PRÉVIA
Tem como finalidade verificar a legalidade financeira dos atos, contratos ou outros
instrumentos de execução orçamental bem como cabimento orçamental. Está regulada
nos artigos 54 e ss. Da LPTC. Mas nem todos os atos de execução orçamental estão
sujeitos a este tipo de controlo. Temos desde logo uma delimitação subjetiva constante
no nº2 ???? da LPTC, que diz respeito às entidades sujeitas à jurisdição to Tribunal de
Contas e uma dispensa de fiscalização prévia dos atos e contratos em razão e valor,
constante do artigo 48 da LPTC. Estão isentos da fiscalização prévia os atos ou
contratos inferiores a 750 000 euros. Se os atos entre si 950 000 euros. Além destas
situações de isenção de fiscalização nos termos do artigo 47º também as situações não
previstas nos termos do artigo 46. Este processo é simples. Submetido o processo de
fiscalização prévia. Analisado pelos serviços de fiscalização to tribunal. Se achar
necessário pede mais elementos. Caso estes serviços entendam que há conformidade do
ato com o contrato, é emitida uma declaração de conformidade, validada pelos
juízes de turno e comunicada ao requerente nos termos do artigo 43 nº1 da LPTC.
No caso em que haja dúvidas o processo é instruído com os elementos constantes e é
remetido à primeira cessão de área de visto. Se as dúvidas de mantiverem o processo
é remetido para o plenário da primeira secção para ser concedido ou recusado o visto.

Sempre que esteja em causa a recusa ela tem de ser validada pelo
plenário dessa secção. Este processo, se não houver causas para suspensão de prazo
tem de estar concluído no prazo de 30 dias. Caso não esteja concluído nesse caso,
forma-se visto tácito. O visto do Tribunal de Contas é uma condição do ato de
finalidade financeira do ato ou contrato apreciado. Faz com que o ato em causa
apenas produza efeitos financeiros apenas após a data de concessão do visto em
situação de visto tácito.
Caso o visto venha a ser recusado, pode ser efetuado o pagamento dos trabalhos
realizados ou dos bens adquiridos nesse período, entre o visto e a recusa de visto,
desde que esse pagamento não seja superior aos encargos previstos para aquele
período de execução.
Há demasiadas situações em que a entidade pública, abre um concurso público, faz um
visto prévio, mas não mistura os documentos necessários. Isto pode gerar situações
de violação de concorrência. Nos casos em que os atos ou contratos sejam superior a
900 000 euros eles não podem produzir de quaisquer efeitos a não ser que se trate de
situações em que o ato ou contrato sujeito a fiscalização prévia, recorra de um
ajuste direto por motivos de emergência imperiosa, resultantes de acontecimentos,
imprevisíveis por parte da entidade adjudicante ????? e em que não tenha sido possível
cumprir os prazos relativos aos demais procedimentos previstos na lei. Artigo 45º nº5.

A recusa do visto tem como consequência a cessão de todos os efeitos dos

atos ou contratos ajuizados

A FISCALIZAÇÃO CONCOMITANTE
Prevista no artigo 49 da LPTC. Também pretende acautelar o cumprimento das
normas aplicáveis aos atos de função pública e materializa-se através da realização
de auditorias que podem incidir sobre procedimentos ou atos administrativos
relativos a despesa com pessoal ou contratos que não estavam sujeitos na
fiscalização prévia, mas há sempre um controlo exercido durante a execução e não
previamente. Também auditorias que versam apenas sobre a atividade financeira. Se
durante este processo forem detetadas irregularidades os mesmos podem ser emitidos
para apuramento de irregularidades financeiras.

FISCALIZAÇÃO SUCESSIVA
Nos artigos 50 ss. Da LPTC, que incide sobre atos e contratos já executados. Nesta
análise o Tribunal de Contas analisa não só a legalidade jurídica financeira como
faz na prévia, mas também a verificação do princípio da economia, eficiência e
eficácia e as práticas de boa gestão financeira. Convém notar que não está aqui em
causa uma decisão que aprecia o mérito da execução orçamental, mas que pretende
avaliar se e em que medida uma determinada despesa pública permitiu assegurar a
elevada qualidade dos serviços públicos sobre o dispêndio de recursos. Fazer melhor
com menos. Ou com menos.
Competência Do Tribunal Relativa Ao Apuramento De Responsabilidade
Financeira Pela Prática De Atos De Execução Orçamental
Apuramento da responsabilidade financeira de competência exclusiva do Tribunal
de Contas

Dentro da responsabilidade financeira é necessário distinguir entre

responsabilidade financeira sancionatória e responsabilidade financeira
reintegradora. Reguladas nossos artigos 65º e 68º e 59º a 65º da LPTC. Durante o
exercício da sua atividade o Tribunal De Contas pode detetar situações em que há a
possibilidade de existir uma prática de infração ?????? quando isso acontece remete o
processo para o Ministério Público. Estão em causa apenas as situações tipificadas
na lei. Vigora o princípio da tipicidade exaustiva. Fechada.

Para além disso na responsabilidade financeira reintegratória, a responsabilidade

do agente apenas existe em caso de culpa. Na sancionatória é aplicada uma multa.
Responsabilidade pessoal, individual e não transmissiva.

Na reintegratória, há uma responsabilidade pessoal que pode ser solidária e implica a

devolução ao estado do montante material correspondente à lesão dos dinheiros ou
valores públicos. São situações relativas a pagamentos indevidos. Desvio de dinheiros
e valores. Este tipo de responsabilidades é cumulável com a civil, penal e disciplinar.

O Tribunal De Contas tem também como função o parecer da conta geral do

estado. No caso das secções regionais. Emitir pareceres das contas autónomas. A
partir de 2024 terá como função a certificação legal de contas. Este parecer sobre a
conta geral de estado é depois enviado pela Assembleia da República que irá
analisar a fiscalização política da execução orçamental cabe à Assembleia da
República e é mais uma vez um dos caracteres da relação suprainfraordenação
do legislativo e executivo ao longo do processo orçamental. Essa fiscalização
consiste na discussão e votação da conta geral do estado. Ao longo do processo
orçamental a Assembleia da República pode e deve acompanhar requerendo a execução
de duas auditorias por ano. O orçamento tem forma de lei. No caso da conta ela é
discutida e depois publicada em Diário da República uma resolução de votação e a
conta.