Unidade: A intervenção do Estado

no domínio econômico
Unidade I:

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Unidade: A intervenção do Estado no domínio econômico

Olá alunos

Nesta unidade daremos prosseguimento ao estudo do Direito Econômico,

enficando o tema da intervenção do estado no domínio econômico.

Bons estudos!

1. Introdução

Pela análise do artigo 173 da Constituição Federal permite-se afirmar

que, salvo os casos previstos na própria Constituição, a exploração direta da
atividade econômica pelo Estado constitui-se uma exceção. A regra é a de que
o Estado não deve atuar diretamente no domínio econômico, podendo assim
agir em situações excepcionais, restritas à necessidade decorrente de dois
fatores que deverão estar previstos em lei: imperativos de segurança nacional
e relevante interesse coletivo.

Os casos previstos na Carta Magna que deferem ao Estado a atuação

no domínio econômico são aqueles mencionados nos artigos 175, 176 e 177,

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ou seja, a prestação de serviços públicos, a exploração de jazidas, recursos
minerais e potenciais de energia elétrica e o monopólio da União relativamente
ao petróleo e aos minerais nucleares.

O Estado, quando explora diretamente a atividade econômica, submete-

se ao mesmo Regime jurídico aplicável às empresas privadas, tornando
explícita sua sujeição às obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias,
e proíbe a concessão de privilégios fiscais que não sejam extensivos aos
particulares (§ § 1º e 2º do artigo 173 da CF).

Justamente para aclarar a imposição de afastamento do Estado da

exploração direta na atividade econômica, o artigo 174 da Constituição Federal
definiu os novos papéis do Estado, como agente normativo e regulador da

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atividade econômica.

Assim, a intervenção do Estado no domínio econômico pode se dar de

duas formas: direta e indireta.

Na forma direta, tem as empresas públicas (art.173, § 1º, § 2º e § 3º, da

CF), onde o Estado encontra-se na forma de empresário. Na forma indireta, o
Estado intervém por meio de normas que têm por finalidade fiscalizar,
incentivar ou planejar, sendo o planejamento somente indicativo para o setor
privado (art. 174 da CF).

2. Competência

A competência quase absoluta para a intervenção no domínio

econômico é da União – art. 21, da CF.

No rol de sua competência administrativa privativa estão a elaboração e

execução de planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social, fiscalização de operações financeiras,
reserva da função relativa ao serviço postal, organização dos serviços de

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telecomunicações, radiodifusão, energia elétrica, aproveitamento energético
dos cursos d”água e os serviços de transporte (...)”.

Em seu rol de competências legislativas privativas (art. 22, CF) temos:

comércio exterior e interestadual, organização do Sistema nacional de
empregos, sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular,
diretrizes da política nacional de transportes, jazidas, minas e
outros recursos minerais (...).

Destarte, pouco ou nada resta para as demais pessoas-federativas, o

que denuncia claramente a supremacia da União como representante do
Estado-Regulador da ordem econômica, apesar de haver competência
concorrente para legislar sobre Direito Econômico, produção e consumo e

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meio-ambiente. Nestes casos, a competência da União encerra a produção de
normas gerais, cabendo às demais Entidades políticas a edição de normas
suplementares.

3. Intervencionismo x Liberalismo

3.1. Liberalismo

O liberalismo é um Regime Econômico que surgiu a partir do movimento

Iluminista, com o rompimento do poder absolutista. É o Regime Econômico no
qual o Estado intervém o mínimo possível. A atividade econômica será
exercida pelos agentes privados.

A expressão “Mão invisível do Mercado”, conceito de Adam Smith:

“quem deve regular a atividade econômica é o Mercado (onde os agentes
privados se reúnem para praticar o comércio)”. Com o passar dos anos, esse
liberalismo clássico deixou de subsistir, já que o Mercado não é capaz de se
auto-regular.

O Estado apenas garantirá à ordem pública, à propriedade privada e à

ampla liberdade contratual, vigorando os princípios da autonomia da vontade e

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do “pacta sunt servanda”.

3.2. Intervencionismo

É a doutrina econômica que preconiza maior intervenção do Estado no

domínio econômico, através de regulação da atividade econômica ou
executando uma atividade. Começou a ser aplicado no pós-guerra e no
desenvolvimento dos países da América Latina.

O Estado executa a atividade econômica e edita normas. Para a doutrina

majoritária (Eros Roberto Grau): A intervenção do Estado é espécie do gênero

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atuação do Estado no domínio econômico.

Atuação do Estado: a. Executa serviço público; b. Intervenção – o

Estado exerce uma atividade econômica, em sentido estrito (o próprio Estado
executa a atividade econômica, como, por exemplo, o Banco do Brasil
normatiza, tem o domínio da regulação econômica e planeja a atividade
econômica).

4. Neoliberalismo

Reação ao intervencionismo, com o retorno de alguns ideais do Sistema

Liberal, preconizando um Estado menos interventor, caracteriza-se pelas
privatizações.

É importante ressaltar que no Brasil, muitos defendem que o Regime

adotado seria o Intervencionista, outros defendem que o Regime é o bem-estar
social, social liberal e até o neoliberal.

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5. Modalidades de Intervenção do Estado na economia

 Quando o Estado executa a atividade econômica em concorrência com

a atividade privada (art. 173, CF), ele deverá obedecer, em via de regra,
o regime das empresas privadas.

 O Monopólio Estatal (art. 177, CF) foi flexibilizado, permitindo que a

União contrate empresas, estatais ou privadas, para realizar as
atividades. Exceção: salvo na exploração de energia nuclear.

 Monopólio é quando a atividade privada é dada ao Estado.

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  Privilégio é quando o Estado permite que apenas uma empresa efetue
um serviço público.

6. Formas de Intervenção do Estado na economia

6.1. Atuação

É mais ampla que intervenção. Dá-se quando o Estado desempenha

determinada atividade econômica.

O Estado pode desempenhar 2 (duas) atividades econômicas: o serviço

público e a atividade econômica em sentido estrito (aquela que visa o lucro,
geralmente praticada pela iniciativa privada).

6.2. Intervenção

Quando o Estado atua na esfera da atividade econômica em sentido

estrito.

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6.2.1. Intervenção direta

Ocorrerá sempre que o Estado executar atividade econômica em sentido

estrito (artigo 173, da CF – disciplina as formas de o Estado executar atividade
econômica em concorrência com o particular e artigo 177, hipóteses em que o
Estado exerce o monopólio.

O próprio Estado executa a atividade econômica. Pode ser na forma

concorrencial (juntamente com a iniciativa privada), ou com exclusividade
(exploração dos monopólios).

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 Dispõe o artigo 173 da Constituição Federal que a participação direta do
Estado na exploração da atividade econômica é situação de exceção, sendo
possível apenas em razão dos imperativos da segurança nacional ou de
relevante interesse coletivo, in verbis:

Art. 173:

“(...)
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo
sobre:

I. Sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;

II. A sujeição ao Regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III. A licitação e a contratação de obras, serviços, compras e alienações,
observados os princípios da administração pública;
IV. A constituição e o funcionamento dos Conselhos de administração e fiscal,
com a participação de acionistas minoritários;
V. Os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos

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administradores.”
A disciplina jurídica constitucional da exploração direta da atividade econômica
pelo Estado (artigo 173) ainda determina que:

 As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão

gozar de privilégios fiscais (§ 2º);

 A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a

sociedade (§ 3º);

 A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos

Mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos
lucros (§ 4º);

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  A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às
punições compatíveis com a sua natureza, nos atos praticados contra a
ordem econômica e financeira e contra a economia popular (§ 5º).

O Estado regula a sua forma de intervenção direta na atividade econômica

cautelosamente, o que transparece, por exemplo, no tratamento de direito
privado dado às empresas criadas pelo Estado. Assim, a Economia de
Mercado é preservada.

6.2.2. Intervenção indireta

Ocorrerá quando o Estado regular a atividade econômica através de

normas, entes, agências reguladoras, etc. Pode-se dar também por meio do
planejamento econômico, sendo um estímulo ao crescimento nacional.

O planejamento vincula apenas o Estado, e não a iniciativa privada.O

Estado disciplina a forma de atuação do Mercado Econômico: editando normas
cogentes, pelas quais, as empresas deverão obedecer e induzindo

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determinados comportamentos, como, por exemplo: isenções fiscais,
majoração de tributo, etc.

Observação: Os incentivos fiscais e o aumento de impostos são meios de

intervenção indireto do Estado.

Os mandamentos constitucionais a serem exercidos pelo Estado como

agente normativo e regulador da atividade econômica, que encarta as funções
de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor
público e indicativo para o setor privado (caput do art. 174 da CF).

Assim determina a Carta Magna (arts. 174 e 175):

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  A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do
desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e
compatibilizará os Planos nacionais e regionais de desenvolvimento (§
1º, art. 174);

 A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de

associativismo (§ 2º, art. 174);

 O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em

cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a
promoção econômico-social dos garimpeiros (§ 3º, art. 174);

 As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na

autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas
de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e naquelas
fixadas de acordo com o artigo 21, XXV, na forma da lei (§ 4º, art. 174).

O Estado prestará serviços públicos diretamente ou sob Regime de

concessão ou permissão, sempre através de licitação, requerendo ainda o
artigo 175 da Constituição Federal que a lei disponha sobre:

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 O Regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão
ou permissão;
 Os direitos dos usuários;
 A política tarifária;
 A obrigação de manter o serviço adequado.

Frise-se que o Estado pode intervir no domínio econômico, das seguintes

maneiras:

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Primeira Forma:

a. Intervenção Direta: O Estado exerce atividade empresarial, visando mais

rapidamente aos objetivos de medidas econômicas, criando:

 Empresas Públicas: Entidade dotada de personalidade jurídica de Direito

privado com patrimônio próprio e capital exclusivo da União. Exemplo:
Caixa Econômica Federal;

 Sociedade de Economia Mista: Entidade dotada de personalidade

jurídica de Direito privado criada por lei para a exploração de atividades
econômicas sob a forma de Sociedade Anônima, cuja maioria acionária
pertence à União em caráter permanente. Exemplo: Banco do Brasil.

Segunda Forma:

 O Estado assume a direção de uma empresa;

 Âmbito do interesse social e coletivo;

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Exemplo: O Banco Central poderá intervir na gestão de Instituições financeiras
privadas ou públicas não federais.

b. Intervenção Indireta:

 O Estado irá exercer as funções de: fiscalização, incentivo,

planejamento;

 A intervenção indireta se dá através de regulação, leis fiscais e

monetárias e estimular ou desestimular determinadas atividades.

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6.3. Modalidades de intervenção desenvolvidas por Eros
Roberto Grau

6.3.1. Por absorção

Ocorre quando o Estado atua em Regime de monopólio, avocando para

si a iniciativa de exploração de determinada atividade econômica. O Estado
desempenha exclusivamente determinada atividade econômica (artigo 177, da
CF). É um meio de intervenção direta.

6.3.2. Por participação

Ocorre quando o Estado atua paralelamente aos particulares,

empreendendo atividades econômicas ou, ainda, prestando serviço público
economicamente explorável, concomitantemente com a iniciativa privada.

São as hipóteses, nas quais o Estado participa na atividade econômica,

em concorrência com o particular (art. 173, da CF). É um meio de intervenção

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direto.

6.3.3. Por direção

Ocorre quando o Estado atua na Economia por meio de instrumentos

normativos de pressão, através da edição de leis ou de atos normativos.

É uma forma de regulação econômica por parte do Estado. É quando o

Estado normatiza, regula a atividade econômica. São normas cogentes,
estando todos os particulares obrigados a obedecê-las. É um meio de
intervenção Indireto.

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6.3.4. Por indução

Ocorre quando o Estado incentiva a prática de determinados setores

econômicos, através de benesses creditícias, tais como benefícios fiscais,
abertura de linhas de crédito para fins de incentivo de determinadas atividades,
por meio de instituições financeiras privadas ou oficiais de fomento.

É quando o Estado induz que a atividade econômica seja desenvolvida

em determinado local (Zona Franca de Manaus), pelo qua objetiva o
desenvolvimento da área. Não é norma cogente, é apenas um incentivo à
prática de determinada atividade em determinado local.

6.4. Intervenção indireta do Estado na Ordem Econômica

6.4.1. Planejamento econômico

O planejamento é fundamentalmente um processo técnico-instrumental

para manter ou transformar uma realidade existente com objetivos previamente

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determinados. Caracteriza-se, portanto pela previsão de comportamentos
econômicos e sociais futuros, pela formulação explícita de objetivos e pela
definição de meios de ação.

Inúmeros preceitos tratam da função de planejar, como, por exemplo: os

arts. 21, IX e XVIII, 30, VIII, 48, IV, 49, IX e 84, XI, da CF. O artigo 174, da
Constituição Federal determina que exerça o Estado, na forma da lei, a função
de planejamento, “sendo este determinante para o setor público e indicativo
para o setor privado”.

Trata-se, de função, poder-dever, pois o Estado deve exercer não

apenas as atividades de fiscalizar e incentivar, mas também a de planejar.

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 Ademais, o parágrafo 1º deste mesmo artigo dispõe: “A lei estabelecerá
as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional
equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os Planos nacionais e
regionais de desenvolvimento”.

Portanto, o planejamento econômico (intervenção indireta por indução:

art. 174, da CF) está relacionada com as formas de direcionamento econômico
do país, como desenvolver certas religiões, como planejar. Será sempre com
base nas regras constitucionais.

O planejamento é um processo técnico, instrumentado para transformar

a realidade existente no sentido dos objetivos previamente estabelecidos. O
planejamento econômico consiste, assim, num processo de intervenção com o
fim de organizar atividades econômicas para obter resultados previamente
colimados.

Vale citar que o processo de planejamento se instrumentaliza mediante

a elaboração de Planos.

Muito debatido na doutrina é a questão da obrigatoriedade dos Planos,

se os comandos das previsões do Plano vinculam ou não os sujeitos-

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econômicos. Se vincularem a todos, estaremos diante de um Plano imperativo,
caso contrário, um Plano indicativo.

Na verdade, o Plano se considera sempre imperativo para o setor

público. No entanto, como há um setor privado na Economia, regido pelo
princípio da livre iniciativa, o Plano em relação a ele é meramente indicativo,
servindo-se de mecanismos indiretos para atraí-lo ao processo de
planejamento.

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6.4.2. Fiscalização econômica

Na esfera constitucional, dentro do processo estatal de regulação, a

fiscalização atribuída ao Poder Público sobre a atividade econômica traduz-se
em controle da juridicidade do exercício da liberdade de iniciativa pelos
particulares.

Através desta função ocorre a fiscalização das práticas dos agentes

econômicos, do empresariado, de modo a perceber se há adequação entre
estas e as normas jurídicas de conteúdo econômico editadas pelo Estado.
Consiste em uma atividade prévia de acompanhamento da atividade
econômica, para fins de verificação de observância do ordenamento normativo
aplicável, garantindo-se a efetividade e a eficácia das políticas públicas do
Estado.

6.4.3. Incentivo econômico

Por incentivo, dentro do processo de regulação estatal, entende-se o

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auxílio prestado pelo Poder Público para o fomento, implementação ou
desenvolvimento de determinadas atividades econômicas a serem exploradas
pelo particular.

A atividade de incentivo estatal é fundamental para a redução das

desigualdades regionais, uma vez que o desenvolvimento econômico não se
dá de forma equivalente e uniforme em todas as regiões de um país.

O incentivo econômico visa criar estímulos favoráveis ao progresso da

atividade econômica, dar condições positivas para o seu desenvolvimento,
incitar, possibilitando um melhor e mais adequado resultado da economia,
dentro do que dispõe e prevê a legislação aplicável, consubstanciando-se, nos

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princípios que orientam a ordem econômica, ou seja, a liberdade de iniciativa e
a livre concorrência.

Os benefícios concedidos não podem violar o princípio da isonomia,

tampouco representar subsídios injustificáveis para determinados agentes
econômicos, devendo ser implementados para o setor, não para terceiros,
muito menos para determinados entes.

A atividade é implementada e exercida pela iniciativa privada, contando,

todavia, com benefícios e incentivos estatais transparentes, conduzindo-se
para o cumprimento dos interesses públicos e coletivos estabelecidos para
tanto.

A redução das desigualdades sociais e regionais é um dos princípios da

ordem econômica brasileira (art. 170, VII) e um dos objetivos fundamentais da
República (art. 3º, III).

A Constituição Federal veda a guerra fiscal entre os Estados-membros,

impedindo, assim, que o instituto do incentivo seja deturpado com o fim de
mascarar disputas políticas internas, a teor do disposto no artigo 155 e
parágrafos da CF.

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Referências

ARAÚJO, Eugênio Rosa de. Resumo de Direito Econômico. ed. 3. Rio de

Janeiro: Impetus, 2008.
BAGNOLI, Vicente. Direito Econômico. ed. 3. São Paulo: Atlas, 2008.
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lições de Direito Econômico. ed. 3. Rio de
Janeiro: Forense, 2010.
PETTER, Josué Lafayete. Direito Econômoico: Doutrina e questões de
concurso. ed. 4. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2009.

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