Direito Administrativo
Professor Sérgio Gaúcho
LISTA 1 - DIREITO ADMINISTRATIVO - CONCEITOS E FONTES
1 Estado, governo e Administração Pública. 1.1 Conceitos. 1.2
Elementos. 2 Direito administrativo. 2.1 Conceito. 2.2 Objeto. 2.3
Fontes.
1. ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO
Estado, Governo e Administração Pública são conceitos
distintos. Resumidamente, o Estado é o ente personalizado
que possui direitos e obrigações. O Governo é responsável por
conduzir politicamente o Estado, ou seja, estabelece as diretrizes
políticas para que o Estado possa atingir seus objetivos. A
Administração Pública corresponde a todo o mecanismo, órgãos
e pessoas administrativas, utilizado para atingir os objetivos do
Estado, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Governo.
Cumpre destacar, que é no aspecto material que temos a
diferença entre Governo e Administração Pública. O Governo
está em um nível superior, é independente e produz atos
políticos, pois dirige politicamente o Estado. A administração
Pública é orientada pelas diretrizes estabelecidas pelo Governo,
correspondendo ao instrumento que o governo possui para
implementar seus objetivos, suas políticas públicas, produzindo,
assim, atos administrativos.
1.1.  Estado
O Estado é um ente dotado de personalidade jurídica,
possuindo direitos e obrigações. A sua organização é matéria
constitucional no que diz respeito à divisão política do território
nacional, à estrutura dos Poderes, à forma de Governo, ao modo
de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos
governados.
1.1.1.  Elementos do Estado
O Estado é constituído por três elementos originários e
indissociáveis: Povo, território e governo soberano.
Povo é o elemento humano do Estado. É o conjunto de pessoas
que mantém vínculo jurídico com o Estado.
Território é o elemento físico, é a base geográfica onde o
Estado está instalado.
Governo soberano corresponde ao elemento condutor
do Estado, que detém o poder de autodeterminação e
auto-organização, conferido pelo povo, para que possa
tomar decisões políticas e manter relações externas,
independentemente de outros Estados.
Alguns autores citam um quarto elemento, a finalidade, que
corresponde ao elemento teleológico do Estado. Diz respeito
aos objetivos que o Estado pretende alcançar e aos meios que
ele emprega para isso. Relaciona-se com as  funções  do
Estado, ou seja, com o que o Estado deve ou pode fazer para
atingir seus objetivos.
1.1.2.  Poderes e funções do Estado
O Estado manifesta a sua vontade por meio dos Poderes do
Estado, que na clássica tripartição de Monstesquieu, são
o Legislativo, Executivo e Judiciário, adotados no Brasil, de
acordo com expressa previsão no art. 2º, da Constituição
Federal.
Cada um desses Poderes possuem funções típicas (principais)
e atípicas (secundárias). É importante esclarecer que a
divisão de funções entre os Poderes não é absoluta ou
exclusiva, mas apenas preponderante, precípua, de forma
que um Poder poderá exercer atipicamente funções típicas
de outros Poderes. Isso reflete o que os ingleses e norte-
americanos chamam de sistema de checks and balances, e que
corresponde ao nosso método de freios e contrapesos, onde
um Poder limita o outro.
O Poder Legislativo exerce tipicamente a função normativa
ou legislativa, tendo em vista que elabora leis, que são normas
gerais e abstratas, criando obrigações para todos. Cumpre
destacar que o termo lei, neste caso, deve ser utilizado em
seu sentido estrito, pois no sentido amplo engloba desde a
Constituição Federal até os atos do Poder Executivo.
O Poder Judiciário exerce predominantemente a função
jurisdicional, solucionando conflitos de interesses entre as
partes, por meio da aplicação das leis ao caso concreto.
O Poder Executivo exerce a função administrativa ou
executiva, de forma típica, que é a atividade estatal destinada
a satisfazer as necessidades coletivas.
Nas funções normativa e jurisdicional, o Estado permanece
acima e a margem das relações, enquanto que na função
administrativa, o Estado atua como parte, porém, em posição
de superioridade.
As funções atípicas somente poderão ser exercidas quando
expressamente previstas na Constituição Federal, a fim de se
garantir a independência dos Poderes. Assim, por exemplo,
o Poder Executivo legisla quando o Presidente da República
adota Medidas Provisórias (art. 62, CF) e elabora Leis
Delegadas (art. 68, CF). O Legislativo exerce função judicante
quando processa e julga o Presidente da República nos crimes
de responsabilidade (art. 52, CF). O Judiciário exerce função
legislativa quando elabora os seus regimentos internos (art.
96, I, a, CF). Os Poderes Legislativo e Judiciário exercem funções
administrativas, quando, por exemplo, nomeiam servidores,
fazem uma licitação, firmam contratos administrativos.
1.1.3.  Formas de Estado
O modo adotado para o exercício das normas determina a
forma de Estado, podendo ser unitário ou composto.
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1.1.3.1.  Estado Unitário
O Estado unitário é caracterizado pela centralização política,
onde somente um poder central, de modo exclusivo, controla
todas as atividades em nível nacional, regional e local. Pode ser
unitário puro, unitário descentralizado administrativamente
ou unitário descentralizado administrativa e politicamente.
O Estado unitário puro é aquele em que as competências
estatais são exercidas de maneira centralizada pela unidade
que concentra o poder político.
O Estado Unitário descentralizado administrativamente é
aquele em que as decisões políticas estão concentradas no
poder central, mas a execução dessas políticas é delegada
a pessoas e órgãos criados com a finalidade de executar e
administrar, como se fossem uma extensão do Estado (longa
manus).
Já no Estado unitário descentralizado administrativa
e politicamente, as decisões políticas continuam sendo
tomadas pelo Governo Central, mas, além de ocorrer a
descentralização administrativa, também é conferida uma
certa autonomia política para as pessoas decidirem a melhor
forma a ser empregada na execução do comando central.
1.1.3.2.  Estado composto
O Estado composto tem por característica a descentralização
política, possuindo entidades políticas autônomas para o
exercício de suas atividades em âmbito regional e local. No
Estado composto não há subordinação entre os entes, mas
sim autonomia. Pode ser formado pela união real (acordo
entre reis) ou pessoal (casamento, sucessão hereditária), mas
as formas mais conhecidas são a Federação e a Confederação.
A Confederação é estabelecida por meio de Tratado. Os entes
que a integram mantém a soberania, podendo, a qualquer
momento, exercer o seu direito de retirada, de separação,
a chamada secessão. É o que se deu, inicialmente, com
os Estados Unidos da América - EUA. Ao proclamarem a
independência das 13 colônias, cada qual passou a instituir
um novo Estado soberano, os quais resolveram, por meio de
um tratado internacional, formar a Confederação dos Estados
Americanos, a fim de se protegerem contra as ameaças da
antiga metrópole inglesa.
A Federação nasce por meio de uma Constituição. Os entes
federados perdem a soberania, mantendo apenas a autonomia.
Nessa forma de Estado, não é permitida a secessão. É o que
temos hoje, por exemplo, no Brasil, na atual composição dos
EUA, dentre outros.
A formação da Federação poderá se dar por meio de um
movimento centrípeto, de fora para dentro, também chamado
de agregação ou aglutinação, onde Estados soberanos se
reúnem, cedendo parcela de sua soberania para constituir um
novo Estado. É o que ocorreu nos EUA, na Alemanha e na Suíça.
A origem do Federalismo também poderá se dar por meio do
movimento centrífugo, por segregação ou desagregação.
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Nesse modelo, a Federação surge a partir de um Estado
soberano que resolve descentralizar-se, conferindo
autonomia aos entes federados.
1.2.  Governo
O Governo, em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos
constitucionais com a finalidade de conduzir politicamente o
Estado. É responsável pela função política de iniciativa, comando
e direção dos negócios públicos, determinando os objetivos e
diretrizes do Estado e a manutenção da ordem jurídica vigente.
Em sentido material, é o conjunto de funções estatais básicas.
1.2.1.  Formas de Governo
A forma de governo representa a maneira como o poder é
instituído na sociedade e a relação entre os governantes e os
governados.
A Monarquia é caracterizada pela hereditariedade,
vitaliciedade e a desnecessidade de prestação de contas pelos
governantes.
Na República, os governantes possuem mandato, são
escolhidos por eleição e devem prestar contas sobre a forma
como estão sendo aplicados os recursos públicos.
1.2.2.  Sistemas de Governo
O sistema de governo representa a maneira como se dá a
relação entre os Poderes Legislativo e Executivo.
No sistema presidencialista, a chefia é monocrática, ou
seja, as funções de chefe de Estado e de chefe de governo
se encontram reunidas na mesma pessoa, no Presidente da
República. O Chefe de Estado representa o País na ordem
internacional, perante outros Estados. O Chefe de governo
é responsável pela política interna do país. Além disso,
predomina a independência de Poderes. O Legislativo não
poderá interferir no exercício da atividade do Executivo e vice-
versa.
O sistema parlamentarista é caracterizado pela dualidade de
chefia, pois as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo
são exercidas por pessoas distintas. O parlamentarismo
pode ser adotado tanto na República quanto na Monarquia,
sendo que nas duas formas de Estado, o Chefe de Governo
será o Primeiro-Ministro. No entanto, no parlamentarismo
republicano, o Chefe de Estado é o Presidente da República, e
no parlamentarismo monárquico, a chefia de Estado é exercida
pelo Rei.
Outra distinção entre o presidencialismo e o parlamentarismo
é a interdependência de Poderes. Enquanto o Presidente
só pode ser destituído do cargo por crime comum ou de
responsabilidade, o Primeiro-Ministro pode ser destituído
do cargo por meio da moção de desconfiança. Essa moção
de desconfiança é dada pelo Parlamento, quando o Primeiro-
Ministro não estiver correspondendo às expectativas pelas
quais foi investido no cargo.
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RESUMO – ESTADO E GOVERNO 3.  Regimes Políticos

I. ESTADO
• Sujeito de direitos e obrigações.
• Ente personalizado
1.  Elementos do Estado
a. Povo: conjunto de pessoas que mantém vínculo jurídico
com o Estado
b. Território: espaço onde se situa o Estado (territorial,
aéreo e marítimo)
c. Soberania ou Governo soberano: liberdade para tomada
de decisões em nível interno e externo
d. Finalidade: busca do bem comum
2.  Formas de Estado
• Unitário: centralização política
• Composto ou Federado: descentralização política. O Estado
composto pode ser na forma de Confederação ou Federação.
Confederação Federação
- Tratado Federal - Constituição Federal
- Entes soberanos - Entes autônomos
- permitida a secessão - proibida a secessão
2.1. Tipos de Federação
a. Federação por agregação ou centrípeta: Estados
independentes se unem para formar um único Estado
b. Federação por desagregação, segregação ou centrífuga:
Um Estado unitário divide-se internamente, formando um
Estado Federado.
c. Federalismo simétrico: A divisão de poderes entre os
entes da Federação é homogênea ou, ainda, quando há
homogeneidade cultural e de desenvolvimento.
d. Federalismo assimétrico: Ocorre quando desigualdade
na divisão de poderes entre os entes Federados há uma
diversidade cultural, havendo diferentes grupos étnicos
II – GOVERNO
» conjunto de órgãos políticos responsável por conduzir o
Estado, fixando seus objetivos.
a. Autocracia: sem participação popular
b. Democracia: com participação popular
∙ direta: o próprio povo decide diretamente
∙ indireta: o povo decide por meio de representantes
eleitos
∙ semidireta: o povo decide diretamente ou por meio de
representantes eleitos
EXERCÍCIOS - PARTE I
1.  (FGV/2015 – TJPI – Analista) A Constituição de 1988, ao enunciar
os seus princípios fundamentais, fez menção, em seu art. 1º,
à “República Federativa do Brasil” e ao “Estado Democrático
de Direito”. Considerando a essência dessas expressões, é
correto afirmar que a forma de Estado adotada é a:
a. composta;
b. republicana;
c. unitária;
d. presidencial;
e. representativa.
2.  (FGV/2015 – Prefeitura de Paulínia) À luz da ordem
constitucional brasileira, é correto afirmar que:
a. a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
formam a federação;
b. a federação é um contrato que une todos os Estados e os
Municípios;
c. a federação sempre apresenta as características da
voluntariedade e da dissolubilidade;
d. a União, os Estados e os Municípios são os entes que
formam a federação;
e. a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e os
Territórios formam a federação.
3.  (FGV/2018 – ALRO – Analista) A federação é a forma de Estado
composta pela associação de múltiplas entidades territoriais
autônomas, dotadas de governo próprio, que dividem
responsabilidades em diferentes âmbitos. De acordo com
o texto constitucional, o Brasil, considerado um exemplo de
Estado federado, não inclui como ente da federação

1.  Formas de Governo a. o Distrito Federal

República Monarquia b. os Estados
- Temporariedade - Vitaliciedade c. os Municípios
- Eletividade - Hereditariedade d. os Territórios federais
e. a União
- Responsabilidade (dever de - Irresponsabilidade (não há o
prestar contas) dever de prestação de contas)
4.  (FGV/2018 – MPE/RJ) Deputados Federais vinculados a
2.  determinado partido político consultaram sua assessoria
Presidencialismo Parlamentarismo a respeito da possibilidade de alterarem a forma de Estado
adotada pela Constituição da República de 1988. A Assessoria,
- Chefia monocrática - Chefia dual
em total harmonia com a sistemática constitucional,
- Independência de Poderes - Interdependência de Poderes respondeu negativamente sob o argumento de que a forma de
Estado consubstancia cláusula pétrea. É correto afirmar que
- duas fontes de
- uma fonte de representatividade/ a referida forma de Estado, prevista no título Dos Princípios
representatividade/legitimidade
legitimidade democrática Fundamentais da Constituição da República, é:
democrática

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a. a república;
b. o presidencialismo;
c. a federação;
d. a democracia;
e. o bicameralismo.
5.  (FGV/2015 – DPE/RO – Técnico da Defensoria) A Constituição
da República Federativa do Brasil adotou, como forma
de Estado, a federação. A existência dessa federação é
caracterizada pela:
a. subordinação dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios à União, nos termos da Constituição da
República Federativa do Brasil;
b. autonomia política da União, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territórios e dos Municípios, nos termos da
Constituição da República Federativa do Brasil;
c. subordinação dos Municípios aos Estados e ao Distrito
Federal, nos termos da Constituição da República
Federativa do Brasil;
d. concentração da autonomia política na União, que
representa o Poder Público nas relações internas e
internacionais;
6.  (FGV/2008 – PCRJ – Oficial de Cartório) E autonomia política
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
nos termos da Constituição da República Federativa do Brasil.
É elemento do Estado:
a. Governo Soberano.
b. Poder Judiciário .
c. Democracia.
d. Estado-membro da Federação.
e. Administração Pública Direta.
7.  (FGV/2013 – SEGEP/MA – Agente) A doutrina administrativista
aponta a existência de uma diferença entre a função de governo
e a função administrativa. Diante dessa diferenciação, analise
as afirmativas a seguir.
I. As funções de governo estão mais próximas ao objeto do
direito constitucional, enquanto a função administrativa
é objeto do direito administrativo.
II. A função de governo tem como um de seus objetivos
estabelecer diretrizes políticas, enquanto a função
administrativa se volta para a tarefa de executar essas
diretrizes.
III. A expressão administração pública, quando tomada em
sentido amplo, engloba as funções administrativas e as
funções de governo.
Assinale:
a. se todas as afirmativas estiverem corretas.
b. se somente as afirmativas II e III estiverem corretos.
c. se somente as afirmativas I e II estiverem corretos.
d. se somente a afirmativa II estiver correta.
e. se somente a afirmativa III estiver correta.
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8.( ) (CESPE - MPE/PI - 2012) O princípio federativo estabelece
a forma de governo de um Estado.
9.( ) (CESPE/2016 – TRT/8 – Analista) A forma de federalismo
adotada no Brasil é conhecida como federalismo de
segregação e centrífugo, sendo os estados-membros
dotados de autogoverno.
10.( )
(CESPE/2010/MPU/Analista/Processual) As
capacidades de auto-organização, autogoverno, auto-
administração e autolegislação reconhecidas aos estados
federados exemplificam a autonomia que lhes é conferida
pela Carta Constitucional.
EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO
1.( ) (CESPE - 2013 - TCE-RO - Contador) O Estado é um
ente personalizado, apresentando-se não apenas
exteriormente, nas relações internacionais, mas também
internamente, como pessoa jurídica de direito público
capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem
jurídica.
2.  (CESPE/2016 – TRT8 – Analista) A respeito dos elementos do
Estado, assinale a opção correta.
a. Povo, território e governo soberano são elementos
indissociáveis do Estado.
b. O Estado é um ente despersonalizado.
c. São elementos do Estado o Poder Legislativo, o Poder
Judiciário e o Poder Executivo.
d. Os elementos do Estado podem se dividir em
presidencialista ou parlamentarista.
e. A União, o estado, os municípios e o Distrito Federal são
elementos do Estado brasileiro.
3.( ) O Estado Unitário tem como característica essencial a
centralização política, enquanto que o Estado Federado
é marcado pela descentralização política, possuindo
entidades políticas autônomas.
4.( ) (ESAF/AFC/CGU/2006) O princípio republicano tem
como características essências: a eletividade, a
temporariedade e a necessidade de prestação de contas
pela administração pública.
5.  (FGV/2014 – AL/BA – Auditor) No que tange ao conceito e à
abrangência do Direito Administrativo, assinale a afirmativa
correta.
a. Disciplina, predominantemente, relações jurídicas
horizontais.
b. Tem como objeto de estudo o aparato estatal de execução
de políticas públicas.
c. Tem como um de seus objetos principais o estudo do
exercício da função política.
d. Volta-se exclusivamente para o estudo do Poder
Executivo, uma vez que é esse poder que exerce, com
exclusividade, função administrativa.
e. Estuda apenas as pessoas jurídicas de direito público.
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6.( ) Primária, subsidiária e complementar são funções
típicas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,
respectivamente.
7.( ) (CESPE - 2013 - MS – Analista) A tripartição de funções é
absoluta no âmbito do aparelho do Estado.
8.( ) (CESPE -2014 – Câmara dos Deputados – Analista)
Entre as características comuns do Estado Federal
incluem-se a representação das unidades federativas
no poder legislativo central, a existência de um tribunal
constitucional e a intervenção para a manutenção da
federação.
9.( ) (CESPE - 2013 - TRT - 5ª Região (BA) - Juiz) Como o
federalismo estabelecido na CF é assimétrico, é conferido
aos estados, aos municípios e ao Distrito Federal, como
entes federativos, o direito de secessão.
10.( )
(CESPE - MPU - 2013) A CF instituiu mecanismos de freios
e contrapesos, de modo a concretizar-se a harmonia
entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como,
por exemplo, a possibilidade de que o Poder Judiciário
declare a inconstitucionalidade das leis.
11.( ) (CESPE - 2013 - TJDFT - Técnico) Os municípios contam
com os Poderes Legislativo e Executivo, com cargos para
os quais há eleição, na qual votam seus eleitores, mas não
com Poder Judiciário próprio.
12.( ) (CESPE - PC/BA - 2013) A eleição periódica dos detentores
do poder político e a responsabilidade política do chefe
do Poder Executivo são características do princípio
republicano.
19.( ) (CESPE – TRE/RJ 2012) As funções estatais são distribuídas
de maneira não exclusiva, de modo que cada poder, ao
lado de suas funções típicas, igualmente, desempenha
outras funções consideradas como funções atípicas.
Nesse sentido, portanto, atípica é a função de fiscal da
constitucionalidade dos atos normativos exercida pelo
Senado Federal, quando suspende a execução, no todo
ou em parte, de lei declarada inconstitucional em decisão
definitiva pelo Supremo Tribunal Federal.
20.( )
(CESPE - PRF 2013) O mecanismo denominado sistema
de freios e contrapesos é aplicado, por exemplo, no caso
da nomeação dos ministros do Supremo Tribunal Federal
(STF), atribuição do presidente da República e dependente
da aprovação pelo Senado Federal.
21.( ) (CESPE - Ministério da Justiça - 2013) O Poder Executivo
compõe, junto com o Poder Legislativo, o Poder Judiciário
e o Ministério Público, a quadripartição de poderes no
Estado brasileiro.
22.( )
(CESPE - PC/CE - 2012) Em função do sistema de
distribuição de competências legislativas criado pela CF,
há nítida superioridade hierárquica das leis federais sobre
as estaduais.
23.( )
(CESPE - Câmara dos Deputados - 2012) O sistema de
freios e contrapesos permite que um poder fiscalize e
controle os demais poderes, de forma que nenhum deles
seja mais forte que os outros.
24.( )
(CESPE - MCTI - 2012) Ao passo que o presidencialismo
tem duas fontes de legitimidade democrática, o
parlamentarismo tem uma única fonte.

13.( ) (CESPE – MIN - 2013) Consoante o modelo de Estado 25.( )

(CESPE - 2014 - TJ-CE - Analista) No Brasil, vigora um
federativo adotado pelo Brasil, os estados-membros sistema de governo em que as funções de chefe de Estado
são dotados de autonomia e soberania, razão por que e de chefe de governo não são concentradas na pessoa do
elaboram suas próprias constituições. chefe do Poder Executivo.

14.( )
(CESPE/2013/MI/Técnico) Os poderes do Estado são GABARITO (FIXAÇÃO)
independentes e harmônicos entre si e suas funções são
1-C 2-A 3-C 4-C 5-B
reciprocamente indelegáveis.
6-E 7-E 8-C 9-E 10-C

15.( ) (CESPE - 2013 - SERPRO - Analista) O modelo 11-C 12-C 13-E 14-C 15-E
federativo de Estado adotado pelo Brasil se embasa na 16-C 17-E 18-E 19-C 20-C
descentralização política e na soberania dos estados- 21-E 22-E 23-C 24-C 25-E
membros, que possuem competência para se auto-
organizarem por meio das constituições estaduais.

16.( ) (CESPE - 2012 - PRF - Agente Administrativo) Segundo

a CF, a capital federal não é um ente autônomo da
Federação.

17.( ) (FUNIVERSA - 2015 – SEAP-DF - Agente) Enquanto

federação, a República Federativa do Brasil comporta o
direito de secessão por parte dos entes federados.

18.( )
(FUNIVERSA - 2015 - UEG - Assistente) O Distrito Federal
é a capital da República Federativa do Brasil.

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2. DIREITO ADMINISTRATIVO: CONCEITO E OBJETO
2.1.  Breve histórico
Na época das monarquias absolutistas, entre o século XVII
e meados do século XIX, todos os poderes do Estado se
concentravam nas mãos do monarca ou rei, que os exercia de
forma absoluta, independente e superior ao de outros órgãos do
Estado. A regra era quod principi placuit legis habet vigorem, ou
seja, o que agrada ao rei tem força de lei.
Nos séculos XVIII e XIX, surge o Estado de Direito como forma
de limitar os poderes do governante. Passou a vigorar o chamado
império da lei. As leis são criadas pelo próprio Estado, por meio de
seus representantes politicamente constituídos, o qual passou
a estar sujeito ao cumprimento das regras e dos limites por ele
mesmo impostos, devendo, ainda, buscar o atendimento das
necessidades coletivas. No Estado de Direito, o poder estatal é
limitado pela lei, deixando de ser absoluto, pois, o mesmo ente
que cria as leis, submete-se a elas.
O Estado passa a ter órgãos destinados ao exercício da atividade
administrativa, surgindo a necessidade de normas delimitadoras
de sua organização, bem com das relações com os particulares,
tendo em vista que, até então, essas relações eram reguladas por
normas do Direito Civil.
Assim, surge, na França, impulsionados pelos ideiais da
Revolução Francesa, as bases teóricas do Direito Administrativo,
em face das decisões tomadas pelo Conselho de Estado,
órgão responsável por resolver os conflitos surgidos entre a
Administração e os administrados.
ESTADO SOBERANO → ESTADO DE DIREITO → CONSELHO
DE ESTADO FRANCÊS → DIREITO ADMINISTRATIVO
2.2.  Ramos do Direito
O Direito Administrativo é um sub-ramo do Direito Público.
O direito privado regula interesses particulares. As partes
que integram as relações de direito privado estão em igualdade
jurídica. As normas buscam o equilíbrio da relação. São exemplos
deste ramo, o Direito Civil, Direito do Trabalho, Direito Empresarial,
dentre outros.
O direito público é aquele que regula as atividades de interesse
público e social. É caracterizado pela desigualdade jurídica, isto
é, as normas de direito público sempre colocam uma parte em
extrema vantagem em relação à outra, justamente porque um
dos polos dessa relação representa a coletividade. Integram este
ramo, o Direito Penal, Direito Tributário, Direito Constitucional,
Direito Administrativo, dentre outros.
Cumpre ressaltar, que o Estado poderá manter tanto relações
de direito público, quanto relações de direito privado. É o que
ocorre, por exemplo, quando o Estado firma um contrato de
locação com um particular. Portanto, o que caracteriza o direito
público não é tão somente a presença do Estado em um dos
pólos da relação jurídica, mas sim, a desigualdade jurídica, onde
as partes não estão no mesmo nível. Isso se justifica pelo fato
de que quando existir um conflito entre o interesse público e o
interesse particular, deverá prevalecer o interesse público.
O Direito também é dividido em interno e externo ou internacional. O
primeiro estabelece relações dentre do território nacional. O segundo
estabelece as relações entre pessoas jurídicas estrangeiras.
1 
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 24 ed., São Paulo: Atlas, 2011, p.42.
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2.3.  Evolução do objeto do Direito Administrativo
Inicialmente, na França, surge a Escola Legalista, Exegética,
Empírica ou Caótica. Os doutrinadores se preocupavam
apenas como a interpretação das leis administrativas e atos
complementares, com base na jurisprudência dos Tribunais
Administrativos. O Direito Administrativo era sinônimo de direito
positivo.
Posteriormente, na Itália, o Direito Administrativo ganha
autonomia em face da Ciência da Administração. “A matéria que
constitui objeto da Ciência da Administração é aquela concernente
à valoração da interferência do Estado na ordem econômica e
social, abrangendo os aspectos da utilidade e oportunidade dessa
atuação; enquanto o direito administrativo é complexo de normas
e princípios jurídicos que regem a organização administrativa em
seus vários aspectos, bem como as relações da Administração
Pública com os particulares.” 1 Assim, o Direito Administrativo
se ocupa da atividade jurídica do Estado, excluindo as
funções legislativa e jurisdicional, enquanto que a Ciência da
Administração fica com a atividade social.
Por fim, com a contribuição dos juristas alemães, ocorre a
sistematização do Direito Administrativo, definindo institutos
próprios, distintos do Direito Civil. É o chamado método técnico-
cientifico.
2.4.  Critérios para definição do Direito Administrativo
Na busca da conceituação do Direito Administrativo, surgiram
vários critérios com a finalidade de se reconhecer quando haveria
uma situação que justificasse a aplicação de seus princípios e
regras.
2.4.1.  Critério ou Escola do Serviço Público
A Escola do Serviço Público foi formada na França e inspirada
na jurisprudência do Conselho de Estado Francês. Segundo
essa Escola, o Direito Administrativo estudava o serviço
público, o qual representava toda e qualquer atividade do
Estado. Atualmente, essa escola não é aceita, pois, a atividade
do Estado não se resume apenas à prestação de serviços
públicos.
2.4.2.  Critério do Poder Executivo
Segundo esse critério, o Direito Administrativo teria por objeto
apenas o estudo da atuação do Poder Executivo. Esse critério
não é adotado na doutrina, tendo em vista que os Poderes
Legislativo e Judiciário também desempenham funções
administrativas.
2.4.3.  4.3. Critério das relações jurídicas
Segundo esse critério, o Direito Administrativo corresponderia
ao conjunto de normas e princípios que rege as relações entre a
Administração e os administrados. Esse critério é insuficiente
porque não abrange as relações internas, a organização da
Administração Pública e a atividade que ela exerce.
_6

2.4.4.  Critério Teleológico
Os autores que seguem essa teoria defendem que o Direito
Administrativo é um sistema de princípios jurídicos que
regulam a atividade do Estado para o atendimento dos fins de
utilidade pública.
2.4.5.  Critério Negativo ou Residual
Esse critério está ligado ao critério teleológico, definindo o
conceito de Direito Administrativo por exclusão. O Direito
Administrativo regula atividades estatais, excluídas
a legislação e a jurisdição. Assim, tudo o que não for
atividade legislativa, jurisdicional e patrimonial, é atividade
administrativa.
2.4.6.  Critério da distinção entre a
atividade jurídica e social do Estado
Define o Direito Administrativo, de um lado, pelo tipo de
atividade exercida e, de outro, pelos órgãos que exercem essa
função. Assim, o Direito Administrativo não estuda o aspecto
social do Estado, mas o aspecto jurídico, a atividade não
contenciosa, a relação entre os órgãos e o meios de sua ação.
2.4.7.  Critério da Hierarquia Orgânica
Os defensores deste critério classificam os órgãos públicos
em superiores e inferiores. O Direito Administrativo regularia
a atuação dos órgãos inferiores e o Direito Constitucional
orientaria a atuação dos órgãos superiores. Esse critério é
insuficiente para definir o direito administrativo, tendo em
vista que os órgãos superiores exercem função de direção,
executando atividades administrativas que são objeto do
direito administrativo.
2.4.8.  Critério da Administração Pública
Atualmente, é o critério mais aceito, estabelecendo que o
Direito Administrativo corresponde ao conjunto de princípios
que regem a Administração Pública. É adotado por Hely Lopes
Meirelles e Ruy Cirne Lima, entre outros.
2.4.9.  Critério da puissance publique ou potestade pública
A teoria da Puissance Publique aponta a existência de
prerrogativas e privilégios do Estado perante os particulares,
criando uma posição de verticalidade ou desigualdade entre
Administração Pública e cidadãos.
Distingue atos de império de atos de gestão
2.5.  Conceitos de Direito Administrativo
• Celso Antônio Bandeira de Melo: Direito administrativo é “o
ramo do direito público que disciplina a função administrativa
e os órgãos que a exercem”.
• Hely Lopes de Meireles: Direito administrativo consiste
no “conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem
os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a
Direito Administrativo | Sérgio Gaúcho
realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados
pelo Estado”.
• Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “Ramo do direito público
que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas
administrativistas que integram a Administração Pública, a
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que
se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.
• José dos Santos Carvalho Filho: “Direito administrativo
é o conjunto de normas e princípios que, visando sempre
ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as
pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a
que devem servir”.
• Marçal Justen Filho: “O direito administrativo é o conjunto
das normas jurídicas de direito público que disciplinam a
atividade administrativa pública necessária à realização dos
direitos fundamentais e a organização e o funcionamento
das estruturas estatais e não estatais encarregadas de seu
desempenho”.
EXERCÍCIOS
1.  (FGV/2014 – AL/BA – Auditor) No que tange ao conceito e à
abrangência do Direito Administrativo, assinale a afirmativa
correta.
a. Disciplina, predominantemente, relações jurídicas
horizontais.
b. Tem como objeto de estudo o aparato estatal de execução
de políticas públicas.
c. Tem como um de seus objetos principais o estudo do
exercício da função política.
d. Volta-se exclusivamente para o estudo do Poder
Executivo, uma vez que é esse poder que exerce, com
exclusividade, função administrativa.
e. Estuda apenas as pessoas jurídicas de direito público.
2.  (FGV/2021 – AL/BA – Auditor) No que tange ao conceito e à
abrangência do Direito Administrativo, assinale a afirmativa
correta.
a. Disciplina, predominantemente, relações jurídicas
horizontais.
b. Tem como objeto de estudo o aparato estatal de execução
de políticas públicas.
c. Tem como um de seus objetos principais o estudo do
exercício da função política.
d. Volta-se exclusivamente para o estudo do Poder
Executivo, uma vez que é esse poder que exerce, com
exclusividade, função administrativa.
e. Estuda apenas as pessoas jurídicas de direito público.
3.( ) (CESPE/2019 – PGE/PE – Analista) De acordo com o
critério teleológico, o direito administrativo é um conjunto
de normas que regem as relações entre a administração
e os administrados.
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4.  (CESPE - 2014 - TJ-CE - Analista) Com relação ao conceito, ao
objeto e às fontes do direito administrativo, assinale a opção
correta.
a. Consoante o critério negativo, o direito administrativo
compreende as atividades desenvolvidas para a
consecução dos fins estatais, incluindo as atividades
jurisdicionais, porém excluindo as atividades legislativas.
b. Pelo critério teleológico, o direito administrativo é o
conjunto de princípios que regem a administração pública.
c. Para a escola exegética, o direito administrativo tinha
por objeto a compilação das leis existentes e a sua
interpretação com base principalmente na jurisprudência
dos tribunais administrativos.
d. De acordo com o critério do Poder Executivo, o direito
administrativo é conceituado como o conjunto de normas
que regem as relações entre a administração e os
administrados.
5.( ) (CESPE - 2014 - TJ-SE- Titular de Serviços de Notas e
Registros) Consoante o critério da administração pública,
o direito administrativo é o ramo do direito que tem por
objeto as atividades desenvolvidas para a consecução
dos fins estatais, excluídas a legislação e a jurisdição.
6.( ) (CESPE - 2014 - TJ-SE- Titular de Serviços de Notas e
Registros) Adotando-se o critério do serviço público,
define-se direito administrativo como o conjunto de
princípios jurídicos que disciplinam a organização
e a atividade do Poder Executivo e de órgãos
descentralizados, além das atividades tipicamente
administrativas exercidas pelos outros poderes.
7.( ) (CESPE - 2014 - TJ-SE- Titular de Serviços de Notas e
Registros) De acordo com o critério das relações jurídicas,
o direito administrativo pode ser visto como o sistema
dos princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado
para o cumprimento de seus fins.
8.( ) (CESPE/2016 – TCE/PA) Em razão do princípio da
indisponibilidade do interesse público, o Estado somente
poderá exercer sua função administrativa sob o regime
de direito público.
9.( ) (CESPE/2012 - Câmara dos Deputados) De acordo com o
critério da administração pública, o direito administrativo
é o ramo do direito público que regula a atividade jurídica
contenciosa e não contenciosa do Estado, bem como a
constituição de seus órgãos e meios de atuação.
10.( )
(CESPE/2011 - TCU) Segundo a doutrina administrativista,
o direito administrativo é o ramo do direito privado que
tem por objeto os órgãos, os agentes e as pessoas jurídicas
administrativistas que integram a administração pública,
a atividade jurídica não contenciosa que esta exerce e os
bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de
natureza pública.
Direito Administrativo | Sérgio Gaúcho
11.  (FGV/2014 – COMPESA – Analista) Direito Administrativo
é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem
os órgãos, os agentes e as atividades públicas que tendem a
realizar os fins desejados pelo Estado. Assinale a opção que
indica as quatro fontes do Direito Administrativo.
a. Doutrinas, lei, regras e normas.
b. Lei, normas, regras e jurisprudência.
c. Regras, normas, jurisprudência e costumes.
d. Lei, doutrina, jurisprudência e os costumes
e. Normas, doutrinas, jurisprudência e lei.
12.( ) (CESPE/2018 – ABIN) A jurisprudência administrativa
constitui fonte direta do direito administrativo, razão
por que sua aplicação é procedimento corrente na
administração e obrigatória para o agente administrativo,
cabendo ao particular sua observância no cotidiano.
13.  (FCC/2019 – SPREV) Dentre as fontes do Direito
Administrativo, é possível deduzir que
a. somente a lei formal pode ser considerada fonte do Direito
Administrativo, considerando a primazia do princípio da
legalidade.
b. o princípio da supremacia do interesse público é a principal
fonte do Direito Administrativo, pois fundamenta todas
as ações e decisões da Administração pública.
c. a jurisprudência não pode ser considerada fonte do Direito
Administrativo, pois não emana do Poder Executivo nem
do Poder Judiciário.
d. as lacunas legais se consubstanciam em fontes concretas
do Direito Administrativo, considerando que ao Poder
Executivo é dado suprir a ausência de lei por meio da
edição de decreto.
e. não se mostra necessária a codificação das leis e atos
normativos para que se consubstanciem em fonte do
Direito Administrativo.
14.  (FCC/2011 – TER/PI – Analista) No que concerne às fontes do
Direito Administrativo, é correto afirmar que:
a. o costume não é considerado fonte do Direito
Administrativo.
b. uma das características da jurisprudência é o seu
universalismo, ou seja, enquanto a doutrina tende a
nacionalizar-se, a jurisprudência tende a universalizar-se.
c. embora não influa na elaboração das leis, a doutrina exerce
papel fundamental apenas nas decisões contenciosas,
ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo.
d. tanto a Constituição Federal como a lei em sentido estrito
constituem fontes primárias do Direito Administrativo.
e. tendo em vista a relevância jurídica da jurisprudência, ela
sempre obriga a Administração Pública.
15.( ) (CESPE/2009 – TCU – Auditor) A CF, as leis
complementares e ordinárias, os tratados internacionais
e os regulamentos são exemplos de fontes do direito
administrativo.
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EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO
1.  (IBFC - 2013 - MPE-SP - Analista) Na conceituação do Direito
Administrativo, são adotados variados critérios. Dentre estes,
NÃO se encontra o critério:
a. Das relações jurídicas.
b. Teleológico.
c. Do Poder Executivo.
d. Da escola da ordem pública.
e. Negativo ou residual.
2.( ) (CESPE - 2014 - TJ-SE- Titular de Serviços de Notas
e Registros) Consoante o critério da distinção
entre atividade jurídica e social do Estado, o direito
administrativo é o conjunto dos princípios que regulam
a atividade jurídica não contenciosa do Estado e a
constituição dos órgãos e meios de sua ação em geral.
3.( ) O Direito Administrativo regula a atividade administrativa
voltada para o atendimento dos interesses privados.
4.( ) (CESPE/2013 - Procurador MPTCDF) De acordo com o
critério legalista, o direito administrativo compreende o
conjunto de leis administrativas vigentes no país, ao passo
que, consoante o critério das relações jurídicas, abrange
o conjunto de normas jurídicas que regulam as relações
entre a administração pública e os administrados.
Essa última definição é criticada por boa parte dos
doutrinadores, que, embora não a considerem errada,
julgam-na insuficiente para especificar esse ramo do
direito, visto que esse tipo de relação entre administração
pública e particulares, também se faz presente em outros
ramos.
5.( ) O direito público caracteriza-se pela regulação dos
interesses individuais como forma de possibilitar o
convívio em sociedade.
6.( ) (CESPE/2011 - TCU) O direito administrativo tem
como objeto atividades de administração pública
em sentido formal e material, englobando, inclusive,
atividades exercidas por particulares, não integrantes
da administração pública, no exercício de delegação de
serviços públicos.
7.( ) (CESPE/2009 - AGU) Pelo critério teleológico, o Direito
Administrativo é considerado como o conjunto de
normas que regem as relações entre a administração
e os administrados. Tal critério leva em conta,
necessariamente, o caráter residual ou negativo do
Direito Administrativo.
8.( ) (CESPE/2009 - AGU) Na França, formou-se a denominada
Escola do Serviço Público, inspirada na jurisprudência do
Conselho de Estado, segundo a qual a competência dos
tribunais administrativos passou a ser fixada em função
da execução de serviços públicos.
Direito Administrativo | Sérgio Gaúcho
9.( ) A primeira cadeira de direito administrativo no Brasil
foi criada em 1851 e instalada em 1856, na Faculdade de
Direito de São Paulo.
10.( )
(CESPE/2010 - INSS) Segundo a Escola Legalista, o direito
administrativo pode ser conceituado como o conjunto de
leis administrativas vigentes em determinado país, em
dado momento.
11.  (CESPE/2004 - Sefaz/MT) Determinado estado brasileiro
criou, por meio de lei estadual, uma agência dotada de
autonomia financeira, funcional e administrativa, com a
finalidade de, observada a competência própria dos outros
entes federados, controlar e fiscalizar, bem como normatizar,
padronizar, conceder e fixar tarifas dos serviços públicos
delegados, nas áreas de transporte e de telecomunicações.
De acordo com a lei de criação, os integrantes dessa agência
devem ser nomeados após aprovação em concurso público
de provas. Com relação à situação hipotética descrita acima,
julgue o item subsequente.
( ) As ações dessa agência devem ser regidas pelo Direito
Administrativo, que, de acordo com o critério teleológico,
é o ramo do direito público interno que regula a atividade
jurídica não-contenciosa do Estado e a constituição dos
órgãos e meios de sua ação em geral.
12.  (ESAF - CGU - AFC 2006-adaptada) O Direito Administrativo,
segundo o critério da hierarquia orgânica, é considerado como
sendo o conjunto harmonioso de normas e princípios, que
regem o exercício das funções administrativas estatais e
a. os órgãos inferiores, que as desempenham.
b. os órgãos dos Poderes Públicos.
c. os poderes dos órgãos públicos.
d. as competências dos órgãos públicos.
e. as garantias individuais.
13.( ) (CESPE/2009 - TCU - Auditor) O direito administrativo,
como ramo autônomo, tem como finalidade disciplinar as
relações entre as diversas pessoas e órgãos do Estado,
bem como entre este e os administrados.
14.( )
(CESPE/2014 - MDIC) O exercício das funções
administrativas pelo Estado deve adotar, unicamente, o
regime de direito público, em razão da indisponibilidade
do interesse público.
15.( ) O direito administrativo é o conjunto das normas jurídicas de
direito público que disciplinam todas as atividades do Estado.
GABARITO (FIXAÇÃO)
1-D 2-C 3-E 4-C 5-E
6-C 7-E 8-C 9-C 10-C
11-E 12-A 13-C 14-E 15-E
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 Direito Administrativo | Sérgio Gaúcho

LEGISLAÇÃO E JURISPRUDÊNCIA III. tenha reconhecido a inconstitucionalidade de tratado

ou de lei federal, nos termos do  art. 97 da Constituição
CONSTITUIÇÃO FEDERAL Federal.

Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por Art. 1.036. Sempre que houver multiplicidade de recursos
provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, extraordinários ou especiais com fundamento em idêntica
após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar questão de direito, haverá afetação para julgamento de acordo
súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, com as disposições desta Subseção, observado o disposto no
terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e no do Superior
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas Tribunal de Justiça.
federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão
ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.  JURISPRUDÊNCIA
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação
e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja Súmula 370/STJ -  Caracteriza dano moral a apresentação
controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a antecipada de cheque pré-datado.
administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e
relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica. 
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a
aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser
provocada por aqueles que podem propor a ação direta de
inconstitucionalidade.
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar
a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá
reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a
procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão
judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com
ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.

2.6.  LEI Nº 11.417, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2006.

Art. 7º  Da decisão judicial ou do ato administrativo que

contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou
aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal
Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis
de impugnação.
§ 1º  Contra omissão ou ato da administração pública, o uso
da reclamação só será admitido após esgotamento das vias
administrativas.
§ 2º  Ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal
Federal anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial
impugnada, determinando que outra seja proferida com ou sem
aplicação da súmula, conforme o caso.

CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL

Art. 1.035.  O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível,

não conhecerá do recurso extraordinário quando a questão
constitucional nele versada não tiver repercussão geral, nos
termos deste artigo.
§ 1º  Para efeito de repercussão geral, será considerada a
existência ou não de questões relevantes do ponto de vista
econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os
interesses subjetivos do processo.
§ 2º  O recorrente deverá demonstrar a existência de
repercussão geral para apreciação exclusiva pelo Supremo
Tribunal Federal.
§ 3º Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar
acórdão que:
I. contrarie súmula ou jurisprudência dominante do
Supremo Tribunal Federal;
II. (Revogado)

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