Direito Administrativo Introdução

Olá, futuro Policial Legislativo do Senado Federal!
Estou aqui para contribuir com a sua aprovação. Nossa aula será bem dinâmica, não
podemos perder tempo, pois nesse momento, o tempo é o que temos de mais precioso.
O material exposto em nossa aula é fruto de mais de dez anos de trabalho como professor
e autor. Se você ainda não me conhece, o meu nome é Rodrigo Cardoso, fui aprovado em
alguns concursos e hoje sou servidor do TRT da 10ª Região – órgão que adoro trabalhar.
Posso dizer firmemente que minha paixão é lecionar. Hoje já não faço concurso como antes
fazia, dedico meu tempo exclusivamente para o Direito Administrativo. Minha missão agora
é aprovar você. Cursei Direito na UCB e fiz especialização em Direito Administrativo e
constitucional.
Em nosso curso, trabalharemos todo o conteúdo de Direito Administrativo
constante no edital. Vale dizer que este curso é completo, podendo ser seu único material
de estudos, isto é, você não precisará adquirir livros ou outros materiais para estudar o
Direito Administrativo. Tenho certeza de que você entenderá de uma vez por todas o
Direito Administrativo.
A metodologia das aulas contempla, em cada tópico, o Estudo Teórico do Dia (ETD),
seguida da resolução de questões sobre o que você acabou de estudar (as Questões de
Consolidação do Aprendizado – QCA). Além disso, a partir da Aula 02 você irá começar a
sua meta diária com a resolução de Questões de Revisão (QR), relacionadas ao conteúdo
visto na semana anterior, de maneira a reforçar a revisão e retenção dos assuntos
estudados. Trata-se do método V2P2, base da sua preparação na ENAPOL.
A primeira aula representa a introdução ao Direito Administrativo. Essa aula é muito
importante, pois todos os outros temas dependem do entendimento da presente aula. O
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para alunos da Escola Nacional de Polícia - ENAPOL, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a
sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição,msujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
que iremos abordar a partir de agora pode ser cobrado em sua prova de forma específica
ou mesmo incidental, já que todos os outros tópicos do Direito Administrativo mantem

relação com nossa primeira aula.
É importante entendermos a teoria e resolver as questões propostas, lembrando

que é comum questões antigas voltarem a ser cobradas da mesma forma. Vale a pena
lembrar que o nosso curso será de teoria e exercícios, vejamos os métodos de

aprendizagem:
• todos os itens do edital serão abordados de forma completa;
• grande quantidade de questões comentadas;
• referências atualizadas, com ampla pesquisa na doutrina e jurisprudência recente;
Além da teoria clássica do Direito Administrativo, inseri a jurisprudência relativa a

cada assunto. Quero que você chegue sobrando conteúdo no dia da prova. Espero que
você entenda o curso, envie todas as suas dúvidas no fórum de dúvidas e estude bastante
para na hora da prova resolver as questões com confiança. Desse modo, todo o esforço
empregado nessa fase preparatória será recompensado com a sua aprovação. Vamos lá!
Sumário
1. Introdução ........................................................................................................................... 4
2. Elementos do Estado ...................................................................................................... 5
3. Conceito: Direito Administrativo.............................................................................. 6
4. Funções do Estado ........................................................................................................... 8
5. Teoria da Tripartição dos Poderes na Visão da Doutrina Atual ................ 9
6. Sistemas de Controle .................................................................................................... 10
7. Natureza Jurídica das Decisões dos Tribunais de Contas ........................... 12
8. Regime Jurídico-Administrativo ............................................................................. 13
9. Fontes ................................................................................................................................... 15
1. Introdução
4
Inicialmente, é necessário entender o porquê o Direito Administrativo é tão

cobrado em concurso público. Veja: com certeza, você será aprovado no concurso da
Polícia Legislativa do Senado Federal e, por consequência, será nomeado(a) para ocupar
um cargo público. Assim, a sua nomeação interessa para o Direito Administrativo, pois
corresponde à prática de um ato administrativo. Além disso, o órgão onde você irá
trabalhar não é capaz de produzir tudo o que consome para exercer suas atividades, como
por exemplo: ele tem de comprar material de expediente, computadores, mesas, cadeiras
etc. Para tanto, o órgão, para realizar compras, deve licitar, ou seja, realizar uma competição
isonômica entre todos os interessados em ter contrato com a Administração Pública. O

procedimento licitatório também interessa para o Direito Administrativo.
Outro exemplo: considere que determinado condutor de um veículo estacione em

local proibido. Desse modo, o condutor poderá ser multado. A aplicação de multa de
trânsito interessa para o Direito Administrativo, pois tem-se a prática de um ato, a
possibilidade de recurso, de processo administrativo etc. Esse ramo do Direito é muito

importante para o convívio social e, consequentemente, para o Estado.
Percebeu como o Direito Administrativo é importante para nosso dia a dia, seja
na condição de agente público ou de particular? Por isso que esse ramo do Direito é
cobrado em quase todos os concursos. Não se preocupe, você irá entender o Direito
Administrativo de uma vez por todas. Vamos lá!
2. Elementos do Estado
Sabemos que o Direito depende da existência de Estado, de uma sociedade
organizada. Podemos sintetizar o conceito de Estado em relação à interpretação

constitucional, ou seja, é uma pessoa jurídica territorial soberana. O Estado é Pessoa
5
Jurídica de Direito Público Interno. É formado pelos elementos: Povo, Território e Governo
soberano.
• Povo: elemento humano (nato ou naturalizado). É diferente de população, pois esta é
composta por nacionais e estrangeiros;
• Território: é a base física;

• Governo soberano: poder de auto-organização, sem ingerências externas. Organiza-se
de forma soberana de vontade.
Desse modo, você não pode se esquecer que o Estado é composto de três elementos
(povo, território e governo soberano). Faltando apenas um elemento não haverá a
concepção de Estado.
Estado de Direito: Estado juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis.
3. Conceito: Direito Administrativo
Sempre quando iniciamos um estudo é importante entender o significado (conceito)
da matéria. O conceito de Direito Administrativo por vezes é cobrado em provas, então

vamos lá.
6
Diversos critérios e escolas (estudiosos do direito) foram utilizados para conceituar
o Direito Administrativo. Na verdade, o objetivo do conceito é para identificar o objeto do
Direito Administrativo. No Direito Penal, o objeto é o estudo do crime e a posterior

aplicação da pena, no Direito Civil, o objeto é a relação entre os particulares. E o Direito
Administrativo, qual seu objeto?
Com objetivo de responder essa questão, vários critérios ou escolas defendiam

objetos diferentes para o Direito Administrativo e, por consequência, conceitos distintos.
Vamos trabalhar alguns critérios utilizados para definir o Direito Administrativo:
Escola ou critério do Poder Executivo: entende ser o Direito Administrativo um

conjunto de princípios jurídicos que disciplinam a organização e a atividade do
Poder Executivo. Seus defensores diziam que matéria do Direito Administrativo só

poderia ser realizada pelo Poder Executivo. Esse critério tornou-se insatisfatório,
pois, a função administrativa também é exercida pelo Poder Legislativo e Judiciário.

Quando o Poder Legislativo nomeia servidor está praticando atividade
administrativa, do mesmo modo quando o Poder judiciário realiza licitação pública.

Entenda: para os defensores desse critério, a matéria administrativa era realizada
apenas pelo Poder Executivo.

Escola ou critério do serviço público: originária da doutrina francesa (Léon Duguit)
o Direito Administrativo representava as regras de organização e gestão de serviços

públicos. Reduzia o Direito Administrativo apenas à prestação de serviços
públicos. No entanto, esse critério deixa de fora várias atividades administrativas
que não representam serviços públicos, como por exemplo: atividade de polícia
administrativa, industrial, comercial e social praticadas pela administração pública.

Assim, esse critério tornou-se insuficiente, pois a administração pratica várias
atividades que não são consideradas serviços públicos. Esse critério considerava a
atividade típica do Poder Judiciário e do Legislativo como serviços públicos
7
propriamente ditos, como a saúde, educação e segurança. Por esse critério,
chegava-se a confundir a própria noção de Estado com a de serviço público quando
Léon Duguit afirmava que o estado era uma corporação destinada à prestação de
serviços públicos.
Escola ou critério legalista ou exegética: defendia ser o Direito Administrativo
uma mera compilação de leis que tratassem de atividade do Poder Executivo. Para
essa escola, o Direito Administrativo tinha por objeto a interpretação das leis e
normas administrativas. Esse critério foi insuficiente, desprezava a doutrina, a

jurisprudência e os princípios.
Critério teleológico ou finalístico: os defensores desse critério procuram definir o

Direito Administrativo a partir dos fins do Estado, ou seja, ramo do Direito que
regula a ação do Estado na realização dos objetivos de utilidade pública. Esse critério
é impreciso, pois não há como definir quais são os fins do Estado.
Critério negativista ou residual: para essa corrente, excluída a atividade do Poder

Legislativo e a do Judiciário, o resíduo seria objeto do Direito Administrativo. Esse
critério tornou-se insatisfatório por utilizar critério negativo para conceituar uma
ciência. Entenda: para essa corrente o Direito Administrativo compreendia o estudo
de toda atividade que não fosse legislativa e judicial.

Critério da Administração Pública: é o critério utilizado atualmente por grande
parte da doutrina. É esse o critério atual e o que você deve levar para sua prova.
Esse critério defende o Direito Administrativo sendo um conjunto de leis e princípios
que regem os órgãos, entidades, agentes públicos e as atividades administrativas
desempenhadas pelo Estado, não importando em qual Poder é desempenhada.
Hely Lopes Meirelles conceitua Direito Administrativo como “conjunto harmônico

de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
Você deve lembrar em sua prova que o Direito Administrativo é um conjunto de

normas (leis/atos normativos) e de princípios (legalidade, moralidade, publicidade etc.) que
regem os órgãos, as entidades, os agentes públicos e as atividades administrativas (serviço
público, polícia administrativa etc.) desempenhadas pelo Estado, não importando em qual
Poder.
Pois bem, encerramos os diversos conceitos trazidos pela doutrina ao longo de toda
existência do Direito Administrativo, que foi considerado ramo autônomo no século XIX.
4. Funções do Estado
Perfeito, então após você entender o objeto do estudo do Direito Administrativo e,

por consequência o conceito, iremos trabalhar as funções do Estado.
É sabido que o Estado tem três funções: a legislativa (editar normas gerais a serem
observadas por toda sociedade); a executiva (aplicar as normas gerais ao caso concreto) e
a judiciária (função de julgar os conflitos advindos da execução das normas gerais aos
casos concretos). Assim, temos a figura dos órgãos do Poderes Judiciário, Legislativo e
Executivo. No entanto, houve uma época em que essa tripartição dos poderes não existia,
ou seja, o exercício de tais funções estava concentrado na figura de um único órgão,
geralmente representado por um rei ou imperador, que detinha todo poder do Estado.
Essa pessoa editava as leis (função legislativa), aplicava-as no caso concreto (função
executiva) e resolvia os litígios eventualmente decorrentes da aplicação dessas leis (função

judiciária). Montesquieu, em sua obra Espírito das Leis (1748), inovou no sentido de propor
que o exercício dessas funções deveria ser desempenhado por órgãos distintos,
autônomos e independentes entre si. Assim, a partir das lições desse filósofo, difundiu-se
9
a “Teoria da Tripartição dos Poderes”.
É importante enfatizar que, por meio da teoria desenvolvida por Montesquieu, cada
órgão exercia apenas sua função típica, não permitindo a um único órgão exercer as três
funções do Estado, como ocorria no Regime Absolutista. Diante dessa nova proposta de
Estado, as atividades de legislar, administrar e julgar passaram a ser realizadas
independentemente por cada órgão. Essa sistemática é conhecida como sistema dos freios
e contrapesos.
5. Teoria da Tripartição dos Poderes na Visão da Doutrina Atual
Como visto, Montesquieu propôs uma divisão rígida e clara para as funções do
Estado. Hoje, podemos dizer que há abrandamento da divisão rígida dessas funções, a
Constituição Federal de 1988 autoriza por diversas vezes um Poder praticar atividade de
outro.
Assim, além das funções típicas dos órgãos de cada Poder, há também outras
funções consideradas atípicas. Em síntese: a função típica do Poder Legislativo é a de

legislar e fiscalizar. Contudo, o Legislativo pode realizar licitações e contratos, bem como
nomear servidores e conceder-lhes férias (atividades típicas do Executivo). Além disso, ele
também apresenta função de natureza jurisdicional: o art. 52, I, da CF, estabelece que é
competência do Senado Federal julgar o Presidente da República nos crimes de

responsabilidade. Outro exemplo: o Chefe do Executivo tem competência para editar
medida provisória (art. 62, CF), que tem força de lei. Ou seja, note que a natureza dessa
atividade é legislativa; logo, considera-se essa função como uma função atípica do
Executivo.
10
É comum a doutrina fazer referência a repartição de funções e não em repartição

de Poderes. Lembre-se, o Poder é uno, é indivisível, o que se divide são as funções desse
único Poder. É assim que você tem que responder em sua prova. O poder soberano é uno
e indivisível e emana do povo. A separação dos poderes determina apenas a divisão de
tarefas estatais, de atividades entre distintos órgãos autônomos. Essa divisão, contudo, não
é estanque, pois há órgãos de determinado poder que executam atividades típicas de
outro.
6. Sistemas de controle
Sabemos que o Poder Judiciário decide por definitivo os conflitos envolvendo os

particulares e mesmo os conflitos entre o particular e a Administração Pública. Esse poder
decide os litígios de Direito Público e de Direito Privado. Só o Poder Judiciário faz coisa
julgada (qualidade conferida à sentença judicial contra a qual não cabem mais recursos,
tornando-a imutável e indiscutível). Desse modo, as decisões de caráter administrativo

podem ser levadas a uma nova apreciação pelo Poder Judiciário.
Decorre, então, que as decisões administrativas podem ser revistas pelo Poder
Judiciário, pois só este é capaz de decisões de caráter conclusivo. Por exemplo, se um
servidor for condenado em processo administrativo disciplinar, tal penalidade poderá ser
revista pelo Poder Judiciário. O modelo adotado pelo Brasil é o sistema inglês (sistema
de jurisdição única). Esse sistema encontra-se expresso no inciso XXXV, do art. 5º, da
Constituição Federal, nos seguintes termos: “a lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

Entenda: no Brasil apenas o Poder judiciário pode resolver os conflitos por definitivo.
Mais uma vez ressaltamos que esse modelo adotado em nosso país é o que chamamos de
"sistema inglês". De outro modo, há o sistema francês que é bastante diferente do sistema
11
já estudado. Por esse sistema, que é utilizado na França, há um Tribunal Administrativo e a
justiça comum exercida pelos órgãos do Poder Judiciário - dualidade de jurisdição. O
sistema francês também é conhecido como: sistema do contencioso administrativo.

O sistema inglês, que é o adotado no Brasil, contrapõe-se ao “sistema francês” ou
“sistema do contencioso administrativo” na medida em que este não admite o
conhecimento pelo Poder Judiciário de atos típicos da Administração Pública, sendo estes
analisados por um tribunal administrativo. No sistema francês há, portanto, uma dualidade
de jurisdição: uma administrativa (que julga as matérias administrativas) e a jurisdição

comum (julga os demais litígios).
É oportuno registrar que a própria Administração Pública soluciona litígios

administrativos, mas essa decisão não é definitiva como as do Poder Judiciário. Qualquer
decisão administrativa pode ser revisada pelo Judiciário, quando provocado. O particular,
em regra, não precisa de decisão administrativa para buscar o Poder Judiciário. Temos,
como exemplo, uma multa de trânsito. Nesse caso, o interessado poderá recorrer
administrativamente para obter sua anulação, mas, se preferir, pode buscar diretamente o
Poder Judiciário (princípio da inafastabilidade de jurisdição). No entanto, há três

modalidades de demanda que exigem o esgotamento das vias administrativas como
condição de acesso ao Poder Judiciário, a saber:
Para propor uma ação no Poder Judiciário relativa a competições esportivas é

necessário o exaurimento das vias administrativas na “justiça desportiva” que,
apesar da nomenclatura, é um órgão administrativo. É o que estabelece o art. 217,
§1º, da CF: “o Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às
competições desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva,

regulada em lei”.
Contra omissão ou ato da administração pública que contrariar enunciado de

súmula vinculante caberá reclamação ao STF, que só será admitida após
12
esgotamento das vias administrativas (Lei n. 11.417/2006, art. 7, §1º).
Para caracterizar o interesse de agir no habeas data, “a prova do anterior
indeferimento do pedido de informação de dados pessoais, ou da omissão em

atendê-lo, constitui requisito indispensável para que se concretize o interesse de
agir no habeas data. Sem que se configure situação prévia de pretensão resistida,
há carência da ação constitucional do habeas data” (STF, HD 22/DF, rel. Min. Celso
de Melo, 19.09.1991).
7. Natureza Jurídica das Decisões dos Tribunais de Contas
Foi visto que o Brasil adota o denominado “Sistema Inglês”, no qual cabe ao Poder
Judiciário julgar de forma definitiva as demandas envolvendo a Administração Pública e os

administrados. Portanto, no Brasil não vigora o sistema de jurisdição administrativa,
conhecido como contencioso administrativo.

Pelo sistema francês, cabe a órgão administrativo decidir controvérsia acerca de
temas de interesse da Administração, de forma definitiva, não cabendo revisão da matéria

pelo Poder Judiciário.
Tomando por base o escrito acima, o Poder Judiciário poderá rever as decisões
proferidas por órgãos administrativos e tribunais administrativos. Segundo pensamos,
todas as decisões tomadas fora do Poder Judiciário podem ser por este revistas, inclusive
as decisão do Tribunal de Contas da União e dos demais Tribunais de Contas. Os Tribunais
de Contas não julgam (ou seja, não desempenha função judicante), ele apenas decide
administrativamente.
É certo que a revisão das decisões dos Tribunais de Contas se justifica pela
existência, em nosso ordenamento, do princípio da inafastabilidade do reexame judicial.

Em outras palavras, qualquer pretensão, de qualquer pessoa, relacionada a direito pode
13
ser deduzida em juízo.
Verifica-se que, em nosso País, há tribunais administrativos, como por exemplo, o
Tribunal de Contas da União, as Juntas Administrativas de Recurso de Infrações – JARI

(estas são responsáveis pelo julgamento dos recursos interpostos contra penalidades
aplicadas pelos órgãos e entidades executivos de trânsito ou rodoviários). No entanto, as
decisões desses tribunais podem ser revistas pelo Poder Judiciário. É o que ocorre quando
o administrado entra com recurso administrativo com a pretensão de anular uma multa de
trânsito, e o pedido não é atendido. Diante dessa situação, o interessado poderá recorrer
ao Poder Judiciário, com uma ação judicial, para anular a multa expedida pelo Poder
Público.
8. Regime Jurídico-Administrativo
Qual a importância desse tema? A expressão “Regime Jurídico-Administrativo” é

utilizada no Direito Administrativo para abranger o conjunto de regras que coloca a
Administração Pública em posição privilegiada em relação aos administrados. Entenda:

esse regime é representado por normas e princípios que colocam a Administração Pública
em posição privilegiada em relação ao particular (relação vertical).

Uma característica marcante desse Regime é a desigualdade na relação em favor do
Estado. Essa relação vertical é justamente em razão da supremacia do interesse público

sobre os interesses privados. E não poderia ser diferente: o interesse da coletividade deve
prevalecer sobre interesses particulares.
O Regime Jurídico-Administrativo baseia-se em duas acepções: prerrogativas e
sujeições. Como prerrogativas, pode-se citar: o poder de desapropriar, o de requisitar

bens, o de aplicar sanções às cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos, os atos
de poder de polícia etc. Em relação às sujeições, temos como exemplos, a obrigatoriedade

da realização de concurso para contratação efetiva, o dever de licitar (em regra), a
14
observância dos princípios ao agir etc. As prerrogativas efetivam uma relação vertical entre
a Administração e o administrado. Essa supremacia perante o particular tem como objetivo
atingir o bem comum; já as restrições impõem limites para a atividade administrativa.

Para Bandeira de Mello, todo o sistema de Direito Administrativo se constrói sobre
a consagração de dois princípios denominados pelo autor como as “pedras de toque”, a
saber:
a) Supremacia do interesse público sobre o privado;
b) Indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos.
A supremacia do interesse coletivo sobre o do particular é pressuposto de uma

ordem social estável. Significa que o Poder Público se encontra em condição de autoridade
em relação aos particulares. Essa situação é indispensável para garantir os interesses

públicos colocados em confronto. Algumas prerrogativas da administração com
fundamento nesse princípio:
realizar desapropriação (tornar o bem do particular como bem público);

convocar particular para serviço compulsório (convocação de mesário eleitoral, para
o serviço militar, etc.)

impenhorabilidade dos bens públicos;
prerrogativa de aplicar penalidade ao administrado (multa, interdição, demolição

etc.);
prazo em dobro para recorrer e para contestar (prerrogativa processual);
autoexecutoriedade dos atos administrativos.
A indisponibilidade dos interesses públicos significa que os interesses coletivos não
se encontram à livre disposição de quem quer que seja. Na Administração, os bens e os

interesses não estão à livre disposição da vontade do administrador.
15
É comum a doutrina falar da expressão “supraprincípios” ou mesmo

“superprincípios” ao fazer referência aos princípios da supremacia do interesse público
sobre o privado e da indisponibilidade dos interesses público. Desse modo, esses são os
princípios centrais dos quais derivam todos os outros princípios, ou seja, os demais
princípios (legalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, etc) são desdobramentos

desses dois princípios.
9. Fontes
Vamos a mais um tema importante: fontes do Direito Administrativo. Fonte é a
origem, lugar de onde provém algo. No caso, de onde emanam as regras do Direito
Administrativo.
O termo fonte, que provém do latim fons, que significa “princípio, origem”, ou seja,
a causa de algo. Para o Direito, as fontes representam sua origem. Para a doutrina, o Direito
Administrativo possui cinco fontes principais: lei, doutrina, jurisprudência, costumes e os

princípios gerais do Direito Administrativo. Passaremos a estudar cada fonte do Direito
Administrativo.
A) Lei (sentido amplo): em razão do princípio do Estado Democrático de Direito, a
lei é a fonte primária do Direito Administrativo – Constituição Federal, as Constituições

Estaduais, as leis ordinárias, complementares e delegadas. Vale dizer que os tratados
internacionais dos quais o Brasil faz parte também são fontes primárias.
Inferior às leis, há também as denominadas fontes administrativas, que são atos
16
administrativos normativos expedidos por autoridade pública com o objetivo de
estabelecer regras gerais e abstratas aos indivíduos. Representam fonte escrita de
conteúdo vinculante, temos como exemplo: decreto, resolução, portaria geral, deliberação
e instrução normativa. Em prova devemos lembrar que representa fonte não apenas a Lei
em sentido estrito (aquela criada pelo Poder Legislativo em sua função típica), mas também
os atos normativos. Importante: a lei em sentido amplo é fonte primária, as demais fontes
são secundárias.
O ordenamento jurídico nacional está disposto em uma estrutura hierarquizada de
normas que, segundo entendimento do STF, obedece a uma relação de compatibilidade

vertical. Isso significa que as normas inferiores devem ser compatíveis com as superiores,
e todas elas com a Constituição Federal.
B) Doutrina: representa o estudo realizado pelos cientistas do Direito. Inicialmente,

em Roma, a doutrina era utilizada para responder questões que os magistrados não
conseguiam solucionar. A doutrina apresenta uma importância muito grande ao mundo

jurídico, pois colabora com o exercício da Ciência Jurídica. É indispensável que um juiz,
advogado ou promotor tenham conhecimento do Direito: é por meio da doutrina que o
conhecimento jurídico é alcançado. Para Meirelles (2008, p. 47), a doutrina forma o sistema
teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo, é elemento construtivo da Ciência

jurídica: “Ela influi não só na elaboração da lei, mas também nas decisões contenciosas e
não contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo”.
17
C) Jurisprudência: representa o conjunto de reiteradas decisões do Poder
Judiciário no mesmo sentido – solução de casos iguais. Como visto, não há um código de
leis administrativas que permita uma melhor percepção sistemática do Direito

Administrativo. Por essa razão, as decisões judiciais vêm suprindo essa falta. Para que
possamos entender melhor o presente tema, é necessário conhecer o que é sentença e
acórdão. Sentença é uma decisão judicial proferida por um único magistrado (juiz), de
primeiro grau de jurisdição (primeira instância); acórdão é uma decisão judicial colegiada
proferida por tribunal de segundo grau (desembargador) e superiores (ministro).

Simplificando: considere que você seja autor em um processo judicial. Ao fim do
processo, na primeira instância, o juiz vai atender ou não o seu pedido inicial, prolatando
uma sentença. Se o juiz não atender seu pedido inicial, você poderá recorrer dessa decisão.
O recurso será apreciado por um conjunto de desembargadores (segundo grau), que, ao

fim, irão proferir um acórdão. Foi visto que a jurisprudência resulta das reiteradas decisões
(sentença ou acórdão) dos magistrados.

Vale dizer que o Poder Judiciário pode condensar a jurisprudência em súmula. Desse
modo, súmula é o texto que demonstra um posicionamento reiterado dos magistrados ao

julgar determinado assunto. A expressão súmula tem o sentido de “sumário” ou “resumo”,
refere-se ao teor reduzido ou abreviado de um julgado ou enunciado jurisprudencial que

reflete entendimento pacífico de determinado tribunal. Súmula possui enunciado curto e
objetivo. Retrata o entendimento dos Tribunais acerca de determinado tema. São editadas
não só pelo STF, mas por qualquer Tribunal.
Vamos a alguns exemplos:
 Súmula n. 21 – STF: Funcionário em estágio probatório não pode ser

exonerado nem demitido sem inquérito ou sem as formalidades legais de
apuração de sua capacidade.

 Súmula n. 337 – STJ: O portador de visão monocular tem direito de concorrer,
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em concurso público, às vagas reservadas aos deficientes.
 Súmula n. 44 – STF: Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a
habilitação de candidato a cargo público.

 Súmula n. 21 – TSE: O prazo para ajuizamento da representação contra
doação de campanha acima do limite legal é de 180 dias, contados da data
da diplomação.
 Súmula n. 44 – TRF 2ª REGIÃO: para propositura de ação de natureza
previdenciária é desnecessário o exaurimento das vias administrativas.

Como consta acima, todo Tribunal pode indicar, por meio de súmula, seu
entendimento acerca de determinado assunto. No entanto, essas súmulas não possuem

caráter vinculante, apenas persuasivo. Entretanto, a Emenda Constitucional n. 45 introduziu
ao direito brasileiro a súmula com efeito vinculante, que, posteriormente, foi

regulamentada pela Lei n. 11.417/2006.
O enunciado da súmula vinculante deve ser atendido pelos órgãos do Poder

Judiciário e pela Administração Pública. A súmula vinculante é instrumento exclusivo do
Supremo Tribunal Federal que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, produzirá
efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e para Administração
Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

As súmulas vinculantes têm como fundamento definir o posicionamento do STF em
relação ao tema determinado, pois as controvérsias colaboram com o risco, com a

insegurança jurídica e com a expressiva quantidade de processos, tendo como alvo as
mesmas discussões (situações que prejudicam a celeridade processual). Se houver posição
contrária – negativa de vigência ou aplicação indevida de enunciado de súmula vinculante
por decisão judicial ou por ato administrativo –, caberá reclamação ao STF, sem prejuízo
de recursos ou de outros meios de impugnação. Se procedente a reclamação, a decisão
judicial será objeto de cassação; e o ato administrativo, de anulação.

Devido à importância do tema, transcrevermos o mandamento constitucional:
19
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação,
mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões
sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação
na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do
Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas

federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou
cancelamento, na forma estabelecida em lei.

§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de
normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos
judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave
insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão

idêntica.
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão

ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem
propor a ação direta de inconstitucionalidade.

§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula
aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo

Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo
ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja

proferida com ou sem a aplicação da sú- mula, conforme o caso.
D) Costumes: as fontes não se esgotam em textos escritos pelo Poder Público, pois
os costumes, para grande parte dos doutrinadores, representam fonte do direito. Costume
significa a prática reiterada de determinada atividade administrativa por um período

razoável e que a própria administração reconheça seu poder normativo (necessidade de
20
sua prática). Decorre, então, que os costumes não podem ultrapassar ou contrariar a lei ou
o ato normativo. Os costumes são práticas reiteradas com poder de estabelecer formas
obrigatórias de comportamento para a Administração e o particular.
E) Princípios gerais do direito: os princípios são o fundamento de todo sistema
jurídico, às vezes não escritos, mas são percebidos pela lógica do direito. Os princípios
devem nortear a aplicação do direito ao fato. Os princípios gerais do direito como a boa-
fé, segurança jurídica, justiça, entre outros são fontes do direito.
Chegamos ao fim, trabalhamos tudo o que pode ser cobrado em sua prova sobre a
introdução ao Direito Administrativo. Agora você deve resolver as questões propostas.
Lembre-se, restando dúvida é só deixar no fórum.

Força, sempre!

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Olá, futuro Policial Legislativo do Senado Federal!

Em nosso curso, trabalharemos todo o conteúdo de Direito Administrativo

estudados. Trata-se do método V2P2, base da sua preparação na ENAPOL.

A primeira aula representa a introdução ao Direito Administrativo. Essa aula é muito

importante, pois todos os outros temas dependem do entendimento da presente aula. O

ou mesmo incidental, já que todos os outros tópicos do Direito Administrativo mantem

É importante entendermos a teoria e resolver as questões propostas, lembrando

lembrar que o nosso curso será de teoria e exercícios, vejamos os métodos de

• todos os itens do edital serão abordados de forma completa;

• grande quantidade de questões comentadas;

• referências atualizadas, com ampla pesquisa na doutrina e jurisprudência recente;

Além da teoria clássica do Direito Administrativo, inseri a jurisprudência relativa a

2. Elementos do Estado ...................................................................................................... 5

3. Conceito: Direito Administrativo.............................................................................. 6

4. Funções do Estado ........................................................................................................... 8

5. Teoria da Tripartição dos Poderes na Visão da Doutrina Atual ................ 9

6. Sistemas de Controle .................................................................................................... 10

7. Natureza Jurídica das Decisões dos Tribunais de Contas ........................... 12

8. Regime Jurídico-Administrativo ............................................................................. 13

Inicialmente, é necessário entender o porquê o Direito Administrativo é tão

isonômica entre todos os interessados em ter contrato com a Administração Pública. O

Outro exemplo: considere que determinado condutor de um veículo estacione em

trânsito interessa para o Direito Administrativo, pois tem-se a prática de um ato, a

possibilidade de recurso, de processo administrativo etc. Esse ramo do Direito é muito

Sabemos que o Direito depende da existência de Estado, de uma sociedade

organizada. Podemos sintetizar o conceito de Estado em relação à interpretação

• Povo: elemento humano (nato ou naturalizado). É diferente de população, pois esta é

composta por nacionais e estrangeiros;

• Território: é a base física;

de forma soberana de vontade.

Estado de Direito: Estado juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis.

Sempre quando iniciamos um estudo é importante entender o significado (conceito)

da matéria. O conceito de Direito Administrativo por vezes é cobrado em provas, então

Direito Administrativo. No Direito Penal, o objeto é o estudo do crime e a posterior

Administrativo, qual seu objeto?

Com objetivo de responder essa questão, vários critérios ou escolas defendiam

Vamos trabalhar alguns critérios utilizados para definir o Direito Administrativo:

Escola ou critério do Poder Executivo: entende ser o Direito Administrativo um

Poder Executivo. Seus defensores diziam que matéria do Direito Administrativo só

pois, a função administrativa também é exercida pelo Poder Legislativo e Judiciário.

administrativa, do mesmo modo quando o Poder judiciário realiza licitação pública.

apenas pelo Poder Executivo.

o Direito Administrativo representava as regras de organização e gestão de serviços

públicos. No entanto, esse critério deixa de fora várias atividades administrativas

administrativa, industrial, comercial e social praticadas pela administração pública.

Escola ou critério legalista ou exegética: defendia ser o Direito Administrativo

normas administrativas. Esse critério foi insuficiente, desprezava a doutrina, a

Critério teleológico ou finalístico: os defensores desse critério procuram definir o

Critério negativista ou residual: para essa corrente, excluída a atividade do Poder

de toda atividade que não fosse legislativa e judicial.

que regem os órgãos, entidades, agentes públicos e as atividades administrativas

Hely Lopes Meirelles conceitua Direito Administrativo como “conjunto harmônico

tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.

Você deve lembrar em sua prova que o Direito Administrativo é um conjunto de

Perfeito, então após você entender o objeto do estudo do Direito Administrativo e,

executiva) e resolvia os litígios eventualmente decorrentes da aplicação dessas leis (função

Estado, as atividades de legislar, administrar e julgar passaram a ser realizadas

5. Teoria da Tripartição dos Poderes na Visão da Doutrina Atual

funções consideradas atípicas. Em síntese: a função típica do Poder Legislativo é a de

competência do Senado Federal julgar o Presidente da República nos crimes de

É comum a doutrina fazer referência a repartição de funções e não em repartição

Sabemos que o Poder Judiciário decide por definitivo os conflitos envolvendo os