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 SOBRE ESTE MATERIAL
Olá, tudo bem com você? Este é um material exclusivo da Escola do Mazza
(www.escoladomazza.com.br), feito com muito carinho para você.
Este e-book é parte do conteúdo dos meus cursos na Escola.
O objetivo deste material é oferecer uma base sólida em Direito Administrativo para sua
aprovação nos concursos públicos mais concorridos do Brasil.
Estude direitinho porque este e-book esgota completamente o assunto de que ele trata e
você nunca mais vai errar nada nesse tema, seja qual for o concurso que deseja prestar
O Direito Administrativo costuma ser uma das maiores disciplinas dos editais e, por várias
razões, os candidatos temem nossa matéria. Mas não será o seu caso. Vamos trabalhar um
conteúdo bastante completo e profundo, como você nunca viu, mas de forma bastante
didática, resolvendo seu problema com a matéria.
Não são poucos os obstáculos que uma preparação em altíssimo nível em Direito
Administrativo apresenta: falta de um código sistematizando a disciplina, diplomas
normativos caóticos e de má qualidade, divergência doutrinária, jurisprudência confusa.
Isso sem falar que você ainda tem todas as demais matérias para estudar. Não é fácil. Mas
vou te ajudar.
O ponto de partida para construção dos meus materiais é sempre o que tem sido perguntado
recentemente pelas bancas. Meu objetivo é que você passe rapidamente no concurso dos
seus sonhos estudando o essencial e indispensável para atingir esse objetivo. Não precisa
saber tudo, nem aprofundar exageradamente como se fosse uma pós-graduação, mas tem
que saber exatamente o que cai na prova. E quanto a isso não se preocupe porque essa é a
minha parte.
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meus 100% oferecendo um conteúdo incrível e focado na sua aprovação.
Combinado?
Eu PRECISO QUE VOCÊ PASSE.
Outra coisa: fiz esse material gratuito com muito carinho pra você, ele é seu. Preciso que
você repasse este material aos seus amigos que também precisam ser aprovados. Pode
circular este e-book à vontade, pra mim isso será excelente pra divulgar meu trabalho.
Obrigado
Mazza
Instagram: @professorMazza
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 QUEM SOU EU
Eu sou Alexandre Mazza, tenho 44 anos. Sou casado com a Tatiana, que é Procuradora do
Estado/SP, e temos duas filhas, a Duda (12) e a Luísa (8).
Sou bacharel (1998), Mestre (2003) e Doutor (2009) em Direito Administrativo pela PUC/SP,
tendo como orientador no Mestrado e Doutorado o Professor Celso Antônio Bandeira de
Mello. Tive também o privilégio de estudar no exterior fazendo meu Pós-Doutorado em
Coimbra (2018) e Salamanca (em conclusão). No meu Mestrado escrevi sobre o Regime
Jurídico das Agências Reguladoras; no Doutorado defendi a tese sobre a Relação Jurídica de
Administração Pública, ambos trabalhos publicados em livro pelas Editoras Malheiros e
Saraiva, respectivamente.
No Pós-Doutorado em Coimbra/Portugal pesquisei sobre a intersecção entre Direito
Administrativo e a teoria dos Direitos Humanos, sustentando que todas as decisões da
Administração Pública contrárias aos Direitos Humanos são juridicamente inexistentes
autorizando desobediência civil pelos particulares. Em Salamanca/Espanha, minhas
pesquisas são sobre Direito Administrativo na perspectiva dos direitos sociais.
Embora eu tenha me dedicado bastante à formação acadêmica, minha grande paixão sempre
foi dar aula. Logo que me formei em 1998, um mês depois eu já era professor de cursinho.
Todo o restante da minha vida profissional – como livros, palestras, pesquisas,
aperfeiçoamento – surgiu em função das minhas aulas e d@s alun@s. Meu objetivo central
é ser um professor cada vez melhor, ensinando os temas mais sofisticados de maneira clara
e objetiva.
Tenho cerca de 20 livros publicados, sendo os mais conhecidos o Manual de Direito
Administrativo e o Manual de Direito Tributário, ambos pela Editora Saraiva, feitos para
aprovação em concursos públicos.
É importante te dizer isso: sempre dei aula em cursinho. Há 20 anos essa é minha maior
paixão: ajudar @s alun@s a conseguir aprovação nos concursos mais concorridos do Brasil. E
quero te ajudar também!
Exerci algumas outras atividades na área jurídica: fui assessor parlamentar do Presidente da
Câmara Municipal de São Paulo; advoguei dando consultoria a um grande escritório na área
de contratos de infraestrutura; já dei centenas de palestras em praticamente todos os
Estados brasileiros (só faltam 3 para fechar o Brasil todo!). Mas eu gosto mesmo é de dar
aula.
Nos últimos anos tenho investido também na utilização de estratégias diferenciadas para
memorização de conteúdo jurídico, como audiolivros, paródias jurídicas, além do uso
intensivo das redes sociais para difundir gratuitamente conteúdo a alun@s de todo Brasil.
Conte sempre comigo,
Eu PRECISO QUE VOCÊ PASSE!

Abs,
do seu professor de Direito Administrativo,
Alexandre Mazza

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1 - CRITÉRIOS PARA DEFINIÇÃO DO OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Acabamos de ver que o Brasil nunca adotou o modelo francês de controle, mas nosso Direito
Administrativo foi muito influenciado pelas decisões do contencioso daquele país. Lembre
que na França as causas de interesse da Administração cabem, não ao Poder Judiciário, mas
a um conjunto independente de órgãos administrativos (contencioso administrativo).
Assim, na França, sempre foi fundamental identificar um critério específico capaz de
estabelecer os assuntos que integram o direito da administração pública para saber quais
causas cabem ao Poder Judiciário e quais serão julgadas pelo contencioso.
Além disso, o esforço de conceituação do Direito Administrativo, e consequente identificação
de seu objeto, cumpriu ainda duas funções básicas na história: afirmar a autonomia do Direito
Administrativo-ciência como ramo investigativo, diferenciando-o da Ciência da
Administração e do Direito Constitucional; reconhecer a existência do Direito Administrativo-
norma como complexo normativo especial1.
Em síntese, a busca por um critério capaz de estabelecer o objeto e definir o conceito do
Direito Administrativo cumpriu historicamente, em especial durante o século XIX e início do
XX, três funções fundamentais:
a) identificar as causas de competência do contencioso administrativo francês;
b) afirmar a autonomia do Direito Administrativo-ciência;
c) reconhecer a existência do Direito Administrativo-norma como fenômeno normativo
específico.
Sendo atualmente consensuais a autonomia científica e a existência do Direito Administrativo
como complexo normativo específico, a abordagem conceitual perdeu ênfase e mudou de
foco passando modernamente a atender outras finalidades. Para Fernando Menezes de
Almeida2, professor titular da Universidade de São Paulo, a busca de um conceito de Direito
Administrativo cumpre hoje dupla função:
a) reforçar a percepção da administração pública enquanto fenômeno jurídico;
b) substituir uma investigação mais formal do conceito por uma investigação sobre o
conteúdo do Direito Administrativo.

1
Fernando Menezes de Almeida, Conceito de Direito Administrativo, p. 15, Enciclopédia Jurídica da PUCSP, Tomo 2.
2
Conceito de Direito Administrativo, p. 15, Enciclopédia Jurídica da PUCSP, Tomo 2.

6
16
 I - identificar as
causas de
competência do
contencioso
administrativo
francês;

II - afirmar a FUNÇÕES HISTÓRICAS DO

autonomia do CONCEITO DE DIREITO
Direito ADMINISTRATIVO
Administrativo-
ciência;

III - reconhecer a
existência do Direito
Administrativo-
norma como
fenômeno
normativo
específico

I - reforçar a percepção da
administrção pública
enquanto fenômeno
jurídico;

FUNÇÕES MODERNAS DO
CONCEITO DE DIREITO
ADMINISTRATIVO

II - substituir uma
investigação mais formal do
conceito por uma
investigação sobre o
conteúdo do Direito
Administrativo.

7
16
Vamos estudar agora quais os critérios identificados pela doutrina para definir o Direito
Administrativo.
Diogenes Gasparini3 menciona seis critérios/correntes principais para definição do objeto do
Direito Administrativo: legalista, do Poder Executivo, das relações jurídicas, do serviço
público, teleológico e residual. Podemos acrescentar ainda os critérios do Poder Executivo,
da hierarquia e da atividade não-contenciosa. Desse modo, podemos falar ao todo em oito
critérios ou correntes principais para conceituação do Direito Administrativo:
1) critério legalista, exegético, francês, empírico ou caótico: tipicamente associado ao
modelo francês do contencioso administrativo, o critério legalista foi defendido pela “Escola
da Exegese”, que teve como expoentes os franceses Barão de Gerando, Macarel, Foucart, De
Courmenin, Dufour, Batbie e, no Brasil, Pimenta Bueno 4.De acordo com o critério legalista, o
objeto do Direito Administrativo corresponde à somatória das leis administrativas existentes
no país em dado momento histórico.Em outras palavras, o Direito Administrativo seria
sinônimo de direito positivo 5.O critério legalista e a Escola da Exegese, explica Maria Sylvia,
foram fruto do um momento histórico peculiar, a era das grandes codificações, durante todo
o século XIX, sem condições de prosperar com as mudanças ocorridas no início do século XX 6.
CRÍTICA: O critério exegético é reducionista. De um lado, porque transfere ao legislador (que
não é técnico) a tarefa de delimitar o objeto do Direito Administrativo; de outro, desconsidera
a existência dos princípios implícitos e das demais fontes normativas reconhecidas pelo
ordenamento, como a doutrina, a jurisprudência e os costumes. Evidentemente que o Direito
Administrativo não se esgota nas leis e regulamentos administrativos 7;
2) critério do Poder Executivo: vincula o Direito Administrativo ao complexo de leis
disciplinadoras da atuação do Poder Executivo.
CRÍTICA: o equívoco desse critério é evidente, pois deixa de considerar que o Poder Executivo
desempenha atipicamente atividades legislativas e jurisdicionais, cujo estudo não cabe ao
Direito Administrativo, mas ao Direito Constitucional e ao Direito Processual,
respectivamente. Além disso, a função administrativa também é desempenhada, ainda que
excepcionalmente, pelo Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas,
Defensoria e até particulares por delegação estatal (concessionários e permissionários).

3
Direito administrativo, p. 3-6.
4
Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p. 54.
5
Idem.
6
Idem.
7
José Cretella Júnior, apud Maria Sylvia Zanella di Pietro, idem.

8
16
 A prova de Analista Judiciário do TJ/CE de 2014 elaborada pelo Cespe considerou
ERRADA a afirmação: “De acordo com o critério do Poder Executivo, o direito
administrativo é conceituado como o conjunto de normas que regem as relações
entre a administração e os administrados”. COMENTÁRIO: A afirmativa está errada
porque o critério do Poder Executivo vincula o Direito Administrativo ao complexo
de leis que disciplinam o Poder Executivo, e não as relações jurídicas entre a
administração e os administrados. Na verdade, o Cespe descreveu o critério das
relações jurídicas com o nome de critério do Poder Executivo

A prova de Procurador da AGU elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a

afirmação: “Em face da realidade da administração pública brasileira, é
juridicamente correto afirmar que o critério adotado para a conceituação do
direito administrativo no país é o critério do Poder Executivo”. COMENTÁRIO:
Devido ao seu reducionismo, o critério do Poder Executivo nunca foi adotado em
no Brasil para conceituar do Direito Administrativo

3) critério das relações jurídicas: entende o Direito Administrativo como a disciplina

normativa das relações jurídicas entre a Administração Pública e o particular.

Como já comentei com você que, eu, Mazza, defendo a teoria da relação jurídica
como uma nova forma de compreensão do Direito Administrativo, não mais
centrado na autoridade, e sim no reconhecimento de que o particular é um titular
de direitos frente a Administração. Eu te disse até que Relação Jurídica de
Administração Pública foi o tema da minha tese de Doutorado, que virou livro pela
Editora Saraiva, lembra? Agora, isso não significa que a relação jurídica possa ser
utilizada como critério único para definir o objeto do Direito Administrativo.

CRÍTICA: A insuficiência do critério é clara, em primeiro lugar, porque todos os ramos de

Direito Público possuem relações jurídicas semelhantes entre o Poder Público e particulares,
tornando-se impossível distinguir, só com base nesse critério, qual relação jurídica pertence
ao Direito Administrativo ou ao Constitucional, ao Processo Civil, ao Direito Penal etc. Além
disso, muitas atuações administrativas são unilaterais não se enquadrando no padrão de um
vínculo intersubjetivo, como é o caso da expedição de atos normativos e da gestão de bens
públicos. Ademais, são frequentes os casos de situações subjetivas ativas ou passivas não-
relacionais.

Situação subjetiva ativa é toda posição de vantagem que o ordenamento cria em

favor de determinada pessoa; enquanto que a situação subjetiva passiva é toda
posição de desvantagem estabelecida pela ordem jurídica. Um exemplo simples

9
16
 de entender é o contrato de locação. Nele, o locador ocupa a posição subjetiva
ativa (credor) e o locatário, a posição subjetiva passiva (devedor). A locação,
porém, é um caso clássico de relação jurídica bilateral em que o locador tem um
“direito subjetivo” (situação ativa) ao cumprimento do “dever” (situação passiva)
de pagamento pelo locatário. Não havendo pagamento, o locador pode fazer valer
judicialmente o seu direito subjetivo. Pense agora em casos mais difíceis: “ônus”
da prova no direito processual; “prerrogativa” de servidor público; “expectativa
de direito” à nomeação de candidato em concurso público; “interesse” de agir no
processo civil; “interesse legítimo” ao respeito à coisa pública. Ônus, prerrogativa,
expectativa de direito, interesse e interesse legítimo também são situações
subjetivas. O ônus é uma situação subjetiva passiva; os demais, situações
subjetivas ativas. Mas note que são situações subjetivas unilaterais (não-
relacionais) criadas pelo Direito. Seus titulares, na verdade, vinculam-se com o
ordenamento. São fragmentos de relações jurídicas, ou relações incompletas por
falta de alteridade (existência do outro polo). No processo civil, por exemplo, o
autor tem o ônus de provar fatos constitutivos de seu direito (art.373 do CPC), mas
não há credor desse ônus. O descumprimento do ônus tem o efeito apenas de
privar seu titular da fruição de determinada vantagem 8.

4) critério do serviço público: considera que o Direito Administrativo tem como objeto a
disciplina jurídica dos serviços públicos. Na França, o critério do serviço público foi muito
utilizado na primeira metade do século XX para definir o objeto do Direito Administrativo e,
por consequência, fixar as competências do contencioso administrativo daquele país. Em
torno da ideia da centralidade do serviço público como eixo fundamental do Direito
Administrativo formou-se na França a famosa “Escola do Serviço Público” ou “Escola de
Bordeaux”, liderada pelo administrativista Leon Duguit (leia Leôn Diguí), tendo importantes
doutrinadores como Gaston Jèze (leia Gastôn Jéze), Laferrière (leia Laferriér) e Rolland (leia
Rolã).
CRÍTICA: Serviço público é uma atividade estatal ampliativa, criadora de benefícios materiais
aos destinatários (usuários), tais como saúde pública, educação, saneamento, energia
elétrica e fornecimento de água. Embora no desenrolar do século passado, especialmente
após a Primeira Guerra Mundial (1914 a 1918), os países orientados à construção de um
Estado Social (Welfare State, Estado de Bem-Estar ou Estado-Providência), como o Brasil,
tenham ampliado significativamente o rol de serviços públicos disponibilizados à população,
criando um verdadeiro “Estado Prestador”, as tarefas estatais restritivas (segurança pública,
poder de polícia, fiscalização) não foram abandonadas pelo Poder Público. No século XX, o
Estado-Prestador (atuações ampliativas) não substituiu completamente o Estado-Polícia
(atuações restritivas), mas passou a existir um equilíbrio entre essas duas faces do Poder

8
Para aprofundar no difícil tema das situações subjetivas em Direito Administrativo: Relação Jurídica de Administração
Pública, Alexandre Mazza, Editora Saraiva; Manual de Direito Administrativo (capítulo 11 é inteiramente dedicado ao
tema), Alexandre Mazza, Editora Saraiva. No Direito Comparado, por todos, veja o incomparável Fragmentos de un
diccionario juridico, Santi Romano, Ediciones Jurídicas Europa (edição argentina).

10
16
Público: prestador de serviços público e limitador das liberdades individuais. Assim, fica fácil
compreender que o critério do serviço público mostra-se insuficiente para definir o objeto do
Direito Administrativo na medida em que a Administração Pública moderna desempenha
muitas atividades de outra natureza, como o poder de polícia, a exploração direta de
atividade econômica (art. 173 da CF/88) e as atuações de fomento (incentivo a determinados
setores sociais);

SAIBA MAIS SOBRE A ESCOLA DO SERVIÇO PÚBLICO:

http://egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/19884-19885-1-PB.pdf

5) critério teleológico ou finalístico: afirma que o objeto do Direito Administrativo

compreende as atividades que permitem ao Estado alcançar seus fins.
CRÍTICA: O critério é evidentemente inconclusivo em razão da dificuldade em definir quais
são os fins do Estado;

A prova do TJ/CE elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmação: “Pelo

critério teleológico, o direito administrativo é o conjunto de princípios que regem
a administração pública”. COMENTÁRIO: A afirmativa está errada porque o critério
teleológico vincula o Direito Administrativo às atividades estatais que permitem
ao Estado alcançar seus fins, e não aos princípios que regem a administração
pública

6) critério negativista ou residual: sendo difícil identificar um critério único capaz de definir
o objeto do Direito Administrativo, é comum encontrar estudiosos sustentando que o ramo
somente pode ser conceituado residualmente ou por exclusão, nesse sentido caberiam ao
Direito Administrativo todos os temas de direito público não pertencentes ao objeto de outro
ramo jurídico.
CRÍTICA: toda conceituação baseada em critério residual é, por natureza, insatisfatória.
Imagine, por exemplo, definir a função administrativa como o conjunto de atividades estatais
excetuadas a legislação e a jurisdição. Nada é dito objetivamente sobre a função
administrativa em si. Na tentativa de revelar o que o Direito Administrativo é, o critério
residual limita-se a indicar o que ele não é.

A prova do TJ/CE elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmação:

“Consoante o critério negativo, o direito administrativo compreende as atividades
desenvolvidas para a consecução dos fins estatais, incluindo as atividades

11
16
 jurisdicionais, porém excluindo as atividades legislativas”. COMENTÁRIO: A
afirmativa está errada porque o critério negativo ou negativista conceitua o objeto
do Direito Administrativo como as atividades estatais residuais, excluindo-se
legislação e jurisdição (e o texto menciona a inclusão das atividades jurisdicionais)

Você vai perceber que menciono frequentemente, ao lado dos três Poderes
(Legislativo, Executivo e Judiciário), outros três órgãos estatais: Ministério Público,
Tribunal de Contas e Defensoria. Faço isso porque, como veremos no módulo de
Organização Administrativa, Ministério Público, Tribunal de Contas e Defensoria
Pública são casos raros de “órgãos públicos primários” que, mesmo previstos na
Constituição Federal, não integram nem o Legislativo, nem o Executivo, nem o
Judiciário. Formam, assim, uma categoria bastante peculiar.

7) critério da hierarquia: entende que cabe ao Direito Administrativo o estudo dos órgãos
públicos inferiores (destituídos de autonomia e dotados de atribuições meramente
executórias) ao passo que o Direito Constitucional estudaria os órgãos públicos superiores
(autônomos ou independentes, dotados de atribuições decisórias)
CRÍTICA: falha ao deixar de fora do conceito de Direito Administrativo toda a estrutura estatal
descentralizada, como autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista etc.,
cuja autonomia escapa da verticalização hierárquica comum na Administração centralizada.
8) critério da atividade não-contenciosa: por esse critério o Direito Administrativo estudaria
o conjunto de atividades estatais não-litigiosas (não-contenciosas ou não-resistidas)
enquanto que ao Direito Processual caberiam as atuações estatais envolvendo alguma
espécie de lide.
CRÍTICA: embora boa parte da função administrativa seja de fato não-contenciosa, há casos
de atuação da Administração em que a litigiosidade é inegável, como no processo
administrativo disciplinar e nos processos sancionatórios em geral (sanções a particulares no
âmbito do poder de polícia ou punições a contratados). Além disso, se o critério da
litigiosidade é útil para distinguir a atividade administrativa (não-contenciosa) da atividade
judicial (contenciosa), revela-se insatisfatório para diferenciara função administrativa da
função legislativa.

Note que a corrente da atividade não-contenciosa utiliza o vocábulo

“contencioso” no sentido de litigioso, conflituoso. Não confundir com o termo
“contencioso” administrativo que usamos tantas vezes para tratar do sistema
francês de dualidade de jurisdição.

12
16
Além dos critérios acima indicados, inúmeros outros podem ser encontrados na doutrina,
como o patrimonial (ou dos bens públicos), o funcional e o subjetivo.
Depois de estudarmos tudo isso, você deve estar perguntando: o, Mazza, o que eu faço se o
examinador me perguntar qual desses critérios predomina entre os administrativistas
brasileiros?
Vou te explicar. Na atualidade, não há consenso quanto ao critério mais apropriado para
conceituar nosso ramo. Seguindo tendência iniciada na Alemanha, a doutrina europeia
passou a dirigir seus esforços no sentido de sistematizar a matéria do Direito Administrativo,
definindo seus institutos específicos e princípios informativos 9. Dá-se o nome de critério
técnico-científico a essa metodologia de investigação hoje amplamente majoritária. Seus
expoentes são, na França, Maurice Hauriou, Henri Berthélemy, Leon Duguit, Gaston Jèze e
Roger Bonnard. Na Itália, Orlando, Enrico Presutti, Oreste Ranelleti, Attilio Bruniatti e
Federico Cammeo. Entre os alemães, Otto Mayer, Carl Gerber, Sarwey e Loening. O critério
técnico-científico também é o mais utilizado pelos administrativistas brasileiros10.

SAIBA MAIS SOBRE O CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO:

https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/14/edicao-1/conceito-de-direito-
administrativo

9
Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p. 54.
10
Idem.

13
16
2 – PRINCIPAIS ESCOLAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Com base nos diferentes critérios usados para de limitar o objeto e definir o conceito do
Direito Administrativo, o administrativista carioca Diogo de Figueiredo Moreira Neto
apresenta um panorama das diversas escolas11 administrativistas12.

Perceba que algumas escolas recebem o mesmo nome do critério utilizado para
definir o Direito Administrativo, como no caso da “Escola Legalista”. Mas há
escolas que não estão associadas especificamente a algum critério, assim como
critérios que não deram origem a escola. Isso explica algumas semelhanças com o
item anterior.

1) Escola Francesa: conhecida também como Escola legalista, clássica, exegética, empírica ou
caótica, propõe um alcance restritivo do conceito de Direito Administrativo, limitando-o ao
estudo das normas administrativas de determinado país. Como visto no item anterior, seus
mais importantes defensores foram, na França, o Barão de Gerando, Macarel, Foucart, De
Courmenin, Dufour, Batbie e, no Brasil, Pimenta Bueno. Assim, a Escola Francesa uso critério
legalista para conceituar o Direito Administrativo;
2) Escola Italiana: adepta igualmente de um conceito restritivo, compreende o Direito
Administrativo como o ramo dedicado a estudar os atos do Poder Executivo. Seus principais
expoentes são Lorenzo Meucci, Oreste Ranelletti e Guido Zanobini. A Escola Italiana vale-se
do critério do Poder Executivo na conceituação do Direito Administrativo;
3) Escola do Serviço Público: chamada também de “Escola de Bordeaux”, considera o Direito
Administrativo como o estudo do conjunto de regras disciplinadoras dos serviços públicos.
Na França, como visto, o serviço público foi utilizado na primeira metade do século XX para
definir o objeto do Direito Administrativo e, por consequência, fixar as competências do
contencioso administrativo daquele país. A Escola de Bordeaux tem entre seus adeptos Léon
Duguit, Gaston Jèze e Bonnard. Segundo Maria Sylvia, a Escola inspirou-se na jurisprudência
do Tribunal de Conflitos francês, especialmente no famoso Aresto Blanco (8 de fevereiro de
1873), a partiu do qual se fixou a competência dos tribunais administrativos em função da
prestação de serviços públicos. Na visão de Duguit (1859-1928), o direito público restringe-
se à disciplina normativa dos serviços públicos, entendidos como a atividade ou organização,
em sentido amplo, de todas as atuações estatais independentemente do regime jurídico 13. O
Direito Administrativo é direito dos serviços públicos, dizia. Influenciado pela obra do

11
O termo “Escola” é utilizado no sentido aristotélico de pensadores com afinidade intelectual. Obviamente, não se trata
de uma instituição física localizada no tempo e no espaço. Segundo Jacques Chevallier, toda escola consiste na
cristalização de um movimento artístico ou de uma corrente de pensamento com as seguintes características: a) coesão
de ideias; b) continuidade; c) afinidade intelectual; d) existência de mecanismos de transmissão do saber. (La Fin des
Ecoles?, Revue du Droit Public, n. 3, pp.679-700)
12
Curso de direito administrativo, p. 44. A estrutura do quadro evolutivo e a conceituação das diferentes escolas é uma
reprodução adaptada de trechos do citado administrativista.
13
Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p. 74

14
16
sociólogo Émile Durkheim, de quem era amigo, Duguit adota de uma visão mais ampla do
serviço público como fato social, não se limitando à perspectiva estritamente
jurídica,metodologia que explica seu conceito tão alargado.Gaston Jèze, ao contrário,
conceitua serviço público como a atividade ou organização, em sentido estrito, de natureza
material realizada pelo Estado para satisfazer as necessidades públicas e sujeitas ao Direito
Administrativo14. A diferença conceitual entre os dois maiores expoentes da Escola de
Bordeaux é notável. Para Duguit, qualquer atividade atribuída ao Estado constitui serviço
público, de modo que o seu conceito inclui atuações materiais (serviço público em sentido
estrito), restritivas (poder de polícia), legislativas e jurisdicionais. É um conceito
excessivamente abrangente que agrupa sob o mesmo rótulo (serviço público) prestações
estatais completamente distintas entre si. Já o conceito de Jèze aproxima-se da noção atual
de serviço público, restringindo-o às atividades ampliativas submetidas ao regime jurídico-
administrativo, de modo a excluir do conceito o poder de polícia (por não ser ampliativo), a
legislação e a jurisdição (não são atuações materiais). A Escola de Bordeaux é uma doutrina
finalística, pois a prestação de serviços públicos dirige-se à satisfação do interesse público;

Pierre Marie Nicolas LÉON DUGUIT GASTON JÈZE

(4/2/1859 – 18/12/1928) (2/3/1869 – 5/8/1953)

Escola de Bourdeaux Escola de Bourdeaux

Somente atividade material para satisfação de

Qualquer atividade estatal é serviço público
necessidades públicas sob regime jurídico
(acepção ampla).
administrativo é serviço público (acepção estrita).

Poder de polícia, legislação, jurisdição e atividades

Poder de polícia, legislação, jurisdição e atividades
econômicas atribuídas ao Estado são serviços
econômicas. NÃO são serviços públicos
públicos.

Perspectiva sociológica Perspectiva jurídica

4) Escola da “Puissance Publique”(potestade pública) ou Escola de Toulouse: liderada por

Maurice Hauriou (1856-1929), na França do século XIX, parte da distinção entre atividades
de autoridade (atos de império) e atividades de gestão (atos de gestão) 15. Nas atividades de
autoridade, o Poder Público ocupa posição de superioridade ou verticalidade frente o
particular (hoje diríamos: atua com as prerrogativas decorrentes da supremacia do interesse
público), sob o direito público, fazendo valer seu “ius imperii”. Nas atividades de gestão, a
Administração “desce do pedestal” e passa a relacionar-se com os particulares
horizontalmente, em nível de igualdade, sem supremacia, sob o direito privado e destituída

14
Idem.
15
Idem, p. 73

15
16
de suas prerrogativas16. A Escola de Toulouse é uma doutrina de meios na medida em que a
Administração, para desempenhar suas missões, utiliza processos diferentes daqueles
empregados pelos particulares;
5) Escola de Strasburgo: menos conhecida no Brasil, a Escola de Strasburgo completa o grupo
das mais importantes escolas do direito público francês17 (junto com as de Boudeaux e
Toulouse).Raymond Carré de Malberg (1/11/1861 – 21/3/1935), um pensador estritamente
positivista e seu mais notório integrante, considera o Estado uma potestade soberana, sendo
a personificação jurídica da nação.Sustenta que o poder estatal (“puissance publique”)não
deriva de nenhum outro poder,tendo como única fonte de validade o “poder nacional”.
Promove, assim, uma negação do direito natural e da origem divina do poder. A preocupação
central da obra de Carré de Malberg, no que diz respeito ao Direito Administrativo, é
assegurar que a autoridade pública, ao relacionar-se com o particular, atue em conformidade
com as leis existentes, devendo não só abster-se de agir “contra legem” (contra a lei) mas
atue somente “secumdum legem” (quando a lei autorizar).O ordenamento deve assegurar
que as regras limitadoras que o Estado impôs a si mesmo (a lei é uma auto limitação
estatal)possam ser invocadas pelos administrados, ante autoridade jurisdicional, com a
finalidade de anular, reformar ou não aplicar atos administrativos ilegais, defendendo o
cidadão contra a arbitrariedade das autoridades estatais18.

Escola de Bourdeaux Escola de Toulouse Escola de Strasburgo

Apogeu: França, século XX Apogeu: França, século XIX Apogeu: França, século XX

DA conceituado a partir do
DA conceituado a partir do Direito como limitação que o
critério da potestade pública
critério do serviço público Estado impõe a si mesmo
(“puissance publique”)

Duguit, Jèze, Bonnard, Rolland, Hauriou, Laferrière, Batbie, Carré de Malberg, Einsenmann,
Réglade Berthélemy, Vedel, Rivero Burdeau, Prélot, Capitant

Parte da distinção entre

Concepção favorecida pela atividades de autoridade (atos de
O papel fundamental do Estado de
ampliação das atividades império, verticalidade, direito
Direito é proteger o cidadão contra
atribuídas ao “Welfare State” na público) e atividades de gestão
o arbítrio das autoridades
primeira metade do século XX (atos de gestão, horizontalidade,
direito privado)

Crítica: o critério do serviço Crítica: o critério da potestade

Crítica: a visão juspositivista, que
público é insuficiente para pública é inadequado para
só reconhece o direito positivo,
conceituar o DA porque exclui do conceituar o DA porque subtrai

16
Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p. 73
17
Jacques Chevallier, La Lin des Ecoles?, in Revue du Droit Public, 1997, n. 3, pp. 679-700.
18
Carré de Malberg, Teoría General del Estado, p. 449.

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 conceito atividades do conceito atuações pode legitimar ordenamentos
administrativas de outra administrativas ampliativas e/ou jurídicos totalitários
natureza (poder de polícia, negociais (concessão, permissão,
gestão de bens públicos, autorização, licença, alvará,
fomento) contratos)

6) Escola do Interesse Público: entende que a noção fundamental para conceituar o Direito
Administrativo é a ideia de bem comum ou interesse público, cuja proteção seria a finalidade
última do Estado. A Escola do Interesse Público emprega o critério teleológico ou finalístico
em seu conceito de Direito Administrativo;
7) Escola do Bem Público: defendida por André Buttgenbach, entende que a noção-chave
para conceituação do Direito Administrativo é a de bem público. A Escola do Bem Público
parte do critério patrimonial para conceituar o Direito Administrativo;
8) Escola dos Interesses Coletivos: sustenta que a defesa dos interesses coletivos é a base
para conceituar o Direito Administrativo. A Escola usa o critério do interesse público para
conceituar o Direito Administrativo;
9) Escola Funcional: associa o conteúdo do Direito Administrativo ao estudo da função
administrativa. A Escola vale-se do critério do funcional na conceituação do Direito
Administrativo;
10) Escola Subjetiva: defendida por importantes administrativistas brasileiros, como Ruy
Cirne Lima e José Cretella Júnior, utiliza como eixo conceitual para o Direito Administrativo
as pessoas, agentes, entidades e órgãos encarregados do exercício das atividades
administrativas;
11) Escola Exegética: sustenta que o objeto do Direito Administrativo consiste na
“compilação das leis existentes e a sua interpretação com base principalmente na
jurisprudência dos tribunais administrativos” 19;
12) Escolas Contemporâneas: as escolas mais atuais tendem a utilizar diversos critérios
combinados para oferecer um conceito mais abrangente de Direito Administrativo capaz de
incluir todas as atividades desempenhadas pela Administração Pública moderna.

19
Cespe: Prova do TJ/CE.

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