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F IOCRU Z

Uma ecologia política dos riscos

prin cípios para integrarmos o local e o global n a p romoção

da saúde e da justiça ambien t al

Marcelo Firpo de Souza Porto

SciELO Books / SciELO Livros/ SciELO Libros

PORTO, MFS. Uma ecologia política dos riscos: princípios para integrarmos o
local e o global na promoção da saúde e da justiça ambiental (online]. 2 nd. ed.
rev. and upd. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2012. ISBN 978-85-7541 -3 77-7. Availa-
ble from SciELO Books.
 ...
4 . O conceito tr,a nsdisciplinali
de vulnerabilidade 1

Vuln.e rabilidade com.o c-0nceito integrad,o r

O hm1,a da vu lnerabilida,d ,e ,é chave em nos s.a. pr-oposta d.e análise·int egrada e

conte•x tualizada dos .r iscos, pois ajuda a desvelar a dimensão social na a n á lise e
enfrent amento dos riscos ambien.taits e ocupacion ais em pais es como o H.r a sil.
..1w ,e cont n. b m. para ·t· razer a
"L'l " tI on a s1mu
. lt aneam.ent e qu.es t-oes e• ,.::t"'l!.Ca.s e t ,e~ c-
't.1cas, ·pol..l!.1

ni.cas que·conformam a dist ribuição dos riscos n os territ órios e a ca.p a,d ,d ade das
popula,ç ões de ,enfr-ent á -los.

Vu.lne·r ahilidade é u n'l conce.ilto polis sêmioo .a.mphtmente·utilizado por distint as

disciplinas e áreas de conhecimento que abo.r-dam dimensões present es nos t rês
grandes níveis fenoménicos d.e,com.p11.exidade ab o:rda,d os no ca.pí tulo anterior:,
de aaordo co1n a episte·m o]ogia ambient al desenvolvida por :Fnntowicz e Ra.vetz
( 19 94) ,e m sua pr-oposta de·ciência pós-normal: o mundo fisicalist a analisado.
p e.11.a
1
·11 f' ·
, ].s1ca, ' . ,e as ,enge11.1lii.nas;
qu1m1ca.. - .....~ . o m u.nd o d.. a VI. d a, ana li sa d
· .o pe1as c1enc1as
. .,., .

biológicas e 'b ion1édicas~ e o ·m undo do humano, analisado pelas ciências sociais

e humanas,.,bem como pe]la ·filosofia. Exatamente·p or ser abordado por estudiosos
d est,e s três 'mundos',. consideramos ,e stratégico o tema da vulnerabilidade•.
Des,e nvolvido numa p erspectjva t 1"'an sdisciplinar que favor-eça ab orda.,g ens int,e -
gradas, est e conceito pode servir para que amp li,e Jnos o diálogo ,e ntre os díver-sos
pr-ofissionais e paradigmas: que at uam na com pr-eens.ã o d os problen1as a n1b.iien-
tai s I particulann.e nte·aqueles de·natur-eza mais con1plexa.
 :R etomando a intenção d.e·nosso trabalho ap11es,e ntada no início
do Uvro, o dles env,olvim,e nto d.e novas ·f ormas ilnt,e gr-adas e
contextuali zadlas na. análise de p.rob11.emas envolvendo riscos
ocup.a cionai s e a.rnbi,e ntais implica estabe].ecermos pontes entr-e•
áreas de conhecimento, bem con1.o entre e s:tas e o m w1do•das
p ,e s soas e a. poli tica . É ne·s ta persp ect.11va qu.e•de·v e ser encarado o
uso ,d ,e conoeitos integradores . . como o de vuJnerahllid.a.d e ,e pro-
,o es sos d ,e vuJnerahlliza,ç ão, ·b e,m como a u.tilização de narra.tivas
que facili te·m o diálogo interd..ils. ciplinar ,e estimul,e m o l,e vantar
dos .asp,e ctos éticos ,d os pr-oblemas.

Um .a.sp,ect.o iaentra1 dos conceitos 1nrtegra,dor-es é a sua capacidade de fornecer

a.nalogi.as e :m ,e t áforas que facilitem a comunicação entre distintos p ara.d igm.as 1

pr-ofis:sionais, populações atín.gidas e as demais. pessoas que não são especialis. -
ta.s tendo por r-efe.rênci a algumas id,e i as-chave iner-entes ao conce•i to. No caso d.a
I

vnJln.erab:Hida.de. . isso sigmfica discutir as qualidades bá.si.c as que e,s ta.beleçam

r-e,I ações de,se,m e.Jhança entre as distintas abordagens desenvolvi,d a.s p ,e las ci,ê n-
ci.as fisicalistas as biológicas, as s. rn:iails e humanas e•o senso com Uil.1. advindo
I I

das vivências, cultura e conhecimentos locais. Nossa. intenção não é,reduzir de

form.a. funcionalista os fenômenos: sociais e humanos, tampouco de substituir
a..iea pac1'dau.e
..:a= quant't . 1va.... 'd
1 a t' . 1 va e pre d't~
· · escn't' · . os f enomeno.s fi'I s .l!.c:a·1·l!.S tI as p OT.
11]va d A

.abordagens qualitativas gene•r alistas . N,e s se s,e ntido., o paralelismo estabel,ecid.o

entre fenômenos abolida.dos por distintos paradigmas deve s,e r ent,end..ido como
uma.estratégia de•com.unicação. confrontação e com plementaçã.o d ,e abordagens
1

integrando aquelas de parad.i gmas dl.i istiutos, sejam de•natureza qualitativa.ou

quanti ta ti vai., lnclusi ve atravês de estudos. quali-quauti .
 Ao contra ponnos o:s significados. e as semântica..s d ,e t ,e rmos
análogos utilizados por dife,r entes paradigmas e profissionais,
pod,e inos criar .as ,a ond.ições para um novo olhar, basea.do na
construção de um campo cognitivo que vi.abilize a comunicação
neaes sária para a realiza,ç·ã.o de .abordagens :ilntegradas. Esta
,o onstrução implica qne percebamos., quando nos débrnça.mos
sobre mn probleina complexo, as contradições e com ple•m ent a -
ridades que ,e xist.,e m.,e ntre os corpos conceituais qne abordam
a.s vanas ·- do·s t res
' . d"1mensoe.s . . . gran d es n1ve1s
' . f enomerucos
.. " d, e

aom.plexi.dade que com põem a questão analisada., quais sejam"

os mundos fi.sicalista 1 da vida biológica-ecos.s:ist êmica e da vida
humana.

De e..lg1..nna..forma é d,e se·e·: sperar que qualquer conceito possua coerên cia. int,er.na
1

dentro do seu corpo teórico,., e s ejiam legítimos no serutido de analisar ,e r-esolver

os problemas ·p ropostos . Ma.s os limites d.a fragmentação esp ec1ia1izada do co-
nhecim,e nto científico decorrem do fato de ela pliovocar não somente o en clausu-
r-amento dos especialistas em seus paradigmas, :mas ta..m bém estranham,e nt o:s
que difkult.am os diálogos necessários para a compreensão e,intervenção sobre
questôes mais complexas.

Nesse·sentido, o desenvolvim,e nto d.,e campos conceituais integradores constitui

a. ba..s,e da. p ,e rspectiv:a. transdisci plinar proposta. em n osso t ra.b alho. Tal pers-
p ,e cti va a.presenta..como grande desafio a s;Upera.çio da tendência científica
moderna d.,e formação de·1guetos.' co_g nitivos, espa.ços. :fechados ,e m torno de
paradigmas específicos que,dificultam o diálogo ent re especi.alistas d os vários
mundos]~ e·destes com.o mundo das pessoas ~não especialistas~ ou mundo da
vida, como chamado pelo filósofo alemão Habermas. Sup,e rar esta ba.1:reira.cogni-
tiva é fu nda.menta.l p a:ra. analisar e intervir de·forma mais efetiva em probl,e m.a.s:
complexos, o que indm a s en sibi1i.zação dos c:ienti stas e sua.s linguagens para o
s,e ntido ético a u.sente da ciência normal 'nentra/·. Esta a u.s.ência fol construí.da a
partir do p:r,es suposto racionalista - fa]so, a n osso v,er., - ,c:Le ,que o ,a onhecimento
,c i,e ntífico I ent endido como ·UJTI corpo de ideias em·p iricamente sustent âveis em
tomo d ,e fenôm.eno.s ou problemas especificos 1 somente se,rea'liza através da ri-
. d, a.
gi, N · ·tos cognoscJJ.·u vos e objet
sep a.raça o en:t,re su1e1. · ·
·.. . os cogno.s c1ive1s.

JE sta separação não recorta somente corpos linguísticos e cu1turai s: ela aliena.,e

ooisifica a produção de conh.ecimen.to. Aliena porque,mantém isolados cor1)os e

e,s.píri tos dos suj,e i tos ,c onhecedor-es das várias áreas.., a.s sim como o s,e:r ci,e ntista
e o s,e r d .da.,d ão. Coisifica porgriue, ao se is olií.ll' para analisar 'neu.t:ramente' o fenô-
m ,e no, o suj1eito cognoscitivo bloqueia a prôpri a. sensibilidade,em sua relação com
o obje,t o estudado, transformando suj,e itos e ,e lementos. ,d a natureza observados
,e m í:oisas' despossuídas de valor~

Ao di s s,ec:ar fenômenos,, abrindo mão do inevitável fenômeno .r,e -

lacional quem.arca a formação da consciência h umana.-" a ci,ê ncia.

moderna t ,e nde .a ,e xpulsar a dii'mens..ã o ética. ,d e s,e us ,d onúnios. . E
,. JlZ r-espe,1. t o aos pnn
como a e't.,1ca d" . □p1os
' . que onen
. t am e ç1ornecem

s:,e ntido ao comporta:m ,e nto humano e,m qualquer realidade

social-" uma ciência s,e m ,é ti,c a, ou conformada por un1a ética
· nn·t. a d, a. por suJei
deli . ·t. os 'ext
· .• emos a. . pro.d' uçao
1.
. t 1~fica.,, em par-
- c1en

ticular os s,eus. financi.a dore,s .. toma-se presa.fácil de,intençõe,s

e objetivos ,d esumaniz ador-e,s. Essa 'limitação é p artic:lll.armente
important,e quando os fenômenos analisados envolvem .a spectos
,o entrai:s para a vlda. das p es. soas, ca.s:o justamente,dos riscos am-
bi,e ntais, dos pro.blen1as: ,d e saúde, dos direitos humanos e suas
re,1açoes com.a ..
,N d e,m ocrac1a
. ..
Ori,g ens e significados ,d,o 'termo vulnerabilidad e nos ·paradig,- 1 1

mas fl.sicalista, 'b iológico e biomédico

.
Antes d e prossegmrmos na d•· efini"
· çao ·d• o que d·•· enom1namos
1
N . 1~
contextos v 'Llil.!Í.er-a.-
T •
~~ ·

veis,.·p rocessos de vulnerabi]izaçã.o e vulnerabil:iLdade s odtal, é int,e .ressante a pro-

fund,a nnos os múltiplos significados da noção de vulnerabilidade, em particular
.a p.arth.· da sua etimolo,gi.a1 d ,e s,e u uso coloquial e·de, sua aplicação ·p ela física

e engenharias 1 pela biologia/ecologia.e pela biom,e did.na. ]Embora as últimas

abordagens apontem para d.im,e nsôes mais restritas da vulnerabilidade·em.suas
esferas ftsicalistas e bio.lógica.s começar por elas fornecera alguns insi'ghts par-a.
1

,e ntendermos as possi bilidade•s I assim como alguns limi te•s de sua a plicaçã.o no
entendimento dos riscos am.b ient:ais como fenômeno humano e social

Segundo o di,c ionárlo Houaiss I e,timologicamente a. palavra vulnerável provén1. do

latim vu.lnu.sJ ert's que significa fedda' e é semanticamente conexo com o grego
1
1

trauma, atos. No sentido coloqiuial, vulnerável é o qu.e pode,ser fisicamente ferido,

1

ou a.inda o sujei to .a. s,e r a.t a.cado I derrotado, p rejud..icado ou ofendido. Essa. defi-
ni,ç ão aponta para ·U in primeiro s enso comum do termo, relacionado à dor ou à
1

p ,e rda diante de influ.ências ou impactos. ex.temos sobre algum s er vívo, que não
cons,e gue s. e pr-ote,ge·r ou se•recuperar d.i.ante d.,el,e s .
1

A d eiini1ç ão inicial também aponta para uma dimensão ética humana.funda-

1

m ,e ntal: e·m Uil.1 certo s enti,d o1 todos nó-s, humanos., somos vulneráveis diante
1

da m.o:rte e da imp onde:rabilida.d.e d.a vida. ~Navegar é prec:is o / Viver não é pre-
ci sd', já dizia o poeta português femando Pessoa. Entretanto,, a ·v ulner-abilidade,
humana não se encontra pr:opri.ament,e nos p ,e rcalços da vida, no morre1cou no
a,d oeaer em. si mas na.fonn.a como tais processos ocorrem em sua .riela.ç ão com a.
1

d..ignidad,e humana e os valores da sociedade.

Origens e significados do termo vulnerabilidade nos paradig-
mas fisicalista, biológico e biomédico

Antes de prosseguirmos na definição do que denominamos cont extos vulnerá-

veis, processos de vulnerabilização e vulnerabilidade social, é interessante apro-
fundarmos os múltiplos significados da noção de vulnerabilidade, em particular
a part ir da sua etimologia, de seu uso coloquial e de sua aplicação pela física
e engenharias, pela biologia/ecologia e pela biomedicina. Embora as últimas
abordagens apontem para dimensões mais restritas da vulnerabilidade em suas
esferas fisicalist as e biológicas, começar por elas fornecerá alguns insights para
entendermos as possibilidades, assim como alguns limites de sua aplicação no
entendimento dos riscos ambientais como fenômeno humano e social.

Segundo o dicionário Houaiss, etimologicament e a palavra vulnerável provém do

latim vulnus, eris que significa 'ferida', e é semanticamente conexo com o grego
trauma, atos. No sent ido coloquial, vulnerável é o que pode ser fisicamente ferido,
ou ainda o sujeito a ser atacado, derrotado, prejudicado ou ofendido. Essa defi-
nição aponta para um primeiro senso comum do termo, relacionado à dor ou à
perda diante de influências ou impact os externos sobre algum ser vivo, que não
consegue se proteger ou se recuperar diante deles.

A definição inicial também aponta para uma dimensão ética humana funda-
mental: em um certo sentido, todos nós, humanos, somos vulneráveis diante
da morte e da im ponderabilidade da vida. "Navegar é preciso/ Viver não é pre-
ciso", já dizia o poeta português Fernando Pessoa. Entretanto, a vulnerabilidade
humana não se encontra propriamente nos percalços da vida, no morrer ou no
adoecer em si, mas na forma como tais processos ocorrem em sua relação com a
dignidade humana e os valores da sociedade.
d ,e t ,e mp,e ra tura durante,a fase,de,modela.gem para depois fi.car-em mais duros:
quando resfriados Quando fdos 1 os corpos ·p lásticos possuem balxa. elas:tici,d ad,e
,e s:,e :rom.pem qu.ando deformados.

Tanto na. s ,d ,efor:maçôes: el ásticas como nas plásticas~ a c.a.p aci d.ad,e ,d e um corpo
r-etomar à forma original, manter ou se modificar sem s. er rompido ou p ,e rtle,r
sua.s fun9oes es:sena.aJ..s 'd·, epen.,d e .&
N • • ~1 em
1
,, d. e suas caract,eno, l!.ICa:s 1nt
· .,..+ " , , d., a
·· Tl!.nseca.s.

magnitude ,d os hnp actos ,e xternos . O ,a mortecedor- de um can:-- o é intencional-

m ,e nte elástico, e sua resiliência implica que não 1d ,e ve quebra:r ou afrouxar diante
dos buracos que enfrenta.. Terrenos: irregulares erigem Uil1 maior esforço e d ,e -
m .andam. si stem.as: ,d ,e amortecimento tna.i s :resistentes .. Da mesma forma~ os.
ma.te:riai s reagem de forma difer-enciada às variações de temperatura ,e p:ressãoi
o que jus.ti:fi,c a a e,x istência d.e me,tais especiais para distintas a pll.ca,ções: como 1

moto.r-e,s de,automóveis,,. fomos sid,e .rúrgicos on aeronaves espaciais.

Portante I o grau de resili,ê ncia ou d ,e vulnera bilida.de que um equipamento ou

1nat,e.ri al possui ,d e manter ce,r t a função ,d ,e p,e nd,e t ante de,suas propriedades
intrínsecas quanto do grau de imp.a.,c to externo a que é submet ido. Em outras
pa.lavras., manifesta..uma. a..d equação relacional de três elementos: a..função a se.r
p:rese,r vada,, o tipo de impacto exte,m o e a capacidade do siste,m a de se ad.a ptar a.
,e ste impacto~

:R esumi,d.a mente, d.o ponto de vista das a b ortla,g,e ns da fis.'ilc.a.e da.

,e ngenharia, as noções de,resiliência e vulnerabilidade envoJViem
,d inâmicas adapta.tivas de tr.ansformaçã.o de corpos - ou siste-
mas técni.c.os - frent e a algum in1.pacto. ext erno on às va..rlabilida-
des am.bientais . A res.jjllência Iief:ere-se aos processos adap t ativos
que c--0nservam propriedades básicas do sist ema diante àlos.
i mp a.ietos ,e ,d as varia bilid.a des do meio. Ji a.vulne,r ab]lidade é
de:fini,d a.como .a perda de,resiliência, Ol.l seja, a incapaciida.àle àle
 um si s:teina cons,e rvar certas pr-o priedade,s d urant,e ou .a..p6s o pe-
nado de .atuação dos impactos .

A ,d imensão fisicalista da vumerabilidade,exp~es:sa o enfoque hegemônico. da

engenharia ao a·b ortlar o tema da resiliência como p .r opriedad,e dos sisteinas
t.,é cniaos . Aqui pode,m os fia.lar de uma na tu.reza ·fis iica.:liista. da vulne,rabilida.de,
r-elacionada. a noção de sistemas simples on compl1ca.dosJ concebi,d a. a partir do
paradigma da engenharia.

Em sua r-elação mais direta com o risco,. pod,e mos consid,e rar
i0ertos sistemas técnicos ou tecnologia.s, como máquinas, insta-
la.ç ões ,e pr-ocessos produtivos, mais vulnerável s a. oertos tipos de
.aci,d entes ou falhas. Isso pode ocorrer devido a caracte,r ísticas de
projeto ou a aspectos operacionais qne propiciam a emergência
ou propagação de dü.sfunções. Na engenharia, o enfrentamento
,d a vulnerabilidad,e s,e ,d i pelo aumento da confia bitidade,té~nica
voltada à prevenção e ao control,e de disfunções ,e ni. sist,em.a.s
técnioos . O controle de qualidade fundament a.- s,e ,e m ,d iversos
procedimentos d lrn.·a.nt,e ,a s tas,e s de pr-ojeto, f abrica.ç:ão,. operaçã.o
e manutenção dos sistemas técnicos.

Exemplifiquemos com a função de frear d ,e um .a utomóvel O subsistema de

fr-enagem é composto por vários elementos 1 cuj.a. ,e ficiên.cia.,d ep,e nd,e tanto ,d o
'piroje,t d (freio hidl.ráULlico ou a disco) .. da 1fabrica,c;ad (que pode liberar ,e rrone-
a.:mente,peças defeituosas.), da bperação.' (o melhor sistema de frenagem não
evi t ar-á acidentes de maus motoristas que correm demais e nã.o s a.bem ft-ear
.adequada.ruente,) e,da manutenção' (pneus carecas são mais perigosos para
1

fi-ear ou estradas esburacadas pod.e,m estragar o sistema de fr,e nage·m ). A pe,r da

d .,e confia.b itidade do subsiste-m a técnico de frenagem,. seja qual for a o:rlgem.11 au-
menta a vulnerabilidade do automóvel diant e de situações de risco que deman-
dam a eficiência do frear. Este exemplo sim ples serve de metáfora para qualquer
sistema técnico que oscila entre os polos de resiliência - confiabilidade - versus
vulnerabilidade - disfunção.

É interessant e percebermos que a polaridade ou dinâmica entre resiliência/

vulnerabilidade, como propriedades de sistemas fisicalistas (como sist emas
técnicos do tipo máquinas ou estruturas prediais), implica um jogo dialético
entre rigidez e flexibilidade, entre conservação e ruptura, entre o que se perde
ou se ganha com as transformações. Trata-se de uma definição aprioristica de
quais funções ou propriedades devem ser conservadas, modificadas ou perdidas
diante de certas alterações ambientais a que os sistemas encontram-se submeti-
dos. Mais adiante veremos que essa dinâmica resiliência versus vulnerabilidade
no contexto dos riscos ambientais, transforma-se na dialética saúde (humana,
dos trabalhadores e ambiental) versus vulnerabilidade, ou ainda produção versus
destruição, que caracteriza os modelos de desenvolvimento, expressos pelo ba-
lanço de perdas e ganhos indicadores da nossa propost a de uma ecologia política
dos riscos.

Como já abordado ant eriormente, a ergonomia, principalment e a de origem

francesa no pós -gu erra, ao aprofundar a dimensão humana e organizacional na
análise do trabalho humano e suas implicações para a produção de acidentes
e problemas de saúde (Dejours, 1986; Wisner, 1987), é uma importante ferra-
menta teórica e conceituai para enfrentar o reducionismo tecnicista. A trans-
formação de sistemas técnicos em sistemas sociotécnicos, feit a por abordagens
interdisciplinares como a da ergonomia, implica que t oda confiabilidade técnica
seja relacionada à confiabilidade humana e organizacional, envolvendo níveis
mais elevados de complexidade.

Vulnerabilidade na perspectiva biológica

O enfoque biológico e do ambientalismo conservacionist a aborda o tema da

vulnerabilidade em sua relação com os ecossistemas e seus componentes, como
 ' . vege·,t a1s
a.s: es:pecres: . e aruma1s,
. . t emas am1
. os; :srn b",1enit a1s
. e seus compa. rt·•Imen:t os

- solos I água e ar. Tai.s si steinas hl6ticos e a.hl6ticos que c:onfonnam os ,e cos-
s:ist,e ina.s es:t ão relacionados à noção anteriormente a.p res,e nta.d a de si steJnas
,o omplexos ordlinários. Podemos falarJ por ,e xem pio, que ce:r tos ecos sistemas,
espécies: ou comunidades podem ser mais vulneráveis a d ,e tenninadas ·' perturba-
9õesJ1 ou riscos.,, com.o as mudanças climática.sJ o ,d ,e sm..ata1nento ou as contami-
na9ões químicas . Nesse caso_,. o conceito de vulnerabilidade p os suli uma natureza
1

hlologica paut ada pelo paradigma. biológico da.,e cologia e,cujo antônimo pode,
1

s,e:r entendido1 de forma ampla., como inte,grldade ou saúde,de,ecossiste,m as.

Para autolies como Constanza et ai. ( 19 9. 8).,, envolvidos na defini-

1ç ão operacional de saúde de ecossistemas.,, ,e sta s,e rla a ,e xp1es s: ão
,d e três component es,básicos: l) o ~vigor'-" relacionado às fnnções
,d,e m .e tabolismo e,produt ividade primá.ri.a; 2.) a •f organiz.iu;ad,
refa.cionada à biodiver·s idade e à conectividade entn~ e.spêeies
vivas; 3) a ~resiliência.] de ecossi.ste,m as,, que é um produto dos
componentes ante,r iores e ex.pressa a ca.p a.c.i.da.de de mn ecos sis -
tema. ,e nft-entar pertmbações :sem a perda de sua .integridade.
A vuJlnerabili,d ad,e d ,e wn ecos si sten1.a. represent aria a ·pem..a. de

re•s iliência 1 seja pela declínaçã.o do vigoJ:' e da. biodiversi,d ade., seja.
pelai ntensidade·do impacto ambiental relacionado, p o:r exem-
plo., às m udança.s dimáti.cas ou à.poluição ambient al

:f interessante obs,e rvar que o ,e nfoque biológico pelo viés ecossistêmico nao valo-
riza .a vi,d a d.e indivíd u.os ils ola.d runente., ou mesmo de,certas com.unidades. Como
o foco de análise é,e,s pacial e·tem.porahnente a.mp lia.do., o s,e ntido d.e,re:siliêncía
ou sa úd.e,manifest a -se através de ciclos e Tela.,ç ôes globais que,fonnan1 um dado
oonjunto seja ele,uma com unidade, espécie, conjrunto de espécies~ sedimentos
1

ambientais Olll eco1ssiste,m as como um todo . O que,iso11.adamente p odl.erl.a. s. e:r

,a onsiderado vulner.ável pod,e r-e,p resentar o funcionamento saudável de um
conjunto maior. As sim é, por exem pio, o ciclo alimentar que ·m aKa a relação
entre preda.dm,es e sua.s pr-e,s as, ou ainda. o ciclo de nas cime,nto1 vida e morte de
indivíduos. Mesmo certos fenômenos naturais que geram tragédias para indiví-
duos e espéci,e s numa região~como incêndios flo:rest ais, podem fazer part,e das
características amhienta.is daquele local ,e fa voJ-ece•r process,os cíclicos que au-
m ,e ntam o vigor do ecossiste·m a 1 melliorando a qualidade dos nut rientes. do solo
e r-enova.ndo espécies vegetais que se ,e ncontravan1 em degradação. Portanto a 1

.ap a.rente tragédia r-e,p leta d,e·vulnera bitidades pode·marcar o inicio da ·f ienovação
d ,e um ciclo saudável e·virtuoso ,d ,e pr-odução-de-stru.ição.

Lfil-dad
V ui nerau· . L
·. , 1 na perspect1w
1
- ., di·ca,
uiome 1

O terceiro gru.po está re1ad.onado a.o paradigma biomédico, que representa uma.

zona. 1d ,e inte·r face entre o mundo biolôg1ao da. vida ,e o esp,e :cificamente·humano_.
pois ad.i,c iona questôes ,é ticas e culturais que dizem resp e.itto a uma nov.a ,d im,e n-
são na a preensão da complex.iida.de.

.No paradigma biomédico restrito a.noção de vulnerabilida,d e

1

,e stá re,I acionada a existência de·indivíduos. ou grnpos. suscetí-

veis com predisposição especial par.a contraírem enfenni,d.a,d es
,d iante de si tuaçõe-s de·risco~Casos clás s:icos estão .liela.d ona-
dos .a faixas e,t árias e•s pecíficas (crianças e velhos), pes soa.s
,c om p:redisposiçõe,s genéticas; a certas d.oenças,, portadores de
,d ,efici,ênciia.s ou patologias específicas"" ou ainda a situações
·n aturais 1· particulares, como mulhel"\es grávidas ou em fas,e d ,e
amamentação. O _p aradi,gma bilomédiico -restrito não valoriza
outras dim,e nsões qu.e, não as biológicas na aná1is e de p-roble·m as
,d ,e saúde, o que·pode,dar ma~an a visões :r;e duci oni st as ,e di scri-
1

mi.n;;1.,do:ra.s que supervalorizam questões hiológicas ou g,e néticas

,e m detriJtnento d.a contextualização sociopoli tica, econômica,
cultural e psicológica do problema.
Exemplo his tórico do uso ideológico da visão biiol6gica reducionista foi a difusão
da eugenia entre as décadas de 191 O e 19 3 0 1 quando muitos cientistas cé1ebr-es
d.o mundo inteiro ficarain ,e ntusiasmados com as descóbe,r tas da nova ciência da
genética ., Sna pr-oposta buscava produzir um,a seleção nas coletividades humanas
bas,e ada em leis: genéticas.,, afirmando-se a superioridade de certas ~rac;a.s' diante
de outras.

O fim do nazismo s,e pultou a pr-oposta. da eugenia re'V'ela.ndo como a junção da ci-
ência a uma ideologia perversa ·p ode provocar aberra,ç ôes p.ara o desenvolvimento
da humanidade, Curiosamente a. genética. volta à baHa. nesse início de,sécwo XXIJ
com novas promessas da moderna biotecnologia. No caso das plantas,transgéni-
cas 1 o objeto de atua,ç:io não é o ser humano di'retainente1 mas o ambiente -natural
1

a. través da reprodução de alimentos genet:kamente modificados. D p:r-oblema

aqui reside,, novamente, n o .r educioni smo do paradigma biológico restriito em
sua incapacidade,d ,e reconhecer e manej1ar a com plexídade,. assim como de expli-
d .tar .a s incertezas em jogo ,e a,d nu tir a ignorância .

Mais recentemente o termo vulner-ahilidade passou a ser utilizado no campo da

saúde pública n âto apenas .l'iestri to à.di m .,e nsão biológica,, mas t amb ém de forma
·
a 1naorporar e,1ement . . econonucos e uUlJ1 't ur
· ,os: soc1a1s, A • . na a.na''li se d. , e o ert
. .au
~~
- as d·. o-
enças . Um levantamento bi bliográfi.co na b ase internacional de dados M edline
,d e .artigos pr-od u.zidos na década de, 19 9 O com.a palavra.- chave ·'vttlne,rabilli-
,d a.d ,e ' mostr-ou que,este,te,r rno vem sendo utilizado em t rabalhos relacionados
a diferentes proble,m as de,saúde,, como a .A fds, as doenças :m ,e ntai s o uso d.e
1

dr-ogas,, a.s doenças car-diovascula.res e ai.s causas ext,e rna s/ virilênc:ia. Apesar ,d ,e ste
.amplo uso 1 o seu aprofundamento conceitual vem-se dando princi pa.hnente,nos
estudos sobre Aids (Delor & . Hubert,. :2 000) e saúde mental {Ol':onnor 199 4). No 1
1

Brasi11 o liVTio de A)!Fes ( 19 9 6) ma.r-ca a introdução do debat,e sobre vulnerabili-

,d ad,e na saúde co]etiva brasileira.

De um modo geraL o termo vulner--ab ilida de adotado por estes trabalhos visa
caracterizar grupos populacionais específicos mais atingidos ou fragilizados
por aspectos: sociais - ,como a pobreza - ou genét icos, dJiant,e d ,e fatores de risco e
,d o surgimento ou agr.a..vamento de certos pmble·m as de·sa.úde. Normalmente os
grupos popwacionais considera.dos vumeraveis.podem ser classificados como tal
de acordo com a renda, sexoJ faixa etária 1 e·t nia ou região que hab üam ..

Por e•x emp]o, Delm e Hubert (2 OOO) a.pl.'lesentan1 mn inte•ressa.n t ,e a.rogo sobre,
o ,c onoei to d ,e vuJ:nerabili,d a.d,e d ,e senvolvido para discutir o problema da Aids.
A proposta teórico-m,etodológica desses autoi-,e s incluiu a construção d.e wna

matriz heurística-" que,visa uma aproxima.çã.o p:rogressiva ,d e um ,d a.do pr-oblema.

por m ,e io da síntese dos elementos. mais :importa.nt ,e s a ele,relacionados. A :m atriz
proposta foi construída a partir de três dimensões ou níveis conside•r ados es s en-
ci.a i s para a com.preensão da. cont a.1n.ina,ç ão pelo vírus :H N: l) a trajet ória social
incli vidual; 2) a int erseção ,e ntre duas ou mais traj etó.rias que se en contram; 3)
o oonte•x to s oc1a. . flI. uen c:1!.a
. l que 1n ' os momentos cond'
I
- e·f orma:s. d· •· e encontro
.1çoes ·

ent re as t,raJ' et ona.s

., ~ " .. pa.:rt
soc1!.aJ.S 1, ,- . 1c.ula res.

A questão ,d a Aids foge•d.a temática dest e liVlio, mas é,int eresse observar como

ela. traz à tona dimensões sim oolicas e de relacionam,e ntos inte·r pessoais irred u-
t.í veis na a.nális e do p110blema,. o qne valoriza abordagens quali tativa.s .. oomo .as
p sicologicas, et nográficas ,e as historias de vida . O te,m a da vuln era bilida.de s urg,e
.aqui como estratégia concei tual e metodológica integradora, virs ando com preen-
d ,e r e .a.rti.cular, simulta.neamenteJ múlti pios element os. e processos do p!iobJlema.
Sua p ,e rspectiv:a e .a de sup,e rar a dicotomia entre, de llil1 lado, os r,ed.ucioni smos
d ,e correntes. da ciência nonnal e do paradigma bioméditco ~estrito ,e, de outr-o,,
oerta.s visões teórica.s por demaits vagas e· pouco operacionais, alin da. que se i nti-
tulem complexas ou criticas.

A p ,er-spectiv:a da. saúde· pública. a.mplia. o esp ect:ro de .análise da

vis iio biom,é dica restrit a ao considera.r vulnerável nao a penas as

pessoas com predisposiçõe,s orgânicas I mas o cont exto pe•r ante
r-ecursos e modos de vida que viabilizam ou restring,e m ciclos
 vhtuos os de vida das pessoas e comunidades. OU seja, a vulne~
rabilidade se exp:res:sa não a penas pelo fato de uma pessoa ser
cardíaca cm. diabética, mas também pela p os s.ibi'lidade de aices s o
aos vários recursos tera p ,ê utioos., pela vontade e recursos que ela.
tein ,d e l,e var a vida de,n1odo a prevenir ou agravaJf certos reflexos
na sua saúde·.

Com base nessa visão, para a.na.li sar mos se,Uilla pessoa ou grupo populacional
em.ais
,, ■
ou m ,e nos T~~ 11 ~ ~ ,,
v ILU.J.rerave l , t.orna-se necess.ai.no
,, .. ent ,e nd,ennos o con1un ■ t o d, e
.
p:r-ocessos po li tu:os, .. .
eaono:nnaosJ! e uitura1s
. e ps.1colOgJI.cos,
~ " . a 1-·
em d· •· os pro.p.namente
,..

biomédioos., que possibilitam o enfraquecimento ou fortalecimento. diiante da.

pos si bili,d a,d e de ocorr-ência de•certos eventos mórbidos . Mui tos desses prrn::es.sos.
se influenciam.mutuamente de diferent,e s tbnna.s .

No campo da saúde pública ,e da Or-g anização Mundia.l da.Saúde (OMS), uma

compreensão ampliada dos problemas desa úde se reflete na.s di seus sôes em
torno ,d os chamados detenninante•s sociais ou socioambientais da saúde. Esta
.abordagem busca analisar a. importância das desigualdades" iniquida.d es ,e
di scri minaç-ôes soei ais como im.portant,e r,l'caus a. das causasH dos probl,etna.s
d ,e sa ú.de de•iníuneros p a.ises (Marmot, 2 00 5 ). Nessa m .,e sma linha" outro autor
i:mportant,e na América Latina foi Pedro Lms Castellanos ( 19 90), ao .abo:rdar de
forma sistêmica a saúde a p a.rt1r das condições materiais de existência de popu.-
la,9 ões 1 ou seja,. das condiçõe•s d.e vi d.a ,e traballio 1 as quai.s dependem da ins er,ç ão
d ,e cada grupo social nas relações sociais de _p rodução em um dado mon1ento hi s-
tórico e ,e.m ieladas condi,çiões naturais ..

Por isso podemos falar de determinantes ql!l.e marcam ,c,e rtas tendências quando
trabalhamos em Uill nível coletivo mas na reali.d a.d ,e de pessoas ,e grupos esp,e cí-
1 1

fioos 1 a resulta me final desses proc:,es sos .a caba inevi tavebnent,e s,e ndo marcada
po:r singularida,d es .
Por exemplo, uma pessoa diabética e rica, com acesso aos recursos terapêuticos
mais sofisticados, mas que é sedentária, fuma e se alimenta com excesso de
gorduras, pode ter mais complicações de saúde que outra diabética e pobre,
mas que se alimenta de forma mais saudável, realiza cotidianamente exercícios
físicos e t em, como canta Milton Nascimento na canção "Maria, Maria", 'fé na
vida'. Porém, quando ambas têm um ataque cardíaco, o pronto acesso aos recur-
sos terapêuticos de emergência pode definir a sobrevivência de um e a morte de
outro. Prever quem morrerá primeiro é um mero exercício de futurologia cujo
mistério nenhuma ciência humana poderá decifrar. Em contrapartida, o morrer
mais tarde não significa necessariament e que uma pessoa sinta-se mais feliz ou
realizada que outra pessoa que partiu primeiro por doenças similares.

O conceito de saúde, a forma como compreendemos a doença nas várias fases da

vida e nos ciclos de vida e morte, tudo isso pode gerar estratégias radicalmente
diferentes de intervenção. Por exemplo, a medicina alopática de base biomédica
está centrada no conceit o de doença e nas ferramentas para evitar a morte. Já a
medicina homeopática e outras visões holísticas aproximam-se bem mais de
uma visão ecológica, pois compreendem certas manifestações não como doenças
a combater em si, mas como expressões adaptativas de busca de equilíbrio por
parte do conjunto corpo-mente que constitui cada ser humano dentro de seu am-
biente físico, interpessoal, social e cultural.

Nessa visão, combater isoladamente uma manifestação patológica pode im pli-

car um reequilíbrio post erior mais problemático, gerando desequilíbrios em fun-
ções orgãnicas ou psicológicas mais vitais para a pessoa. Por exemplo, 'curando-
se' de um problema s uperficial de pele, ou ingerindo bebidas e alimentos em
excesso com a 'ajuda' de medicamentos. O resultado da 'cura' da pele, ou do não
engordar e reduzir problemas digest ivos decorrentes do excesso, pode transferir
os desequilíbrios artificialmente controlados para órgãos mais vitais, ou mesmo
para a esfera psíquica e af etiva. Para a homeopatia, a 'economia da saúde' de
nossos corpos-mentes, nos tempos atuais, é forçada a assumir estrat égias
menos saudáveis ao serem bloqueados os mecanismos que empurram ou deslo-
cam nossos d.e·s equilíbrios para 1fora.', ou sej!a,. para órgãos e _p rocessos de meno:r·
importância. Ao mesmo t ,e mpo tais,bloqueios impedem processos adaptativos ,e
1

e.ria.ti vos que permitem às pessoas as sumirem de formam.a is responsável e autô-

noma sua.s forças e fragUida,d es I reconhecendo limites e transíbnna.ndo sua.s
vidas diant,e dos ,d esafios e pot,e nciali,dad.,e s ,c olocados a cada momento.

A forma como as pessoas vi venciam certos prooes sos ,d ,e fini,d os

p ,e la.medicina.., ,ao,mo adoecim,e nto, pod.e·variar 1mens a.mente
de pies soa a.pessoa.ou grupo saci alJ. depend,e ndo ,d e ciOmo tais
proce,s sos convivem com a continuida,d ,eJ. bloqueio ou reinvenção
,d ,e ciclos virtuosos de vida que forn ecem sentido de realização
à.s p ,e s soas . Assim como na vi são biomédica a predisp osiçãto ou
,e xi.stência da doença é condição nece,s sárla,. mas não suficiente,
para definir o grau de vulnerabilidade da p es s o.a ou grupo., ,d e
fonn.a análoga, a existência d ,e certa. ameaça ou perigo não ,d efine
por si só a v11.1Jnerabili,d a,d e ,d os gtUpos expostos. Em te:rn1os cole-
ti vos., o grau de vulner-a.'bilidade·resultará da. anili se ,d o conte,x to
. - ~ 1. t os d·•· e e ert
. 1o d•· e ,ger-açao-exposrn.ça.o-:~e•
no c1c - " cos a.mb".1 ent ais
· .os ns .
" . ,e mom,e nt o hl
,e m ,d a d o t ,e m."t ono - s: t onco
~ . .

Para com ple1nenta:rmos a dis. cus são sobre a vulnerabilidade n.a perspectiva
. ~...;i.:
b !l.om,
~ ca 1 e,•· necessa.no
' • a b or:d armos urna .]lmp o:rtante questa.o: a. d•. a d'
,N
, llgn1. d a d, e
humana.

Assim como nas perspectivas ant,e rior~s dos sistemas fisicalis:tas e hioló,gilcos 1
quando falamos de,vnlnerabilidade., o que se ,e ncontra em jio go é uni.a defutl •. ão
a.priori stica de,quais funções ou propriedades podem s.er afetadas ou. pertli,d as
diante·de·ce·r t as. .a.lt,eraçõe,s que,o tempo e·o ambiente vão provocando. Do
ponto d.e vi s:t a biom,é dico, isso pode se e•xpT-es sar pela perda de vitalidade, pelo
sw:gime:nto de doenças ou.pela morte de um individuo ou grupo de ind'ivíd uos.
'foda.s es s.as três possi bitidades inevi tavie lm,e nte,fazem parte do ciclo de,vida de,
qualquer p ,e s soa, mas ,é o conte,x to ,d ,e s s,e s ep:i sódios, se,u.s significados e alternati-
vas de,reorientar o curso ,d os a.clontecimentos que fom.ecem o sentido humano à.
vulnerabilidade no campo da. saúde. Portanto~ a. vulnerabilidla.de pensa.da. no con-
. d. a. sau'd, e ..h un1.ana traz 1n.ex:ora
t ,e xto . ve,.u
.l~
uent,e questnes ,e~ t1cas, mora].s e cu1tur.a.i
N • • · · s.

Algume..s. p ,e rguntas-ch ave dev,e m s,e r feitas quando pensamos o

conoei to ,d ,e vuJnerahlliidad.e ,e m r-elação aos processos produtivos
e t ,e cnologias e,suas consequências para a saúde a.n"'lhiente.l e
,d os traballiadores. For e,x e,m plo: quais os ·p rocessos que ,g,e ram
,e pi s6dios m6rbid.os? Eles são neces s irios? A que·interesses a.ten-
,d ,e.m? Poderiam ter sido modificados, ou evitados? As pies soas
,e grupos que estão passando por tais processos participaram
,d as decisões que geraram os :p erlgos. ,a n questão, ou os riscos
foram impostos a elas? Participaram.d.os benef:kíos que as ati-
vidades ,g eradoras (fábricas, tecnologias,~S TAs div,e rsos) tam·b ém.
pr-opiciaram, ou ficaram .a penas oom as cargas nega.tivas desse
,d ,e senvolvimento? As .f iespost as a ,e stas perguntas nos ajrndam
a compr-eende,r se,os ciclos de desenvolvimento em um.,d a.do
·tono
t ,e m. " . sao . Vl·rtu
- mais , os os ou p e:rver-sos, e se os .n.s cos ger-a d..os
1 1 ..

por ,e sse d ,e s,e nvolvimento são aceitáveis ou são moralmente

ina..oei tá.veis .

'foda.s essas perguntas :fa1am de dimensões 'funda.menta.is da ,d ignid,a.,d ehu-

m.ana: .a sobrevivência se,m fome ou desabrigo, a op,ç ão pelo prev;e nir sofrimentos
e mortes evitaveis~ a libffi.ida,d ,e como gra 111. de autonomia. das pessoas e grupos
para definirem seus caminhos sem p.rejud.i,c arem os dos 0111.tros. A fome,e,a
doença são tanto ma.is :indignas quanto próximas da riqueza e da des.assistêncla.,
.assim c:omo são indignos os de,s astres tecnológicos que poderiam ter sido evi-
t 2vdos se não fosse a soberba dos invento:lies I investidores e gerientes e·a ganância
das ,e mpresas pelo lucro rápido; trata-se,, portanto, de sofrimentos desneces-
sários e,qu.e, poderiam ser evita dos,, mas não o fonun por razões de,injustiça ..
poclier e ignorância . E por e,s sa razão o li.,d a:r com dificuldad,e s da vida acaba se

transformando em vulnerahilidades estruturais para cei-tos grupos e ter.d tôrios

que soft-em com as injustiças ambientais.

A vulnerabilida,d e faz part,e ,d a condição humana tanto quanto

.a ca pacida,d e que,te,m os d.e,enfrentá-la no exercício ,d e nossa.

humanidade,. Ao analisarmos os riscos ambientais, a vulnera-

bili,dade é expressão simultânea da liberdade humana e de seu
abuso . Ela deriva ,d as op,ç ões ded,e s,e nvolvim.e nto econômico e
t ,e cnológico,, do poder exercido pelos ser-e,s hu.manos sobre outvos
ou sobre o funcionamento da na tIUeza, que .r-eage e intervém nos
ciclos da vida hmnana e não humana . Lih2rdade sem limites,
' "' .. mes d. a.m-s,e ao aUillento ,,d a..s vr,
pod ,e r e 1gnoranc1!.a uJn1e rabilid
-1 , a,,d es

,d as soci,e dades moderna.s qu.e, ao d.esenvoJlvere,m .sua ciência

1 1

e tecnologias, desvendam certos misténos e trazem muitos

confortos . Mas o abrir dRs caixas de pandora e·m situações de
injusti,ç a e arrogância libera forças que impedem o exercício ,d a
própria liberdade e a realizaç.ão d ,e ciclos d.e,vi.da virtuosos .

E important,e aqui discutir um li:mi.t.,e importante da categoria vrunerabilida,de.,

quando seu quadro teó-r ico não expli,ci.t a as origens historicas qu.e propiciam
a transformação de certo grupo social em vulnerável_,.ou s,ej.a-" os proce,ss:os de,
vu.J!nerabiliza,ç ão d.e um ,d ado t ,e rri.t6rio ,e popula,ç ão .. A condição de vulnerabi-
lizada ,d as popula.,ç bes ,e comunidade,s 1 mais que,vumer.â vel., e oentral para que
possam.os tanto res:,ga.t ar a.lhi stori,c idad,e ,d os pr-ocessos de,vulner.a.b ilização como
btmbém atribuir .aos grupos sociais a. condição de :suj]eitos portadores de dil'iei tos
que foram ou. se encontnun d ,e stituídos (Acs,e lrad 1 2010). Esta lacuna smg,e., por
exe,m plo, ao falarmos da vulnerabilidade de certos grupos sociais em situações
d ,e ri s:co., como as popuJ.açõe,s negras. no furacão Ka trina ocorrido nos EUA e,m
agosto d.e· 2 00 .5 ., se•m . resga.ta.-r tanto o histórico ,d o racismo nos: EUA como da
formação urbana em Nova Orleans, ou ainda do acesso difefienciado .aos recU!ISos
ma.1 s 1.mporta.ntes para a m1t1gaça.o d,os d. a.nos entre os vanos grupos s:o □ aJ. s ,e ét-
•• . li ■ ... ~ti •• ~

nicos . Exem pios s emelliantes p aderiam ser da.dos com r-ela.,ç ão à vuJlnera.bilida,d e
,d os indígenas afe,t ados pela const:tução de grandes hl dvel,é tricas na Amazônia.,
,d as populações urbanas afetadas. por enchentes nas metrópoles la tino-ame·r i-
ca.nasJ! ou ainda de•traba.Ihadores ,e moradores vizinhos a ind ú.strias perigos as.,
• •
pnnCI.p. 11~.
e nt e e,m pa1se,s:
ai.u:m., , e•m e•r-genit es ou.p e.n.l!.encos
~ .ç , . .

O Quadro 3 sint.~·tiza a noção de vwnerabilida de nos três mrm,ctos fenom,êni.iaos

,d a co:1:nplexidade•(fisicalista., da vida e humano) aborda,d os p ,e lo conhecimento
ci,e ntífico, e·alguns conceitos-chave·adota.d.os p .a ra o entendimento da. vulne·r abi-

Quadro 3 - A noção de vulner-a.bitidade·nos três mundos fenomênicos da.,d ênci.a

Mundos fe illOm.ên · C0\5 Tipa s de s i s:-temas envolvi-• Área:5 d!o conh_e ci- Conc eitos-C:hav-e:s: para en-
dos menta tender vulnera'bilidardle

Mundo fisic:ali.5ta Sistemas tecnic:os s i m p les Fi sic.a. e eD,genha- FUNCIONAU DADE.

ou c:omplic:adru rias:
Vulneirabi.llidad.e como
possibilidad!.e de IP em a dLa
fun ção do componente ou
s:is t,e ma tecni,c:o

Mundo da vida Sistema:5 -c:omplexo,s 'Bia lo,gia e ec.ologia VITALIDADE E CONT.IN U:i-
o,r,d! i n :i:ri os d-o s s. er-es. vi 'Iro s DADE
(oiigani:s:m-r u, comurnided.es --------- -
e ecossi s temas Vulneirabi:llidade como,
Biomedici'na perda de vigor, inc:a.p e.-
cidSJdle adL111p teitiw. ou
d esconti nu.id.e,d!e
~!""l!"'!!""l!""!!""l!""l!""l!"'!!""l!""!!""l!""l!""l!"'!!""l!""!!""l!""l!""l!"'!!""l!""!!""l!""l!""l!"'!!"'!!""I!"! ~!""l!"'!!""l!""!!""l!""l!""l!"'!!""l!""l!""l!""l!""l!"'!!""l!""!!""l!""l!""l!"'!!""l!""!!""l!""l!""l!"'!!""l!""!!""l!""l!""l!"'!!""l!""!!""l!""I !"'!!""l!""!!""l!""l!""l!"'!!""l!""l!""l!""l!""l!"'!!""l!""!!""l!""l!""l!"'!!""l!""!!""l!""l!""I!"'!!"'! "'!!""l!""l!""ll"'!!"'!!""!!""l!""l!""ll"'!!"'!!""!!""l!""l!""lll"!!"'!!""!!""l!""l!""ll"'!!"'!!""!!""l!""l!"'!l"'!!"'!!""!!""l!""l!"'!l"'!!"'!!"! B!
 ---------------------------- ------------------------------------ -------------------------- ----------------------------------- -
Paradigma ecológico: ên-
f e.a•e na vulnerabilidadle dle
c:o,mu.nidlades, espécies. ou
ecos s: i !i.1: em a.s.

- -·-----------·- -

Parad"gma biomi!dico:
ênfa,s e ne.vu]nera.bllidade
c:o,mo contextualizadm:a
das d oenças: ou mort es d!e
i ndli víduos:

Mundo d o hwna:no Si:stema:s c,o·mpl'exo-<S ["!:!fle xi-• Ciências: saciais: e É 'FICA: VIR.'TiilDE E DIG I-
vo:s: .s i.stem as s ociai s, s:oc:io- 'b u manas., fi o,s,ofia DADE

tecnicos: e relações de ·poder

Vulne!ra'biJ!i.dade como,
ex:p1;es:são d.e. liberdade
humana ,e seu alb s:o diante
d e .si b1açõ.es. d·e !P odiei: in-
co,m ,e ns.urado, i n just iças e
i gnorância

Proces:sos de vulneralbili.za-
ç,ão

VuJneirabiJlidade como,
empeci lhos à Teaüze,ção de
ciclo:s de v · da virtuosos

Dj m ,ens:fies :socia i s, cuU:u-

rai:s, mon i:s e éticas perant e
o:s ·ã.s.cos .são, ir.redu d.v·ei s:

1
· ·vul
·O,,con,c,e1•1··-.iO· d•e . . .·n erabil.I~a~
"d d na mve.s
..1.
t-igacao
· .... do·_ . s rIScos
'"'

ambientais
Nas últimas décadas~ teorias s obrie vu.Jnerabilidade vêm sendo prod uzídas
para analisar como desa.st:ries naturais ou tecnológicos similares do p ont.o
d .,e vista do pe1"1L_go-por exe·m plo,. en.ergia.s e substâncias envolvídas.- podem
. .d"f
pro d u.z1r ,, . d, e exposu;ao
1 erenc1a1s . . ,a . tos ,e m di
e .ou ef.
N / . . a.s regJ.oes,
, stint .- . d, o
a f etarr
mais ,d etermina.dos grupos sociais 1 territorios e•ec.o.ssiste,m as . A.s. dis.cuss.ões
sobre vulnerabilidade·que,mais nos interessam. são aquelas que,buscam.integrar
dife,ren.te:s e irr-edutívei s dimensões da realidade a.nalls.ada •- sociais .. econômicas ..
culturais., ambienta.is e de saúde - 1 a.o mesmo teJTipo que ,e xplicitam aspectos
~.
cLicos . . re la c1ona
essenc1a1s . d•· os a 1mp
. úi.J::Lanit ·es pr-o'b ,1-~
,...,....+
r emas s ocJ.ooam
•. ' t ais
b-.1eni . d. , ecor-

r-entes da iniquidade,. ·p obreza~ degradação an1 bientale (re)emer-gência de·certas

doenças.

E interessante obs,e rv.ar que ta.is ,d ,e s,e nvolvímentos oco roem just am,e nte no

inte,r ior de campos operativos. qu.e articulam ciência., técnica e· política~ s o-

bretudo a través de inrtervenções s ocia.is. São just a.1nente estes os espaços por
,e xce,l ência para o desenvolvnnento d ,e ,e xperiências interdi sei plinares e conceitos
transdisci plinares . Os des,e nvolvimentos teóricos s.obr-e vulnerabilidade social
vêm.sendo realizados principahnente nos campos da saúde pública, das ciências
.a .mbi,e ntais e das ciências sociais . Mais recentement,e o oonceito ,d ,e vulne,r abili-
dad,e - ou ,d e z-0na social vulnerável- tambén1 foi des. envolvido nos trabalhos do
sociôlogo Robert Castel ( 19 '9 8) sobre as transformações do m rm.do do trabalho ,e
os processos de·inclusão/ exclusão ou flliação/desfilia,ç ão nas socieda.d,e s capita-
listas contemporâneas.

D e ,e spea·=dJ.1 1mpo
• rt'"' ., par-a a 1nv-es
- a.nc1a. • t"1gaçao d •
· •- os nsco:s
N • • e am-
ocupac1ona1:s
bi.,e ntais são os trabalhos no campo ,d os d ,e sastres, tanto de rn.ig,e m. natural
oo:m o tecnológica 1 que•analisam a vulnerabilidade a partir de aspectos sociais,
politico.s e,econômicos 1 como nos autores Winchest,e r (1992.t .H orlick-Jones
( 19 9,3 }, Blaiki,e et al. ( 1 ·9 9 6 ) 1 Cutter et al.( 2 00 3 ),. Ffi.ssel (.2 00 7) e Na.tenz-on (2. 00 3),

est.,e último volta.do ao contexto arg,e ntino . Tal persp ect:iva surge a p a.rtir dos .a nos
70 aomo r-espo.sta às criticas feitas aos determinismos natural ,e a.1tnbi,e ntal pre-
dominantes até então neste cam_p o ..·u ma importante origem concei.tual ·r einont a
aos ,e studos soibre populações exduídlas em pais es do Terceiro Mundo, que de
oerto modo vivem um.a situação de 1d.e sastre cotidiano' em seus modos de sobre-
vi.vên.cia em face das pn~cárias condições d.e•vida ,e traballio.

:No paradigma naturalista. ou fisicalista até ,e ntão reinante nest e campo.. os d ,e -

sastres naturais eram vistos como expressões das -r violent as forças da natureza1~
ca b€ndo a penas respostas mitigadoras ao passo que·na visão mais abrang,e nte,
I

d.o detennini smo ambi,e ntal as consequências mais graves dos desast:res
,e xpres s. a.riam um estágio subd,e senvolvido das sociedades, não industrializadas.
Contudo conforme nos colocam Blaikie ,e t al. (] 9 9 6).. t ai.s aonoep9ões não se
1

sust!enta vam diante ,d .a.s cri tiiea..s ,c rescentes da economia política e da ecologia
política a partir dos anos 70 .. ,o orroboradas po:r ,e statísticas que r-e·v elavam como
dife·r entes populações e Iiegiôes subm,e tidas .a :riscos naturais ou. antrop ocêntri-
aos semelhantes e•m te•r mos de sua.magnitude•, possue•m consequências tot a.1-
m ,e nte distintas .. Dessa fo:rma... o t ,e ma.da vuJne,r abilidadle fbi d ,e senvolvid.o neste·
campo para designar tanto os processos geradores quanto as caractedsticas das
populações e :regiõe,s que tê•m maiores. dificuldades de abs orv,e r os imp.actos d ,e s-
tes event os de risco.

Dentro do cam·p o de estudos soblle ,d ,e sastres, do p outo dle vista

,d ,e mna p ,e s soa.ou grupo popula..d.onaJ... .a vuJnerabilida,d ,e social
pode ser d ,e fini,d a coino a redução da ~ca.p ad.da.d,e d ,e anted.par,
1

sobrevive·r.. :re·s istir e·recuperar-se,dos impactosH decorrentes dos

,d ,e sastres (Blaikie et al., ] 99 6 : 30). Tais d ,e sastres - ou 1eventos ,d e
1

risoo:i- - podem estar relacionados,tanto a riscos físicos naturais

(como terremotos., cic:lones, vullcões e immdações.) e hiol6,gicos
(co1no pande·m ias) quanto aos desastres t ,e cnológioos (por ,e xem-
plo,, explosões 1 incêndios e contaminações em plantas nucl,e ares
e qmm.icas) . A análise de vuJner:abiUda.d.e busca articular, em
um enfoque transdiscipli.nair, o enten dimento das coutribuiçôes
,d os processos biohlgicos, ,geofís icos e tecnológicos aos pruaessos
 . "'
so □ oeaonormcos . ,e poli tlcos
. - por ·d. etras
que estao ~ d ' 1.o d, e
· • o cu:
geração-exposição-efeitos. de certos grupos populacionais sulr
meti,dos. a situa,ções. e ,e ventos de risco particulares., em escalas
esp.a.ci ais ,e teinporais variáveis.

Em outras palavTa.s a vulne.r.a.bilidade• no campo dos de·s:ast res. pod,e ser ent,e n-
1 1 1

dida. ,o omo uma. propriedade de·um s:iste·m a socioam.b iental- ou seja,. o grau no
qual um si st,e ina. ou unid.a,d e ,d ,e exposição é sus cetiivel a a]guin dano, decorrent,e
d ,e uma exposiçã.o a. alguma perturbaçã.o ou estre,s se•no sistema.- 1 ben1 com,o a
falta de habilidade·para enfrentar:, r~cuperar ou mesmo se adaptar de fonna es-
truturat perdendo ca:racterí stica.s e adquirindo outras, ou seja, transfonnand.o-
se em. mn novo sistema.

Para Ft\ssel (:2 00 7).. autor que :].nco.rpo.ra a dimensao da com p].exidade, a vulne-
rabilidade rep-:res,e nta uma espécie de cluste·r conce,i tu.ai para a invest~ga.ç ão ,d ,e
pr-0b].emas. envolvendo sistemas hnmanos. e ambientails.. El,e .alerta para o uso ,d ,e
d.i s:tintas concei tuaçõe•s e·teuninologias de vulnerabilidade•: por e-xem pio, cien-

tistas naturais: e engenheiros tendem a aplicar o termo de·fonna mais de·s cri tiva,
funcional e quantitativa, ao passo que os. cienti st a.s social s t ,e ndem a usá.lo e,m .
um mod,e lo explicativo rnais qualitativo e contextualizado. Segundo esse autor,
.as variadas: abordagens e formas ,d e integração se difelienciax.i am basicamente
,e im função de como o modelo analitico construido articula asp,e ctos como fatores
socioeoonômicos e biofis icos, ,e scalas esp.a..ci ais (internas: e•e,x t,e rna.s a.o •fsis:tem.a.')
e te_m porais,. assim como, acres,o entamos, as formas de rela.ção1 diálogo e·incor-
poração das vozes dos suj eittos soda.is envolviidos., e·m e·s pecial as populações afe-
ta,d as e vu]n.e:ráveis muitas 'VeZ!es invis.ihilizadas.

Nesse últim,o parág:ra.fb1 de·novo p waebe·m os .aspectos éticos ,e valorativos no

aonaei to de vulnerabilida,d ,e: o que ,e stá. em jogo ,é o que re quem p ,er-d,e ou ganha
nos proce,s sos de mudança. De fonna d!ialéth:a1 podemos: falar de uma.re,siliência
perversa de sistemas s ociails .rígidos, ,d e natlJ.I"1:!,z a autoritária e iníqua. Tais sis-
temas podem favorecer ou enriquecer determinadas elites e grupos sociais, ao
mesmo tempo que geram vulnerabilidades a outros grupos sociais desfavoreci-
dos. Movimentos democratizantes que buscam a justiça ambiental contribuem
para desestabilizar estruturas e processos que mantêm as resiliências perversas
de tais sistemas, reduzindo, assim, vulnerabilidades sociais.

Antes de prosseguir é interessante reflet ir sobre o conceito de vulnerabilidade

sob o ponto de vista da justiça ambiental e das populações at ingidas. Enqua-
drar certas populações na categoria de 'vulneráveis' pode representar, de forma
paradoxal e ambígua, uma forma de compactuação com sua condição de não
sujeitos não portadores de direitos, seja m elas trabalhadores superexplorados,
grupos étnicos vítimas de racismo, populações t radicionais como indígenas,
extrativistas ou quilombolas, populações pobres moradoras em periferias ur-
banas com múltiplos riscos ou, como denominou Bullard (1 994), as "zonas de
sacrifício", dent re outros grupos populacionais. Portanto, como já dito antes, é
importante considerar os processos de vulnerabilização no sentido de fornecer
a historicidade das vulnerabilidades analisadas, entendendo contexto das rela-
ções de poder e dos conflitos ambientais em que se encontram inseridos. Outra
questão se refere ao problema da invisibilidade das populações vulneráveis,
ou melhor, vulnerabilizadas, já que com frequência encontram-se ausentes do
espaço político formal e do debate público presente na mídia hegemônica. Na
perspectiva da justiça ambiental, as populações atingidas por projetos econômi-
cos e políticas de desenvolvimento reduzem sua vulnerabilidade à medida que se
constituem e passam a protagonizar seu papel enquanto sujeitos coletivos, per-
mitindo a expressão pública e polít ica de vozes sistematicamente ausentes dos
processos decisórios que definem os principais projetos de desenvolvimento nos
territórios. Portanto, assim é necessário 'desnaturalizar' e politizar a condição de
vulnerável, o que é feito através do conceito de justiça, assumido não enquanto
termo técnico do campo jurídico, mas como noção ampla que coloca em xeque
questões éticas, morais e políticas relacionadas às operações econômicas, políti-
cas públicas e práticas institucionais que se encontram por det rás de inúmeros
problemas ambient ais.
Vulnerabilidade, mudanças climáticas e justiça climática

Um tema ambiental que vem propiciando o desenvolvimento conceituai e meto-

dológico acerca da vulnerabilidade é o das mudanças climáticas globais. Existe
hoje um razoável consenso entre especialist as de que as mudanças climáticas
inevitavelmente ocorrerão no planet a. Tais mudanças possuem vários impactos,
como o aumento da temperat ura média global, a elevação do nível do oceano e
a ocorrência mais frequent e de eventos extremos como furacões, inundações,
secas e ondas de calor e frio extremos em várias regiões do planeta. Neste
contexto, uma questão central a ser discutida é como se darão os processos adap-
tativos diante dos cenários prováveis, quais regiões e comunidades estão menos
preparadas - mais vulneráveis -para se adaptar às mudanças e quais medidas
podem ser tomadas para serem revertidas as vulnerabilidades e, consequente-
mente, os impactos adversos.

O Programa das Nações Unídas para o Meio Ambiente produziu uma publicação
sobre índices de vulnerabilidade diante das mudanças climáticas (lPCC/Unep,
2001). Nele, a United Nat ions Environment Programme (Unep) assume um con-
ceito abrangent e, dinâmico, multidimensional e contextual de vulnerabilidade.
Reconhece implicitamente que qualquer medida ou índice de vulnerabilidade
será relativo, já que os parâmetros sempre são det erminados por normas soci-
ais. Para a Unep, os conceitos de vulnerabilidade, adaptabilidade e suscetibi-
lidade devem ser distinguidos: a 'adaptabilidade' refere-se ao grau dos ajust es
possíveis, a curto ou longo prazo, que impedem ou reduzem efeitos negativos
através de práticas, processos e estruturas de um sistema; a 'sensibilidade' est á
relacionada ao grau de transformações que um sistema responderá em face das
mudanças climáticas; por exemplo, as transformações na composição, estrutura
e funcionamento de certos ecossistemas diante de certas mudanças nos regimes
de temperatura ou precipitação de chuvas; e, finalmente, a 'vulnerabilidade'
expressa a extensão dos danos ou perigos que um sistema passa a sofrer com
as mudanças. Do ponto de vist a humano e social, a vulnerabilidade result a não
apenas da sensibilidade de certos sistemas, mas do modo como as pessoas, po-
pulações e sociedades irão se adaptar a elas. Por exemplo, certas ilhas do Pacífico
poderão ter suas áreas reduzidas ou poderão desaparecer diante da elevação do
nível das águas dos oceanos, mas a vulnerabilidade social discute o que aconte-
cerá com as populações atingidas e como reduzir os imp act os negativos .

O lócus último da vulnerabilidade são as pessoas no interior das estruturas

de suas casas, comunidades e sociedades, bem como seus ambientes ao redor
e ecossistemas. As escalas espaço-temporais e direções de análise definem as
possibilidades de estudos sobre vulnerabilidade e as interações entre os níveis
local-global. Por exemplo, análises de vulnerabilidade do tipo bottom up dão mais
ênfase ao nível local e às singularidades de comunidades específicas diante de
certos perigos, e as do tipo top dcw aplicam-se qu ando a abordagem é mais glo-
bal, propiciando comparações entre regiões e nações.

o Quadro 4 apresenta esquematicamente os diferentes níveis de escalas e índices

de vulnerabilidade correlatos.
 Quadro 4 - E scala.s e·índices de vu.h1er.a bilidade·

lndi e~ P ·s ~ e.i usuár.io

.Pcrfu d:: dirnrns.ões.

m ül lipl ti
Vlilll~filh ilidade-
p ro
·regi rui!

Fonte: Adaptado de IPCC Nnep (2 OU 1 ).

Ap6s a.Rio 9 2. foi criada a Convenção Marco sobre Ivludanças Cli.mátti.cas ,e m vilgor 1

a p .a rtrr de 19 9 4 . Desde então, várias Confer,ê nci.as ,e ntre a s partes, chamadas de

·COP~foram realizadas I res u.ltan.do em 19 9 7 no Protocolo de Kyoto. :J8le fbi ,a onsi-
d ,e rado um gran de acordo internacional para a reduçã.o das em'ils sões dos ga.s,e s
de efeito e•s tufa válido at é 2 O 1. 2 . As varias COPs que vêm cu:orliendo nos últimos
anos possuem ,e nc.ontros paralelos a.os of.i.da.is com amplap.artilcipa.ção de O:NGs,
movimentos sociais ambient alistas e pens a.dores cri ti.,aos . Ne-s ses espaços foi
1

d ,e batida..,e divulgada .a ,exp:res são '"justiça climática'~um c-0ncei to ,que .a rticula.

cri se climática com justiça social e amb-iental Duas ideias são centrais:: a de que,
as c-0nsequênci.a.s das a.lteraçõe-s c'limáticas sã.o e serão de,s igu.ai s 1 pois afetam
~ e t ,e rnt onos ma1 s v 1LU.IJJ.t::rave1s.,
pop ul a,ç oes O ~ O T~~
1- .~ ..
O •
p om.es, econom1ca, raad.11 e 'etni
l,....,,~ A
· ' ca-
■ O ~

m . ente discriminados. A segunda 'ildeila. diz i,espeito à maior responsa.hlli.,da.,d ,e ,d os

p.a.í s,e s mais industri atiz.ados ,e ricos na ge,r ação do efeito estufa nos últimos ,d ois
séculos -daí a noção de 'dívida climática'. Portanto, est es deveriam financiar com
maior empenho as medidas mitigadoras e os processos de transição para socie-
dades mais sustentáveis.

A 1 7~ COP, realizada em dezembro de 2011, em Durban, África do Sul, uniu os

movimentos e organizações que participavam do evento paralelo acerca do fra-
casso da conferência oficial da COP em Durban. Para muitos, o atual período será
conhecido no futuro como a década perdida da lut a contra as mudanças climá-
ticas. Dentre as críticas, destacam-se a falta de compromissos claros, a ausência
de importantes países (EUA, Canadá, Japão, Rússia, Austrália e Nova Zelândia) e
a fragilidade dos instrumentos de mercado adot ados pela economia verde, que
vem orientando os novos compromissos, como acordos voluntários, os Mercados
de Carbono e os chamados Redds (Redução de Emissões por Desmat amento e De-
gradação de Florest as), conforme indica Patrick Bond (2012).

Uma síntese para a compreensão de contextos vulneráveis e

os processos de vulnerabilização

Em nossa proposta de análise integrada e contextualizada de riscos, a vulnerabi-

lidade funciona como um conceito sintetizador das relações estruturais globais
existentes na sociedade com os níveis locais onde se realizam as situações e even-
tos de risco. As vulnerabilidades privilegiadas possuem uma natureza humana e
social, sendo decorrentes de ações e decisões que acabam por afetar outros seres
humanos, suas organizações e instituições na compreensão e enfrentamento dos
riscos. Dinâmicas históricas e coletivas formam, em um dado espaço-tempo,
um campo de influência ou contexto vulnerável, o qu al condiciona o surgimento
e atuação dos riscos gerados pelos processos de desenvolvimento econômico e
tecnológico numa região. Acoplado ao ciclo de geração-exposição-efeitos dos
perigos, est e campo de influência entre os níveis global e local favorece a prolifera-
ção de sistemas sociotécnicoambientais perigosos e descontrolados, ampliando
e .a .gravando .a ,e xposição e a.s cons equência.s s obr-e certa.s: populações: ,e te.rri t6rios:
afetados por diferentes tipos de riscos.

U1n contexto vulneravel pode ser caract.eri.z a,d o p ,ela..presença de d.ois grupos
princi p.ai s: de vuJnerabiliida,d ,e s - populacional ,e insti tuciona.1 - que serão objieto
d ,e a.p rofundamento mais à frente.

,So b· cont e xt l~ ..~ .,

. os: v ü..u.J1trave1s,
T ~... • det "' d os t ·em•t o.nos
, e:nnrna1
, "' e p op u1
1 ,.. ·a.-
,ç ões possuem ciclos de perigo intensificados pela: 1) proliferação
,d e STAs JJiengos.os pTopid..ados: por i0ertos pioaessos d ,e ge·r a-
,ç ão e regu]ação de riscos; .2 ) (re)p liodução social d.e grupos que,
vivem em p erlferla.s s oci.ais. 1 econômicas e,geográfica.s onde se
concentram certos riscos gera.dos pelo des. envolvimento econô-
mico. Estas populações possuem menos recurs. os p,a.ra dele•s
se protegerem,. tendo baixo poder de influência nos p .rooes. s:os.
,d ,ecJI.•s:on.os
' • que 'de.fin .u1...a.çao e a prev,e nçao d. os nscos;
· , , ,e m a re 6m11la N - • 3 ).·

ampliação e/ou agravamento do ciclo exposição-efeitos e da.s

incertezas a.s s ociadasJ ou sej aJ p ,ela. fr-agilidad.e·d.os mecanismos
d ,e pr-evenção~ controle e ·m iti.g ação dos ri soos que .a mplia e in-
tensifica a passagem entfie ,e xposição e efeitos; 4) existência de
:m ecanismos estrntui:rais que bloqueiam o aprendiz.a.do col,e ti vo
• li NJ li lldd
que penm.t.,e orgaruzaçoes ~ 1nst1tu1çoes e a s oc:1e
li

· a. ,. e como um
llr.l

todo aperfeiçoarem continuament,e os: processos de regulação e

·- d e ns
pr-evençao .. c:os.

O resultado da presença de ds cos. amhlentaiis. e orup a.cionaii.s em contextos vul-·

neráveis. é, wna .P rodução :m .a ior e sistê·m ica de mortes~ doença.se a degradação de

si.st,e inas d ,e suporte à vida em populações e ecossistemas afetados pelos riscos.
rConte,x tos vuln.e ráveis mor-çam a importância da dimensão social no entendi-
mento da com ple,x idade·dos riscos, mesmo para aqrueles mais simples do ponto
de vist a t écnico e ambiental, exigindo estratégias int egradas de investigação,
prevenção e promoção que apontem para a redução de vulnerabilidades.

Campos históricos de influência em uma mesma região ou país geram contextos

vulneráveis comuns que podem afetar distintos territórios, estabelecendo elos de
ligação entre populações expostas aos riscos trabalhando ou vivendo em diferen-
tes locais. Por exemplo, um país possui o mesmo arcabouço juridico-int itucional
e bases sociopolíticas, econômicas e cultu rai s semelhantes. Cont udo, campos
de influência se mesclam a singularidades locais, produzindo sempre parti-
cularidades na forma como os riscos atuam. Ainda que os processos políticos,
econômicos e culturais que estejam por detrás da produção de vulnerabilidades
sociais sejam de origem macroest rutural, t ais vulnerabilidades emergem nos
territórios que concretamente as pessoas vivem, trabalham e encontram-se
expost as a diferentes riscos ocupacionais e ambientais. Por isso, o conceito de
vulnerabilidade sempre apresent a uma característica territorial, pois sempre se
refere a grupos sociais específicos, pessoas de carne e osso que, em um dado terri-
tório, encontram-se mais expostas e fragilizadas em su a capacidade de compre-
ender e enfrentar os riscos.

As figuras 3 e 4 sistematizam a ideia de como o ciclo de realização dos riscos se

amplifica e se agrava em contextos vulneráveis.
Figura 3 •- Dinamu:as g'l ob
• . • A • ' e 1=
· ·. -ais ruca1.11s
.,
em contextos
. vuln ' .s
· era~

Det,e..rnw1aJ.1tcs socio.11l 111.bia T s.

, outetto vuine.í:á:ve:l
.i lid s, muJtipJic . - o dt S't
_pos roei:ll ce:u..i.t6úo:s.:

mrcn:t<o do'S ciclos d~ ~-~;po . .e· ~fcito•!S.,. p r

· · ca d.e õi!C.Hikn:tc-:s~ d.oi::n.ç 'SI e dicg1ad çào ;;uu.
Figura 4 -Agravamento d.o ciclo ,d os perigos e·m conte·x tos vuJneráveis

li

. .
,.
.
,
.,
,. .,
li i

A análi s,e d,e Vlllnerabilida.d,e s fun,c iona como um el,e mento

.. . para que os ns
es t r-a t. egico .. cos s. ~.am cont ex t.ua li za d·. os e est r:a..-

tégi.a..s m ,ai.s amplas de,prevenção ,e pr-om.o ção da saúde p os s a.m

ser di scuti,d as de forma mais coleUva. ,e ,efetiva... Uma cartografia
das vuJnerabilida..d,e s implica não só o mapeamento de grupos
. . ,e tern
popul acionais . . tonos
. Vlw:J1erave1s
~ 1- !I

em s1tuaçoes ·d.. e nsco

~ li . • -

p a.rticu.lal'\es, mas tam bé·m análises que esclareçam os proaes sos

,d ,e vuJne:rahlliz.a,ç ão que geram ou contribuem p a.ra tais vume-
r--abilidades e qne iluminem a criação de estrat,égi.as para a sua
superação. Este é um dos sentidos centrais da visão de·pmmo-
,ç ão da saúde e da jrustiça ambiental gu.e adotamos em nossa
abordagem.
A r-elação saúde.. ambiente.li vulnera.hiU.dade e justiça penni t ,e ,a olocar em discus-
são quais riscos e si tu.ações pe•r igosas sã.o moralmente inace-i tá.veis por ser-em
evitá.veis .. mas acabam sendo impostos aos grupos sociahnente mais vulneráveis
e di scri.m ina.dos . A noção d.e justiça também es:tim ula o desenvolvimento ,d ,e

ações ,conjuntas e solidárias entre a.s v.ári as pessoas ,e organizações da sociedade

voltadas. a transfbnnar .a n~alidade, reconhecendo-se o papel dos conflitos. e
da .a tua,ç ao dos grupos vuJnera.bili:za.dos ,e nquanto sujei tos coletivos a ti vos no
proce•s so de•transfor maçã.o. Quando analisam.os Uill pmbl,e-1na sociorunbiental
e:m conte·x tos de vulne·r abilidade, é importante s.abe.r que não ,e stamos sozinhos :

nonnahnente outras pessoas, mganizações e movimentos. sociais já desenvolve--

ram1de•s envol~ ou pretendem desenvolver conhecimentos e,ações e•m torno
de questôes sem,e lhante·s . A ação solidária traz à tona, no campo acadêmico,, a
r-e~vanc1a
l =· "· • d • . ,_ . c1"d a d a d
·•· a c1enc1a • d oves que a t uam ,à_,e f,, onna m1"lit. a nt e
·•· e pesqmsa N

integrando produção de conhecünentos científicos, locais e poprna.res. . ls so pos-

sibilita o traba]ho compartilhado, colaborativo e soli,d ário tanto da. produção e
d.ifusao de conhecimentos quanto de açoes con1runtas de n.a tu.reza poli tica.

Para avançarn1os na.com preensão dos rii.s. cos em cont,e xtos vulner-ávets, é
necessário constnrlr um modelo concei tu.ai que possibilite,classificar e analisar
as vulnerabilidades. j[na.is importantes em .r-e·l ação aos riscos ocupacionais e,
ambi,e ntais priorizados . A partir de,alguns a utore:s. que discutem este conceito
no campo dais desastres (Blaikie et al.,, 1 '9 9.6; Ho.r lick-JonesJ 199 3; Tuntowicz & 1

R.avetz, 19 9 3; Mcrrrow1 19 9 9 ; Na tenzon" .2 00 3 ),. bem como de nossa experiência

inv,e s.tigativa de problemas na rea.Uda,d ,e brasileira (Porto &. Freitas, 200 3; Porto
& Fernandes.,, 2 006).,, sugerimos dois tipos de prooes sos ,d ,e vwne·r abilizaçã.o

vinculados ao conceito de vulne,rabili.da.de s ociial O :primeiro est â.r-elacionado

.à s popula,ç ões vulneráveis mais atingidas em contextos vulneráveis e situa.ç ões
d.,e injustiça ambiental. O segundo e,s tá im lnicado às difi.crudades que o Estado,.
i nsti tui,ç ôes públicas e organizações: da socieda,d e civil envolvidas tanto ua. regu-
la.,c;·ã o e·controle dos ris cos.11 dos ,e feitos à saúde, dos impactos ambientais e na de-
• 1 ••• . "t
f;esa d. os d uel!.
• • • •·
os fu. n d ament ais
,·· •. 1 . possuem d e vulne
'. • 1 ··
..
·• •
ram ·ti'd
•'1
. a d e soe.1a
•. 1 . ·1.
• ·· • ·-1 ' 1 '.
1
• 'I · ·. , ··
O primeiro tipo gera o que podemos deno1nina:r de ~vulnerahilidade popltlacio-
na.r,, e corresponde a grupos s ocials esp ec:frficos 1 mais vulne,:ráveis a certos riscos: 1
depend,e ndo de características e discriminações raciais 1 étnicas, de elas se e gê-
ne:ro,, ou a1rrua
• - .-.1
a.. :s:ua 1nse:rça.o
• -
em t ern. t onos
:, . ,e s et. .ores econom1cos
,., . pa rt.
.. 1cul ar-es.
'fia ta-se não a penas de uma maior exposição., mas das dificuldades que tais grtll-·
pos possuem.de reconhece,r_. tornar públicos e,enfrentar os :riscos influenciando J.

os pr-ocessos decisórios que,os afet am. A existência destes grnpos vulneráveis

,e st â fort,e·m ente,re11acionada aos pmces s os que concentram poder poli tico e,
econômico em uma. socieda.deJ. ,e uma.importante ,e stratégia de re'Versão de
vulnerabHid.a,d ,e s ,e sti a.s soei ada. ,e m nosso traballio ao movimento pela jru.stiça
am.hl,en.tal.

A lvuJnen1tbiUdade lnstiltucio.nar está re,I acionada à ineficiência de,ll!IIl.a soci-

eda.d e ,e suas insti tuiç-Ões em sua capacidade,de,regular., fiscalizar., cont rolar e
mitigar riscos ocupacionais e,ambientais, em especial no tocante aos grupos e
t e:rn't., .
onos . . Avuln
.,~,~ e rave1s
Vw.1J!. ~ . • .·. · e,r abili
. 1'·,.1d u 1u □. on a1.d, ecorre ,d, ,e fr-agJ.'lid~
, a d. e "].ns. +~,t 1 . d.lle,s
..:a

nos m .ar-cos jurídico-normativos I nas politicas e açoes ins:t it u.cion.ais, bem como
,d e r-estrições dos recursos econômicos técnicos ,e hun1anos disponíveis.
1-

Um conte,x to vulne,r ável em diferentes países ,e r-egiões pode,ser captado através

d .a.presença desses dois processos de vulnerab:ilizaçao ,e tipos de Vlllnerabilida.d,e .
Em STAs ,e te,r ri torios influenciados por contextos vu]neraveis, .a. ge,raçã.o ,e a. expo-
si,ç ao aos pe,r igos podem.acontecer mais frequentemente ,e com ma.is gravidade.
As vuJnerabilida,d ,e s popula.cio:nal e institucional também se combinam com .a.s
caract eríst icas dos ecos sistenta.s .afe,t ados pelos riscos, p otencilalizando o que po-
1

deria:mos ,d ,e nomi:nar vuJnerabilid.a.d,e .a.mbient alou ,e cos si st,êmica.

Cabe co]ocar que tal da.s sifi.ca.ç ão é arbitraria e deconente ,d ,e nossas e,x p edência.s
na. a.nâli se d ,e si tua,ç ões e eventos de risco da reali,d a,d ,e brasileira. nos ÜLtimos l 5
anos.
Di scutir-emos a seguir detalliadamente estes dois tiip os de vulnei:-a.hilidadle relaci-
ona.dos .a.os riscos ocup.a.ci.onais ,e .a mbientais, definindo ainda slllbgru.pos dentro
da classificação proposta.

A vulnerabilidade populacional

A noção de,vulner:a.b ilida.de populacional possui um.a .ana.loght

com o aonc,ei to ,d e injusti,ç a ambiental, e· pode ser entendida

como o mecanismo para o qnal s,ociedades desiguais 1 do ponto
,d e vista econômico e s od.al1 tfde·s tinam a maior carga ,d e danos.
ambi,e ntais decorrentes do desenvolvim,e nto .à s populaçôes de
baix.a.r-enda, aos grupos sociais discriminados, aos gntpos étni-
cos tradicionais, aos bairros op e:rários as populações maiginali-
I

.,.]-.~ " " "(Ma

za,d as vu.urerave1s ·.· ' "fes t o., 2o·n
m .·,. ,._, ,iJL1 ). •

Hà mm tos ele·m entos associados às vulner.a bilidades populacionais que torna.m

aertos grupos sociais. mais vulneráveis a determinados riscos . .A s.egui:r_. apre-
s,e ntamos uma proposta de classificaçã.o dos elementos consi.d,er-ad.os n1ais
importantes.

Di.s criminaiçio social e racismo

A concep,ç ão mode,m a de dem ,o cracia :p ossui como um dos seus: princípíos

1

básicos a.igu.a Jda.d ,e ,d e direi tos e oportunida,d es a todos, independentemente

,d a orige•m social, êtnica . . de gênero ou da cor dlai. pele. Essa igualidad.,e não ,d e-
veria sig,nficar igualar ou nivelar por baixo - e por isso restringir - o potencial
d ,e crescimento dos seres huma.nosJ que ooorre·e·m sociedade·s totalitárias. Tal
igual,d a,d e r-efere-s e ao ·f brnecünento das ba.s,e s m .ateri ais e ,e ducacionais qllle,
faze,m parte da dignidade,humana,. pl'iopici ando sua evolução e o e,x ercid.o pl,e nos
dos direitos. Sociedades com elevadas concentrações de poder e riquezas, com
extremas desigualdades sociais, em conjunto com a inexistência ou ineficiência
de políticas públicas redistributivas e de prot eção social, inviabilizam a imple-
mentação deste princípio.

As discriminações sociais se concretizam em desigualdades no acesso à renda,

educação, moradia, proteção social, atenção médica e informação. Grupos soci-
ais discriminados - por exemplo, com baixa renda, alt a t axa de analfabetismo
e baixo nível de qualificação profissional- t endem a viver e a trabalhar em t erri-
tórios mais perigosos, sejam eles locais de t rabalho ou nas periferias das metró-
poles. Portanto, tais grupos tendem a se vulnerabilizar em diversas situações de
risco. Essas áreas são também chamadas de 'zonas de sacrifício' pelo americano
Robert Bullard ( 19 9 3 ), um importante autor da justiça ambiental dos EUA.

Um pilar central da vulnerabilidade populacional encontra-se nos processos que

levam às desigualdades sociais e econômicas, frequentemente fundados em ide-
ologias e fanatismos culturais discrim inat órios e racistas que produzem e jus-
tificam atitudes egoístas, sem compaixão e violent as . Tais processos justificam
a concentração de poder e permitem uma reprodução social da discriminação e
dos grupos mais vulneráveis da sociedade. Além disso, como reflete Boavent ura
de Sousa Santos (2007), o pensament o eurocêntrico hegemônico cunhou um
abismo entre as formas modernas, racionais e científicas do ocidente que exclui
e elimina outros saberes, como os tradicionais dos povos indígenas e afrodes-
cendentes, com o obj etivo de conhecer para controlar. Portanto, para enfrentar
essa epistemologia da cegueira é necessária uma epistemologia da visão e uma
ecologia dos saberes da visão que reconheça as ausências, emergências e possibi-
lidades de outros futuros a partir das experiências e processos em curso fora do
universo eurocêntrico dos países centrais.

A 'invisibilidade' social de t ais grupos os toma ainda mais vulneráveis, o que de-
manda estratégias novas de investigação e atuação das instituições, entidades e
pessoas que enfrentam os riscos. Por isso, enfrentar a discriminação social não se
refere apenas à mudança formal de estrutu ras econômicas mais justas e redistri-
butivas, mas à transformação das bases culturais que permitem e legitimam sua
existência em todos os seus níveis, inclusive na forma como a opinião pública,
a mídía e as instituíções abordam os problemas. Trata-se de uma batalha tanto
política quanto cultural contra processos que reforçam a exploração humana
no trabalho (conflitos de classe e relações sociais de produção), a discriminação
contra as m ulheres e práticas machist as (relações de gênero), a violência contra
determinadas etnias e o desrespeito a certos costumes culturais tradicionais de
povos e regiões (relações culturais de dominação).

Relações de trabalho

Este tipo de vulnerabilidade está relacionado com os riscos demarcados que

atuam nos locais de trabalho e afet am os trabalhadores. Grupos mais vulneráveis
estão mais propícios a se depararem com situações de autoritarismo, subqua-
lificação, incent ivos financeiros à produção e baixa organização e representação
sindícal, caract erísticas presentes no conceito de 'relações sociais de trabalho',
tal como expresso pelo sociólogo Tom Dwyer ( 19 9 2). Todos esses fatores tendem
a produzir locais de trabalho mais perigosos decorrent es de uma cultura t écnica
que não valoriza a saúde e a segurança, intemalizando o que o inglês Briann
Wynne ( 19 9 2) denomina 'anormalidades normais', ou seja, o descumprimento
de normas operacionais relacionadas à saúde e à segurança passa a fazer parte
do cotidiano da organização e de um gerenciamento artificial de riscos. Essa
cultura da insegurança t orna mais críticos os padrões de funcionamento do sis-
tema sociot écnico, ampliando qualitativa e quantitativamente t anto as falhas
latentes como os event os de risco decorrentes.

Relações de trabalho precárias encontram-se mais presentes em sociedades

com baixo nível de desenvolvimento econômico e fortes desigualdades sociais
e econômicas. Tais sociedades tendem a fragmentar seus mercados de trabalho
com díferentes cat egorias de proteção social e relações de t rabalho. Com isso,
certos grupos de trabalhadores são especialmente mais vulneráveis a locais de
trabalho perigosos, como no caso dos que trabalham no mercado informal ou
dos trabalhadores terceirizados. Tais grupos frequentemente não são cobertos
por nenhum seguro social formal, não possuem sindicat os organizados e podem
ser ignorados pelas instituições, estando ausentes das estatísticas oficiais. Uma
estratégia de enfrentamento desse complexo problema passa pela crescente e
gradual formalização desses mercados, através de compromissos e políticas
públicas que fortaleçam a qualificação de trabalhadores e de práticas gerenciais,
especialmente em micro e pequenas empresas.

Um aspecto central para a reversão da vulnerabilidade associada às relações

de trabalho passa pela democratização das organizações e o fortalecimento de
instâncias locais que propiciem a participação de trabalhadores e novas formas
mais humanizadas de negociação entre os direitos à saúde e as exigências da
produção. Esse é um dos argumentos para a adoção de metodologias participati-
vas de análise de riscos que fortaleçam a democratização nos locais de trabalho e
práticas negociadas de gerenciamento.

capacidade de influenciar processos decisórios: a percepção de riscos e a capa-

cidade organizativa

Alguns grupos sociais possuem menor capacidade, seja em níveis globais ou

locais, de defender seus int eresses coletivos nos processos decisórios que defi-
nem as estratégias e os mecanismos operacionais de regulação e gerenciamento
de riscos. Em um nível mais global, o vasto aparato jurídicoinstitucional e as
decisões tomadas em seu interior refletem um amplo processo de decisões na
regulação de riscos que são pautadas por conhecimentos técnico-científicos e
por interesses sociais e econômicos, sendo que estes últimos frequentemente
acabam por prevalecer. Grupos sociais que não se mobilizam e se organizam para
influenciar tais processos decisórios acabam sendo desconsiderados, em um
ciclo vicioso que mantém e amplia vulnerabilidades e injustiças ambientais . Em
um nível mais local, como os ambientes de trabalho, a capacidade de influenciar
está mais voltada aos processos de gerenciamento de riscos e sua abertura para
incorporar a participação e o conheciment o situado dos t rabalhadores e comuni-
dades envolvidos e das comunidades afet adas pela poluição.

A capacidade de influenciar os processos decisórios depende de duas caracterís-

t icas dos grupos sociais afetados. Primeiro, como eles percebem e priorizam os
riscos presentes e futuros; segundo, como eles se mobilizam para influenciar a
sociedade e os processos decisórios que os afetam. A seguir, detalharemos esses
dois aspectos.

A percepção e a priorização dos riscos

O processo de percepção e priorização dos riscos dent ro da sociedade e pelos

vários grupos afetados é influenciado por inúmeros fatores. Por exemplo, riscos
tecnológicos modernos introduzidos em sociedades mais t radicionais e agrá-
rias, com menor nível de desenvolvimento econômico, t endem com frequência
a serem ignorados. Isso decorre do fato de o universo cultural e as experiências
cotidianas que produzem o senso comum ou conhecimento situado dessas popu-
lações não terem ainda incorporado os significados relacionados aos novos riscos
e suas consequências. Muitos dos novos eventos envolvem uma nova cultura
técnica com novas simbologias, em prazos diluídos e casos isolados que podem
tornar mais imperceptíveis a relação entre exposição e efeitos.

Este é o caso, por exemplo, das exposições a vários agentes químicos com efeitos
crônicos, como os cancerígenos. Vários fatores podem reduzir o nível de per-
cepção e priorização por parte da população expost a a est es riscos, tais como: o
tempo de latência entre a exposição e o efeito clinico; a relat iva 'invisibilidade' da
exposição, em baixa concentração, a certos agentes, principalmente aqueles que
não produzem efeitos agudos graves ou despertam maiores reações sensitivas,
como de olfato e paladar; a existência de casos dispersos na população expost a,
que acaba por desenvolver problemas de saúde; a incapacidade de as instituições
de saúde, ambientais e da previdência social reconhecerem casos clínicos em sua
relação com os riscos ambient ais, particularmente quando os efeitos crônicos
podem ser causados por múltiplos fatores.
Todos esses aspectos contribuem.para a 'invi si bilida.d ,~ dos riscos cujo enfren- I

t amento constitui um dos ele•m entos fundamentais na reversã.o de contexto vul-

neráveis . Trata-se, enlrietantoJ, de run tema delicado., pois o simpl,e s alar-dear dos
perigos sem a busca sim ultân.ea de alternativas d.e•enfrentamento pode dlesp er-
t.a.:r r-e-ações de medo e mecanismos psicológicos de d.ef:esa que tendem a bloquear
pr-ocessos colet ivos de,discussão e a prendiza,gem.

A ,d ep,e nd,ê nda ,e conômica que ce,r tos grnpos soei.a is possuem quanto à ,e mpr-esa
ou ao setor produtivo que gera o risco também afeta a percepção. Isso pode
ocorrer com trabalhador,e s que tem,e m per-der seu.s postos de·trabalho diante do
rfantasma' do desempriego; com moradores em locais próximos. a empresas polu-
• f' am1'li ares. t.ra..b-liil11 h
ent e•.s: nas quais ' : a.m,. ou cuJa.
• ,e n•s t ,e,., nc1• a. ,e., ,d, ,e Vl•t-
w1 li.• mport,., •
-1 an □ a

para a região e as administrações locais; ou .ainda. com produtores .r urais que não
en:xergan-1 a lte:rnat1vas. económicas v1av-e-1s sem agrotox1cos. e temem _poss1ve1s
CI #.. 11 11 -' ■ i.1 11 ;f 11

i:mp.actos nega tivas di.a.nt,e da pos si bili,d ad,e ,d ,e o pr-oblema ser·1eva.ntad.o pela
mídia ou ór-gãos fis cali.zadmes. A manipulação política d.e frag.i.li,da..d es como
,e stas por parte dos _g rupos econômicos bene·fici.ados com os STAs: perigosos e
instituições .a li ada.s pod,e .a mpliar esta tendência de reduzir o grau 1d ,e percepção
e prioriza..ç ão dos riscos, contribuindo para polarizar d.i sput as inte,r nas entre os
grupos afetados. Grupos econômicos tendem a minimizar os riscos e m u.itas
vezes aliam -se·a insti tuiçõe-s reguladoras ,e fiscaliza,d oras, com a frequ.ent,e al,e ga-
ção de,s ta.s de qu.e·d.e,v em ~evi lar o p â.nico d ,e sneces sário'.
1

Outro aspecto importante para com preendennos a p erc:,ep,ç ão de riscos em con-

textos vulne-r áveis é a e-x istência de m .ú.llti pJlas si tu.ações de ris.co por que pas:sam
grupos soei.ais ,e xcluídos. Muitas populações expostas aos riscos ambientais e
. . V]Vem
ocupaa..ona.1s ,. . f,.raestrutllnl b
em ]o• cal!.s sem 1n " . d .
! - as1ca, com lllilla ren a 1nsta.-
~

vel e inca p .a.z de atender adequa.damente às necessidades básicas de•aumentação,

. 1 ves.tuano,
inora d u1. " . me d' .
, 1ciEUil.entos ,e outras
1
. d a d es d
necessr ·•· e sUJb s,istenc1a.
. .. . A

n1túlti pia exposição .a si tuaçôes crí tiras e o baixo grau de :liberdade de escolha
obrigam tais populações a um ver-d.ad,e ir-o malabari.s:mo e·m .seu vivre r ootidl.iano.
Diante de tantas situações 1emer-genciais]~ é difícil para obse:rvadolies ,e xternos
1
compreenderem certos comportamentos 'arriscados' que parecem ignorar a exis-
tência de determinados riscos, mas que podem possuir uma coerência int erna se
compreendidos à luz do contexto em que as pessoas expost as vivem.

Um exemplo ilustrativo é o não uso de equipamentos individuais de segurança

- os EPls - e as interpretações dos técnicos . Muitas vezes o que técnicos de segu-
rança das empresas avaliam como 'falta de consciência' dos trabalhadores pode
ser compreendido como uma estratégia de realizar com qualidade e velocidade
as tarefas exigidas pela gerência das empresas, ou ent ão de reduzir desconfortos
e danos à saúde provocados por EP!s inadequados, por exemplo os que geram so-
brecarga térmica em climas tropicais, ou ainda protetores auriculares que geram
infecções nos ouvidos e dores de cabeça. A análise isolada e descontextualizada
dos riscos dificulta compreender coerências int ernas daquilo que aparenta ser
um comportamento arriscado ou uma percepção inapropriada dos riscos. Uma
estratégia fundamental para a superação deste tipo de problema é analisar as
situações reais de risco tal como elas se apresentam, com as pessoas que as
vivenciam e não sob os filtros de instituições e gerências int eressadas em de-
monstrar certas realidades que lhes convém. No caso dos ambientes de trabalho,
a ergonomia cont emporânea e a ergologia vêm desenvolvendo vários conceitos e
metodologias importantes para entender o trabalho real, suas variabilidades e
implicações para a saúde e segurança.

Outro exemplo ilustrativo refere-se às práticas políticas e econômicas de client e-

lismo adotadas por agentes econômicos e mesmo instituições governamentais
para abafar ou impedir que as populações vulneráveis afetadas se mobilizem pu-
blicamente para discutir ou protestar contra os riscos de STAs perigosos.

Em 1991, uma refinaria na cidade do Rio de Janeiro explodiu e pegou fogo ao

lado da Avenida Brasil e de um conjunt o de favelas . Em um primeiro momento,
moradores e ambient alist as foram às ruas protestar contra a presença de uma
instalação de alto risco em área densamente povoada e de circulação intensa de
veículos. Alguns dias depois algumas lideranças comunitárias produziam um
discurso contrário: a empresa era 'boa' para a comunidade, pois apoiava projetos
sociais, como creches e a construção de igrejas. Esse exemplo está longe de ser
uma exceção e revela como a vulnerabilidade social, relacionada à carência de
infraestruturas e equipamentos sociais que supram necessidades básicas, torna
tais populações presas fáceis de práticas clientelistas que mantêm ou expandem
STAs perigosos nos territórios vulneráveis da exclusão, ainda por cima em nome
da chamada 'responsabilidade corporativa social e ambientar.

Os casos anteriores revelam como os riscos em contextos vulneráveis podem se

tornar bem mais complexos de compreender e enfrentar. Portanto, as estratégias
de promoção da saúde e prevenção de riscos, para serem efetivas, devem integrar
e contextualizar características técnicas específicas desses riscos com o enfren-
tamento dos conflitos ambientais, a cultura local e as necessidades mais gerais
da população, como saneamento básico, atenção médica e alimentação. Ou seja,
reconhecer as múltiplas dimensões e necessidades envolvidas no problema além
daquele risco particular, como a necessidade de manter o emprego com renda
para suprir as necessidades básicas; acesso à moradia em condições seguras; ter
saneamento básico, escolas, áreas de lazer, de práticas religiosas ou outras prio-
ridades existentes. O encaminhamento de soluções deve criar pontes e pactuar
compromissos que contextualizem os riscos diante das necessidades mais gerais
daquela população. Soluções fragmentadas, ainda que sejam tentadoras por
serem mais simples de implementar, podem não funcionar nesses casos.

A capacidade de organização e mobilização

Não basta apenas que um risco seja percebido e priorizado: grupos sociais
expostos aos riscos deveriam participar das decisões que os afetam, o que traz
à tona a dimensão política dos riscos, em especial em contextos vulneráveis e
situações de injustiça ambiental. Para isso, é necessário desenvolver capacidade
de organização interna e mobilização por parte dos at ingidos e organizações
solidárias que sensibilizem forças sociais e instituições para agirem na defesa de
interesses legítimos. A falta de equilíbrio entre, de um lado, as forças econômicas
e políticas interessadas no desenvolvimento das atividades geradoras dos riscos,
e, de outro, a defesa dos interesses dos grupos afetados, é um elemento central
dos contextos vulneráveis e da produção de injustiças ambientais. Por isso, apre-
venção técnica e a promoção da saúde possuem uma natureza sociopolít ica rela-
cionada às conquistas da democracia e da cidadania nas sociedades modernas.

A partir de novas configurações hist óricas, sist emas sociot écnico-ambientais e

territórios específicos, bem como comunidades e instituições, podem-se interna-
lizar normas e práticas que valorizam a vida e o meio ambient e. Em contrapar-
tida, o descompasso entre ações de int ervenção, consideradas 'avançadas' por
parte de instituições ligadas aos setores da saúde pública, do meio ambiente e do
trabalho, e o substrato social que possibilita a eficiência dessas intervenções na
reversão dos padrões de vulnerabilidade são frequentemente fontes de frustração
dos técnicos e de ineficiência institucional.

Em contextos vulneráveis, mesmo quando existem grupos organizados de

pessoas expostas ou afet adas pelos riscos, tais grupos tendem a encontrar re-
sistências em estruturas de poder e nas culturas de instituições e organizações
mais fechadas. Tais estruturas e práticas, de carát er centralizador e autoritário,
ao defenderem certos interesses e valores particulares renegam uma participa-
ção abrangente dos envolvidos e bloqueiam mecanismos de aprendizado coletivo.

Para os riscos demarcados aos espaços de trabalho, conforme discutido no item

sobre relações de t rabalho, as características sindicais e as formas de atuação
dos trabalhadores e seus representant es assumem importância est ratégica na
reversão de vulnerabilidades. As formas de at uação das direções sindicais, os
conceitos assumidos para analisar e atuar diant e dos riscos, as estratégias para
enfrentar conflit os potenciais entre defesa da saúde e do emprego, a existência
de setores ou espaços específicos dentro dos sindicatos e dos locais de trabalho
para que tais problemas sejam discutidos, além de outros fat ores, interferem na
capacidade de organização e mobilização perant e os riscos.
A inexi st,ê ncia d ,e aoncei tos e ,e stratégias específicas por parte dos sindicatos
acaba por limitar a capacidade de organização e a efetividade de ações is ola.da..s.
Isso é a.g ravado .a inda ma.is pela. pre-s ença de outros fator-es, como o eleva.do
nível dle lnfonnalida.d,e ,e m um da.do s,e tor produtivo, a dificuldade d.e,sindi-
calização em setores com forte terceirlzação, a per-s egu.ição p-olitica..., por p.a rte
da.s empr-e,sas e gov,e rnos, a lide-r anças sindicais atuantes, ou seu oposto, is:to
é., a cooptação ,d e lid,e ranças e trabalhadore-s por part,e de governos~ empresas
e s,e tore•s econômicos .. ou ainda :sociedades e setores econômicos em ois e corn.
altas t axa.s ,d ,e d ,e s,e mprego. A combinação desses fa.tore,s pode·limitar a. a tu.açao
da..s insti.tuiç-ões, ainda que,bem capacitadas e·intencionadas. Estas limitações
marcam a.1.5 u.mas ex:penencJ1.a.s
1.n,~ • "' • ,d, ,e v1gl!.
· ··1anc1a
"' · em s auu.e
~ ..:a .d
•-o trab•a lh, a d- o:r- no Hra.s1'l
que ,e nft-entam importantes proble·m as e·m .si tu.ações sociopoliticas e ec:onô.mica.s
desfavoráveis .

No caso d.o s riscos an1.b ienta1s em espaços públicos - como acidentes ambient ai.s.
e de trânsito,. exposi,ç ão em área.s conta.minadas por poluição atmosf,hica ou
por depósitos d ,e resíduos perigosos-,. a capacidade de organização e,mobili-
z.a.,ç ão dos grupos depende das caracteris:tica.s soc:11a.isJ ,ec::o nômica.s ,e ie:ulturais
dos t ,e rri tórios afetados. Um ex::em plo .itm_p m1::an.te de grupo s. od.al vulnerável
são os residentes de habitações p opula'fies localizadas em pe•r iferias. urbanas
sem infraestrutura básica, p:13Óximas a indústrias pe·rigos.as ou 11udovias ,c om.
elevada circulação de veículos e .a ltas taxas de a..c id,e_ntes de trânsito. Em áreas
urbanas periféricas., medidas r-elaciona,d a.s à melhoria. da infr-aestrntura e equi!.-
p.a:m ,e ntos urbanos pod.e·m provocar wn impacto substancial nas estatísticas de,
·m orbimortalida.,d ,e. Por exemp]o, humanizando as vilas de c:ilicula.,ç ão atravé-s da
redução da velocidade de v:e ículos, construção d,e passarelas. ou faixas d ,e pedes-
tres .. Par.a ,e stes grupos, a existência e,a qualidade·d.as oigani:za,c;ôes d ,e moradores
pod,e m desemp,e nhar um importante pa.p,el na. ,d ,efe,sa_d,e,seus interes. s. es. ONGs
a.mbi,e ntalistas e·repres ent:ant,e s poli ticos locais taml>ém poden1.contribuir para
o trab au:.l!O
1!11,. d . - mob"li
· •- e orgamzaçao, 'zaçao e partu::1paçao em prucessos d, e□. sonos.
_'f 1 ,N •• • IN . ~
Diversas caract erísticas importantes dificultam o processo de organização.
Dentre elas, 1) a falta de cultura participativa na região; 2) o rápido crescimento
das periferias urbanas e inst abilidade das relações de propriedade em áreas
ocupadas por populações socialmente discriminadas; 3) a rest rit a sep aração que
muitos movimentos ambientalistas realizam ent re preservação ambiental e pro-
blemas sociais; 4) a presença de organizações com prát icas violentas que inibem
a organização com unitária, sejam elas criminosas, como o narcot ráfico, ou inst i-
tucionais, como a atuação de certas polícias, ou ainda práticas de coopt ação por
parte de polít icos e instituições. Tais característ icas restringem o cresciment o do
sentimento individual e coletivo de pertenciment o ao lugar e o sentido do espaço
público como bem comum da coletividade. Tais sentimentos são fundamentais
para que uma população seja p rot agonista no futuro do território que habita,
considerando o espaço público onde m ora e circula como integrant e de sua vida,
sua história e seu destino.

A vulnerabilidade institucional

Em nossa propost a de compreensão dos riscos, o conceito de vulnerabilidade

institucional busca realçar certos padrões ou características econômicas, t ecno-
lógicas e jurídico-institucionais que transformam regiões, setores produtivos e
organizações mais vulneráveis para prevenir e cont rolar certos riscos ambientais
e ocupacionais. Um aspecto importante da vulnerabilidade institucional está

relacionado à atuação das inst ituições, principalmente públicas, envolvidas no

processo de regulação, prevenção, fiscalização e mitigação dos riscos, incluindo
suas culturas técnicas e os recursos disponíveis.

A vulnerabilidade institucional também resulta de complexas int erações entre

dinâmicas internacionais, nacionais e locais, que restringem os investiment os
em prevenção dos riscos em esferas públicas ou privadas, assim como limita a
capacidade de as instituições analisarem e controlarem t ais riscos. Obviamente,
tal limitação não resulta apenas da restrição de recursos econômicos, humanos
e técnico-científicos. Ela expressa as contradições e disputas entre processos
econômicos e poli ticos que incidem nas dinâmicas de regulação e emancipação
saci aJ. Portanto, a vulnerabilidade institucional res.ulta .. em gl';and,e parte, do
pr-óprio nível d ,e democracia _pres. ente naus s. ociedla.des e expres s a.s em suas ins.ti-
tm9oes: na d, ,eJLesa
• N ~ ·d•· os b-ens ·pru,, bli
. cos e d·• os d' " •
•· nelltos. 'li • vos.
CO.!!eti

A vuJnera.biUdade institucional dec-0rr-ente de limi taçõe,s nos recursos técnicos: e

hwnanos das instituições res:ponsáveistambém agrava as chamadas incertezas:
t ,é cnicas (falta d.e bases de•dados confiáviei s) ,e m .,e todologicas (limitações nas
anális,e s r-ealizadas. dos dados). Principahnente pa1;a os ca.sos ,d e poluição ou.
contaminação com efeitos crôni.cos., ft-equentemente é mais. fácil. defuú.r locais. e
pop ul açoes ,e xpost as d
N 't os]. a,, ocom~d os ou par ocorrer.. ,e por rnum,
· ·. o que os e f e11 . ., e -

r-os motivos . u · m d ,e les, presente em contextos vulneráveis 1 é a falta de banco de

,d ados sobre indicadores. amhlent ais ,e d ,e saúde·das popu.laçõe·s expostas, assim.
com.o de estudos qu.e ana'lisem adeqnadamente as relações entre exposição e efei-
tos . As avalia.ções. de concentrações ambientais de poluentes os ,e studos clínicos 1

e epideniiologicos podem ser bastante onerosos; e dependerem de esp eci.aU.stas

,e scassos . Quando existentes., uão ra.r-o e·s tão con1 prometidos jrustamente com a.s
,e mpresas economicamente mais poderosas qu.e são as próprias criadoras dos
ri scos. 1 ou. então com insti tlllições públicas. p:reocup.adas: ein não cau.sar pâmco ou
,e m não onerar os e·s cassos; recUJ."s:os públicos ou ainda com prometidas com certa
v.is. ão ,d ,e pr-ogresso mais volt a.,d a a.o crescimento econômico do que as contrad.i-
9ões del,e re•s u.ltantes e a defesa de bens públicos e dir-eHos hnmanos fundamen-
tais, limitando a abrangência e a eficiência das investigações realizadas.

MULi tas vezes,. os estudos epidemio:lógicos que esta.bel,e oem r-elaçõe-s de·causa. e
efe,i to de·m andam bastante·te·m po e·não consegu.e·m de•f inir casos clinicas ind1vi-
1d uai s I mas somente a :riela,ç ão ent re exposição e efeito d ,e grupos ou. colet ividades ..
através depr-obahilida.des. ou taxas de riscos. Ou seja.. os resultados pode·m até
revelar que determinada população afetada portal ri soo t ,e rn wna.chance maior
d ,e .adoeC!er ou ·m orrer definida por UD1 percentual X. Ma.s. muitas vez;es: não s,e
pod,e a.finnar se uma pessoa particular que adoeceu ou morreu teve como causa..
. - a.mb· "']lenit a ·1 em ques t ·ao.
.a expos.1çao - .N. esse•caso .. d· • 1z:s:e,.
I . a cliI mca.
. e" s:ob·• era.na .. mas.
quando a.doença possui na tll!I"eza m ulticaus.a l.. ou os d.a.d os da história.clínica e
d ,e ,e xposição não são pr-ecisos - o que·ocorre em muitas situações-,. o posiciona-
m ,e nto dos e·s pecialistajs médicos pode·ser suibjetivu ,e conflita.nt,e. Esta questão
,é uma da.s fontes de conflito não só entre especialistas .. :m as ,e ntre estes e grnpos
ci,e ntíficos com a popuJaçã,o atingida, que c]ama por diagnósticos claros e .in-
qu estionáveis . Os conflitos ,e desconfianças por p.a rt.e ,d as populações tomam-s,e
mais intensos quando há uma grande assimetria de poder, aumentan.do o temor
que os resultados sejam.influenciados por aqueles que•de,t ê•m maiores recursos,
em esp,e ci.a l a.s etnpresas geradoras de·riscos. É por isso que os movimentos por
justi,ç a ambiental, assim como a própna medicina social latino-americana, vêm.
produzindo alterna tivas como o 1nonitoramento .P articipativo (BreHh1 2 00 3) 1
a. ,e pidemiologia popu.lar{Bro~ 199:2 ) e a pesquisa baseada na comunidad,e
(1Leun1 Yeng & Mi.nlde:r.. 2004 ).

Outr-o fator agravante na deli mi taçã.o dos espaços de atuação ,d os grupos

expostos e afetados .. as si.m cmno dos diferentes graus d ,e gravida.de, é a falta d ,e
p ar-ân1etros mais cla1os sobre as caract,e rí stica.s: técnicas operacionais e pr-even -
ti va.s que deveriam estabelecer ní·Viei s mais s:,e guros de proteção. N,e ste caso, la-
cuna.s na legi sla,ç ão dificultam a prevenção, pois as em.presas r-esponsávei s p ,e los
empreendimentos que geram os: ri.scos t ,e ndem .a reagir a partir ,d ,e refelienci.ai s
legais e econômicos que pode·m gerar p enalidadles .. custos: ,e perda de mercado.
Nesse processo, contraditoriamente,e,m presas que investem em prevenç:ã.o
podem s,e r penalizadas: diante·das condiçõe·s gerais de comp etiçã.o que p ,e nni t ,e m
o qu e os eco:nonn st as denomina.mi. externalização ou sej.a. o repassar dos custos
1
1 1

as s:oci a.dos à.s: oonsequên,ci a. s d.os riscos .a.mbi,e ntais para o conjrunto da sode-
dadeJ favorecendo as e,m presas p o.luidor-as. Por isso, é neces s,ário que os: grupos
atingidos:, as instituições res ponsaveis pe]a defesa da s aúd,e e·do meio ambiente
e a. sociedad,e s,e mobilizem para gerar condições ge•r ais de pmduçã..o equâ:nimes
qu e i:nternaliz,e m o valor da vida hUD1ana e d,as ecossistemas para o conjunto. das
r-elaçõe•s d,e pro d uçã.o de um lugar. Uni.a est-r.atég.i.a. p.a.ra enfrentar esse p r-o•b lema,
cada vez mais importante·em tempos de globalização, é se basear em critérios
d ,e .a gências internacionais e países da América do norte•e da Europa ocidenta·~
por exemplo, assim como nas chamadas Best Avalilable Technologies (BAT), ou
seja, as melhores t ecnologias disponíveis do ponto de vist a da saúde, segurança e
meio ambiente.

Apresentamos, a seguir, nossa propost a de classificação da vulnerabilidade insti-

tucional em quatro grupos principais.

Globalização, duplo padrão e chantagem locacional

A divisão int ernacional do trabalho e dos riscos é um aspecto central para age-
ração de vulnerabilidades e situações de injutiça ambiental. Um problema atual
e bastante complexo para diferentes países na América Lat ina, África e Ásia
está relacionado com a chamada globalização: o ideário neoliberal do Consenso
de Washington, a perda de poder dos Estados Nacionais, a quebra de barreiras
protecionistas e a velocidade dos fluxos financeiros int ernacionais em algumas
regiões podem produzir verdadeiros colapsos nas economias nacionais com
sérias consequências sociais. Outro tema clássico que vem sendo bastante tra-
balhado nas últimas décadas é o chamado 'duplo padrão', articulado à discussão
sobre a divisão internacional do trabalho, que é si multaneamente uma divisão
dos riscos. O duplo padrão significa que um mesmo risco pode possuir padrões
prevent ivos totalmente dist int os em países diferentes, inclusive nas mesmas
empresas multinacionais, sendo o asbest o um caso exemplar de duplo padrão
já bastante estudado internacionalmente por autores como Barry Castleman
(2002), e no Brasil por Hermano Castro e Fernanda Gianasi (Castro, Giannasi &
Novello, 2003).

No contexto da globalização, o conceito de duplo padrão tem sido atualizado por

Henri Acselrad (Acselrad, Herculano & Pádua, 2004), um dos t eóricos da justiça
ambiental no país, ao analisar como a mobilidade do capit al t em sido peça-chave
do capitalismo globalizado para a manut enção ou acentuação das desigualdades
regionais e da injustiça ambient al. Ao introduzir o conceito de 'chant agem
locacional', o autor chama a at enção para o crescent e poder de um capital que se
globalizou enquanto seus movimentos sociais de resist ência ainda permanecem
r-estri tos às fronterra s r-egionais . .Atualme.nte, se um pai.is - ou esta.do da. f:ede-
ração, no exemplo da guerra fiscal existente n o nra.sil - possui um movimento
social avança,d o que exigem.a.is e melhrnes condições de pr-odução, trabalho e co:n-
tr-ole da poluiçã.o,. um.a. ,em.pr-esa ·p ode ameaça.r se tr.a nsfe,rir para ou.tra.s r-egiões
que oferecem ~vanta.gens con1petitiva',. ba..seadas justamente,na ausência dessas
il§; ■

e1a.genc1as
li

É bem :11.nai s fácil pesquisar e cla:ssifica.r regiôes: 1 se,t ores econômicos e empresas:
vulneráveis com sérias restr.ições nos i nvestimentos de sa ú.de,e,seguran ça. do que
discutir e hnple,m entar medidas qu.e,redlJlzam t ais processos de vttlne,r ahiliza-
,ç ão~Frequentemente tais medi idas .. para serem efetivas, precisam se desenvolver
através d ,e prncessos decisórios em maior nível de poder.. envolvendo dinâmicas
·m a.cr-ossociais e m.acroeconômica.s que só podem ser confronta,d as atravê,s de,
novos rearranjos de,poder e novas politica.s públicas.,

Um exemplo de,alte·m .a tiva local que depend,e,da força.poli tica,. ,e conômica e

. t·t
Lns . ~1 r-eg1ona
1 uaond.l • 1para .
a sua 1mp..t.arr
1· t a.ç ao
- e" a.,e s t rat'egia
. JIª
~ ~ .
menciona d·•· a no

subi t ,e m .a nterior: pactu.a.ções para que em presas unplementem padrões de segu-

rança e controle,de poMção através .. por exemplo, do apoio técnico ,e subsídios na
,a onaes são de em préstimos de bancos oficiais de fomento,. condicionando a con-
cessão de apoios futuros ou participação em licitações públicas a.os resulta,d os
a.k:ançados. Entretanto1 mlJlítas vezes a.s n1edida.s locaits dependem, para sua
v.lla.biliz.a.,c;a.01 do suporte d.e,ní~is regionais mais amplos (esta.duais e federais)
que normalm.,e nte so ocorrem a pós muit as mobilizações e p,res sôes sod.a i s e
inte,r venções de ó:rgã.os ao1no o l'dini stéri.o Público ou a Uef:ensori.a. :P ública. :P or
sua vez 1 algum.as medidas d.e,nível regional pode,m te,r seus result ados limi ttados
se não forem acompanhadas por m udança.s no plano int.,e rnacional i ndwndo a 1

coop,e ração econômica e tecnoló,g1ica entr-e,países e regiões visando a. uma ·m aior-

equi,d ad,e. "Ia.is ·medl.idas 1 contudo, dependem.da capacidade de internacionaliza-
19.ão d.os próprios movimentos sociais e ecológicos .. a p a.rt:h de ·f brma.ção d ,e n:d.e s
soei.ais e outras estraté_gia.s gue buscam conformar urna nova forma de globa.-
liz a,ç ão social e ambientalmente mais jrusta e :sustentável. Esse,é o tema central
dos fóruns sociais que se têm reunido nos últimos anos, em especial na cidade
de Porto Alegre, assim como os encontros promovidos por ONGs e moviment os
sociais ao redor dos encontros oficiais int ernacionais sobre convenções e agendas
ambientais, como a convenção sobre mudanças climáticas.

Restrições econômicas e tecnológicas de investimentos em prevenção

Dois exemplos clássicos de restrições econômicas e tecnológicas na literat ura

sobre riscos ocupacionais referem-se às diferenças de padrões preventivos entre
empresas de pequeno e grande porte, assim como entre setores produtivos ou
organizações em crise econômica. Empresas de menor porte possuem, com
frequência, maior dependência tecnológica e menor capacidade de investimen-
tos, o que pode restringir a implementação de medidas preventivas de custo
mais elevado. Em sociedades de mercado, tais medidas viabilizam-se apenas em
empresas com maior escala de produção, ou então atravês de políticas públicas
redistributivas voltadas ao apoio de empresas com maiores rest rições econômi-
cas e tecnológicas.

No Brasil, por exemplo, existe um grave problema de contaminação ocupacional

e ambiental por chumbo provocado por pequenas fábricas de restauração de ba-
terias de automóveis, que empregam muitas pessoas em várias regiões. Diante
das atuais escalas de produção e possibilidades de ganho de produtividade, a
maioria delas não teria condições econômicas de implementar as medidas mais
eficientes de controle e prevenção, como sist emas de exaustão e filtro nas fases
críticas do processo. Mas como não são post as em prática polít icas públicas que
enfrentem o problema coletivo 'no atacado', ações pont uais de controle das ins-
tituições fiscalizadoras acabam empurrando as tais empresas poluentes para as
periferias das grandes cidades e centros urbanos, reforçando a informalização
do setor e tornando o problema ainda mais invisível, já que fora do olhar das
instituições, das estatísticas e da mídia. STAs perigosos como este, que ocorrem
também em outros setores, como as fábricas de fogos de artifício, só poderão ser
enfrentados com políticas públicas abrangentes, interset oriais e continuadas.
Políticas desse tipo implicam fóruns que reúnam órgãos de fiscalização,
ministérios públicos, empresas, sindicatos, ONGs, movimentos sociais e outros
representantes da sociedade com institu ições de fomento que possam financiar
mudanças tecnológicas e organizacionais viabilizadoras de transformações sus-
tentáveis do padrão poluente destes STAs. No Brasil, um interessante exemplo
de sucesso ocorreu na década de 1990 com a convenção coletiva acordada entre
sindicatos e instituições que aumentou o nível de segurança em máquinas inje-
toras em indústrias de plást ico no estado de São Paulo.

Além de problemas sociais, como o desemprego, regiões, setores produtivos e

empresas em crise econômica, com baixa capacidade de endividamento e com
orçament os restringidos, tende-se a reduzir a qualidade dos padrões de saúde,
segurança e proteção ambiental através de vários mecanismos. Dentre eles pode-
mos citar a falta de investimento na qualificação continuada de trabalhadores
e falhas nos procediment os de manutenção, produzindo o que os ergonomistas
denominam 'modo degradado de funcionamento' do sist ema sociotécnico.
Com isso, proliferam-se disfunções, 'gambiarras' e jeit inhos que produzem a
cultura técnica insegura das 'anormalidades normais', agravando e multipli-
cando as falhas latentes e eventos de risco. A redução da qualidade dos padrões
preventivos pode ser agravada pela presença de outras vulnerabilidades, tanto
populacionais quanto institucionais, aumentando ainda mais as dificuldades
do gerenciamento de riscos nessas empresas ou regiões. Tais dificuldades podem
ser ignoradas ou perversamente toleradas pelas institu ições responsáveis pelo
controle e fiscalização, pressionadas pela necessidade de atrair investimentos ou
para evitar o aprofundament o da crise econômica.

Deficiências nas bases legais

A base jurídica e normativa voltada ao controle dos riscos ocupacionais e ambi-

entais é o resultado de diferentes processos, como a existência e difusão do co-
nhecimento técnico-científico relacionado ao est ado da arte da prevenção, assim
como do conjunto de pressões políticas e econômicas que configuram historica-
mente o risco possível e aceitável. Em context os vulneráveis, frequent emente há
a ausência ou fragilidade de legislação adequada para a prevenção e controle de
riscos ocupacionais e ambientais, seja pela inexistência ou inoperância de bases
institucionais e técnico-científicas, seja pela assimetria de poder decorrente do
grande poderio de setores e corporações econômicas, assim como pela escassez
de movimentos organizados e pressões sociais dos grupos afetados.

A falta de legislação adequada sobre os riscos, junto com outras vulnerabilidades

sociais que reduzem as pressões públicas para o seu controle, permite que os
investimentos econômicos e as empresas responsáveis - os próprios criadores
de risco - tenham autonomia para se autorregular, t al como nos pressupostos da
economia neoliberal e da chamada ecoeficiência. A aut orregulação das empresas
em contextos vulneráveis tende a estar baseada em cálculos de custo-benefício
e em urna racionalidade econômica de curto e médio prazo que restringem os
gastos em prevenção. Isso porque, em cont extos vulneráveis, há urna tendência
para a extemalização dos custos humanos e ambientais dos riscos, como força
de trabalho barat a, mercado de trabalho desregulamentado, falta de restr ições
para a demissão, falta de penalização para empresas poluentes e com altas taxas
de acidentes e doenças de trabalho.

A externalização dos riscos e a autorregulação aument am a dist ância ent re a

melhor prevenção possível e a efetivamente praticada. Entret anto, como veremos
no próximo subi tem, esse mesmo problema pode ocorrer ainda que a base legal
seja avançada, caso essa não seja implementada. Isso acont ece no caso em que as
instituições responsáveis não sejam capazes de garantir a implement ação das
leis e normas existentes. Ou ainda em casos em que leis aprovadas descontex-
tualizadas e sem planejamento para a sua im plementação gradual aument am a
distância entre o legal e o exist ent e, o que é característico de contextos vulnerá-
veis existentes no Brasil.

O fortalecimento tanto da base legal quant o da capacidade institucional voltada

ao seu cumprimento é fundamental para a reversão desse tipo de vulnerabili-
dad,e. lE ste fortalecimento de,m anda investimentos pú.blicos~ o que pode ser in-
viLa.b:Hiza,d o diante,de,crise,s orçamentárias e p olitica.s d ,e red lllÇão do aparelho de
estado. Ol.lltra questão de]ica.da. no p .r ooesso ,d e fede,r alizaçã.o e descentralizaçao
que s,e enoontra em llil1 país tão grande como o H::rasil ê a prolife:ração d.e leis m n -
nici p.ai s ,e ,e sta.d uais que pod,e:m favor-ece,r os processos de cha.nta.,g,e m loeaciona.l
,e ,d uplo padrão no próprio ter.rltén"io brasileiro diante da guerra fiscal. E st,e é um
,d os d.nem.as ,d o ,d ,e s,e nvolvirnento enfrenta.d.o, d.o ponto d.e vista.l,egal., pela padro-
nização das exigências ambientais no conjunto do t:en.itório nacional.

Denciênd.as nas inst.ituiiçõe.s:púl,licas e profissionais

J::xi st,e m várias insti tlllições responsáveis que regulam e controlam.os riscos em
uma soci,eda.d,e. Elas fazem a mediação entre política.se mar-cos jmidicos globais
e os nívei.s locais, através da implement:açã.o de politica.s públicas .. da legíslaçã.o
,e ,d o .ap ar-ellio de,formação que capa.cita. empresas, técnicos~ traballiadores e
populiíu;·ô es .a melhor enfrentarem p .r oble,m .as ambientais, e ocupacionais. Tais
instituiç-ôes podem ser- govemamentaJis, mais voltadas as fnnçõe,s típicas does-
tado., tal qua.l .a fiscalização, como tam bé,m podem s e:r constituí.d as por diferent,e s
corporações profissionais~ instituições privadas e do terceiro s,e tor (as ONGs)~
que ,e xecutam papéis legitimados pela legislação vigente, devido ao conheci-
mento técnico que,possue,m e,à defesa dos inter,e s s,e s de oertos grupos s ociails.

No caso dos riscos ocupacionais e arnbientais~ frequent,em.,e nte,e,::d.ste,m

:m ú.ltiplas institlllições pú.blicas que desempenham diferentes atividades nos
vários níveis .a..d.m dni.stra tiv,os (federal/esta.dua1/municip a.l) e setores d ,e governo,
notada.ment,e os da sa úde, traba.lh.0 meio ,a mhl,e nte• prevídência social e jrus:tiça.
1 1 1

Subor-dinada às diferent,e s ,e sferas de goverrto, tais institmções desenvolvem

culturas insti tlllciona.is Olll padrões de funcionamento com ·r egras explicitas ou
tácitas oonfiguradas histodcamente em dist intos países e 1'1egi,õ es. Entender t ais
culturas e padrões vis ando propiciar formas dle sup eraçao dos conflitos é estrat,é -
gico para o desenvolvimento de ações integra.d.as, intersetoriais.
Em contextos vulneráveis, constrangimentos políticos, econômicos, t écnicos e
de recursos humanos podem lim itar seriamente a eficiência e o nível de inclusão
dessas instituições. Tais restrições aumentam as incertezas relacionadas aos ris-
cos devido à ausência de informações, à limit ação dos bancos de dados disponí-
veis, ou ainda às limitações na capacidade de análise dos mesmos, ampliando as
incertezas t écnicas e metodológicas. Com isso, deixam de ser realizados adequa-
damente o mapeamento, a análise e o controle das situações e eventos de risco,
especialmente os de natureza mais complexa, bem como as informações não são
disponibilizadas de forma adequada, em especial para os grupos atingidos.

Mesmo com a existência de uma base legal, e ainda que exista uma estrutura
institucional razoável, o desempenho das instituições públicas responsáveis
pela implementação das leis e normas vigent es pode ser afet ado por dinâmicas
sociopolíticas e culturais . Tais dinâmicas inevit avelment e ocorrem em qualquer
sociedade, mas são acentuadas em democracias inst áveis ou regimes aut oritá-
rios que podem obstruir:

1) 'a continuidade administrativa profissional das instituições' -devido

a mudanças ou ingerências políticas frequentes em suas direções, que
m inam a base t écnica das decisões e ações institucionais. Conflitos
políticos de interesses podem interromper programas institucionais
importantes e de relevância para a sociedade, o que é agravado quando as
institu ições são usadas para metas pessoais e políticas indesejáveis;

2) 'a integração de esforços entre as instituições envolvidas' - a integração

pode ser de caráter 'vertical', relacionada aos níveis federal/estadual/
municipal, ou 'horizont al', referente aos distintos setores da administra-
ção pública, como trabalho, saúde, meio ambiente, previdência social,
justiça, educação, economia, agricultura e transporte, dentre outros. Esta
integração, at ravés de políticas intersetoriais e ações interinstitucionais,
deveria ser uma estrat égia importante para a redução da vulnerabili-
dade institucional, já que a fragmentação gera duplicidade, disputas e
 •. _.e • ... ., d . .. .
]ne.11aenc1.a~ o que e agr.a.va , o em contextos com rec:UI-sos econom1cos e·
h uma.nos escassos . A . t.,..
. ·. e•x is . d .e mveis
enc1a . " t ra d,. os p o.r
" . ,d, e governo a d m1ru:s:,

partidos. politicos adve•r sários., c:om p ,e rspectiv.as politicas e ideológicas.

be1n dliferenciadas, frequentement,e t ,e m bloquead.o ações inters. etoriais.

3) 1a existência de ·m ecanismos de participação e contr-ole social das polí-

ticas e ações instituc.ionai.s., as sim como ,d ,e :m ,e canismos de informação
par.a todos os envolvidos~ - o desequiho•r io na participação de represen-
tantes. d.os vários i:nte·r ess.es em jogo1 sem a participação ativa dos grupos
s. oci.aís ·m ais expostos e vulne.ràveis., implica prioridades e•n viesadas
pelos atores ma.is pod,e:rosos, que tendem a ser eticamente condenáveis.
Dessa fb:rma., prio:ri,d ades ,e a,ç ões institucionais. pod,e m.,d ,e sp:rezar impor-
tantes. problemas e grnpos mais vulneráveis, qu.e·pe·r m.anece•m •invisíveis~
para esta.s insti tllli.ções . Corp o:rativismo e cormpção p enetrarn mais facil-
·: mente em instituições. autoritárias e s,e m ,aont:role social.

u ·m a.,e stratégia importante d.e controle s ocia1 e de superação das ações isoladas
por sieto:res e•orgãos ,d e governo tem sido a criação dle :fén.unsJ! cons,e llios ,e co-
m.i s sões que possibilitem a.glutina:r d.i versos .a tores em torno de,probl,e ma.s a.m-
bi,e ntais e·ocupacionais. Existem m .f ilti p1os exemplos d.e s s,e s esp a,ços,. com.o os
cons,e lhos ,d e saúde do trabalhador no âmbito do Si stema Unfü:o d.e Saúde (SUS);
os convênios entre v.ári as insti tui,ç ões para ações conjuntas (como,. no caso ,d o Ri.o
d.e Janeiro., entr-e o lYI:inistêrio Público do "I'raba'Iho e vá.rias institu.ições ); comitês
inte·r -setoriais para 'iLmpl,e ment ar .a ções ,e specíficas sobre certos pmble·m as, como
o oonrl t ,ê ,d o benZ1eno cri.a,d o na.,d ,é cada de i 9 9 O; os conse,l hos esta.d u.ais d-e•meio
.a mbiente·; as a u.diências públicas sobre licenci.a.mento e·os comitês de·bacias
hl UJL'Ogra1~as
..:il- ., .e,_
.

cada um deste•s espaços possllli. potenciaUda.d es ,e limi t ,e s que dep•e nd,e:rão de vá-
rios fatores, como a real abertura para a p artici paçã.o dos. envolvi dos, a inse·rçã.o
de técnicos ,e ngajados,. o poder deliberativo ou de influência desses fóruns s. obr-e
.
.a.s poli tlcas, d·•- ec1soes
· - e açoes
- d . . .1m portantes. Por exemp lo, as
. · - mais
· • -as 1nst1truçoes
.audiências públicas do setor ambienrtal têm sido frequent1emente·criticadas pelo
caráter pouco qualificado e comparticipação restrita dos envoMdos., ,e m ,e sp,e ci.a.l
as popula,ç ões afetadas mais vulner.á veis .

Para con.clu.ir, cabe mencionar o importante papel das instituições técnico-

ci,e ntíficas,, como unive·r sidades e corpora.,ç hes pr-0fissionais.., como atores poten-
ci aJ:m,e nte,dinamizadores e facilitadolles ,d a integração institu.cionaL através de
pr-0jetos d.e,e•x tensão,. formação e :i nvestiga,ç ão. A visão e os paradigmas com que
os profissionais de· várias áreas são formados contribuem bastante para. que sua
atuaç·ã o diante de·prohlema.s .ambient ai.s oc-0rra de fonna mais fragmenta.da.,e
d ,e sconte·xtua1ilzadla~ ou.então mais integrada e engaj a.dla com as neces s.idades
das popuht,ções: envolvidas. Particn]annente em contextos vulneráviei s, muitas
vezes as universidades são o principal, mais independente ou mesmo unico
d ,e posi tâ.rio ,d e qualificação técnico-científica sobre a.s suntos mais e•s pecializa-
dos em.uma dada região, o qu.e amplia sua responsabilidade na estruturação de
pr-0b1lemas e apoio a movimentos s od.ais e instituições públicas que regulam e,
fiscalizam os riscos .. A ampliação dles se p o'tencial é uma estratégia 'fundamental
para a promoção dla sa.úde ,e da justiic;a ambie·n talem contextos vulne:niveis que
marcam ·l!llll país como o Bras.i'~ o que, a nosso ver~d ,e p,e nde ,d a di s s,e mina.çã.o d ,e
novas episte•m ologias e apoio a políticas de extens ão que a.tendam as demandas
· vu
,d os grupos mais: ···. 1.11
I1.-uerave1s · ·· t u;:a
· " · e 1nJns · d· os . '1!:'
.ilissa ,e" a.p ,e rspect,.1va
. d. e uma cr,
. e. .nc:n..a.
.

a 'd
.· a:,d a.erm
- ' lit. ant e .
 Uma Ecologia Política dos Riscos.
Princípios Para Integrarmos o Local e o Global na
Promoção da Saúde e da Justiça Ambiental

Marcelo Firpo de Souza Porto

Editora Fiocruz.
2007
 Riscos, Ciclos de Perigo e Suas Fases
Fase 1 (histórica): Definição e geração
Desenvolvimento econômico e
tecnológico. Novos sistemas STAs e
novos perigos. REGULAÇÃO E
LEGITIMAÇÃO DOS RISCOS.
·~ Fase 2 (operacional): exposição
regulatórias e dos modelos
Reorientação das práticas

Situações de risco. STA perigosos

de desenvolvimento

em operação. GERENCIAMENTO E
... CONTROLE DE RISCOS
~

J l Fase 3 (das
conseqüências): efeitos
Reorientação de medidas Eventos de riscos. Acidentes,
e práticas de gestão doenças e contaminações
L-+ ambientais. MEDIDAS
,,
1 1

REPARADORAS (MITIGAÇÃO)
Feedback: aprendizado coletivo j ..

para a prevenção de riscos, a

Reorientação de medidas
4 promoção da saúde e da justiça ........
reparadoras (mitigação)
ambiental 1
 Dos Riscos Localizados aos Globais

00
1 2 00
1 2
STA1 STA1,2 ...n Ecossistemas 1,2

3 4
00 00
3 4

Locais e territórios Território Território

n□c:::::::> n□c:::::::>
demarcados ampliado global

Sistemas de suporte Sistemas de suporte Ecossistemas

à vida no interior à vida. Ecossistema regionais /
dos STA restrito globais

Riscos demarcados Riscos extensivos Riscos extensivos

ampliados globais

D c=J
NÍVEL LOCAL
....___---------=========- NÍVEL GLOBAL
 Agravamento do Ciclo dos Perigos em Contextos
Vulneráveis
GERAÇÃO

Proliferação de STAs perigosos

(re)produção de grupos sociais vulneráveis

EXPOSIÇÃO
Ampliação de exposições
Prevenção de riscos inadequada
Propagação de falhas e disfunções
EFEITOS
Produção sistêmica de acidentes,
doenças e contaminações sem
mitigação

l
BLOQUEIO DOS MECANISMOS DE APRENDIZADO COLETIVO
(ORGANIZAÇÕES E SOCIEDADE)