Fundos constitucionais de financiamento

sob a perspectiva de uma nova

política de desenvolvimento regional
para o Brasil Central

Lucas Bevilacqua
Doutorando em Direito Econômico, Financeiro e Tributário (USP) com formação complementar
em Comércio Internacional pela Mission of Brazil to the World Trade Organization (WTO) in
Geneva. Procurador do Estado de Goiás em Brasília (PGE/GO).

Resumo: O presente trabalho tem por propósito analisar o regime jurídico e a eficácia dos fundos consti-
tucionais de financiamento como instrumentos financeiros da política nacional de desenvolvimento regional
(PNDR). Para tanto, é essencial compreender o arranjo federativo das políticas públicas de desenvolvimento
econômico e social através da análise das competências legislativas, materiais e tributárias de cada
um dos entes federativos, bem como os modos de repartição de receitas. Entre as ferramentas de
desenvolvimento regional, os Fundos Constitucionais de Financiamento das regiões Norte (FNO), Nordeste
(FNE) e Centro-Oeste (FCO) frustraram as expectativas iniciais do constituinte de 1988 de promoção do
desenvolvimento regional. A partir da constatação da manutenção da concentração de renda, aliada à
necessidade de uma nova política regional, foi concebido o Consórcio Interestadual de Desenvolvimento
do Brasil Central, entidade autárquica com a finalidade de promover desenvolvimento econômico e social
dos estados de Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Tocantins, Rondônia, Roraima e Distrito Federal.
O êxito do Consórcio Brasil Central demanda alterações legislativas pontuais considerando que todo o
regime financeiro e orçamentário do federalismo fiscal brasileiro foi construído a partir de uma perspectiva
de coordenação, e não de cooperação, quando os entes federados ainda não participavam da fase de
concepção das políticas públicas regionais.
Palavras-chaves: Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central. Consórcios públicos.
Desenvolvimento regional. Federalismo fiscal. Fundos Constitucionais de Financiamento (FNO, FNE e FCO).

Sumário: 1 Introdução – 2 Arranjo federativo das políticas públicas de desenvolvimento regional – 3 Fundos
constitucionais e de desenvolvimento: conceito, natureza e regime jurídico – 4 Fundos Constitucionais
de Financiamento do Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO): qual eficácia na redução das
desigualdades sociais e regionais (art. 159, I)? – 5 Os consórcios públicos como instrumentos de coope-
ração federativa – 6 O Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central e os Fundos Constitucio-
nais de Financiamento (FCO/FNO) e de Desenvolvimento (FDCO) – 7 Considerações finais – Referências

It is true that we cannot be visionaries until we

become realists. It is also true that to become
realists we must make ourselves into visionaries.
(Roberto Mangabeira Unger)1

UNGER, Roberto Mangabeira. What should legal analysis become? Cambridge, Harvard Law School: 1995, p.
1

356-357.

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 LUCAS BEVILACQUA

1 Introdução
A definição do direito ao desenvolvimento passou por diferentes estágios na
Organização das Nações Unidas (ONU):2 “do enfoque inicial economicista à concep-
ção atual de direito ao desenvolvimento como direito fundamental, integrante dos
direitos de solidariedade, cujo titular não é o indivíduo, mas os povos”.3
A Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento proclama-o como direito huma-
no inalienável (art. 1º) e “sendo obrigação do Estado formular políticas nacionais
adequadas para o desenvolvimento”.4
Desde seus antecedentes5 até os dias atuais o direito ao desenvolvimento é
fundamento para a concepção e a execução de políticas públicas6 voltadas para
diferentes objetivos da República Federativa do Brasil (art. 3º), entre os quais se
des tacam a garantia do desenvolvimento nacional (II), a erradicação da pobreza e a
redu ção das desigualdades sociais e regionais (III).
Eros Roberto Grau há muito leciona que “[...] a expressão políticas públicas
designa todas as atuações do Estado, cobrindo de todas as formas de intervenção
do poder público na vida social. E de tal forma isso se institucionaliza que o próprio
direito, neste quadro, passa a manifestar-se como uma política pública”.7
Na política de desenvolvimento econômico executada na década de 70, o
Governo Federal disseminou a prática de fundos públicos8 como principal instru-
mento de custeio das políticas públicas com vistas à promoção do desenvolvimento
nacional, bem como de desenvolvimento regional mediante, por exemplo, a atuação
das Superintendências de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e do Nordeste
(SUDENE) e seus respectivos fundos de investimentos: FINAM e FINOR, que permitiam
desoneração de Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) de até 75% (setenta
e cinco por cento), o que terminou por ser conhecido como “Sistema 34/18”, devido
à numeração dos artigos que a regulamentavam.9
Cônscio das graves desigualdades sociais e regionais, o constituinte de 1988
criou os Fundos Constitucionais de Financiamento das regiões Centro-Oeste (FCO),

2
Resolução nº 41/128 AG/ONU, 04.12.1986 (Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento), reafirmada na
Declaração da Conferência Mundial de Direitos Humanos, Viena, 12.07.1993.
3
BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 40.
4
SILVA, Guilherme Amorim Campos da. Direito ao desenvolvimento. São Paulo: Método, 2004, p. 44.
5
Cf. RISTER, Carla Abrantkoski. Direito ao desenvolvimento: antecedentes, significados e consequências. Rio
de Janeiro: Renovar, 2007.
6
Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, art. 10: “Os Estados deverão tomar medidas para assegurar
o pleno exercício e fortalecimento progressivo do direito ao desenvolvimento, incluindo a formulação, adoção
e implementação de políticas, medidas legislativas e outras, em níveis nacional e internacional”.
7
GRAU, Eros Roberto. Ordem econômica na Constituição de 1988. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 15.
8
CONTI, José Maurício (Coord.). Orçamentos públicos: a Lei 4.320/1964 comentada. 2. ed. São Paulo: RT,
2010, p. 229.
9
BERCOVICI, Gilberto. Federalismo e desenvolvimento regional. In: SCHOUERI, Luís Eduardo (Coord.). Direito
Tributário: homenagem a Paulo de Barros Carvalho. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 889-905.

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FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO SOB A PERSPECTIVA DE UMA NOVA POLíTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL...

Nordeste (FNE) e Norte (FNO)10 destinando parcela da arrecadação dos Impostos

sobre a Renda (IR) e sobre produtos industrializados (IPI) ao financiamento de projetos
produtivos nessas regiões.
A Constituição de 1988 (CRFB/1988) veio a racionalizar o mecanismo dos
fundos públicos mediante extinção de alguns11 e determinação de condições para
instituição e funcionamento, por meio de lei complementar: Lei nº 4.320/1964, à
míngua da edição da lei complementar, e, posteriormente, a Lei Complementar nº
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Desde sua criação, os fundos constitucionais, como principais instrumentos
da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR),12 apresentam vícios e
vicis situdes que agora, quando já transcorrido mais de um quarto de século, devem
conduzir a uma reanálise da Constituição Financeira. Para tanto, essencial realizar um
diagnóstico preciso das ineficiências do atual modelo da PNDR sem receio de apontá-
las com vistas a implementar uma nova concepção de política regional para todas
as regiões menos desenvolvidas com observância de suas vocações econômicas e
efetiva participação dos estados na concepção e execução da PNDR.
Com tal propósito, os consórcios públicos interfederativos, introduzidos na
ordem constitucional por meio da Emenda nº 19/1998,13 surgem como importantes
mecanismos do federalismo cooperativo.14 Os consórcios interfederativos represen-
tam a construção de iniciativas dos entes federados ao governo central, ao contrário
da história da PNDR, onde vigoraram apenas entidades do Governo Federal.
A partir de protocolo de intenções firmado pelo Distrito Federal e pelos estados
de Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Tocantins e Rondônia, foi concebido
o Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central, sob a forma de
autarquia com o objetivo de promoção do desenvolvimento econômico e social de
tais estados com sustentabilidade e competitividade.15
Acerca de desafios na ordem interna e internacional, considerando que a glo-
balização tende a agravar as desigualdades sociais e regionais,16 Gilberto Bercovici

10
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: RT, 2006, p. 277.
11
Cf. art. 36, ADCT: “Os fundos existentes na data de promulgação da Constituição, excetuados os resultan-
tes de isenções fiscais que passem a integrar o patrimônio privado e os que interessem a defesa nacional,
extinguir-se-ão, se não forem ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos”.
12
BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007.
13
“Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios
públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços
públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à conti-
nuidade dos serviços transferidos. Artigo regulamentado pela Lei federal n. 11.107 de 6 de abril de 2005.”
14
Cf. MARRAFON, Marco Aurélio. Consórcio Brasil Central é experiência de federalismo cooperativo. Revista
Consultor Jurídico, 22 set. 2015. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-set-22/constituicao-poder-
consorcio-brasil-central>. Acesso em: 25 nov. 2015.
15
GOIÁS. Lei nº 19.020, de 30 de setembro de 2015.
16
RUBISNTEIN, Flávio. Promoção da equalização fiscal no federalismo brasileiro: o papel dos fundos de
participação. In: CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury; BRAGA, Carlos. Federalismo fiscal: questões
contemporâneas. São José: Conceito, 2010, p. 243-284.

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 LUCAS BEVILACQUA

há muito leciona pela necessidade de uma presença ativa e coordenadora, não

apenas do Governo Federal,17 sendo medida que urge integração de regiões menos
desenvolvidas ao comércio internacional com vistas a propiciar geração de receitas
conforme suas potencialidades econômicas.
Os consórcios públicos como novo arranjo do federalismo cooperativo repre-
sentam arrojada iniciativa de uma nova política regional que demanda alterações
legislativas nos fundos constitucionais e de desenvolvimento regional de modo a
permitir eficientes fontes de custeio, muito além da mera prática de concessão de
incentivos fiscais.
A compreensão dos consórcios públicos e seus mecanismos de custeio como
instrumentos de uma nova política regional demanda, antes, compreensão não só
do arranjo federativo previsto na Constituição de 1988, mas do regime jurídico dos
fundos constitucionais e de desenvolvimento, para, em seguida, ingressar-se nos
desafios desse novo instrumento de política regional.

2 Arranjo federativo das políticas públicas de

desenvolvimento regional
Finalidade da ordem econômica na República Federativa do Brasil é a promoção
do bem-estar social sob os fundamentos do valor social do trabalho e da livre
iniciativa18 observados, entre outros princípios, e a redução das desigualdades regio-
nais e sociais.
Outro importante aspecto constitucional na concepção das políticas públicas de
desenvolvimento é a aferição do ente federativo competente conforme o esquadro
constitucional de repartição de competências. A repartição de competências na
CRFB/1988 deu-se de modo sincronizado com o sistema constitucional de discrimi-
nação de rendas formado por regras de atribuição de competência tributária e repar-
tição de receitas no federalismo participativo.19
A forma federativa de Estado tem como um de seus pressupostos a repartição
constitucional de competências materiais e legislativas entre os entes político-admi-
nistrativos que o compõem, bem como a autonomia financeira dos entes assegu rada
pelo sistema constitucional de discriminação de rendas.

17
Cf. BERCOVICI, Gilberto. Federalismo e desenvolvimento regional. In: SCHOUERI, Luís Eduardo (Coord.). Direito
Tributário: homenagem a Paulo de Barros Carvalho. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 902.
18
SCAFF, Fernando Facury. A Constituição Econômica brasileira em seus quinze anos. Revista de Direito Público
da Economia-RDPE, Belo Horizonte, ano 1, n. 3. p. 67-101, jul./set. 2003.
19
Cf. SCAFF, Fernando Facury. Aspectos financeiros do sistema de organização territorial do Brasil. Revista
Dialética de Direito Tributário. São Paulo, v. 112, p. 16-31, 2005.

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A propósito das técnicas de repartição de competências, Fernanda Dias

Menezes de Almeida20 leciona que a Constituição Federal de 1988 adotou um sis-
tema “complexo em que convivem competências privativas, repartidas horizontal-
mente, com competências concorrentes, repartidas verticalmente, abrindo-se espaço,
também, para a participação das ordens parciais na esfera de competências próprias
da ordem central, mediante delegação”.
Pela técnica horizontal de repartição de competências, a Constituição Federal
atribuiu competência privativa/própria a cada um dos entes políticos. O art. 22 atribuiu
à União competências normativas privativas passíveis de delegação para autorizar
os Estados a legislarem sobre questões específicas das matérias relacionadas no
referido artigo.
Aos estados também foram atribuídas privativamente as competências resi-
duais não enumeradas (art. 25, §1º) – isto é, a competência administrativa residual
restou aos estados – sem prejuízo daquelas expressamente conferidas de explorar
os serviços locais de gás canalizado (art. 25, §2º), de instituir regiões metropolita-
nas, aglomerações urbanas e microrregiões (art. 25, §3º) e a de criar municípios (art.
18, §4º).
Uma segunda forma consagrada de repartir competências no Estado federal é
a técnica vertical, que consiste em enumerar competências administrativas comuns
aos entes políticos (art. 23), que concorrem também com competências legislativas
(art. 24) em relação às quais a União dispõe sobre normas gerais, restando aos esta-
dos a tarefa de suplementá-las, seja por meio do exercício da “competência legisla-
tiva supletiva” (art. 24, §3º), ante a ausência de normas gerais na legislação federal,
seja mediante o exercício da competência legislativa suplementar/complementar
(art. 24, §2º), quando da existência de normas gerais editadas pela União. Ainda, os
estados exercem a complementação dessas normas mediante legislação específica
que regule suas particularidades no esquadro delineado pelas normas gerais fixadas
pela União.
Do esquadro constitucional de repartição de competências, observa-se que
constitui competência da União elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (art. 21, IX, CRFB).
Tal preeminência da União não afasta, todavia, a legitimidade dos estados e
municípios atuarem de modo suplementar com vistas ao desenvolvimento social
e econômico de seus territórios, observadas diretrizes do Governo Federal aliadas
ao disposto no art. 241 da Constituição, o que respalda, portanto, a formação de
consórcios públicos interfederativos.

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 4 ed. São Paulo: Atlas, 2007,
20

p. 58.

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 LUCAS BEVILACQUA

A PNDR sempre esteve centralizada no Governo Federal, por meio da gestão

dos fundos constitucionais de financiamentos e das entidades SUDAM, SUDENE e
SUDECO, que, muito embora tenham em seus conselhos representantes dos gover-
nos estaduais (técnica de coordenação), nunca possibilitou efetiva participação dos
estados na construção de seus modelos e estruturas próprias de desenvolvimento
(técnica de cooperação).
No esquadro de repartição de competências da Constituição de 1988, há rígida
discriminação constitucional de rendas mediante a atribuição de competências tri-
butárias e repartição de receitas, pela participação direta do produto da arrecadação
pelos entes federados ou por meio de Fundos de Participação dos Estados (FPE) e
dos Municípios (FPM), que, muito embora “fundos constitucionais”, não são objeto
do presente trabalho – considerando possuírem natureza jurídica de mecanismos de
equalização financeira não vinculados propriamente a políticas pública específicas
de desenvolvimento social e econômico.
Para FPE e FPM, a própria Constituição Federal vincula parcela do produto da
arrecadação de impostos federais aos respectivos fundos, havendo, assim, defini ção
da fonte de custeio. Porém, não há destinação de aplicação específica aos entes
federados em políticas públicas de desenvolvimento econômico e social, razão pela
qual não são objeto do presente estudo.
A Constituição de 1988 adotou um rígido regime de atribuição de competências
tributárias em matéria de impostos como modo de garantir autonomia a cada pessoa
jurídica de direito público.
Ao ente federal da União a CRFB atribuiu as seguintes competências tributárias
em matéria de impostos: Impostos sobre Importação (II) e Exportação (IE), Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto sobre a Renda (IR), Imposto Territorial
Rural (ITR), Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) e o Imposto sobre Grandes
Fortunas (IGF), ainda não instituído, porém, com retorno aos debates nos atuais
tempos de ajuste fiscal.
Aos estados a CRFB/1988 atribuiu competência em matéria de Imposto sobre
a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto sobre Transmissão Causa
Mortis e Doações (ITCM-D) e Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS), principal instrumento dos Estados via incentivos fiscais para promoção de
desenvolvimento regional.
Aos municípios a CRFB/1988 atribuiu competência tributária para instituir
Imposto sobre Serviços de Qualquer natureza (ISSQN), Imposto sobre a Propriedade
Territorial Urbana (IPTU) e Imposto sobre a Transferência de Bens Imóveis (ITBI).
Aliada às regras de atribuição de competências tributárias entre os entes da
federação, a CRFB/1988 estabeleceu um sistema de repartição de rendas de modo
direto – através da participação no produto da arrecadação de impostos dos demais
entes – e de modo indireto – através de fundos de participação (FPE e FPM) e fundos

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FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO SOB A PERSPECTIVA DE UMA NOVA POLíTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL...

de financiamento, por meio dos quais 3% da arrecadação de IR e IPI são destinados

para financiamento de projetos de desenvolvimento econômico e social nas regiões
Centro-Oeste (FCO), Norte (FNO) e Nordeste (FNE).
Importante compreender, desde já, que as transferências intergovernamentais
de recursos mediante fundos de financiamento, antes mesmo de mecanismos de
equalização financeira no federalismo fiscal brasileiro, “são um instrumento de redis-
tribuição de renda com fundamento no princípio da igualdade e da solidariedade”21
na medida em que propiciam redistribuição das riquezas nacionais22 através da
destinação de receitas públicas para custeio de projetos insertos em políticas públi-
cas de desenvolvimento econômico e social nas regiões menos desenvolvidas.

3 Fundos constitucionais e de desenvolvimento: conceito,

natureza e regime jurídico
A doutrina do direito financeiro muito já discutiu acerca do conceito dos fundos
públicos e o regime jurídico a que se encontram vinculados. Para Ezequiel Balthazar,
“os fundos são recursos reservados, acumulação de riquezas, destinados para fins
diversos e aplicação estabelecida pela Constituição ou por lei; uma vez utilizados
com eficiência, podem contribuir para a diminuição das desigualdades regionais e
garantir o equilíbrio econômico-financeiro da Federação”.23
Grande celeuma há quanto à efetiva natureza jurídica dos fundos públicos: se
entidades jurídicas, ou apenas titulares de personalidade judiciária ou nem mesmo
personalidade judiciária. Com razão Régis Fernandes de Oliveira, para quem “A cor-
rente que entende da inexistência de personalidade jurídica, seja de personalidade
judiciária é a correta. Em primeiro lugar, os fundos não são titulares de direitos,
nem sujeito de obrigações. Ser pessoa jurídica significa ser centro de imputação
nor mativa, isto é, ter vontade, praticar atos, interferir no centro imputativo de outra
pes soa jurídica, poder firmar contratos, ir a juízo etc., mas nada disso faz o fundo”.24
A partir da CRFB/1988 os fundos passaram a compor a lei orçamentária anual
demandando-se também a realização da previsão de receitas específicas, consi-
derando que mesmo os fundos constitucionais são financiados por receitas outras
(art. 165, §5º, e 167, IX).

21
BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 158.
22
OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Direitos fundamentais, federalismo fiscal e emendas constitucionais tri-
butárias. In: PIRES, Adilson Rodrigues; TORRES, Heleno Taveira. Princípios de Direito Financeiro e Tributário:
homenagem a Ricardo Lobo Torres. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 63-74.
23
BALTHAZAR, Ezequiel Antônio. Fundos Constitucionais como instrumento de redução de desigualdades
regionais da federação. In: CONTI, José Maurício (Coord.). Federalismo Fiscal. São Paulo: Manole, 2005, p.
101-135.
24
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006,
p. 280.

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 LUCAS BEVILACQUA

Invariavelmente, entre as iniciativas de políticas públicas com vistas ao

desenvolvimento econômico, o uso de fundos públicos como mecanismos de vincu-
lação de receitas foi uma constante. O “desenvolvimentismo” nacional em raras
situações propiciou redução das desigualdades regionais.
Há limites histórico-estruturais a serem superados para o alcance de um
desenvolvimento econômico homogêneo no país. Nas lições de Calixto Salomão
Filho, “existe a necessidade efetiva de criação de fluxos redistributivos e de diluição
de centros de poder econômico e introdução do princípio cooperativo nas relações
sociais, a par da mudança da forma de planejamento e atuação do Estado”.25
Paradoxalmente, o crescimento econômico26 não implicou automaticamente
desenvolvimento, daí o termo “modernização” ser mais adequado, pois as políticas
públicas de desenvolvimento econômico não corresponderam à melhoria dos índices
sociais, nas mesmas proporções. Exemplo disso é que o incremento nos PIBs esta-
duais não trouxe incremento automático dos índices de desenvolvimento humano
(IDH).
Além dos fundos constitucionais de financiamento, foram concebidos fundos
especiais de desenvolvimento como instrumentos financeiros das superintendên-
cias de desenvolvimento regional. Para a região Centro-Oeste, com a recriação da
SUDECO,27 no ano de 2007, foi estabelecido quando de sua regulamentação28 o
Fundo de Desenvolvimento do Centro Oeste (FDCO) com o fim de garantir o custeio
de investimentos em infraestrutura, serviços públicos e empreendimentos produti vos
e atividades produtivas tradicionais.
Procedente crítica é a falta de papel decisivo e diretor dos próprios estados
na medida em que a eleição das prioridades setoriais e espaciais29 é realizada pelo
Governo Federal, detentor da maioria dos representantes no conselho deliberativo
(CONDEL).
Sem nenhuma pretensão de exaurimento da análise dos fundos constitucionais
vinculados a políticas públicas de desenvolvimento econômico e social, o presente
estudo analisa, a seguir, os Fundos Constitucionais de Financiamento das regiões
do Centro-Oeste (FCO), do Norte (FNO) e do Nordeste (FNE).

25
SALOMÃO FILHO, Calixto. Regulação e desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 106.
26
NUSDEO, Fábio. Curso de economia: introdução ao direito econômico. São Paulo: RT, 1997, p. 400.
27
BRASIL. Senado Federal. Lei Complementar nº 129, de 8 de janeiro de 2009.
28
BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 8.067, de 14 de agosto de 2013.
29
BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste (SUDECO).
Resolução do CONDEL/SUDECO nº 38/2015.

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4 Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO),

Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO): qual eficácia
na redução das desigualdades sociais e regionais (art.
159, I)?
A CRFB/1988 em atenção à “questão regional” determinou que a união entre-
gará 3% (três por cento) da arrecadação do IPI e IR às regiões Norte (FNO), Nordeste
(FNE) e Centro-Oeste (FCO) para os quais destinados, respectivamente, 0,6%, 1,8%
e 0,6% para aplicação em programas de financiamento do setor produtivo de acordo
com os planos regionais de desenvolvimento (art. 159, I, c).
Em regulamento à Constituição, foi editada a Lei nº 7.827, de 27 de setembro de
1989, que criou os Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste (FCO),
do Nordeste (FNE) e do Norte (FNO), os quais são hoje os principais instrumentos
de financiamento da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).30
Trata-se de importante mecanismo de equalização financeira no federalismo fiscal
brasileiro com vistas à promoção do desenvolvimento regional dos estados menos
desenvolvidos, na medida em que proporcionam uma redistribuição da arrecadação
tributária da União.
Por meio desses recursos, a União, por meio do Ministério da Integração
Nacional (MI), que formula os Planos Regionais de Desenvolvimento, oferece ao setor
produtivo das regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste, através de seus respectivos
agentes financeiros, Banco do Brasil, Banco da Amazônia S/A e Banco do Nordeste
S/A, recursos financeiros de investimento com vistas a induzi-lo a investir nas regiões
menos desenvolvidas através de atrativas taxas de juros, subsidiadas pelo Governo
Federal.
A administração dos fundos constitucionais de financiamento é compartilhada
entre o MI, os Conselhos Deliberativos das Superintendências de Desenvolvimento
Regional (CONDEL/SUDECO, CONDEL/SUDAM e CONDEL/SUDENE) e seus respec-
tivos agentes financeiros.
Ao MI incumbe: (i) estabelecer diretrizes e orientações gerais para as aplicações
dos recursos dos fundos constitucionais de financiamento, de forma a compati-
bilizar os programas de financiamento com as orientações de política macroeconô-
mica, das políticas setoriais PNDR; (ii) estabelecer normas para operacionalização
dos programas de financiamento dos fundos constitucionais de financiamento; (iii)
estabelecer diretrizes para o repasse de recursos dos fundos constitucionais de
financiamento para aplicação por outras instituições autorizadas a funcionar pelo
Banco Central do Brasil; e (iv) supervisionar, acompanhar e controlar a aplicação dos
recursos e avaliar o desempenho dos fundos.

BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 6.047, de 22 de março de 2007.

30

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 LUCAS BEVILACQUA

Aos conselhos deliberativos, órgãos consultivos e decisórios de composição

mista entre governos e representantes do setor produtivo, incumbe anualmente:
(i) estabelecer as diretrizes, prioridades e programas de financiamento, em conso-
nância com o respectivo plano regional de desenvolvimento; (ii) aprovar os programas
de financiamento de cada fundo para o exercício seguinte, tendo por base as dire trizes
e orientações gerais traçadas pelo MI; (iii) avaliar os resultados obtidos e deter mi nar
as medidas de ajustes necessárias ao cumprimento das diretrizes estabelecidas e à
adequação das atividades de financiamento às prioridades regionais; (iv) encaminhar
o programa de financiamento para o exercício seguinte e o relatório circunstanciado
sobre as atividades desenvolvidas e os resultados obtidos com a aplicação dos
fundos constitucionais de financiamento, juntamente com o resultado da apreciação
e o parecer aprovado pelo colegiado, à Comissão Mista Permanente do Congresso
Nacional.
Em um balanço, após vinte anos da edição dos Fundos constitucionais de finan-
ciamento, o Ministério da Integração Nacional anunciou que já haviam sido aplicados
R$68,8 bilhões de reais em financiamento ao setor produtivo nas regiões Norte,
Nordeste e Centro-Oeste.31
O que se tem na realidade é que, muito embora toda a legislação a prever o
controle formal do custeio e dispêndio dos recursos públicos geridos pelos Fundos
constitucionais de financiamento, a PNDR carece de uma efetiva avaliação da eficácia
desses recursos disponibilizados aos agentes econômicos.
Estudo empreendido por técnicos do Instituto de Pesquisas Econômicas Apli-
cadas (IPEA) avaliando a eficácia do gasto público nos programas FCO, FNO e FNE,
no período 2000-2003, indicou que “a partir das estimativas de propensity score
de beneficiárias FCO e FNO e de um conjunto de não beneficiadas por esses fundos
indica que não é possível apontar qualquer tipo de impacto sobre a taxa de variação
do número de empregados e à ausência de impacto sobre a taxa de variação do
salário médio pago pelas sociedades empresárias”.32
A partir dessa análise comparativa de sociedades empresárias beneficiárias e,
de outro lado, não beneficiárias, é possível afirmar que os Fundos constitucionais
de financiamento, com exceção na região Nordeste, não propiciaram efetiva redis-
tribuição de renda e redução das desigualdades sociais e regionais, na medida em
que o agente econômico realizaria o investimento produtivo e ofereceria a oportuni-
dade de trabalho independentemente do recurso público disponibilizado, o que carac-
teriza o típico fenômeno “efeito carona”.

31
Cf. BRASIL. Ministério da Integração Nacional. 20 anos de Fundos Constitucionais de Financiamento FCO,
FNO e FNE: desempenho operacional. Disponível em: <http://www.integracao.gov.br/c/document_library/
get_file?uuid=beabe174-cd93-4b2c-9857-05b73b31ab8d&groupId=407753>. Acesso em: 30 jun. 2015.
32
SILVA, Alexandre Manoel; REZENDE, Guilherme; MOTTA NETO, Raul da. Eficácia do gasto público: uma avalia-
ção do FNE, FNO e FCO. Estudos econômicos, São Paulo, v. 39, n. 1, p. 89-125, jan./mar. 2009.

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FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO SOB A PERSPECTIVA DE UMA NOVA POLíTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL...

Luís Eduardo Schoueri leciona que

[...] a concessão dos benefícios fiscais permite que os contribuintes tenham

ganhos extraordinários por algo que eles já fariam ainda que não gozassem
dos incentivos, aplicando-se o “efeito carona”. Esse efeito também se daria,
em igual monta, no caso de subvenções diretas.33

O “efeito carona” é constatado também mediante a destinação de recursos para

o custeio de atividades econômicas tradicionais, a exemplo da pecuária extensiva.
Muito embora se observe a vocação econômica dos estados, ignora-se não só o fato
que tais investimentos seriam realizados de qualquer modo, mas, sobretudo, a nova
realidade de uma economia baseada em produtividade e inovação digital.
Com vistas a propiciar melhor critério na escolha de projetos financiáveis, o
Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central estabeleceu uma car-
teira de projetos passíveis de custeio mediante recursos do FNO, FCO e FDCO.34
Não bastasse a má aplicação dos recursos públicos, que termina por deixar a
política pública de redução das desigualdades regionais sob a execução do agente
econômico, que reiteradas vezes já revelou sua inaptidão para tanto, a forma como
disponibilizados tais recursos permite a destinação a finalidades diversas.35 A apli-
cação em finalidade outra que não a contratada implica não só aplicação de encargos
financeiros mais gravosos,36 mas também persecução penal de titularidade do Minis-
tério Público Federal (MPF), dada a origem dos recursos disponibilizados.
Constam da história da política brasileira de desenvolvimento regional reite rados
desvios de recursos públicos por grupos econômicos nacionais e internacionais, o
que atesta a precariedade dos mecanismos de controle, vindo à tona os desvios
apenas quando da intervenção do Poder Judiciário, quando há muito esvaídos os
recursos públicos.
A contratação de tais operações de crédito perante os agentes financeiros dos
fundos constitucionais carece da devida transparência, o que obstaculiza o controle
da operação e, por conseguinte, de sua execução.
De todos os vícios e vicissitudes enfrentadas nos fundos constitucionais de
financiamento é medida que se impõe sua reformulação, sob o risco de se esvaírem

33
SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense,
2005, p. 63.
34
Anexo I, item 2: “Direcionamento de recursos do FCO e FNO para empréstimos aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municípios para investimento em infraestrutura pública de apoio à inovação. Apoio de empreendedoris-
mo e inovação, inclusive com recursos do FCO e FNO e de investidores privados. Destinação de recursos do
FCO e FNO para fundos de investimento destinados a investidores em participações empreendedoras (private
equity, venture capital, aceleradoras e incubadoras de empresas)”.
35
Cf. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: RT, 2006. p. 376.
36
BRASIL. Congresso Nacional. Lei nº 10.177, de 12 de janeiro de 2001, art. 1º, §5º: “Em caso de desvio na
aplicação dos recursos, o mutuário perderá, sem prejuízo das medidas judiciais cabíveis, inclusive de natureza
executória, todo e qualquer benefício, especialmente os relativos ao bônus de adimplência”.

R. Fórum Dir. Fin. e Econômico – RFDFE | Belo Horizonte, ano 5, n. 8, p. 99-117, set./fev. 2016 109
 LUCAS BEVILACQUA

mais recursos públicos e permanecerem as desigualdades regionais e sociais, o

que evidencia que a carência não é de recursos, e sim de bons projetos e controle
que necessariamente demandam efetiva participação dos entes federados e setor
produtivo na concepção e execução da política pública de desenvolvimento regional,
o que foi inobservado na história da PNDR.

5 Os consórcios públicos como instrumentos de

cooperação federativa
A partir da Reforma do Estado37 foram introduzidas no regime jurídico público
diferentes formas de emparceiramento na Administração Pública,38 seja entre seus
entes e entidades mediante consórcios públicos, seja junto a agentes privados
mediante diferentes modos de parcerias público-privadas.39
Entre as parcerias na Administração Pública, figura de destaque são os consór-
cios públicos, regulados por meio da Lei nº 11.107/2005, que prevê o consorciamento
de entes e/ou entidades públicas para a prestação de serviços públicos que lhes
sejam de interesse comum, o que propicia racionalidade e economia de recursos
públicos.
Do arranjo institucional-federativo de atribuições legislativas e administrativas
na Constituição de 1988 se constata que há um “conjunto superposto de arenas
de negociação, coordenação e produção de políticas e serviços públicos, ramificados
horizontal, vertical e setorialmente em cada nível de governo e área de atuação públi-
ca”, conforme indicam Paulo de Tarso Linhares, Alexandre Cunha e Ana Paula Ferreira
(IPEA). De acordo com os pesquisadores do IPEA, esse entrelaçamento “entre as dinâ-
micas setoriais e dos níveis de governo produz resultados nem sempre eficientes”.40
No mesmo estudo, os pesquisadores indicam que desde a Constituição de
1988, que trouxe novos atores ao palco federativo, com a criação dos estados
de Tocantins, Roraima, Rondônia e do Acre junto com a proliferação do número de
municípios, há o imperativo de novos mecanismos de articulação federativa, sobretudo
quando considerada a diversificação nas preferências dos cidadãos a complexificar
a prestação de serviços públicos.
Após a edição da Lei dos Consórcios Públicos, as primeiras experiências foram
nos municípios, sobretudo, nas áreas de saneamento ambiental41 e saúde pública,
considerando experiências anteriores de consórcios administrativos. É possível

37
BRASIL. Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998.
38
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. 3 ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 183.
39
Cf. SUNFELD, Carlos Ari (Coord.). Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros, 2005.
40
LINHARES, Paulo de Tarso; CUNHA, Alexandre; FERREIRA, Ana Paula. Cooperação Federativa: a formação de
consórcios entre entes públicos no Brasil. In: LINHARES, Paulo de Tarso; MENDES, Constantino Cronemberger;
LASSANCE, Antônio (Orgs.). Federalismo à Brasileira: questões para discussão. Brasília: IPEA, 2012, p. 37-53.
41
Consórcio Público de Saneamento Ambiental da Bacia Hidrográfica do Rio dos Sinos no Rio Grande do Sul
(2007), Consórcio Regional de Saneamento do Sul do Piauí (2006) e outros.

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FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO SOB A PERSPECTIVA DE UMA NOVA POLíTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL...

também o emparceiramento para projetos de desenvolvimento econômico, habitação,

transporte público, energia, educação, assistência social, segurança pública e turismo.
Experiência pioneira de emparceiramento de entes federados em projetos de
desenvolvimento econômico, antes mesmo da edição da Lei dos Consórcios Públicos,
foi o Consórcio Intermunicipal Grande ABC, que contempla a região metropolitana
(RME) de São Paulo, que, no ano de 2010, concluiu o processo de migração para
con sórcio público. Trata-se de interessante experiência de articulação política e coo-
peração intermunicipal, que realiza planejamento regional com eleição de eixos estra-
tégicos de atuação com perspectiva de longo prazo.
Historicamente, entre as regiões menos desenvolvidas do país, aquela que
menos recebeu investimentos públicos foi a região Centro-Oeste, quando comparada
com Norte e Nordeste, contempladas com sucessivos projetos de desenvolvimento
econômico em defesa da Amazônia legal e combate à seca, respectivamente.
Ante a ausência do Governo Federal, os estados do Centro-Oeste iniciaram um
“leilão de vantagens” na atração de investimentos privados com vistas a promover o
desenvolvimento de seus territórios utilizando como ferramenta principal os incentivos
fiscais de ICMS.42
Observando o êxito inicial alcançado, por exemplo, pelo estado de Goiás,43 os
demais estados da região entraram nessa disputa fratricida que corroborou para o
esgotamento das finanças públicas estaduais.44
Nesse ambiente de um federalismo nada cooperativo e de precariedade das
finanças públicas estaduais, o Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil
Central surgiu como interessante arranjo federativo de planejamento econômico,
inclusive, na realização de investimentos públicos e atração de investimentos pri-
vados para região mediante uso racional de subvenções diretas custeadas pelos
recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO) e Desenvolvimento
(FDCO), merecedores de algumas reformas em prol da eficiência na aplicação de
seus recursos.

6 O Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil

Central e os Fundos Constitucionais de Financiamento
(FCO/FNO) e de Desenvolvimento (FDCO)
Os estados-membro do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil
Central ocupam 25% do território nacional, integram 9,16% da população brasileira

42
BEVILACQUA, Lucas. Incentivos fiscais de ICMS e desenvolvimento regional. São Paulo: Quartier Latin, 2013,
p. 39.
43
GOIÁS. Programa Fomentar. Lei nº 9.489, de 31 de julho de 1984.
44
Cf. AFONSO, José Roberto R. (Coord.). A renúncia tributária de ICMS no Brasil. Documento para Discussão
nº 327. Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), 2014.

R. Fórum Dir. Fin. e Econômico – RFDFE | Belo Horizonte, ano 5, n. 8, p. 99-117, set./fev. 2016 111
 LUCAS BEVILACQUA

e contribuem com 11,27% do PIB nacional.45 Considerando toda essa potenciali-

dade, Roberto Mangabeira Unger, então ministro-chefe da Secretaria de Assuntos
Estratégicos (SAE/PR), vislumbrou um novo eixo de desenvolvimento do país cola-
borando, determinantemente, para a concepção desse novo arranjo federativo que
inaugura uma nova realidade na PNDR.
O Consórcio Brasil Central, além de discutir a concepção de políticas públicas de
desenvolvimento para o Brasil Central, tem por finalidade a própria execução dessas
mediante melhor aplicação de recursos do Governo Federal, com destaque para
aqueles já constitucionalmente destinados para a região.
O crescimento econômico da região Centro-Oeste nos últimos cinquenta anos
deve-se inegavelmente aos recursos públicos destinados à infraestrutura econô-
mica e social, bem como à expansão de gastos correntes,46 com destaque para os
realizados pelo Governo Federal, ainda que menores que os realizados nas regiões
Norte e Nordeste.
Muito embora a destinação de recursos públicos, ao lado dos investimentos
privados motivados pelos incentivos de ICMS, tenha sido determinante para o cres-
cimento da região, observa-se, no entanto, uma ineficiência na aplicação desses
recursos públicos.
A atual crise das finanças públicas é fator que reforça o imperativo de uma
política regional mais eficiente, de modo a propiciar um máximo de resultados
socioeconômicos com um mínimo de dispêndios, ao que a formulação de consórcios
como mecanismo de cooperação entre os entes federados otimiza a gestão de
serviços públicos.
Observando as potencialidades naturais e econômicas dos entes associados,
o Consórcio Brasil Central tem por finalidades específicas: a ampliação da produtivi-
dade nas pequenas e médias propriedades rurais através de assistência técnica
e exten são rural (ATER); o desenvolvimento de projetos de infraestrutura e logística
com vistas à integração da região e inserção nacional e global; a ampliação da
pro du tividade e competitividade industrial; o aprimoramento do ensino básico e
profis s
io nalizante; empreendedorismo e acesso à tecnologia; a inovação mediante for-
ta lecimento do sistema de ciência e tecnologia; e, por fim, a defesa do meio ambiente.
Oportuno notar que todas as finalidades elencadas nesse planejamento inicial
se encontram no âmbito das competências legislativas e materiais dos entes
associados conciliando-se com as diretrizes e programas do Governo Federal (art. 14,
§1º, Lei Complementar nº 129, de 8 de janeiro de 2009), alguns deles, inclusive, já
em execução, o que não afasta a possibilidade de emparceiramento com o consórcio.

45
CONSÓRCIO BRASIL CENTRAL. Site institucional. Disponível em: <www.brasilcentral.gov.br>. Acesso em: 6
fev. 2016.
46
MONTEIRO NETO, Aristides et al. Quatro décadas de crescimento econômico no Centro-Oeste brasileiro:
recursos públicos em ação. Texto para discussão nº 712. Brasília: IPEA, 2000, p. 11.

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FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO SOB A PERSPECTIVA DE UMA NOVA POLíTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL...

O fato de a União, nos termos do art. 21, IX, da Constituição, deter a atribuição
de “elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e
desenvolvimento econômico e social” não afasta a competência dos estados, sobre-
tudo a partir do previsto no art. 241, inserto na Constituição de 1988 pela EC nº
19/1998, que prevê expressamente a possibilidade de consorciamento dos entes
para “gestão associada de serviços públicos” com vistas à promoção do bem comum.
Importante notar, assim, que o julgado precedente do Supremo Tribunal Federal
que entendeu por inconstitucional o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo
Sul (BRDE), como entidade autárquica dos estados do Rio Grande do Sul, Santa
Catarina e Paraná, não se adequa ao Consórcio Brasil Central, dado que proferido
antes da EC nº 19/98. Ademais, elemento decisivo para declaração da “inviabilidade
constitucional de autarquia interestadual de desenvolvimento” foi o fato do BRDE
empreender atividade de instituição financeira de fomento regional aliada à pretensão,
na época, de prerrogativas próprias da Fazenda Pública – muito embora sua essência
de empresa pública.47
Conforme visto, nas atividades do Consórcio Brasil Central não há o desem penho
de qualquer atividade econômica em sentido estrito, tanto que o consórcio tem como
agente financeiro operador o Banco de Brasília S/A (BRB), sociedade de economia
mista do governo do Distrito Federal (GDF) – único banco público subsistente na
região Centro-Oeste quando da liquidação pelo Governo Federal dos bancos públicos
estaduais no idos da década de 90.
Para consecução de suas atividades o Consórcio Brasil Central, a partir da apro-
vação do protocolo de intenções em lei por cada uma das assembleias legislativas,
dispõe, além da dotação orçamentária de seus entes associados,48 dos seguintes
instrumentos financeiros: pactuação de convênios, contratos, acordos de qualquer
natureza; recebimento de auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas
de outras entidades e órgãos do governo; cobrança e arrecadação de tarifas e outros
preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens
públicos; e contratação de operação de crédito, observados os limites e condições
estabelecidos na legislação pertinente.

47
“[...] 5. O objetivo de fomento do desenvolvimento de região composta pelos territórios de três Estados
Federados ultrapassa o raio da esfera administrativa de qualquer um deles, isoladamente considerado; só uma
norma da Constituição Federal poderia emprestar a manifestação conjunta, mediante convênio, de vontades
estatais incompetentes um poder que, individualmente, a todos eles falece. 6. As sucessivas Constituições
da Republica – além de não abrirem explicitamente as unidades federadas a criação de entidades públicas
de administração interestadual –, tem reservado à União, expressa e privativamente, as atividades de plane-
jamento e promoção do desenvolvimento regional: análise da temática regional no constitucionalismo federal
brasileiro. (RE 120.932, Relator: Min. SEPúLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, julgado em 24.03.1992, DJ de
30.04.1992, PP-05725 EMENT VOL-01659-02 PP-00255 RTJ VOL-00141-01 PP-00273)”
48
O aporte inicial de recursos financeiros e orçamentários com previsão na lei orçamentária anual de 2016
dos entes associados e nos seus respectivos planos plurianuais, para o funcionamento do consórcio em
2016, deve ser de R$11.400.000,00 (onze milhões e quatrocentos mil reais), correspondendo ao aporte de
R$1.900.000,00 (um milhão e novecentos mil reais) por cada um dos entes.

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 LUCAS BEVILACQUA

O funcionamento do Consórcio Brasil Central depende necessariamente de

fontes de custeio adequadas, ao que impende proceder-se algumas alterações
pontuais na legislação de regência dos Fundos Constitucionais de Financiamento
(FCO e FNO), bem como, no FDCO.
A primeira delas respeita as operações de crédito na medida em que o FCO e
FNO preveem como beneficiário dessas exclusivamente agentes econômicos pri-
vados. Em tempos de contração da economia, o agente econômico privado tende
a não realizar investimentos produtivos. Nesse cenário, incumbe ao Poder Público
a realização de investimentos, sobretudo em infraestrutura.49 A principal demanda
por investimentos no Brasil Central é infraestrutura, o que permitirá não só a criação
de postos de trabalho, mas o fomento a outros investimentos, logo, fundamental
a permissão aos estados para contratarem operações de créditos FCO/FNO com
vistas a investirem em infraestrutura.
Ademais, considerando que os investimentos privados realizados com tais
recursos públicos engajam-se no âmbito de uma política pública, tem-se por funda-
mental que os entes associados possam contar com tais recursos, na medida em
que o agente econômico não é bom condutor de políticas públicas.
Outra alteração legislativa necessária, também relacionada a investimentos
em infraestrutura, refere-se ao aporte de recursos do FCO/FNO e FDCO em fundos
garantidores de parcerias público-privadas (FGPs).
A Lei de PPPs já prevê que as obrigações contratadas pela Administração Pú blica
poderão ser garantidas mediante vinculação de receitas e instituição ou utilização
de fundos especiais previstos em lei (art. 8º, Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de
2004).
A principal demanda pública dos entes associados ao Consórcio Brasil
Central é por infraestrutura, sobretudo de transportes e logística. No atual quadro
de suas finanças públicas – praticamente nenhum deles dispõe de recursos para
investimentos e todos estão no limite de seu endividamento –, a única alternativa que
há para execução de novas obras de infraestrutura é mediante PPPs, que deman dam
a constituição de FGPs, enquanto os entes associados não dispõem de recursos.
Alternativa factível que há é a permissão aos entes associados de contra tação
de operações de créditos com recursos do FCO e FNO para aporte nos FGPs de modo
a viabilizar a contratação e execução de obras públicas propulsoras do desenvolvi-
mento regional, a exemplo de ferrovias, portos e aeroportos.
O funcionamento do Consórcio Brasil Central trará, por certo, outras demandas
de alterações legislativas, na medida em que todo o regime financeiro e orçamen-
tário do federalismo fiscal brasileiro foi construído a partir de uma perspectiva de

Cf. CARVALHO, André Castro. Direito da infraestrutura: perspectiva pública. São Paulo: Quartier Latin, 2014.
49

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FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO SOB A PERSPECTIVA DE UMA NOVA POLíTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL...

coordenação, e não de cooperação, quando os entes federados não participavam da

fase de concepção das políticas públicas regionais.

7 Considerações finais
O Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central, como resultado
das ideias visionárias de Roberto Mangabeira Unger, tornou-se realidade inaugurando
uma nova política regional permeada de desafios federativos. Ao Congresso Nacional
e à Presidência da República incumbirá conferir essa nova vestimenta à política de
desenvolvimento regional que parte agora não do governo central, mas dos estados
da federação.
O Consórcio Brasil Central, muito antes de representar uma sobreposição de
entidades autárquicas, significa a concepção de uma nova política regional na qual
os estados participam ativamente da construção e execução de seus modelos de
desenvolvimento econômico em uma concepção de estado nacional, muito além do
Governo Federal.
Em conclusão, firmamo-nos na lição do professor titular de Direito Econômico
do Largo São Francisco (USP): “A proposta de uma política nacional de desenvolvi-
mento regional exige uma presença ativa e coordenadora do Estado nacional (não
apenas o Governo Federal)” – Gilberto Bercovici.50

Constitutional funding in the sight of a new regional development policy for the center of Brazil
Abstract: The main aim of this paper is to analyze the legal framework and the effectiveness of the
Constitutional funding as financial instruments in regional policy. In this order it´s necessary first to
understand the federal arrangement of public policies for economic and social development through the
analysis of legislative and administrative powers in the same time of jurisdiction to tax of each subnational
government, as well as the revenue sharing system. The regional development tools of the Constitutional
Financing Funds of the North (FNO), Northeast (FNE) and Central-West (FCO), created by the 1988´s Federal
Constitution, disappointed. Based on the observation of maintaining the concentration of income combined
with the need for a new regional policy was conceived the Consórcio Interestadual de Desenvolvimento
do Brasil Central: an autonomous government agency with the task of promoting economic and social
development in the States of Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Tocantins, Rondônia, Roraima e
Distrito Federal. The success of Consórcio Brasil Central depends on legislative changes as the financial
regime in fiscal federalism was built not in the perspective of subnational entities in a time when they were
not engaged in regional development policies.

Keywords: Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central. Constitutional funding founds

(FNO, FNE e FCO). Fiscal federalism. Public partnerships. Regional development.

Bercovici (2009, p. 902).

50

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 LUCAS BEVILACQUA

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