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Nova Gestão N as últimas três décadas, o modelo desejável de

Administração Pública tem correspondido ao que
se convencionou designar por “Nova Gestão Pública”

Pública: (tradução de New Public Management; sendo também

denominado de new managerialism, entrepreneurial government,

Procura-se
post-bureaucratic administration, market-based public administration
e reinventing government). Assume-se que a máquina
administrativa não poderá continuar a estruturar-se e

Substituto a funcionar como antanho, segundo um paradigma

de burocracia que ajudou a consolidar o Estado de
Welfare, mas que já não se adequa às circunstâncias que
obrigam à revisão desse mesmo Estado: a globalização,
฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ o imperativo da competitividade económica, a evolução
฀ ฀ ฀ ฀ tecnológica e as alterações demográficas, nomeadamente
o envelhecimento das populações, só para mencionar as
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mais evidentes.
฀ ฀ ฀ ฀ ฀ A burocracia, concebida para garantir princípios de
฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ legalidade, igualdade e a não arbitrariedade na decisão,
฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ revelava-se pouco expedita na reacção ou antecipação
às mudanças e relativamente alheia às necessidades
฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ dos cidadãos. Constituía-se como um entrave ao
฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ desenvolvimento económico, ao desviar, para sua
฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ manutenção e crescimento, recursos que poderiam ser
melhor aplicados noutros domínios. Consequentemente,
um pouco por todo o lado, encetaram-se exercícios de
inovação administrativa que tinham pontos em comum,
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mormente a exaltação da gestão como solução para a
transformação do sistema administrativo e, acima de
tudo, o pressuposto de que a privatização seria o garante
de uma melhor afectação dos recursos.
Professou-se a necessidade de maior autonomia de
decisão para os dirigentes públicos e de uma crescente
flexibilidade nos instrumentos de gestão, nomeadamente
na gestão financeira e na gestão de recursos humanos.
Esta maior autonomia só faria sentido se os próprios
organismos também gozassem de autonomia
gestionária, pelo que se advogava a “agencificação”
do aparelho administrativo, isto é, a transformação de
organismos da administração directa do Estado em
entidades com autonomia administrativa e financeira,
ou a criação ab initio dessas entidades, teoricamente mais
eficazes e libertas dos condicionalismos e pressões do
poder político. Paralelamente, ter-se-ia de assegurar uma
maior responsabilização pelos actos praticados, o que
justificou o incremento de mecanismos de controlo que
iam para além da verificação da legalidade, estendo-se
a uma avaliação do mérito. A avaliação de desempenho
das organizações, dirigentes e funcionários tornou-
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se essencial e os indicadores de gestão estendiam-se

da eficiência à eficácia, passando pela qualidade: a
necessidade de gastar com parcimónia o dinheiro dos
contribuintes, assegurando que os objectivos visados
na prossecução das actividades da Administração são
alcançados e que as referidas actividades correspondem
às expectativas dos cidadãos. O desenho organizacional
e processual da máquina administrativa poderia e
deveria ser transformado, utilizando o potencial das
tecnologias da informação e comunicação, tidas como
o motor da metamorfose do edifício burocrático
num ente mais amigável para a economia e para os
cidadãos. E, por fim, fazia-se a apologia de um Estado
que deveria tendencialmente condicionar de modo
residual a actividade económica dos agentes, limitando-
se, na medida do possível, a regular e a assegurar o
cumprimento das suas emanações legais.
Estes são os ingredientes principais de um caldo
“camaleónico” e, por vezes, paradoxal, que alastrou
o fenómeno da globalização à própria Ciência da
Administração Pública, ou seja, à ciência que tem por
objecto conhecer e explicar as organizações, processos e
actores da Administração Pública, através do seu estudo
sistemático, tendo por metas melhorar a prática vigente
e apurar a teoria.

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É difícil avaliar de modo preciso qual o impacto da ฀ ฀ ฀

Nova Gestão Pública, constatação baseada na dificuldade

em aceder a dados que permitam alcançar conclusões
científicas sólidas: os estudos divulgados despoletam
dúvidas sobre a diferença entre o sucesso real da reforma
face ao sucesso politicamente construído, como lembra
um dos grandes nomes da Ciência da Administração
Pública, B. Guy Peters; além disso, revelam alguma
contenção no fornecimento de dados quantitativos que
fundamentem as opções tomadas; quando se recorre
à quantificação, adopta-se uma visão estreita dos
indicadores a considerar, tendente ao acolhimento de
medidas de produtividade, mas esquecendo os custos da
transição ou os possíveis efeitos colaterais da mudança;
e não se dá a devida relevância ao contexto da reforma
e às condições necessárias à eficácia da sua concepção e
implementação.
Recorrendo a estudos académicos, no pressuposto de
que estes ofereceriam um relato mais objectivo dos
exercícios de inovação, Christopher Pollitt, professor
de Gestão Pública na Universidade de Lovaina, tentou
chegar a um entendimento acerca do impacto das
reformas sob os auspícios da Nova Gestão Pública e
concluiu que não existe uma correspondência linear
entre estas e aumentos de eficiência, eficácia, qualidade
ou flexibilidade nas organizações públicas. O autor realça
que tal não implica a inexistência de casos em que esses
valores registaram melhorias, apenas não se poderá
proceder a generalizações apressadas dos seus resultados,
sendo preferível perceber quais as condições favoráveis,
ou não, à sua introdução.
De qualquer modo, nem que seja do ponto de vista
simbólico, pode-se afirmar que a Nova Gestão Pública
foi um sucesso. As organizações internacionais e os
Governos abraçaram a retórica que a caracterizou e
tomaram decisões segundo os seus preceitos, e os
académicos encontraram matéria apetecível para a
investigação e discussão inter pares.
Na prática, também se registaram transformações, como
atestam a venda de empresas públicas a privados, o
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recurso ao outsourcing, às parcerias público-privadas, a
práticas de gestão semelhantes às adoptadas no sector
empresarial e a adopção de novas formas institucionais
que garantam uma maior autonomia de gestão.
Ao nível da academia, os estudiosos da Ciência da
Administração Pública começaram por analisar os
elementos centrais às políticas de inovação administrativa
seguidas em países como, para citar os que mais se
destacaram, o Reino Unido, os Estados Unidos da
América, a Nova Zelândia e a Austrália, procurando
identificar a doutrina que lhes estava subjacente e que
poderia, de acordo com as organizações internacionais,
constituir um mapa para a boa governação, a aplicar
em todo e qualquer país, indiferente às especificidades
político-administrativas. Em meados dos anos 90,
reparou-se que este mapa não era seguido de modo
uniforme nos diferentes países, assistindo-se a uma
selecção dos aspectos a adoptar em função da cultura,
vontade política e tradição administrativa – triunfou a
imagem de uma Nova Gestão Pública enquanto ementa
global, porém com escolha local. Os primeiros anos
do séc. XXI registaram uma outra mudança de foco,
chamando a atenção para os resultados inesperados e
efeitos colaterais da reforma.
A evolução nos estudos académicos que acabei de
descrever prenuncia a crise de paradigma sobre o
modelo ideal de Estado e de Administração Pública a que
actualmente se assiste.
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฀ ฀ ฀ ou país. A ser assim, qual a pertinência de existir uma
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A Nova Gestão Pública questionou muitos dos
axiomas em que a Ciência da Administração fundou
a sua existência. O exemplo mais flagrante reside
na recuperação que a Nova Gestão Pública faz da
universalidade da gestão: a boa gestão assenta em
princípios que poderão ser aplicados em toda e
qualquer organização, independentemente do sector
ciência dedicada ao estudo da organização e acção da
Administração Pública? Nada mais lhe restaria que não
a rendição aos encantos da Gestão e o reconhecimento
da sua incapacidade para se impor com uma identidade
própria no panorama das Ciências Sociais. Porém,
฀ apesar do predomínio da Nova Gestão Pública e do
seu poder sedutor, muitos foram os autores da Ciência
da Administração que reagiram, recebendo o novo
paradigma com cepticismo e desconfiança, denunciando
aquilo que julgavam ser o seu principal erro: confundir a
gestão no sector privado com a gestão no sector público,
sobretudo a gestão do sector público administrativo.
Já em 1982, numa altura em que a Nova Gestão Pública
estava a dar os primeiros passos, Graham Allison,
presidente da Kennedy School of Government (da
Universidade de Harvard), uma das mais prestigiadas
escolas de Ciência da Administração e Políticas Públicas a
nível mundial, apresentou um artigo com um título em
forma interrogativa: “Public and Private Management: Are They
Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?”. A resposta à
questão, de acordo com Allison, é sim. E não está só. São
inúmeros os autores que aludem às diferenças entre a
gestão pública e privada.
Entre as características específicas da gestão da
Administração Pública mais apontadas, destaca-se a
submissão ao poder político, o que significa que a
gestão pública se traduz num conjunto de meios que
visam prosseguir fins definidos formalmente no nível
político. Há um contexto político e uma racionalidade
política que interferem necessariamente na gestão e
que terão de ser contempladas nos modelos de gestão
a seguir. A Nova Gestão Pública tendeu frequentemente
a omitir o elemento político e, quando não o fazia,
tratava-o como um incómodo, recuperando tendências
tecnocráticas típicas de uma concepção gestionária da
Administração Pública, que teve grande desenvolvimento
no continente norte-americano. Incorre-se assim numa
falácia. A Administração Pública, bem como a sua gestão
e reforma, serão sempre um assunto político, o que,

por sua vez, suscita que a compreensão dos fenómenos
estudados pela Ciência da Administração Pública obrigue
à integração e análise do processo de decisão em
contexto político. Emerge a urgência em se saber em que
medida este contexto influencia os processos de decisão
e qual será, face ao enquadramento, a exequibilidade de
uma decisão racional, no sentido técnico.
Além disso, a Administração Pública é um instrumento
ao serviço do Estado de Direito e, como tal, os princípios
subjacentes a este deverão constituir o ponto de
partida da sua análise. É discutível que valores como a
legalidade, legitimidade, transparência, responsabilidade,
equidade e imparcialidade, possam ser sacrificados
no altar gestionário da eficácia e eficiência, exaltado
pela Nova Gestão Pública. A gestão pública tem como
principal desafio encontrar equilíbrios em domínios
sujeitos a uma potencial contestação e a um permanente
escrutínio, pelo que não basta fazer a defesa da
eficiência; há que saber conjugá-la, por exemplo, com a
eficácia, a transparência e a accountability, reconhecendo a
teia complexa de relações, interesses e valores em que se
desenrola a acção das organizações da Administração.
O progresso teórico na Ciência da Administração Pública
faz-se através de reacções sucessivas, e de natureza
intrinsecamente negativa, aos excessos da ortodoxia
vigente, mediante uma rejeição das ideias reinantes e
da crítica às suas lacunas. A crise que actualmente
enfrentamos poderá ser o derradeiro incentivo para a
substituição da Nova Gestão Pública por um paradigma
que acomode as especificidades da Administração
Pública, divulgando práticas de gestão conformes à
realidade que existe e não a defesa de modelos para a
realidade que deveria existir.
Há quem pense que esse novo paradigma já entrou
em cena e que se denomina Public Governance. A
argumentação de quem considera que a Public Governance
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veio destronar a Nova Gestão Pública reside na ideia
de que aquela foca sobretudo as novas implicações
de um Estado mais regulador e menos interventor,
num mundo caracterizado por policy networks, em que
a eficácia governativa se mede pela capacidade do
aparelho administrativo incorporar o papel de mediador,
árbitro e catalisador, dentro do respeito por princípios
democráticos não redutíveis a valores meramente
gestionários. Na corrida para o trono do paradigma
dominante, encontramos ainda um outro candidato, o
New Public Service, concebido por Janet e Robert Denhardt,
um modelo que procura reabilitar a Administração
Pública e os funcionários públicos, colocando-os no
centro da relação do poder político-administrativo
com os cidadãos, desempenhando um papel educador
e facilitador, conducente ao restaurar da confiança nas
instituições e seus actores e, consequentemente, a uma
melhor democracia.
Quem ganhará? Em relação aos modelos não me
pronuncio, mas tenho a certeza de que a Administração
Pública e, em última análise, a comunidade, será a
vencedora, porque cada etapa percorrida na Ciência da
Administração Pública é representativa de um maior
conhecimento da gestão na res pública, estimulando uma
maior capacidade da máquina administrativa para agir ao
serviço de todos. x
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