O terceiro setor e a Administração Pública – Um estudo

sobre os entes de cooperação ou entidades paraestatais

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7 de março de
2016

Atualmente o termo paraestatal refere-se ao conjunto de entidades privadas sem fins

lucrativos que, apesar de não integrarem Administração Pública direta ou indireta, são
conhecidas como entes de cooperação com o Estado, pois se colocam ao lado do Poder
Público no desempenho de atividades de interesse coletivo.

Essas entidades de direito privado realizam, sem fins lucrativos, projetos de interesse do
Estado em benefício da coletividade. Suas atividades consistem na prestação de serviços
não-exclusivos da Administração Pública e, para tanto, recebem recursos e ajuda estatal,
desde que preencham determinados requisitos estabelecidos em legislação específica.

Por receber recursos públicos, as paraestatais sujeitam-se ao controle pela Administração

Pública e pelos Tribunais de Contas. Ademais, a aproximação do Estado faz com que o
regime jurídico predominantemente privado desses entes de cooperação seja parcialmente
derrogado por regras de direito público. É o que se denomina publicização do terceiro setor.

Com essas características jurídicas, as entidades paraestatais compõem um dos setores da

economia nacional. É que, segundo a doutrina predominante, o primeiro setor compreende
o Estado com sua missão de realizar a atividade administrativa para satisfazer as
necessidades da coletividade. O segundo setor compreende o mercado no qual vale a livre
iniciativa e tem como paradigma o lucro. O terceiro setor compreende entidades privadas
sem fins lucrativos que exercem atividades de interesse social e coletivo, razão pela qual
recebem incentivos do Estado a título de fomento. Há ainda, para alguns doutrinadores, o
quarto setor que compreende a economia informal.

O terceiro setor, também conhecido como entidades paraestatais ou de cooperação, tem

como espécies os serviços sociais autônomos, as organizações sociais, as fundações ou
entidades de apoio e as organizações da sociedade civil de interesse público.

Serviços Sociais Autônomos

São entidades instituídas por lei, com personalidade jurídica de direito privado que prestam
assistência ou ensino a certas categorias profissionais ou sociais e são mantidas por
contribuições parafiscais instituídas pela União.

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São exemplos dessas entidades: SESI – Serviço Social da Indústria; SESC – Serviço Social do
Comércio; SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial; SENAI – Serviço Nacional
de Aprendizagem da Indústria; SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas; SENAR – Serviço Nacional de Aprendizagem Rural; SEST – Serviço Social do
Transporte; SENAT – Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte; APEX-BRASIL –
Agência de Promoção de Exportação do Brasil; ABDI – Agência Brasileira de
Desenvolvimento Industrial.

Segundo Hely Lopes Meirelles, “serviços sociais autônomos são todos aqueles instituídos por
lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas
categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações
orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São entes paraestatais de cooperação com o
Poder Público, com administração e patrimônio próprios, revestindo a forma de instituições
particulares convencionais (fundações, sociedades civis ou associações) ou peculiares ao
desempenho de suas incumbências estatutárias”.

Os serviços sociais autônomos não gozam de privilégios administrativos, fiscais ou

processuais, cabendo-lhes apenas aqueles que a lei especial que os criar, expressamente,
conceder-lhes.

O Tribunal de Contas da União firmou orientação de que os serviços sociais autônomos não
se subordinam aos estritos termos da Lei nº 8.666/93, mas a regulamentos licitatórios
próprios.

O regime de pessoal dos trabalhadores que atuam em tais entidades paraestatais é o da

CLT. Entretanto, os atos praticados por seus dirigentes estão sujeitos a mandado de
segurança, ação popular, responsabilidade pessoal por danos, improbidade administrativa
e responsabilização criminal.

Organizações Sociais – OS

São organizações privadas, sem fins lucrativos, que atuam nas áreas de ensino, pesquisa
científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura
ou saúde. Foram instituídas e disciplinadas pela Lei nº 9.637/98, que exige a habilitação de
tais entidades perante a Administração Pública a fim de obter a qualificação de
organizações sociais, concedida por ato administrativo discricionário, desde que atendidos
os requisitos legais.

Essas paraestatais, após a qualificação, são incentivadas pelo Poder Público, podendo
receber dele recursos financeiros, permissão de uso de bens públicos e cessão de
servidores públicos com ônus para o Estado, tudo mediante contrato de gestão. Esse
contrato define as obrigações da Administração Pública e da organização social e dispõe
sobre o controle estatal sobre a entidade paraestatal.

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Os Estados, os Municípios e o Distrito Federal poderão qualificar suas próprias
organizações sociais, desde que aprovem suas leis próprias, uma vez que a Lei nº 9.637/98
não é uma lei de âmbito nacional, ou seja, aplica-se somente à qualificação de organizações
sociais pela União.

O vínculo jurídico mantido com o Poder Público ocorre por meio de contrato de gestão,
que disciplinará as atribuições, responsabilidades e obrigações do ente público e da
organização social. Ademais, essas organizações são livremente qualificadas pelo Ministro
ou titular do órgão supervisor do seu ramo de atividade e pelo Ministro do Planejamento,
Orçamento e Gestão, desde que preencham alguns requisitos legais.

Nos termos da Lei nº 8.666/93, em seu artigo 24, XXIV, é dispensável a licitação “para a
celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no
âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de
gestão”.

Observe que essa dispensa de licitação refere-se à contratação da organização social pela
Administração Pública. A organização, por ser uma entidade privada, poderia, a princípio,
contratar livremente qualquer empresa para lhe prestar serviços ou fornecer bens. A
propósito, o artigo 17 da Lei nº 9.637/98 apenas dispõe que a organização social publicará
“regulamento próprio contendo os procedimentos que adotará para a contratação de obras e
serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público”, o
que não significa obrigatoriedade de observância da Lei nº 8.666/93.

Ocorre que o Decreto nº 5.504/2005 restringiu essa liberdade no âmbito federal, ao exigir
que as obras, compras, serviços e alienações a serem realizados pelas organizações sociais
com recursos da União sejam contratados por licitação pública, sendo obrigatório, para a
aquisição de bens e serviços comuns, o emprego do pregão, preferencialmente o eletrônico.
Em outras palavras, essas organizações deverão obedecer às leis 8.666/93 e 10.520/2002,
inclusive no tocante às hipóteses restritas de inexigibilidade e dispensa de licitação.

Fundações de Apoio

São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, instituídas na forma de
fundações que exercem atividades sociais relacionadas à ciência, pesquisa, saúde e
educação, normalmente, junto a hospitais públicos ou universidades públicas.

Essas entidades foram previstas pela Lei nº 8.958/94, regulamentada pelo Decreto
5.205/2004, para permitir que as “instituições federais de ensino superior e de pesquisa
científica e tecnológica” possam contratar, com dispensa de licitação, nos termos do artigo
24, XIII, da Lei nº 8.666/93, as “instituições criadas com a finalidade de dar apoio a projetos de
pesquisa, ensino e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico de

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interesse das instituições federais contratantes”, constituídas geralmente na forma de
fundações de direito privado, mas podem ser instituídas também sob a forma de associação
ou cooperativa.

As instituições federais contratantes poderão autorizar a participação de seus servidores

federais nas atividades realizadas pela fundação de apoio, sem prejuízo de suas atribuições
funcionais. Além disso, as entidades de apoio poderão utilizar bens e serviços da instituição
federal, mediante ressarcimento.

As fundações de apoio celebram vínculo com o Poder Público sob a forma de convênios.
Sendo que elas não se sujeitam ao regime jurídico-administrativo.

São exemplos dessas pessoas jurídicas: FUNDEPES – Fundação Universitária de

Desenvolvimento, de Extensão e Pesquisa (ligada à Universidade Federal de Alagoas); FAPEX
– Fundação de Apoio à Pesquisa e Extensão (ligada à Universidade da Bahia); FCPC –
Fundação Cearense de Pesquisa e Cultura (ligada à Universidade Federal do Ceará); FINATEC
– Fundação de Empreendimentos Científicos e Tecnológicos (ligada à Universidade de
Brasília).

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP

São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, instituídas pela Lei nº 9.790/99,
que foi regulamentada pelo Decreto Federal nº 3.100/99 e pela Portaria 361/99 do
Ministério da Justiça. Essas entidades destinam-se à prestação de serviços sociais não-
exclusivos do Estado.

As OSCIP’s recebem incentivos e são fiscalizadas pelo Estado mediante vínculo jurídico
formalizado com a Administração Pública por meio de termo de parceria. Nesse
instrumento, são estabelecidos os direitos, responsabilidades e obrigações da entidade
paraestatal e do Poder Público.

As possíveis finalidades dessas pessoas jurídicas são fixadas no artigo 3º da referida lei, a
exemplo da assistência social, cultura, proteção ao patrimônio histórico e artístico, meio
ambiente, desenvolvimento econômico e social e a pobreza, entre outras.

As contratações feitas pelas OSCIP’s, em nível federal, também exigem licitação pública, nos
termos do Decreto 5.504/2005, tal como para as organizações sociais, porém, não existe
hipótese legal de dispensa de licitação para a contratação da OSCIP pela Administração.

Atualmente encontram-se qualificadas pelo Ministério da Justiça as seguintes organizações

da sociedade civil de interesse público: Instituto Joãozinho Trinta – RJ; Agência de Produção
e Gestão Cultural e Artística, Mar & Mar – ES; Arte e Vida – DF; Centro de Referência em

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Mediação e Arbitragem–CEREMA – SP; Fórum Estadual de Defesa do Consumidor-FEDC – RS;
Instituto Jurídico Empresarial – PR; Instituto de Integração e Ação Social do Tocantins-
Instituto ASAS – TO; Organização Ponto Terra – MG, entre várias outras.

ORGANIZAÇÕES SOCIAIS VERSUS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE

PÚBLICO

PONTOS EM COMUM

1. São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos.

2. Prestam serviços sociais não exclusivos do Estado.
3. Recebem qualificação pelo Poder Público.
4. Contam com incentivo do Estado.
5. Submetem-se ao controle da Administração, tanto internamente, feito por algum órgão
do Poder Executivo, quanto externamente, pelo Poder Legislativo, com o auxílio do TCU.
6. Estão obrigadas a realizar licitação pública para contratações de bens e serviços, e,
quando for o caso, obrigatoriamente por pregão.
7. Estão sujeitas ao controle judicial, inclusive com a possibilidade de decretação de
indisponibilidade e seqüestro dos bens da entidade, de seus dirigentes e de agentes
públicos envolvidos.
8. A perda da qualificação (como entidade paraestatal) pode se dar por pedido ou mediante
decisão proferida em processo administrativo ou judicial, assegurados a ampla defesa e o
devido contraditório.

DIFERENÇAS

ORGANIZAÇÃO SOCIAL OSCIP

Vínculo Contrato de Gestão Termo de Parceria

Jurídico

Entidade Em regra ad hoc (criada para aquele fim) Preexistente à qualificação

Objetivo Privatizar a Administração Parceria para prestação de

serviço social

Qualificação Ato Discricionário Ato Vinculado

Participação Exigência de Representantes do Poder Não há exigência de

na Entidade Público no Conselho de Administração representantes do Poder
Público.

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