594 BLC – Boletim de Licitações e Contratos – Junho/2010
DISPENSA DE LICITAÇÃO – PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE ASSESSORIA TÉCNICA ESPECIALIZADA
SUBCONTRATAÇÃO DE EMPRESA DE CONSULTORIA – INADMISSIBILIDADE
CONFIRMAÇÃO DA EXISTÊNCIA DA PLURALIDADE DE FORNECEDORES – APLICAÇÃO DE MULTA
Tribunal de Contas da União
DOU de 20.11.09
TC-012.304/2005-0 – Tomada de contas es-
pecial
Sumário: Tomada de contas especial. Caixa
Econômica Federal. Contratação de instituição, com
dispensa de licitação, para a prestação de con-
sultoria. Subcontratação. Impossibilidade. Afasta-
mento do débito. Ilegalidade de cláusula que auto-
riza subcontratação. Responsabilidade dos ges-
tores que solicitaram e autorizaram a contratação.
Rejeição das alegações de defesa. Reconversão
em representação. Multa. Acolhimento das alega-
ções de defesa dos demais responsáveis.
RELATÓRIO DO MINISTRO-RELATOR
Adoto, como relatório, o parecer do Ministé-
rio Público (fls. 3258/3259 do vol. 16), in verbis:
“Trata-se de tomada de contas especial ori-
ginada da conversão de processo de represen-
tação formulada por equipe de auditoria deste
Tribunal, quando da realização dos trabalhos de
fiscalização na Caixa Econômica Federal, no ano
de 2004, em razão de fortes indícios de irregula-
ridades nas contratações feitas pela CEF da en-
tão Associação Brasileira dos Bancos Estaduais
e Regionais – Asbace (atual Associação Nacional
de Bancos), por dispensa de licitação, com fun-
damento no art. 24, inc. XIII, da Lei nº 8.666/93.
2. A principal irregularidade detectada, entre
outras apontadas nos contratos examinados, con-
sistiu na subcontratação indevida, pela Asbace,
da empresa de consultoria A. T. Kearney, para a
prestação de serviços técnicos vinculados aos
contratos celebrados entre a referida associação
e a CEF, prática vedada pelo referido dispositivo
legal utilizado para a dispensa, conforme enten-
dimento já consolidado na pacífica jurisprudên-
cia do TCU, a exemplo dos acórdãos citados no
voto que fundamentou o Acórdão nº 1.345/2005
– Plenário, que converteu os autos em TCE e
determinou a realização de diligência à Caixa e
a efetivação das audiências e citações dos res-
ponsáveis solidários arrolados no processo (fls.
490 do vol. 2).
3. Nos termos do despacho de fls. 3020 do
volume 15, a 2ª SECEX promoveu a citação dos
responsáveis solidários identificados, conforme
expedientes de fls. 3041/3081 do volume 15, os
quais apresentaram suas alegações de defesa,
que, no essencial, foram bem analisadas nos ter-
mos da percuciente instrução de fls. 3208/3256.
4. Com base nessa análise, a Unidade Téc-
nica concluiu, em pareceres uniformes, que os
documentos apresentados pelos responsáveis,
em sede de defesa, foram suficientes para de-
monstrar que os serviços contratados foram efe-
tivamente prestados pelas empresas citadas e
que, por isso, restaram descaracterizados os
débitos inicialmente apontados, objeto das cita-
ções.
5. Ademais, entendeu a 2ª SECEX que, se
foi demonstrado que a subcontratação estava
prevista no primeiro instrumento contratual (nº 99.
5303.022/99), e na data da assinatura do contra-
to havia somente um exemplo de jurisprudência
do TCU (Decisão nº 138/1998 – Plenário), vedando
a subcontratação em caso de contratação, por
dispensa de licitação, amparada no art. 24, inc.
XIII, da Lei nº 8.666/93, a irregularidade relativa a
esse fato estaria sanada. Por essa razão, aquela
secretaria manifestou-se no sentido de acolher as
alegações de defesa dos responsáveis e, no mé-
rito, julgar suas contas regulares, com quitação
plena, consoante previsto nos arts. 16, inc. I, e 17
da Lei nº 8.443/92, arquivando-se o processo, com
fulcro no art. 169, inc. IV, do RITCU.
 TEORIA E PRÁTICA DAS LICITAÇÕES E CONTRATOS
6. De fato, a documentação apresentada nas
defesas dos responsáveis citados é suficiente
para comprovar que os serviços contratados en-
tre a CEF e a Asbace foram efetivamente presta-
dos, motivo pelo qual é de reconhecer que os dé-
bitos originalmente apurados restaram descarac-
terizados, como concluiu a Unidade Técnica.
7. No entanto, com relação à questionada
subcontratação da empresa A. T. Kearney para
prestação de serviços técnicos de consultoria à
Asbace, entendo que a irregularidade não foi
devidamente sanada pelas alegações de defesa
apresentadas.
8. Sobre esse assunto, o então relator do
processo, em. Ministro Ubiratan Aguiar, já havia
destacado, no voto que fundamentou o Acórdão
nº 1.345/2005 – Plenário (fls. 487/489 do vol. 2),
que: ‘(...) neste caso, a impossibilidade da sub-
contratação é evidente. Se uma entidade é con-
tratada por dispensa de licitação por possuir de-
terminados atributos, como é o caso das entida-
des contratadas com base no art. 24, inc. XIII,
por óbvio não se pode permitir a subcontratação,
pois isso implicaria transferir a execução dos ser-
viços para uma outra pessoa que não possui
aqueles atributos que fundamentaram a contra-
tação. Esse procedimento constitui uma verda-
deira burla ao certame licitatório, notadamente
quando essa subcontratação é integral’. O tre-
cho transcrito reflete bem a pacífica jurisprudên-
cia do TCU sobre a matéria.
9. Importante enfatizar, a propósito, que a
própria empresa A. T. Kearney admitiu a subcon-
tratação ao explicar, em sua defesa, que para
atingir o objetivo do primeiro contrato foi neces-
sário juntar os conhecimentos das duas empre-
sas, ‘tendo em vista a complexidade dos serviços
de consultoria contratados pela CEF, que deman-
davam a conjugação de expertises específicas,
porém diversas’, e que, por isso, a Asbace a con-
tratou para a prestação de assessoria técnica,
conforme descrito no subitem 3.9.14 da instru-
ção (fls. 3251).
10. Ademais, a meu sentir, é frágil o argu-
mento apresentado pela Unidade Técnica de que
não houve irregularidade na subcontratação, por-
que foi constatado que ela estava prevista literal-
mente no primeiro contrato e, à época da assina-
tura do ajuste (2.8.1999, fls. 126 do vol. princi-
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pal), existia apenas uma decisão do Tribunal ve-
dando essa prática. Na realidade, a proibição de
subcontratar decorre diretamente da Lei nº 8.666/
93, na hipótese de contratação, por dispensa,
com amparo no art. 24, inc. XIII. Com efeito, no
caso concreto em exame, a cláusula contratual
que permitiu a subcontratação é ilegal, indepen-
dente da quantidade de deliberações do TCU que
vedava tal prática, à época dos fatos.
11. Relevante enfatizar que, conforme infor-
mou a instrução (subitem 3.9.10, fls. 3251), logo
após a celebração deste contrato, já a partir de
2000, a jurisprudência desta Corte se solidificou
no sentido da impossibilidade de subcontratação,
no caso de contratação, por meio de dispensa
de licitação, com base nesse dispositivo legal.
12. Ante todo o exposto e considerando os
demais elementos constantes nos autos, este
representante do Ministério Público, com as de-
vidas vênias por divergir do encaminhamento
proposto pela Unidade Técnica, manifesta-se no
sentido de serem rejeitadas as alegações de de-
fesa apresentadas pelos gestores da CEF que
solicitaram e autorizaram a contratação da As-
bace, mediante dispensa de licitação, com fun-
damento no art. 24, inc. XIII, da Lei nº 8.666/93,
que resultou na subcontratação indevida da em-
presa A. T. Kearney no Processo nº 99.5303.022/
99 (fls. 2997/2998 do vol. 15), e, em decorrência,
que sejam julgadas irregulares suas contas, por
grave infração à norma legal, com fulcro nos arts.
1º, inc. I, 16, inc. III, alínea b, da Lei nº 8.443/92,
aplicando-lhes a multa prevista no art. 58, inc. I,
da mesma lei”.
É o relatório.
VOTO DO MINISTRO-RELATOR
Trata-se de tomada de contas especial ins-
taurada por conversão de processo de represen-
tação sobre irregularidades na execução de con-
tratos celebrados mediante dispensa de licitação
fundamentada no art. 24, inc. XIII, da Lei nº 8.666/
93, entre a Caixa Econômica Federal – CEF e a
Associação Brasileira dos Bancos Estaduais e
Regionais – Asbace.
Fundamentadas nesse procedimento de dis-
pensa de licitação, a CEF e a Asbace firmaram
os Contratos nos 99.5303.022/1999, em 2.8.1999,
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e 99.503.029/2000, em 21.9.00, com a finalida-
de de prestação de serviços de assessoria técni-
ca especializada para desenvolver modelo con-
ceitual para implantação e gerenciamento dos
serviços da rede de casas lotéricas da Caixa.
A irregularidade consistiu na subcontratação,
pela Asbace, da empresa de consultoria A. T.
Kearney, para a prestação de serviços técnicos
vinculados aos contratos celebrados entre aque-
la Associação e a CEF, prática vedada pelo dis-
positivo legal utilizado para a dispensa.
Citados, os responsáveis obtiveram êxito ao
demonstrar que os serviços subcontratados à A.
T. Kearney foram efetivamente prestados, o que
afasta a presunção da existência de débito.
Inexistente o débito, entende a Unidade Téc-
nica que não há pressupostos para constituição
e desenvolvimento válido e regular do processo, o
que, nos termos do art. 212 do Regimento Interno,
autorizaria o arquivamento dos autos, sem jul-
gamento de mérito ou, alternativamente, o julga-
mento pela regularidade das contas.
O Ministério Público discorda e propõe que
sejam julgadas irregulares as contas dos gestores
da CEF que solicitaram e autorizaram a contra-
tação da Asbace, mediante dispensa de licita-
ção, com fundamento no art. 24, inc. XIII, da Lei
nº 8.666/93, que resultou na subcontratação in-
devida da empresa A. T. Kearney no Processo nº
99.5303.022/99, por grave infração à norma le-
gal, com fulcro nos arts. 1º, inc. I, 16, inc. III,
alínea b, da Lei nº 8.443/92, aplicando-lhes a
multa prevista no art. 58, inc. I, da mesma lei.
A contratação da Asbace, com fundamento
no art. 24, inc. XIII, da Lei nº 8.666/93, não per-
mitiria a subcontratação dos serviços, premissa
já delineada no voto que fundamentou o acórdão
que converteu o processo em tomada de contas
especial (Acórdão nº 1.345/2005 – Plenário, rel.
Ministro Ubiratan Aguiar), in verbis:
“(...) neste caso, a impossibilidade da
subcontratação é evidente. Se uma entidade
é contratada por dispensa de licitação por
possuir determinados atributos, como é o
caso das entidades contratadas com base
no art. 24, inc. XIII, por óbvio não se pode
permitir a subcontratação, pois isso implica-
ria transferir a execução dos serviços para
uma outra pessoa que não possui aqueles
atributos que fundamentaram a contratação
(...)”.
Os gestores da CEF estavam cientes da
condicionante legal. Estavam cientes até mesmo
da necessidade de licitar os serviços pretendi-
dos se houvesse pluralidade de fornecedores,
conforme excerto de informação prestada ao
Comitê de Compra e Contratação (fls. 110 e 135
do vol. principal):
“A razão de a escolha ter recaído na As-
bace se deve ao fato de, além de ser uma
instituição sem fins lucrativos, conforme já
se disse, tem por finalidade a prestação de
serviços de consultoria e treinamento, den-
tre outros, possuindo expertise no segmento
de atuação financeira, restando, portanto, a
mais indicada para o serviço requerido, o que
se acha evidenciado na documentação rela-
tiva à equipe de consultores que será alocada
na prestação dos serviços, possuindo esses
profissionais vasta experiência no tipo de ati-
vidade a ser contratada”.
“De acordo com despacho da unidade
jurídica desta empresa, lançado no verso de
fls. 105, a dispensa de licitação encontra res-
paldo legal no art. 24, inc. XIII, da Lei nº 8.666/
93.
No entanto (...), havendo pluralidade de
fornecedores dos serviços que se pretende
contratar, a licitação pode e deve ser adota-
da, salvo se a área demandante estiver con-
victa de que somente a Asbace poderá sa-
tisfazer a contento a expectativa da Caixa”.
A informação assevera que a equipe de con-
sultores que seria alocada na prestação dos ser-
viços possuía vasta experiência no tipo de ativi-
dade a ser contratada, justificando a dispensa
de licitação. Nesse caso, por exigência do art.
13, § 3º, da Lei nº 8.666/93, “A empresa de pres-
tação de serviços técnicos especializados que
apresente relação de integrantes de seu corpo
técnico em procedimento licitatório ou como ele-
mento de justificação de dispensa ou inexigibili-
dade de licitação, ficará obrigada a garantir que
os referidos integrantes realizem pessoal e dire-
tamente os serviços objeto do contrato”.
A subcontratação dos serviços pela Asbace
confirma a existência da “pluralidade de fornece-
 TEORIA E PRÁTICA DAS LICITAÇÕES E CONTRATOS
dores dos serviços”, o que, segundo a própria
CEF, afasta a possibilidade de dispensa com fun-
damento no art. 24, inc. XIII.
A proibição de subcontratar decorre direta-
mente da Lei nº 8.666/93, na hipótese de contra-
tação, por dispensa, com amparo no art. 24, inc.
XIII. No caso concreto em exame, a cláusula con-
tratual que permitiu a subcontratação é ilegal,
independente da quantidade de deliberações do
TCU que vedava tal prática, à época dos fatos.
Aos gestores que a autorizaram deve-se aplicar a
multa prevista no art. 58, inc. I, da Lei nº 8.443/92.
As alegações de defesa dos demais respon-
sáveis podem ser acolhidas. Ante o exposto, aco-
lho, em parte, o parecer do Ministério Público e
voto que o Tribunal de Contas da União aprove o
acórdão que submeto à Primeira Câmara.
Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão
Alves de Souza, em 17 de novembro de 2009.
Walton Alencar Rodrigues, Relator.
Acórdão nº 6606/2009 – TCU – 1ª Câmara
1. Processo nº TC-012.304/2005-0.
2. Grupo II – Classe II – Assunto: tomada de contas especial.
3. Interessados/responsáveis:
3.1. Interessada: Caixa Econômica Federal – CEF (00.360.305/0001-
04).
3.2. Responsáveis: José Maria Nardeli Pinto, CPF nº (...); Fábio Luís
Rezende de Carvalho Alvim, CPF nº (...); Valnei Batista Alves, CPF nº (...);
João Carlos Monteiro, CPF nº (...); Henrique Costábile, CPF nº (...); Ana
Cristina Ribeiro da Cunha, CPF nº (...); Aguinaldo Guidi Júnior, CPF nº (...);
Alexandre Melillo Lopes dos Santos, CPF nº (...); José Luiz Trevisan Ribeiro,
CPF nº (...); Marcus Antônio Tofanelli, CPF nº (...); Oswaldo Serrano de Olivei-
ra, CPF nº (...); Fernando Manuel Teixeira Carneiro, CPF nº (...); Mário Ferreira
Neto, CPF nº (...); Telma de Castro, CPF nº (...); Márcio Tancredi, CPF nº (...);
João Aldemir Dornelles, CPF nº (...); Leopoldo Silveira Furtado, CPF nº (...).
4. Entidade: Caixa Econômica Federal – CEF.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo
Soares Bugarin.
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7. Unidade: 2ª Secretaria de Controle Externo – SECEX-2.
8. Advogados constituídos nos autos: Juliana Tavares Almeida, OAB/
DF nº (...); Mauro Porto, OAB/DF nº (...); Emanuelle Dias Weiler, OAB/DF nº
(...); Guilherme Lopes Mair, OAB/SP nº (...); Aline Lisboa Naves Guimarães,
OAB/DF nº (...); Cristiana Meira Monteiro, OAB/DF nº (...); Fernando de Assis
Gomes, OAB/DF nº (...); Túlio Fretas do Egito Coelho, OAB/DF nº (...); Flávia
Pereira Viana, OAB/DF nº (...); Luís Carlos Alcoforado, OAB/DF nº (...); Lívia
Rodrigues da Fonseca, OAB/DF nº (...); e outros.
9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial,
instaurada por conversão de processo de representação sobre irregularida-
des na execução de contratos, celebrados mediante dispensa de licitação
fundamentada no art. 24, inc. XIII, da Lei nº 8.666/93, entre a Caixa Econômi-
ca Federal – CEF e a Associação Brasileira dos Bancos Estaduais e Regio-
nais – Asbace.
Acordam os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em da
Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. retornar o processo à sua natureza original de representação para,
no mérito, julgá-la procedente.
9.2. aplicar, individualmente, aos Srs. José Maria Nardeli Pinto, Fábio
Luís Rezende de Carvalho Alvim, Valnei Batista Alves e João Carlos Monteiro
a multa prevista nos incs. I e II do art. 58 da Lei nº 8.443/92, no valor de R$
2.000,00, fixando-lhes prazo de quinze dias, a contar da notificação, para
comprovar perante o Tribunal (art. 214, III, a, do RITCU) o recolhimento das
multas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente da data
do presente acórdão até a do efetivo recolhimento; se forem pagas após o
vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.3. caso não atendidas as notificações, determinar à Caixa Econômi-
ca Federal, com fundamento no art. 28, inc. I, da Lei nº 8.443/92, que efetue o
desconto das multas na remuneração ou proventos dos responsáveis José
Maria Nardeli Pinto, Fábio Luís Rezende de Carvalho Alvim, Valnei Batista
Alves e João Carlos Monteiro, observados os limites definidos na legislação
pertinente;
9.4. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, nos termos
do art. 28, inc. II, da Lei nº 8.443/92, caso não atendidas as notificações e não
for possível fazer desconto em folha de pagamento;
9.5. acolher as alegações de defesa Henrique Costábile, Ana Cristina
Ribeiro da Cunha, Aguinaldo Guidi Júnior, Alexandre Melillo Lopes dos San-
tos, José Luiz Trevisan Ribeiro, Marcus Antônio Tofanelli, Oswaldo Serrano de
Oliveira, Fernando Manuel Teixeira Carneiro, Mário Ferreira Neto, Telma de
Castro, Márcio Tancredi, João Aldemir Dornelles e Leopoldo Silveira Furtado.
10. Ata nº 41/2009 – 1ª Câmara.
11. Data da Sessão: 17.11.09 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet:
AC-6606-41/09-1.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar
Rodrigues (Relator), Augusto Nardes e José Múcio Monteiro.
13.2. Auditores presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oli-
veira.