Responsabilidade Civil Do Estado

CLUBE DO CONCURSO
DIREITO ADMINISTRATIVO: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO (Aula 5)
PROFESSORA: NEIDA FLEXA ♥

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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

O Estado, como pessoa jurídica de direito público, possui como principal atividade assegurar a integridade e o bem-estar
da coletividade. Para que isso ocorra, o Poder Público, por meio dos diversos órgãos e entidades que compõem a administração
pública, faz uso do exercício dos agentes públicos.
Assim, é por meio dos agentes públicos que o Estado consegue realizar ações concretas para alcançar os seus objetivos.
Caso tais ações resultem em danos aos particulares, nada mais justo do que a responsabilização do Estado e a obrigação deste
em indenizar aqueles que forem lesados.
A atuação dos agentes públicos, por sua vez, pode dar ensejo a três diferentes esferas de responsabilização, sendo elas a
penal (para os crimes e contravenções), a administrativa (para as infrações disciplinares) e a civil (para as situações que acarretem
danos patrimoniais ou morais). Importante salientar que tais esferas são independentes entre si e podem ser aplicadas, via de regra,
de forma cumulativa.
Esse dever de ressarcir particulares por danos causados é manifestação da responsabilidade

extracontratual, haja vista o fato de que não decorre de qualquer contrato ou vínculo anterior com o sujeito indenizado.
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“O resultado de sua aprovação é construído todos os dias”. ♥
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HISTÓRICO: EVOLUÇÃO DA Teoria da Responsabilidade Subjetiva (teoria civilista) – O

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO fundamento aqui é a intenção do agente público. A Teoria da
responsabilidade do Estado evoluiu e se começou a admitir a
sua responsabilidade sem a necessidade de expressa dicção
legal.
Para que se possa admitir a incidência desta teoria,
necessita-se da comprovação de alguns elementos: a
conduta do Estado; o dano; o nexo de causalidade e o
elemento subjetivo, qual seja, a culpa ou o dolo do agente.
A fase é chamada de fase civilista, porque a responsabilização
do ente público ocorre nos moldes do direito civil. No Direito
Brasileiro, a responsabilidade subjetiva (teoria civilista) tinha
embasamento no Código Civil de 1916, ora revogado.
Como, muitas vezes, era quase impossível para a vítima
provar a culpa do agente e, para uma maior proteção dos
administrados, houve uma evolução doutrinária para a Teoria
da Culpa do Serviço.
Teoria da Culpa do Serviço ou faute du service – Para

maior proteção à vítima, chegou-se à responsabilidade
subjetiva baseada na culpa do serviço. Neste caso, a vítima
Teoria da Irresponsabilidade do Estado – Em um primeiro
apenas deve comprovar que o serviço foi mal prestado ou
momento, o dirigente público era quem determinava o que era
prestado de forma ineficiente ou ainda com atraso, sem
certo ou errado. A premissa de que “o rei nunca errava” (the
necessariamente apontar o agente causador. Não se baseia na
king can do not wrong) embasa a primeira fase da
culpa do agente, mas do serviço como um todo e, por isso,
responsabilidade civil que é justamente a fase da
denominamos Culpa Anônima.
irresponsabilidade. As monarquias absolutistas se fundavam
numa ideia de soberania, enquanto autoridade, sem abrir Não obstante se facilite o conteúdo probatório para a vítima,
possibilidade ao súdito de contestação. O Estado não continuava difícil a tarefa de provar que o serviço não era bem
respondia por seus atos, era sujeito irresponsável. Já que o prestado pelo Estado que, com o passar do tempo,
monarca ditava as leis, o Estado não admitia falhas. Era o que incisivamente aumentou sua atuação e os administrados, por
se costumava chamar de personificação divina do chefe de sua vez, passaram a necessitar de maior proteção. Assim
Estado. No Brasil, não tivemos fase da irresponsabilidade. evoluímos para a Responsabilidade Objetiva.
Ainda nessa fase, alguns países já admitiam a
responsabilização do Estado se alguma lei específica a Teoria da Responsabilidade Objetiva – Enfim, evoluiu-
definisse. se até a Responsabilidade Objetiva do Estado:“a
responsabilidade objetiva é a obrigação de indenizar que
incumbe a alguém em razão de um procedimento lícito ou
Responsabilidade com previsão legal- O primeiro caso de
ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente
responsabilidade do Estado (leading case) se deu na França e
protegida de outrem”. Portanto, para comprová-la basta a
ficou conhecido como caso “Blanco”. Ocorreu que uma
mera relação causal entre o comportamento de um agente
garota foi atropelada por um vagão de ferroviária e,
público e o dano.
comovendo a sociedade francesa, embasou a
responsabilização do ente público pelo dano causado. O A responsabilidade extracontratual do Estado
Estado, que, até então, agia irresponsavelmente, passou a ser corresponde à obrigação de o poder público recompor
responsável, em casos pontuais, sempre que houvesse prejuízos causados a particulares, em dinheiro, em decorrência
previsão legal específica para responsabilidade. Eram de ações ou omissões, comportamentos materiais ou jurídicos,
situações muito restritas. No Brasil, surgiu com a criação do quando imputados aos agentes públicos, no exercício de suas
Tribunal Conflitos, em 1873. funções.
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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CFRB/88
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AGENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL pessoa jurídica. Nesse caso, a obrigação de reparar o dano é
da pessoa jurídica prestadora do serviço e, caso seja inviável
Não é apenas o Estado que responde, com base no esse pagamento, o Estado é chamado à responsabilidade. É
disposto na CRFB, uma vez que o texto constitucional abarca oportuno mencionar que a responsabilidade subsidiária não
todos aqueles que atuam na prestação de serviços públicos. pode ser confundida com a responsabilidade solidária.
Incluem-se, nesta teoria, as pessoas jurídicas de Direito Nesta, ambos responderiam, ao mesmo tempo,
Público da Administração Direta (os entes políticos), além de solidariamente, enquanto na subsidiária o Estado só é
autarquias e fundações públicas de Direito Público que serão chamado se o prestador de serviços não tiver condições
responsabilizadas objetivamente. Faz-se uma ressalva às financeiras.
pessoas da administração indireta, pois, nem todas podem ser
incluídas neste conceito. As Empresas Públicas e Sociedades
de Economia Mista somente se incluem neste dispositivo,
quando criadas para a prestação de serviços públicos. Dessa
forma, insta salientar que a responsabilidade civil do
Estado não abarca as empresas estatais que exploram
atividade econômica. A responsabilidade, neste caso, será No que tange às serventias extrajudiciais,
regulamentada pelo direito privado, variando de acordo com a responsabilidade dos notários será subjetiva, muito
a natureza da atividade econômica explorada pela entidade. É embora se qualifiquem como delegatários de serviços. De
possível, por exemplo, que um determinado banco público fato, as atividades notariais e de registro são regulamentados
tenha responsabilização objetiva pelos atos de agentes que pela Lei 8.935/94, que no seu art. 22, define que “Os notários
causarem danos aos clientes da empresa, haja vista a e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos
configuração de relação de consumo. Nesse caso, o Código os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo,
de Defesa do Consumidor embasará a responsabilização pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou
objetiva da entidade, não se aplicando as normas de Direito escreventes que autorizarem, assegurado o direito de
Administrativo. regresso”. Por sua vez, a responsabilização desse agente
perante o estado ocorre desde que comprovado o elemento
subjetivo de dolo ou de culpa, conforme texto constitucional.
ELEMENTOS DA RESPONSABILIDADE
Ocorre que, além dos entes da

administração direta e indireta, também se submetem a esse
regime os particulares prestadores de serviço público por
delegação, como é o caso das concessionárias e
permissionárias de serviços.
Nesses casos, em que o particular prestador do serviço ou
entidade da administração indireta causa o dano, por conduta
de seus agentes, a responsabilidade da concessionária (ou
entidade da administração indireta) é objetiva e o Estado tem RESPONSABILIDADE OBJETIVA
responsabilidade subsidiária – e objetiva – por esta atuação.
Ex.: ônibus – transporte público: passageiro sofre acidente
Consoante explicitado, a responsabilidade civil das
dentro do ônibus e morre. A responsabilidade será objetiva
pessoas jurídicas de direito público e das prestadoras de
da empresa prestadora de serviço público, bem como do ente
serviços públicos não depende da comprovação de elementos
estatal. Nesses casos, a responsabilidade do Estado é
subjetivos ou ilicitude, baseando-se, somente em três
objetiva, porém subsidiária à da empresa prestadora do
elementos, quais sejam conduta de agente público, dano e
serviço.
nexo de causalidade.
Em suma, a responsabilidade subsidiária se dá
quando o Estado responde pelos danos causados por outra
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diretamente sua honra e sua reputação perante o corpo social
e trata-se de inovação trazida pela CRFB/88. Ressalte-se que
a doutrina é pacífica no sentido de que o mero desconforto
causado a um particular não configura dano moral sujeito à
indenização. O dano moral pode se caracterizar pela dor da
perda de um familiar ou por agressões verbais vexatórias, por
exemplo. A indenização pelo dano moral visa a garantir uma
diminuição na dor e sofrimento causado ao cidadão lesado.
Ademais, para que haja a responsabilização do ente

público, não basta provar a existência de prejuízos, uma vez
que é indispensável que se trate de dano jurídico, como já
Conduta: A conduta deve ser de determinado mencionado.
agente público que atue nesta qualidade ou, ao menos, se
aproveitando da qualidade de agente para causar o dano. Imagine que uma escola pública localizada em
Nesse sentido, é possível definir “que o ato lesivo seja determinada rua gera renda aos moradores daquela
praticado por agente de pessoa jurídica de direito público localidade que levam lanches, balas e refrigerantes para
(que são as mencionadas no art. 41 do Código Civil) ou serem vendidos na frente da escola e, com isso, obterem uma
pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços renda familiar. Por motivo de interesse público, o estado
públicos” e , ainda, “que as entidades de direito privado decide mudar o endereço da escola para uma via mais
prestem serviço público, o que exclui as entidades da afastada. Tal situação enseja prejuízos àqueles moradores,
administração indireta que executem atividade econômica de mas não se trata de dano jurídico, ou seja, não se configura
natureza privada.” dano indenizável.
Dessa forma, ainda que o agente público não esteja em Ressalta-se também que o dano pode ser causado a
seu horário de trabalho, caso ele se aproveite da qualidade terceiro que ostente ou não a qualidade de usuário do
de agente para ensejar o dano, estará configurada hipótese serviço.
de responsabilização do ente público.
Ademais, nos casos de danos

decorrentes de atos lícitos, a responsabilização do ente estatal
depende da comprovação de que estes danos são:
A situação é corolário da teoria da
ANORMAIS
imputação (ou teoria do órgão) que define que a conduta do
agente público deve ser imputada ao ente estatal que ele ESPECÍFICOS
representa. Exemplo clássico da situação exposta ocorre
quando um determinado policial militar que, mesmo estando Isso porque a responsabilização do Estado por
fora do horário de serviço e sem farda, atira em alguém com condutas lícitas praticadas por seus agentes se lastreia no
a arma da corporação, com a intenção de separar uma briga princípio da isonomia, tomando por base o fato de que, em
de rua, gerando sua conduta responsabilização do ente uma atuação que visa ao benefício de toda a coletividade, o
estatal. ente público causa um prejuízo diferenciado a uma pessoa ou
pequeno grupo. Para evitar que essa pessoa (ou grupo)
suporte sozinha o ônus do benefício coletivo, surge o dever
Dano: para que se reconheça o dever de indenizar, de indenizar do Estado.
é imprescindível que haja dano. Os danos que geram Sendo assim, os danos normais, genéricos, que
responsabilidade do estado são os danos jurídicos, ou seja, o decorram de condutas lícitas do ente público resultam do
dano a um bem tutelado pelo direito, ainda que
chamado risco social, ao qual todos os cidadãos se
exclusivamente moral. O dano moral significa prejuízos
submetem para viver em sociedade. As restrições normais,
experimentados na esfera íntima do indivíduo, atacando
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decorrentes de atuação lícita, não ensejam responsabilidade Nexo de causalidade: Como regra, o Brasil
civil do Estado. Se o dano é genérico, todo mundo tem que
adotou a teoria da causalidade adequada, por meio da qual o
suportar. Pode-se citar como exemplo dessas situações a
Estado responde, desde que sua conduta tenha sido
poluição das grandes cidades, os congestionamentos no determinante para o dano causado ao agente. Assim, se
trânsito que não geram para o Estado o dever de indenizar, condutas posteriores, alheias à vontade do Estado, causam o
a não ser que haja algum abuso nessa conduta a ser dano a um terceiro, ocorre o que se denomina, na doutrina, de
justificável a responsabilização do Estado. teoria da interrupção do nexo causal a excluir a
É oportuno ressaltar que o mesmo ato pode ensejar responsabilidade estatal.
um dano anormal a alguns administrados e não a outros.
Com efeito, interrompe-se o nexo de causalidade e,
Como o exemplo da ferrovia desativada que causou um
consequentemente, se exclui a responsabilidade do Estado
dano anormal a uma fábrica a qual deverá ter um gasto
todas as vezes em que a atuação do agente público não for
muito maior para escoar sua produção na via rodoviária.
suficiente, por si só, a ensejar o dano ora reivindicado. Dessa
Esse dano foge da normalidade, uma vez que se apresenta um
forma, se, por exemplo, um preso foge de um determinado
prejuízo que supera problemas comuns. O fato de esta fábrica
presídio, encontra velhos amigos e monta uma quadrilha,
ter direito à indenização não implica que um morador da
meses depois, planeja um assalto a banco, ainda suborna o
região possa ser indenizado, porque simpatizava com a
segurança do banco e, no assalto, assassina friamente um
ferrovia e não gosta de andar de ônibus, porque tem que
bancário, seria possível requerer indenização do ente
acordar mais cedo para chegar ao trabalho. Nesse segundo
público, em decorrência da fuga ocorrida meses atrás? Nesses
caso, o dano estaria abarcado pelo risco social, não havendo
casos, a doutrina e jurisprudência explicam que a fuga não
direito ao pagamento de qualquer espécie de indenização.
foi suficiente a ensejar o dano à vítima, tendo concorrido
para tanto outras situações que interrompem (ou excluem)
a responsabilização do Estado.
Essas situações, nas quais ocorre a interrupção do
nexo de causalidade, são apontadas, pela doutrina, como
hipóteses excludentes de responsabilidade do Estado.
Tal situação em que o mesmo ato gera o dever de

TEORIAS DA RESPONSABILIDADE CIVIL
indenizar determinadas pessoas, mas não enseja a reparação
em relação a outras é o que a doutrina denominou Teoria do DO ESTADO
Duplo Efeito dos atos administrativos: o mesmo ato A responsabilidade civil objetiva do Estado,
administrativo pode vir a causar um dano específico anormal apontada pelo texto constitucional, em seu art. 37, §6º se
para determinada pessoa e para outra não causar dano baseia, conforme entendimento da doutrina majoritária, na
passível de indenização. Ou seja, é o mesmo ato causando teoria do risco administrativo. Ocorre que tal teoria se
efeitos diversos em pessoas diversas e não se pode embasar contrapõe à teoria do risco integral, apontada por alguns
um pedido de indenização no fato de outrem ter sido doutrinadores como justificadora da responsabilização
indenizado, ainda que pelo mesmo ato. estatal. É de suma importância diferenciar cada uma dessas
teorias.
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 Teoria do Risco Administrativo – O Estado é realmente um sujeito político, jurídico e economicamente mais
poderoso que o administrado, gozando de determinadas prerrogativas não estendidas aos demais sujeitos de direito. Em razão disso,
passou-se a considerar que, por ser mais poderoso, o Estado teria que arcar com um risco maior, decorrente de suas inúmeras
atividades e, ter que responder por esse risco, lhe traria uma consequência. Surgiu, assim, a teoria do Risco Administrativo. Esta
teoria responsabiliza o ente público, objetivamente, pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, contudo, admite a exclusão
da responsabilidade em determinadas situações em que haja a exclusão de algum dos elementos desta responsabilidade. O Brasil
adota esta teoria.
Com efeito, a atividade administrativa tem como finalidade alcançar o bem comum e se trata de uma atividade
potencialmente danosa. Por isso, surge a obrigação econômica de reparação de dano pelo Estado pelo simples fato de assumir o
risco de exercer tal atividade, independentemente da má prestação do serviço ou da culpa do agente público faltoso. Para excluir-
se a responsabilidade objetiva, deverá estar ausente pelo menos um dos seus elementos, quais sejam conduta, dano e nexo de
causalidade. Culpa exclusiva da vítima, caso fortuito e força maior são exemplos de excludentes de responsabilidade, por se tratarem
de hipóteses de interrupção do nexo de causalidade.
 Teoria do Risco integral: A teoria do risco integral parte da premissa de que o ente público é garantidor universal
e, sendo assim, conforme esta teoria, a simples existência do dano e do nexo causal é suficiente para que surja a obrigação de
indenizar para a Administração, pois não admite nenhuma das excludentes de responsabilidade. Nesses casos, não se adota a
causalidade adequada e, desta forma, não se admite a exclusão do nexo causal, sendo o ente público responsável, ainda que sua
conduta, remotamente, concorra para a prática do dano.
Sendo assim, estaríamos diante da responsabilização absoluta do Estado por danos ocorridos em seu território, sob a sua égide.
No direito brasileiro, segundo Hely Lopes Meireles e José dos Santos Carvalho Filho, a teoria do risco integral jamais foi adotada
no nosso ordenamento jurídico, chegando este último autor a dizer que esta teoria é “absurda, injusta e inadmissível no Direito
moderno.” Para parte da doutrina, essa teoria é utilizada em situações excepcionais:
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RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO DO ESTADO

Existem situações fáticas em que o dano é causado a um particular em virtude de uma não atuação do agente público.
Nesses casos, analisamos o regramento aplicado à responsabilização do Estado decorrente da omissão dos seus agentes, ou seja, da
ausência de conduta do agente, em situações nas quais teria o dever de atuar previsto em lei. A maioria da doutrina entende que a
conduta omissiva não está abarcada pelo art. 37, §6º da CRFB. O não fazer do Estado, a falta de atuação do Estado não geraria
responsabilidade objetiva nos moldes do texto constitucional, que traz implícita, em seus termos, a existência de uma conduta
como elemento da responsabilidade pública. A doutrina e jurisprudência dominantes reconhecem que, em casos de omissão, aplica-
se a Teoria da responsabilidade subjetiva.
 Responsabilidade por omissão do Estado: a responsabilidade do Estado, em se tratando de conduta omissiva, dependerá
dos elementos caracterizadores da culpa.
 Responsabilidade objetiva por culpa do serviço – o STF vem encampando a ideia de que a responsabilidade
do Estado por omissão é objetiva. Na prática essa doutrina não muda o que a doutrina anterior dizia. Isso porque a
responsabilidade seria objetiva, mas é necessário comprovar a omissão específica. Essa omissão específica é o que se chamava de
“culpa do serviço”
Sendo assim, são elementos definidores da responsabilidade do Estado em casos de omissão de seus agentes: o
comportamento omissivo do Estado, o dano, o nexo de causalidade e a culpa do serviço público. Com efeito, a responsabilização,
neste contexto, depende da ocorrência de ato omissivo ilícito, ou seja, a omissão do agente deve configurar a ausência de
cumprimento de seus deveres legalmente estabelecidos.
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Assim, o Estado não responde por fatos da natureza como enchentes, raios, entre outros e
também não responde por atos de terceiros ou atos de multidões, como passeatas e tumultos organizados, desde que, por óbvio,
tenha tomado as medidas possíveis a impedir o dano causado. Afinal, se o ente público tiver a possibilidade de evitar o dano e não
o faz, está-se diante do descumprimento de dever legal. Nesse mesmo sentido, é disposto que “apresenta-se mais uma exigência da
responsabilidade por omissão a questão do dano evitável, quando era possível para o ente público impedir o prejuízo, mas ele
não o fez. Aqui também cabe a discussão sobre assaltos em vias públicas, nos quais normalmente não há o dever de indenizar, por
ser ato de terceiro, mas, se os guardas assistiam à ação do bandido e tinham como impedi-lo, mas não o fizeram, há descumprimento
do dever legal e, por ser um dano evitável, reconhece-se a responsabilidade.”
É cediço que, atualmente, a prestação do serviço público tem um padrão considerado normal,
baseado no Princípio da Reserva do Possível, ou seja, tem que haver compatibilidade com o orçamento público e sua
estruturação na prestação dos serviços. Se este está sendo realizado dentro do padrão normal esperado, não há que se falar em
responsabilizar o Estado. Este, por sua vez não pode eximir-se de suas obrigações em oferecer o mínimo existencial de
sobrevivência para os administrados, utilizando-se do princípio da reserva do possível. Neste contexto, para que haja
responsabilização do Estado, deve-se analisar se seria possível ao ente estatal impedir a ocorrência do dano, dentro de suas
possibilidades orçamentárias.
Portanto, se o serviço foi prestado de forma devida, a atuação pública atendeu aos padrões normais e ainda assim ocorreu
dano a um particular por situação alheia à conduta do Estado, considerando-se a impossibilidade para o ente estatal de evitar o fato
danoso, não há que se cogitar em responsabilização desse.
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