TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.

596/2008-2

GRUPO II – CLASSE VI – Segunda Câmara

TC 029.596/2008-2.
Natureza: Representação.
Órgão: Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM -
MME.
Responsáveis: Elingiton de Barros Soares (CPF n. 448.550.604-53)
e Miguel Antonio Cedraz Nery (CPF n. 133.661.065-49).
Advogados constituídos nos autos: não há.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. DEPARTAMENTO

NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL - DNPM.
CONHECIMENTO. CONTRATAÇÕES EMERGENCIAIS PARA
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE GESTÃO DE SISTEMAS DE
INFORMAÇÃO REALIZADAS EM FACE DE SUPOSTA
MOROSIDADE DA ADMINISTRAÇÃO. AUDIÊNCIAS.
AUSÊNCIA DE CULPABILIDADE DOS GESTORES.
ACOLHIMENTO DAS RAZÕES JUSTIFICATIVAS.
IMPROCEDÊNCIA DAS ALEGAÇÕES DO REPRESENTANTE.
IMPROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO. ARQUIVA-
MENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de representação formulada por pessoa física, Sr. Diogo Borges de Carvalho
Faria, com espeque em indícios de irregularidades detectados na contratação emergencial de empresa
para prestar serviços de gestão de sistemas de informação pelo Departamento Nacional de Produção
Mineral - DNPM.
2. O representante alega que, na contratação emergencial em tela, o DNPM não selecionou a
proposta mais vantajosa, que havia sido ofertada pela Empresa Brasileira de Negócios e Consultoria -
EBNC, com a justificativa de que os atestados de capacidade técnica apresentados e a documentação
de constituição da EBCN não comprovavam a realização anterior de qualquer atividade relacionada
com o objeto a ser contratado, qual seja, o desenvolvimento de sistemas.
3. Ta procedimento, segundo o representante, teria se dado em inobservância ao inciso XXI
do artigo 37 da Constituição Federal e ao disposto no artigo 26 da Lei n. 8.666/93, visto que não
justificados, com a amplitude julgada necessária, os “reais motivos” que levaram à exclusão da
empresa EBCN e à contratação da empresa Montana.
4. Diante disso, a representante pleiteia que o TCU:
a) analise a não aprovação da EBNC no processo de contratação em tela;
b) suspenda cautelarmente o contrato emergencial firmado com a empresa de informática
Montana, que ofertou o segundo melhor preço;
c) no mérito, considere ilegal a contratação da empresa Montana e cancele a contratação
emergencial em questão.
5. Após analisar os documentos acostados aos presentes autos, a unidade técnica ressaltou
que o contrato emergencial sob enfoque foi firmado em agosto de 2008. Ademais, a vigência desse
contrato se estenderia até a conclusão do processo licitatório, já em andamento, para contratação do
mesmo objeto. Logo, restaria prejudicado o perigo na demora.
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6. A 1ª Secex acrescentou que os documentos apresentados pela representante mostraram-se

insuficientes para evidenciar as irregularidades levantadas, inclusive quanto à existência de dano ao
erário. Consequentemente, também não teria sido demonstrada a existência da fumaça do bom direito.
7. Com fulcro nessas considerações, a unidade técnica entendeu que não restaram
configurados os requisitos para a suspensão cautelar do certame em tela. Aduziu que é necessário
realizar diligência ao DNPM, com a finalidade de obter as seguintes informações e documentos:
a) situação atual do contrato emergencial firmado com a empresa de informática Montana
para gestão dos sistemas de informação do DNOM (Processo n. 48400.001764/2008-06);
b) situação atual e cronograma do processo licitatório para a contratação, que se encontra
em andamento no DNPM, com vistas a substituir o contrato emergencial celebrado com a empresa
Montana, que ensejou a presente representação;
c) cópia do termo de referência elaborado para subsidiar a contratação emergencial de
empresa de informática para a gestão dos sistemas de informação do DNPM;
d) cópia dos certificados de capacidade técnica e da documentação de constituição da
empresa encaminhados pelas participantes da seleção para a prestação dos serviços de TI por meio de
contrato emergencial em referência;
e) cópia das análises realizadas pela DNPM para avaliar a documentação apresentada por
todas as empresas participantes da seleção em questão;
f) cópia do orçamento de referência e dos valores ofertados pelas empresas participantes da
seleção para a contratação emergencial realizada pelo DNPM.
8. Em despacho de fls. 17/18 (v.p.), em concordância com o entendimento da unidade
instrutiva, indeferi o requerimento de concessão de medida cautelar e autorizei a realização das
diligências propostas.
9. Diante dos documentos encaminhados pelo DNPM em observância à diligência deste
Tribunal, a unidade instrutiva teceu as análises transcritas a seguir, propondo a audiência dos Srs.
Miguel Antônio Cedraz Nery, Diretor-Geral, e Elingiton de Barros Soares, Diretor de Administração,
para que apresentassem razões de justificativas por, supostamente, não adotarem as providências
cabíveis para que fossem promovidos os processos licitatórios com a devida antecedência, evitando-se
as duas contratações emergenciais da empresa Montana Soluções Corporativas Ltda., por meio dos
Contratos n. 04/2008 e n. 13/2008, para a prestação de serviços técnicos especializados em informática
para a gerência de projetos e desenvolvimento de sistemas, verbis:
“(...)
8. As informações apresentadas constam em documento juntado às fls. 2-3 do Anexo 1.
Consoante à situação do contrato emergencial (alínea “a”), foi informado que este foi firmado
com a empresa Montana Soluções Corporativas Ltda., em 02/09/2008, com vigência de 180
(cento e oitenta) dias. Já em relação à situação e o cronograma do processo licitatório (alínea
“b”), foi respondido que o aviso de licitação foi publicado em 03/10/2008, mas a licitação foi
suspensa, estimando-se para o dia 26/11/2008 a data para publicação do aviso do edital.
Segundo pesquisa realizada na página do DNPM, na internet (fl. 25), até 03/12/2008, ainda não
havia sido publicado o aviso do edital da licitação.
9. As demais alíneas tratam de documentos que serão analisados a fim de avaliar a pertinência
ou não da questão apresentada ao TCU. Convém, pois, relembrar que o expediente informa que
a proposta de menor valor para contratação emergencial foi preterida. Cabe, então, analisar se
houve irregularidade no processo de escolha da empresa para celebrar o contrato emergencial e
as eventuais conseqüências dessa escolha.

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10. Em 13/08/2008, o DNPM enviou e-mail (fls. 71-77 do Anexo 1) a seis empresas solicitando
a elas a formulação de proposta comercial, para participação no processo simplificado para
contratação emergencial de serviços técnicos especializados em tecnologia da informação.
11. Conquanto tenha ofertado o menor preço, a Empresa Brasileira de Negócios e Consultoria
(EBNC) foi desclassificada no quesito qualificação técnica. Inconformada, a representante
recorreu administrativamente (fl. 833-836 do Anexo 1), reclamando da ausência de exposição
precisa quanto ao não acolhimento da sua proposta. A Assessoria de Tecnologia da Informação,
então, apresentou o detalhamento da análise dos atestados fornecidos pela empresa recorrente
(fl. 843-845 do Anexo 1), ratificando a decisão anterior. Diante dessa manifestação, a Diretoria-
Geral negou provimento ao recurso (fl. 852 do Anexo 1).
12. É oportuno salientar que a empresa insurgiu em face do não detalhamento da análise dos
atestados. Não há notícias de que, após detalhamento feito pela área técnica do DNPM, a
empresa tenha formulado outro recurso administrativo. Nesse sentido, vale acrescentar que no
expediente encaminhado ao TCU o autor apega-se ao fato de a EBNC ter ofertado o melhor
preço e que o setor de compras teria decidido de forma equivocada e desprovida de
fundamentação plausível.
13. Consoante já informado, a área técnica fundamentou adequadamente os motivos que a
levaram a julgar que a empresa não possuía os requisitos necessários para execução das
atividades relacionadas no Projeto Básico. Conquanto a empresa EBNC, de fato, tenha
apresentado a proposta com menor preço, este não era o único critério de seleção.
14. Ademais, foi negado provimento ao recurso administrativo em 02/09/2008 e somente em
04/11/2008 foi protocolada a petição neste Tribunal. O contrato emergencial encontra-se em
andamento e já foi indeferido pedido de concessão de medida cautelar, com a qual se pretendia
suspender a contratação.
15. Destarte, no que diz respeito à desclassificação da empresa EBNC, não cabe razão ao autor.
Embora o ponto central do seu pedido tenha sido superado, é oportuno continuar a análise, para
avaliar outros aspectos do processo.
16. No que toca à estimativa de preços da contratação (fl. 48-v do Anexo 1), o DNPM baseou-se
em valores praticados em contratos firmados com órgãos da Administração Pública e em
pesquisa realizada junto a empresas privadas do setor de recursos humanos (fls. 785-786 do
Anexo 1). Na tabela abaixo, apresentamos um resumo comparativo da média dos preços da
pesquisa e dos preços nominais dos salários do orçamento estimativo para a contratação
emergencial.
SALÁRIOS SEM ENCARGOS
PESQUISA DE PREÇOS Orçamento
TIPO DE SERVIÇO
Setor Público Setor Privado Estimativo
Hora Mês Hora Mês Hora Mês
1- Gerência de Projetos 34,97 6.155,57 42,32 7.448,32 35,80 6.300,80
2- Análise de Sistemas de
Informação Sênior 28,42 5.001,54 33,12 5.828,62 33,15 5.834,40
3- Análise de Sistemas de
Informação Pleno 22,75 4.004,04 27,34 4.811,00 25,04 4.407,04
4- Web designer 18,67 3.286,12 16,84 2.964,03 17,76 3.125,76
Obs.: a coluna Pesquisa de Preços representa a média dos preços da pesquisa realizada pelo DNPM (fls.
785-786 do Anexo 1).
17. A comparação acima mostra que os valores de referência adotados no projeto básico
estavam compatíveis com os parâmetros utilizados. Nos preços informados na tabela não estão
incluídos a margem de lucro da empresa, os custos relativos aos encargos sociais, aos benefícios
trabalhistas, a despesas administrativas, aos encargos tributários, etc.
18. Cumpre ressaltar que o valor estimado pelo DNPM era apenas uma referência e as empresas
não estavam obrigadas a adotá-lo em suas propostas. Além dos valores nominais de salário
destacados acima, no orçamento estimativo (fl. 48-v do Anexo 1) foram previstos os valores
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máximos aceitáveis para o período de seis meses. Nesses valores, foram incluídos, além do
valor do salário, todos os outros custos que compõem o valor da mão-de-obra.
19. Cabe então avaliar se a proposta escolhida está dentro do limite estabelecido. Na tabela que
segue apresentam-se os custos estimados para a contratação em confronto com os
correspondentes custos da proposta contratada, todos cotados por hora (valor mensal dividido
por 176 horas).
ORÇAMENTO ESTIMATIVO P/
PROPOSTA CONTRATADA POR HORA
TIPO DE Demanda HORA
SERVIÇO de Horas Demais Mão-de- Demais Mão-de- Fator
Salário TOTAL Salário TOTAL
Custos Obra Custos Obra “K”
1- Gerência de Projetos 1.056 35,80 66,58 93,07 98.281,92 35,80 36,26 72,06 76.095,36 2, 013
2- Análises de Sistemas
8.448 33,15 61,65 33,15 33,65 66,80 564.326,40 2, 015
de Informação Sênior 86,18 728.048,64
3- Análises de Sistemas
11.616 25,04 46,58 25,04 25,69 50,73 589.279,68 2, 026
de Informação Plenas 65,11 756.317,76
4- Web designer 1.056 17,76 33,02 46,17 48.755,52 17,76 18,51 36,27 38.301,12 2,042
TOTAL 1.631.403,84 1.268.002,56

20. Na comparação acima, verifica-se que o valor a ser pago pela prestação de serviços de
gestão de sistemas da informação, por meio do Contrato Emergencial nº 13/2008 (fls. 919-933
do Anexo 1), está 22% abaixo dos valores máximos aceitáveis fixados pelo DNPM.
21. Ademais, vale informar que o Fator “K”1 da proposta contratada (última coluna da tabela
supra) é de, no máximo, 2,04. De acordo com os dados levantados na auditoria realizada no
âmbito do Tema de Maior Significância (TMS) Terceirização na Administração Pública
Federal, julgada por meio do Acórdão nº 1.753/2008 – Plenário, esse fator pode chegar a 2,49,
dependendo dos benefícios trabalhistas concedidos ao pessoal alocado ao contrato.
22. Assim, também sob esse aspecto, e dentro dos limites desta análise, julgamos que os preços
estão adequados.
23. Em complemento, é oportuno salientar que, segundo manifesto do Diretor de
Administração-Geral do DNPM (fls. 49-50 do Anexo 1), esta já é a segunda contratação
emergencial por 180 (cento e oitenta) dias, para a prestação de serviços técnicos especializados
em informática para a gerência de projetos e desenvolvimento de sistemas. A primeira ocorreu
em fevereiro de 2008. Ainda de acordo com a mesma fonte, a contratação emergencial foi
necessária, porque a licitação foi cancelada pelo TCU (Acórdão nº 1.971/2007), em setembro de
2007.
24. Não obstante o longo tempo transcorrido, o edital para a licitação do objeto em questão só
foi publicado em 03/10/2008, mas foi suspenso e ainda não foi publicado novo aviso de
licitação. A demora na realização da licitação foi questionada pela Procuradoria Jurídica do
DNPM (fls. 31 e 31-v do Anexo 1), cujo trecho convém reproduzir.
‘Por outro lado, é incompreensível e inaceitável que embora sejam sabedores de que a
contratação da empresa MONTANA se deu em caráter emergencial e com prazo certo
para encerramento (180 dias), a equipe responsável tenha deixado escoar todo o tempo da
contratação sem adotar os procedimentos administrativos capazes de lançar o edital até o
encerramento do contrato emergencial.
[...]
Portanto, o fato do processo administrativo nº 48.400.000.834/2008 ter sido recebido na
PROJUR em 25/07/08 para análise do edital somente reforça a tese de que o
procedimento adotado foi lento e não teve a atenção que a questão exigia.’ [grifamos]
25. Conquanto a Procuradoria Jurídica se reporte ao prazo de 180 (cento e oitenta) dias do
primeiro contrato emergencial, é bom repisar que a decisão do TCU, cancelando a licitação do

1
Índice obtido pela divisão do valor da mão-de-obra pelo salário, ou seja, índice que representa todos os custos unitários
que incidem sobre o salário, tais como: encargos sociais, insumos, margem de lucro, despesas administrativas, etc.
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DNPM, foi tomada em setembro de 2007. Isso reforça a tese de que a equipe responsável pela
licitação foi negligente com a questão.
26. Em 1994, o Tribunal Pleno, ao apreciar consulta relativa à correta aplicação do art. 24, IV,
da Lei nº 8.666/93 (Decisão nº 347/94 - Plenário), entendeu que aplicação da dispensa de
licitação e cabível desde ‘que a situação adversa, dada como de emergência ou de calamidade
pública, não se tenha originado, total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desídia
administrativa ou da má gestão dos recursos disponíveis, ou seja, que ela não possa, em
alguma medida, ser atribuída à culpa ou dolo do agente público que tinha o dever de agir para
prevenir a ocorrência de tal situação’.
27. Depois disso, vieram outras decisões (Acórdão nº 300/1995 – Segunda Câmara, Acórdão nº
260/2002 – Plenário, Acórdão nº 348/2003 – Segunda Câmara), sempre enfatizando que a falta
de planejamento ou o planejamento inadequado não autorizam a dispensa de licitação sob a
alegação de situação de emergência. Apesar desse entendimento, a administração pública não
pode ser penalizada pela incompetência ou desídia de seus administradores. Assim, não resta
outra opção que não seja admitir a contratação direita e chamar os responsáveis para
apresentarem suas justificativas.
28. Julgamos conveniente, pois, que seja promovida a audiência de MIGUEL ANTÔNIO
CEDRAZ NERY, diretor-geral do DNPM, e ELINGITON DE BARROS SOARES, diretor de
administração do DNPM, para que apresentem suas razões de justificativas por não terem sido
adotadas as providências cabíveis para que fossem promovidos os processos licitatórios com a
devida antecedência, evitando-se as duas contratações emergenciais da empresa MONTANA
SOLUÇÕES CORPORATIVAS LTDA., por meio dos Contratos nº 04/2008 e nº 13/2008, para
a prestação de serviços técnicos especializados em informática para a gerência de projetos e
desenvolvimento de sistemas.
(...)”
10. Por meio do despacho de fls. 36/37 (v.p.), autorizei a realização das audiências, na forma proposta
pela unidade técnica.
11. Ao analisar a defesa apresentada pelos responsáveis, a unidade instrutiva, em pareceres uniformes,
propôs a rejeição das razões de justificativas, com aplicação de multa aos Srs. Miguel Antônio Cedraz Nery e
Elinginton de Barros Soares, conforme análises transcritas abaixo:
“3. Razões de Justificativa
Em resposta às audiências formuladas, foram encaminhados para análise desta 1ª
SECEX os Ofícios n.º 598/DIRE – 2009 (fls. 02/11 do anexo 3) e n.º 358/DIAM – 2009 (fls.
12/21 do anexo 3), por meio dos quais os senhores Miguel Antônio Cedraz Nery e Elingiton de
Barros Soares apresentam suas razões de justificativas para os fatos arrolados neste processo.
As respostas encaminhadas para análise são idênticas, razão pela qual faremos
exposição e análise conjuntas do posicionamento apresentado nas audiências.
De acordo com os responsáveis, a Administração do DNPM tem trabalhado sempre no
sentido de propiciar à autarquia uma melhor disponibilização de serviços e equipamentos, com
vistas ao atendimento satisfatório das necessidades da sociedade e do governo.
Nesse sentido, os defendentes apresentam uma retrospectiva cronológica das ações
desenvolvidas pelo DNPM ao longo do período compreendido entre novembro de 2004 e
novembro de 2009, no que concerne à contratação de empresas para prestação de serviços de TI,
desenvolvimento de software e os seus respectivos procedimentos licitatórios.
O quadro a seguir busca estabelecer um breve resumo das ações desenvolvidas pelo
DNPM ao longo do já mencionado lapso temporal de cinco (5) anos, referenciando os diversos
problemas que teriam ensejado as contratações emergenciais, associados ao contingenciamento
de recursos orçamentários, dificuldades na obtenção de estimativas de preços para os processos
licitatórios, erros do pregoeiro responsável pelo certame e morosidade administrativa.

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Data Resumo das Ocorrências e Ações Observações

Desenvolvidas pelo DNPM
nov/2004 Abertura do Processo Administrativo n.º O contrato com a Poliedro tinha
48.400.001.473/2004, visando à vigência até 29/04/2006.
contratação de serviços de TI, em
substituição ao contrato firmado com a
empresa Poliedro.

2005 Durante o ano, vários ajustes foram

promovidos com vistas a adequar o
projeto básico ao “Projeto de
Modernização Tecnológica e da Gestão
do DNPM”, inserido no PPA 2004/2008,
e ao contingenciamento orçamentário
imposto pela Secretaria de Orçamento
Federal – SOF/MPOG.

Jan/2006 Concluídos os aspectos técnicos, o

processo foi encaminhado à CPL, com
vistas à abertura do procedimento
licitatório, tipo “técnica e preço”.

Fev/2006 O projeto básico foi desmembrado, a) n.º 48.400.001.473/2004 para

gerando dois processos administrativos contratação de fábrica de
(nº 48.400.001.473/2004 e nº software, na modalidade
48.400.000.450/2006). concorrência.
b) n.º 48.400.000.450/2006 para
contratação de serviços de TI, na
modalidade pregão (Pregão nº
04/2006).

Abr/2006 O edital do Pregão nº 04/2006 (processo

nº 48.400.000.450/2006) foi publicado,
com abertura prevista para 19/04/06. No
entanto, o certame foi objeto do Mandado
de Segurança nº 2006.34.00.011440-8,
impetrado pelo Sindicato das Empresas de
Serviços de Informática, em 17/4/2006.

Mai/2006 A Procuradoria Jurídica do DNPM Em face da suspensão do

interpôs recurso de Agravo de
Instrumento perante o Tribunal Regional
Federal da 1ª Região, que indeferiu o
pedido de efeito suspensivo.
processo licitatório por decisão
judicial, o DNPM prorrogou a
vigência do contrato por mais
12 meses, com base no art. 57, §
4º da Lei n.º 8.666/93.

Ago/2006 Considerando que não teria havido
julgamento de mérito quanto ao
Mandado de Segurança, nem resposta
acerca do recurso apresentado, a
Administração do DNPM decidiu por
acatar a decisão liminar e instaurar novo
processo licitatório, com a elaboração de
novo projeto básico.
Foi mantido o mesmo número de
processo (nº 48.400.000.450/
2006). Como parte do
planejamento da contratação,
foram solicitados a vários órgãos
federais os valores praticados em
seus contratos, com vistas à
formação da planilha de preços.

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Porém, apenas em janeiro de

2007 a Seção de Compras logrou
êxito no intento.

Jul/2006 O edital pertinente ao processo nº

48.400.001.473/2004 (contratação de
fábrica de software, na modalidade
concorrência) foi publicado, com abertura
do certame prevista para 21/07/06.
Todavia, foi suspenso, em 18/07/06, em
razão da impugnação apresentada por duas
empresas.

Fev/2007 Concluída a elaboração e montagem do Por economia processual e

novo projeto básico, o Processo melhor organização do
Administrativo. nº 48.400.000.450/2006 é procedimento licitatório esse
encaminhado à Comissão Permanente de processo foi encerrado, com
Licitação (CPL). abertura do Processo
Administrativo n.º
48.400.000.605/2007, em
março/2007, reunindo no
mesmo projeto básico os
serviços de TI e
Desenvolvimento de Sistemas.

Mai/2007 A nova licitação (Concorrência nº O certame foi objeto de

01/2007) foi publicada em 22/05/07, com denúncia junto ao TCU, que
a abertura das propostas prevista para exarou, em 19/09/07, o Acórdão
06/07/2007. nº 1.971/2007-Plenário (TC nº
018.857/2007-4), acatando
parcialmente a denúncia
apresentada e determinando o
cancelamento da Concorrência
nº 01/2007.

Out/2007 Publicação, em 05/10/07, do aviso de

anulação do certame.

Dez/2007 Em razão da determinação de Foram iniciados os estudos para

fracionamento do objeto da Concorrência elaboração dos projetos básicos
nº 01/2007, o DNPM aderiu à Ata de para contratação de “apoio às
Registro de Preço referente ao pregão n.º atividades de informática
36/2006 do MME (contratação de (helpdesk)” (processo nº
serviços de infraestrutura de rede e banco 48.400.000.463/2008) e de
de dados) e firmou contrato com a “desenvolvimento de sistemas”
empresa HEPTA Tecnologia e (processo nº
Informática Ltda. 48.400.000.834/2008), seguindo
as orientações normativas do
MPOG e do TCU.

Mar/2008 Foi aprovado o projeto básico pertinente à

contratação de serviço de apoio às
atividades de informática (processo n.º
48.400.000.463/2008 – Pregão nº

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07/2008)

Abr/2008 Foi aberto o processo nº

48.400.000.834/2008 (Concorrência nº
01/2008), para a contratação de empresa
especializada em desenvolvimento de
sistemas, com aprovação do respectivo
projeto básico em 23/04/08. Em
decorrência da edição da IN/MPOG
02/2008, de 30/04/08, houve necessidade
de adequação do projeto básico ao novo
normativo, sendo reapresentado em
12/05/08.

Mai/2008 Foi promovida consulta de preços para os

serviços de apoio às atividades de
informática, sendo obtida uma única
resposta. Não obstante, o processo n.º
48.400.000.463/2008 seguiu para a CPL.

Jun/2008 Em face das alterações decorrentes da

IN/MPOG n.º 02/2008, de 30/04/08, a
área de TI elaborou novo projeto básico
para os serviços de apoio às atividades de
informática, gerando a necessidade de
nova consulta de preços. Desta feita,
foram obtidas três cotações, com posterior
encaminhamento à CPL. No mesmo mês,
a CPL elaborou o edital (Pregão nº
07/2008) e o enviou à Procuradoria
Jurídica, para análise, que se manifestou
favoravelmente ao prosseguimento do
certame, conforme parecer PROGE nº
303/2008/WF). O edital foi publicado em
25/06/08, com abertura prevista para
07/07/08.

Jun/2008 O edital da Concorrência 01/2008 foi

aprovado em 23/06/08 e encaminhado à
Procuradoria Jurídica.

Jul/2008 Erros na formulação das propostas pelos

licitantes, aliados a erro técnico do
pregoeiro, inviabilizaram o certame, com
o seu decorrente cancelamento.
Realizados os devidos ajustes e analisados
os recursos apresentados contra o
cancelamento, o novo edital do Pregão nº
07/2008 foi publicado em 25/07/08, com a
abertura das propostas prevista para
06/08/08.

Ago/2008 Houve erro do pregoeiro na reformatação

do edital (retirou do edital o preço
referencial dos serviços a serem licitados),
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causando vício insanável ao certame. O

pregão veio a ser anulado, com
publicação do pertinente extrato no
DOU de 10/10/08, encerrando o processo
nº 48.400.000.463/2008.

Out/2008 Publicação do Edital para a Concorrência

n.º 01/2008 no DOU, objetivando a
contratação de empresa para o
desenvolvimento de sistemas (Proc.
Adm. n.º 48.400.000.834/2008), com
entrega das propostas marcada e realizada
em 22/01/09.

Abr/2009 Em 06/04/09, o TCU promoveu oitiva do

DNPM, no âmbito do TC nº
001.355/2009-3, cuja resposta foi enviada
em 14/04/09. O TCU não acatou as
justificativas, motivo pelo qual a licitação
foi suspensa. Foi acatada a sugestão da
SEFIT/TCU, que entendeu equivocada a
modalidade de licitação utilizada,
motivando a anulação do certame,
publicada no DOU de 16/06/09.

Ago/2009 Em 26/08/09, a área de TI do DNPM Os serviços compreenderiam o

elaborou nova minuta de Termo de desenvolvimento de sistemas de
Referência, objetivando a contratação de informação, manutenção
empresa para prestação de serviços de TI. corretiva, adaptativa, evolutiva e
Foi aberto, então, o processo n.º perfectiva de portais e
48.400.001.000/2009. Após a pesquisa de documentação de sistemas de
mercado, disponibilidade orçamentária e informação dimensionados pela
análise jurídica, o edital foi publicado em técnica de contagem de pontos
04/11/09, na modalidade pregão (PE nº brutos.
17/2009), com abertura para 17/11/09.

Nov/2009 O pregão teve como vencedora a empresa O processo se encontraria na fase

SQUADRA Tecnologia em software de assinatura de contrato.
Ltda.

A par das informações acima elencadas, os responsáveis consignam que o DNPM vem
buscando realizar os certames conforme a legislação preceitua. Todavia, as licitações não foram
concluídas por limitações de ordem técnica e de pessoal, no âmbito interno, e por razões
externas, alheias à vontade ou controle do DNPM.
Em face disso, e considerando que poderia ocorrer interrupção dos serviços, sob risco
de comprometer a segurança das informações associadas às atividades de arrecadação das
receitas da entidade, concessão de títulos minerários e publicação dos atos referentes aos
processos minerários, foram promovidos os contratos emergenciais.
Os defendentes destacam que, mesmo em se tratando de contratação emergencial, foram
observados os princípios licitatórios, tais como a igualdade de condições para os participantes, a
transparência do processo e a busca das condições e preços mais vantajosos para a
Administração. Entendem que não se pode contestar a lisura das contratações, tendo em vista a
alternância na contratação das empresas, com competição de preços, inclusive com redução do
valor contratado (inferior àqueles constantes inicialmente do projeto básico e das pesquisas de
preços), não havendo que se falar em prejuízo ao erário ou lesão ao interesse público.
9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.596/2008-2

Embora reconheçam que os fatos apontam “para uma possível morosidade na conclusão
dos processos licitatórios”, ressaltam que não deve prosperar a caracterização de desídia
administrativa ou a alegação de falta de planejamento, já que o processo licitatório teve início
em dez/2004, não obstante a vigência do contrato em curso se encerrasse apenas em abril/2006,
‘com margem de tempo suficiente para suportar eventuais lides’. Foram adotadas, portanto,
‘sempre de forma antecipada, todas as ações e medidas cabíveis para que não houvesse a
necessidade de realização de contratos emergenciais, sendo esses decorrentes de fatos alheios
à vontade da Administração’, bem assim de ‘incidentes processuais durante a realização dos
certames licitatórios’, inclusive para atender às orientações desta Corte.
4. Análise das audiências:
Os responsáveis fundamentam sua defesa sob o argumento de que teriam sido adotadas
as medidas necessárias e tempestivas para a realização dos certames, e que a ausência de
conclusão decorreu de limitações internas, associadas a fatores externos, alheios à vontade ou
controle daquele órgão.
Vejamos, então, a sequência dos fatos ocorridos. Conforme noticiado, as medidas
requeridas para a contratação de serviços de TI, em substituição ao então vigente contrato com a
Poliedro, teriam se iniciado ainda em nov/2004. Durante todo o exercício de 2005 foram
despendidos esforços e recursos para a elaboração do respectivo projeto básico, que veio a ser
desmembrado em dois processos, em fev/2006.
O processo 48.400.001.473/2004, destinado à contratação de fábrica de software, não
obstante tenha sido recebido pela CPL em fev/2006, só veio a ser publicado em jul/2006, sendo
suspenso em razão de impugnações.
O processo 48.400.001.450/2006, que objetivava a contratação de serviços de TI, teve
seu edital publicado em abr/2006, mas foi objeto de mandado de segurança, sendo suspenso. Em
face disso, o contrato celebrado com a Poliedro veio a ser prorrogado por mais doze meses (ou
seja, até 29/04/2007).
Decidiu-se, então, pela abertura de novo procedimento licitatório, em agosto/2006,
mantendo-se o nº 48.400.000.450/2006. Conforme noticiado, foram necessários seis meses
apenas para o levantamento das informações com vistas à formação da planilha de preços de
referência, pois somente em jan/2007 a Seção de Compras teria logrado êxito na pesquisa.
Em março/2007, “por economia processual” e “melhor organização do procedimento
licitatório”, os serviços, antes licitados separadamente, foram novamente reunidos no mesmo
processo, agora sob o nº 48.400.000.605/2007, com o encerramento do processo nº
48.400.000.450/2006. Apenas em maio/2007 foi publicado o edital. Este veio a ser objeto de
representação junto a esta Corte, que determinou, em set/2007, o seu cancelamento, bem assim
o fracionamento do objeto.
Embora o aviso de anulação do certame tenha sido publicado em out/2007, apenas em
dez/2007 o DNPM aderiu à Ata de Registro de Preço do Pregão nº 36/2006 do MME, referente
a serviços de Infraestrutura de Rede e Banco de Dados, firmando, naquele mês, contrato
emergencial com a empresa Hepta para serviços de “apoio às atividades de informática” (fls.
49-verso, Anexo 1). Conforme informação às fls. 50, Anexo 1, não teria sido realizada nova
contratação emergencial para esse objeto.
Para o serviço de “desenvolvimento de sistemas”, foi celebrado, em fev/2008, contrato
emergencial, por 180 dias, com a empresa Montana (fls. 49-verso, Anexo 1).
Não há informações quanto à prestação dos serviços no interregno entre o encerramento
do prazo de vigência do contrato firmado com a Poliedro - o qual não mais poderia ser
estendido, visto que já utilizada a faculdade conferida pelo art. 57, § 4º, da Lei de Licitações – e
a contratação das empresas Hepta e Montana, evidenciando a possibilidade de prestação de
serviços sem cobertura contratual, o que se afiguraria ilegal, ou a interrupção da prestação dos
serviços por cerca de oito meses, no primeiro caso, e dez meses, no segundo, com os
decorrentes danos advindos de tal situação.

10
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.596/2008-2

Em dez/2007, ter-se-iam iniciado os estudos para elaboração dos projetos básicos

destinados à contratação de serviços de apoio às atividades de informática (processo nº
48.400.000.463/2008 – Pregão nº 07/2008) e de desenvolvimento de sistemas (processo nº
48.400.000.834/2008 – Concorrência nº 01/2008).
Todavia, o edital do Pregão nº 07/2008 só veio a ser publicado em 25/06/08, após idas e
vindas do projeto básico e pesquisas de preço. Ressalte-se que por “erro técnico do pregoeiro”,
não identificado nos autos, o edital foi cancelado, com nova publicação em 25/07/08. A
licitação, todavia, veio a ser anulada, com encerramento do processo, por “vício insanável”.
Semelhantemente, o edital da Concorrência nº 01/2008 só foi publicado em
outubro/2008, após revisões do projeto básico, pesquisa de preço e consulta à Procuradoria
Jurídica, ensejando nova contratação emergencial, ocorrida em 02/09/2008 (919/933, anexo 1),
no âmbito do processo nº 48.400.001.764/2008-06, objeto da presente Representação.
Sobre esta última, cabe mais uma vez repisar a manifestação acostada às fls. 31, verso,
Anexo 1:
‘(...) é incompreensível e inaceitável que embora sejam sabedores de que a contratação
da empresa MONTANA se deu em caráter emergencial e com prazo certo de encerramento
(180 dias), a equipe responsável tenha deixado escoar todo o tempo da contratação sem adotar
os procedimentos administrativos capazes de lançar o edital até o encerramento do contrato
emergencial.
Ora é sabido que a contratação emergencial não pode ser usual na Administração
Pública, mas esporádica e objetivando tão-somente sanear uma situação urgente e inesperada
– fato não previsível.
O fato do processo administrativo n.º 48.400.000.834/2008 ter sido recebido na
PROJUR em 25/07/2008 para análise do edital somente reforça a tese de que o procedimento
adotado foi lento e não teve a atenção que a questão exigia.’
Tal posicionamento foi dado quando de consulta promovida acerca da importância da
manutenção dos serviços de informática prestados àquela Procuradoria, a qual precedeu a
segunda contratação emergencial da empresa Montana.
Merecem também atenção os Pareceres/PROGE nº 401/2008-WF (fls. 53/63-verso,
Anexo 1) e nº 428/2008-LBTL (fls. 821/829, Anexo 1), emitidos quando da segunda
contratação emergencial, os quais ao tempo que ressaltaram a jurisprudência consagrada neste
Tribunal, consignaram que não restou demonstrado naqueles autos, “com justificativas escritas
e mediante documentação que comprove as alegações, que a situação emergencial não
decorreu de falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão dos recursos
disponíveis, consoante decisão do TCU n. 0347/1994-Plenário, razão pela qual entendo ainda
não estarem cumpridos os requisitos a ensejar a contratação direta”(fls. 822-verso, Anexo 1).
Assim, foi recomendado, em 29/08/08, “como questão prejudicial a todo o procedimento”, o
atendimento ao requisito para a contratação emergencial (item 35, alínea “a”, do Parecer nº
428/2008), bem assim o imediato início do devido procedimento licitatório (item 36 do
referenciado parecer).
Ressalte-se que, para fins de atendimento da ressalva contida na alínea “a” do item 35,
acima mencionada, o Sr. Elingiton de Barros Soares (fls. 915, Anexo 1) fez referência à
exposição de motivos já acostada aos autos do processo de dispensa, e, portanto, já analisada
pela Consultoria Jurídica, que não a entendeu suficiente. Não há indicação de que suas
alegações tenham sido objeto de nova apreciação por aquele órgão jurídico, para fins de
atendimento à exigência, antes da celebração do Contrato Emergencial nº 13/2008.
No tocante à recomendação acerca do início de novo processo licitatório, foi informado,
às fls. 860/861, Anexo 1, que já existiria processo licitatório em andamento, qual seja, o
processo nº 48.400.000.834/2008 – Concorrência nº 01/2008 retromencionado.
A abertura da Concorrência nº 01/2008 teria ocorrido em jan/2009. Todavia, o certame
veio a ser anulado, em jun/2009, por determinação do TCU, que considerou inadequada a
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.596/2008-2

modalidade licitatória utilizada (concorrência), após oitiva promovida em 06/04/09, no âmbito

do TC nº 001.355/2009-3.
Ressalte-se que, nesse interregno, foi celebrado novo contrato emergencial, desta feita
com a empresa CPM Braxis, conforme apurado pelo Exmo. Relator. Tal ocorrência, todavia,
não deve ser atribuída à intervenção desta Corte, visto que a vigência do Contrato nº 13/2008 se
encerrou em 03/03/09, antes, portanto, da oitiva promovida pelo Tribunal.
Foi instaurado, então, um novo procedimento licitatório, com vistas à contratação de
serviços de desenvolvimento de sistemas, a partir de termo de referência concluído em ago/2009
(processo 48.400.001.000/2009). Neste caso, foram necessários apenas três meses para a
realização da pesquisa de preços, consulta jurídica, realização do certame e contratação,
ocorrida em 27/11/09, conforme consulta promovida junto ao site comprasnet (fls. 57/59,
principal).
Do exposto, evidencia-se:
a) a morosidade dos procedimentos adotados ao longo dos procedimentos licitatórios,
tanto no tocante à elaboração das estimativas de preços - que chegou a demandar a incrível
marca de seis meses -, quanto dos projetos básicos, que despenderam, em alguns casos, mais de
um ano de trabalho, sem que tenham resultado em contratação exitosa, além do tempo gasto
pela CPL para a elaboração e lançamento dos editais. Reforça este entendimento o teor das
manifestações da Procuradoria Jurídica do DNPM, bem como o fato de o recente processo nº
48.400.001.000/2009 ter sido concluído em apenas cinco meses, aí considerados os dois meses
gastos para a elaboração do termo de referência, a partir da anulação determinada pelo Tribunal;
b) que os processos licitatórios em comento não estavam subordinados a uma única
linha de entendimento, denotando inadequado planejamento das ações empreendidas.
Inicialmente, o DNPM entendia que a contratação dos serviços deveria ser feita sob a égide de
um único processo (nº 48.400.001.473/2004), destinado à substituição do contrato com a
empresa Poliedro, com o objetivo de promover maior eficácia ao procedimento.
Depois, em fevereiro de 2006, esse entendimento foi alterado e a contratação foi
desmembrada em dois novos processos o de n.º 48.400.001.473/2004, para contratação de
fábrica de software na modalidade concorrência, e o de n.º 48.400.000.450/2006, que objetivava
a contratação de serviços de TI na modalidade pregão.
Após mais um ano sem uma solução adequada, temos mais uma alteração e o processo
de contratação de serviços de TI e Desenvolvimento de Sistemas volta a ser conduzido de forma
conjunta, sob a justificativa de que essa nova forma de condução traria uma economia
processual e uma melhor organização do procedimento licitatório. Assim, foi constituído o
processo administrativo de n.º 48.400.000.605/2007 para contratação de serviços de TI e
Desenvolvimento de Sistemas.
Tal alteração, por inadequada, ensejou representação e determinação desta Corte pelo
fracionamento do objeto, gerando a abertura dos processos administrativos n.º
48.400.000.463/2008 (para contratação de empresa prestadora de serviço de apoio às atividades
de informática) e n.º 48.400.000.834/2008 (para contratação de empresa para desenvolvimento
de sistemas).
O fato é que em cada uma das alterações ocorridas foram promovidos novos estudos
para elaboração de projeto básico, das estimativas de preços e dos editais, obviamente com a
utilização de recursos públicos (tempo e dinheiro).
c) que os atrasos ocorridos que, ensejaram três contratações emergenciais em sequência,
não devem ser atribuídos às intervenções deste TCU, promovidas no âmbito de representações
interpostas com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/93, que ensejaram determinações
com o fito de adequar os procedimentos licitatórios aos ditames da legislação.
A atribuição de responsabilidade a este Tribunal, ainda que colocada de forma sutil, não
merece prosperar, uma vez que a fiscalização a cargo do Controle Externo constitui parte

12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.596/2008-2

inerente ao processo administrativo, contribuindo para o aprimoramento de ações, tais como os

procedimentos licitatórios a cargo dos diversos órgãos governamentais.
Se determinado processo licitatório foi alvo de representação, com posterior ação
fiscalizadora deste Tribunal, não há que se arguir que a morosidade esteve, em maior ou menor
grau, vinculada ao Controle Externo. Ao contrário. A ação do TCU possibilita um contínuo
aprimoramento do Estado e evita a má utilização dos escassos recursos públicos.
Na realidade os processos licitatórios do DNPM possuíam falhas que ensejaram a sua
necessária correção e/ou anulação. Caso os procedimentos administrativos estivessem corretos,
não seria demandada a intervenção desta Corte, bem assim não seriam observados maiores
contratempos vinculados a eventuais alterações.
Em face de todo o exposto, somos pela rejeição das justificativas apresentadas pelos
ouvidos.

5. Conclusão
Considerando que a morosidade dos procedimentos administrativos ocasionou a
fragilidade ao processo, maiores custos associados à elaboração de projetos, maior
probabilidade de defasagem entre o projeto idealizado e as novas alternativas tecnológicas, além
de afetar a própria credibilidade da instituição;
Considerando que a tramitação dos procedimentos licitatórios induziu à contratação
emergencial, por duas oportunidades consecutivas, da empresa Montana Soluções Corporativas
Ltda., além da terceira contratação, promovida junto à empresa CPM Braxis, ocorrências que se
configuram ilegais;
Considerando que este E. Tribunal já se manifestou acerca desta questão ao analisar
consulta concernente à correta aplicação dos ditames contidos no art. 24, IV, da Lei n.º
8.666/93, quando entendeu que a dispensa de licitação é cabível desde que a situação adversa,
dada como de emergência ou de calamidade pública, não se tenha originado, total ou
parcialmente, da falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão dos recursos
disponíveis, ou seja, que ela não possa, em alguma medida, ser atribuída à culpa ou dolo do
agente público que tinha o dever de agir para prevenir a ocorrência de tal situação (Decisão n.º
347/94 –Plenário);
Considerando que esse entendimento foi reiterado no âmbito dos Acórdãos n.º
260/2002 - Plenário e n.º 348/2003 – Segunda Câmara, dentre outros, tendo os responsáveis
sido alertados quanto à consagrada jurisprudência do TCU por meio dos pareceres PROGE nº
401/2008-WF e nº 428/2008-LBTL;
Somos pelo encaminhamento destes autos à consideração superior propondo:
1) conhecer da presente Representação, para, no tocante as fatos específicos apontados na
inicial, negar-lhe provimento;
2) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos senhores Miguel Antônio Cedraz
Nery, Diretor-Geral do DNPM e Elingiton de Barros Soares, Diretor de Administração do
DNPM;
3) aplicar multa aos responsáveis, senhores Miguel Antônio Cedraz Nery, diretor-geral do
DNPM e Elinginton de Barros Soares, diretor de administração do DNPM , fixando-lhes o
prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar perante este Tribunal, o
recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional, com base no art. 58, incisos
II, da Lei n.º 8.443/92;
4) seja autorizada, desde logo, a cobrança judicial da dívida nos termos do art. 28, inciso
II, da Lei n.º 8.443/92, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a
partir do dia seguinte ao término do prazo ora estabelecido, até a data do seu efetivo
recolhimento, caso não atendida a notificação, na forma da legislação em vigor;
5) dar ciência ao representante;
13
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.596/2008-2

6) arquivar os presentes autos.”

12. Quando os autos já se encontravam neste gabinete, os responsáveis apresentaram
memorial, por meio do qual argumentam, em síntese, que:
a) até o exercício de 2003, o DNPM possuía estrutura precária, sofrendo sucessivos cortes
de cargos de direção e assessoramento por medidas de governo, o que dificultou o pleno exercício de
suas competências, com graves reflexos na obtenção de resultados profícuos e na capacidade de
cumprir suas metas institucionais;
b) a partir de 2003, com a atual gestão da autarquia, várias ações foram implantadas com o
intento de modificar aquela realidade; entretanto, essas mudanças ocorreram paulatinamente, pois
envolvia modificações culturais, comportamentais, profissionais, de níveis de produtividade, dentre
outras;
c) diante disso, há de se reconhecer as dificuldades enfrentadas pelos servidores nas suas
respectivas áreas de atuação e de competência, que se viram premidos por limitações técnicas, de
formação profissional e até mesmo por alterações procedimentais recomendadas por órgãos de
controle;
d) diante da evolução do entendimento deste Tribunal na área de tecnologia da informação,
o DNPM se viu obrigado a cancelar, de forma consecutiva, processos licitatórios em curso para
adaptar os termos de referência e os editais às determinações desta Corte de Contas;
e) o DNPM adotou, como referência para contratação emergencial dos serviços de
tecnologia da informação, um modelo análogo à modalidade carta convite, convidando as empresas a
participar de um procedimento licitatório simplificado, com propostas entregues em envelopes
lacrados, abertos na presença dos participantes, contratando, ao final, aquela que apresentou a melhor
proposta, considerando o preço ofertado e a capacidade de execução contratual. Isso demonstra que
sempre se buscou, em cada processo de contratação emergencial, a ampla transparência e lisura no
procedimento, inclusive com a lavratura de ata da “seção pública”.
13. É o Relatório.

14
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.596/2008-2

VOTO

Cuidam os autos de representação, com pedido de medida cautelar, acerca de possíveis

irregularidades detectadas na contratação emergencial de empresa para prestação de serviços de gestão
de sistemas de informação pelo Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM.
2. Preliminarmente, registro que a presente representação deve ser conhecida, uma vez
preenchidos os requisitos previstos nos artigos. 235 e 237, VII, da Lei n. 8.443/92, c/c art. 113, § 1º, da
Lei n. 8.666/93.
3. Tendo em vista que os elementos constantes dos autos já permitem analisar o mérito do
processo, deixo de apreciar o pedido de medida cautelar.
4. Quanto ao mérito, alinho-me ao entendimento da unidade instrutiva no sentido de que se
revelam improcedentes as alegações do representante. No entanto, discordo quanto à proposta de
responsabilização dos gestores chamados em audiência, por entender que merecem acolhidas as razões
de justificativas apresentadas, conforme exporei adiante.
5. O representante informa que, não obstante a Empresa Brasileira de Negócios e Consultoria
- EBNC, ofertante do menor preço, tenha apresentado os atestados de capacidade técnica a contento,
foi desclassificada do certame simplificado de contratação emergencial de serviços técnicos
especializados em tecnologia da informação, promovido pelo DNPM, sob o argumento de que tais
atestados não comprovavam que a empresa realizou atividades relacionadas com o objeto contratado.
6. Segundo o representante, o DNPM não teria fundamentado adequadamente as razões que o
levaram a desclassificar a EBNC e a contratar a empresa Montana Soluções Corporativas Ltda. Com a
desclassificação da EBNC, que ofertou o menor preço, o representante argumenta que a Administração
deixou de selecionar a proposta mais vantajosa.
7. Conforme observou a unidade técnica, os documentos encaminhados a este Tribunal pelo
DNPM (fls. 843/845, anexo1) demonstram que a assessoria de tecnologia da informação do órgão, em
resposta ao recurso administrativo impetrado pela EBNC, analisou detalhadamente os atestados de
capacidade técnica apresentados pela empresa, concluindo que as atividades e produtos descritos em
cada um desses documentos não estavam em conformidade com o objeto do projeto básico e seu
detalhamento.
8. Assim, não cabe razão ao representante ao alegar que o DNPM não fundamentou
adequadamente os motivos que o levaram a desclassificar a proposta da EBNC. Conforme salientado
pela unidade instrutiva, em que pese a aludida empresa tenha ofertado o menor preço, este não era o
único critério de seleção, razão por que a proposta mais vantajosa para o órgão passou a ser a da
empresa Montana Soluções Corporativas Ltda.
9. Passo à análise das razões de justificativas apresentadas pelos gestores chamados em
audiência.
10. Os Srs. Miguel Antonio Cedraz Nery, Diretor-Geral do DNPM, e Elingiton de Barros
Soares, Diretor de Administração, foram chamados em audiência em razão da suposta não adoção de
providências cabíveis para que fosse promovido o procedimento licitatório com a devida antecedência,
o que teria evitado duas contratações emergenciais consecutivas da empresa Montana Soluções
Corporativas Ltda. e, posteriormente, da empresa CPM Braxis, para a prestação de serviços técnicos
especializados em informática, em desacordo com a jurisprudência deste Tribunal.
11. A unidade técnica propõe a rejeição das justificativas apresentadas pelos responsáveis, com
a consequente aplicação de multa, por entender que a situação de emergência teria resultado, na
verdade, da morosidade na condução do procedimento licitatório com vistas a contratar serviços
técnicos especializados em informática, o que acarretou as contratações emergenciais.
15
 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.596/2008-2

12. Verifico que a proposta da unidade instrutiva baseou-se em antiga jurisprudência deste
Tribunal, Decisão n. 347/94 - Plenário, segundo a qual a dispensa de licitação é cabível desde que a
situação adversa, dada como de emergência ou de calamidade pública, não se tenha originado, total ou
parcialmente, da falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão dos recursos
disponíveis.
13. No entanto, a jurisprudência desta Corte de Contas evoluiu, mediante Acórdão n. 46/2002 -
Plenário, no sentido de que também seria possível a contratação direta quando a situação de
emergência decorresse da falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão dos
recursos públicos, devendo-se analisar, para fins de responsabilização, a conduta do agente público que
não adotou tempestivamente as providências cabíveis.
14. Quanto à responsabilização dos gestores, entendo que não se deve atribuir a eles a culpa
por eventual demora na realização de processo licitatório com vistas a contratar serviços de tecnologia
de informação, conforme entendimento exposto a seguir.
15. Com base nas informações constantes dos autos, verifico que entre os exercícios de 2006 a
2009, ano este em que o órgão logrou êxito em contratar empresa para prestação de serviços
especializados de tecnologia de informação por meio de procedimento licitatório, foram lançados
vários editais de licitação com o intento de contratar os referidos serviços.
16. Todavia, o DNPM se viu obrigado a anular tais certames em virtude de decisões proferidas
ou pelo Poder Judiciário, quanto ao Pregão n. 4/2006, ou por esta Corte de Contas, no que tange às
Concorrências n. 1/2007 e 1/2008, ou por decisão do próprio órgão, quanto ao Pregão n. 7/2008, em
razão de vícios insanáveis.
17. No âmbito deste Tribunal, foi instaurado processo de denúncia (TC 018.857/2007-4) em
face de irregularidades constatadas na Concorrência n. 1/2007, julgado por meio do Acórdão n.
1.971/2007 - Plenário, inserido na Ata n. 37/2007, de 19/9/2007, que determinou o cancelamento do
aludido certame e determinou o fracionamento do seu objeto.
18. Foi instaurado, também, processo de representação contra a Concorrência n. 1/2008 (TC
001.355/2009-3), julgado por intermédio do Acórdão n. 4.355/2009 - 2ª Câmara, inserido na relação n.
24/2009, do Gabinete do Ministro José Jorge. No âmbito desse processo, este Tribunal não acolheu as
justificativas apresentadas pelo órgão, razão pela qual a licitação foi suspensa. O DNPM, acatando a
sugestão da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia de Informação deste Tribunal, que entendeu
equivocada a modalidade de licitação utilizada, anulou o certame.
19. Assim, não se pode desconsiderar o esforço da administração do DNPM em se proceder à
regularização da contratação de serviços especializados em tecnologia da informação. Conforme
mencionei acima, os processos de licitação abertos com vistas a contratar os referidos serviços não
lograram êxito por motivos alheios às atribuições funcionais dos Srs. Miguel Antonio Cedraz Nery e
Elingiton de Barros Soares.
20. Quanto ao lapso de tempo transcorrido entre a anulação de um edital e o lançamento de
outro, a meu ver, esse tempo foi necessário para que o órgão elaborasse novos projetos básicos com
especificações que contemplassem não só as determinações proferidas por esta Corte de Contas, mas,
também, as novas regras e diretrizes traçadas pela IN/MPOG n. 2/2008, concernentes à contratação de
serviços continuados ou não.
21. Além disso, com base nas informações prestadas pelos gestores e nos documentos
constantes dos autos, não vislumbro qualquer intenção do DNPM, ao realizar os contratos
emergenciais em comento, de privilegiar determinada empresa, haja vista a alternância das
contratações. Em um primeiro momento, o DNPM aderiu à Ata de Registro de Preços referente ao
Pregão n. 36/2006 do Ministério de Minas e Energia e firmou contrato, no exercício de 2007, com a
empresa Hepta Tecnologia e Informática Ltda. No exercício de 2008, celebrou dois contratos

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consecutivos com a empresa Montana Soluções Corporativas Ltda. e, em 2009, contratou a empresa
CPM Braxis.
22. Deve ser ponderado, ainda, o argumento dos gestores de que, mesmo se tratando de
contratações emergenciais, o órgão utilizou procedimento análogo à modalidade carta convite, a fim de
contratar a proposta mais vantajosa, considerando os critérios técnica e preço. Assim, de acordo com a
defesa, empresas eram convidadas a participar de procedimento licitatório simplificado, com propostas
entregues em envelopes lacrados, abertos na presença dos participantes, contratando, ao final, aquela
que apresentou a melhor proposta, considerando o preço ofertado e a capacidade de execução
contratual.
23. Segundo os gestores, “isso demonstra que sempre se buscou em cada processo de
contratação emergencial a ampla transparência e lisura no procedimento, inclusive com a lavratura
de ata de ‘seção pública’”.
24. Tal alegação pode ser comprovada por meio dos documentos anexados aos autos referentes
à segunda contratação emergencial efetuada no exercício de 2008, como cópia do termo de referência,
cópia dos e-mails enviados às empresas solicitando a formulação da proposta comercial, cópia dos
certificados de capacidade técnica e da documentação de constituição das empresas encaminhados
pelas participantes da seleção, cópia das análises da referida documentação realizadas pelo DNPM e
cópia do orçamento de referência e das propostas comerciais apresentadas pelas empresas (anexo 1,
principal e volumes).
25. O próprio representante confirma a realização desse processo licitatório simplificado, ao
afirmar que “O DNPM, por sua Seção de Compras, instaurou processo simplificado para a
contratação emergencial de serviços aplicados à Tecnologia da Informação (TI). E, ofertadas as
competentes propostas na forma exigida pela Administração, a Empresa Brasileira de Negócios e
Consultoria (EBNC) logrou êxito ao apresentar o menor preço e atestados de capacidade técnica
compatíveis com o objeto a ser contratado”. (grifei)
26. Esses fatos demonstram, até prova em contrário, que o órgão não deixou de observar os
princípios licitatórios no âmbito dessas contratações emergenciais, notadamente o da isonomia, da
seleção mais vantajosa para Administração e o da transparência do processo.
27. Destacam, também, os defendentes que não há falar em prejuízo ao erário, já que, com a
competição de preços por meio dos processos licitatórios simplificados, houve redução do valor
contratado em relação ao preço estimado (a estimativa de preços do DNPM baseou-se em valores
praticados em contratos firmados com órgãos da Administração Pública e em pesquisa realizada junto
a empresas privadas do setor de recursos humanos – fls. 785/786 do Anexo 1).
28. De fato, essa informação foi confirmada pela unidade instrutiva que, ao comparar o preço
pactuado no segundo contrato emergencial firmado com a empresa Montana com o preço constante do
orçamento estimado, verificou redução da ordem de 22% em relação ao preço estimado.
29. À vista dessas considerações, considero que restou descaracterizado o indício de
irregularidade em comento, razão por que divirjo do entendimento da unidade técnica no sentido de
sancionar os gestores chamados em audiência.

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Ante as razões expostas, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto a este
Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 06 de julho de
2010.

BENJAMIN ZYMLER
Relator

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ACÓRDÃO Nº 3521/2010 – TCU – 2ª Câmara

1. Processo nº TC 029.596/2008-2.
2. Grupo II – Classe VI – Assunto: Representação.
3. Responsáveis: Elingiton de Barros Soares (CPF n. 448.550.604-53) e Miguel Antonio Cedraz Nery
(CPF n. 133.661.065-49).
4. Órgão: Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM - MME.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade: 1ª Secretaria de Controle Externo (Secex-1).
8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação acerca de supostas
irregularidades detectadas na contratação emergencial de empresa para prestação de serviços de gestão
de sistemas de informação, conduzida pelo Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão desta 2ª
Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la improcedente;
9.2. dar ciência desta deliberação aos responsáveis e ao representante;
9.3. arquivar os presentes autos.

10. Ata n° 23/2010 – 2ª Câmara.

11. Data da Sessão: 6/7/2010 – Extraordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3521-23/10-2.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Benjamin Zymler (Relator), Raimundo
Carreiro e José Jorge.
13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz.
13.3. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ BENJAMIN ZYMLER
na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Subprocuradora-Geral

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