TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS

REPRESENTAÇÃO N. 965788
Representante: Procuradoria Geral de Justiça de Minas Gerais
Representada: Prefeitura Municipal de Leopoldina
Parte: Benedito Rubens Renó Bené Guedes, Prefeito Municipal de
Leopoldina à época
Procurador: Emanuel Araújo de Azevedo Antunes, OAB/MG n. 82.536
MPTC: Cristina Andrade Melo
RELATOR: Conselheiro Mauri Torres

EMENTA

REPRESENTAÇÃO. CONTRAÇÃO DE DESPESAS, INSCRITAS EM RESTOS A

PAGAR SEM DISPONIBILIDADE FINANCEIRA, NO ÚLTIMO ANO DE MANDATO.
VIOLAÇÃO AO DISPOSTO NO ART. 42 DA LRF. AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADE.
IMPROCEDÊNCIA.
A irregularidade noticiada a esta Corte de Contas não se confirmou depois do reexame da
Unidade Técnica, impondo-se o julgamento pela improcedência da Representação e pela
extinção do feito com julgamento de mérito, com consequente arquivamento dos autos.

Primeira Câmara
4ª Sessão Ordinária − 13/02/2019

I – RELATÓRIO

Tratam os autos de Representação apresentada pelo representante do Ministério Público de

Minas Gerais atuante na Comarca de Leopoldina, Sr. Sérgio Soares da Silveira, em face do
Ex-Prefeito Municipal de Lepoldina, Sr. Benedito Rubens Renó Bené Guedes, que teria
encerrado seu mandato em 2012 com a inscrição de restos a pagar sem a correspondente
disponibilidade de caixa, ofendendo o art. 42 da Lei Complementar n. 101, de 2000 – Lei de
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os autos foram encaminhados à Unidade Técnica, que emitiu relatório de fls. 277/285 ao
passo que o Ministério Público junto ao Tribunal elaborou o parecer de fls. 287/288.
Foi determinada a citação do Sr. Rubens Renó Bené Guedes, que apresentou defesa às fls.
302/329.
Após, os autos foram encaminhados à Unidade Técnica, que se manifestou às fls. 332/336.
Posteriormente, foi juntada aos autos a documentação complementar encaminhada pelo
Representado, às fls. 341/522.
Os autos retornaram para a Coordenadoria Técnica, que emitiu o relatório de reexame de fls.
524/526, acompanhado dos documentos de fls. 527/530.
Por fim, o Ministério Público junto ao Tribunal emitiu o parecer conclusivo de fls. 532/537.
É o relatório no essencial.

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II – FUNDAMENTAÇÃO

O Promotor de Justiça da Comarca de Leopoldina encaminhou a este Tribunal de Contas

cópia do Inquérito Civil n. MPMG – 0348.13.000189-1 no qual consta parecer técnico-
contábil no qual se concluiu, por meio do exame dos documentos apresentados pela Prefeitura
Municipal de Leopoldina, que no exercício de 2012 foram contraídas obrigações de despesas
não vinculadas e inscritas em restos a pagar no montante de R$1.371.818,22, sem
correspondente disponibilidade financeira.
A Unidade Técnica no exame inicial, às fls. 277/285, embora tenha opinado pela necessidade
de se realizar uma inspeção in loco para verificação do fato representado, concluiu o seguinte:
Conforme demonstrado no quadro retro mencionado, a situação financeira da Prefeitura
encontrava-se deficitária no montante de R$959.618,54, antes mesmo de se computarem
os restos a pagar. Ainda assim não observou o gestor, Sr. Benedito Rubens Renó Bené
Guedes, o art. 42 da LRF, contraindo obrigações de despesas no período de maio a
dezembro de 2012, no montante de R$637.705,99, decorrentes de obrigações contratuais
de fornecimento de bens e prestação de serviços, que pela natureza apresentam
compromissos de despesa contraídos.
O Ministério Público junto ao Tribunal, em sua manifestação preliminar, às fls. 287/288,
ratificou a análise técnica e pugnou pela citação do responsável.
Defesa
O Defendente, em síntese, alegou que o cálculo realizado pela Unidade Técnica deste
Tribunal para verificação da disponibilidade financeira no exercício de 2012 não considerou o
momento em que foram contraídas as obrigações de despesas, e sim o momento da inscrição
das despesas em restos a pagar, conforme se infere do trecho da peça de defesa abaixo
destacada:
Mutatis mutandis, em que pese todas as questões acima levantadas, foi apurada a
disponibilidade de caixa em 31/12/2012, ou seja, no ato da inscrição em restos a pagar, e
não no período em que foram contraídas as despesas (a partir de 1º/05/2012).
O art. 42 da LRF trata do ato de CONTRAIR despesas e não de inscrever restos a pagar
sem disponibilidade de caixa, conforme destacamos:
“Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser
cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no
exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este
efeito”. Grifei e negritei
Para concluir que o Município feriu o art. 42 da LRF, teria que ter sido calculada a
disponibilidade de caixa quando contraída cada despesa e não da inscrição em restos a
pagar. Esta questão relevante não fora levada em consideração pelo corpo técnico desta
Corte de Contas.
Não existe limite para inscrição em restos a pagar, e sim, para contrair despesa nos
últimos 8 (oito) meses de mandato, qual seja, a disponibilidade de caixa.
[...]
Ainda que não fosse assim, ad argumentandum tantum, como bem ressaltado de forma
lúcida pela própria Unidade Técnica deste Tribunal (fls. 6, terceiro parágrafo), segundo a
qual “ na apreciação destas despesas listadas pela contabilidade, “contraídas” (sic) nos
oito últimos meses de mandato, existem algumas despesas que geram dúvida se realidade
se inserem na concepção de “contrair” despesa nova. É o caso dos gastos com
manutenção de equipamentos, compra de material de higiene e limpeza, material de

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escritório, locação de maquinário, aquisição de peças de veículos. Poder-se-ia

questionar, caso esses gastos não fossem realizados não colocariam em risco a
continuidade de programa ou ação governamental em execução, sob pena de
inviabilizar o atendimento dos serviços públicos essenciais à comunidade,
engessando a Administração por oito messes, e, o que é mais grave, vulneraria o
mencionado princípio da continuidade do serviço público? Neste sentido também não
poderiam estar sujeitas aos ditames do art. 42. No entanto, considerando que somente o
exame individual da nota de empenho poderia dirimir esta dúvida, foi acatada a
informação da Administração.” – grifei e negritei
[...]
De fato, o Poder Público não pode prescindir da realização de determinadas despesas de
custeio, tais como aquisição de materiais (de consumo ou permanentes) e de serviços,
etc., sob pena de ficar impossibitado da prestação de serviços mínimos à população.
Nessa esteira, concluiu que, ainda que tenham sido constatadas algumas despesas processadas
a serem pagas no exercício de 2013, inscritas em restos a pagar de 2012, havia contrapartida
financeira mais que suficiente, isto é, disponibilidade de caixa para pagamento, sobretudo nos
dois últimos quadrimestres do exercício de 2012, não tendo, portanto, havido violação ao
previsto no art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Análise
A Unidade Técnica ressalvou no estudo inicial de fls. 277/285 que a questão objeto da
presente Representação envolveria o exame de vasta documentação, necessitando, por isso, de
inspeção in loco na Prefeitura Municipal de Leopoldina.
Em seguida, a Unidade Técnica, considerando o cenário que se inaugurou depois do exame
dos argumentos e documentos complementares apresentados pelo defendente, concluiu não
ter existido infringência ao disposto no art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme
trecho do relatório, de fls. 524/526, que transcrevo abaixo:
Diante da última justificativa do recorrente de que as despesas contraídas nos dois últimos
quadrimestres referem-se a despesas continuadas que não estão sujeitas ao ditame do art.
42 da LRF, passamos a examinar a natureza destes gastos, tendo em vista a
documentação juntada às fls. 341 a 522.
Por oportuno, vale ressaltar a informação do relatório técnico anterior, à fl. 336, de que
não foram apresentados pela defesa, documentos comprobatórios que permitissem aferir
se todos os gastos constantes dos Restos a Pagar empenhados nos dois últimos
quadrimestres, fls. 91 a 111, referiam-se, efetivamente, a serviços essenciais e que se não
realizados colocariam em risco a continuidade do serviço público, conforme alegara o
interessado naquela oportunidade,
Em análise às notas de empenhos, apresentada pela defesa, às fls. 341 a 522,
correspondentes à relação de “Despesas contratadas nos dois últimos quadrimestres do
exercício de 2012”, fls. 91 a 111, observa-se que se tratam de gastos com manutenção de
veículos e equipamentos, aquisição de material de escritório, limpeza e higiene, locação
de imóveis com contrato assinado anteriormente ao período definido na Lei, manutenção
de vias públicas, reforma de imóvel, locação de máquinas xerográficas, serviços gráficos,
dentre outros, despesas estas que, no entender deste estudo, geradas em decorrência de
obrigações assumidas anteriormente. Neste sentido, poder-se-ia questionar, caso esses
gastos não fossem realizados, se não colocariam em risco a continuidade de programa ou
ação governamental em execução, sob pena de inviabilizar o atendimento de serviços
públicos essenciais à comunidade, engessando a Administração por oito meses, e, o que é
mais grave, vulneraria o mencionado princípio da continuidade do serviço público e,
portanto, não alcançadas pelo art. 42 da referida Lei.

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Verifica-se que a nota de sub empenho nº 4360, no valor de R$80.487,39, fl. 527, listada
dentre aquelas despesas realizadas nos dois últimos quadrimestres do mandato do gestor,
fl. 97, refere-se à 3ª medição de obra de 50 unidades habitacionais do Bairro Caiçaras,
construção iniciada meses antes do período sob análise, e que, com a paralização das
obras estaria causando a depreciação daquilo que havia sendo construído, conforme
Parecer da Procuradoria Geral do Município, fl.528. Assim, entende-se que não se trata
de despesa nova, contraída nos dois últimos quadrimestres do mandato.
Outras despesas que também poderiam gerar dúvida quanto ao cumprimento do art. 42 da
Lei, são aquelas repassadas a título de contribuições. Observa-se, no entanto, que estas
despesas são recorrentes, dispostas também em orçamentos anteriores e que foram
discriminadas no Orçamento de 2012, conforme “Quadro Sumário da Despesa Orçada
Consolidado”, fl. 529. Exemplo é a nota de empenho nº 0296, fl. 530, referente a
contribuição à Cooperativa Agropecuária Regional Leste para a realização da 76ª
Exposição Agropecuária e Industrial de Leopoldina, conforme Convênio 49/2012, parcela
02/02, referente ao mês de julho de 2012, no valor de R$40.000,00, listada à fl. 98.
III - CONCLUSÃO
A documentação apresentada pelo ex-Prefeito de Leopoldina, Sr. Benedito Rubens Renó
Bené Guedes, fls. 341 a 522, foi examinada, tendo sido capaz de alterar a ocorrência
apontada no relatório técnico, às fls. 332 a 336-v, no sentido de que o titular do Poder
Executivo não infringiu as normas inscritas no “caput” do art. 42 e seu parágrafo único da
LC nº 101/2000.
O Ministério Público junto ao Tribunal, por sua vez, considerou procedente a representação,
conforme trecho do parecer, de fls. 532/537, abaixo transcrito:
O dispositivo legal em destaque determina que a contração de despesas de natureza
contínua pela Administração exige detido planejamento, do qual se destacam a estimativa
do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que devam entrar em vigor e nos
dois subsequentes e a compatibilidade da despesa com o Plano Plurianual e da Lei de
Diretrizes Orçamentárias.
O descumprimento de tais premissas para assunção de despesas deste tipo maculam os
referidos gastos como não autorizados, irregulares e lesivas ao patrimônio público.
Portanto, a assunção de obrigações essenciais ao ente não exime o gestor de promover o
adequado planejamento e fluxo de caixa. Em relação à obras e projetos, mesmo se
previstos nos instrumentos de planejamento público, o valor do investimento referente à
parcela a ser paga em cada medição deve estar disponível em caixa ao final do exercício.
Noutro giro, o que caracteriza o caráter contínuo de um determinado serviço é a sua
essencialidade para assegurar a integridade do patrimônio público de forma rotineira e
permanente ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do ente
administrativo, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um
serviço público ou o cumprimento da missão institucional1
Portanto, as mencionadas despesas não podem ser caracterizadas como serviços de
natureza contínua.
Não obstante, fato é que algumas notas de empenho acostadas aos autos registram
despesas de manutenção, como gastos com material de expediente de diversas Secretarias
Municipais. Contudo, também há despesas que se referem à contribuição para: Loja
Maçonica, banda musical, grupo folclórico, grupo cultural Capoeira Nova Era,

1 TCU, Acórdão n° 132/2008, Segunda Câmara, Relator: Ministro Aroldo Cedraz, j 12/02/2008.

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Associação Com. Distrito de Abaiba e Tebas, Clube Leopoldinense de Voo Livre, dentre
outras, que não constituem despesas classificáveis como de natureza contínua ou
essenciais (fls. 486/493).
Repise-se, que diante do apurado, o Município não possuía disponibilidade financeira
para inscrever restos a pagar atrelados a recursos não vinculados (próprios).
Ainda, em relação à disponibilidade financeira, aduziu a defesa que os recursos recebidos
no mês de janeiro de 2013, a título de FPM e ICMS (R$1.162.017,36), relativos à
competência dezembro de 2012, deveriam ser contabilizados como disponibilidade de
caixa, aptos ao pagamento de despesas empenhadas em 2012, nos termos da Consulta n.
751.506 desta Corte de Contas. (fls. 310).
Neste ponto, o interessado alegou que o prefeito sucessor “utilizou ou poderia ter
utilizado” os mencionados recursos para o pagamento de despesas relativas a 2012.
Contudo, não há evidências contábeis dos registros de tais valores em nenhum
demonstrativo, em que pese a mencionada Consulta n. 751.506, citada pelo gestor
responsável, detalhar como deve ser informado o respectivo lançamento no sistema
patrimonial e orçamentário.
Apesar de a restrição estabelecida no art. 42 da Lei Complementar n. 101/00 se limitar
aos dois últimos quadrimestres do respectivo mandato, a LRF estabelece que a
responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente que previnam
riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas (art.1º, §1º), o
que impõe que os ajustes devam ser observados no decorrer de todo o mandato, de forma
que as receitas não sejam superestimadas, nem haja acúmulo excessivo de passivos
financeiros.
De início, ressalto que este Tribunal de Contas já se manifestou com relação ao significado que
deve se dar ao termo “contrair obrigação de despesa”, extraído do art. 42 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, ao responder à Consulta 885.864, nos seguintes termos:
Nesse contexto, respondo aos questionamentos apresentados nos termos da seguinte tese
reiterada adotada por este Tribunal:
a) para fins do disposto no art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, “contrair
obrigação de despesa” não tem o mesmo significado de empenhar despesa que, na
verdade, é apenas uma das fases processamento da despesa. A expressão adotada
no citado artigo é o da geração da despesa, por exemplo, contratação de obra ou
serviços, contratação de operação de crédito, parcelamento de dívida, celebração de
convênio e outras. Consultas n. 751506 (27/06/2012) e n. 660552 (08/05/2002) e
Inspeção Ordinária n. 704.637 (03/05/2012;
[...]
De mais a mais, convergente com o posicionamento da Unidade Técnica, há nesta Casa
entendimento segundo o qual a vedação do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal não
alcança as despesas de natureza obrigatória e de caráter continuado, ou contratadas antes dos
dois últimos quadrimestres do mandato.2
Isso posto, em consonância com a manifestação da Unidade Técnica, que adoto como
fundamentos de minha decisão, considero que, no caso em tela, não ficou demonstrado o
descumprimento do disposto no art. 42 da Lei Complementar n. 101 de 2000.

2
Refiro-me ao Processo Administrativo n. 768.664, de relatoria do Conselheiro Cláudio Couto Terrão, apreciado
na Sessão da Segunda Câmara do dia 17 de abril de 2013.

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III – VOTO

Por todo o exposto, em consonância com a manifestação da Unidade Técnica, julgo

improcedente a Representação n. 965.788, uma vez que não ficou evidenciado o
descumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Intimem-se o Representante e o Representado.
Cumpridas as disposições regimentais, arquivem-se os autos com fundamento no inciso I do
art. 176 da Resolução n. 12/2008.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Exmos. Srs. Conselheiros da

Primeira Câmara, por unanimidade, na conformidade da Ata de Julgamento e diante das
razões expendidas no voto do Relator, em: I) julgar improcedente a Representação n. 965.788,
uma vez que não ficou evidenciado o descumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, em consonância com a manifestação da Unidade Técnica; II) determinar a intimação
do Representante e do Representado; III) determinar o arquivamento dos autos, com
fundamento no inciso I do art. 176 da Resolução n. 12/2008, cumpridas as disposições
regimentais.
Votaram, nos termos acima, o Conselheiro Substituto Adonias Monteiro e o Conselheiro
Durval Ângelo.
Presente à sessão a Procuradora Sara Meinberg.
Plenário Governador Milton Campos, 13 de fevereiro de 2019.

MAURI TORRES
Presidente e Relator
(assinado eletronicamente)
jc/jb
CERTIDÃO
Certifico que a Súmula desse Acórdão foi
disponibilizada no Diário Oficial de Contas de
___/___/______, para ciência das partes.
Tribunal de Contas, ___/___/_____.
_________________________________
Coordenadoria de Sistematização de
Deliberações e Jurisprudência

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