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Noções de Direito para o alcance

da cidadania no Brasil
contemporâneo

Material Didático
INSTITUTO NACIONAL SABER
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Equipe Instituto Nacional Saber
 SUMÁRIO

UNIDADE 1 - A CONSTRUÇÃO HISTÓRICA DA CIDADANIA NO BRASIL

1.1 Introdução ............................................................................................................................................... 4
1.2 Não cidadãos: o Brasil colônia .......................................................................................................... 6
1.3 Da independência ao fim da primeira república – direitos políticos só no papel. .............. 9
1.4 Direitos Sociais: Revolução de 30 e Getúlio Vargas ................................................................ 12
1.5 Direitos Políticos: da primeira experiência democrática à Ditadura Militar de 1964..... 15
1.6 Um passo atrás: a ditadura militar. .............................................................................................. 17
1.7 A Constituição Cidadã de 1988 e a redemocratização ........................................................... 20

UNIDADE 2 - CIDADANIA E A CONSTITUIÇÃO DE 1988: A EFETIVIDADE DOS

INSTRUMENTOS CONSTITUCIONAIS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR
2.1 Introdução ............................................................................................................................................ 22
2.2 Plebiscito e referendo ...................................................................................................................... 24
2.3 Iniciativa Popular ............................................................................................................................... 27
2.4 Conselhos Gestores de Políticas Públicas .................................................................................. 30
2.5 Orçamento Participativo.................................................................................................................. 35

UNIDADE 3 - BALANÇO ATUAL DA CIDADANIA NO BRASIL: DESAFIOS E CAMINHOS .

3.1 Introdução ............................................................................................................................................ 38
3.2 O que não deu certo .......................................................................................................................... 38
3.3 Espaços não institucionalizados de participação: a importância dos movimentos sociais
para a cidadania......................................................................................................................................... 45
3.4 O fortalecimento da cidadania através da educação política ............................................... 48

BIBLIOGRAFIA................................................................................................................ 55
 UNIDADE 1 - A CONSTRUÇÃO
HISTÓRICA DA CIDADANIA NO BRASIL

1.1 Introdução
Partindo do conceito de cidadania desenvolvido pelo sociólogo T.H Marshall
(1967), temos que o cidadão pleno é entendido como o que possui amplo gozo de
direitos civis, políticos e sociais. Nessa conceituação, o autor sugere que,
cronologicamente e tendo seu desenvolvimento ocorrido historicamente na Inglaterra,
primeiramente surgiram os direitos civis, no século XVIII, seguido pelos direitos
políticos no século XIX e, por fim, os direitos sociais, conquistados no século XX.
Essa ordem, no entanto, muito mais do que cronológica, obedeceria a uma
sequência lógica: por uma necessidade da burguesia de comandar seus negócios e
acumular suas riquezas sem a necessidade da autorização e ingerência de um
monarca, surgem os direitos civis, e com ele o seu principal pilar que era a liberdade
de conduzir a sua vida privada. Com o exercício dos direitos civis e da liberdade
trazida, foi possível ir além e reivindicar o direito de intervir nas decisões estatais
através do voto e de participar do governo, surgindo assim os direitos políticos. Com
os direitos civis e políticos difundidos, trabalhadores e operários puderam eleger seus
representantes e serem os responsáveis pela introdução dos direitos sociais.
Como exceção a essa sequência, no entanto, o autor enfatiza que o direito
social a educação tem sido historicamente um requisito para a difusão de outros
direitos. Nos países em que houve um esforço de difundir a educação popular, a
cidadania se desenvolveu com mais rapidez, pois onde as pessoas tinham
conhecimentos dos seus direitos era mais fácil que elas se organizassem para lutar
por eles, fazendo com a transformação partisse de uma iniciativa popular e não de
uma vontade paternalista de um governo.
Carvalho (2018) conclui, analisando o trabalho de T.H. Marshall (1967), que a
cidadania, então, é um fenômeno histórico: o seu desenvolvimento está estritamente
relacionado ao desenvolvimento do Estado, independente de qual seja o país. A

4
cidadania em um Estado vai depender de como se deu o processo de
desenvolvimento de sua relação com o povo, e isso coloca uma contradição na
sequência desenvolvida por Marshall: apesar do desenvolvimento da cidadania na
Inglaterra saltar aos olhos como um modelo, o percurso inglês não foi o percorrido em
outros países. Assim, entendendo que a sequência possui uma razão lógica, temos
que a natureza da cidadania também será diferente, como é possível se observar ao
analisamos o desenvolvimento da relação entre Estado e povo ocorrida no Brasil.
No contexto brasileiro, a relação entre Estado e sociedade é historicamente
marcada por desequilíbrios de forças e pela dominação de classes. O exercício da
cidadania no Brasil sempre esbarrou em barreiras estruturais de poder, verdadeiros
desafios na busca da consolidação de direitos e de sobrevivência na sociedade
democrática. Seguindo a conceituação de T.H. Marshall (1967), Carvalho (2018)
observa que o percurso em direção a cidadania plena se deu de maneira invertida:
aqui, antes de consolidarmos direitos civis e políticos, tivemos uma grande difusão
dos direitos sociais. Ressalte-se que não se trata de surgimento: apesar dos direitos
políticos e civis terem sido previstos formalmente antes dos direitos sociais, a sua
consolidação e efetividade na sociedade não se deu na mesma ordem.
Não é difícil concluir que, em um país onde a sociedade não goza de garantias
civis como liberdade e isonomia e nem da oportunidade de participar da política, o
surgimento dos direitos sociais não se deu de baixo para cima. Sem desconsiderar
movimentos relevantes que se formaram no país, muitos sob influência do ambiente
internacional impulsionado pelo comunismo, a conquista dos direitos sociais no Brasil
obedeceu uma lógica populista e paternalista de Getúlio Vargas, como poderemos
observar na sequência deste trabalho. E, ainda sim, muito tardiamente. Apenas em
1930, 430 anos depois da nossa descoberta, 108 anos após a independência e 41
anos do início da República, que a sociedade finalmente conheceu e efetivamente se
beneficiou dos primeiros direitos sociais. Já os direitos políticos e civis, apesar de
previstos formalmente na Constituição de 1824, sua aplicabilidade era muito pouco
efetiva a título de participação cidadã da população, por não mexer na escravidão e
pela total manipulação dos processos eleitorais extremamente fraudulentos
Postas essas considerações iniciais, passemos a analisar, com base nos
escritos de José Murilo de Carvalho (2018) e de T.H. Marshall (1967), o processo de
construção democrática do Brasil, desde a descoberta até a proclamação da
5
Constituição Cidadã de 1988, seguindo os complexos caminhos que o país tem
seguido para formação de sua cidadania.

1.2 Não cidadãos: o Brasil colônia

Sem a intenção de detalhar como se deu o processo histórico de descoberta
do Brasil por Portugal, é importante ressaltar que o objetivo comercial e econômico na
colonização foi o fator primordial e desencadeante de uma série de obstáculos para a
formação da cidadania brasileira. Estando os portugueses diante de uma vasta
quantidade de terra extremamente fértil, favorecida pela localização favorável entre
os trópicos e habitada por povos seminômades, o objetivo de se estabelecer um
ambiente de exploração exigia, primeiro, a dominação dos índios que aqui habitavam.
Detentores de tecnologias muito mais avançada, o domínio e extermínio dos
indígenas pelos portugueses, através da guerra e da escravidão, foi consequência
imediata da colonização portuguesa no Brasil. Em segundo lugar, era necessária a
transferência de grandes detentores de capital de Portugal para a colônia –
oportunidade em que vieram os senhores de engenho para dar início a exploração da
terra – e da mão de obra escrava, considerando que a população de Portugal era
muito pequena frente as grandes extensões de terra para exploração que oferecia o
Brasil.
Os indígenas, então, foram os primeiros a serem escravizados, logo que os
portugueses se estabeleceram em nossas terras. No entanto, frente a uma forte
oposição dos jesuítas e a rapidez em que foram dizimados, logo recorreu-se a
escravos africanos, que já eram utilizados em outras colônias de Portugal. Desse
modo, os principais instrumentos de exploração da colônia – as grandes propriedades
e a escravidão – foram os principais obstáculos para a formação da cidadania
brasileira, conforme veremos a seguir.
A colonização portuguesa no Brasil, apesar de iniciar com a exploração do pau-
brasil, logo foi substituída pelo cultivo da cana-de-açúcar, considerando que Portugal
já possuía experiência em sua produção nas ilhas do Atlântico (Madeira e Cabo
Verde), que detinham clima muito parecido com o Brasil. Para isso, formaram-se os
engenhos de açúcar, grandes propriedades de terra pertencentes a senhores de
origem portuguesa e detentores de muito capital para investimento. A mão de obra da

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produção era escrava, e rapidamente, no entorno desses engenhos, foram se
formando pequenos núcleos populacionais que viviam direta ou indiretamente da
produção do açúcar. O contraste entre os senhores de engenhos e de toda a sua
família extremamente abastada, frente ao restante da população – composta de
escravos e pequenos artesãos, em que todos eram dependentes da exploração do
açúcar – foi a responsável pela grande desigualdade que logo se estabeleceu nesse
contexto, e que se constituía, a partir de então, como um dos mais graves problemas
do Brasil.
Essa desigualdade era observada não apenas na evidente diferença de
patrimônio, mas também no acesso a direitos e garantias por parte da população. É
certo que o exercício dos direitos civis só é possível frente a um Estado garantidor e
com um Judiciário independente, o que, definitivamente, não existia no período
colonial. A justiça do rei (de Portugal) tinha alcance limitado, ou porque não chegava
aos lugares mais afastados das cidades ou porque tinham como obstáculo a justiça
privada dos grandes proprietários. Eram os senhores, chamados de “homens bons”,
os responsáveis por desenvolver partes das funções do Estado, inclusive as funções
judiciárias que, longe de promoverem a garantia de direitos da população, se
utilizavam dessas funções como meros instrumentos de promoção de seus poderes
pessoais. Outras funções públicas, como arrecadação de impostos, registros de
nascimento e casamento, também eram exercidas por particulares e pela Igreja,
constituindo uma verdadeira confusão na separação entre os poderes do Estado e os
poderes privados dos grandes senhores. A consequência dessa confusão era a
inexistência, no Brasil, de algo que pudesse se chamar de poder público, e que
pudesse atuar como garantidor de direitos civis, como a igualdade de todos perante a
lei, ficando a população ao arbítrio dos grandes proprietários de terras.
Outro fator que obstava o desenvolvimento da cidadania no Brasil era a
escravidão. Essencial para o funcionamento da colônia, a exploração de mão de obra
escrava se iniciou com os índios e, na segunda metade do século XVI, passou a ser
importada da África. Estima-se que até a independência, 3 milhões de escravos
vieram para o Brasil, sendo que em 1822, em uma população de 5 milhões de
habitantes, haviam 1 milhão de escravos e 8 mil índios (CARVALHO, 2018, p. 25). A
escravidão era enraizada na sociedade brasileira e estava em todos os lugares, tanto
nas áreas rurais quanto nas cidades. Nas grandes propriedades, trabalhavam na
7
agricultura, pecuária, mineração, no trabalho doméstico e quaisquer outras atividades
que os senhores ordenassem. Nas cidades, era comum que pessoas com alguma
renda alugassem escravos para desempenhar tarefas na rua, como artesanato,
venda, e etc. A prática da escravidão era tão estrutural, que até mesmo os escravos,
ao serem libertos, adquiriam outros escravos. Assim, a sociedade colonial era
escravista em todas as suas classes e aspectos.
Considerando, então, que uma parcela significativa da população da colônia
era composta de escravos, fica evidente que não havia, para esses, nenhuma
possibilidade de exercício da cidadania, no menor grau que fosse. Privados de direitos
civis básicos, como integridade física, liberdade e, em alguns casos, até mesmo a
vida, foram longos os caminhos até a inserção desses indivíduos como titulares de
algum direito perante a lei. Pelo contrário, até a abolição da escravidão, os escravos
eram equiparados a animais e considerados como propriedade de seus senhores, que
podiam os vender, trocar, prender, espancar e matar, sem sofrer nenhuma
consequência ou sanção. Direitos políticos e sociais nem se cogitava. Enquanto
escravos, mesmo após a Constituição de 1824, não lhes eram permitidos votar ou ter
qualquer tipo de participação ou influência estatal.
O desenvolvimento lento e pouco incentivado da cidadania no Brasil também
pode ser explicado pela total ausência de incentivo público a educação nesse período.
Conforme já citado anteriormente, T.H. Marshall (1967) considera o direito social à
educação como uma exceção a sequência lógica na difusão dos direitos. Países que,
de algum modo, incentivaram a educação, construíram sua cidadania de forma mais
rápida. No início, quem promovia a alfabetização na colônia eram os jesuítas, mas
após a expulsão dos religiosos, o Estado se encarregou de promovê-la. Essa
promoção pelo Estado se dava de maneira totalmente inadequada, não havendo
sequer registro dos níveis de alfabetização durante o período colonial. Sabe-se que,
já após a independência, em 1872, apenas 16% da população brasileira era
alfabetizada (CARVALHO, 2018, p. 28), para se ter noção da proporção do descaso.
Não sendo valorizada pelo Estado, não seria também pelos senhores, que não
possuíam nenhum interesse em esclarecer os seus escravos ou subordinados, diante
da noção do poderoso instrumento de revolta que poderiam estimular.
Além da educação básica e da alfabetização, a educação superior era
igualmente ignorada. No Brasil, diferente do que ocorria na América Espanhola, eram
8
proibidas a criação de universidades, e quem quisesse cursar o ensino superior teria
que ir para Portugal. Obviamente, apenas quem detinha muito dinheiro – na maioria
dos casos, os familiares dos grandes senhores – conseguia se deslocar até o
continente europeu. A título de comparação, ao fim da colonização, haviam 23
universidades na América Espanhola, com cerca de 150 mil pessoas já tendo
concluído sua formação (CARVALHO, 2018, p. 29), enquanto no Brasil, apenas em
1808 foram permitidas a criação de escolas superiores, em razão da vinda da corte
portuguesa para o Brasil. Assim, o descaso com a educação no período colonial, foi
mais um dos obstáculos a formação da cidadania brasileira.
É possível concluir, com base nas análises de Carvalho (2018), e partindo da
conceituação de cidadania e direitos desenvolvida por T.H. Marshall (1967), que não
existiu cidadania no Brasil colonial. Uma consequência dessa “não-cidadania”, foram
as raras revoltas cívicas do período. Excetuadas as escravas que, em sua maioria,
foram duramente massacradas, as manifestações que ocorreram foram quase todas
promovidas pela elite contra as políticas da metrópole e pela independência de
algumas regiões, a exemplo da Inconfidência Mineira. Esse quadro consiste em uma
consequência lógica de um período em que grande maioria da população se
encontrava excluída dos direitos civis e políticos, não havendo sequer consciência da
possibilidade de se engajar por eles.

1.3 Da independência ao fim da primeira república – direitos políticos só

no papel.
Diferente do que ocorreu na América do Norte e na América Espanhola, a
independência do Brasil se deu de forma relativamente pacífica. Excetuando alguns
conflitos regionais que acabaram sendo derrotados, a exemplo da Revolução
Pernambucana de 1817, não houve ampla mobilização nacional em prol da
independência, que teve como principal característica a negociação entre a elite
nacional, a coroa portuguesa e a Inglaterra. Havia um sentimento popular,
manifestado principalmente nas capitais, como no Rio de Janeiro, de ódio aos
portugueses que controlavam o poder e o comércio nas cidades costeiras. Mas a elite,
apesar de almejar maior liberdade de Portugal, entendia a necessidade da figura do
rei para manter a ordem social. A posição do povo não foi de mero espectador, mas

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também não foi decisiva. A consequência dessa pouca participação foi a inexistência
de mudanças radicais em relação ao período colonial, que, além de possuir uma
herança extremamente negativa, teve muito pouca influência popular em seu
processo, fazendo com que os benefícios de uma maior independência não fossem
revertidos em prol da sociedade.
A Constituição outorgada de 1824 trazia grandes novidades e avanços no que
se refere aos direitos políticos. Trouxe uma ampla liberdade de voto para os padrões
da época, podendo votar todos os homens de 25 anos ou mais que possuíssem renda
mínima de 100 mil réus anuais, incluindo os analfabetos, estabelecendo, no entanto,
uma limitação de renda de 100 mil réis. Para os chefes de família, dos oficiais militares,
bacharéis, clérigos, empregados públicos e todos que possuíam independência
econômica, a idade mínima era de 21 anos. No entanto, apesar de representar um
avanço nos direitos políticos, ainda trazia graves limitações nos direitos civis pois a
Constituição de 1824 não tocou na escravidão, permitindo a sua existência até a
abolição em 1888.
Ainda assim, o referido avanço se deu apenas na forma. Na prática, o manejo
desses processos eleitorais não refletia necessariamente uma maior participação
cidadã do povo, mais sim o surgimento de um instrumento de manutenção e controle
de poder pela elite. O povo que agora possuía o direito de votar era o mesmo que
tinha vivido três séculos de colonização, tempos estes que trouxeram de herança o
analfabetismo de 85% da população (CARVALHO, 2018, p. 37), incapaz de entender
as estruturas do Estado e o que seria um governo representativo. A característica
principal das eleições nesse período era a fraude. Compra de voto, manipulação do
procedimento com a adulteração de cédulas, atas eleitorais e da mesa eleitoral, além
da truculência dos chefes locais que se utilizavam de capangas para ameaçar e
constranger o povo a votar conforme suas pretensões. Uma série de práticas que
retiravam do processo eleitoral qualquer legitimidade para representar a vontade
popular. Podemos entender que a previsão constitucional do direito ao voto constituiu
algum avanço, principalmente para preparar o terreno para futuras mudanças
substanciais, mas a forma e os objetivos desses processos eleitorais não
representavam uma mudança radical no contexto de participação popular. Para
Carvalho (2018, p. 41) “o voto era um ato de obediência forçada ou, na melhor das
hipóteses, um ato de lealdade e gratidão” aos chefes políticos locais que muitas das
10
vezes eram responsáveis por um mínimo de assistência social que existia na época.
Em 1889, tivemos novamente uma mudança na estrutura do Estado, sendo
instituída a República, mas também sem avanços radicais. A diferença foi o
surgimento de uma nova forma de controle do poder com a sua descentralização e
fortalecimento das oligarquias locais. Contrariando as expectativas de progresso
democrático, pudemos evidenciar um retrocesso no que se refere aos direitos
políticos: os analfabetos foram excluídos do direito ao voto, o limite de renda passaria
de 100 para 200 mil réis e o voto passava a ser facultativo, refletindo um legislativo
representante de uma elite que justificava os problemas do Brasil pela ignorância dos
eleitores que não sabiam escolher seus representantes. Célebre frase do deputado
Saldanha Marinho representava uma das poucas vozes dissonantes da época: “Não
tenho receio do voto do povo, tenho receio do corruptor” (CARVALHO, 2018, p. 44).
José Bonifácio também tinha essa consciência, entendendo que o retrocesso era um
erro de sintaxe política, pois criava uma oração politica sem sujeito, um sistema
representativo sem povo (CARVALHO, 2018, p. 44). No mais, continuavam as
mesmas praticas fraudulentas de controle popular pelo voto de cabresto, agora sendo
conduzido pelas oligarquias, através do que ficou conhecido como “coronelismo”.
No que se refere aos direitos civis, a abolição da escravidão não foi
acompanhada da reinserção dos escravos libertos na sociedade. Considerando que
o interesse na abolição se deu por motivos econômicos, muito por pressão inglesa,
diante de um cenário internacional que defendia a remuneração do trabalho para
inserção dos trabalhadores na rede de consumo, o fim da escravidão no Brasil não
teve nenhuma conotação libertária. A consequência disso foi o abandono dos
escravos libertos a própria sorte: sem educação, sem terras, sem trabalho e
renegados por uma sociedade em que a ideia do negro como escravo estava
extremamente enraizada em sua cultura. Foram muitos os escravos libertos que
retornaram as fazendas para trabalhar por uma mísera remuneração. Aos que se
aventuravam nas cidades, ficavam abandonados e sem empregos, pois com a vinda
de imigrantes italianos para ocuparem os postos de trabalhos surgidos com o
dinamismo do café, aos libertos sobravam os trabalhos mais brutos e mal pagos, e
isso somente aos que conseguiam um trabalho.
Sobre direitos sociais, muito pouco se podia falar, pois eram quase inexistentes.
A assistência social que existia era praticada pelo setor privado, principalmente pela
11
Igreja, e não passavam de caridade. Houve ainda um retrocesso importante com a
retirada do Estado, pela Constituição Republicana de 1891, da obrigação de promover
a educação primária, prevista na Constituição de 1824, dificultando ainda mais a
conscientização popular. Fora a previsão de uma Caixa de Aposentadoria e Pensão
para os ferroviários em 1923, a Primeira República não representou avanço
significativo no que se refere aos direitos sociais.
Assim, da independência até o fim da Primeira República, é possível analisar
de forma geral pela inexistência de uma população politicamente ativa e organizada.
No entanto, Carvalho (2018) traz importantes ponderações a essa análise. A primeira
se refere a dois movimentos da época que alcançaram mobilização nacional, e de
alguma forma representava um despertar da conscientização política, o movimento
abolicionista e o tenentismo, em que o primeiro foi importante para difundir a ideia de
liberdade e unificação nacional e o segundo teve o seu mérito na luta contra o poder
das oligarquias locais. Uma segunda ponderação a essa análise, consiste na ideia de
se entender que, mesmo não havendo um exercício de cidadania dentro de seus
instrumentos formais de efetivação, o povo se expressava de outras formas. Mesmo
não tendo papel central nos processos de independência e de formação da República,
não foram poucas as revoltas populares que aconteceram no período. Rapidamente,
podemos citar as manifestações no Rio de Janeiro contra o regresso de D. Pedro a
Portugal, em 1822, as rebeliões populares do período regencial, a Revolta do Vintém
em 1880 e a Revolta da Vacina em 1904. Portanto, é correto se dizer que ainda não
tínhamos um exercício organizado de cidadania capaz de impactar os rumos da
política e da sociedade, mas é importante salientar sobre o um possível despertar do
povo sobre o papel que o Estado deveria assumir na proteção dos direitos da
população.

1.4 Direitos Sociais: Revolução de 30 e Getúlio Vargas

O ano de 1930 representou um marco para a história do país: a partir de então
as transformações sociais e políticas passaram a acontecer de forma mais acelerada.
O contexto internacional influenciava bastante, a crise do capitalismo com a quebra
da bolsa de Nova York em 1929, o período pós primeira guerra mundial, a reação do
comunismo que se expandia pela influência soviética, além dos ideais fascistas que

12
começavam a tomar força. No Brasil, o ano de 1930 marcou uma experiência que pela
primeira vez se via no Brasil: uma mobilização civil derrubando uma estrutura de
governo, que, nesse momento, se tratava do coronelismo e do poder das oligarquias.
Sem a intenção de detalhar todo o processo, é importante ressaltar que o
movimento de 30 derrubou o último presidente da Primeira República, colocando no
lugar um representante da oligarquia gaúcha mas de ideais e propostas totalmente
opostas aos da república oligarca. Getúlio Vargas implementou no Brasil uma série
de reformas que o levou a ser considerado como um dos presidentes mais populares
da história do Brasil, tendo como seu carro-chefe a implementação e consolidação
dos direitos sociais.
Contrariando um ideal liberal que prevalecia desde antes do início da
República, de que o governo não deveria interferir nas relações de trabalho, Vargas
instituiu as primeiras legislações trabalhistas no Brasil. Foi estabelecido o limite de
jornadas, a regulação do trabalho dos menores, o estabelecimento de igualdade
salarial para homens e mulheres, além da criação da carteira de trabalho, do direito
de férias, do salário-mínimo, dentre outros benefícios. A regulação das relações de
trabalho foi incorporada pela Constituição de 1934, que criou, ainda. a Justiça do
Trabalho, e em 1943, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), codificando a
legislação trabalhista do país. Também ocorreram importantes avanços na
previdência social, com a criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão, que
instituía e regulava a previdência de cada categoria profissional, além do Ministério do
Trabalho, Indústria e Comércio, que setorizou e especializou a regulação dessas
áreas pelo governo.
Um aspecto negativo nessa expansão de direitos trabalhistas foi a sua limitação
a determinadas categorias: os trabalhadores urbanos autônomos e domésticos
(mulheres em sua maioria) e os trabalhadores rurais ficaram de fora, diante de uma
forte influência dos proprietários rurais, os quais Vargas não quis enfrentar. Outro
ponto importante e polêmico, era em relação a sua política sindical. Basicamente, os
sindicatos eram constituídos como braços do governo na organização dos
trabalhadores, em que estes deveriam seguir a sua filosofia, não possuindo quase que
nenhuma autonomia, pratica que ficou conhecida como “peleguismo”. As
organizações de trabalhadores que se formassem a margem da estrutura do governo
ficaria de fora de alguns privilégios concedidos somente aos sindicalizados, a exemplo
13
de direito a férias e benefícios previdenciários. Os sindicatos pelegos, portanto, não
passavam de meros órgãos consultivos do governo, não representando
necessariamente os interesses das categorias.
Necessária e importante retomar aqui a já mencionada sequência lógica de
efetivação de direitos analisada por T.H Marshall (1967). A população brasileira teve
efetivado os direitos sociais antes da consolidação de seus direitos políticos e civis.
Sem direitos civis e políticos plenos, são mínimas as possibilidades de mobilização
popular para a conquista dos direitos sociais, o que faz com que essa iniciativa tenha
de partir do governo para o povo, diante de uma lógica paternalista. A politica sindical
varguista manejava a legislação trabalhista e social como um privilegio e não
necessariamente como um direito: só teriam acesso aos “direitos” aqueles que se
enquadrassem na estrutura sindical montada pelo Estado. Ora, se o governo
visualizasse tais benefícios como direitos (e por isso as aspas), não haveria distinção
entre trabalhadores sindicalizados ou não, já que os direitos são inerentes a todos os
que se encontrem na mesma condição. Foi desse modo que Vargas consagrou sua
politica populista, ofertando ao povo direitos sociais que há muito se reivindicava, mas
amarrando tais benefícios a sua figura e ao seu governo.
Quanto aos direitos políticos, o processo foi conturbado. Em 1932, foi editado
o Código Eleitoral que trouxe avanços significativos no combate as fraudes, marca
registrada dos processos eleitorais da Primeira República. Foi introduzido o voto
secreto e a Justiça Eleitoral, responsável por fiscalizar as eleições, além dos
deputados classistas, que consistiam em deputados escolhidos pelos sindicatos.
Outra importante conquista do Código Eleitoral foi a introdução do voto feminino,
avanço importante no que se refere ao exercício da cidadania política. Tais avanços
foram todos consolidados pela Constituição de 1934, como ocorreu com os direitos
sociais.
No entanto, em 1937, em razão de um contexto internacional de polarização,
as vésperas da eclosão da Segunda Guerra Mundial, Vargas aproveitou o momento
para criar uma retórica de perigo comunista e justificar um golpe e o fechamento do
Congresso.
Esse período foi de ataque a direitos civis e políticos, típicos de ditaduras. Além
de fechamento do Congresso, os inimigos do regime foram repreendidos, a censura
foi instaurada assim como um rigoroso controle da imprensa. No entanto, o período
14
não contou com grandes revoltas, demonstrando que, mesmo após a mobilização
ocorrida em 1930, os avanços democráticos ainda eram frágeis e pouco consolidados
para se perceber a gravidade de uma ataque as próprias estruturas democráticas de
poder. No entanto, com o fim da Segunda Guerra Mundial em 1945, a ditadura
implantada não mais se sustentava, e apesar da tentativa do próprio Getúlio Vargas
em promover uma redemocratização, o presidente foi deposto pelas forças liberais de
oposição movidas, inclusive, pelos seus próprios ministros militares em 1945.

1.5 Direitos Políticos: da primeira experiência democrática à Ditadura

Militar de 1964
Com a queda de Vargas, foram convocadas eleições na qual se elegeu Eurico
Gaspar Dutra como presidente em 1946. Nesse ano, foi promulgada uma nova
constituição, inaugurando a que pode ser considerada como a primeira experiência
democrática da história do país.
Além de manter as conquistas sociais, a constituição manteve os tradicionais
direitos políticos e civis. Até 1964, houve regularidade para eleições em todos os
cargos, liberdade de imprensa e uma grande pluralidade de partidos e movimentos se
formando e participando cada vez mais ativamente do cenário político, funcionando
livremente, sem ameaças ou perseguições estatais, com exceção do Partido
Comunista, que tinha seu funcionamento proibido desde 1947. Apesar de toda
liberdade, restrições importantes que ainda existia eram ao direito de voto dos
analfabetos, o que significava um empecilho importante ao exercício da cidadania
ativa, e da proibição do direito de greve, que, no entanto, apesar de proibidas, eram
feitas as margens da lei. Mesmo com essas limitações, a participação popular na
política cresceu significativamente após 1945, tanto através das eleições quanto do
engajamento politico por meio dos partidos, sindicatos e outras associações. A título
de comparação, o percentual de votantes em 1930 era de 5,6%, nas eleições de 1950
era de 15,9% e em 1962 o eleitorado era de 26% da população total (CARVALHO,
2018, p. 150).
As práticas eleitorais, apesar de estarem longe da perfeição em relação as
fraudes, tiveram uma maior regulação com a instituição da Justiça Eleitoral, além de
forte influência da rápida urbanização: o eleitor urbano era menos vulnerável do que

15
o eleitor rural, estando menos suscetíveis aos aliciamentos e coerções. Apesar dos
eleitores urbanos estarem suscetíveis ao populismo, esse dependia de um maior
convencimento, muito além da reciprocidade individual que era comum ao campo.
Consistia, segundo Carvalho (2018, p. 152), em um “aprendizado democrático que
exigia algum tempo para se consolidar, mas que caminhava com firmeza”.
Vargas retorna à presidência em 1950 através de eleições regulares e realiza
um governo marcado pelo embate entre o nacionalismo e a oposição liberal junto aos
setores militares, que envolveram graves disputas envolvendo a criação da Petrobras
e o acirramento da postura populista de Vargas, no episódio em que determina o
aumento de 100% do salário-mínimo. O fim dessa disputa acontece com o suicídio de
Getúlio Vargas em 1954, que causa uma imensa comoção popular e obriga a oposição
liberal e os militares recuarem em sua disputa pelo poder.
O sucessor de Vargas foi Juscelino Kubitschek, e seu governo deu
continuidade a regularidade democrática retomada em 1946. Apesar da oposição civil
e militar, não houve restrições a liberdade de imprensa, nem de qualquer meio de
participação, tendo ainda acalmado os ânimos da luta entre nacionalistas e liberais
pela sua postura desenvolvimentista que propiciou um crescimento econômico em
torno de 7% ao ano. Não houve mudanças significativas quanto a aquisição ou perda
de direitos nesse período, tendo, tanto os sindicatos e operários quanto os industriais,
se beneficiado da política de Juscelino, e sendo mantida a ordem democrática
estabelecida pela Constituição de 1946. Assim como Vargas, Kubitschek também não
alterou a legislação social para incluir os rurais, permanecendo o setor de fora dos
benefícios trabalhistas e previdenciários. Ao final do mandato, setores da esquerda já
estavam insatisfeitos com a abertura do capital e dos acordos realizados com o Fundo
Monetário Internacional (FMI), mas Kubitschek conseguiu terminar seu mandato sem
maiores dificuldades e entregá-lo ao seu sucessor eleito, Jânio Quadros.
O governo de Jânio Quadros durou apenas seis meses, quando o presidente
decidiu renunciar, assumindo o seu vice, João Goulart, que enfrentou um antigo
embate dos tempos varguistas, entre a direita liberal e a esquerda nacionalista. Seu
governo, marcado pela intensa polarização e radicalização dos discursos políticos,
teve como realizações a criação do Estatuto do Trabalhador Rural, em 1963,
estendendo ao campo a legislação social e sindical, e a promoção das chamadas
“reformas de base”, que consistiam em reformulações das estruturas agrária, fiscal,
16
bancária e educacional. Essas medidas, frente a um contexto internacional de Guerra
Fria, foram logo tomadas pela direita como uma proposta de instauração do
comunismo. Não demorou para que o setor liberal e os militares se organizassem e
promovessem, em 31 de março de 1964, o golpe militar, que encerraria, então, o que
foi considerado como o primeiro ensaio democrático brasileiro.

1.6 Um passo atrás: a ditadura militar.

Após o golpe, os militares resolveram, eles próprios, assumirem o poder, com
o general Costa e Silva, contrariando, inclusive, lideres políticos da direita, por conta
de uma necessidade de expurgar opositores ideológicos integrantes das próprias
forças armadas e pela aproximação dos militares a empresários com objetivos
políticos bem definidos. Foi um período em que os direitos civis e políticos foram
duramente atingidos, contando com um amplo aparato estatal de repressão.
Para iniciar o expurgo dos que eram contrários ao regime, o governo militar
promoveu a cassação de direitos políticos de grande número de opositores sindicais,
intelectuais e, até mesmo, de militares, através do Ato Institucional nº 1 (AI-1). Foi
utilizado também os mecanismos de aposentadoria forçada de servidores públicos,
intervenção e fechamento de sindicatos e movimentos, perseguição dos opositores
através Inquéritos Policiais Militares (IMP's) na apuração de supostos crimes de
corrupção e subversão, tudo isso sob a justificativa do “perigo comunista”. Com o AI-
2, foi decretado o fim da eleição direta para presidente e do pluripartidarismo,
dissolvendo diversos partidos para a formação de apenas dois – ARENA, partido do
governo e o MDB, partido de oposição. No entanto, diante do amplo cerceamento e
repressão pelo governo, as atividades dos opositores ficaram quase que minadas
durante um longo período da ditadura e a existência do MDB só subsistia para conferir
ao regime uma suposta legitimidade democrática, que na prática não existia. O AI-2
também ampliou bastante os poderes do presidente, lhe atribuindo legitimidade para
dissolver o parlamento, intervir nos estados, decretar estado de sítio, demitir
funcionários civis e militares, além da reforma do judiciário promovida pelo ato
institucional, aumentando o número de juízes nos tribunais superiores para que o
presidente pudesse nomear apoiadores do governo.
O mais importante e autoritário dos atos institucionais foi o AI-5 em 1968, que,

17
em reação a uma grande mobilização que se iniciou no país contra as medidas
autoritárias do governo militar, decretou o fechamento do Congresso Nacional, a
suspensão do habeas corpus para crimes contra a segurança nacional e a retirada de
apreciação judicial de todos os atos decorrentes do próprio AI-5.
Em 1969, assumiu a presidência o general Garrastazu Médici, e foi promulgada
a nova Constituição, que incorporou todos os atos institucionais. Com Médici, a
ditadura atingiu o seu ponto mais alto de repressão, com a introdução da pena de
morte por fuzilamento, censura prévia nos meios de comunicação, além de uma nova
lei de segurança nacional, mais rígida. Na falta de instrumentos legais, a oposição
passou a agir na clandestinidade através de grupos armados com táticas de guerrilha.
Em resposta, a repressão estatal se intensificou, através dos órgãos de inteligência
como a Polícia Federal e o Serviço Nacional de Informações (SNI), que atuavam nas
operações de repressão junto com órgãos do Exército, Marinha e Aeronáutica, policias
militares e delegacias dos estados. O Exército criou agências especializadas de
repressão, chamados de Destacamento de Operações de Informações e Centro de
Operações de Defesa Interna, que ficou conhecido como DOI-Codi, locais onde
ocorreram a maioria das denúncias de tortura pelos perseguidos do regime.
Assim, à censura prévia a imprensa minou a liberdade de opinião; com o fim do
pluripartidarismo e a intervenção e fechamento de sindicatos e movimentos, não se
tinha liberdade de reunião; era proibido se fazer greves; o cerceamento de defesa era
regra nas prisões arbitrárias; a inviolabilidade do lar e de correspondência não mais
existiam, além da violação a integridade física pela tortura. Durante um longo período,
os órgãos de segurança e informação agiam espalhando o medo e a repressão sem
nenhum tipo de controle por parte do governo.
Contradição relevante, foi que, salvo algumas interrupções, o Congresso
permaneceu aberto por quase todo o período. Mas, com os principais opositores
cassados, a sua manutenção tinha o objetivo principal de referendar as decisões e
aprovar os projetos que vinham do Executivo. Além disso, houve a manutenção das
eleições legislativas, mas sempre que possível eram controladas pelo governo, com
adiamento, censura a propaganda, vedação aos candidatos mais radicais e alteração
das leis para manutenção de maioria no Congresso Nacional. Diante desse quadro,
apesar da existência do direito ao voto, o questionamento é de que se eles de fato
representavam o exercício dos direitos políticos, diante de um evidente esvaziamento
18
de seu sentido.
Uma aparente contradição acontecia em razão de uma grande expansão dos
direitos sociais à época, ao tempo em que ocorria um amplo cerceamento dos direitos
civis e políticos, Dentre os feitos, pode-se ressaltar a criação do Instituto de
Previdência Social (INPS) que unificou o sistema de previdência e acabou com os
IAP's, deixando de fora apenas o funcionalismo público; a criação do Fundo de
Assistência Rural (Funrural), incluindo os trabalhadores rurais na previdência, medida
que não tinha sido feita por nenhum dos governos anteriores; a incorporação das duas
categorias que ainda se encontravam excluídas da previdência, as domésticas e os
autônomos; a criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, que, em
contrapartida, acabava com a estabilidade decenal no emprego; a criação do Banco
Nacional de Habitação (BNH), que facilitava a compra de casa própria aos
trabalhadores de baixa renda; e, por fim, a criação do Ministério da Previdência e
Assistência Social, em 1974. O regime militar procurou repetir a tática do Estado Novo,
procurando compensar a falta de liberdade política com o paternalismo social. Assim,
Carvalho (2018, p. 176) ressalta que a cidadania nos governos militares deve ser
analisada levando em conta a “manutenção do direito do voto combinada com o
esvaziamento de seu sentido e a expansão dos direitos sociais em momento de
restrição de direitos políticos”.
Em 1974, foi empossado o general Geisel, que pertencia a uma ala mais liberal
dos militares, e que, apesar de não aderir ao populismo varguistas, também não era
simpatizante de uma ditadura. Esse perfil propiciou o início de uma abertura lenta e
gradual do regime, que foi abrandando suas medidas repressivas. As principais
mudanças promovidas em direção ao abrandamento do regime foi a votação no
Congresso, em 1978, pelo fim do AI-5, o fim da censura prévia no rádio e na televisão
e o restabelecimento do habeas corpus para crimes políticos. O governo, ainda,
atenuou a Lei de Segurança Nacional, permitindo o retorno de 120 exilados políticos,
e aboliu o bipartidarismo, possibilitando novamente o ressurgimento de diversos
partidos. Como ato final de transição, os militares deixaram de indicar um candidato a
sucessão presidencial em 1985, na qual foi eleito Tancredo Neves, do recém-criado
PMDB. Infelizmente, Tancredo faleceu no dia de sua posse, assumindo o seu vice,
José Sarney, que integrou o governo militar.
Com as medidas de abertura, a oposição passou a poder se manifestar e ser
19
novamente ativa no cenário político. Em 1974, nas eleições para o Congresso, o MDB
conseguiu engajar os eleitores e eleger mais senadores do que o governo e quase
igualar o número de seus deputados aos da ARENA, permitindo uma maior e mais
enfática atuação parlamentar da oposição. Com o início da abertura e o retorno do
pluripartidarismo, muitos partidos foram criados, e a novidade foi a criação do Partido
dos Trabalhadores (PT), formado por operários, enfatizando a força dos movimentos
sindicais que crescia a época.
Fora do movimento partidário e sindical, organizações civis passaram a ter
influência no cenário politico, a exemplo da Igreja Católica, em que parte de seus
integrantes eram adeptos a teologia da libertação. Outras organizações importantes
que se formaram foram os movimentos sociais urbanos, tanto nas favelas como nas
classes médias, que se caracterizavam por se voltarem para problemas concretos da
política cotidiana e não necessariamente adotando uma postura político-partidária.
Outras organizações da sociedade civil merecem destaque pelo seu amplo ativismo
contra o regime militar, são a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Associação
Brasileira de Imprensa (ABI), a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência
(SBPC), além dos artistas e intelectuais que sempre manifestavam suas insatisfações
com o regime através de suas artes. Também Merece destaque a grande campanha
pelas eleições diretas – as “diretas já” - que mobilizou mais de 500 mil pessoas as
ruas do Rio de Janeiro e cerca de 1 milhão em São Paulo. Apesar de não terem êxito
na aprovação das eleições diretas em 1984, conseguiram emplacar a eleição de
Tancredo Neves no colégio eleitoral.

1.7 A Constituição Cidadã de 1988 e a redemocratização

O otimismo com o fim da ditadura prosseguiu com a promulgação de uma nova
constituição em 1988. A Constituição de 1988 foi um marco na história democrática
do país, em que a garantia dos direitos dos cidadãos era uma preocupação central,
visando impedir a possibilidade de qualquer tipo de retrocesso democrático. Dentre
as principais mudanças trazidas pela nova Constituição, citamos a universalização do
direito ao voto com a inclusão dos analfabetos, que em 1990 ainda representavam
cerca de 30 milhões de brasileiros. Ainda, grande destaque tiveram os direitos sociais,
que foram previstos em amplitude maior do que em todas as constituições

20
antecedentes, sendo fixado o limite de um salário-mínimo para aposentadorias e
pensões, instituindo o pagamento de um salário-mínimo a todos os deficientes físicos
e maiores de 65 anos, independentemente de contribuição, além de introduzir a
licença-paternidade e criar o Sistema Único de Saúde (SUS), que garantiu o acesso
gratuito e universal da população aos serviços públicos de saúde.
No âmbito dos direitos civis, a Constituição trouxe a inovação do habeas data,
garantindo o acesso de qualquer cidadão a suas informações cadastradas em
registros públicos, mesmo que confidenciais; criou o mandado de injunção, pelo qual
se garantiu o cidadão a possibilidade de recorrer a justiça para a concretização dos
direitos constitucionais previstos; definiu o racismo como crime inafiançável e
imprescritível e a tortura como crime inafiançável e não anistiável; além da criação
dos Juizados Especiais, que permitiu um maior acesso da população ao judiciário,
através de procedimentos mais simples e céleres.
A Constituição de 1988, portanto, representou a esperança de uma
ascendência democrática do Brasil. Apesar de que, obviamente, as mudanças não
aconteceriam da noite para o dia, e que problemas estruturais como a desigualdade
e a pobreza ainda predominariam na realidade brasileira até os dias de hoje, a plena
liberdade de exercício dos direitos políticos, os mecanismos de participação popular
e a própria prática cidadã de mobilização passaram a ser presentes na sociedade
brasileira e elevaram a “disputa pelo desenvolvimento” a um patamar democrático: ou
seja, agora a sociedade passaria a contar com instrumentos legítimos e efetivos para
interferir no poder público e propiciar a solução de problemas que ainda persistiam em
seu meio. É claro que esses instrumentos não são facilmente aplicáveis e nem sempre
são efetivos, considerando todo um sistema politico elitista que até hoje reproduz
práticas corruptas e antiéticas para a manutenção do poder. No entanto, hoje, tais
práticas concorrem com as liberdades politicas e civis e com os instrumentos de
fiscalização tanto do próprio poder público quanto da sociedade. Assim, a democracia,
assegurada pela Constituição de 1988, permite que essas praticas, apesar de
persistentes, sejam cada vez mais perceptíveis e combatidas, aos olhos de uma
sociedade que amadurece, aos poucos, a sua percepção sobre direitos e sobre
cidadania.

21
 UNIDADE 2 - CIDADANIA E A CONSTITUIÇÃO DE 1988:
A EFETIVIDADE DOS INSTRUMENTOS
CONSTITUCIONAIS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR

2.1 Introdução
A Constituição de 1988 representou um importante marco na democracia
participativa brasileira. A mobilização social que ressurge na década de 70, promovida
tanto pelos movimentos políticos contrários a ditadura, quanto por organizações civis
engajadas no combate a problemas sociais, principalmente os movimentos urbanos,
foi fator decisivo para garantir a participação democrática na nova estrutura
constitucional que se formava. Com a nova constituição, o povo, destinatário das
garantias constitucionais, deixa de ser um mero receptor, para se tornar um ator na
construção e efetivação dos direitos fundamentais, através de instrumentos
constitucionalmente previstos para propiciar a participação social no planejamento,
execução e fiscalização de políticas públicas.
Antes mesmos de sua promulgação, o caráter participativo da nova ordem
constitucional já se demonstrava através de todo o processo de elaboração da
Constituição pela Assembleia Nacional Constituinte, que se deu com ampla
participação da sociedade civil em sua formulação. A principal promotora dessa ampla
participação popular foi a previsão regimental de “emendas populares” à Constituição
Federal, que permitiu que a sociedade pudesse efetivamente elaborar dispositivos a
serem integrados ao texto constitucional, impulsionadas desde a coleta de assinatura
para sua admissão, até os discursos em sua defesa, no próprio plenário da
constituinte. Além das emendas, a participação foi possível através das audiências
públicas e na atuação direta da sociedade civil através da presença em debates e nas
negociações com os parlamentares constituintes, como bem pontuou Ulysses
Guimarães, presidente da Assembleia Nacional Constituinte (ROCHA, 2008):
[…] além das "122 emendas populares, algumas com mais de um milhão de
assinaturas[...] A participação foi também pela presença, pois diariamente
cerca de dez mil postulantes franquearam, livremente, as onze entradas do
enorme complexo arquitetônico do Parlamento, na procura dos gabinetes,
Comissões, galerias e salões. Há, portanto, representativo e oxigenado sopro
22
 de gente, de rua, de praça de favela, de fábrica, de trabalhadores, de
cozinheiras, de menores carentes, de índios, de posseiros, de empresários,
de estudantes, de aposentados, de servidores civis e militares, atestando a
contemporaneidade e autenticidade social do texto que ora passa a vigorar.
(trecho extraído de Discurso de Ulisses Guimarães em 05 de outubro de
1988).
Conceitualmente, a participação popular pode ser considerada como um
“princípio, que decorre diretamente do princípio democrático extraído da própria
definição do Brasil como um Estado Democrático de Direito” (SANTIN; MATIIA, 2008,
p. 3), onde o poder será exercido pelas vias representativas e participativas, conforme
previsto no art. 1º da CRFB/88. O princípio da participação popular, então, é intrínseco
ao ordenamento jurídico brasileiro e à estrutura democrática de Estado, sendo plena
a sua força normativa, não havendo necessidade de regulamentação e dogmatização
para sua plena aplicação e observância.
Assim, segundo Humberto Bergmann Ávila (1999 apud SANTIN; MATIIA, 2008,
p. 3), na aplicação do ordenamento jurídico brasileiro, é necessária a observância do
princípio democrático e da participação, tanto em âmbito constitucional como
infraconstitucional. Nesse sentido também se posiciona J.J. Gomes Canotilho (1999
apud SANTIN; MATIIA, 2008, p. 4), defendendo o princípio democrático como norma
jurídica positivada, sendo mais do que métodos ou técnicas de escolha de
governantes, mas um verdadeiro valor dirigente da sociedade. Dessas conceituações,
se conclui que, para além da efetividade, a própria legitimidade de politicas públicas e
de processos decisórios dependem da promoção da participação popular direta e
ativa.
Em seu âmbito prático e consequencial, a participação popular pode ser
conceituada como um controle social das atividades do Estado, possuindo alguns
aspectos. O primeiro aspecto seria o da fiscalização das atividades estatais, através
do acompanhamento da implementação e execução de políticas ou da administração
dos recursos, da lisura dos procedimentos e do respeito aos princípios norteadores
das atividades, a exemplo dos princípios constitucionais administrativos como a
moralidade e impessoalidade. A participação popular também se constitui pelo
aspecto consultivo, em que setores da sociedade civil são consultados em decisões
ou politicas públicas sobre temas afetos e correlatos ao respectivo setor, sendo mais
eficiente na identificação e resolução de problemas, pois ninguém melhor para definir
os contornos de uma politica publica do que o seu próprio destinatário. Por fim, pode-

23
se evidenciar um aspecto executivo, através da existência de instrumentos que
possibilitam a formulação de politicas públicas e de normas pela própria sociedade
civil, o que ocorre, por exemplo, através dos conselhos populares e da iniciativa
popular nos projetos de lei.
Trazida algumas importantes conceituações e contextualizações, passaremos
a analisar alguns dos instrumentos institucionais de participação popular na gestão
pública e que retiraram seu fundamento de existência diretamente da Constituição
Federal de 1988, representando importantes avanços – alguns deles até inovadores
– para a democracia participativa no Brasil. Ressalte-se que o princípio da
participação popular é refletido de forma vasta no texto constitucional, em uma
diversidade de artigos, mas que, aqui, o foco será nos principais instrumentos de
participação popular direta, que concretizam os aspectos elencados no paragrafo
anterior, quais sejam, consulta, fiscalização e execução.

2.2 Plebiscito e referendo

Plebiscito e referendo são dois instrumentos clássicos de participação popular
direta, na qual o povo é chamado para se manifestar sobre determinado assunto,
aprovando-o ou não. Trata-se da manifestação da vontade sem intermediários, ou
seja, sem a necessidade de uma representação. Tais mecanismos se constituem
como um “contrapeso corretivo dos abusos de um sistema representativo puro e
esclerosado” (BONAVIDES, 2008, p. 288), com o objetivo de atribuir maior
legitimidade a democracia representativa. Assim, tanto o plebiscito como o referendo
são considerados instrumentos inerentes a democracia semidireta, em que a
democracia representativa tem a sua legitimidade reforçada por instrumentos da
democracia participativa.
Ressalte-se, aqui, o caráter complementar do plebiscito e do referendo, que
não significam uma ruptura do sistema democrático representativo, tendo em vista
que a população é chamada para se manifestar sobre uma situação previamente
posta. Suas possibilidades e implicação são pré-determinadas pelo próprio sistema
representativo, diferentemente do que ocorre na iniciativa popular, instrumento no qual
o povo age de forma propositiva, ao elaborar, ele próprio, algum tipo de alteração na
realidade social.

24
 Especificamente sobre o plebiscito, Benevides (1991) o conceitua omo uma
consulta que pode ser realizada “a qualquer tipo de questão de interesse público
(como políticas governamentais) e não necessariamente de natureza jurídica,
inclusive fatos ou eventos”, além de ter como característica a manifestação popular
sobre medidas que ainda serão realizadas, conforme previsto no art. 2º, §1º da Lei
9.709/98. Como exemplo, pode-se realizar um plebiscito para que a população opine
sobre a possibilidade da edição futura de uma norma.
O plebiscito é previsto em diversos dispositivos da Constituição Federal: em
seu art. 14, I, como forma de exercício da soberania popular; no art. 18, §3º e §4º onde
sua aplicação é prevista como requisito de incorporação, fusão, divisão e
desmembramento de estados e municípios da previsão; e no Ato das Declarações
Constitucionais Transitórias (ADCT), em seu art. 2º, sendo disciplinado que “no dia 7
de setembro de 1993 o eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma (república ou
monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou
presidencialismo) que devem vigorar no País.”
Essa previsão do art. 2º do ADCT foi a primeira experiência plebiscitária
ocorrida no Brasil sob a égide da Constituição Federal de 1988, ressaltando que, sob
a vigência da Constituição de 1946, em 1963, ocorreu um plebiscito sobre o sistema
de governo a ser adotado durante a gestão de João Goulart. Já sob a vigência da
CRFB/88, houve ainda algumas ocorrências regionais sobre alterações territoriais,
como em 2011, quando a população do estado do Pará disse não ao seu
desmembramento em Carajás e Tapajós. No entanto, em âmbito nacional, a única
utilização do plebiscito foi em 1993, no qual a população brasileira optou pela forma
de governo republicana, em oposição a monarquia, e pelo sistema de governo
presidencialista em vez do parlamentarista.
No que se refere ao referendo, Benevides (1991) o diferencia do plebiscito pelo
fato do referendo se restringir a atos normativos legislativos ou constitucionais,
diferente daquele em que a natureza não será necessariamente jurídica. Ainda, os
referendos são “convocados após a edição de atos normativos, para confirmar ou
rejeitar normas legais ou constitucionais em vigor” (BENEVIDES, 1991, p. 132-133),
tendo o objetivo de ratificar uma norma já produzida. Previsto no art. 14, II da
Constituição Federal, o referendo foi realizado apenas uma vez no Brasil, em 2005,
na qual se convocou a população a se manifestar sobre a proposta de alteração do
25
Estatuto do Desarmamento – Lei 10.826/03, com o intuito de proibir a comercialização
de armas de fogo no território nacional, a qual foi rejeitada pela população.
José Álvaro de Moisés (1990) ao analisar as formas de participação direta,
destrincha alguns aspectos positivos e negativos a respeito delas. Por um lado, estes
institutos atribuem um caráter de legitimidade importante aos processos decisórios
tanto do Poder Legislativo quanto do Poder Executivo, causando grande entusiasmo
pelo fato de conceder a população o poder de intervir diretamente em decisões
politicas e contribuindo para o desenvolvimento de posturas responsáveis. Por outro,
tais instrumentos acabam sendo pouco eficazes pela ausência de conhecimento
político das “pessoas comuns”, que não possuem a preparação para intervir em
decisões politicas importantes para toda a sociedade e nem mesmo o interesse. Essa
crítica é a mesma realizada para efetividade da participação popular em seu aspecto
amplo, que tem como um dos maiores obstáculos a falta de educação política que
permeia uma expressiva parcela da população, o que acaba gerando desinteresse e
afastamento da sociedade em relação as importantes decisões que são tomadas no
âmbito do sistema representativo.
Fábio Konder Comparato (2010), aponta ainda como um problema do plebiscito
e do referendo, a competência exclusiva do Congresso Nacional para autorizar e
convocar o plebiscito, prevista no art. 49, XV da CRFB/88. Segundo ele,
(…) É preciso começar, portanto, por dar ao povo o direito elementar de
manifestar a sua vontade, através de referendos e plebiscitos. Ora, o que
fizeram os nossos oligarcas? Puseram na Constituição, para americano ver,
que referendos e plebiscitos são manifestações da soberania popular. Mas
acrescentaram, em um dispositivo um tanto escondido que o Congresso
Nacional tem competência exclusiva para “autorizar referendo e convocar
plebiscito” (Constituição Federal, art. 49, inciso XV). Como vocês veem, a
nossa inventividade jurídica é extraordinária. Os deputados e senadores,
eleitos pelo povo, são ditos seus representantes ou mandatários. Em lugar
algum do mundo, em momento algum da História, o mandante deve obedecer
ao mandatário. Bem ao contrário, este tem o dever de cumprir fielmente as
instruções recebidas do mandante. Aqui, instituímos exatamente o contrário.
O povo, dito soberano, só tem o direito de manifestar a sua vontade, quando
autorizado pelos mandatários que escolheu. (Revista Caros Amigos, 2010)
Assim, apesar de a população ter o poder de participar diretamente das
decisões políticas através desses instrumentos, somente os mandatários podem
autorizar essa participação. Tal observação é relevante quando nos deparamos com
o pouquíssimo uso dos plebiscitos e referendos em nossa história constitucional
recente, que já conta com trinta anos de estabilidade democrática mas que, por
apenas duas vezes, se utilizou dos referidos instrumentos em âmbito nacional. Em
26
sua crítica, Comparato (2010) ressalta, ainda, que a população nunca foi chamada a
se manifestar sobre questões constitucionais, como opinar sobre propostas de
emendas a constituição. Junto a essa crítica, podemos ressaltar a análise de Moisés
(1990), de que o plebiscito, com raras exceções, é utilizado apenas para “reforçar um
determinado esquema de poder (…) para o qual ou para os quais deseja ampliar ou
restringir a base de apoio popular”. Assim, tais instrumentos acabariam se constituindo
como mecanismos de reafirmação de um poder, já que sua autorização e convocação
independe de qualquer vontade popular, mas sim de uma autorização concedida
exclusivamente por quem já detém este poder.

2.3 Iniciativa Popular

Terceiro instrumento de participação direta previsto no art. 14, III, da
Constituição Federal, a iniciativa popular consiste na possibilidade de proposituras de
leis pela própria população, sendo mais um dos mecanismos de legitimação da nossa
democracia representativa. A propositura de um projeto de lei de iniciativa popular
deve seguir os requisitos previstos no art. 61, §2º da Constituição Federal, devendo o
projeto ser subscrito por, pelo menos, 1% do eleitorado nacional, que deverá estar
distribuído por, no mínimo, cinco estados da federação, e, em cada um deles, não
pode haver menos de 0.3% dos eleitores. Já no processo legislativo municipal, a
iniciativa popular deve ser manifestada por, no mínimo, 5% do eleitorado do município,
conforme determina o art. 29, XIII da CRFB/88, enquanto nos estados, a Constituição
delegou à lei ordinária a competência de regular a iniciativa popular em seu âmbito.
A regulação da iniciativa popular no processo legislativo federal fica a cargo da
Lei 9.709/98, em que, além dos requisitos já previstos na Constituição, traz também
outras regras importantes, as quais determinam, por exemplo, que o projeto de lei
deverá se limitar a apenas um só assunto, e que ele não poderá ser rejeitado por vício
de forma, cabendo a Câmara dos Deputados corrigir eventuais erros técnicos. Essa
última norma é de extrema relevância, pois torna o instrumento acessível ao cidadão
comum que não possui o conhecimento técnico-legislativo para a formatação de um
projeto de lei, impedindo a inocuidade do mecanismo de iniciativa popular.
Apesar de integrar os mecanismos de participação direta junto ao plebiscito e
ao referendo, a iniciativa popular acaba por possuir uma maior importância em razão

27
de haver uma efetiva produção legislativa pelo cidadão comum, com o fim de alterar
algum aspecto da vida em sociedade. Diferente daqueles instrumentos, em que o
povo irá apenas acatar ou não uma ideia já previamente concebida, a iniciativa popular
tem o poder de desenhar a circunstância e os efeitos de uma decisão politica, através
da construção da ideia, materializada no projeto de lei.
O instrumento de iniciativa popular na nossa Constituição Federal teve como
embrião o instituto da Emenda Popular previsto no Regimento Interno da Assembleia
Nacional Constituinte que foi um importante instrumento de democratização do
processo de elaboração da Constituição de 1988. Nesse processo, foram
apresentadas 122 propostas de iniciativa popular, das quais 83% cumpriram todos os
requisitos regimentais, as quais exigiam um mínimo de 30 mil assinaturas e três
entidades responsáveis (CUNHA, 2015), influenciando diretamente o texto
constitucional. Apesar de representar um avanço importante no que diz respeito ao
exercício da cidadania, o alto poder de mobilização dentro da prática constitucional
preocupou os congressistas, que acabaram por elaborar um modelo extremamente
rígido de alteração legislativa pela via popular.
A rigidez do modelo de iniciativa popular se tornou um problema para a
efetividade e difusão do instrumento. De acordo com as informações do site do
Tribunal Superior Eleitoral, o número de eleitores aptos a votar em 2018 eram de
147.306.275, fazendo com que um projeto de iniciativa popular, hoje, devesse ser
subscrito por cerca de 1,47 milhões de pessoas, devendo, ainda, obedecer ao critério
de divisão territorial, exigências que se constituem como um dos maiores empecilhos
para a utilização do instrumento constitucional. Moises (1990) ressalta que esse
modelo de iniciativa popular favorece unicamente a grupos sociais organizados e com
poder econômico e midiático de mobilização, o que, por um lado, é negativo, tendo
em vista a dificuldade de acesso do cidadão comum ao instrumento, mas, por outro,
é um estímulo a cultura da participação. Segundo o autor
(…) pode-se argumentar na direção oposta que, precisamente, as mudanças
que começam a ocorrer na cultura política tradicional – e que, certamente,
serão induzidas pela própria institucionalização de novos mecanismos de
participação como a legislação direta – autorizam a esperar índices mais
elevados de participação, capazes, dessa forma, de cumprir as exigências
constitucionais. (MOISÉS, 1990, p. 85-86).
Importante ressaltar que o projeto de iniciativa popular se restringe apenas a
alteração da legislação infraconstitucional, não havendo previsão na Constituição

28
Federal de alteração do seu texto por meio de iniciativa popular. Tal limitação pode
ser entendida como um reflexo do temor constituinte no que se refere a possibilidade
de uma grande interferência popular na ordem constitucional, o que, inegavelmente
demonstra a fragilidade democrática do nosso país e uma falta de observância ao
princípio da participação. Afinal, quem melhor para realizar alterações e adaptações
na Constituição do que seu próprio destinatário, o povo? Tal entendimento foi,
inclusive, abordado pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 825/AP,
que concluiu pela constitucionalidade de norma da constituição do Amapá que prevê
a possibilidade de emendas constitucionais por meio de iniciativa popular. Os
ministros entenderam que, apesar da Constituição Federal não permitir proposta de
emenda do próprio texto por iniciativa popular, não há impedimento para que as
Constituições estaduais prevejam esse mecanismo de emenda, por se constituir como
expressão da soberania popular, prevista no art. 14. Nesse sentido, afere-se que a
impossibilidade de proposta de emenda a Constituição Federal por iniciativa popular
se dá apenas pela ausência de previsão na própria Constituição, mas que, se prevista,
atenderia plenamente aos princípios da soberania popular e ao da participação.
Quanto ao modelo de iniciativa popular, o Brasil adotou o “não vinculante” em
que a iniciativa popular se restringe apenas a proposição do projeto, tendo o
Legislativo a liberdade para aprovar, emendar ou rejeitar, sem dar satisfação a
população. Já o Uruguai, por exemplo, adotou o modelo “semi-vinculante", em que o
Legislativo, para alterar ou rejeitar o projeto, deverá convocar um referendo. O reflexo
da adoção desse modelo pode ser reparado pelo fato de que 81% de todos os
processos de iniciativa popular na América Latina, nos últimos 40 anos, aconteceram
no Uruguai (BAZÍLIO, 2019). No Brasil, só houve, durante toda a vigência da
Constituição, apenas 4 projetos de lei por iniciativa popular, sendo que apenas 1 deles
tramitou efetivamente como iniciativa popular, já que os outros necessitaram de ser
apadrinhados por deputados pela impossibilidade de auferir a autenticidade das
assinaturas. São eles: a Lei 8.930/1994 – Lei de Crimes Hediondos; a Lei 9.840/1999,
que instituiu a cassação de mandato por compra de votos, a LC 135/2010 – Lei da
Ficha Limpa e a Lei 11.124/2005, que criou o Sistema Nacional de Habitação de
Interesse Social. Apenas essa última tramitou, de fato, como um projeto de iniciativa
popular.

29
2.4 Conselhos Gestores de Políticas Públicas
A democracia participativa plena tem como importante representação a atuação
dos conselhos de politicas públicas. Esses conselhos são espaços de participação
que reúnem representantes populares e membros do poder público estatal para
dialogarem e intervirem na elaboração e fiscalização de políticas públicas. Apesar de
já existirem desde a década de 70 e 80, através de experiências informais promovidas
por movimentos sociais e adaptados aos modelos de participação existentes a época,
foi a partir da vigência da Constituição de 1988 que esse instrumento se fortaleceu e
se ampliou – em razão de ampla mobilização popular durante o processo constituinte
– exigindo das esferas de poder a obrigatoriedade de se criar espaços
institucionalizados de participação social nos governos. Assim, segundo Gohn (2000,
apud GOMES, 2003, p. 41), esses canais de participação propiciaram um novo padrão
de relações entre Estado e sociedade – diferente do modelo representativo clássico –
ao viabilizarem o acesso da população aos espaços onde são tomadas decisões
políticas, facilitando a vigilância da gestão pública.
A participação popular na gestão de políticas públicas é garantida pela
Constituição em diversas áreas, especialmente na saúde, assistência social e
educação, nos níveis federais, estaduais e municipais. Os artigos 198, III; 204 e 206
da CRFB/88 elencam a necessidade da gestão democrática e participativa nesses
setores:
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de
acordo com as seguintes diretrizes:
(...)
III - participação da comunidade.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art.
195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
(...)
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
(...)
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
Em seu funcionamento, os conselhos podem desempenhar diferentes funções,
dependendo do caso e da lei que os regulamenta. Essas funções podem ser de
fiscalização, mobilização, deliberação ou de consultoria. A função fiscalizadora se
concentra no acompanhamento e no controle dos atos praticados pelos governantes;
a mobilizadora compreende em estimular a população a participar da gestão pública
30
e contribuir para a formulação e disseminação de informações sobre essas políticas;
a deliberativa consiste na prerrogativa do conselho para decidir sobre os
direcionamentos das politicas públicas de sua competência; e, por fim, a função
consultiva que se relaciona a emissão de opiniões para contribuir com a tomada de
decisão pelo poder publico no âmbito de suas competências correlatas.
Quanto a sua criação, os conselhos dependerão de leis para serem instituídos.
Os conselhos em âmbito nacional dependem de leis federais, os conselhos estaduais
devem ser criados através de leis estaduais e os conselhos municipais por leis
municipais. Ressalte-se que os setores garantidos pela Constituição, como saúde,
educação e assistência, são de criação prioritária por estados e municípios, em razão
da descentralização de competências postas pela Constituição Federal, não
impedindo que sejam criados outros conselhos relativos a áreas não previstas de
forma específica na Constituição, como os que atuam em defesa dos direitos das
mulheres, por exemplo.
A área da saúde foi a primeira a regulamentar e institucionalizar os meios de
participação popular em sua gestão, na vigência da Constituição de 1988, com a
criação dos conselhos e conferências. O destaque da área da saúde na gestão
democrática se deu pelo papel desempenhado pelo Movimento Sanitarista da década
de 1980, que estimulou uma grande mobilização por melhorias no serviço de saúde
no país e pela descentralização de sua gestão, culminando na criação do Sistema
Único de Saúde, pela Constituição Federal de 1998. Essa descentralização de
competências entre União, Estados e Municípios dentro do SUS foi acompanhada
pela criação de canais de participação entre a população e os gestores, através da
criação de conselhos, conferências e instâncias colegiadas no SUS, com integrantes
da população.
Os conselhos de saúde foram regulamentados em 1990, com a Lei 8.142, que
instituiu o Conselho Nacional de Saúde, com caráter permanente e deliberativo na
formulação de estratégias e no controle da execução das politicas públicas de saúde,
composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais da
saúde e usuários. A referida lei determina, ainda, que Estados e Municípios só
receberão recursos do Fundo Nacional de Saúde se contarem com conselhos
estaduais e municipais de saúde, respectivamente, sendo a principal regra de
estímulo a criação dos conselhos pelos entes federativos.
31
 Quanto a assistência social, a criação dos conselhos se deram depois de uma
árdua mobilização da sociedade civil, 5 anos após a Constituição de 1988, em 1993.
Diferente da trajetória de outras politicas públicas, como a saúde, que já tinham a sua
importância reconhecida na sociedade como política social, a assistência social é vista
pela primeira vez como direito legítimo dos cidadãos sob o ponto de vista jurídico, e
que, somada a saúde e a previdência social, passaram a compor o sistema de
seguridade social, visando oportunizar a todos a garantia de atendimento as suas
necessidades sociais.
O Conselho Nacional de Assistência Social foi criado pela Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS), regulamentando sua previsão constitucional, que previu
também a criação dos Conselhos Estaduais e Municipais, possibilitando o controle
das políticas assistenciais nas três esferas de governo. Sua composição é formada
por 18 conselheiros, sendo 9 representantes do governo e 9 representantes da
sociedade civil, dentre representantes dos usuários ou de organização de usuários,
das entidades e organizações de assistência social e dos trabalhadores do setor,
escolhidos sob fiscalização do Ministério Público Federal. Dentre as competências do
CNAS, estão a aprovação da Política Nacional de Assistência Social, a apreciação e
acompanhamento do orçamento da área, além da normatização e concessão de
registros e certificados de fins filantrópicos para entidades assistenciais.
Na educação, antes da Constituição de 1988, os conselhos foram concebidos
historicamente como órgãos de assessoramento, tendo como função a formulação de
diretrizes educacionais para o sistema de educação, firmando o caráter normativo do
órgão. Na prática, a atuação dos conselhos centrava em normatizar e controlar o
funcionamento das instituições educacionais, assumindo um caráter
predominantemente cartorial. Com a Constituição de 1988 e a instituição do princípio
da gestão democrática da educação, passou-se a exigir dos conselhos, além da
competência normativa, ações de controle e mobilização social, atuando como pontes
entre a sociedade e o poder público, e não como um mero porta-voz dos governos.
O Conselho Nacional de Educação (CNE), formado pelas Câmaras de
Educação Básica e de Educação Superior, é regulamentado pela Lei 9.131/95, que
alterou a Lei de Diretrizes e Bases da Educação vigente à época, na qual foram
introduzidas disposições que se adaptavam ao novo conceito de conselho trazido pela
Constituição. Um exemplo, foi a forma de indicação dos conselheiros, que incorporou
32
a representação por categoria. No §1º do art. 8º da Lei, ficou estabelecido que “pelo
menos a metade, obrigatoriamente, dentre os indicados em listas elaboradas
especialmente para cada Câmara”, será feita “mediante consulta a entidades da
sociedade civil, relacionadas às áreas de atuação dos respectivos colegiados”, o que
enfatiza a mudança de caráter do conselho, que deixa de ser um braço do governo, e
passa a se constituir como um órgão de diálogo entre a sociedade civil e o Estado.
Postas as apresentações e as contextualizações sobre alguns dos principais
conselhos existentes, necessárias são algumas observações sobre a prática desses
conselhos no país. Apesar de representarem grande avanço no que tange o exercício
democrático, os quase 30 anos de atividade desses conselhos sob a vigência da nova
Constituição ainda se apresentam como um período curto de tempo frente a um longo
histórico elitista na relação da sociedade com o Estado, o que traz diversos desafios
a inserção da prática participativa no âmbito das decisões políticas.
Um dos principais problemas identificados na atuação dos conselhos reside na
representação da sociedade civil, que deve ser muito mais do que somente paritária.
Apesar da existência de igual número de representantes do governo e da sociedade
civil, essa representação deve ser qualitativa para de fato se constituir como uma voz
da sociedade civil no diálogo com o governo, e essa qualidade se expressa na
capacidade de mobilização e de transparência dessas representações com a
sociedade civil. Um conselho que não dialoga com a sociedade através de reuniões,
audiências, conferências, fóruns ou outros meios de interação, se fecha na
representação em si e acaba assumindo um caráter corporativista e isolado das
demandas sociais.
Muito dessa capacidade de diálogo reside na qualidade dos conselheiros
escolhidos para desempenharem a função: os conselheiros devem ser escolhidos, por
exemplo, dentre pessoas que tenham aptidão para representar interesses difusos da
área de atuação do conselho e não entre representantes de corporações específicas,
o que ocorreria, por exemplo, na hipótese de se escolher uma pessoa com histórico
de lutas em defesa da educação frente a um representante de alguma instituição de
ensino privada, que poderia a vir preterir os interesses de toda a comunidade
educacional em prol de interesses da sua instituição.
Outro problema identificado por estudos realizados pelo Observatório dos
Direitos do Cidadão de 2007 (TEIXEIRA; TATAGIBA, 2007), foi a dissociação da
33
atividade dos conselhos da agenda política do setor. Segundo esses estudos, os
conselhos têm ocupado um lugar periférico no ciclo decisório no que se refere a
elaboração e implementação das políticas em suas respectivas áreas. As pautas
postas pelos governos para debate nos conselhos, na maioria das vezes, são relativas
a execução de programas, havendo muito pouca participação no processo de
elaboração dessas políticas. Essa pouca atuação do conselho na fase elaborativa está
também diretamente relacionada ao primeiro problema trazido: a baixa capacidade de
mobilização dos conselhos, que não se impõem perante as representações
governamentais para fazer valer a sua atribuição de poder participar e interferir na
elaboração dos projetos e nas decisões políticas de sua respectiva área. A
consequência disso é a pouca capacidade impositiva desses conselhos, causando,
inclusive, o questionamento sobre a validade de se apostar nesse canal de
participação para conseguir promover mudanças na realidade existente.
Ainda, apesar de grande parte dos Conselhos, hoje, possuírem prerrogativas
legais que os colocam em um patamar deliberativo de grande relevância – a exemplo
de possuírem controle para decidir sobre parte do orçamente direcionado para as
respectivas áreas – muitos Conselhos possuem a sua existência subordinada a
vontade do governo central, que pode destituí-los a qualquer momento. Assim, a boa
e independente atuação dos Conselhos também está relacionada ao apreço dos
governantes a esses canais de participação direta. Diante de um rápido apanhado do
histórico recente dos Conselhos, podemos reparar que, apesar de fortalecidos pela
Constituição Federal de 1988, que incorporou em seus dispositivos o importante
princípio da gestão democrática, o grande momento de atuação e multiplicação
desses conselhos se deu a partir de 2002, com a eleição do ex-presidente Lula e do
Partido dos Trabalhadores, partido que construiu a sua base política nos sindicatos e
movimentos sociais e que se comprometeu a ampliar os canais de integração entre o
governo e a sociedade. Em contrapartida, o presidente eleito em 2018, Jair Bolsonaro,
que durante a campanha acenou para propostas de enxugamento do Estado,
promoveu, por meio do Decreto 9.759/2019, a extinção de diversos colegiados da
administração pública, entre eles, diversos conselhos, e estabeleceu uma série de
limitações a criações de novos colegiados. Desse modo, o nível de efetividade dos
conselhos e dos instrumentos de democracia participativa está diretamente ligada ao
ambiente democrático do próprio país – por óbvio, pois a participação popular só é
34
fortalecida quando o próprio Estado possibilita a plena atuação de seus mecanismos
de exercício e reconhece a legitimidade e importância da sua existência.

2.5 Orçamento Participativo

Considerado como mais um importante instrumento de democracia
participativa, o orçamento participativo é um mecanismo que permite aos cidadãos
influenciar e decidir no processo de formulação dos orçamentos públicos, com o
objetivo de assegurar a participação direta na definição das prioridades no
investimento estatal, e é usado predominantemente na esfera municipal. Apesar de
ter surgido na década de 70 em algumas cidades, foi no contexto da redemocratização
e da promulgação da Constituição de 1988 que a experiência do orçamento
participativo se fortaleceu, tendo como principal referência o município de Porto
Alegre, que implementou com sucesso esse importante instrumento de participação.
A Constituição Federal ao determinar, em seu art. 29, XII, que a lei orgânica
dos Municípios deverá atender ao preceito da “cooperação das associações
representativas no planejamento municipal”, se constituiu como um verdadeiro
mandamento a incorporação do orçamento participativo pelos Municípios, já que a
votação das leis orçamentárias, muito mais do que apenas controlar e prever
despesas e receitas da administração pública, implicam no planejamento financeiro
para a execução de programas e projetos, que são a base do próprio planejamento
administrativo. Assim, o art. 29, XII, se constitui como o fundamento constitucional
para a implementação do Orçamento Participativo nos Municípios, ao prever a
participação popular em seu planejamento. Em sede infraconstitucional, o Estatuto da
Cidade (Lei nº 10.257/01), ao definir os objetivos da política urbana, incorporou a
obrigatoriedade do Orçamento Participativo.
Art. 44.No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata
a alínea f do inciso III do art. 4º desta Lei incluirá a realização de debates,
audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da
lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição
obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Apesar de cada cidade contar com um método de funcionamento do orçamento
participativo, os ciclos de discussão, negociação e elaboração do orçamento
participativo geralmente são composto por estágios similares. De início, há a
realização de uma assembleia local onde é exposto o projeto de planejamento
financeiro e as regras do processo de orçamento participativo, com a eleição de
35
delegados que representarão diversos setores da localidade. Depois, os delegados
ficam responsáveis por realizar reuniões com a comunidade para se determinar os
projetos prioritários a serem executados no planejamento orçamentário, com base na
opinião popular. Após as reuniões, um relatório com a lista de prioridades é
encaminhado ao Prefeito, para que, junto a um Comitê do Orçamento Participativo
formado pelos delegados, possa ser elaborado o projeto de orçamento que será
votado na Câmara Municipal. Assim, no geral, as cidades que adotam o orçamento
participativo incluem esses estágios no seu processo de elaboração, mas a qualidade
do processo vai diferir muito entre os Municípios, a depender de diversos fatores,
como o amadurecimento politico dos cidadãos e a cultura associativa do local.
A principal experiência de implantação do orçamento participativo foi a de Porto
Alegre, iniciada em 1989, após a promulgação da nova Constituição, e que dura até
hoje, mesmo após a administração de diversos partidos. A ideia se alastrou para
outras cidades brasileiras, como São Paulo, Belo Horizonte, Vitória, Santo André (SP)
e diversos outros municípios menores em outros estados brasileiros. Além disso, o
modelo adotado de Porto Alegre se tornou mundialmente conhecido e foi adotado por
cidades como Paris, Barcelona, Toronto, Bruxelas e Montevideo.
No entanto, apesar de ser uma experiência muito difundida por diversas
cidades brasileiras e de caráter obrigatório pelo Estatuto das Cidades, a grande
maioria dos Municípios ainda não a implantaram, em razão do Estatuto não prever
nenhum tipo de punição para o caso de descumprimento do art. 44, desestimulando
a implantação do instrumento. Para fins de contextualização, importante ressaltar que
na versão do Estatuto aprovada pelo Congresso Nacional em 2001, havia a previsão
de “improbidade administrativa” para os prefeitos que não cumprissem as suas
determinações. No entanto, a previsão foi vetada pelo Presidente da República,
fazendo com que a previsão perdesse qualquer segurança de que, de fato, seria
aplicada pelos Municípios. Assim, diante de uma obrigatoriedade praticamente inócua,
a implantação do orçamento participativo depende diretamente da disposição
democrática dos Chefes dos Executivos Municipais, que, muitas das vezes, possuem
uma visão ultrapassada da gestão local, abstraindo dela importantes formas de
participação popular.
A partir da análise desses importantes instrumentos de participação popular,
respaldados pela Constituição da República de 1988, é perceptível a mudança de
36
paradigma no exercício da cidadania brasileira, a qual expandiu de forma muito ampla
o seu caráter participativo. O contexto de transição pelo qual passava o Brasil a época
da promulgação da nova Constituição contribui para o fortalecimento desse novo
contexto participativo, já que a visão da centralização decisória era diretamente
relacionada ao autoritarismo de vinte anos de ditadura, contribuindo na promoção de
uma maior participação da sociedade nas decisões políticas e na descentralização
das políticas públicas.
É evidente, no entanto, que ao olhar para o processo de institucionalização da
participação social no Brasil, é possível encontrar muitas deficiências na sua
capacidade de desafiar a reprodução dos padrões de dominação entranhados nas
estruturas políticas vigentes. São diversos os fatores que contribuem para essa
insuficiência, que vão desde a existência de um projeto de governo verdadeiramente
disposto a introduzir o protagonismo popular no processo de elaboração de políticas
públicas até a mudança de perfil da sociedade brasileira, cada vez mais acostumada
a estabilidade e a prática democrática, conforme será analisado no próximo capítulo.
Esse amadurecimento democrático da população evidencia que a conclusão
trazida por T.H. Marshall, como dito no começo deste trabalho, estaria correta: quanto
maior o acesso e o gozo aos direitos civis, políticos e sociais, maior é a efetividade do
exercício cidadão, e mais intensificada se torna a pressão e as exigências perante o
poder púbico. Ainda não temos acesso pleno a todos esses direitos, mas é inegável a
importância do caminho que vem sendo percorrido e dos êxitos obtidos a partir do
processo de redemocratização do país – a partir dele, ganhamos bases sólidas para
o enfrentamento de outros graves problemas que ainda marcam a sociedade
brasileira.

37
 UNIDADE 3 - BALANÇO ATUAL DA
CIDADANIA NO BRASIL: DESAFIOS E
CAMINHOS

3.1 Introdução
Até aqui, o foco do presente trabalho foi analisar a evolução do exercício da
cidadania ao longo da história brasileira, até o marco da Constituição Federal de 1988,
que representou uma virada de página em nossa democracia com a adoção do
princípio da participação popular ao longo de todo o seu texto. Analisamos os
principais instrumentos de participação popular previstos pela legislação brasileira pós
88, seu funcionamento e efetividade, e como eles concretizaram o princípio
democrático presente na nova Constituição.
No entanto, neste ano de 2019, completamos 31 anos da promulgação da
nossa Carta Magna e muita coisa mudou desde então. Vimos os reflexos de sua força
imperativa, ao mesmo tempo que vimos o quão programática ela é, trazendo em seu
bojo princípios e objetivos ainda tão distantes de serem incorporados pela nossa
sociedade. Nesse período, uma nova geração surgiu no país, com novos anseios e
representando novos desafios, além de novas formas de se pensar soluções para
antigos e persistentes problemas. Na esteira dessas mudanças, analisaremos, a partir
daqui, como anda a prática cidadã no Brasil nos dias de hoje: se esses instrumentos
de participação, incorporados pela legislação brasileira, resistiram ao longo do tempo;
os principais obstáculos a serem superados; além dos possíveis caminhos para o
fortalecimento do exercício da cidadania no Brasil.

3.2 O que não deu certo

Desde a institucionalização de importantes mecanismos de participação, foi
possível observar sua incorporação em muitas ações governamentais ao longo dos
anos, principalmente durante os governos petistas. Tendo a participação popular
como um dos principais pilares do partido, os primeiros anos de administração do

38
Partido dos Trabalhadores em âmbito federal e local foram marcadas por um esforço
sistemático para incorporação desses mecanismos de interação com a sociedade
civil. Assim, foi possível se observar uma mudança na “porosidade” da ação
governamental às influências dos cidadãos e organizações da sociedade civil (PIRES,
2013, p. 36).
Porém, ainda que esses mecanismos tenham passado por um período de
extensa disseminação, muitos fatores têm despertado uma análise crítica acerca da
utilização da participação popular como um verdadeiro “método de governo”. Roberto
Rocha Coelho Pires (2013, p. 35-46) traz alguns questionamentos a cerca dessa
utilização. O primeiro deles diz respeito a efetividade dessas instituições participativas
de influenciar as decisões e ações governamentais. Conforme descreve no artigo,
enquanto em alguns casos as decisões tomadas nesses ambientes de participação
tiveram grande influência na agenda do governo, em outros casos ocorre uma imensa
distância entre o que é discutido e o que de fato é implementado. Um segundo
questionamento trazido, tem origem nas manifestações de junho de 2013, em que
ficou demonstrada uma imensa insatisfação com a política e com as ações
governamentais, justamente em um momento em que as oportunidades de
participação nunca foram tão amplas. Assim, questiona-se a real atratividade que
esses meios de participação têm exercido sobre a população, e, principalmente, sobre
a juventude; e quais as críticas e limitações a esses mecanismos são levantadas por
esses jovens.
Quanto a ideia de participação popular como método de governo, observa-se
que esse objetivo ainda se encontra distante, ao analisarmos que algumas áreas
importantes e estratégicas de atuação do Estado permanecem muito fechadas as
interações com os atores sociais. O gráfico 1 abaixo faz uma comparação entre a
existência de mecanismos de participação nos programas federais, no período entre
2003 e 2010 a depender da área temática em que se enquadram. O que se pode
observar é que, enquanto as áreas relativas a proteção e promoção social possuem
larga afinidade com mecanismos como conselhos e conferências, o setor relativo a
área de desenvolvimento econômico, por exemplo, se utiliza, basicamente, de
reuniões com grupos de interesse – categoria que atua de forma pouco
institucionalizadas e pública na relação entre o governo e os atores econômicos – não
havendo quase nenhuma interação com os mecanismos tradicionais de participação
39
popular.

Gráfico 1

Fonte: Pires e Vaz (2012)

Assim, existe uma flagrante desproporcionalidade na abertura das ações

governamentais a depender da área de atuação estatal, o que enfatiza que o princípio
da participação popular vem sendo observado de forma setorizada, não sendo
incorporado como um método de governo. O fato de não termos uma interação entre
o governo e sociedade numa área como a de desenvolvimento econômico pode ser
um dos fatores para a adoção, muitas das vezes, de políticas econômicas que exigem
sacrifícios da camada mais baixa da população, na medida em que para a tomada de
decisão é priorizado o que foi tratado, à portas fechadas, com determinados grupos
de interesses e sem ouvir a população.
Essa diferença tem consequências, ainda, ao analisarmos o perfil dos atores
sociais que transitam entre esses setores. A tabela 1 e o gráfico 2 abaixo analisam o
perfil dos conselheiros nacionais por raça/cor e sexo a depender do tipo de conselho,
sendo possível perceber a diferença de representação entre conselhos de políticas
sociais e garantia de direitos, com grande representatividade negra e feminina e
conselhos como o de desenvolvimento econômico e infraestrutura, com
representação majoritariamente branca e masculina.

40
 Tabela 1

Fonte: Ipea (2012)

Gráfico 2

Fonte: Ipea (2012)

Sendo os mecanismos de participação originalmente pensados como

instrumentos de inclusão de parcelas da sociedade tradicionalmente excluídas dos
processos políticos decisórios, fica evidente a dificuldade que esses espaços vêm
enfrentando para se constituírem como representativos, de fato. Desse modo, a
impossibilidade de atores sociais intervirem em áreas centrais do governo, além da
pouca representatividade de minorias sociais, se constituem como obstáculos
significativos para a construção de uma gestão pública democrática.
No que se refere a crítica relativa a atratividade desses espaços
institucionalizados de participação, é necessário analisar um possível distanciamento
entre as práticas atuais de mobilização e militância social e o funcionamento interno
desses mecanismos institucionais. As manifestações de junho de 2013 evidenciaram
41
uma importante presença de novas formas de atuação política e de mobilização dos
cidadãos, principalmente entre os jovens, que se constituíram como grande maioria
nos protestos. A utilização das redes sociais como instrumento de mobilização e a
negação das estruturas políticas hierárquicas vigentes constitui como um
enfrentamento aos processos participativos tradicionais, que ainda recorrem,
frequentemente, a padrões hierárquicos e burocráticos de funcionamento. Nessa
mesma linha, ao analisarmos os dados da Pesquisa Agenda Juventude Brasil de 2013
(PARTICIPATÓRIO, 2013), percebe-se que a maioria dos jovens não demonstravam
valorizar as formas e os canais políticos pouco institucionalizados (fora da estrutura
estatal), manifestando maior preferência pelos canais de caráter mais espontâneo – a
exemplo das mobilizações de rua, associações ou coletivos.
Ainda, ao falarmos de obstáculos ao exercício da cidadania, é importante
registrar que o modelo de democracia liberal por nós adotado, não fornece aos
instrumentos participativos, na maioria dos casos, o chamado poder decisório final
(MIGUEL, 2017, p. 90). Em nossa democracia, o aspecto participativo possui, em
geral, apenas um caráter consultivo, em que a palavra final é dada pelas nossas
estruturas representativas. E esse sistema representativo, por si só, além de não
fornecer às pessoas comuns um efetivo controle das decisões, promovem, ainda, um
certo desestimulo a qualificação cidadã pela transferência da legitimidade das
decisões políticas aos representantes na hora do voto, isentando o cidadão comum
de qualquer responsabilidade a posteriori. Ressalte-se que, apesar disso, esse
sistema ainda é considerado o mais adequado para se atingir os diferentes interesses
existentes dentro de uma sociedade tão plural quanto a nossa e em um espaço
territorial demasiadamente extenso, não sendo coerente, então, se adotar uma linha
de embate entre o sistema representativo e o sistema participativo, mas adquirir uma
percepção de que a “ampliação da qualidade da representação está vinculada a
ampliação das oportunidades de participação” (PATEMAN, 1985, apud MIGUEL, p.
90), de modo a oxigenar o vínculo entre o representante e sua base e impedir que a
representação se torne uma espécie de subordinação
Apesar de se constituir como o mais adequado dos sistemas, é quase que um
consenso a existência de diversos vícios e disfunções na democracia representativa
e que tendem a obstar o processo de consolidação da cidadania entre os brasileiros.
Muitas são as críticas à representação no Brasil, que, segundo Benevides (1994), vão
42
desde a “privatização da política”, em razão da permanência de um Estado
patrimonialista em que predominam as relações do coronelismo e do clientelismo em
suas variadas formas; passando pela valorização excessiva das eleições para os
cargos executivos, o que reforça o peso e o sucesso das práticas populistas e das
relações de favor, consagrando uma espécie de “cidadania passiva”; chegando até o
monopólio da representação pelos partidos políticos, que acaba por se se consagrar
como um problema em razão de uma crescente fragmentação ideológica e
programática em suas práticas, incentivando a crença na sua “indiferenciação,
amorfismo e oportunismo”² (BENEVIDES, 1994) pela sociedade.
Em sua essência, os partidos políticos se constituem como um grupo de
pessoas movidas pelo mesmo ideal político e que visam, de forma organizada,
participar da vida política, dando forma e eficácia a um determinado poder. De acordo
com a Constituição Federal de 1988, para que alguém possa concorrer a um cargo
eletivo é necessária a filiação partidária, o que torna os partidos políticos um dos
principais instrumentos de efetivação do sistema representativo. Assim, os partidos
podem ser considerados verdadeiros espaços de participação política e de exercício
da cidadania, ao servir como um canal de diálogo entre a sociedade e seus
representantes, canalizando as demandas dos grupos sociais que representam.
No entanto, conforme apontado por Benevides (1994), tem-se percebido uma
crescente insatisfação da sociedade em relação aos partidos políticos: nas
manifestações de rua dos últimos anos, principalmente as de 2013, 2014 e 2015, que,
apesar de possuírem pleitos e motivações diferentes, possuíam, como ponto em
comum, os gritos dos manifestantes bradando sobre a ineficiência dos partidos
políticos na representação da sociedade. Uma possível explicação para essa
insatisfação pode ter origem no próprio status constitucional fornecido aos partidos:
por possuírem o monopólio do sistema representativo, não existindo, no Brasil, a
possibilidade de haver candidaturas independentes, muitos partidos foram se
tornando meros instrumentos para escalada ao poder, enquanto a ideologia política
era posta em segundo plano. Aliado a isso, as elevadas quantias que alguns partidos
têm acesso através de fundo partidário e fundo eleitoral, tem feito com que muitas
pessoas se filiem a partidos sem nenhuma afinidade ideológica, apenas em razão da
verba partidária a ser disponibilizada.
Todas essas circunstâncias têm ocasionado na perda de identidade política dos
43
partidos e no afastamento da população de seus mandatários. Na já mencionada
Pesquisa Agenda Juventude Brasil de 2013, apenas 30% dos jovens entrevistados
mencionaram os partidos políticos ao serem questionados sobre quais canais de
participação consideravam eficientes para ajudar a melhorar o Brasil, sendo o menos
valorizado dentre todos os outros canais mencionados. Ao mesmo tempo, 80 % dos
jovens responderam que nunca participaram e nem gostariam de participar de um
partido político, sendo a forma mais rejeitada dentre outras 15 possibilidades
apresentadas pela pesquisa. É evidente, portanto, que a falta de identificação da
população com os partidos políticos se constitui como um problema para a prática
cidadã no Brasil, considerando que a Constituição atribuiu aos partidos a função de
ser o principal espaço de intermediação entre o sistema representativo e a sociedade,
mas muitos deles não vêm priorizando essa prerrogativa.
Além disso, dentre as principais funções dos partidos, uma delas consiste no
fomento ao debate público e na promoção do esclarecimento político do cidadão
comum de modo a incentivá-lo a se engajar pelas causas defendidas por ele. Nesse
sentido, considerando todos os problemas já expostos, é possível concluir que os
partidos também não têm desempenhado o importante papel de promover educação
política, assunto tão primordial quando se fala em desenvolvimento da prática cidadã,
conforme veremos mais adiante.
Em reação ao desvio da função política e programática dos partidos, tem
crescido nos últimos os anos o pleito pela viabilização das candidaturas avulsas, sem
a necessidade de uma filiação partidária. O tema é, inclusive, objeto de um Agravo
Regimental no STF (ARE 1.054.190), com relatoria do ministro Luís Roberto Barroso,
e ainda pendente de decisão final. A defesa das candidaturas avulsas argumenta que
seria uma tentativa de dar voz aqueles que não se identificam com nenhuma das
organizações partidárias em funcionamento, e que essa possibilidade permitiria,
inclusive, um fomento a revitalização dos próprios partidos políticos, através de
mudanças em suas estruturas e procedimentos, em razão de uma possível
“competição” política com os avulsos. É importante pontuar, no entanto, que os
partidos políticos, apesar dos problemas de estrutura e de programa que apresentam,
são importantes para organizar e aglutinar os ideais a serem defendidos, de modo a
fortalecer a democracia, e que a formação de figuras independentes acabam por
terminar no anonimato, possuindo um caráter temporal e marcadas pela
44
desarticulação e desorganização, não representando um impacto na sua participação
na democracia (SANTANO, 2018). Portanto, apesar de, politicamente, as
candidaturas avulsas propiciarem um enfraquecimento das representações
democráticas, o debate sobre sua viabilidade desperta um outro importante
questionamento, que se refere a necessidade dos partidos se reestruturem e se
fortalecerem para que voltem a desempenhar suas funções na democracias da forma
como foram destinados a fazer.

3.3 Espaços não institucionalizados de participação: a importância dos

movimentos sociais para a cidadania
A partir do momento em que a sociedade se convence que nem o Estado, nem
os partidos políticos ou grupos de interesses estabelecidos estão, de fato,
compromissados com as suas reivindicações, a solução passa a ser, muitas das
vezes, a adoção de caminhos autônomos de intervenção nas tomadas de decisões.
Assim, visando viabilizar as suas exigências, setores da sociedade passam a se
organizar através de movimentos sociais, que consiste na formação de grupos
organizados em uma ação coletiva, buscando a adesão de outras pessoas que se
identificam com a causa para traçar atividades e metas de forma a atrair a atenção
dos poderes públicos para as suas reivindicações.
Os movimentos sociais são considerados espaços não institucionalizados de
participação, por não possuírem nenhum tipo de regulação ou vinculação às
estruturas de poder. Segundo Durham (1984), os movimentos sociais são espaços de
construção da cidadania popular, com grande potencial de transformação das
necessidades e carências em direitos efetivados. Esse potencial está em grande
parte, relacionado a autonomia que esses movimentos possuem para atuar frente as
estruturas políticas e por ter se constituído como um espaço de maior aceitação pela
sociedade para o engajamento social e político, considerando o descrédito que as
estruturas institucionais de participação tem apresentado perante a população.
No Brasil, o grande momento dos movimentos sociais se deu a partir da década
de 70, em oposição ao regime militar então vigente, momento em que ocorreram
grandes mobilizações protagonizadas pelo movimento estudantil, pelo movimento
operário com os sindicatos dos metalúrgicos, e por outros setores da sociedade civil

45
como os católicos, através das Comunidades Eclesiais de Base (CEB's), além de
artistas e intelectuais da época.
Dois importantes movimentos sociais surgidos nesse período e que até hoje
possuem uma atuação forte no cenário político e social do país são o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto
(MTST), que, até hoje, travam grandes embates em todo o país na luta pela terra e
pela Reforma Agrária, visando o combate a uma histórica desigualdade na distribuição
de terras no Brasil, em razão de nossas raízes latifundiárias. As forma de atuação
desses movimentos se dão através de marchas e ocupações de terras ou imóveis em
situação de irregularidade, onde instalam acampamentos e passam a viver de forma
cooperativa uns com os outros.
Muito se debate sobre a legitimidade desses dois movimentos através da
alegação de que eles violam o direito a propriedade privada ao invadirem os imóveis
que a eles não pertencem. Em contrapartida, o MST e o MTST defendem que a
Constituição também tutela o direito a moradia e a função social da propriedade, o
que torna legítimo a atuação dos movimentos na ocupação de imóveis que
declaradamente não estão cumprindo com a sua função social em prol de suprir o
direito a moradia, notoriamente negligenciado pelo poder público. Esses dois
movimentos representam bem as principais características de um movimento social,
sendo uma ação coletiva autônoma e organizada que luta por uma causa social e
política frente aos poderes estabelecidos, na exigência do cumprimento de direitos
constitucionalmente garantidos.
Atualmente, uma das principais pautas que mobilizam a formação de
movimentos sociais no Brasil e no mundo é a luta por reconhecimento de direitos dos
setores minoritários da sociedade. Dentre esses movimentos, podemos citar o
movimento negro, que reúne ativistas pela luta contra a discriminação racial, através
da defesa de pautas como o sistema de cotas e a aceitação e respeito de sua cultura
e herança histórica; o movimento feminista que atua pelo fim da discriminação de
gênero, levantando importantes bandeiras como o combate a violência contra a
mulher, a inserção das mulheres na política e a diferença salarial entre gêneros; e o
movimento LGBT que atua no combate a discriminação em razão da orientação
sexual, tendo como atuação principal a luta pela criminalização da homofobia, a
defesa do casamento civil igualitário e o reconhecimento da identidade de gênero,
46
incluindo a possibilidade do uso do nome social.
Outro importante movimento característico da contemporaneidade é o
movimento ecológico, voltado a estudar o impacto que o capitalismo e o consumo em
massa têm causado no meio ambiente, e que, atualmente, ocupou o debate nacional
em razão dos eventos recentes como as queimadas na Floresta Amazônica e o
derramamento de óleo nas praias do Nordeste, que acabaram reverberando no
debate mundial pela pouca iniciativa do governo brasileiro no enfrentamento desses
desastres.
Por fim, importante citar o surgimento recente de alguns movimentos sociais
com o objetivo de promover o engajamento político na sociedade. Intitulados como
“movimentos de renovação”, esses grupos têm como bandeira a renovação das
práticas políticas e se identificam como suprapartidários, apesar de possuírem
vínculos ideológicos definidos, indo desde grupos identificados com o liberalismo de
direita a grupos identificados com a social-democracia, mais à esquerda do espectro
político. Tais movimentos ganharam destaque nas últimas eleições de 2018 por
conseguirem eleger alguns de seus integrantes a cargos políticos no legislativo, o que
os fez alvo de críticas, havendo quem entenda que se tratam de grupos criados com
o objetivo de burlar e legislação eleitoral que estabelece aos partidos o monopólio do
sistema representativo. Independente de tais críticas, inegável é que o surgimento
desses movimentos é uma consequência do espaço vazio deixado pelos partidos
políticos como promotores de cidadania e de seu grande distanciamento do eleitor,
fazendo com que a sociedade passasse a buscar por novas formas de engajamento
e de intervenção no contexto político do país.
Assim, a formação dos movimentos sociais se coloca como fator central de
impulsionamento da cidadania brasileira, considerando a forte influência que exerce
na redemocratização do Estado Brasileiro no período pós ditadura militar e pela noção
de que a cidadania deve ser uma responsabilidade moral e não apenas de iniciativa
estatal. Através dos movimentos, a sociedade se organiza em estruturas paralelas ao
aparato estatal, tanto para exigir uma postura ativa do Estado no atendimento de suas
reivindicações, quanto para a promoção direta de benefícios a sociedade através de
atividades coletivas desempenhadas pelos próprios movimentos.

47
3.4 O fortalecimento da cidadania através da educação política
Para além dos movimentos sociais, as manifestações populares dos últimos
anos, iniciadas a partir de 2013, também demonstraram a sua importância no esforço
de promover engajamento social, sinalizando que a população brasileira tem
despertado para o contexto político do país e se envolvido cada vez mais nesse
debate. Do ponto de vista do desenvolvimento da cidadania, esse movimento da
sociedade pode indicar um aspecto positivo, a primeira vista, considerando que o
exercício da cidadania começa com o interesse por questões que envolvem a
coletividade e a sua relação com a esfera pública. A difusão das redes sociais,
principais plataforma de organização das recentes mobilizações, contribuiu muito para
a massificação do debate político no mundo, sendo hoje um dos principais
instrumentos de promoção do engajamento cívico, de transparência e divulgação das
ações do setor público e da comunidade política.
No entanto, esse “renascimento” do interesse pelo debate público revelou
também uma grande falta de conhecimento dos brasileiros sobre a política e as suas
estruturas, o que, no entanto, não deveria surpreender, considerando os graves
problemas que o país enfrenta na própria educação básica. A consequência dessa
baixa instrução junto a massificação do interesse pelo contexto político,
principalmente através das redes sociais, contribui para a aceitação e propagação de
um debate simplista e raso, muitas das vezes carreados de premissas erradas sobre
a nossa estrutura política. Um candidato a vereador, por exemplo, que vem a público
defender que, se eleito, trabalhará a favor da redução da maioridade penal, acaba
ganhando aceitação por comprar uma causa que é simpática a grande parte da
população. No entanto, um conhecimento básico sobre as atribuições do legislativo
municipal seria suficiente para se concluir que a promessa do candidato não poderia
ser cumprida, pois não é da esfera de atuação do vereador intervir em matéria penal.
Importante pontuar que o desconhecimento da população sobre a política,
apesar de contribuir para o problema, não é a principal responsável pela proliferação
de informações falsas nas redes, que hoje já se sabe possuir nuances bem maiores e
direcionadas especificamente para este fim, como a contratação de disparos em
massa para a propagação de fake news, a utilização de robôs – os bots – e além de
todo um esquema já conhecido sobre a utilização da internet de forma arquitetada por

48
grupos extremistas, aspectos que merecem ser pontuados mas que não são centrais
para a reflexão realizada neste trabalho. Também não é a intenção seguir na defesa
elitista de que a inserção da massa popular no contexto político é prejudicial para o
debate. O que se pretende demonstrar aqui é que a efetiva democratização do debate
público não se dará apenas com o acesso desordenado à informação, sendo
necessário um trabalho em conjunto dos atores sociais e do setor público para
qualificar esse debate e incentivar o exercício da cidadania através da educação
política e cidadã.
A educação política consiste em um “processo de transmissão de
conhecimentos cuja finalidade é disponibilizar ao cidadão um repertório que lhe
permita compreender as nuances dos debates políticos no Brasil e no mundo, e que
também o capacite para participar ativamente da política” (BLUME, 2016). A
disseminação da educação política é o ponto de partida para politizar e conscientizar
o povo, os levando a pensar criticamente sobre o seu papel como cidadão e no
impacto de suas ações na sociedade, fornecendo ferramentas para o empoderamento
de pessoas, grupos e sociedades.
A escola precisa ser um espaço de formação não só de profissionais
preparados para o mercado de trabalho, mas, principalmente, de formação de
cidadãos. É trabalhar para que os jovens entendam que o bem-estar da sociedade
está intimamente ligado a decisões políticas, através da forma que nossos
representantes, desde o prefeito até o presidente da República, agem ou deixam de
agir, e que isso determina a eficiência do sistema de saúde, da educação, da
segurança pública e da economia. Ressalte-se que educação política é diferente de
política partidária, sendo na verdade o ensino da política como manifestação da
democracia, do debate público. É enorme a quantidade de jovens, se não a maioria,
que saem do ensino básico sem saber o que fazem os deputados, vereadores e
senadores, sem a mínima noção do que é a Constituição Federal, lei fundamental do
nosso país, ou sem saber sobre os diferentes instrumentos de participação e
engajamento para além do voto.
Assim, na análise da relação entre educação e cidadania, necessária a
conclusão de que estas são indissociáveis. Segundo Saes (2016), o direito a
educação é um direito instrumental, sem o qual todos os outros direitos não podem
concretizar-se. E a partir dessa análise, deve-se encarar o direito a educação como o
49
mais essencial de todos os direitos, por tê-lo alçado ao estatuto de condição
necessária para a realização de toda a cidadania, civil ou política, possível no quadro
da sociedade capitalista. Saes entende (2016) que essa apuração parte da conclusão
de que
[...] o grau de instrução elementar conquistado em determinada sociedade,
em certa fase de sua história, foi suficiente para levar os indivíduos a lutar
pela reafirmação de consolidação e mesmo expansão das liberdades civis
prerrogativas políticas, bem como para torná-los conscientes das
implicações, dos limites e das possibilidades dessas garantias fixadas pelo
Estado nos planos constitucional e legal.
Ainda na esteira da formação de cidadãos, Peter Haberle (2011), ao trazer o
conceito de pedagogia da Constituição, defende que a educação nas escolas deveria
se preocupar em abordar o ensino dos princípios constitucionais básicos, em uma
linguagem próxima às possibilidades de entendimento do cidadão. Essa postura seria
de relevante importância, principalmente em Estados constitucionais jovens, aos quais
se inclui o Brasil, onde a sociedade ainda não foi educada suficientemente para se
conformar a Constituição e a respeitá-la.
O portal virtual “Politize!” com foco em fornecer conteúdos sobre o be-a-bá da
política, através do seu editor de conteúdo Bruno André Blume (2016), traz um
interessante compilado do que uma possível disciplina de educação política deveria
abordar. O primeiro item citado se refere ao ensino sobre as instituições, na qual
envolva a compreensão sobre o desenho institucional do Estado, com a divisão entre
os poderes, a democracia representativa, a federação brasileira, além do papel de
cada poder e das relações existentes entre eles. A segunda abordagem mencionada
se refere a compreensão sobre os atores políticos e das relações de poder existentes
na sociedade, procurando ensinar sobre a sociedade brasileira, como ela se constitui
e como ela se tornou o que é hoje. O terceiro item diz respeito ao ensino das bandeiras
políticas, a partir do entendimento de que a educação política deve mostrar a
existência de diferentes ideologias, cada uma com um modo de pensar sobre a vida
em sociedade. O quarto item diz respeito a desconstrução de visões negativas sobre
a política, derrubando o senso comum de que a política é um ambiente ruim, e
enfatizando a sua função primordial que é a de ser um processo de tomadas de
decisões coletivas sobre os mais diversos problemas. Por fim, a educação política não
pode se eximir de defender e disseminar valores fundamentais à convivência
democrática, como a tolerância às diferenças, o direito ao contraditório, ética,

50
responsabilidade e a empatia com o outro.
Apesar de no Brasil existirem muitas entidades que realizam esse processo de
formação política, não existe, atualmente, a obrigatoriedade de que a grade curricular
das escolas públicas e particulares do país abordem disciplinas sobre o sistema
político brasileiro ou a Constituição Federal, o que dificulta muito a difusão desse
conhecimento, além de consistir numa contrariedade com o ordenamento
constitucional. A Constituição Federal de 1988 determina que a capacidade ativa do
brasileiro começará aos 16 anos de idade, através da prerrogativa do voto, que aos
18 anos passa a ser obrigatório. Ou seja, basicamente o cidadão aos 16 anos já possui
uma responsabilidade política atribuída pela Constituição, mas não tem a
obrigatoriedade de compreender as implicações dessa responsabilidade no contexto
social.
O papel de educador político, contudo, não cabe apenas as escolas e ao ensino
formal. Os espaços de participação popular, institucionalizados ou não, também
deveriam se apropriar do papel de serem difusores da educação cidadã, seja através
de cursos de formação ou através de uma atuação didática e comunicativa com a
população. Um dos grandes problemas evidenciados dentro dos espaços
institucionalizados de participação, como conselhos gestores de políticas públicas e
partidos políticos, foi o seu distanciamento das bases populares através da adoção de
uma postura corporativista e direcionada ao seu funcionamento interno e burocrático,
sem de fato promover a inserção dos setores populares em sua dinâmica. E essa
inserção poderia ser feita através de incentivos ao debate e esclarecimentos ao
público sobre a sua área de atuação, com a promoção de cursos, palestras,
audiências ou conferências, de modo a fornecer a sociedade, de forma didática,
elementos necessários a compreender a importância desses espaços e,
consequentemente, estimulando-a a ocupá-los.
Um importante exemplo a ser citado se trata da Escola de Candidatos do
Partido Democrático Trabalhista (PDT) de São Paulo, inaugurada em Julho de 2019
e que visa a formação dos aspirantes a cargos políticos nas eleições municipais de
2020. Compreendendo a necessidade de qualificar os quadros da política, o curso
oferece conteúdos sobre a estrutura jurídica da República, o sistema político-partidário
brasileiro, aspectos socioeconômicos do Brasil, sistema eleitoral, além da história do
partido e da sua filosofia principal – o trabalhismo –, se constituindo como um
51
importante instrumento de educação política e cidadã e de exemplo a ser seguido por
outros partidos.
Fica demonstrado, portanto, que o diagnóstico atual da cidadania no Brasil é
de que os espaços institucionais de participação tem se apresentado como
ineficientes na promoção do engajamento político e social da cidadania, e que apesar
de terem promovido uma grande expansão da participação popular nas instâncias
públicas, estas não tem sido efetivas para influenciar diretamente nas decisões
tomadas. A reação da sociedade a essa ineficiência ocorre através da atuação
autônoma, de forma paralela as estruturas estatais, através de movimentos sociais e
mobilizações espontâneas, mas o desenvolvimento de uma cultura cidadã e de
participação só ocorrerá a partir de um trabalho pela promoção de uma educação que
propicie a formação de indivíduos conscientes de que suas ações podem fazer a
diferença na sociedade em que vivem.
O processo de construção da cidadania no Brasil foi longo e difícil, e ao
olharmos para o nosso contexto atual, a sensação é de desconforto diante de tudo
que ainda não alcançamos. São inegáveis os progressos que tivemos, mas foram
lentos e escancaram o longo caminho que ainda falta percorrer.
Com base na percepção de cidadão como indivíduo no gozo de direitos civis,
políticos e sociais, apenas em 1946 tivemos o que pode ser considerado o primeiro
ensaio de cidadania no Brasil. A Constituição trazia um amplo aparato institucional e
democrático que permitia que os direitos ali contidos, de fato, começassem a se
perpetrar pela sociedade e a serem encarados como inerentes a ela, e não como uma
mera concessão de uma pessoa ou figura qualquer. Com a ditadura militar, tivemos
uma interrupção desse processo, principalmente no que concerne ao gozo dos direitos
políticos, principal pilar para a consolidação de uma cidadania ativa, mas também, em
contrapartida, encontrávamos uma geração que experimentara um período de 18
anos de instabilidade democrática e de pleno funcionamento das instituições, e que
não se conformou com aquele estado de exceção. Vimos, nesse período de grande
repressão, a ascensão de uma sociedade civil organizada e engajada a reimplantar a
democracia no país, o que contribuiu para o fim do regime e o restabelecimento de
uma normalidade democrática no Brasil.
A partir do restabelecimento da democracia, foi possível o fortalecimento da
cidadania participativa no Brasil com a promulgação da Constituição de 1988, que
52
ficou conhecida como “Constituição Cidadã” pela previsão de diversos mecanismos
de participação popular em seu texto. Além dos clássicos instrumentos da democracia
direta, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, a Constituição inovou ao
incorporar o princípio da participação nos diversos artigos que tratam sobre os
objetivos e programas traçados para a formulação de politicas públicas em áreas
como educação, saúde e assistência social, o que amparou a criação e difusão dos
conselhos populares em todas as esferas federativas, além de incentivar a ideia
inovadora do orçamento participativo ao determinar a participação popular no
processo de planejamento municipal – o que inclui o planejamento orçamentário.
Evidente que a mera previsão constitucional e regulamentação legal desses
institutos de participação popular não são, por si só, suficientes para que o princípio
da participação fosse amplamente incorporado pelo poder público, pois diversas são
as dificuldades práticas para a difusão desses mecanismos. Dentre o principal
obstáculo, encontram-se a vontade política de conceder a sociedade e poder de
intervir nas tomadas de decisões, e isso está muito relacionada a nossa pouca
vivência histórica como um estado democrático, sendo o Brasil um país
“constitucionalmente jovem”, conforme definição de Peter Haberle (2011). Desse
modo, quando esses mecanismos não são incorporados como de observância
obrigatória pelo poder público, a criação e implantação fica a cargo da voluntariedade
das lideranças políticas.
É fato que houve uma importante alteração no nível de participação na esfera
pública com a ampliação e difusão desses espaços, mas se observou também que
essa ampliação, apesar de aparente, não significou a sua incorporação como um
verdadeiro método de governo. Setores estratégicos permaneceram intocáveis pela
prática da participação popular, a exemplo da área de desenvolvimento econômico,
em que se observou quase que nenhuma interferência da sociedade via mecanismos
de participação.
Além das ineficiências apresentadas pelos mecanismos institucionais
integrantes da democracia participativa, é possível se observar grandes deficiências
no nosso sistema representativo, considerado como o mais avançado estágio de
exercício da cidadania, através do exercício de um cargo político. Dentre os principais
problemas, o mais sensível à questão da cidadania se refere a pouca efetividade dos
partidos políticos em se constituírem como verdadeiras pontes entre a sociedade e o
53
sistema representativo, caindo no descrédito da sociedade que não mais confia nesse
institutos como forma de representação da vontade popular. Esse pensamento tem
sido reforçado pelas práticas pouco republicanas, porém amplamente difundidas entre
os partidos, que parecem trabalhar muito mais pela ascensão ou manutenção do
poder político do que em prol das ideias e valores previstos em seus programas.
A vivência democrática cada vez mais consolidada no nosso país, no entanto,
tem permitido que a sociedade se reinvente no que se refere a intervir nas decisões
políticas tomadas pelo poder público. A ineficiência dos mecanismos institucionais de
participação popular não impedem que a sociedade se organize de outras formas na
busca de se ver representada. Através de canais autônomos e espontâneos como as
mobilizações de rua e os movimentos sociais, fortalecidos pela facilidade de
comunicação permitida pelas redes sociais, a sociedade tem se sentido mais atraída
ao engajamento social e político e conseguido articular importantes demandas a
serem observadas pelo poder público, podendo ser citados os movimentos por
moradia como o MST e o MTST, os movimentos pelos direitos das mulheres, dos
LGBT's, dos negros e o movimento ecológico, na luta contra o desenvolvimento
desenfreado propiciado pela sociedade de consumo.
A continuidade desse processo de ampliação da participação popular e do
desenvolvimento da cidadania no Brasil, no entanto, depende do desenvolvimento da
educação no Brasil. Há uma necessidade premente no nosso país em formarmos
cidadãos conscientes, em vez de um exército de mão de obra para servir ao mercado
de trabalho. A educação básica no Brasil tem falhado muito no ensino da educação
política, não havendo nenhuma obrigatoriedade do Estado em ofertar noções de
democracia, constituição, competências legislativas, sistemas representativos e
outros conteúdos básicos que um indivíduo precisa ter para entender de forma
consciente o debate público no país, e poder intervir de maneira precisa para modificar
a realidade social.

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