Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2009.

027858-3, de Palhoça
Relator: Des. Pedro Manoel Abreu

Constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Alegada

ofensa dos arts. 4.º, II, 12, 13, 14 e 15 da Lei Estadual n.
14.661/2009 ao disposto nos arts. 4.º, 16, caput, 181 e 182 da
Carta Estadual. Caráter programático dos dispositivos
constitucionais. Diretriz de preservação ambiental expressamente
prevista na Lei 14.661/09. Presunção de constitucionalidade da
norma não derruída na actio. Bacia da Vargem do Braço.
Comunidade lá instalada há décadas. Construção de mansões,
abertura de estradas e movimentação de solo verificadas antes
da edição da nova legislação ambiental. Relevância da
degradação ambiental que deve ser apurada em sede de ação
civil pública, meio apropriado para a exigência do cumprimento de
políticas públicas definidas em Carta Constitucional. Liminar
denegada.
Os dispositivos constitucionais dados por violados em sede
desta ação direta de inconstitucionalidade constituem-se todos
em normas constitucionais de eficácia programática, ou
normas-programa, que são "aquelas normas constitucionais
através das quais o constituinte, em vez de regular, direta e
imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes
os princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos
(legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como
programas das respectivas atividades, visando à realização dos
fins sociais do Estado" (SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade
das Normas Constitucionais. 6. Ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
p. 138).
In casu, não se evidencia, de forma cristalina, a
inconstitucionalidade alegada, porque a Lei 14.661/09 declara,
em atenção ao comando constitucional, a necessidade de
preservação das bacias hídricas da Vargem do Braço.
"Há que falar, atualmente, em um efetivo direito à tutela
metaindividual. Na Constituição Federal de 1988, reforça-se a
necessidade de uma nova visão processual, posto que a Carta
Magna contém inúmeros dispositivos que implicam a fixação de
direitos subjetivos transindividuais (por exemplo, o art. 225, ao
tratar do meio ambiente) e, como é cediço que não se pode mais
aceitar passivamente a argumentação de que a Constituição
escrita não passa de uma mera folha de papel (Lassale),
sobressai a necessidade de o processo fornecer mecanismos
 hábeis para que se possa atingir o que Loewenstein denominava
de Constituição normativa.
Destaca-se, então, a ação civil pública como forma de permitir
que políticas públicas (saúde, educação, escola e quejandos)
sejam determinadas em prol da efetividade da Constituição"
(FREIRE JÚNIOR, Américo Bedê. O Controle Judicial de Políticas
Públicas. São Paulo: RT, 2005. p. 97).

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de

Inconstitucionalidade n. 2009.027858-3, da comarca de Palhoça (1ª Vara Cível), em
que é requerente Procurador Geral de Justiça do Estado de Santa Catarina, e
requerido Estado de Santa Catarina e outro:

ACORDAM, em Órgão Especial, à unanimidade, rejeitar a preliminar de

extinção da ação pela inadequação e, no mérito, por maioria, julgar improcedente a
ação. Custas legais.

RELATÓRIO

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo

Procurador Geral de Justiça do Estado de Santa Catarina e pelo Coordenador Geral
do Centro de Controle de Constitucionalidade - CECCON contra dispositivos da Lei
Estadual n. 14.661/2009, sancionada pelo Governador do Estado de Santa Catarina e
elaborada pela Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina.
Pretendem os requerentes, em breve síntese, suspender definitivamente
as disposições dos arts. 4.º, II, 12, 13, 14 e 15 da Lei Estadual n. 14.661/2009. Para
tanto, argumentam que o Parque Estadual Serra do Tabuleiro foi idealizado como
área de preservação integral, na qual deveria ser repelida qualquer forma de
exploração dos recursos naturais ali existentes.
Sustentaram que no ano de 2009 foi editada a Lei Estadual n. 14.661,
que criou, em seu art. 4.º, um mosaico dentro do Parque da Serra do Tabuleiro,
constituído por Áreas de Preservação Ambiental - APAs, excluindo da proteção
integral várias unidades que antes compunham o Parque. Verberaram, nesse
caminho, que ao contrário dos Parques, as APAs admitem a utilização sustentável
dos recursos naturais. Assim, em resumo, transformar um Parque em uma Área de
Proteção Ambiental - APA, significa um abrandamento da limitação antes imposta,
demonstrando que o legislador pretendeu ser mais permissivo em relação àquela
área em que antes a utilização dos recursos naturais era vedada. Afirmou ainda que a
Área de Proteção Ambiental é a menos restritiva dentre as doze categorias de
unidades na legislação vigente.
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 Sublinharam ser certo, contudo, que a reversão de determinadas áreas
do Parque para Área de Proteção Ambiental, contanto que realizada por lei, é
possível, desde que obedecidos os princípios básicos do Direito Ambiental, como é o
caso dos incisos III e IV do art. 4.º da norma estadual em análise.
Entretanto, grifaram que o mesmo não ocorre com o art. 4.º, II, da Lei
Estadual n. 14.661/2009, pois a conversão da Vargem do Braço, de Parque à Área de
Proteção ambiental ofendeu diretamente a Constituição Estadual e jamais poderia ter
sido excluída do Parque da Serra do Tabuleiro.
Asseveraram que na Vargem do Braço está situado o manancial de
Pilões, responsável direto pelo abastecimento de água de milhares de pessoas que
habitam a região da Grande Florianópolis e que a utilização pela população local pode
acarretar sérios gravames ao povo catarinense. A transformação da área em comento
provocará inevitavelmente o próprio esgotamento da água potável.
Assim, argumentaram que os art. 4º, II, e arts. 12 a 15 que o
regulamentam contrariaram de forma expressa os arts. 4.º, 16 caput, 181, caput, e
182, I, II e III da Carta Estadual. Disseram, ainda, estar ganhando corpo no
ordenamento jurídico o princípio constitucional do não retrocesso ecológico, previsto,
de forma implícita, por força da norma extensiva do art. 4.º da Constituição Estadual,
como mecanismo de defesa e segurança jurídica ante o risco de supressão de
direitos constitucionais já reconhecidos, porém não irrestritamente protegidos por
institutos próprios, tais como o direito adquirido, o ato jurídico perfeito, a coisa julgada
e o reconhecido status de cláusula pétrea.
Ao final, requereram a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 4º,
II, 12, 13, 14 e 15 da Lei Estadual n. 14.661/2009. Com a inicial foram juntados
documentos.
Seguindo o trâmite da Lei de Regência (Lei Estadual 12.069/2001, art.
10), as autoridades públicas requeridas foram notificadas para prestarem
informações, que foram efetivamente prestadas às fls. 292-393.
A douta Procuradoria Geral de Justiça, instada, manifestou-se pela
concessão monocrática da liminar requestada, ad referendum do Tribunal Pleno,
decisão efetivamente proferida pelo Relator do processo, como consta à fl. 396.
Pela relevância da matéria, a Associação Rural da Comunidade da
Vargem do Braço foi admitida no feito na condição de amicus curiae e, em seguida, a
liminar foi cassada pelo Tribunal Pleno.
Lavrou parecer pela douta Procuradoria-Geral de Justiça o Exmo. Sr. Dr.
Raulino Jacó Bruning.

VOTO

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, na qual pretendem os

autores ver declarada a inconstitucionalidade dos arts. 4.º, II, 12, 13, 14 e 15 da Lei
Estadual n. 14.661/2009, em face de suposta ofensa ao art. 182, II, III e IV da
Constituição do Estado de Santa Catarina.
Preliminarmente, descabe falar em extinção da presente actio pela via

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da inadequação, em vista de ensejar o processo alguma discussão probatória. Em
verdade, são atacados dispositivos de lei em tese, quais sejam, os arts. 4.º, II, 12, 13,
14 e 15 da Lei n. 14.661/2009, por vulneração ao art. 182, incisos II, III e IV da Carta
Estadual. A prova documental que instruiu os autos e, bem assim, o debate sobre um
possível aumento da degradação ambiental representam o pano de fundo da dialética
jurídica que medeia o reconhecimento ou não da inconstitucionalidade dos
dispositivos legais atacados.
Bem de ver que a causa de pedir fática constante da exordial indica uma
possível afronta ao texto da Constituição do Estado, principalmente pelo intitulado
princípio do não retrocesso ecológico, uma vez que a conversão da Vargem do Rio do
Braço, de Parque a Área de Proteção Ambiental significaria um abrandamento da
limitação legal antes imposta, já que a APA seria a menos restritiva dentre as doze
categorias de unidades existentes na legislação pátria.
Como ensina Oswaldo Luiz Palu, "a inconstitucionalidade é a mácula da
norma, a premissa para a conseqüência da inconstitucionalidade (sanção), que
poderá ser a inexistência, a nulidade, a anulabilidade, a mera irregularidade etc" (in
Controle de Constitucionalidade: conceito, sistemas e efeitos. São Paulo: RT, 1999, p.
65). Daí porque, somente em atos dos agentes dos Poderes Constituídos poderá
residir a inconstitucionalidade. Vale dizer, portanto, que
aos particulares em suas relações privadas ou mesmo em suas relações
jurídico-públicas não se dirá que praticam atos inconstitucionais passíveis de censura
pela corte ou tribunal constitucional onde houver. Nesse caso, as sanções serão,
evidentemente, de outra ordem. Se, v.g., a família ou a sociedade não cumprirem a
prestação exigida pelo art. 205 da CR/88, nem assim terão incidido em
inconstitucionalidadade (...) A inconstitucionalidade que importa é aquela que atinge
diretamente o texto constitucional, sem atos intermédios (PALU, Oswaldo Luiz.
Controle de Constitucionalidade: conceito, sistemas e efeitos. ão Paulo: RT, 1999, p.
65).
In casu, a discussão entabulada nos autos resolve-se com a
confrontação dos dispositivos impugnados e a Constituição Estadual, que representa
o parâmetro para a afirmação da constitucionalidade ou não da norma em apreço.
Trata-se da discussão da lei em tese, objeto específico da ação direta. Deve-se, por
esse motivo, afastar a preliminar de extinção do processo pela inadequação,
ressalvando-se o percuciente entendimento lançado na divergência.
No tocante ao mérito, a matéria aqui versada é de extrema importância,
pois estão em jogo dois dos mais caros valores à sociedade: o meio ambiente e o
direito de propriedade. É certo que, nesse particular, o interesse público coletivo
deverá suplantar sempre o interesse meramente privado, quando o primeiro estiver,
de alguma forma, sendo ameaçado pelo livre exercício do segundo. Por isso mesmo,
deve-se, neste momento, confrontar os dispositivos legais aos constitucionais, no afã
de identificar alguma afronta ao texto da Constituição Estadual.
Pois bem.
Os dispositivos impugnados estão assim redigidos:
Art. 4º Fica instituído o Mosaico de Unidades de Conservação da Serra do
Tabuleiro e Terras de Massiambu, com área total aproximada de 98.400 ha (noventa

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 e oito mil e quatrocentos hectares), composto pelas áreas definidas como Zona de
Amortecimento e Zona de Transição, incluídas nas coordenadas Planas
Aproximadas (C.P.A) que compõem os Anexos I e II, partes integrantes desta Lei e,
ainda, das seguintes unidades de conservação da natureza:
I - omissis.
II - Unidade de Uso Sustentável - Área de Proteção Ambiental da Vargem do
Braço.
Art. 12. Fica instituída a Área de Proteção Ambiental da Vargem do Braço -
APA da Vargem do Braço - com área total aproximada de 935,00 ha (novecentos e
trinta e cinco hectares) - cuja localização, limites e confrontações estão descritos no
Anexo IV, parte integrante desta Lei.
Art. 13. Constituem-se objetivos da APA Vargem do Braço:
I - o desenvolvimento sustentável das comunidades abrangidas pela unidade
de conservação;
II - a proteção dos mananciais hídricos da Bacia da Vargem do Braço;
III - o ordenamento da ocupação, uso e utilização do solo e das águas;
IV - o disciplinamento do uso turístico e recreativo;
V - a proteção dos remanescentes da mata atlântica em estágios médio e
avançado de regeneração e da diversidade biológica;
VI - a sustentabilidade do uso dos recursos naturais; e
VII - a garantia do desenvolvimento do modelo agroecológico da Bacia do Rio
Vargem do Braço, respeitando o homem preservacionista rural e possibilitando o
pagamento de serviços ambientais, conforme ato a ser expedido pelo Poder
Executivo.
Art. 14. Caberá à Prefeitura Municipal de Santo Amaro da Imperatriz, à
Concessionária Pública ou Privada, detentora da outorga de captação e uso
sustentável dos recursos hídricos do Rio Vargem do Braço, à Associação Rural da
Comunidade da Vargem do Braço e à Secretaria de Estado do Desenvolvimento
Econômico Sustentável, a nomeação do Conselho Deliberativo, no prazo de 1 (um)
ano após a publicação desta Lei, que administrará essa unidade de conservação e
nomeará seu Chefe.
Parágrafo único. O Conselho Deliberativo da APA da Vargem do Braço deverá
ter no mínimo 5 (cinco) representantes e no máximo 10 (dez) representantes, todos
residentes no Município de Santo Amaro da Imperatriz ou servidores públicos
estaduais, garantida a representação paritária entre órgãos públicos e sociedade
civil.
Art. 15. O Plano de Manejo será elaborado pelo Conselho Deliberativo da
unidade de conservação no prazo de 5 (cinco) anos a contar da data de publicação
desta Lei.
Dito isto, percebe-se que o intuito dos requerentes é combater, a uma só
vez, a criação do Mosaico de Unidades de Conservação da Serra do Tabuleiro e
Terras de Massiambu, especialmente a classificação da Vargem do Braço como
unidade de uso sustentável, Área de Proteção Ambiental.
É incontroverso que o Decreto Estadual n. 1.260/1975 criou o Parque
Estadual Serra do Tabuleiro, abrangendo os Municípios de Florianópolis, Palhoça,
Santo Amaro da Imperatriz, Águas Mornas, São Bonifácio, São Martinho, Imaruí,
Garopaba e Paulo Lopes, com o objetivo de proteger e preservar os mananciais de

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água, da flora, da fauna, de determinados aspectos geológicos, da paisagem e dos
locais apropriados ao lazer e à atração turística e que foi ele reclassificado pela novel
legislação.
Entretanto, o objetivo desta ação direta é demonstrar afronta da norma
legal impugnada aos arts. 4.º, 16, caput, 181, caput, e 182, I, III e IV, da Carta
Estadual. Esses dispositivos constitucionais estão assim redigidos:
Art. 4º O Estado, por suas leis e pelos atos de seus agentes, assegurará, em
seu território e nos limites de sua competência, os direitos e garantias individuais e
coletivos, sociais e políticos previstos na Constituição Federal e nesta Constituição,
ou decorrentes dos princípios e do regime por elas adotados, bem como os
constantes de tratados internacionais em que o Brasil seja parte, observado o
seguinte:
I - as omissões do Poder Público que tornem inviável o exercício dos direitos
constitucionais serão supridas na esfera administrativa, sob pena de
responsabilidade da autoridade competente, no prazo de trinta dias, contados do
requerimento do interessado, sem prejuízo da utilização de medidas judiciais;
II - são gratuitos, para os reconhecidamente pobres, na forma da lei:
a) o registro civil e a certidão de nascimento;
b) a cédula individual de identificação;
c) o registro e a certidão de casamento;
d) o registro e a certidão de adoção de menor;
e) a assistência jurídica integral;
f) registro e a certidão de óbito;
III - o sistema penitenciário estadual garantirá a dignidade e integridade física e
moral dos presidiários, facultando-lhes assistência espiritual e jurídica, aprendizado
profissionalizante, trabalho produtivo e remunerado, bem como acesso aos dados
relativos a execução das respectivas penas;
IV - a lei cominará sanções de natureza administrativa, econômica e financeira
a entidades que incorrerem em discriminação por motivo de origem, raça, cor, sexo,
idade, estado civil, crença religiosa ou de convicção política ou filosófica, e de outras
quaisquer formas, independentemente das medidas judiciais previstas em lei;
V - o Poder Judiciário assegurará preferência no julgamento do
"habeas-corpus", do mandado de segurança e de injunção, do "habeas-data", da
ação direta de inconstitucionalidade, popular, indenizar por erro judiciário e da
decorrente de atos de improbidade administrativa.
Art. 16. Os atos da administração pública de qualquer dos Poderes do Estado
obedecerão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.
§ 1º Os atos administrativos são públicos, salvo quando a lei, no interesse da
administração, impuser sigilo.
§ 2º A administração é obrigada a fornecer a qualquer interessado certidão ou
cópia autenticada, no prazo máximo de trinta dias, de atos, contratos e convênios
administrativos, sob pena de responsabilidade da autoridade competente ou do
servidor que negar ou retardar a expedição.
§ 3º A autoridade competente terá o mesmo prazo do parágrafo anterior para
atender requisições do Poder Judiciário, se outro não for o prazo por ele fixado.
§ 4º A lei fixará prazo para o proferimento da decisão final no processo
contencioso administrativo-tributário, sob pena de seu arquivamento e da
impossibilidade de revisão ou renovação do lançamento tributário sobre o mesmo

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 fato gerador. (ADIN STF 124-8 - art. 16, § 4º - Liminar deferida em parte - Resultado
final: procedente)
§ 5º No processo administrativo, qualquer que seja o objeto ou o procedimento,
observar-se-ão, entre outros requisitos de validade, o contraditório, a defesa ampla e
o despacho ou decisão motivados.
§ 6º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e as campanhas dos
órgãos e entidades da administração pública, ainda que não custeadas diretamente
por esta, deverão ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, delas
não podendo constar símbolos, expressões, nomes ou imagens que caracterizem
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, e serão suspensas
noventa dias antes das eleições, ressalvadas as essenciais ao interesse público.
Art. 181. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações.
Art. 182. Incumbe ao Estado, na forma da lei:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas;
III - proteger a fauna e a flora, vedadas as práticas que coloquem em risco sua
função ecológica, provoquem extinção de espécie ou submetam animais a
tratamento cruel;
IV - definir, em todas as regiões do Estado, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
Percebe-se que, sem exceção, que os dispositivos constitucionais dados
por violados constituem-se em sua maioria de normas constitucionais de eficácia
programática, ou normas-programa, que são
aquelas normas constitucionais através das quais o constituinte, em vez de
regular, direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os
princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos (legislativos, executivos,
jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivas atividades, visando
à realização dos fins sociais do Estado (SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das
Normas Constitucionais. Ed. ão Paulo: Malheiros, 2003. p. 138).
As normas constitucionais de eficácia programática indicam os fins do
Estado, definem as metas esquecidas pelo liberalismo econômico. É errôneo pensar
que são elas destinadas ao cidadão, porque para ele só incidem indiretamente. Na
verdade, voltam-se as normas programáticas aos agentes políticos do Estado, que
detém o controle das fontes normativas e dos atos de execução delas. Estão
umbilicalmente atreladas à disciplina das relações econômico-sociais e, como adverte
José Afonso da Silva,
o problema que se coloca agudamente na doutrina recente consiste em buscar
mecanismos constitucionais e fundamentos teóricos para superar o caráter abstrato
e incompleto das normas definidoras de direitos sociais, ainda concebidas como
programáticas, a fim de possibilitar sua concretização prática. Cogita-se de
responder à seguinte questão, posta por Canotilho: "em que medida pode uma lei
fundamental transformar-se em programa normativo do Estado e da sociedade. Mais
concretamente: como pode (se é que pode) uma constituição servir de fundamento

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 para o alargamento das tarefas estaduais e para a incorporação de fins
econômico-sociais, positivamente regulantes das instâncias de regulação jurídica-"
(SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. . Ed. ão Paulo:
Malheiros, 2003. p. 141).
O direito ao meio ambiente, expressa-se tanto na Constituição Federal,
em seu art. 225, como no seu correspondente na Carta Estadual (art. 181), ao
estabelecerem que "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações". Estes dispositivos constituem normas
programáticas que obrigam o Poder Público e a coletividade a defender e a preservar
o meio ambiente, no presente e futuro.
Nesse tocante, o exame da questão não permite concluir que o disposto
nos artigos da Lei impugnada contraria a Carta Estadual, porque: a) em princípio, a lei
não admite a degradação ambiental, antes, a repele, definindo a Bacia da Vargem do
Braço como APA (art. 4.º, II, e art. 12, da Lei 14.661/09); b) a norma impugnada
estabelece o desenvolvimento sustentável das comunidades que ocupavam a área há
décadas (art. 13, Lei n. 14.661/09); c) há preservação dos mananciais hídricos da
Vargem do Braço (art. 13, II, Lei n. 14.661/09); c) a lei determina o ordenamento da
ocupação, uso e utilização do solo e das águas (art. 13, II, Lei 14.661/09); d) no art.
14, da lei em apreço, há determinação para a criação de um Conselho Deliberativo,
que ficará encarregado de administrar a unidade de conservação e, por fim; e) em seu
art. 15, a norma determina a criação de um projeto de manejo, que deverá seguir as
normas ambientais, visando o desenvolvimento sustentável da região.
Ora, as famílias que ocupam a localidade lá estão residindo há décadas,
não havendo qualquer prova ou indício de que, após o advento da novel Lei, tenha se
agravado a degradação da área a preservar. Nesse tocante, basta ver a evolução da
área, conforme demonstram as fotografias de fls. 118 (1978); 120 (2004); 122 (2006).
À fl. 123, entretanto, figura uma grande edificação, certamente preocupante, porque,
além de supostamente ocupar área de preservação ambiental, promoveu o plantio e a
movimentação do solo, bem como abriu estrada, entre outras circunstâncias. Esse
fato, todavia, não pode ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade, e
merece total atenção do Ministério Público, que poderá, a seu juízo, promover ação
civil pública em defesa do meio ambiente.
Bem se diga - e isso é inegável - que o problema ora proposto envolve
questão fundiária que tem gerado estado de tensão há mais de 28 anos, provocando
graves conflitos sociais, especialmente decorrentes da ocupação desordenada do
solo. Colhe-se, no tocante, das informações prestadas pela Assembléia Legislativa do
Estado de Santa Catarina, à fl. 294, ao referir-se ao Projeto de Lei que originou a
norma ora impugnada:
O Projeto de Lei reconhece patenteado o estado de tensão permanente,
derivado da gravidade da questão fundiária até hoje, transcorridos quase 28 anos
(vinte e oito) anos, não enfrentada pelo Estado de Santa Catarina, que originou
graves conflitos sociais e econômicos, além de gerar limitações na gestão adequada
do território conservado, comprometendo o desenvolvimento sustentável do
patrimônio natural estadual e em especial dos Municípios abrangidos por seus

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 limites.
Aliem-se ainda mais, problemas relativos à ocupação desordenada do solo,
principalmente na região costeira denominada Baixada do Massiambu, resultando
em um imenso passivo social e legal, impondo medidas urgentes para a manutenção
dos ecossistemas referidos no ato de criação do Parque.
Para os órgãos responsáveis pela edição da norma em apreço, o Projeto
de Lei e a própria Lei atacada baseiam-se nas premissas de proteção ambiental;
equacionamento dos conflitos sociais e o reordenamento urbano e rural, além da
sustentabilidade econômica e financeira. Portanto, ao menos em tese, pretendeu-se
resolver os grandes problemas locais de ocupação desordenada do solo e de
proteção ambiental. Conciliá-los, realmente, consubstancia a tarefa mais complexa.
A controvérsia foi submetida à Secretaria de Biodiversidade e Florestas,
integrada ao Ministério do Meio Ambiente, que emitiu parecer. Dentre as suas
considerações, destacam-se as seguintes:
2.1 O Parque Estadual Serra do Tabuleiro (PEST), com seus 87.405 hectares,
é a maior unidade de Conservação de Proteção Integral do Estado de Santa
Catarina, abrangendo aproximadamente 1% to território do Estado. Essa unidade de
conservação protege importantes remanescentes de formações florestais e
ecossistemas associados do Bioma Mata Atlântica: restingas, manguezais, floresta
ombrófila mista e campos de altitude, distribuídos em ilhas, praias, planícies e
montanhas nos nove municípios cujos territórios estão especialmente abrangidos
pelo Parque.
Segundo informação proveniente da Fundação de Meio Ambiente do Estado de
Santa Catarina - FATMA (www.fatma.sc.gov.br) o PEST engloba, além da porção
continental, as ilhas de Fortaleza/Araçatuba, Andrade, Papagaio Pequeno, Três
Irmãs, Moleques do Sul, Siriú, Coral, dos Cardos e a ponta sul da Ilha de Santa
Catarina (...).
O PEST abriga mananciais que fornecem água potável para centenas de
milhares de habitantes da Grande Florianópolis, e também para inúmeros processos
de produção agrícola, pecuária e industrial, mostrando-se essencial para a
sustentabilidade sociambiental da região (fl. 345).
A polêmica em torno da Lei n. 14.661/2009 resulta, como dito, de
conflitos e tentativas de conciliação históricas, entabuladas entre moradores locais e
órgãos imbuídos da defesa ambiental. Claramente, a discussão acentuou-se quando
o Executivo, antes mesmo de ultimadas as reuniões do chamado Grupo de Trabalho -
GT/Fórum, instado pelo Fórum Parlamentar do Parque Estadual Serra do Tabuleiro,
de iniciativa da Assembléia Legislativa, encaminhou a esta última o Projeto de Lei que
resultou na aprovação da norma sob enfoque. Acerca desse problema, a Secretaria
de Biodiversidade e Florestas sublinhou (fl. 346):
Antecipando-se à conclusão dos trabalhos do GT/Fórum, e aos
encaminhamentos formais do Fórum Parlamentar, o Poder Executivo Estadual, no
início de novembro de 2008, encaminhou à Assembléia Legislativa do Estado de
Santa Catarina o Projeto de Lei Estadual 0347/2008. Ao que consta, o referido PL
opõe-se ao esforço interinstitucional em torno da implantação efetiva daquela
importante Unidade de Conservação.
2.8. Segundo informação proveniente de relatos do GT, destaca-se que ao
longo de quase três anos o trabalho do Fórum envolveu dezenas de reuniões,

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 possibilitando a participação de representantes das comunidades envolvidas, assim
como a elaboração de levantamentos e estudos que subsidiaram o conjunto das
propostas de solução para os problemas existentes no Parque, o qual deverá ser
ainda objeto de análise do referido Fórum Parlamentar.
2.9 Segundo manifestações de lideranças e autoridades locais, a remessa do
PL 347.3/2008, teria ignorado o histórico e os resultados alcançados anteriormente.
Além disso, o projeto teria criado uma proposta elaborada à revelia do processo
interinstitucional acima mencionado. Ao que consta, o PL apresenta conflitos
objetivos com a legislação ambiental vigente.
O Ministério do Meio Ambiente, em seu parecer, trouxe aos autos
importante consideração: tanto o Projeto, como a Lei que dele resultou, supostamente
apresentaram conflitos com a Legislação Federal em vigor. Entre os conflitos
infraconstitucionais que arrolou, citam-se, para exemplificar (fl. 348):
Quando refere-se ao mosaico, o PL não incorpora o disposto nos artigos 26 da
Lei Federal n. 9.985/00 (SNUC), e 27 da Lei Estadual n. 11.986/01 (SEUC). É que a
legislação vigente pressupõe a existência prévia de um conjunto de unidades de
conservação de categorias diferentes ou não, próximas, justapostas ou sobrepostas,
e outras áreas protegidas públicas ou privadas. Assim, tecnicamente, quando houver
essa realidade que constitua um mosaico, a gestão do conjunto deverá ser feita de
forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de
conservação, de forma a compatibilizar a presença da biodiversidade, a valorização
da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentável no contexto regional. Assim,
segundo o Decreto n. 4.340/2002, que regulamenta a Lei 9985/00, seria pressuposto
a existência prévia das unidades de conservação, possibilitando o reconhecimento
do mosaico pelo Ministério do Meio Ambiente, a pedido dos órgãos gestores das
unidades.
Considerando que a lógica da constituição de mosaicos de áreas protegidas,
assim como preceitua a Lei 9985/00 e o Decreto 4340/02, seria facilitar e
implementar a gestão integrada de áreas sob administração de órgãos diferentes,
não faria sentido a criação de um mosaico de unidades de conservação estaduais
que são na prática administradas pelo mesmo órgão. Segundo o Decreto 4.340/02, o
mosaico é reconhecido por ato do Ministério do Meio Ambiente a pedido dos órgãos
gestores das unidades (art. 8.º).
Assim, ao que parece, é possível que exista afronta a dispositivos
infraconstitucionais, o que não rende ensejo, é consabido, ao controle concentrado de
constitucionalidade. Inclina-se a solução da celeuma ao decreto de improcedência da
demanda.
Feita a consideração quanto à norma estadual atacada, deve-se
sublinhar a respeitável decisão monocrática da lavra do eminente Desembargador
Luiz Carlos Freyesleben, que detectou que (fl. 405):
Fotografias aéreas recentemente tiradas da região da Vargem do Braço (fls.
106-126), que demonstram a devastação de extensas áreas de floresta para
construção de mansões sem qualquer tipo de tratamento do esgoto (existem casas
até mesmo às margens do rio - fl. 110), e também para a exploração da agricultura,
com utilização do maquinário especializado para plantio e colheita.
E complementou (fl. 405):
Desse modo, penso que esta porção de terras, de onde nasce 80% da água

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 potável que abastece a Grande Florianópolis, não pode ficar, por ora, disponível ou à
mercê da exploração humana, pois isto significa colocar em risco não só a saúde e a
dignidade de milhares de catarinenses, mas também a garantia de vida das futuras
gerações, que dependem destes recursos naturais para subsistirem.
Embora o fato possa ser considerado grave, tem-se por certo que as
irregularidades perpetradas pelos particulares não se iniciaram com o advento da lei,
sendo factível presumir que eram anteriores a ela e já contrariavam o ordenamento
jurídico. Entretanto, como antes frisado, sob a ótica das duas normas em debate
(revogada e revogadora), não há autorização, como é intuitivo, para poluição das
fontes de água potável, sendo a Lei n. 14.661/09 inequívoca nesse sentido. Vale dizer
que, in casu, o que não era permitido no tocante à proteção dos mananciais hídricos
naquela região pela norma revogada, também é vedado na novel legislação. Portanto,
nada muda em relação ao confronto do texto legal e as normas programáticas da
Constituição do Estado. Em princípio, eventual violação aos dispositivos de Lei deve
ser resolvido em sede ação própria, qual seja, a ação civil pública. Ressoa claro na
lição de Américo Bedê Freire Júnior:
Há que falar, atualmente, em um efetivo direito à tutela metaindividual. Na
Constituição Federal de 1988, reforça-se a necessidade de uma nova visão
processual, posto que a Carta Magna contém inúmeros dispositivos que implicam a
fixação de direitos subjetivos transindividuais (por exemplo, o art. 225, ao tratar do
meio ambiente) e, como é cediço que não se pode mais aceitar passivamente a
argumentação de que a Constituição escrita não passa de uma mera folha de papel
(Lassale), sobressai a necessidade de o processo fornecer mecanismos hábeis para
que se possa atingir o que Loewenstein denominava de Constituição normativa.
Destaca-se, então, a ação civil pública como forma de permitir que políticas
públicas (saúde, educação, escola e quejandos) sejam determinadas em prol da
efetividade da Constituição.
Nesse diapasão, vale trazer à tona decisão do STJ assim ementada:
"Administrativo e processo civil. Ação civil pública. Ato administrativo discricionário:
Nova visão. 1. Na atualidade, o império da lei e o seu controle, a cargo do Judiciário,
autorizam que se examinem, inclusive, as razões de conveniência e oportunidade do
administrador. 2. Legitimidade do Ministério Público para exigir do Município a
execução de política específica, a qual se tornou obrigatória por meio de resolução
do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. Tutela específica
para que seja incluída verba no próximo orçamento, a fim de atender as propostas
políticas certas e determinadas. 4. Recurso especial provido (inserta na Revista de
Dialética Processual 14/120).
A tutela coletiva tem condições de instrumentalizar o controle de políticas
públicas de modo a fornecer à Constituição densidade suficiente para a tutela de
direitos transindividuais. Nesse contexto, é de ser repensada a atuação do Parquet,
vez que a Constituição Federal de 1988 viabilizou um novo papel ao Ministério
Público, colocando no fortalecimento dessa instituição a esperança de que existisse
um órgão capaz de viabilizar, pelo direito de ação, a implementação dos nobres
ditames do Estado Democrático de Direito (in O Controle Judicial de Políticas
Públicas. São Paulo: RT, 2005. p. 97).
Cabe, portanto, ao órgão Ministerial provocar, se assim o entender, a
competente ação coletiva visando a restituição das áreas atingidas pela degradação

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ambiental, devolvendo o meio ambiente ao status quo ante, servindo-se, desde logo,
da legislação vigente.
Ao depois, cabe considerar, é certo que as leis regularmente editadas
pelo Poder Legislativo gozam de presunção de constitucionalidade, daí porque
somente a certeza da inconstitucionalidade dos dispositivos legais atacados permitiria
o decreto extremo, o que, na espécie, não ocorre. Nesse tocante,
As normas ordinárias e mesmo as complementares são legítimas quando se
conformam, formal e substancialmente, com os ditames da constituição. Importa
dizer: a legitimidade dessas normas decorre de uma situação hierárquica em que as
inferiores recebem sua validade da superior. São legítimas na medida em que sejam
constitucionais, segundo um princípio de compatibilidade vertical (SILVA, José
Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. . Ed. ão Paulo: Malheiros,
2003. p. 55).
Assim, inexistindo na Lei 14.661/09 afronta direta à Constituição do
Estado, e não configurado o aludido retrocesso com a reclassificação do Parque
Estadual Serra do Tabuleiro, uma vez que a preservação do meio ambiente ainda
está em pauta na legislação catarinense, tampouco evidenciado o aumento da
degradação ambiental pela comunidade que habita o Parque da Serra do Tabuleiro
há décadas, não há como reconhecer a inconstitucionalidade.

DECISÃO

Ante o exposto, por votação unânime, rejeita-se a preliminar de extinção

da ação por inadequação e, no mérito, por maioria de votos, por maioria, julga-se
improcedente a demanda, vencidos os Excelentíssimos Senhores Desembargadores
Lédio Rosa de Andrade, Carlos Prudêncio, Trindade dos Santos, José Volpato de
Souza e Salim Schead dos Santos, que votaram pela procedência da ação.
O julgamento, realizado no dia 20 de julho de 2011, foi presidido pelo
Excelentíssimo Senhor Desembargador Trindade dos Santos, com voto, e dele
participaram os Desembargadores Pedro Manoel Abreu-Relator, Cláudio Barreto
Dutra, Mazoni Ferreira, Irineu João da Silva, Vanderlei Romer, Eládio Torret Rocha,
Nelson Schaefer Martins, José Volpato de Souza, Sérgio Roberto Baash Luz,
Fernando Carioni, Cesar Abreu, Salete Silva Sommariva, Ricardo Fontes, Salim
Schead dos Santos, Jaime Ramos, Newton Janke, Lédio Rosa de Andrade, Carlos
Prudêncio e Gaspar Rubik.
Florianópolis, 29 de julho de 2011.

Pedro Manoel Abreu

RELATOR

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 Declaração de voto vencido do Exmo. Sr. Des. Luiz Carlos Freyesleben

Ousei divergir da douta maioria pelas razões já expostas na decisão em

que deferi, ad referendum do Tribunal Pleno, o pedido liminar formulado nesta ação
direta de inconstitucionalidade (fls. 396-412).
Florianópolis, 20 de outubro de 2009

Luiz Carlos Freyesleben

DESEMBARGADOR

Declaração de voto vencido do Exmo. Sr. Des. Luiz Cézar Medeiros

Divergi da douta maioria escudado nos

fundamentos aduzidos no voto do eminente Desembargador Luiz Carlos Freyesleben,
relator originário.
Florianópolis, 21 de outubro de 2009.

Desembargador Luiz Cézar Medeiros

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