ADMINISTRATIVO

Poderes administrativos
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SUMÁRIO

1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS...................................................................................................................................3
1.1. Características...............................................................................................................................................3
2. PODER VINCULADO E DISCRICIONÁRIO..............................................................................................................4
3. PODER HIERÁRQUICO..........................................................................................................................................6
3.1. Avocação e delegação de competências.......................................................................................................6
3.2. Prerrogativas e deveres hierárquicos............................................................................................................7
3.3. Subordinação e vinculação............................................................................................................................8
4. PODER DISCIPLINAR............................................................................................................................................8
5. PODER NORMATIVO............................................................................................................................................9
5.1. Regulamentos.............................................................................................................................................10
5.2. Poder regulamentar e poder regulatório....................................................................................................11
5.3. Reserva da Administração...........................................................................................................................11
6. PODER DE POLÍCIA.............................................................................................................................................13
6.1. Características.............................................................................................................................................15
6.2. CICLOS DE POLÍCIA......................................................................................................................................19
6.3. Atributos (DAC)...........................................................................................................................................20
6.4. Jurisprudência correlata..............................................................................................................................21
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ATUALIZADO EM 25/05/20211

PODERES ADMINISTRATIVOS

1. Considerações iniciais
Antes de iniciarmos e aprofundarmos os estudos, precisamos conceituar os poderes administrativos, os
quais representam instrumentos, PRERROGATIVAS pertencentes ao Estado para satisfazer o interesse público.

Não se confundem com Poderes do Estado (elementos estruturais – Executivo, Legislativo e Judiciário).
Por outro lado, poderes e atos administrativos são assuntos interligados, pois no exercício de um poder
administrativo, o administrador pratica atos administrativos.

1.1. Características

a) São DEVERES. Não se trata de mera liberdade do administrador. Celso Antônio fala em DEVER-PODER.

b) Irrenunciáveis, em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público. O administrador exerce

função pública, exercendo atividade em nome do interesse do povo, que é o titular do poder. Ele é um mero
representante desse poder, não podendo dispor daquilo que não lhe pertence. Função pública significa
atividade em nome e no interesse do povo.

c) Tem limites previstos em lei. Deve respeitar a regra de competência legal (lei ou CF). É fundamental que se
observe o TRINÔMIO – necessidade + proporcionalidade + eficiência.

d) Cabe responsabilização do agente público, seja por ação ou omissão. Se o responsável pela aplicação do
poder disciplinar deixa de aplicar a penalidade também é responsabilidade. A OMISSÃO tem que ser
ESPECÍFICA, ou seja, aquelas que ocorrem mesmo diante de imposição legal do facere administrativo.

Omissão genérica – cabe ao administrador avaliar a oportunidade para agir. Reserva do possível.

1.2. Uso e Abuso de Poder

Destaque-se que, se o exercício desses poderes ultrapassar o caráter da instrumentalidade, sendo
praticados além dos limites do estritamente necessário à busca do interesse publico, ocorrerá abuso de poder.

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As FUCS são constantemente atualizadas e aperfeiçoadas pela nossa equipe. Por isso, mantemos um canal aberto de
diálogo (setordematerialciclos@gmail.com) com os alunos da #famíliaciclos, onde críticas, sugestões e equívocos,
porventura identificados no material, são muito bem-vindos. Obs1. Solicitamos que o e-mail enviado contenha o título do
material e o número da página para melhor identificação do assunto tratado. Obs2. O canal não se destina a tirar dúvidas
jurídicas acerca do conteúdo abordado nos materiais, mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos
eventos anteriormente citados.
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Nesse sentido, a doutrina aponta como abuso de poder situações nas quais a autoridade pública pratica
o ato extrapolando a competência legal ou visando uma finalidade diversa daquela estipulada.

Excesso de poder
Abuso de poder
Desvio de poder
(finalidade)

#SELIGANADIFERENÇA: Excesso x Desvio

 O excesso de poder ocorre em casos nos quais a autoridade pública atua fora dos limites de sua
competência, ou seja, exorbita ou extrapola a competência que lhe foi atribuída, praticando atos que não estão
previamente estipulados por lei.
 O desvio de poder estará presente sempre que o agente do Estado praticar o ato, até mesmo dentro
dos limites da competência a ele conferida, mas visando a alcançar outra finalidade que não aquela prevista em
lei.

Seja em decorrência de excesso ou desvio de finalidade, o abuso de poder enseja a NULIDADE do ato
administrativo a ser discutida na esfera administrativa, por meio de impugnação administrativa do ato OU
mediante provocação do Judiciário, em virtude do poder que lhe é conferido de controlar a legalidade da
atuação administrativa.

#ATENÇÃO #MPMG: Desvio de finalidade trata-se de VÍCIO SUBJETIVO do agente e sempre de difícil
comprovação para o sujeito prejudicado pelo ato viciado, uma vez que o ato goza de aparente legalidade.
Deriva dos propósitos subalternos que animam o agente ou das circunstâncias de não realização da finalidade
preordenada pela lei. Trata-se de corrente MAJORITÁRIA.
Todavia, parte da doutrina (minoritária), como por exemplo Celso Antonio Bandeira de Melo, considera o
desvio de poder é um vício objetivo, pois resulta do objetivo descompasso entre a competência utilizada e a
finalidade legal, ou seja, trata-se de um desacordo entre a norma abstrata (lei) e a norma individual (ato).
Logo, se o vício possui natureza objetiva, não há que se buscar a intenção do agente para se verificar a
constatação e posterior reprimenda do desvio de poder, basta apenas identificar objetivamente o descompasso
existente entre a finalidade atingida pelo ato concreto e a finalidade da norma em abstrato.

2. PODER VINCULADO E DISCRICIONÁRIO

É uma classificação da doutrina tradicional que é feita de acordo com o grau de liberdade conferido ao
administrador. A doutrina moderna, por sua vez, diz que vinculado e discricionário não é o poder, mas sim o
ATO no exercício do poder. Frisa, ainda, que um poder nem é totalmente vinculado, nem totalmente
discricionário.
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a) Poder vinculado é aquela situação em que o administrador NÃO TEM liberdade, juízo de valor, conveniência
e oportunidade. Preenchidos os requisitos a autoridade tem que praticar o ato. Ex.: licença para construir,
licença para dirigir, concessão de aposentadoria. Não seria necessariamente um poder, como o discricionário,
pois não confere qualquer prerrogativa ao agente administrativo.

b) Poder discricionário – no poder discricionário há a conveniência e oportunidade do administrador. Essa

discricionariedade tem de estar dentro dos limites da lei, sob pena de se tratar de conduta arbitrária , sendo
considerada ilegal. Conveniência: modo de atuação, oportunidade, momento.
 Ex.: permissão de uso de bem público, autorização para veículo acima do peso permitido.

#APROFUNDAMENTO  CONTROLE JUDICIAL DA ATIVIDADE DISCRICIONÁRIA - De acordo com Matheus

Carvalho, o Poder Judiciário não pode e não deve substituir a decisão do administrador, não pode fazer análise
de interesse público, não pode, enfim, julgar o mérito de um ato administrativo discricionário. Isso porque, o
mérito é a área que coincide com o campo opinativo do administrador público, extrapolando aquela de atuação
do Poder Judiciário.
 Contudo, ainda que o ato administrativo seja discricionário, ele fica sujeito a controle jurisdicional no que
diz respeito à sua ADEQUAÇÃO COM A LEI, mas nunca na análise meritória.
 Os princípios da razoabilidade e proporcionalidade surgem como INSTRUMENTO DE CONTROLE, evitando
excesso de poder e condutas desarrazoadas pelo administrador. Logo, se, a pretexto de interpretar a lei, o
agente pratica ato desproporcional, compete ao judiciário, se provocado, anular esta atuação.

#ATENÇÃO #SIMULADOPF: O poder discricionário APENAS poderá ser aplicado quando a lei expressamente
conceder à administração liberdade para atuar dentro de limites definidos. (ERRADO)
Comentários:
O erro encontra-se na palavra apenas.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro identifica duas posturas básicas no tocante aos conceitos jurídicos
indeterminados: (1) a dos que entendem que eles não conferem discricionariedade à Administração porque,
diante deles, ela tem que fazer um trabalho de interpretação que leve à única solução possível; (2) a dos que
acham que eles podem conferir discricionariedade à Administração desde que se trate de conceito de valor.
A margem de discricionariedade ocorre quando houver:
▪ Disposição expressa em lei conferindo à Administração a possibilidade do seu exercício;
▪ Insuficiência da lei em prever todas as situações possíveis;
▪ Previsão de determinada competência pela lei, sendo ausente à previsão da conduta a ser adotada, que é o
que ocorre muitas vezes no exercício do Poder de Polícia;
▪ Do uso pela lei dos chamados conceitos jurídicos indeterminados (e.g. bem comum, urgência, moralidade
pública)
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No mesmo sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello diz que a discricionariedade pode decorrer:
▪ Da hipótese da norma, quando esta define os motivos para a prática do ato de forma insuficiente ou se
omite;
▪ Do comando da norma, quando esta possibilite ao administrador público a adoção de condutas variadas; e
▪ Da finalidade da norma, pois muitas vezes esta é definida através de expressões que contêm conceitos
indeterminados, plurissignificativos

*#OUSESABER #DEOLHONAQUESTÃO
O DEVER DO PODER PÚBLICO DE FORNECER ACESSO À PRÉ-ESCOLA E CRECHE SE SUBMETE A UM JUÍZO DE
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA?
Em novembro de 2005, no RE 436.966, o STF reconheceu o direito constitucional à educação, afirmando que é
DEVER dos MUNICÍPIOS oferecer creche e acesso à pré-escola a todas as crianças que precisem, sendo uma
OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL VINCULANTE, NÃO HAVENDO que se falar em DISCRICIONARIEDADE da
Administração Pública. No mesmo diapasão, tem-se o seguinte julgado: AgRg no Resp 1.198.737/RS.

3. Poder hierárquico

É a prerrogativa que garante ao administrador estruturar, escalonar e hierarquizar os seus quadros.

Ele vai organizar, estabelecendo a relação hierárquica de subordinação. O exercício do poder hierárquico traz
algumas faculdades: dar ordens, fiscalizar o cumprimento dos atos praticados pelos subordinados, rever os
atos praticados pelos subordinados, delegar e avocar funções, aplicar sanções e penalidades (exercício de
poder hierárquico e disciplinar, uma vez que o poder disciplinar decorre do poder hierárquico). A delegação é
uma exceção e deve ser justificada. Já a avocação é realizada pelo superior quando a atribuição é da
responsabilidade de outro núcleo de atribuição. Celso Antônio Bandeira de Melo utiliza a expressão “poder do
hierarca”. Para Carvalho hierarquia e disciplina são fatos administrativos e não poderes.

3.1. Avocação e delegação de competências

NÃO PODE DELEGAR – CE NO RA (competência exclusiva, atos normativos e recursos administrativos).

 Avocação: desde que as atribuições não sejam da competência exclusiva do órgão subordinado, o
chefe poderá chamar para si, de forma temporária, a competência que deveria inicialmente ser
exercida pelo agente subalterno.
 Delegação: é a extensão de atribuições de um órgão a outro de mesma hierarquia ou de hierarquia
inferior, desde que não sejam exclusivas. A delegação também é exercida de forma temporária. Nesse
sentido, é importante salientar que a delegação não configura uma transferência, mas sim uma
extensão ou ampliação de competência, ou seja, o agente delegante não perde a competência
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delegada. É designada cláusula de reserva essa regra de manutenção da competência pelo agente,
mesmo após a delegação, e esta cláusula está implícita nos atos administrativos de delegação.

o A competência sempre será delegada de forma restritiva, ou seja, o ato de delegação deve ser
expresso em relação à competência delegada e no que tange a indicação do agente que se
tornará competente. NÃO SE ADMITE ATO GENÉRICO DE DELEGAÇÃO.
o Súmula 510/STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada,
contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.

Por fim, cumpre salientar que a lei expressamente PROÍBE a delegação de competência (e
consequentemente a avocação) nas três situações a seguir descritas:
 No caso de competência exclusiva, definida em lei;
 Para decisão de recurso hierárquico;
 Para edição de atos normativos.

3.2. Prerrogativas e deveres hierárquicos

O poder hierárquico confere uma série de prerrogativas aos agentes públicos hierarquicamente
superiores em relação aos seus respectivos subordinados, a saber:
a) Ordens: expedição de ordens, nos estritos termos da lei, que devem ser cumpridas pelos subordinados,
salvo as ordens manifestamente ilegais;
b) Controle ou fiscalização: verificação do cumprimento por parte dos subordinados das ordens
administrativas e das normas vigentes;
c) Alteração de competências: nos limites permitidos pela legislação, a autoridade superior pode alterar
competências, notadamente por meio da delegação e da avocação;
d) Revisional: possibilidade de rever os atos praticados pelos subordinados para anulá-los, quando
ilegais, ou revogá-los por conveniência e oportunidade, nos termos da respectiva legislação;
e) Resolução de conflitos de atribuições: prerrogativa de resolver, na esfera administrativa, conflitos
positivos ou negativos de atribuições dos órgãos e agentes subordinados; e
f) Disciplinar: apurada eventual irregularidade na atuação funcional do subordinado, a autoridade
superior, após o devido processo legal, garantindo a ampla defesa e o contraditório, deverá aplicar as
sanções disciplinares tipificadas na legislação.

As prerrogativas da autoridade superior acarretam o dever de obediência por parte dos agentes
públicos hierarquicamente inferiores. A insubordinação do agente público, caracterizada pelo descumprimento
das determinações superiores, configura infração funcional, punível com a sanção disciplinar de demissão.
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3.3. Subordinação e vinculação2

No âmbito da organização administrativa, existem relações de subordinação e de vinculação que não se

confundem. A relação de subordinação decorre naturalmente da hierarquia existente no interior dos órgãos e
das entidades administrativas, pois há hierarquia em toda e qualquer desconcentração administrativa, seja
entre órgãos da Administração Direta, seja no interior de determinada entidade da Administração Indireta.
Portanto, a subordinação tem caráter interno, não havendo que falar em subordinação nas relações
interadministrativas. Por outro lado, a relação de vinculação é encontrada entre entidades da Administração
Indireta e os respectivos entes federados . Entre pessoas jurídicas distintas, em razão da autonomia dessas
entidades, não existe hierarquia, mas apenas os controles previstos expressamente a legislação (vinculação).
Trata-se de relação externa, envolvendo pessoas jurídicas dotadas de personalidade jurídica própria e
autonomia.
4. Poder disciplinar

O poder disciplinar é a prerrogativa reconhecida à Administração para investigar e punir, após o

contraditório e a ampla defesa, os agentes públicos, na hipótese de infração funcional, e os demais
administrados sujeitos à disciplina especial administrativa. O poder disciplinar é exercido por meio do
Processo Administrativo Disciplinar (PAD). Fundado, normalmente, na hierarquia administrativa, o poder
disciplinar relaciona-se com as relações jurídicas especiais administrativas, englobando duas situações:

a) Relações funcionais travadas com agentes públicos, independentemente da natureza do respectivo

vínculo jurídico – legal ou negocial (ex.: demissão do servidor público); e
b) Particulares inseridos em relações jurídicas especiais com a Administração , mas que não são
considerados agentes públicos (ex.: aplicação de multa contratual à empresa contratada pela
Administração, sanções aplicadas aos alunos de escola pública e aos usuários de biblioteca pública
etc.).

Ao contrário do poder de polícia, exercido no âmbito de relações jurídicas genéricas entre Estado e
cidadão, o poder disciplinar refere-se às relações jurídicas ESPECIAIS, decorrentes de vínculos jurídicos
específicos existentes entre o Estado e o particular (Administração – agente público, Administração –
contratado, Administração –usuário de serviços públicos etc.).
 O Poder Disciplinar consiste em um sistema punitivo INTERNO e por isso não se pode confundir com o
sistema punitivo exercido pela justiça penal muito menos com o exercício do Poder de Polícia. As
pessoas que são atingidas por esse Poder possuem uma sujeição especial, um vínculo com a
Administração Pública.

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CAIU NA PGM-CAMPINAS-FCC/2016: o poder hierárquico manifesta-se presente nas relações de desconcentração, porque
há relação de subordinação entre os órgãos da Administração e a Administração central, o que não se replica com as
relações travadas entre esta e os entes da Administração indireta, ainda que se evidencie o poder de tutela.
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#APROFUNDANDO  DISCRICIONARIEDADE DO PODER DISCIPLINAR
É tradicional a afirmação de que o poder disciplinar é DISCRICIONÁRIO, tendo em vista a menor rigidez
da legislação administrativa, quando comparada à legislação penal, que confere liberdade, sempre regrada
(limitada), para que a autoridade administrativa determine a adequação da conduta ao Estatuto funcional e
escolha, motivadamente, a sanção que deve ser aplicada ao agente.
A tipicidade administrativa, ao contrário da tipicidade penal, é aberta (menos rígida), uma vez que o
legislador, na maioria dos casos, limita-se a definir, genericamente, os deveres que deverão ser respeitados
pelos agentes, estabelecendo sanções que deverão ser aplicadas, com razoabilidade, pela autoridade
competente.
Ressalte-se, no entanto, que a discricionariedade não se confunde com liberdade total ou
arbitrariedade. No exercício de competências discricionárias, a Administração deve respeitar os princípios e
regras vigentes (JURIDICIDADE) e, no caso específico da aplicação de sanções, deve observar, especialmente,
os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, do devido processo legal, da ampla defesa e do
contraditório. Ademais, toda e qualquer sanção estatal deve ser necessariamente motivada.
Portanto, discricionariedade sofre sérias limitações na atualidade. A autoridade administrativa, ao
tomar conhecimento de suposta infração funcional, tem o dever-poder de apurar o fato para eventual punição
do agente, inexistindo liberdade na hipótese.

#ATENÇÃO #MAGISTRATURA #MP: Magistratura e membros do MP gozam de independência funcional no

exercício da função institucional, não existindo aqui hierarquia ou subordinação. No entanto, estão sujeitos ao
poder disciplinar, no tocante à disciplina interna da instituição. Ex.: punição pela corregedoria. CNJ? Foi criado
para exercer controle administrativo. Não pode exercer controle jurisdicional.

5. Poder normativo

O poder normativo ou regulamentar é a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para editar

atos administrativos GERAIS para fiel execução das leis. Tradicionalmente, é reconhecida a possibilidade de
órgãos e entidades localizadas institucionalmente fora do âmbito do Poder Legislativo exercerem, também,
poder normativo.
Trata-se, em verdade, de uma consequência do caráter relativo do princípio da separação de poderes
que, segundo a doutrina do “check and balances”, permite a cada um dos “Poderes” o exercício de funções
atípicas de forma a controlar o outro “Poder”. Ou seja, cada “Poder” exerce funções típicas, correspondentes
ao seu nome (Poder Executivo executa a lei; o Legislativo cria as leis, inovando na ordem jurídica; e o Judiciário
resolve, com definitividade, as lides, além de controlar a constitucionalidade de leis e atos normativos), bem
como funções atípicas que seriam, em princípio, inerentes aos outros “Poderes” (o Chefe do Executivo pode
exercer poder normativo com caráter inovador mediante a edição, v.g., das medidas provisórias e da lei
delegada, conforme previsto, respectivamente, nos arts. 62 e 68 da CRFB).
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O poder normativo da Administração Pública pode ser exercido basicamente por meio da delegação
legislativa ou do próprio poder regulamentar. Enquanto a delegação legislativa possibilita a prática de ato
normativo primário, com força de lei (ex.: medidas provisórias e leis delegadas, previstas, respectivamente, nos
arts. 62 e 68 da CRFB), o PODER REGULAMENTAR encerra uma atividade administrativa, de cunho normativo
SECUNDÁRIO. Em verdade, o poder normativo das entidades administrativas, exercido com fundamento em
norma legal, não decorre da delegação propriamente dita operada pelo legislador, mas, ao contrário, é inerente
à função administrativa e pode ser exercido dentro dos limites fixados em lei.
É conferido à Administração Pública o poder de regulamentar a legislação, esclarecendo-a e
detalhando-a, de forma a possibilitar a sua concretização. Em algumas situações, a própria Constituição da
República confere a possibilidade de a Administração editar regulamentos sem a necessidade de intermediação
legislativa, como se analisará no tópico abaixo.

5.1. Regulamentos

Saliente-se que Regulamento e Decreto são referências ao mesmo ato normativo . Isso porque o
Regulamento é o ato normativo privativo do chefe do Poder Executivo e Decreto é a sua forma. Em outras
palavras, pode-se dizer que o Regulamento é expedido por meio de um Decreto.
 Os regulamentos são atos privativos do Chefe do Poder Executivo.

ESPÉCIES DE REGULAMENTO
São aqueles editados para a fiel execução da lei. Este regulamento NÃO PODE
Regulamentos
INOVAR o ordenamento jurídico, mas somente pode complementar a lei. Art. 84,
Executivos
IV da CF.
São Regulamentos que atuam SUBSTITUINDO A LEI e têm o condão de INOVAR o
ordenamento jurídico, determinando normas sobre matérias não disciplinadas em
lei.
Em consonância com o entendimento majoritário da doutrina e jurisprudência
Regulamentos brasileiras, só são admissíveis duas espécies de Regulamentos Autônomos no
Autônomos ordenamento jurídico pátrio, quais sejam, as duas situações previstas no art. 84, VI
da Carta Magna. São exceções à regra geral de que o chefe do Poder Executivo edita
decretos para fiel execução da lei, sem o caráter de inovação da ordem jurídica
(organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos).

5.2. Poder regulamentar e poder regulatório

O poder regulamentar não se confunde com o poder regulatório. De um lado, o PODER

REGULAMENTAR possui as seguintes características:
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a) Competência privativa do Chefe do Executivo (art. 84, IV, da CRFB);

b) Envolve a edição de NORMAS GERAIS para fiel cumprimento da lei;
c) CONTEÚDO POLÍTICO.

Por outro lado, o PODER REGULATÓRIO apresenta as seguintes características:

a) Competência atribuída às entidades administrativas, com destaque para as agências reguladoras (art.
174 da CRFB);
b) Engloba o exercício de atividades normativas, executivas e judicantes;
c) Conteúdo TÉCNICO.

5.3. Reserva da Administração

A liberdade de conformação do legislador encontra limites no texto constitucional. Entre esses limites,
costuma-se apontar, no Direito Comparado, a existência da denominada “RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO” como
um verdadeiro “núcleo funcional da administração ‘resistente’ à lei ”. Daí a Constituição, em situações
específicas, determinar que o tratamento de determinadas matérias fica adstrito ao âmbito exclusivo da
Administração Pública, não sendo lícita a ingerência do Poder Legislativo.

A reserva de administração pode ser dividida em duas categorias:

Fundamenta-se no princípio da separação de poderes e significa que a atuação de
Reserva GERAL de cada órgão estatal não pode invadir ou cercear o “núcleo essencial” da
administração competência dos outros órgãos, cabendo exclusivamente à Administração executar
as leis, especialmente no exercício da discricionariedade administrativa;
Reserva ESPECÍFICA de Quando a Constituição destaca determinadas matérias, submetendo-as à
administração competência exclusiva do Poder Executivo.

No Brasil, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a existência de um verdadeiro princípio

constitucional da reserva de administração, com fulcro no princípio da separação de poderes, cujo conteúdo
impediria “a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência
administrativa do Poder Executivo”.
Na doutrina de Rafael Carvalho, o art. 84, VI, “a”, da CRFB, alterado pela EC 32/2001, consagra hipótese
de reserva de administração, uma vez que a organização da Administração Pública Federal (por simetria,
estadual e local também) deixou de ser tratada por lei e passou para o domínio do regulamento, evidenciando
uma verdadeira deslegalização efetivada pelo próprio texto constitucional. A ideia, como se vê, foi retirar do
legislador essa matéria, transferindo-a, com exclusividade, para o âmbito do regulamento a ser editado pelo
chefe do Executivo. Em consequência, hoje, a atuação legislativa nesse campo é considerada inconstitucional.
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*#OUSESABER: O Poder Executivo Federal pode emitir atos regulamentadores de leis que estão sujeitas ao
controle do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, inclusive quanto à omissão junto a este último. CERTO ou
errado?

O poder normativo, também chamado de poder regulamentar, é conferido ao administrador (em geral, ao
chefe do Poder Executivo) para a elaboração de normas que complementem a lei, permitindo, assim, sua
execução.

A doutrina reconhece dois tipos de regulamentos:

a) Regulamento executivo: Previsto no art. 84, IV, da CF/88, o regulamento executivo busca complementar a
lei, para que esta tenha integral execução. Esta espécie não pode inovar na ordem jurídica, mas apenas detalhar
as regras para a fiel execução da lei.

b) Regulamento autônomo: Também chamado de regulamento “independente”, este tem o poder de inovar na
ordem jurídica, não completando lei anterior, mas normatizando matérias até então não foram disciplinadas por
lei. São os previstos no art. 84, VI, da CF/88. No que pese a celeuma sobre o tema, prevalece, na doutrina, o
entendimento de que, no Brasil, o regulamento autônomo pode existir, apenas, de forma excepcional e quando
expressamente autorizado pelo texto constitucional.

A CF assevera no art. 49, V, que o Congresso Nacional tem competência para sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.

Da mesma forma, o art. 102 afirma que compete ao STF processar e julgar, originariamente, a ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade
de lei ou ato normativo federal.

Já sobre o controle na omissão dos atos normativos, o art. 103, §2º, dispõe que: Declarada a
inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao
Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para
fazê-lo em trinta dias.

Assim, é possível que o Poder Judiciário possa determinar a adoção de providências junto ao Poder Executivo ,
quando este for omisso, seja através de ADI por omissão , seja por meio de Mandado de Injunção, o que torna
a questão verdadeira.

RESPOSTA: CERTA!

6. Poder de polícia

É a prerrogativa que tem o Estado de restringir, frenar, limitar a atuação do PARTICULAR em razão do
interesse público. É fruto da compatibilização do interesse público em face do privado.
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 Poder de polícia em SENTIDO AMPLO – corresponde a toda e qualquer atuação restritiva do Estado,
abrangendo tanto atos do Poder Executivo, como também do Legislativo onde se condiciona a
liberdade e a propriedade em prol dos cidadãos. #JÁCAIU3
 Poder de polícia em SENTIDO ESTRITO – seria o que denominamos de Polícia Administrativa. Somente
se admite a atuação concreta da Administração Pública que condiciona direitos.

#ATENÇÃO #CESPE #PROVADISCURSIVA #POLÍCIAFEDERAL: A prova discursiva do concurso da PF em 2018

abordou a DIFERENÇA entre polícia judiciária e polícia administrativa. Abaixo, segue a resposta que consta no
espelho da própria banca (Cebraspe):
“No que toca à distinção entre polícia administrativa e polícia judiciária, alguns critérios devem ser
explicitados, conforme a doutrina do direito administrativo (Celso Antônio Bandeira de Mello; Maria Sylvia Di
Pietro; Diogo de Figueiredo):
a) quanto ao objeto de incidência: a polícia administrativa incide sobre bens, serviços ou atividades
privadas; a polícia judiciária incide sobre pessoas;
b) quanto às infrações: a polícia administrativa trata de infrações administrativas; a polícia judiciária, de
infrações criminais;
c) quanto aos órgãos competentes: a polícia administrativa é exercida por órgãos administrativos de
caráter fiscalizador, integrantes dos mais diversos setores da administração; a polícia judiciária é
realizada por corporações específicas (polícia civil e Polícia Federal)”.
Além disso, destacou-se a “a natureza (ostensiva e preventiva) da polícia administrativa, e a natureza
investigativa da polícia judiciária”.

#CONCEITOLEGAL: o CTN define o Poder de Polícia como função da Administração Pública de limitar ou
disciplinar direitos, regulando a prática de ato ou abstenção de fatos, em razão do interesse da coletividade,
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, ao exercício de atividades econômicas que
dependem de autorização e concessão, bem como aos direitos individuais e coletivos.

*(Atualizado 25/05/2021) #ATENÇÃO #CEBRASPE #DPF2021: Discorra sobre o poder de polícia administrativa,
abordando os seguintes aspectos:
1. O conceito de poder de polícia administrativa, diferenciando-o de serviço público; [valor: 0,80 ponto]
2. As CONDICIONANTES DE VALIDADE; [valor: 1,00 ponto] – Princípio da Legalidade e da
Proporcionalidade.
3. A evolução do entendimento do poder de polícia como imposição de deveres de abstenção para o de

3
O poder de polícia reparte-se entre _____________ e _______________. Tomando-se como pressuposto o princípio da
_______________, que impede à Administração de impor obrigações ou proibições senão em virtude de lei, é evidente
que, quando se diz que o poder de polícia é a faculdade de limitar o exercício de direitos individuais, está se pressupondo
que essa limitação seja prevista em lei. (Legislativo | Executivo | Legalidade)
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imposição de deveres de fazer, apresentando um exemplo; [valor: 1,00 ponto]
4. O contraste entre competência para exercer segurança pública e competência para exercer poder de
polícia administrativa. [valor: 1,00 ponto]
#RESPOSTA:
O poder de polícia administrativa é a competência para disciplinar/limitar o exercício da autonomia privada
em prol do bem coletivo, de modo a evitar que a máxima liberdade de cada um reduza a liberdade alheia .
Diferencia-se de serviço público porque este apresenta cunho prestacional, ou seja, busca satisfazer
necessidades individuais, enquanto a atividade de poder de polícia busca apenas evitar que a fruição das
liberdades e direitos privados prejudique direitos, interesses e bens ALHEIOS.

Como toda competência estatal limitadora de direitos, o poder de polícia é CONDICIONADO pelos PRINCÍPIOS
da LEGALIDADE e da PROPORCIONALIDADE. O primeiro assegura que somente a lei em sentido amplo crie
limitações a direitos. A atividade de poder de polícia administrativa não pode ser inovadora, deve se
conformar à lei. Já o princípio da proporcionalidade exige que qualquer limitação, para ser válida , seja a)
adequada; b) necessária; e c) compatível com os valores consagrados na Constituição e nas leis. A adequação
significa um vínculo de causalidade lógica entre a providência limitativa adotada e o fim concreto que a
justifica. A necessidade impõe a adoção da providência menos onerosa possível dentre as diversas que se
revelarem adequadas. A compatibilidade com a Constituição e as leis impõe que as providências restritivas
jamais suprimam ou ofendam valores ou direitos fundamentais.
O CONCEITO TRADICIONAL de poder de polícia reputava que impor RESTRIÇÕES à AUTONOMIA PRIVADA era
suficiente para promover a ordem pública. Essa visão mostrou-se insatisfatória para promover valores
coletivos. Assim, evoluiu-se para entender que o poder de polícia administrativa também pode IMPOR
DEVERES DE ATUAÇÃO em prol dos INTERESSES COLETIVOS. Um exemplo é a segurança das edificações. Os
edifícios devem contemplar saídas de emergência, segundo normas apropriadas. Outro: segurança alimentar,
com imposição a comerciantes de regras para impedir a deterioração de alimentos e o fornecimento de
informações adequadas sobre composição e efeitos dos produtos.

O STF diferenciou as competências constitucionais atinentes a segurança pública e polícia administrativa, em

recurso extraordinário com repercussão geral. A segurança pública é atribuição exclusiva das organizações
policiais mantidas pela União e pelos estados (art. 144, CF/88). Envolve aspecto específico de preservação da
integridade de pessoas e bens e abrange também muitas atividades de poder de polícia administrativa.
Todavia, há outros órgãos que podem exercer poder de polícia administrativa, ainda que não possam exercer
atividades de segurança pública.

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PODER DE POLÍCIA. IMPOSIÇÃO DE MULTA DE

TRÂNSITO. GUARDA MUNICIPAL. CONSTITUCIONALIDADE. 1. Poder de polícia não se confunde com
segurança pública. O exercício do primeiro não é prerrogativa exclusiva das entidades policiais, a quem a
 15
Constituição outorgou, com exclusividade, no art. 144, apenas as funções de promoção da segurança pública. 2.
A fiscalização do trânsito, com aplicação das sanções administrativas legalmente previstas, embora possa se
dar ostensivamente, constitui mero exercício de poder de polícia , não havendo, portanto, óbice ao seu
exercício por entidades não policiais. 3. O Código de Trânsito Brasileiro, observando os parâmetros
constitucionais, estabeleceu a competência comum dos entes da federação para o exercício da fiscalização de
trânsito. 4. Dentro de sua esfera de atuação, delimitada pelo CTB, os Municípios podem determinar que o
poder de polícia que lhe compete seja exercido pela guarda municipal. 5. O art. 144, § 8.º, da CF, não impede
que a guarda municipal exerça funções adicionais à de proteção dos bens, serviços e instalações do
Município. Até mesmo instituições policiais podem cumular funções típicas de segurança pública com
exercício de poder de polícia. Entendimento que não foi alterado pelo advento da EC n. 82/2014. 6.
Desprovimento do recurso extraordinário e fixação, em repercussão geral, da seguinte tese: é constitucional a
atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito , inclusive para imposição de
sanções administrativas legalmente previstas” (RE 658.570, Pleno, Relator(a): min. Marco Aurélio, rel. p/
acórdão min. Roberto Barroso, repercussão geral – mérito, j. 06.08.2015, DJe 29/9/2015.)

6.1. Características

a) Incide sobre os direitos à liberdade e à propriedade: não retira o direito. O Estado apenas define a forma de
se exercer o direito. Ex.: só pode construir até seis andares. Não há indenização se a sua manifestação for
legítima. Incide sobre bens, direitos e atividades, mas não atinge diretamente as pessoas.

b) Há possibilidade de cobrança de taxa de polícia art. 78 do CTN e não preço público. Taxa é tributo vinculado
à contraprestação estatal, de forma que só pode ser cobrada e houver o efetivo exercício do poder de polícia.
Há exercício do poder de polícia na concessão de licença e também na sua renovação, desde que diante da
existência de estrutura administrativa capaz de verificar a continuidade da existência das condições para o
exercício do poder4.

c) O poder de polícia é, em regra, um poder de polícia NEGATIVO, isto é, normalmente no exercício do poder
de polícia há uma abstenção; uma obrigação de não fazer. Ex.: não ultrapassar 60km/h. Contudo, também
pode assumir feições positivas, como, por exemplo, a obrigação de fazer consistente em ajustar edificações
que estejam em descompasso com regras de acessibilidade.

4
*#CAIUEMPROVA: Peculiaridade que foi cobrada e considerada INCORRETA na prova do TRF3/2016: Segundo o STF, a
taxa de renovação de licença de funcionamento é constitucional, desde que haja o efetivo exercício do poder de polícia,
não bastando para sua demonstração a mera existência de órgão administrativo que possua estrutura e competência para
a realização da atividade de fiscalização. A decisão do STF: “Nos termos da jurisprudência da Corte, a taxa de renovação de
licença de funcionamento é constitucional, desde que haja o efetivo exercício do poder de polícia, o qual é demonstrado
pela mera existência de órgão administrativo que possua estrutura e competência para a realização da atividade de
fiscalização”.
 16
d) Pode ser praticado em três momentos: preventivo – definir a quilometragem/ fiscalizatório – condições
sanitárias/ repressivo – penalização diante do descumprimento.

e) Pode se expressar através de atos normativos (gerais: portarias, resoluções) ou punitivos (multas, licenças,
autorizações).

f) A competência para o exercício do poder de polícia precisa de PREVISÃO LEGAL. Se o interesse é nacional a
competência para legislar é da União. Regional do estado e local do município. No caso de competência
concorrente pode haver gestão associada, por meio da celebração de convênio ou consórcios públicos. Súmula
19 STJ – A fixação do horário bancário, para atendimento ao público, é da competência da União. Súmula 645
STF – É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.

g) Fundamento: O poder de polícia é exercício da SUPREMACIA GERAL, ou seja, a atuação do poder público
que não depende de vínculo jurídico anterior. É diferente de supremacia especial, que é a atuação do poder
público que decorre de vínculo jurídico anterior. Ex. pena decorrente de contrato não cumprido.

#JACAIU #ATENÇÃO: O poder de polícia é editado pela Administração Pública ou por quem lhe faça as vezes
(autarquia ou empresa pública, por exemplo), é fundamentado em um vínculo geral, é de interesse público e
social e incide sobre a propriedade ou sobre a liberdade. A ausência de qualquer desses elementos NÃO o
descaracteriza como ato de polícia. (ERRADO)
- Resposta: O vínculo DEVE ser geral, pois sendo específico poderá configurar poder disciplinar . Assim, é
INCORRETO afirmar que, ausente o elemento (vínculo geral), não o descaracteriza como ato de polícia. O erro
também está na afirmação de que o poder de polícia pode ser editado, sem ressalva, pela empresa pública, pois
sendo ela de direito privado, só estará permitido caso seja na prestação de serviços públicos, não concorrencial.

#DISCUSSÃO #IMPORTANTE: Ele NÃO pode ser delegado a pessoas privadas , sob pena de comprometer a
segurança jurídica. O STF analisou essa questão na ADI 17171, na qual afirmou que os conselhos de classe não
poderiam fazer parte da esfera privada, por exercerem poder de polícia. No entanto, é possível a delegação de
atos materiais, atos instrumentais e atos preparatórios, através de contrato com pessoas privadas
(CONSENTIMENTO e FISCALIZAÇÃO). Elas são responsáveis unicamente pelas constatações de fato, como, por
exemplo, os pardais de trânsito. Pode ser delegado, no entanto, às pessoas da Administração indireta que
exerçam função pública (poder de polícia delegado. Originário seria o das pessoas políticas), através de previsão
legal, apenas para fiscalizar, não podendo criar qualquer norma. Nesse caso, pouco importa o regime de dos
agentes públicos, estatutário ou celetista.

*(Atualizado em 04/01/2021) #DEOLHONAJURIS #ATENÇÃO: É constitucional a DELEGAÇÃO DO PODER DE

POLÍCIA, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública Indireta
 17
de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do
Estado e em regime não concorrencial. STF. Plenário. RE 633782/MG, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em
23/10/2020 (Repercussão Geral – Tema 532) (Info 996).

*(Atualizado em 03/05/2021) #DIZERODIREITO:

O fato de a pessoa jurídica integrante da Administração Pública indireta destinatária da delegação da
atividade de polícia administrativa ser constituída sob a roupagem do regime privado NÃO A IMPEDE de
exercer a função pública de polícia administrativa.
O regime jurídico híbrido das estatais prestadoras de serviço público em regime de monopólio é plenamente
compatível com a delegação, nos mesmos termos em que se admite a constitucionalidade do exercício delegado
de atividade de polícia por entidades de regime jurídico de direito público. Isso porque a incidência de normas
de direito público em relação àquelas entidades da Administração indireta tem o condão de as aproximar do
regime de direito público, do regime fazendário e acabar por desempenhar atividade própria do Estado.
O STJ, ao desdobrar o ciclo de polícia, entende que somente os atos relativos ao consentimento e à
fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do
Poder Público. Segundo a teoria do ciclo de polícia, o atributo da coercibilidade é identificado na fase de sanção
de polícia e caracteriza-se pela aptidão que o ato de polícia possui de criar unilateralmente uma obrigação a ser
adimplida pelo seu destinatário.
Apesar da substancialidade da tese, verifica-se que, em relação às estatais prestadoras de serviço público de
atuação própria do Estado e em regime de monopólio, não há razão para o afastamento do atributo da
coercibilidade inerente ao exercício do poder de polícia, sob pena de esvaziamento da finalidade para a qual
aquelas entidades foram criadas.
A Constituição da República, ao autorizar a criação de empresas públicas e sociedades de economia mista que
tenham por objeto exclusivo a prestação de serviços públicos de atuação típica do Estado, autoriza,
consequentemente, a delegação dos meios necessários à realização do serviço público delegado, sob pena de
restar inviabilizada a atuação dessas entidades na prestação de serviços públicos.
Por outro lado, cumpre ressaltar a ÚNICA fase do ciclo de polícia que, por sua natureza, é ABSOLUTAMENTE
INDELEGÁVEL: a ORDEM DE POLÍCIA, ou seja, a FUNÇÃO LEGISLATIVA. A competência legislativa é restrita aos
entes públicos previstos na Constituição da República, sendo vedada sua delegação, fora das hipóteses
expressamente autorizadas no tecido constitucional, a pessoas jurídicas de direito privado.
Em suma, os atos de consentimento, de fiscalização e de aplicação de sanções PODEM ser delegados a
estatais que possam ter um regime jurídico próximo daquele aplicável à Fazenda Pública.

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: *(Atualizado em 28/12/2020) Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA

deve exigir, na rotulagem dos produtos alimentícios, a advertência da variação de 20% nos valores
nutricionais. STJ. 2ª Turma. REsp 1.537.571-SP, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 27/09/2016 (Info 677).
 18
*(Atualizado em 19/11/2020): Existem dois tipos de instituições que podem emitir cartões de crédito: 1)
instituições financeiras, que emitem e administram cartões próprios ou de terceiros e concedem financiamento
direto aos portadores; 2) operadoras de cartão de crédito em sentido estrito, que são empresas não
financeiras que emitem e administram cartões próprios ou de terceiros, que não financiam os seus clientes. As
instituições financeiras que emitem e administram cartões próprios ou de terceiros (primeiro tipo acima) já
eram fiscalizadas pelo Bacen, nos termos do art. 10, IX, da Lei nº 4.595/64. Por outro lado, as operadoras de
cartão de crédito em sentido estrito só passaram a ser reguladas e fiscalizadas pelo CMN e pelo Bacen após a
edição da MP 615/2013. Antes da edição da MP 615/2013, não havia dispositivo legal que obrigasse o CMN a
regular e o Bacen a fiscalizar as atividades das operadoras de cartão de crédito em sentido estrito. Isso porque a
intermediação que essas fazem não tem natureza financeira para os fins do art. 17 da Lei nº 4.595/64.
Atualmente, existe previsão legal de normatização e fiscalização das operadoras em sentido estrito por parte
do CMN e do Bacen, quadro que se formou com a edição da MP 615/2013. STJ. 2ª Turma. REsp 1.359.624-SP,
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 10/03/2020 (Info 674).

O STF definiu a tese de que é constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício do poder de polícia
de trânsito, inclusive para a imposição de sanções administrativas legalmente previstas (ex: multas de
trânsito). STF. Plenário.RE 658570/MG, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso,
julgado em 6/8/2015 (Info 793).

*(Atualizado em 03.07.20): #DEOLHONAJURIS: No processo administrativo para imposição de multa de

trânsito, são necessárias as notificações da autuação e da aplicação da pena decorrente da infração. Tais
notificações, se feitas por remessa postal, não precisam ser acompanhadas de aviso de recebimento (AR). Não
há essa exigência no Código de Trânsito Brasileiro nem nas Resoluções do CONTRAN. STJ. 1ª Seção. PUIL 372-SP,
Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 11/03/2020 (Info 668).

*#STJ: Profissionais de empresas privadas que exerçam atividade de prevenção e combate ao incêndio podem
adotar a nomenclatura “bombeiro civil”. O art. 2º da Lei nº 11.901/2009 dispõe que são “bombeiros civis” os
empregados contratados tanto por empresas públicas quanto privadas que exerçam atividade de prevenção e
combate ao incêndio. A Lei nº 12.664/2012 não revogou a Lei nº 11.901/2009, mas apenas proibiu o uso de
uniformes que possuam insígnias, distintivos e emblemas representativos das instituições públicas . STJ. 1ª
Turma. REsp 1.549.433-DF, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 09/04/2019 (Info 648).

*(Atualizado em 17/10/2020) Lei distrital NÃO pode conferir porte de arma nem determinar o exercício de
atividades de segurança pública a agentes e inspetores de trânsito. Importante: A Constituição Federal, nos
incisos do art. 144, estabelece quais são os órgãos de segurança pública. Esse rol é taxativo e de observância
obrigatória pelo legislador infraconstitucional. Como consequência, os Estados-membros NÃO podem atribuir
o exercício de atividades de segurança pública a órgãos diversos daqueles previstos na Constituição Federal .
 19
Assim, a lei distrital, ao estabelecer que os agentes de trânsito exercem atividades de segurança pública,
possui vício de inconstitucionalidade material porque violou o rol taxativo dos órgãos encarregados da
segurança pública previsto no art. 144 da CF/88. Compete aos órgãos e agentes de trânsito estaduais, distritais
e municipais o exercício da “segurança viária”, que compreende a educação, engenharia e fiscalização de
trânsito, além de outras atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade urbana
eficiente (art. 144, § 10, da CF/88). AS ATIVIDADES DE SEGURANÇA VIÁRIA NÃO SE CONFUNDEM COM
“SEGURANÇA PÚBLICA”. Compete à União, nos termos do art. 21, VI; e 22, I, da Constituição, a definição dos
requisitos para a concessão do porte de arma de fogo e dos possíveis titulares de tal direito, inclusive no que
se refere a servidores públicos estaduais ou municipais, em prol da uniformidade da regulamentação do tema
no país, questão afeta a políticas de segurança pública de âmbito nacional. Desse modo, é inconstitucional a
lei distrital que disponha sobre porte de arma de fogo, criando hipóteses não previstas na legislação federal de
regência, notadamente a Lei federal nº 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento). STF. Plenário. ADI 3996, Rel.
Luiz Fux, julgado em 15/04/2020 (Info 987 – clipping).

6.2. Natureza dos atos de polícia:

A doutrina tradicional costumava apontar o poder de polícia como um PODER NEGATIVO, haja vista o
fato de que os atos decorrentes dessa atividade encerram a exigência de abstenções a particulares. Com
efeito, os atos de polícia, como regra, estabelecem obrigações de não fazer ou de tolerar. Nesses casos, apesar
da restrição imposta inicialmente, os atos visam alcançar um bem maior, como por exemplo, uma limitação
administrativa que impede a construção de edifícios acima de X andares, como forma de garantir a ventilação
do restante da cidade.

Porém, modernamente, vêm-se admitindo atos positivos decorrentes do exercício do poder de polícia ,
ou seja, em determinadas situações, com previsão legal expressa, o Poder Público determina obrigações de
fazer aos particulares em decorrência dos atos de polícia.

Nesse sentido, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), regulamentando o art. 184, §4º, CF estabelece
em seu art. 5º, que “Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o
parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não
utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.”

Pode-se notar que, nesse caso, o ente público notifica o proprietário exigindo dele uma atuação no
sentido de conferir função social à sua propriedade urbana, não configurando hipótese de abstenção de fato.

#JÁCAIU #DPERJ2021 #FCC: Ao exigir uma planta para licenciamento de construção pelo particular, o poder de
Polícia da Administração Pública demonstra ser uma atividade negativa. (CERTO)

#ATENÇÃO #DIVERGÊNCIA: O tema é divergente na doutrina.

 20
- Isso porque, de fato, o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello entende que o poder de polícia seria
SEMPRE uma atividade negativa, na medida em que impõe ao administrado uma abstenção, um não-fazer
(non facere). Por isso, para ele, mesmo nas hipóteses em que o Poder Público impõe condutas positivas ao
particular – como a obrigação exibir planta para licenciamento de construção – existiria uma mera aparência
de uma obrigação de fazer, pois, com isso, a Administração quer apenas evitar que a atividade pretendida
pelo particular prejudique a coletividade, sendo nociva ou perigosa. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso
de Direito Administrativo. 19º edição. Editora Malheiros. São Paulo, 2005.). Significa dizer que, a exigência de
licença para construir pode ser vista como a imposição de uma atividade negativa ao administrado, qual seja,
a de não construir sem licença.

- Todavia, doutrinadores mais contemporâneos têm reconhecido que “a atuação de polícia pode ensejar
obrigações negativas (de não fazer) e positivas (de fazer). A efetivação dos direitos fundamentais pelo Poder
Público depende, em determinados casos, da atuação positiva (colaboração) dos particulares, como ocorre,
por exemplo, na imposição de limpeza de terrenos por particulares, no dever de edificação compulsória da
propriedade, na exigência saídas de emergência em edifícios etc.” (OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso
de direito administrativo. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021 p. 245-246).

6.3. CICLOS DE POLÍCIA

De acordo com o Prof. Diogo Figueiredo, o poder de polícia pode ser dividido em QUATRO CICLOS:

É a NORMA LEGAL que estabelece, de forma primária , as restrições e as condições

Ordem de Polícia
para o exercício das atividades privadas;
É a anuência do Estado para que o particular desenvolva determinada atividade ou
utilize a propriedade particular. Nesse caso, o consentimento estatal pode ser dividido
em, pelo menos, duas categorias:

Licença: trata-se de ato vinculado por meio do qual a Administração reconhece o

Consentimento de direito do particular (ex.: licença para dirigir veículo automotor ou para o exercício de
polícia determinada profissão); e

Autorização: é o ato discricionário pelo qual a Administração, após a análise da

conveniência e da oportunidade, faculta o exercício de determinada atividade privada
ou a utilização de bens particulares, sem criação, em regra, de direitos subjetivos ao
particular (ex.: autorização para porte de arma);
É a verificação do cumprimento, pelo particular, da ordem e do consentimento de
Fiscalização de
polícia (ex.: fiscalização de trânsito, fiscalização sanitária etc.). A atividade
polícia
fiscalizatória pode ser iniciada de ofício ou por provocação de qualquer interessado; e
 21
É a medida coercitiva aplicada ao particular que descumpre a ordem de polícia ou os
Sanção de polícia limites impostos no consentimento de polícia (ex.: multa de trânsito, interdição do
estabelecimento comercial irregular, apreensão de mercadorias estragadas etc.).

O que o professor Diogo de Figueiredo vai nos dizer é que algumas fases do ciclo de polícia, como não se
relacionam com o exercício do poder de império, poderiam ser delegadas para particulares, para pessoas
jurídicas de direito privado.
As fases consideradas delegáveis assim o são sob a justificativa de que não envolveriam o poder de
império do Estado.

*#OUSESABER - Concessionária pública possui poder de polícia?

No intuito de garantir os direitos individuais dos cidadãos e exigir o cumprimento dos seus deveres, o Estado
dispõe de ferramentas para fazer valer a supremacia do interesse público sobre o privado. Através da sua
Administração Pública, o Estado fiscaliza os atos individuais dos seus administrados para que estes não venham
a prejudicar os interesses da sociedade como um todo. O direito-dever que tem o Poder Público de intervir nas
ações ou omissões dos particulares em prol da coletividade é exercido através do seu Poder de Polícia. Este
poder possibilita a limitação do exercício dos direitos e garantias individuais do cidadão diante da necessidade
de tutelar um interesse maior, coletivo.
A doutrina é divergente quanto à possibilidade de delegação de poder de polícia.
O STJ, no REsp 817.534/MG (julg. 10/11/09), discutindo a possibilidade de sociedade de economia mista (pessoa
jurídica de direito privado) exercer o poder de polícia (no caso, aplicação de multa de trânsito por sociedade de
economia mista), esclareceu que as atividades que envolvem o exercício do poder de polícia podem ser de
forma sumária divididas em 4 grupos: (1) Poder de legislar (é a legislação que define determinada situação); (2)
Poder de consentimento (a corporificação da vontade do Poder Público); (3) Fiscalização; (4) Aplicação de
sanção.

*#DEOLHONAJURIS #DIZERODIREITO: O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT detém

competência para a fiscalização do trânsito nas rodovias e estradas federais, PODENDO APLICAR, em caráter
não exclusivo, penalidade por infração ao Código de Trânsito Brasileiro , consoante se extrai da conjugada
exegese dos arts. 82, § 3º, da Lei nº 10.233/2001 e 21 da Lei nº 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro). STJ.
1ª Seção. REsp 1.588.969-RS, Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 28/02/2018 (recurso repetitivo) (Info
623) #CONCURSOSFEDERAIS
 22
6.4. Atributos (DAC)

 DISCRICIONARIEDADE - A discricionariedade é compreendida como a liberdade estabelecida em lei ao

administrador para decidir perante o caso concreto e só pode ser reconhecida como atributo do poder
de polícia quando este for entendido em sentido amplo.

 AUTOEXECUTORIEDADE - A autoexecutoriedade está frequentemente presente nas medidas de polícia

onde a Administração pode executar suas próprias decisões sem interferência do Poder Judiciário.

#ATENÇÃO: Ressalte-se, por oportuno, que alguns atos de polícia não possuem o atributo da
autoexecutoriedade. É o caso da multa que não pode ser satisfeita (adimplida) pela vontade unilateral da
Administração e a respectiva cobrança (de multa) é realizada, normalmente, por meio da propositura da
execução fiscal.

 COERCIBILIDADE - A coercibilidade torna o ato obrigatório, devendo este ser obedecido independente
da vontade do administrado, caso em que a Administração pode usar meios indiretos de coerção para
cumprir a determinação.

6.5. Jurisprudência correlata

*#DEOLHONAJURIS #DIZERODIREITO #STJ #IMPORTANTE #CONCURSOSFEDERAIS

Agência de turismo que faça câmbio é equiparada a instituição financeira e está sujeita à fiscalização do
BACEN. A agência de turismo devidamente credenciada para efetuar operações de câmbio é equiparada a
instituição financeira e subordina-se à regular intervenção fiscalizatória do Banco Central. Consideram-se
instituições financeiras as pessoas jurídicas públicas ou privadas que tenham como atividade principal ou
acessória a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, em moeda
nacional ou estrangeira, e a custódia de valor de propriedade de terceiros (art. 17 da Lei nº 4.595/64). STJ. 1ª
Turma. REsp 1.434.625-CE, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 09/04/2019 (Info 647). Obs: esse mesmo
entendimento pode ser aplicado para a seara dos crimes contra o Sistema Financeiro Nacional (art. 1º, I, da Lei
nº 7.492/86): STJ. 5ª Turma. RHC 9.281/PR, Rel. Min. Gilson Dipp, DJe 30/10/2000.

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA #AJUDAMARCINHO

* O Banco Central tem o dever de exercer o controle do crédito e fiscalizar a atividade das instituições
financeiras. O Serasa não é uma instituição financeira, considerando que não exerce coleta, intermediação nem
aplicação de recursos financeiros, nem a custódia de valor de propriedade de terceiros, seja como atividade
principal ou acessória. Logo, não é da atribuição do Banco Central a fiscalização das atividades do Serasa. STJ.
4ª Turma. REsp 1.178.768-SP, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti, julgado em 1/12/2016 (Info 595).
 23
* Se a ANVISA classificou determinado produto importado como "cosmético", a autoridade aduaneira não
poderá alterar essa classificação para defini-lo como "medicamento". Incumbe à ANVISA regulamentar,
controlar e fiscalizar os produtos e serviços que envolvam risco à saúde pública (art. 8º da Lei nº 9.782/99).
Assim, é da Agência a atribuição de definir o que é medicamento e o que é cosmético. STJ. 1ª Turma. REsp
1.555.004-SC, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 16/2/2016 (Info 577).
- Quando se confere a certo e determinado órgão administrativo alguma atribuição operacional, está-se, ipso
facto (por via de consequência), excluindo esta atribuição dos demais órgãos administrativos. Isso é um dos
pilares do funcionamento estatal e abalá-lo seria o mesmo que abrir a porta da Administração para a confusão,
a celeuma e o caos. Cabe à ANVISA não somente a competência para realizar a classificação do produto, mas
também o dever da vigilância sanitária, atribuição que não pertence à autoridade aduaneira, inclusive porque os
seus agentes não dispõem do conhecimento técnico-científico exigido para isso.
- Se a autoridade aduaneira pudesse classificar livremente os produtos importados, é evidente que as alíquotas
aplicadas seriam sempre as mais elevadas. No caso concreto, a ANVISA expediu um parecer definindo a
natureza cosmetológica do sabão antiacne, de modo que se pode considerar na via administrativa essa questão
como uma questão encerrada, até porque o Fisco não é instância revisora das decisões da ANVISA.

*O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT) tem competência para autuar e aplicar
sanções por excesso de velocidade em rodovias e estradas federais. A competência da Polícia Rodoviária Federal
para aplicar multas de trânsito nas rodovias federais não é exclusiva. Se analisarmos o art. 82, § 3º, da Lei nº
10.233/2001, combinado com o art. 21, VI, da Lei nº 9.503/97, veremos que o DNIT detém competência para
aplicar multa por excesso de velocidade. STJ. 1ª Turma. REsp 1.583.822-RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em
23/6/2016 (Info 586). STJ. 2ª Turma. REsp 1592969/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 05/05/2016.

*A Lei nº 7.102/83 estabelece normas para constituição e funcionamento das empresas particulares que
exploram serviços de vigilância e de transporte de valores. O art. 11 dessa Lei prevê que “a propriedade e a
administração das empresas especializadas que vierem a se constituir são vedadas a estrangeiros.” Esse art. 11
deve ser interpretado segundo a Constituição Federal que, desde a EC 6/95, proíbe, em regra, que a lei faça
discriminação entre “empresa brasileira de capital nacional” e “empresa brasileira de capital estrangeiro”. Em
outras palavras, para o texto constitucional atual, em regra, desde que uma empresa seja brasileira (constituída
no Brasil e sujeita às leis brasileiras), a origem do seu capital é irrelevante. Diante disso, a interpretação atual do
art. 11 deve ser a seguinte: • Empresas constituídas no exterior são proibidas de atuar no setor de segurança
privada. • Todavia, empresas que sejam constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e
administração no País são consideradas “empresas brasileiras” (art. 1.126 do Código Civil), sendo irrelevante
que tenham na sua composição societária, direta ou indiretamente, participação ou controle pelo capital
estrangeiro. • Logo, “empresas brasileiras” poderão praticar atividades de segurança privada no país ainda que
tenham sócios estrangeiros. A restrição veiculada pelo art. 11 da Lei nº 7.102/83, de acordo com a CF/88, não
impede a participação de capital estrangeiro nas sociedades nacionais (empresas brasileiras) que prestam
 24
serviço de segurança privada. STJ. 1ª Seção. MS 19.088-DF, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 14/12/2016
(Info 596).

*É obrigatória a prévia fiscalização do camarão in natura, ainda que na condição de matéria-prima, antes do
beneficiamento em outros Estados da Federação, podendo tal atividade ser realizada no próprio
estabelecimento rural onde se desenvolve a carcinicultura. STJ. 1ª Turma. REsp 1.536.399-PI, Rel. Min. Sérgio
Kukina, julgado em 08/02/2018 (Info 620).

*#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA #STJ: O art. 2º, § 6º, inc. VIII, do Decreto nº 3.179/1999 (redação original),
quando permite a liberação de veículos e embarcações mediante pagamento de multa, não é compatível com o
que dispõe o art. 25, § 4º, da Lei n. 9.605/1998; entretanto, não há ilegalidade quando o referido dispositivo
regulamentar admite a instituição do depositário fiel na figura do proprietário do bem apreendido por ocasião
de infração nos casos em que é apresentada defesa administrativa - anote-se que não se está defendendo a
simplória liberação do veículo, mas a devolução com a instituição de depósito (e os consectários legais que daí
advêm), observado, entretanto, que a liberação só poderá ocorrer caso o veículo ou a embarcação estejam
regulares na forma das legislações de regência (Código de Trânsito Brasileiro, p. ex.). STJ. 1ª Seção. REsp
1.133.965-BA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 25/04/2018 (recurso repetitivo) (Info 625).

*#SELIGA#CESPE: A seguinte afirmativa foi considerada CORRETA e foi cobrada no concurso de Juiz/2019: “O
poder de polícia administrativo inclui, no âmbito das AGÊNCIAS REGULADORAS, a possibilidade de TIPIFICAR
INEDITAMENTE condutas passíveis de sanção, de acordo com o STJ”.

Esse é o entendimento do STJ no REsp 1522520/RN (22/02/2018), para quem as SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
aplicadas pelas agências reguladoras, no exercício do seu poder de polícia, NÃO ofendem o princípio da
legalidade, visto que a lei ordinária delega a esses órgãos a competência para editar normas e regulamentos
no âmbito de sua atuação, inclusive tipificar as condutas passíveis de punição, principalmente acerca de
atividades eminentemente técnicas.

#BUSCADORDIZERODIREITO: Súmulas sobre Poder de Polícia

Súmula Vinculante 38: É competente o município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento
comercial.

Súmula vinculante 49: Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação de
estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área.

Súmula 19-STJ: A fixação do horário bancário, para atendimento ao público, é da competência da União.
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Súmula 312-STJ: No processo administrativo para imposição de multa de trânsito, são necessárias as
notificações da autuação e da aplicação da pena decorrente da infração.

Súmula 467-STJ: Prescreve em CINCO ANOS, contados do término do processo administrativo, a pretensão da
Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental.