Marco Legal Das Startups - Contratando Inovação No Setor Público

Marco Legal das Startups:
Contratando Inovação no
Setor Público
Gestão Pública; Inovação; Governo

e Transformação Digital.
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista/s
Tânia Lopes Pimenta Chioato (conteudista, 2023).
Enap, 2023
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Sumário
Módulo 1: Aspectos Relevantes sobre Inovação................................................... 6
Unidade 1: O que é Inovação?................................................................................. 6
1.1 Inovação Incremental, Radical e Aberta................................................................... 8
1.2 Diferença entre Contratação de Inovação e Inovação na Contratação.............. 11
1.3 Inovação da Oferta Versus Inovação da Demanda ............................................. 15
1.4 Risco Tecnológico e Níveis de Maturidade Tecnológica (TRL) ............................. 17
Referências ............................................................................................................. 26
Unidade 2: A Importância de Contratar Inovação na Administração Pública .....29

2.1 Por que a Administração Pública Deve Contratar Inovação?............................... 30
2.2 Compras Públicas de Inovação no Brasil................................................................ 39
Referências ............................................................................................................. 47
Unidade 3: Evolução Jurídico-Normativa nos Instrumentos de Inovação ...... 49

3.1 O Ambiente Regulatório........................................................................................... 49
3.2 Considerações Preliminares sobre o Marco Legal das Startups (LC nº 182/2021)..57
Referências ............................................................................................................. 67
Módulo 2: O Contrato Público de Solução Inovadora: Previsões Normativas e

Etapas da Contratação........................................................................................... 70
Unidade 1: Licitação para Teste de Solução Inovadora: Aspectos Normativos.70
1.1 A Modalidade Especial de Licitação Prevista na LC 182....................................... 71
1.2 Edital da Contratação................................................................................................ 73
1.3 Procedimento Licitatório ......................................................................................... 82
Referências ............................................................................................................. 90
Unidade 2: Principais Aspectos Normativos sobre o Contrato Público de

Solução Inovadora (CPSI) e o Contrato de Fornecimento (CF) .......................... 92
2.1 Contrato Público de Solução Inovadora (CPSI)..................................................... 93
2.2 Contrato de Fornecimento..................................................................................... 104
2.3 Cuidados Especiais na Condução do CPSI e CF................................................... 108
Referências ........................................................................................................... 111
Unidade 3: Etapas da Contratação...................................................................... 113
3.1 Metaprocesso da Contratação Tradicional e a Jornada de Contratação de
Inovação.......................................................................................................................... 114
3.2 Planejamento da Contratação de Inovação......................................................... 118
3.3 Trilha do Instrumento – CPSI................................................................................. 118
3.4 Trilha do Instrumento – CPSI (gestão contratual e pós-contrato) .................... 125
Referências ........................................................................................................... 130
Módulo 3: Boas Práticas nas Contratações de Inovação.................................. 133

Unidade 1:Governança a Serviço da Inovação ................................................. 133
1.1 Principais Aspectos de Governança das Contratações ..................................... 133
1.2 Governança das Contratações com Foco em Inovação ..................................... 140
1.3 Governança de Centro de Governo e Interorganizacional para o Adequado
Aproveitamento do Poder de Compra Governamental .......................................... 151
Referências ........................................................................................................... 158
Unidade 2: Boas Práticas e Aspectos Relevantes na Instrução Processual .. 163

2.1 Possibilidade de Insucesso .................................................................................... 164
2.2 Publicidade, Transparência e Decisões Motivadas ............................................ 167
2.3 Gestão de riscos ..................................................................................................... 172
2.4 Interações ................................................................................................................ 179
2.5 Planejamento Consistente .................................................................................... 185
Referências ........................................................................................................... 190
Unidade 3: Aplicação de CPSI: Casos, Referências e Prática ........................... 193

3.1 Orientações Produzidas pela Administrativa Pública ....................................... 193
3.2 Ambientes, Fontes de Informação e Comunidades de Prática ...................... 197
3.3 Exemplos de Contratações..................................................................................... 200
Referências ........................................................................................................... 202
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

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Apresentação e Boas-vindas
Olá! Seja bem-vindo(a) ao curso Marco Legal das Startups: Contratando Inovação no
Setor Público. Antes de iniciar seu estudo, assista ao vídeo de apresentação e, logo
após, retome a leitura!
Videoaula: Apresentação do Curso
Este curso tem por objetivo capacitar agentes públicos para a realização de
contratações com base na Lei Complementar nº 182/2021, o Marco Legal das
Startups, com mais segurança, seguindo boas práticas que podem ajudar a alcançar
os resultados desejados e garantir a transparência do processo de contratação.
Para atingir esse objetivo, o curso está dividido em três módulos, cada um com
tópicos que combinam leitura, estudos de caso, exemplos práticos, videoaulas e
podcasts. Ao final de cada módulo, há exercícios de avaliação com feedbacks.
• Módulo 1: aborda os principais aspectos relevantes sobre inovação.
• Módulo 2: trata do contrato público de solução inovadora, incluindo

previsões normativas e etapas da contratação.
• Módulo 3: apresenta boas práticas nas contratações de inovação.
O marco inseriu no ordenamento jurídico uma modalidade especial de licitação

que busca soluções para resolver problemas concretos de órgãos e entidades
públicas. Essa modalidade permite que se aproveite conhecimento e o potencial
de fornecedores, especialmente de empresas de menor porte e mais recentes
no mercado, as startups, que são nativas digitais e capazes de propor soluções
altamente inovadoras.
Ao concluir esse curso, espera-se que você seja apto a mapear problemas concretos
e relevantes de sua organização, reconhecer oportunidades de inovação e conduzir
adequadamente processos de contratações com base no Marco Legal das Startups.
Além disso, a intenção é despertar atenção nas organizações públicas para

a importância da inovação para melhorar seu desempenho e promover o
desenvolvimento de novos mercados, produtos e serviços a partir da demanda
pública, gerando efeitos benéficos diretos e indiretos na criação de desenvolvimento
econômico e científico, emprego, renda e bem-estar social.
Agora é hora de continuar seu aprendizado sobre o tema deste curso. Conheça o
que foi preparado para você. Bons estudos!

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Módulo
1 Aspectos Relevantes sobre Inovação

Nesse módulo você vai aprender sobre as diferenças entre inovação incremental e
disruptiva, além de conhecer a diferença entre inovar na contratação e contratar inovação.
Também serão apresentados conceitos essenciais, como os de risco tecnológico e nível
de maturidade tecnológica. Esta etapa visa que você se familiarize com expressões e
termos comuns adotados na doutrina e nas normas que tratam do assunto.
Nela é importante que você compreenda a relevância de o Estado ser o protagonista

no cenário de contratação de inovação e do impacto transformador que isso pode
ter nas sociedades em que essas medidas são aplicadas. Você também vai percorrer
a trajetória de mudanças no panorama nacional e mundial que levaram a alterações
normativas observadas ao longo dos últimos anos até a promulgação do Marco Legal
das Startups, que amplia as possibilidades de contratações públicas de inovação.
É hora de iniciar a jornada de conhecimento. Confira todo o conteúdo que foi

preparado para você!
Unidade 1: O que é Inovação?
Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade você irá compreender os conceitos de inovação, incluindo as

diferenças entre inovação incremental, disruptiva e aberta, os tipos de inovação e as
definições de risco e maturidade tecnológicos.
Antes de iniciar a análise mais aprofundada sobre compras públicas de inovação,

com especial destaque para a modalidade especial de licitação, o contrato público
de solução inovadora e o contrato de fornecimento previstos no Marco Legal das
Startups, é necessário compreender alguns conceitos fundamentais.
O mais direto e preliminar deles diz respeito ao que se entende por INOVAÇÃO.
O Referencial Básico do Programa de Inovação do TCU (2017) buscou responder a
essa questão passando pelos conceitos de imaginação e criatividade.

6
É importante destacar que há uma diferença importante entre ter ideias e gerar valor
para as organizações, conforme apontado pelo economista Theodore Levitt (1963 apud
TCU, 2017, p. 9). Levitt afirmou que “ideias são inúteis a não ser que sejam usadas; a
prova do seu valor está na implementação”. Além disso, ele argumentou que:
A criatividade consiste
em pensar em coisas
novas, enquanto a
inovação está relacionada
a fazer coisas novas.
Fonte: Freepik (2023).

Elaboração: CEPED/UFSC (2023).
Dessa forma, a criatividade e a imaginação aplicadas para oferecer novos produtos,

serviços ou processos podem ser consideradas inovação. Essa inovação pode
ser voltada para a criação de soluções completamente novas para problemas
existentes ou para a melhoria de produtos ou processos de uma organização. De
acordo com Govindarajan (2010 apud TCU, 2017, p. 9), resumidamente pode-se
dizer que a fórmula para inovação é:
Inovação = Criatividade x Execução
Em que pese a existência de diversas definições para inovação, o que se observa

na maior parte das referências sobre o assunto é que envolve a criação ou
aprimoramento de produto, serviço ou processo para a resolução de problemas
visando melhorar o desempenho das organizações.
Algumas outras definições abarcam ainda a criação de novos métodos organizacionais

e de marketing. É assim, por exemplo, que o conceito de inovação é apresentado no
Manual de Oslo, publicado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento

7
Econômico (OCDE, 2005), documento que propõe diretrizes para a coleta e
interpretação de dados sobre inovação tecnológica e referência internacional no
assunto. Segundo o Manual, a inovação consiste na:
implementação de um produto (bem ou serviço) novo

ou significativamente melhorado, ou um processo,
ou um novo método de marketing, ou um novo
método organizacional nas práticas de negócios, na
organização do local de trabalho ou nas relações
externas. (OCDE, 2005).
Compreendida uma conceituação inicial sobre inovação, ainda que não seja
estanque e absoluta, já é possível perceber que a literatura sobre o tema se
concentra na aplicação prática de ideias, com vistas a implementar melhorias nas
organizações, permitindo-lhes agregar valor à sua missão e às entregas para a
sociedade, sobretudo nas organizações públicas.
Juntamente com o conceito de inovação, impende trazer algumas outras

definições úteis à compreensão da legislação e das recentes iniciativas que
tratam do assunto no âmbito da administração pública, notadamente no que se
refere às compras públicas de inovação.
1.1 Inovação Incremental, Radical e Aberta
Inicialmente, é importante destacar que não há definições absolutas em torno de

produtos, processos e serviços inovadores. Há diversos autores, especialistas e
estudiosos que apresentam conceitos diferentes sobre o tema. O que se pretende
aqui é traçar um caminho lógico e fácil de compreender para o contexto da inovação,
com base no senso predominante.
A inovação pode ser classificada em dois tipos: incremental e radical. A primeira é

uma melhoria gradual de produtos, serviços ou processos existentes, enquanto a
segunda é uma transformação mais profunda, que pode revolucionar mercados e
permitir a escalabilidade de novas tecnologias.

8
Incremental
Entende-se por inovação incremental aquela que visa à melhoria de
processos, produtos e serviços já estabelecidos no mercado e usualmente
contratados pelas organizações, sejam elas públicas ou privadas
(SCHUMPETER, 1939). É o tipo mais comum de inovação, geralmente mais
simples e de menor custo. Não se espera grandes saltos ou inovações
radicais, mas sim acréscimos graduais de desempenho por meio de
alterações em processos, serviços e produtos já conhecidos.
Radical
A inovação radical, por sua vez, consiste em uma transformação mais profunda,
mudando completamente a forma como as necessidades das organizações
são atendidas por meio de produtos, serviços ou processos. No entanto essa
transformação exige um maior investimento em pesquisa e desenvolvimento,
além de envolver maiores riscos. Por outro lado, tem maior potencial de
revolucionar mercados e permitir a escalabilidade de novas tecnologias.
Na busca por avanços, é comum direcionar a atenção
[...] na criação de novos produtos, serviços ou processos

– as assim chamadas “inovações radicais”. Ao contrário,
é essencial reconhecer e valorizar também as inovações
incrementais, mais frequentes e de implementação
geralmente mais simples e de menor custo. Elas
produzem benefícios significativos para organizações
e indivíduos ao longo do tempo, a partir de pequenas
mudanças em produtos, serviços ou processos, para
melhorar o atendimento às necessidades de seus
clientes ou, ainda, para viabilizar o atendimento de
necessidades novas. (TCU, 2017, p. 11).
Independentemente da natureza da inovação, a abertura do processo inovador

para terceiros (externos à organização), permitindo o compartilhamento de ideias
e a utilização da capacidade criativa de uma comunidade maior em torno de um
mesmo projeto, tem sido defendido como um dos modelos mais eficientes para se
obter resultados. Esse modelo é conhecido como inovação aberta (open innovation).

9
Open innovation, embora
possa retirar da organização
o conhecimento exclusivo
sobre as particularidades
do processo de inovação,
também aumenta as
chances e a velocidade de se
alcançar resultados, devido
à colaboração de mentes
diversas e focadas em
resolver um mesmo desafio.

Trata-se da descentralização da atividade e mentalidade inovadora das organizações,

compartilhando desafios e soluções com parceiros externos, outros especialistas,
estudiosos, a Academia, empresas e diferentes organizações.
Nesse sentido, conhecimentos e potencialidades específicos não direcionados se

encontram com desafios em que podem ser aplicados, ampliando as chances de
obtenção de melhores resultados (CHESBROUGH, 2003).
Há diversas formas de incentivar a inovação aberta ou colaborativa, tais como:
• hackathons,
• crowdsourcing,
• feedback de clientes e parceiros,
• espaços de trabalho colaborativos,
• comunidades de prática; e
• uso de códigos abertos para inovação ou open source.

10
Para saber mais sobre o tema, leia o artigo Google abre dados e
tecnologia para a comunidade de código aberto.
1.2 Diferença entre Contratação de Inovação e

Inovação na Contratação
A diferença entre contratar inovação e inovar na contratação tem estreita relação

com o grau de disrupção em relação ao status quo da organização contratante,
ou seja, com o quanto o processo de inovação está rompendo com as práticas e
definições corriqueiras e estabelecidas na organização.
Ao se propor a realizar uma contratação inovadora, a organização admite aplicar

meios mais eficientes para chegar aos resultados pretendidos, mas dificilmente
estará disposta a abrir mão das especificações técnicas e do passo a passo típico
dos editais dos procedimentos licitatórios já conhecidos. Nesse sentido é possível
afirmar que se trata de uma inovação incremental.
É como dizer que a modelagem da contratação se baseia em um processo

inovador e diferenciado, mas ainda assim as regras a serem seguidas continuam
sendo definidas pelo poder público.
O TaxiGov, iniciativa do governo federal, é um

exemplo claro de inovação na contratação.
Em vez de adquirir veículos com todos os
custos relacionados, como motoristas,
seguros, manutenções e combustíveis,
o modelo de transporte por aplicativo,
semelhante a Uber e 99, foi adotado.
Logo do TáxiGov.
Fonte: UFC (2019).
Ao enfrentar o problema do transporte de passageiros para o trabalho, a

administração pública estudou as possibilidades para atender à demanda e criou
um sistema de medição e pagamento por corrida, um aplicativo personalizado
para o governo e um painel de gestão contratual para acompanhar rotas, horários,
quilometragem e outras características dos deslocamentos.

11
O projeto, chamado TaxiGov, foi lançado em Brasília em março de 2017 e depois
expandido para outras partes do Brasil a partir de 2019. Seu objetivo principal
era reduzir custos e aumentar o controle e gestão do transporte de servidores e
colaboradores públicos em suas funções laborais. Para saber mais informações
sobre esse projeto, clique no botão.
TaxiGov
Apesar de ter sido reconhecido por sua inovação e recebido prêmios, é um exemplo de
inovação incremental em que o Estado utiliza opções já disponíveis no mercado, mas com
algumas adaptações importantes e significativas para atender às suas necessidades.
A contratação de inovação, por outro lado, está mais relacionada à inovação radical
ou disruptiva e pressupõe a inserção de novos produtos e serviços no mercado,
desenvolvidos com o financiamento e o compartilhamento de riscos com o Estado
e visando à solução de um desafio concreto. Em outras palavras, a contratação
de inovação confere muito mais liberdade de meios e rotas tecnológicas ao
contratado ou parceiro do que a contratação inovadora.
Isso ocorre porque reconhece-se que os atores de mercado e científicos podem ter
informações assimétricas em relação ao Estado e, por isso, podem propor soluções
alternativas mais eficazes do que as previstas pelos editais e termos de referência.
A contratação pública de inovação, também conhecida como Public Procurement

for Innovation (PPI), oferece possibilidades como a de firmar contratos para
o desenvolvimento de produtos e serviços com a utilização de tecnologias
avançadas ou com risco tecnológico. Esses produtos e serviços ainda não estão
disponíveis comercialmente, portanto não é possível garantir com certeza a
viabilidade total dos resultados almejados.
Um exemplo prático da incerteza presente na

contratação pública de inovação pode ser observado
no desenvolvimento de uma vacina, onde se
conhece o objetivo final mas as rotas tecnológicas
para alcançá-lo são incertas e múltiplas. Não é
possível garantir antecipadamente o sucesso
do projeto ou qual será a rota bem-sucedida.

12
As organizações que promovem compras públicas de inovação assumem riscos
maiores em suas contratações, mas também têm expectativas mais altas em relação
ao desempenho de sua missão e entrega de valor à sociedade. Essas organizações
“pegam carona” na lógica das organizações exponenciais do mercado privado, de
modo a promover um crescimento mútuo entre governo e colaboradores privados.
Essas empresas também têm o objetivo de crescer pelo menos dez vezes em um
curto espaço de tempo, tornando-se mais eficientes, rápidas, baratas e lucrativas.
Empresas exponenciais geralmente possuem um Propósito Transformador Massivo

(PTM) com objetivos radicais e ambiciosos, visando conquistar corações e mentes,
tanto dentro como fora da organização. Veja exemplos de empresas e seus
respectivos MTPs. (ISMAIL, 2019).
Organizar a
Ideias que merecem Tornar a invenção
informação
ser espalhadas acessível
do mundo
Apesar de a inovação disruptiva promovida por meio das PPI ter alto potencial de
impacto e transformação, é certo que os riscos envolvidos ainda assustam gestores
públicos e até mesmo órgãos de controle.
Segundo levantamento realizado pelo laboratório

de inovação do TCU, em parceria com o BID e
a Agência Tellus (INOVAMOS, 2020), junto a
gestores públicos das três esferas, consultores,
acadêmicos, servidores de órgãos de controle,
representantes do terceiro setor e integrantes
do mercado de tecnologia, dentre os principais
gargalos para a inovação estão o “medo do
controle” e a cultura institucional que
não favorece a mudança e a inovação.
Parcerias: TCU, BID e Instituto Tellus.
Fonte: Ceped/UFSC (2023).

13
De acordo com Lira (2022), é comum os servidores públicos destacarem a inovação
nas contratações, e não a contratação de inovação.
O conteúdo das entrevistas mostrou que os

entendimentos dos entrevistados acerca das inovações
que influenciaram seus processos de trabalho,
foram agrupados em treze enunciados, sendo eles:
1) comunicação e divulgação de iniciativas do ME; 2)
adoção de ferramentas de tecnologia da informação
na seleção de fornecedores; 3) adoção de modelos de
compras centralizadas do ME (compras estratégicas);
4) uso de modelos de minutas de editais e termos
de referência; 5) adoção do processo eletrônico em
compras públicas; 6) novas formas de diálogo com
órgãos públicos e fornecedores; 7) padronização de
processos por meio de normas; 8) inovações com
impacto sustentável e social (microempresas, gênero,
detentos, dentre outros); 9) estrutura organizacional
direcionada para lidar com compras públicas; 10) uso
de metodologias de gestão em processos de compras
inovadoras; 11) padronização de dados de compras
públicas em portal nacional; 12) modelo de compras
por meio de acordos com grandes fornecedores
de tecnologia (eliminação de intermediários); e
13) abertura para participação direta de empresas
estrangeiras. (LIRA, 2022, p. 90).
É possível perceber que os agentes públicos ainda necessitam de um pouco de

coragem e incentivos adequados para promover contratações públicas de inovação,
considerando a sua típica e usual aversão ao risco. É importante lembrar que a
evolução tecnológica não espera e a inovação pode ser o único caminho para a
sobrevivência das organizações. A citação de Tolstói na obra O Reino de Deus está
dentro de vós ilustra essa situação de paralisia frente à necessidade de mudança:

14
Receando fazer esforços para sair de uma ordem
que nos é prejudicial – unicamente porque o futuro
nos parece duvidoso – ficamos parecendo com os
passageiros de um navio prestes a afundar que têm
medo de descer pelo barco salva-vidas e se trancam em
suas cabines. (TOLSTÓI, 2020, p. 245, tradução nossa).
1.3 Inovação da Oferta Versus Inovação da Demanda
Diante do resultado insatisfatório dos esforços de inovação no Brasil, a política

tecnológica e de inovação precisa adotar objetivos mais audaciosos e fazer uso de
todas as ferramentas disponíveis — mesmo as menos evidentes — para estimular o
desenvolvimento, a introdução e a disseminação de inovação na economia nacional,
conforme afirmado por Rauen (2017). É nesse contexto que entram em cena as
políticas de inovação voltadas para demanda, que direcionam as potencialidades
do governo para criar demanda por produtos e serviços revolucionários, capazes de
transformar mercados, economias e sociedades.
A exploração guiada pela curiosidade científica é um exemplo típico da inovação

pelo lado da oferta, e usualmente desenvolvida no meio acadêmico. No entanto,
para criar uma sinergia mais focada na solução de problemas concretos, eleitos
prioritariamente por aqueles que detêm os recursos para financiamento de pesquisa
e desenvolvimento, é necessário complementar essa abordagem.
O poder de compra do Estado não deve ser subestimado, pois ele

tem a capacidade de desequilibrar individualmente e promover
profundas mudanças nas economias nacional e subnacionais e,
consequentemente, na própria organização social.
Dessa forma, é fácil entender que a utilização estratégica dessa potencialidade teria
efeitos transformadores importantes para qualquer nação. Em vez de gastar uma
parte significativa do orçamento público apenas financiando pesquisas científicas —
que é um aspecto extremamente relevante da política pública de ciência, tecnologia
e inovação —, há um montante ainda maior de gastos voltados à manutenção da
máquina pública e suas políticas sociais, que estão claramente subutilizados.

15
Em vez de simplesmente replicar contratações e modelos que já se mostraram pouco
eficientes para atender as necessidades concretas dos entes públicos para alcançar
sua missão, é possível questionar: por que não induzir o desenvolvimento de
produtos e serviços mais eficientes e eficazes, impulsionando a capacidade
produtiva nacional?
Um aspecto extremamente importante a ser considerado é que:
A inovação não deve ser buscada a qualquer custo, mas sim como
uma ferramenta poderosa para solucionar desafios relevantes
que ainda não foram adequadamente atendidos pelas formas de
contratação e opções de mercado disponíveis.
A inovação pelo lado da demanda, promovida pelo Estado, tem como objetivo
direcionar o financiamento público para o desenvolvimento de novos produtos
e serviços que atendam às necessidades dos usuários governamentais, mas que
também tenham potencial de atender às demandas do mercado privado e boas
chances de escalabilidade.
É importante destacar que a escalabilidade é um conceito cada vez mais relevante

nos negócios e na tecnologia, que impacta diretamente a produtividade e a
competitividade das empresas. Ela se refere à capacidade de uma empresa
ou produto crescer e se expandir de forma eficiente, mantendo a qualidade e a
performance. Se você quer saber mais sobre o assunto, confira o vídeo produzido
pelo Sebrae em que é explicado o que é escalabilidade e qual a sua importância
para o sucesso de um negócio (disponível aqui).
Diante desse cenário, a inovação pelo lado

da oferta é mais comumente observada em
institutos de ciência e pesquisa, onde não há
uma encomenda específica para aplicação
prática em determinado caso concreto, mas
sim a livre exploração científica de instituições
constituídas com esse propósito.

16
Apesar de essencial ao ecossistema de inovação, especialmente nas fases mais
incipientes de maturidade tecnológica de determinadas vertentes exploratórias, a
inovação pelo lado da oferta precisa ser complementada por iniciativas mais práticas
e aplicadas, o que se dá pela inovação pelo lado da demanda e pode também ter
como alvo parceiros provenientes do ambiente acadêmico. O CPSI, assim como outras
ferramentas de inovação do Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação (MLCTI)
e da nova Lei de Licitações, se propõe a explorar essa potencialidade e se mostra
como relevante possibilidade de aplicação da inovação pelo lado da demanda.
1.4 Risco Tecnológico e Níveis de Maturidade Tecnológica (TRL)
A inovação tecnológica pode gerar grandes benefícios para empresas e

consumidores, mas também pode estar associada a riscos. Para avaliar o grau
de desenvolvimento de uma tecnologia ou produto e minimizar esses riscos, é
comum utilizar os níveis de maturidade tecnológica (TRL, na sigla em inglês).
Essa escala é utilizada para medir o nível de prontidão de uma tecnologia para
adoção comercial ou uso em projetos específicos.
O risco tecnológico está associado ao desenvolvimento e implementação de novas

tecnologias, produtos ou processos, e envolve a possibilidade de falhas ou erros
inesperados, problemas de segurança cibernética, atrasos ou custos adicionais
durante a implementação, entre outros.
Ao adotar tecnologias em estágios mais avançados de maturidade tecnológica, uma

organização tende a apresentar menos riscos e oferecer mais benefícios em termos
de eficiência, qualidade e competitividade.
Portanto, a análise do risco tecnológico,

em conjunto com a avaliação dos níveis
de maturidade tecnológica, pode ajudar
a definir a melhor estratégia de inovação
para uma organização, seja por meio do
desenvolvimento interno ou da aquisição
de tecnologias já existentes no mercado.

17
Vale ressaltar que o risco tecnológico é uma realidade para qualquer empresa
que busque inovação e que investimentos direcionados ao desenvolvimento de
produtos ou serviços altamente inovadores podem apresentar incertezas quanto
à sua viabilidade, o que evidencia o fator de risco tecnológico.
A seguir, conheça mais sobre os conceitos de risco tecnológico e níveis de

maturidade tecnológica.
Risco Tecnológico
Conforme o exemplo mencionado

anteriormente, desenvolver uma nova
vacina é uma situação hipotética
que exige a contratação de inovação
para resolver um problema de grande
importância para a sociedade. No entanto,
essa situação apresenta-se na fronteira
do conhecimento, ou seja, ainda não se
sabe com certeza se é viável solucionar
o problema que motivou a contratação.
A criação de um produto ou serviço altamente inovador, como uma nova vacina,

pode enfrentar diversos desafios, e pode haver incertezas quanto à sua viabilidade
mesmo com investimentos direcionados ao seu desenvolvimento. Isso evidencia a
presença de um fator de risco conhecido como "risco tecnológico".

18
O Decreto nº 9.283/2018, que regulamenta a Lei nº 10.973/2004, um componente central
do Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação, define o risco tecnológico como a:
[...] possibilidade de insucesso

no desenvolvimento de solução,
decorrente de processo em que o
resultado é incerto em função do
conhecimento técnico-científico
insuficiente à época em que se
decide pela realização da ação.
(BRASIL, 2018).
É aqui que aparece a necessidade de distinguir os conceitos de risco e incerteza,

especialmente quando se trata do risco tecnológico. De acordo com Rauen (2017),
o risco é uma incerteza mensurável que pode ser prevista com certo nível de
confiança por meio de análise probabilística. Já a incerteza pura não pode ser
mensurada, sendo caracterizada pelo acaso e pelo não parametrizado, o que a
torna não passível de análise probabilística.
Por isso a gestão do risco tecnológico envolve, portanto:
1 possibilidade de insucesso no desenvolvimento da solução;
2 comportamentos tecnológicos desconhecidos; e
3 conhecimento técnico-científico insuficiente para previsão acertada dos resultados.
Ao se referir à aplicação de determinadas ferramentas em situações com ou sem

risco tecnológico, está se falando de uma tipologia conceitual específica.
Sem risco tecnológico

As contratações sem risco tecnológico se referem a inovações em que é
plenamente possível se chegar aos objetivos, tendo em vista as tecnologias,
produtos e serviços já estabelecidos no mercado.

19
Com risco tecnológico
As contratações com risco tecnológico têm em si um componente
de incerteza não mensurável, que impedem até mesmo afirmar ser
plenamente viável a obtenção dos resultados pretendidos.
Os instrumentos previstos no artigo 13 do Marco Legal das Startups admitem sua

utilização para ambas as situações, com ou sem risco tecnológico:
Art. 13. A administração pública poderá contratar

pessoas físicas ou jurídicas, isoladamente ou em
consórcio, para o teste de soluções inovadoras
por elas desenvolvidas ou a ser desenvolvidas,
com ou sem risco tecnológico, por meio de
licitação na modalidade especial regida por esta Lei
Complementar. (BRASIL, 2021, grifo nosso).
Nas hipóteses em que estiver caracterizada a incerteza ou o risco tecnológico,

contudo, a possibilidade de não atingimento dos resultados almejados deve ser
considerada pelo gestor que se utilize do CPSI, seja prevendo a rescisão antecipada
do contrato e as condições para que isso ocorra, seja acompanhando de maneira
próxima o desenrolar do desenvolvimento da solução, de modo a verificar se a essa
vem se mostrando técnica e economicamente viável, motivando adequadamente
a decisão por continuar a contratação como originalmente firmada, abortar o
projeto por meio de rescisão, ou mudar a rota tecnológica inicialmente pensada,
o que possivelmente demandaria aditivos e robusta motivação. De acordo com o
que dispõe o parágrafo 5º do artigo 14.
§ 5º Com exceção das remunerações variáveis de

incentivo vinculadas ao cumprimento das metas
contratuais, a administração pública deverá efetuar
o pagamento conforme o critério adotado, ainda
que os resultados almejados não sejam atingidos em
decorrência do risco tecnológico, sem prejuízo da
rescisão antecipada do contrato caso seja comprovada
a inviabilidade técnica ou econômica da solução.
(BRASIL, 2021).

20
Para os casos em que haja risco tecnológico, alguns cuidados adicionais devem ser
observados na aplicação do Marco das Startups. Além de incluir o risco tecnológico
na matriz de riscos do contrato público de solução inovadora (CPSI), as cláusulas
contratuais e a gestão do CPSI devem ser diferentes, conforme estabelecido também
pelo artigo 14 da legislação.
Art. 14 [...] § 1º O CPSI deverá conter, entre outras

cláusulas:
[...] III - a matriz de riscos entre as partes, incluídos os riscos

referentes a caso fortuito, força maior, risco tecnológico,
fato do príncipe e álea econômica extraordinária;
[...]
§ 4º Nas hipóteses em que houver risco tecnológico,

os pagamentos serão efetuados proporcionalmente
aos trabalhos executados, de acordo com o
cronograma físico-financeiro aprovado, observado o
critério de remuneração previsto contratualmente.
(BRASIL, 2021, grifo nosso).
É importante destacar que, havendo risco tecnológico envolvido na contratação

de CPSI, é obrigatório cronograma físico-financeiro coerente com o critério
de remuneração adotado, elaborado pela contratada e aprovado pelo órgão
ou entidade contratante. Além disso, os pagamentos devem ser realizados
proporcionalmente aos trabalhos executados, ou seja, ao esforço de pesquisa e
desenvolvimento empregado na busca pela solução, o qual precisa ser atestado pela
equipe de fiscalização do contrato, que pode contar com o apoio de um comitê técnico
de especialistas.
Essa proporcionalidade de pagamentos não deve ser confundida com o

atingimento de resultados, já que a viabilidade de atingimento desses não é
amplamente conhecida em função do risco tecnológico. A proporcionalidade
é atrelada ao esforço empregado na rota traçada e os marcos de avaliação de
resultado servem como insumo à decisão de continuar, alterar ou encerrar o
contrato, mas não têm correlação direta com os pagamentos.

21
Além disso, empreendimentos que envolvem altos níveis de incerteza e risco
tecnológico geralmente são suportados pelos governos em seus respectivos países,
uma vez que os grandes atores de mercado investem mais em ganhos de curto
prazo com menos riscos agregados (MAZZUCATO, 2014).
Na verdade, em muitos casos, os investimentos mais dispendiosos

(isto é, de capital intensivo) em novas oportunidades, como
medicina e energia renovável (investimentos com alto risco
tecnológico e de mercado), estão sendo feitos pelo setor
público. (GWEC, 2012, apud MAZZUCATO, p. 378, 2014).
Em determinadas situações, especialmente quando há risco tecnológico alto, o

mercado simplesmente não avança sem o incentivo e o compartilhamento de riscos
com o Estado. Os avanços tecnológicos já conseguidos até aqui mostram a importante
participação e financiamento governamentais, especialmente do governo norte-
americano, nos projetos que geraram as maiores disrupções da nossa história, a
exemplo do surgimento da Internet e dos avanços em nanotecnologia.
Níveis de Maturidade Tecnológica (TRL)
A avaliação do risco tecnológico nas contratações de inovação é amplamente baseada

na avaliação da maturidade tecnológica do desenvolvimento da solução. No entanto,
essa maturidade pode variar significativamente entre soluções, com algumas próximas
ao nível comercial e outras ainda em fase exploratória, conceitual ou de pesquisa teórica.
Para categorizar a maturidade tecnológica em diferentes níveis, a NASA criou

uma escala de mensuração na década de 1970 chamada Technology Readiness
Levels (TRL), que varia de 1 a 9. O TRL 1 representa o menor nível de maturidade,

22
enquanto o TRL 9 representa o nível mais avançado. A escala ilustra os diferentes
níveis de maturidade tecnológica, desde a pesquisa básica para identificação do
conhecimento fundamental, passando pelas etapas de prototipação, validação e,
finalmente, aplicação em ambiente real.
Veja no exemplo ilustrado abaixo como as etapas de uma encomenda

correspondem a diferentes níveis de maturidade tecnológica que os possíveis
fornecedores precisam alcançar.
Níveis da Maturidade Tecnológica.

Fonte: Affonso (2019).
De acordo com essa escala, é possível posicionar o objeto da futura contratação

conforme o seu nível de maturidade tecnológica. Essa classificação é muito
importante para avaliar os riscos envolvidos na contratação e servirá de insumo
para uma série de decisões a serem tomadas ao longo da contratação, tais como
critérios de remuneração, rotas tecnológicas de desenvolvimento, propostas com
maiores chances de sucesso, quantidade de parceiros a serem contratados e a
própria decisão por contratar ou deixar de contratar.
Conforme mencionado na jornada de compras públicas de inovação do TCU

(BRASIL, 2022a), o Departamento de Defesa dos Estados Unidos tem utilizado
a escala TRL em suas compras desde o início dos anos 2000. Além disso, em
2008, a Agência Espacial Europeia também adotou essa escala (MIHALY, 2017).
De maneira semelhante, a classificação TRL é amplamente utilizada pela União
Europeia (EUROPEAN UNION, 2014).

23
A figura a seguir apresentada na sequência mostra como os diferentes níveis de
maturidade tecnológica se relacionam com os instrumentos para a compra pública
de inovação. Em linhas gerais, o nível de desenvolvimento da tecnologia em uma
solução influencia a escolha da ferramenta de compra pública pelo gestor.
Instrumentos para a Compra Pública de Inovação.

Fonte: André Rauen (2022).
Observe que soluções com baixo nível de maturidade (TRL 1), ainda guiadas pela
pesquisa exploratória (curiosidade), não se adaptam a qualquer instrumento de
compra pública no Brasil. Nessa situação não é recomendado proceder com a
contratação devido aos altos níveis de incerteza envolvidos. Por outro lado, soluções
com níveis de maturidade avançados (TRL 9), que já foram introduzidas no mercado,
não apresentam riscos tecnológicos significativos e podem ser contratadas por meio
de qualquer instrumento de contratação.

24
Enquanto houver risco tecnológico, os instrumentos de contratação possíveis
incluem a encomenda tecnológica (Etec), concursos para inovação e o CPSI,
sendo que estes últimos estão mais adequados para soluções em estágios
mais avançados de desenvolvimento. Os níveis mais básicos (TRL 1) refletem a
pesquisa guiada pela curiosidade, enquanto o mais avançado (TRL 9) está na
etapa de introdução da tecnologia no mercado.
Para auxiliar o cálculo do TRL conforme a área de conhecimento, alguns

questionários padronizados foram desenvolvidos, como o Manual sobre o uso da
escala TRL/MRL da Embrapa.
Manual sobre o uso da escala TRL/MRL
Além disso, a Portaria MCTI nº 6.449/2022 instituiu o uso do TRL para os projetos do
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações e de suas unidades vinculadas, atribuindo
a esse órgão a disponibilização, em até 90 dias, de uma calculadora em versão web
de acesso livre e disponível no portal do MCTI, que poderá ser acessada por todos
os atores do ecossistema de CT&I no Brasil e balizará a avaliação e classificação dos
projetos inseridos no Sistema de Gestão de Portfólios de Projetos do MCTI (SEGE3P),
que são disponibilizados ao público por meio da Plataforma InvestMCTI (BRASIL, 2022c).
Considerando tudo o que foi dito, fica claro que a avaliação da maturidade tecnológica
é fundamental para a contratação de soluções inovadoras. É importante que os
gestores públicos compreendam esse conceito e adotem a escala de TRL para realizar
essa avaliação, pois ela é a principal referência mundialmente validada e amplamente
utilizada em contratos de soluções inovadoras.
Você chegou ao final desta unidade de estudo. Caso ainda tenha dúvidas, reveja o
conteúdo e se aprofunde nos temas propostos. Até a próxima!

25
Referências
AFFONSO, Alexandre. Infográfico Desafios no caminho. In: PIERRO, Bruno de.

Inovações induzidas. Revista Pesquisa FAPESP, v. 279, maio 2019. Disponível em:
https://revistapesquisa.fapesp.br/inovacoes-induzidas/. Acesso em: 16 maio 2023.
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inovação. [Instituto Serzedello Corrêa]. Brasília, DF: TCU, 2022a.
BRASIL. Decreto nº 9.283, de 7 de fevereiro de 2018. Regulamenta a Lei

10973/2004, entre outras, para estabelecer medidas de incentivo à inovação e à
pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação
tecnológica, ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do
sistema produtivo nacional e regional. Brasília, DF: Presidência da República,
2018. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/
decreto/d9283.htm Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Lei Complementar nº 182, de 1º de junho de 2021. Institui o marco legal

das startups e do empreendedorismo inovador e dá outras providências. Brasília,
DF: Presidência da República, 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/lcp/lcp182.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004. Dispõe sobre incentivos à inovação

e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo e dá outras providências.
Brasília, DF: Presidência da República, 2004. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.973.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações. Centro de Gestão e Estudos

Estratégicos. MCTI institui a calculadora de maturidade tecnológica na
metodologia TRL. InvestMCTI. 2022c. Disponível em: https://invest.mcti.gov.br/
blog/mcti-institui-a-calculadora-de-maturidade-tecnologica-na-metodologia-trl/.
Acesso em: 16 maio 2023.
BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações. Portaria MCTI nº 6.449, de 17

de outubro de 2022. Dispõe sobre o uso do Sistema de Medição e Identificação do
Nível de Maturidade Tecnológica dos projetos desenvolvidos no âmbito do Ministério
da Ciência Tecnologia e Inovações e de suas unidades vinculadas. Brasília, DF: Gabinete
do Ministro da Ciência, Tecnologia e Inovações, 2022b. Disponível em: https://
antigo.mctic.gov.br/mctic/opencms/legislacao/portarias/Portaria_MCTI_n_6449_
de_17102022.html. Acesso em: 8 abr. 2023.
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26
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27
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TOLSTÓI, Liev. O Reino de Deus está dentro de vós. Tradução de Celina Portocarrero.
Rio de Janeiro: Rosa dos Tempos, 2020.

28
Unidade 2: A Importância de Contratar Inovação
na Administração Pública
Ao final desta unidade você irá reconhecer a importância de contratar inovação, bem
como os avanços nessa área no Brasil e as principais recomendações nacionais e
internacionais sobre promoção de inovação.
Nesta unidade de estudos, serão exploradas as razões pelas quais a promoção da

inovação e do desenvolvimento nacional sustentável é considerada um objetivo
crucial nos procedimentos licitatórios. Conforme estabelecido no artigo 11, inciso
IV, da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021), um dos objetivos da licitação é incentivar a
inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
Essa disposição reconhece o papel do Estado em promover o crescimento

econômico, a geração de empregos e o bem-estar social por meio da aquisição de
novos produtos, serviços e processos inovadores, em um movimento global que
destaca o poder de compra do setor público.
Em maio de 2019, a Declaração de Inovação no Setor Público foi adotada por 35 países
membros da OCDE e 5 países não membros, incluindo o Brasil, destacando a importância
da inovação como uma função central e estratégica das organizações do setor público.
A Declaração visa a legitimar a

inovação como uma prática essencial
no trabalho diário dos funcionários
públicos e uma posição compartilhada
para os governos sobre como apoiar,
melhorar e ampliar a inovação para
enfrentar desafios e aproveitar novas
oportunidades (OCDE, 2019).

29
Além disso, é possível analisar o posicionamento do Brasil nesse contexto, em
termos de ranking global, políticas e iniciativas alinhadas à referida declaração, com
foco nas compras públicas voltadas para a inovação.
2.1 Por que a Administração Pública Deve Contratar Inovação?
De acordo com Rauen (2017), o Estado desempenha um papel fundamental nas

estratégias privadas de inovação, pois sua presença afeta o equilíbrio das forças de
mercado. Como destacado pelo autor:
Os governos, em todas as suas esferas e ao representar

o Estado, não apenas transacionam nos mercados,
como também, conscientemente ou não, criam novos
mercados e destroem antigos. (RAUEN, 2017, p. 11).
Isso se deve ao fato de que os governos possuem um potencial de transformação

da realidade que nenhum outro agente econômico pode igualar, devido ao seu
monopólio regulatório e ao grande volume de aquisições que realizam.
As contratações públicas representam

entre 9% e 12% do PIB nacional nos
últimos cinco anos (RAUEN, 2022).

30
Sendo assim, é crucial que os gestores públicos deem atenção especial às
contratações, pois elas são essenciais para atender as demandas da sociedade. Para
isso, é necessário buscar eficiência e efetividade máximas. A nova Lei de Licitações
e Contratos Administrativos, Lei nº 14.133/2021, estabelece como objetivos do
processo licitatório a busca pelo resultado mais vantajoso para a administração
pública e o incentivo à inovação, conforme o art. 11 da lei.
Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:
I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação

mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao
ciclo de vida do objeto;
II - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;
III - evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis

e superfaturamento na execução dos contratos;
IV - incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
(BRASIL, 2021, grifo nosso).
O incentivo à inovação nas contratações públicas é um importante princípio que

visa à alocação mais eficiente de recursos públicos, à prestação de mais e melhores
serviços à população, ao desenvolvimento de mercados e à geração de crescimento,
emprego, renda e bem-estar social para a sociedade brasileira.
Percebe-se, portanto, que o Estado desempenha um papel crucial como indutor

de mudanças no setor privado, especialmente como financiador de pesquisa e
desenvolvimento científico e tecnológico de produtos e serviços que, sem esse aporte,
possivelmente não ocorreriam. O compartilhamento de riscos dos governos com os
empreendedores a partir de demandas concretas é um vetor de transformações
relevantes no cenário econômico e social.

31
Isto é, destaca o papel do Estado como financiador de pesquisa e desenvolvimento
científico e tecnológico, compartilhando riscos com os empreendedores para estimular
a realização de projetos objetivos e transformações relevantes no cenário econômico e
social. Complementando essa visão, a especialista Mariana Mazzucato (2021), argumenta
que a inovação deve fazer parte do funcionamento diário do governo. Para ela:
Enquanto os orçamentos voltados explicitamente à

política de inovação são frequentemente alocados
em um departamento/ministério de inovação ou da
indústria, a inovação precisa fazer parte da operação
diária governamental – incluindo como ele compra
bens e serviços em todos os seus departamentos.
Isso permite que a inovação flua através dos
orçamentos de compras, que pode ser quatro vezes
maior em um único departamento do que todo o
orçamento específico para a política de inovação dos
departamentos. (MAZZUCATO, 2021, tradução livre).
A autora, durante sua palestra de lançamento do livro "Mission Economy", enfatiza

que o capitalismo já estava estagnado antes mesmo da pandemia de Covid-19, sem
apresentar respostas aos diferentes desafios enfrentados pelo mundo em áreas
como saúde, privacidade digital e crise climática. Para ela, é preciso repensar as
capacidades e o papel do governo na sociedade, recuperando o senso de propósito
público com ousadia e experimentação aplicados às questões sociais e políticas
mais relevantes de nosso tempo.
Para obter mais informações sobre o livro "Mission Economy" e explorar a visão da
autora, você pode acessar no link do “saiba mais”.
O vídeo (veja aqui) pontua diversas frentes de atuação

governamentais no intuito de promover o crescimento através
o uso do poder de compra e das ferramentas governamentais
voltadas à inovação. Caso necessário, a legenda em português
pode ser ativada.

32
Nesse sentido, o monopólio das leis nas mãos do Estado confere a esse agente um
poder para estabelecer regras e transformar o ambiente de negócios, tornando-o
mais favorável à inovação ou excessivamente burocrático. Nos últimos anos, o
arcabouço legislativo tem apontado para um maior incentivo da política de inovação
pelo lado da demanda, utilizando a função administrativa inerente às organizações
públicas como um vetor de mudança.
Dessa forma é possível aliar as demandas usuais da administração pública para o

atendimento de suas necessidades rotineiras com o incentivo a que os potenciais
fornecedores da solução pretendida apliquem seus conhecimentos técnico-científicos,
novas tecnologias e criatividade na oferta de produtos, processos ou serviços
diferenciados. As políticas de inovação pelo lado da demanda podem ajudar a considerar
consequências além das ações mais imediatas da regulação e canalizar a enorme energia
do Estado em direção a tecnologias e inovações socialmente preferíveis, contribuindo
para o desenvolvimento tecnológico nacional, como destacado por Rauen.
Por que a regulação não é utilizada de forma a

considerar consequências outras que não suas ações
mais imediatas? Ou, finalmente, por que não usar
a rotina administrativa do Estado para que este
cumpra sua função social de forma mais inteligente
e consciente? As políticas de inovação pelo lado da
demanda fazem justamente isso, ou seja, empregam
essa enorme energia proveniente da existência do
Estado e a canalizam em direção a tecnologias e
inovações socialmente preferíveis. Imagine o leitor as
consequências para o desenvolvimento tecnológico
nacional de uma regulação. (RAUEN, 2017, p. 11).
É importante mencionar que a percepção do poder público como indutor de

desenvolvimento de mercados privados e, consequentemente, do progresso da
sociedade como conhecida atualmente decorre, em grande medida, da observação
de experiências passadas. São exemplos concretos desse movimento:
1 o financiamento realizado pela agência de pesquisa em defesa norte-americana

(DARPA) para a formação de Departamentos de Ciência da Computação, o que
impulsionou a pesquisa de semicondutores e o desenvolvimento da Internet
nos Estados Unidos;

33
2 o aporte governamental em laboratórios de pesquisa médica no Reino Unido
que contribuiu para a descoberta de anticorpos fundamentais ao desenvolvimento
da indústria de biotecnologia; e
3 o financiamento dado pela National Science Foundation ao desenvolvimento

do algoritmo que levou ao sucesso da Google.
Esses exemplos demonstram o potencial transformador do Estado como indutor de

desenvolvimento tecnológico e progresso da sociedade (RAUEN, 2017). De acordo
com Rauen (2017), o poder transformador do monopólio das leis é inegável, uma vez
que:
o monopólio das leis associado ao volume de aquisições

– que é significativa, independentemente do espectro
político dominante no governo – cria um potencial de
transformação da realidade que nenhum outro agente
econômico de forma isolada consegue suplantar.
(RAUEN, 2017, p. 13).
Como afirmado por Mazzucato, a inovação é o motor das sociedades modernas e é capaz
de melhorar a qualidade de vida das pessoas, como evidenciado pelo financiamento
público em projetos tecnológicos bem-sucedidos. Há tempos que o desenvolvimento
tecnológico e a inovação têm sido considerados cruciais para o crescimento da
produtividade e do emprego (OCDE, 2005). A importância das compras públicas de
inovação para a recuperação das economias mundiais pós-Covid 19 também vem
sendo defendida por organismos internacionais, a exemplo da União Europeia:
Compras públicas de Inovação podem

incentivar a recuperação econômica
da União Europeia após a crise da
Covid-19, por intermédio de um
investimento público de melhor qualidade.
(EUROPEAN UNION, 2021, p. 3).

34
Ainda no contexto da covid-19, a importância de os governos repensarem seus
gastos e incentivarem a inovação foi ressaltada pelo escritório das Nações Unidas
sobre drogas e crime (UNODC) em uma recente publicação sobre os desafios na
recuperação da crise. Segundo a UNODC,
em um momento em que fontes de receita, como

impostos e receitas de exportação, estão despencando,
os Estados enfrentam um aumento na demanda
por gastos públicos, reforçando a importância de
otimização dos gastos em todas as áreas, não só aquelas
relacionadas à crise. É essencial que os governos "façam
mais com menos" - o que significa gastar melhor - por
meio da implementação de abordagens abrangentes
e holísticas, tal como a Administração Pública Justa,
que visa assegurar que todo o gasto público maximize
a lucratividade sustentável, o que significa dizer de
melhor qualidade, caracterizado pela transparência
e eficiência e considerando os impactos sociais
e ambientais nas atuais e futuras comunidades e
gerações. Os Estados devem desenvolver estruturas
regulatórias simples e claras que promovem a
transparência, garantam a segurança jurídica e geram
confiança no mercado de compras e contratações
públicas para que haja maior competitividade, melhor
preço e qualidade e encorajamento da inovação.
(UNODC, 2020, p. 21, grifo nosso).
Reconhece-se globalmente, portanto, que as contratações públicas, muito mais

que servirem ao mero provimento de bens e serviços para o funcionamento
da máquina pública, podem e devem ser objeto de incentivo à inovação,
assemelhando-se a verdadeiras ferramentas de promoção de políticas públicas
de incentivo ao empreendedorismo, com importantes ganhos nos níveis de
emprego, renda e bem-estar social.
O gasto público melhor empregado, além de atender às necessidades da população

e da própria organização de maneira mais eficiente, pode incentivar o crescimento e
desenvolvimento de universidades, institutos e laboratórios de pesquisa, entidades sem
fins lucrativos, empreendedores individuais e sociedades empresariais, notadamente
as startups. De acordo com o artigo 4º da legislação brasileira de apoio às startups:

35
Startup.
São enquadradas como startups as organizações empresariais

ou societárias, nascentes ou em operação recente, cuja atuação
caracteriza-se pela inovação aplicada a modelo de negócios ou a
produtos ou serviços ofertados. (BRASIL, 2021, art. 4º, caput).
Para saber mais sobre a definição de Instituição de Ciência e Tecnologia (ICT)

estabelecida pela Lei nº 10.973/2004.
De acordo com a legislação, uma ICT é:
órgão ou entidade da administração pública direta ou indireta ou

pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos legalmente
constituída sob as leis brasileiras, com sede e foro no País, que
inclua em sua missão institucional ou em seu objetivo social ou
estatutário a pesquisa básica ou aplicada de caráter científico ou
tecnológico ou o desenvolvimento de novos produtos, serviços
ou processos; ou entidade da administração pública direta ou
indireta ou pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos
legalmente constituída sob as leis brasileiras, com sede e foro
no País, que inclua em sua missão institucional ou em seu
objetivo social ou estatutário a pesquisa básica ou aplicada de
caráter científico ou tecnológico ou o desenvolvimento de novos
produtos, serviços ou processos. (BRASIL, 2004).

36
Muitas vezes há um sentimento de que os serviços públicos poderiam ser mais
eficientes e eficazes. No entanto, as organizações públicas ainda promovem
contratações seguindo especificações técnicas padronizadas e com foco exclusivo no
menor preço, sem considerar as possibilidades que o mercado tem a oferecer quanto:
1 as possibilidades que o mercado tem a oferecer para a resolução do problema;
2 os avanços tecnológicos que poderiam permitir redução de custos, celeridade

no atendimento e melhor atendimento ao usuário; e
3 a equação investimento/retorno econômico, social e ambiental ao se permitir

soluções diferentes para problemas relevantes da organização.
A União Europeia (EUROPEAN UNION, 2020; 2021) lista diversas razões para a
realização de contratações públicas de inovação, como:
• Impulsionar a economia, a transição digital, a

“Economia Verde” e a competitividade de uma nação;
• Entregar serviços públicos de maior qualidade com

menores gastos de recursos públicos (melhor relação
custo x benefício na prestação de serviços públicos);
• Trazer respostas efetivas e eficazes a problemas,

necessidades e novas expectativas dos cidadãos que
não são atendidas por soluções existentes no mercado;
• Modernizar serviços públicos para torná-los mais

tecnológicos, sustentáveis e com responsabilidade
social e, por consequência, com melhoria na relação
cidadão x poder público;
• Incentivar startups, microempresas e empresas de

pequeno porte a inovarem e a crescerem, visto que o
poder público pode dar oportunidade a essas empresas a
testarem suas soluções, bem como pode ser o comprador
dos produtos inovadores dessas pessoas jurídicas;
• Mover o mercado em direção à inovação, para

a produção de melhores produtos e serviços, que
atendam às necessidades e expectativas dos cidadãos.
(BRASIL, 2022a, p. 132).

37
Essas contratações significam vultosos financiamentos governamentais em
pesquisa e desenvolvimento de novos produtos, serviços e processos voltados
ao atendimento de demandas concretas da sociedade (mission-oriented policy),
criando um ecossistema de inovação em que todos os envolvidos se beneficiam. A
adequada alocação de recursos públicos na função “contratações” pode ter impacto
significativo nos setores público e privado e alavancar a economia de um país.
Além disso, os gastos públicos realizados sob a roupagem do Estado empreendedor,

orientados a resultados e investidos de maneira estratégica, conferem maior
legitimidade à máquina pública. É importante lembrar que algumas das maiores
revoluções tecnológicas foram financiadas, direta ou indiretamente, pelo Estado.
Apesar da retórica liberal de que quanto menos Estado, mais prosperidade, os
saltos tecnológicos impulsionados pela Internet, telefones celulares e comunicação
via satélite, por exemplo, tiveram algum grau de subsídio estatal.
Nesse contexto, o Estado tem o papel de financiar o risco que o mercado privado,
como regra, não financiaria (MAZZUCATO, 2013).
A atuação governamental é estratégica e voltada para promover mudanças

econômicas e sociais profundas, conforme as prioridades de interesse público.
ESG.
Fonte: CEPED/UFSC (2023).
Um exemplo disso é a agenda ESG (Environmental, Social, Governance),

especialmente em seu aspecto ambiental, onde a mudança das matrizes
energéticas em prol de fontes mais limpas exige investimentos significativos e,
muitas vezes, sem retorno econômico imediato. O mercado, que é guiado quase
exclusivamente por interesses econômicos, tem poucos incentivos para tais
mudanças sem o envolvimento do Estado.

38
Por outro lado, o Estado é guiado por valores sociais mais amplos que se sobrepõem
ao equilíbrio econômico. Portanto, é justificável e até desejável que ele financie
agendas como essa com o objetivo de promover o bem-estar social e obter um
retorno a longo prazo.
Em resumo, a legitimidade do Estado está ligada à canalização estratégica dos

gastos públicos, combinando as necessidades imediatas das populações com o
poder de promover mudanças profundas no cenário econômico e social por meio
do incentivo à inovação e ao desenvolvimento de novos produtos e serviços com o
uso de tecnologias e inovações.
2.2 Compras Públicas de Inovação no Brasil
Ainda há uma carência significativa de compras públicas de inovação no Brasil, com

poucos casos de utilização das recentes ferramentas jurídicas disponíveis no Marco
Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação, na Lei das Startups e do Empreendedorismo
Inovador e na nova Lei Geral de Licitações e Contratos, em todas as esferas de
governo (federal, estadual e municipal).
Um estudo realizado no âmbito do projeto INOVAMOS identificou alguns dos principais

gargalos para a contratação de inovação no Brasil, elencados na figura a seguir.
Principais Gargalos para Inovar.

Fonte: Brasil (2022a). Elaboração: CEPED/UFSC (2023).
A pesquisa foi realizada por meio de entrevistas de gestores públicos federais,

estaduais e municipais (ME, MCTI, SDE-SP, SEPLAG-MG, SMIT-PMSP, SMTTDE-PMF,
INSS, BNDES), servidores de órgãos de controle (TCU, AGU, CGU, MPRJ), especialistas
e consultores acadêmicos (BID, UNB), representantes do terceiro setor (Porto Digital
e Aliança pela Inovação) e representantes do mercado de tecnologia.

39
Em função dos baixos níveis de adoção de ferramentas inovadoras para
contratações, há pouca doutrina e jurisprudência sobre o assunto nos órgãos de
controle e poder judiciário. Os gestores públicos demonstram grande receio em dar
os primeiros passos em função da falta de conhecimento aprofundado no assunto,
insegurança de como proceder e receio de interpretações diversas da aplicação da
lei, considerando a recente inserção no arcabouço jurídico-normativo nacional. Essa
situação foi exemplificada por um dos entrevistados durante o projeto INOVAMOS.
Ser o primeiro, ser vanguarda,

inovar no Brasil, é um risco que não
compensa. (BRASIL, 2022a, p. 28).
Ainda é possível perceber uma cultura arraigada nos setores de contratações públicas
federais, estaduais e municipais, que historicamente consideram o processo como
mecânico e de menor importância dentro das organizações. Essa falta de incentivos
para o impulso inicial se reflete em maior relevância dada aos meios do que à
finalidade das contratações, e a manutenção do status quo se torna a regra, por
falta de investimentos, infraestrutura, pessoal capacitado ou incentivos adequados.
Isso significa que a defesa do Estado empreendedor como agente central dos saltos
de desenvolvimento econômico e social por meio de contratações orientadas a
missões específicas, perde sua essência. Contratações desse tipo exigem, antes de
tudo, vontade genuína de promover mudanças por meio do emprego estratégico do
poder de compra governamental.
Essa vontade genuína exige esforço, dedicação, tempo e mais recursos do que o
usualmente empregado em setores de contratações. Por isso os agentes públicos
responsáveis pela idealização e condução de contratos públicos de inovação devem
ser capacitados, ter tempo suficiente para realizar o adequado planejamento e saber
priorizar ações ou objetos de maior impacto social, retorno econômico, incentivo a
novos mercados e alinhamento institucional.

40
Além disso, a contratação de inovação deve ser apoiada e patrocinada pela
organização, de forma a garantir a continuidade dos processos que envolvam
pesquisa, desenvolvimento e inovação (P&D&I), especialmente no que diz
respeito ao fluxo adequado de recursos. É necessário, portanto, um conjunto de
cuidados e mudanças culturais dentro das organizações para que as contratações
de inovação tenham sucesso.
Índice Global de Inovação
O Global Innovation Index (GII), Índice Global de Inovação, publicado anualmente

desde 2007 pela Universidade Cornell, pelo Instituto Europeu de Administração de
Empresas (INSEAD) e pela Organização Mundial da Propriedade Intelectual (WIPO),
tem como objetivo avaliar diferentes aspectos da inovação por meio de métricas
estabelecidas. Em 2022, o GII avaliou o desempenho do ecossistema de inovação
de 132 economias mundiais e acompanhou as tendências globais de inovação mais
recentes (WIPO, 2022). O Brasil aparece como a segunda economia mais inovadora
entre os países avaliados da América Latina e do Caribe, embora ainda haja um
longo caminho a percorrer. Confira na imagem a seguir os líderes mundiais em
inovação em 2022, com as três economias mais inovadoras por região.
Os Líderes Mundiais em Inovação em 2022.

Fonte: Wipo (2022).

41
Nesse mesmo ano, o Brasil alcançou a 54ª posição no GII, entre todas as nações
avaliadas, indicando uma tendência crescente em relação aos rankings anteriores,
em que ficou na 57ª posição em 2021, 62ª em 2020 e 66ª em 2019. No entanto, ainda
está longe da sua melhor posição histórica, que foi a 47ª posição em 2011. A figura
apresenta a evolução da posição do Brasil no GII ao longo dos anos.
Evolução do Brasil no GII.

Fonte: Wipo (2022). Elaboração: CEPED/UFSC (2023).
A posição brasileira no GII em 2022, apesar de apresentar uma melhora em relação

aos anos anteriores, ainda não é considerada compatível com a realidade do país,
segundo a Confederação Nacional da Indústria (CNI). Isso porque o Brasil é uma das
maiores economias do mundo e tem um setor empresarial sofisticado.
De fato, o país apareceu entre as dez maiores economias mundiais no primeiro

trimestre de 2022, de acordo com a agência de rating Austin Rating. Além disso,
um recente estudo do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial
(IEDI) colocou o Brasil em 15º lugar entre 45 países no ranking internacional de
desempenho da produção da indústria.
Na lista da Austin Rating, o Brasil ocupa o nono lugar, com um PIB de US$ 1,8 trilhão,
atrás dos Estados Unidos, China, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Índia e Itália.
Veja o ranking das 10 maiores economias do mundo em 2022:

42
1° Estados Unidos — US$ 18,6 trilhões 6º França — US$ 2,5 trilhões
2º China — US$ 11,2 trilhões 7º Índia — US$ 2,2 trilhões
3º Japão — US$ 4,9 trilhões 8º Itália — US$ 1,8 trilhão
4º Alemanha — US$ 3,4 trilhões 9º Brasil — US$ 1,8 trilhão
5º Reino Unido — US$ 2,6 trilhões 10º Canadá — US$ 1,5 trilhão
O caminho para a coerência entre a posição brasileira no ranking das principais

economias mundiais e o ranking de inovação global, passa, dentre diversas outras
frentes, pelo crescimento do protagonismo do setor público, sendo as contratações
públicas um importante mecanismo nesse intento. Essa é também uma das
conclusões do relatório do GII 2022:
Garantir que as forças disruptivas possam ser

implantadas e não sejam desnecessariamente
paralisadas é um ingrediente essencial. Cada vez mais,
espera-se que o setor público implemente políticas
inteligentes do lado da demanda – por meio de
compras públicas e com financiamento, por exemplo.
(WIPO, 2022, p. 83, tradução livre).
Destaca-se, por fim, que o GII é um dos principais instrumentos de referência para
dirigentes empresariais, formuladores de políticas públicas e aos que buscam
conhecimentos sobre a inovação no mundo. As diferentes métricas do ranking
podem ser usadas para monitorar o desempenho de um país, comparando-o com
economias da mesma região ou mesmo grupo de renda (CNI, 2022).
E-digital 2022-2026
A revisão da Estratégia Brasileira de Transformação Digital para o quadriênio 2022-

2026 (e-digital 2022-2026) foi recentemente realizada em atenção ao disposto
no artigo 3º do Decreto nº 9.319/2018, que institui o Sistema Nacional para a

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Transformação Digital (SinDigital), composto pela E-Digital, seus eixos temáticos e
sua estrutura de governança (BRASIL, 2018a).
O documento se baseia em dois grandes agrupadores de eixos temáticos: eixos

habilitadores, que são a base para a realização da transformação digital, e os eixos
de transformação digital propriamente.
Habilitadores
• Infraestrutura e acesso às TIC
• Pesquisa, desenvolvimento e inovação
• Confiança no ambiente digital
• Educação e capacitação profissional
• Dimensão internacional
Transformação Digital
• Transformação digital da economia (subdividida em economia baseada
em dados, dispositivos conectados e modelos de negócio); e
• Cidadania e transformação digital do governo (BRASIL, 2022b, p. 11).
Observe na figura que os eixos se relacionam de maneira matricial.
Matriz de Organização dos Eixos.


44
Destaca-se o eixo B dentre os habilitadores da estratégia de transformação digital
governamental, notadamente o objetivo específico “utilizar o poder de compra
público para estimular o desenvolvimento de soluções inovadoras baseadas em
tecnologias digitais”.
Observe no quadro a seguir o objetivo geral e os específicos do Eixo Habilitador da

E-Digital referente à pesquisa, desenvolvimento e inovação (PD&I).
O objetivo geral e os específicos do Eixo Habilitador da E-Digital.

Para o alcance desse objetivo, a publicação ressalta as potencialidades advindas do

Marco Legal das Startups.
Também fica estabelecido como diretriz o incentivo

à contratação de soluções de startups brasileiras via
licitações, linha de ação que, caso bem explorada,
pode contribuir para a geração de renda e para o
fortalecimento dessas empresas, de modo a torná-las
mais competitivas. O Marco dispõe de regulação para
este benefício, disciplinando o processo de licitação
e contratação de soluções inovadoras por parte da
administração pública, facilitando, assim, este tipo

45
de aquisição pelo governo. Com este instrumento, é
possível alinhar o setor nacional de startups com as
boas práticas internacionais, cenário que resulta em
modernização do ambiente de negócios, incentivo ao
empreendedorismo e geração de postos de trabalho
qualificados. (BRASIL, 2022a, p. 30).
Do exposto, percebe-se que há uma preocupação global, em diversas áreas do

conhecimento, com a promoção da inovação. Essa diretriz decorre da avaliação
de que os saltos de crescimento econômico historicamente ocorreram a partir de
profundas mudanças na forma de provimento de bens, serviços e processos. O
Brasil vem caminhando para se posicionar no cenário mundial, mas muito ainda
falta, notadamente na condução das contratações públicas, para fomentar essa
poderosa vertente de transformação social.
Você chegou ao final desta unidade de estudo. Caso ainda tenha dúvidas, reveja o
conteúdo e se aprofunde nos temas propostos. Até a próxima!

46
Referências
tecnológica, ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do
sistema produtivo nacional e regional. Brasília, DF: Presidência da República,
2018. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/
decreto/d9283.htm Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Decreto nº 9.319, de 21 de março de 2018. Institui o Sistema Nacional

para a Transformação Digital e estabelece a estrutura de governança para a
implantação da Estratégia Brasileira para a Transformação Digital. Brasília, DF:
Presidência da República, 2018a. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2018/decreto/D9319.htm. Acesso em: 18 maio 2023.

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos

Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm.
Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI). Estratégia Brasileira

de Transformação Digital para o quadriênio 2022-2026 (E-digital 2022-2026).
Brasília, DF: Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE), 2022b.
BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Inovamos: modelo de apoio a compras

públicas de inovação. [Instituto Serzedello Corrêa], [Laboratório de Inovação
Colab-i]. Brasília, DF: TCU, 2020.

CONFEDERAÇÃONACIONALDAINDÚSTRIA(CNI).Brasilficaem57ºlugarentre132países
no Índice Global de Inovação. Portal da Indústria. 2021. Disponível em: https://noticias.
portaldaindustria.com.br/noticias/inovacao-e-tecnologia/brasil-fica-em-57o-lugar-
entre-132-paises-no-indice-global-de-inovacao/#:~:text=Posi%C3%A7%C3%A3o%20
brasileira%20no%20IGI&text=De%20acordo%20com%20os%20dados,64%C2%BA%20
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47
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Covid-19: desafios no enfrentamento e na recuperação da crise. [S. l.]: [s. n.], 2020.
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digital Europe. Brussels: EC, 2020. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0103&from=EN. Acesso em: 15 jan. 2023.
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Procurement. Brussels: EC, 2021. Disponível em: https://ec.europa.eu/docsroom/
documents/45975. Acesso em: 15 jan. 2023.
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London, GBR: Allen Lane, 2021.
MAZZUCATO, M. The entrepreneurial state: debunking private vs. public sector

myths. London, GBR: Anthem Press, 2013.

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[S. l.]: [s. n.], 2019.

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RAUEN, A. Políticas de inovação pelo lado da demanda no Brasil. Brasília, DF: IPEA, 2017.
WORLD INTELLECTUAL PROPERTY ORGANIZATION (WIPO). Global Innovation Index

2022: what is the future of innovation-driven growth?, 15 ed. [s. l.]: WIPO, 2022.

48
Unidade 3: Evolução Jurídico-Normativa nos
Instrumentos de Inovação
Ao final desta unidade você irá reconhecer a importância da contratação de inovação,

bem como os avanços nessa área no Brasil e as principais recomendações nacionais e
internacionais sobre promoção de inovação.
Na presente unidade, são acompanhadas as evoluções no ambiente regulatório

observadas nos últimos anos, culminando no atual arcabouço jurídico-normativo
que apresenta diversas ferramentas mais alinhadas à promoção de compras
públicas de inovação.
As mudanças vieram ocorrendo gradualmente, com o Marco Legal de Ciência,

Tecnologia e Inovação, passando pela Emenda Constitucional nº 85/2015, pela lei
das estatais, a nova lei de licitações aplicável à administração direta, autárquica e
fundacional, em todos os níveis da federação e, finalmente, o Marco Legal das Startups.
Em relação a esse último marco normativo serão feitas considerações preliminares,

para posterior aprofundamento na legislação e etapas da contratação.
3.1 O Ambiente Regulatório
O Brasil tem avançado na criação de normas que incentivam a contratação

de inovação pelo setor público. Apesar dos desafios ainda presentes, como a
complexidade do processo de planejamento e seleção do fornecedor, existem
ferramentas que buscam facilitar esse processo e as principais normas de licitações
e contratos evoluíram para isso.
• Lei nº 8.666/1993
• Lei nº 14.133/2021
• Lei nº 13.303/2016
• Decreto nº 10.024/2019
• Decreto nº 7.892/2013

49
No entanto, é importante lembrar que essas normas podem limitar as possibilidades
do Poder Público, especialmente se os ritos do processo de planejamento e seleção do
fornecedor forem excessivamente detalhados. Mesmo assim, a legislação brasileira
está se aprimorando para viabilizar contratações de inovação mais efetivas, tornando
o Estado um agente importante de transformação tecnológica e socioeconômica.
A Lei de Inovação, existente há quase 20 anos, por exemplo, passou por importantes
mudanças recentes, como a sua revisão com a Lei nº 13.234/2016 e a sua
regulamentação por meio do Decreto nº 9.283/2018, que adicionaram elementos
relevantes para criar um ambiente mais favorável à contratação de inovação
(BRASIL, 2016; 2018). Essas mudanças são observadas atualmente no cenário de
contratações públicas, que busca cada vez mais a inovação.
A encomenda tecnológica (Etec) é uma modalidade que pode

ser utilizada como estímulo à inovação nas empresas, por meio
da demanda, e está prevista como um dos casos de dispensa
de licitação. Isso é estabelecido pelos artigos 19, §2º-A,
inciso V e 20, §4º, da Lei nº 10.973/2004 (BRASIL, 2004).
Além disso, o Marco Legal das Startups, que entrou em vigor recentemente, tem
como objetivo destacar o contrato público de solução inovadora, firmado a partir
de modalidade especial de licitação para teste de soluções inovadoras (BRASIL,
2021b, art. 13), bem como o contrato de fornecimento, por dispensa de licitação,
firmado com o desenvolvedor da solução que se mostrar mais alinhada à resolução
do desafio proposto pelo órgão ou entidade contratante.
A nova lei geral de licitações e contratos também inova ao prever o "diálogo

competitivo". Essa modalidade de licitação inspirada no diálogo concorrencial da
Diretiva de 2004/18/CE do Parlamento Europeu (UNIÃO EUROPEIA, 2014), destaca a
participação dos potenciais fornecedores como corresponsáveis pela formulação de
alternativas capazes de atender às necessidades públicas em condições específicas.
Essa modalidade é mencionada no artigo 32 da lei.

50
Art. 32. A modalidade diálogo competitivo é restrita a contratações em que a
Administração:
I - vise a contratar objeto que envolva as seguintes condições:
a) inovação tecnológica ou técnica;
b) impossibilidade de o órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita sem a

adaptação de soluções disponíveis no mercado; e
c) impossibilidade de as especificações técnicas serem definidas com precisão

suficiente pela Administração;
II - verifique a necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que

possam satisfazer suas necessidades, com destaque para os seguintes aspectos:
a) a solução técnica mais adequada;
b) os requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já definida;
c) a estrutura jurídica ou financeira do contrato; (BRASIL, 2021a).
Para que a modalidade de diálogo competitivo seja aplicada, a Administração deve

visar a contratar objetos que envolvam:
• inovação tecnológica ou técnica;
• impossibilidade de satisfação das necessidades públicas sem a adaptação

de soluções disponíveis no mercado; e
• impossibilidade de definição precisa das especificações técnicas pela

Administração.
Além disso, é necessário que se verifique a necessidade de definir e identificar meios

e alternativas que possam satisfazer as necessidades da Administração, destacando-
se a solução técnica mais adequada, os requisitos técnicos aptos a concretizar a
solução já definida e a estrutura jurídica ou financeira do contrato.

51
Outra inovação trazida pela nova lei é a sutil
mudança nas disposições da modalidade convite
em relação à lei nº 8.666/1993, passando a admitir
a livre negociação da propriedade intelectual
entre os organizadores (administração) e os
participantes do certame (RAUEN, 2022).
Isso significa que, em contratações que envolvam atividades de pesquisa e

desenvolvimento de caráter científico, tecnológico ou de inovação, não é necessário
exigir a cessão de direitos, conforme previsto no parágrafo do artigo 93 da Lei nº
14.133/2021 (BRASIL, 2021a). Essa medida está em consonância com os princípios e
mecanismos instituídos pela Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, que estabelece
a possibilidade de a administração pública deixar de exigir a cessão de direitos
quando o objeto da contratação envolver atividades de pesquisa e desenvolvimento
de caráter científico, tecnológico ou de inovação (BRASIL, 2004).
O Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação é composto por um conjunto de

três normas coordenadas:
1 Emenda Constitucional nº 85/2015,
2 Lei nº 10.973/2004, alterada pela Lei nº 12.243/2016, e o
3 Decreto Regulamentador nº 9.283/2018.
Este marco legal facilitou a criação de alianças estratégicas entre o setor público, o
setor privado e a academia (universidades e institutos de pesquisa científica), uma
configuração conhecida como "tripla hélice".
Posteriormente, a Lei Complementar nº 182/2021 e a nova lei de licitações e

contratos, Lei nº 14.133/2021, foram adicionadas a este conjunto de normas que
favorecem as contratações públicas de inovação. Confira na ordem cronológica os
principais acontecimentos e disposições que criam um ambiente propício à inovação.
Esse conjunto de normas representa uma evolução regulatória com o objetivo de
incentivar a inovação e a pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo.

52
Lei nº 10.973/2004
Chamada de Lei de Inovação, estabeleceu medidas de incentivo à inovação
e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à
capacitação e ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento
industrial do País, nos termos que até então vigoravam para os artigos 218
e 219 da Constituição Federal.
Nos termos dessa lei, a inovação foi definida como a introdução de novidade
ou aperfeiçoamento no ambiente produtivo ou social que resulte em novos
produtos, processos ou serviços (BRASIL, 2004).
A Lei de Inovação definiu as Instituições de Ciência e Tecnologia (ICT) como

órgãos ou entidades da administração pública, com a missão institucional,
dentre outras, de executar atividades de pesquisa básica ou aplicada de
caráter científico ou tecnológico. Os núcleos de inovação tecnológica, por
sua vez, seriam constituídos por uma ou mais ICT com a finalidade de gerir
sua política de inovação.
Emenda Constitucional nº 85/2015

A EC nº 85/2015 alterou dispositivos constitucionais com a finalidade de
estimular a inovação, o desenvolvimento científico e tecnológico no Brasil,
inclusive em áreas específicas como a da saúde. Até então não havia menção
à "inovação" no texto constitucional.
O Estado passou a ter a clara missão de estimula a
formação e o fortalecimento da inovação nas

empresas, bem como nos demais entes, públicos ou
privados, a constituição e a manutenção de parques e
polos tecnológicos e de demais ambientes promotores
da inovação, a atuação dos inventores independentes
e a criação, absorção, difusão e transferência de
tecnologia. (BRASIL, 2015).
A partir da EC nº 85/2015, portanto, houve avanços no ordenamento

jurídico na medida em que se proporcionou uma base constitucional para o
estímulo ao desenvolvimento científico, à pesquisa, à capacitação científica
e tecnológica e à inovação. Desse modo, ela trouxe maior segurança jurídica
nessas questões, inclusive para as contratações de soluções inovadoras.

53
Além disso, as alterações deixaram mais claro o envolvimento de todos os
entes federativos (União, estados e municípios) nessa temática.
Lei nº 13.243/2016
A Lei nº 13.243/2016, além de alterar diversas outras leis, a exemplo da Lei
nº 8.666/1993, prevê instrumentos de estímulo à inovação nas empresas,
dentre os quais a encomenda tecnológica (BRASIL, 2016b). Veja outros
mecanismos possíveis:
• União, estados e municípios podem participar minoritariamente do

capital social de empresas, em condições específicas;
• Órgãos públicos podem investir em empresas inovadoras através de

fundos de investimento;
• As empresas podem manter a propriedade intelectual das soluções

inovadoras, no todo ou em parte;
• As ICTs públicas podem firmar contratos de transferência de tecnologia

ou licenciamento de direito ou exploração de criação, isoladamente ou
em parceria;
• O bônus tecnológico é uma espécie de subvenção econômica para

fomento à inovação. Trata-se de uma concessão de recursos públicos a
microempresas ou empresas de pequeno ou médio porte para que, por
exemplo, façam negócios para utilizar infraestrutura junto a empresas
de maior porte, para contratar serviços tecnológicos especializados ou
para transferência de tecnologia, em condições específicas;
• Dispensa a licitação para aquisição ou contratação de produto para

pesquisa e desenvolvimento;
• Reduz impostos para importação de material de pesquisa.
Decreto nº 9.283/2018
Esse decreto regulamenta as disposições da Lei nº 10.973/2004, alterada pela Lei
nº 13.243/2016, no âmbito federal. Para a regulamentação nas esferas estadual
ou municipal, a tendência é que esses entes se espelhem nesse decreto.
De modo geral, o decreto destaca temas importantes à formação de um

ecossistema de inovação e ao estabelecimento de mecanismos de geração
de empreendimentos (BRASIL, 2018).

54
O Decreto nº 9.283/2018 também oferece maior detalhamento quanto aos
procedimentos para contratações por encomenda tecnológica e trouxe
algumas outras novidades, a exemplo das alianças estratégicas e dos
projetos de cooperação.
Além disso, aborda uma diversidade de instrumentos financeiros de apoio

à inovação, que trazem uma maior flexibilização no remanejamento dos
recursos orçamentários.
Lei Complementar nº 182/2021

Institui o Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador,
que estabelece mecanismos de incentivo às empresas do setor de TIC,
especialmente as startups, partindo da premissa de que as empresas de
base tecnológica necessitam atrair investimentos na forma de capital de
risco, em função das incertezas próprias do processo de inovação (BRASIL,
2021b). Destacam-se as disposições sobre:
• atuação do “investidor-anjo”;
• autorização para que empresas obrigadas a realizar investimentos

em P&D possam investir diretamente em startups por meio de Fundos
Patrimoniais e Fundos de Investimento;
• ambiente regulatório experimental (“sandbox regulatório”);
• incentivo à contratação de startups via modalidade especial de licitação; e
• contrato público de solução inovadora e contrato de fornecimento por

dispensa de licitação.
Lei nº 14.133/2021
A mais recente lei geral de licitações e contratos administrativos conferiu muito
mais ênfase à inovação que sua antecessora, a Lei nº 8.666/1993. Além de ser
uma lei essencialmente digital, colocando os processos, plataformas, catálogos,
cadastros e modalidades eletrônicos como a regra para todo o metaprocesso
das contratações e elevou a objetivo da contratação tanto o incentivo à inovação
quanto a transformação digital e o desenvolvimento nacional sustentável.
Os aspectos de governança das contratações muito defendidos pelos

órgãos de controle, notadamente o Tribunal de Contas da União, foram
absorvidos pela lei, tendo por objetivo criar um ambiente mais seguro e
favorável à inovação, com estruturas mais maduras e íntegras no que tange
aos aspectos de liderança, estratégia e controle.

55
Alguns aspectos sutis foram objeto de alteração para favorecer a inovação,
como é o caso da modalidade de concurso presente na legislação anterior,
que agora possui maior potencial de aplicação para a inovação. Isso se
deve ao fato de que o art. 93 da Lei nº 14.133/2021 passou a permitir a
livre negociação da propriedade intelectual entre os organizadores
(administração) e os participantes do certame (RAUEN, 2022).
Por fim, a mais impactante alteração da lei no que se refere a ferramentas

que favorecem a contratação de inovação é a nova modalidade de licitação
denominada diálogo público. Muito inspirada nas diretivas europeias essa
modalidade busca, em situações de desafios tecnológicos relevantes, trazer
o setor empresarial para a formulação da melhor solução para o problema
mapeado pelo poder público num claro reconhecimento de que há
assimetrias importantes entre o contratante, formulador da política pública,
e o contratado, e que essa relação pode ser muito mais colaborativa e mais
bem aproveitada em prol do interesse da coletividade.
Diante do panorama geral das mudanças normativas que respaldam e incentivam

as contratações de inovação, surge a questão de como a administração pública
irá se preparar para aproveitar essas oportunidades em benefício da sociedade.
Essa provocação foi feita durante a jornada de contratação pública de inovação. É
importante considerar os atores envolvidos em todos os níveis desses processos
de aquisição, desde a proposição de novas contratações até sua fiscalização
posterior. Para o TCU (2022),
Nesse contexto favorável às compras públicas de

inovação, com esse novo arcabouço jurídico, todos
os envolvidos com inovação tecnológica no país
devem questionar se a administração pública está
pronta para tirar proveito dessas oportunidades
em benefício da sociedade. O que dizer dos atores
que atuam nos vários níveis desses processos de
aquisição, desde a proposição de novas contratações
até sua fiscalização posterior?

56
Após a criação de um arcabouço jurídico que oferece mais segurança à relação
entre pesquisadores, empresas, agências governamentais, institutos de pesquisa,
entidades do terceiro setor e universidades, um passo importante foi dado em
direção a uma maior articulação entre esses atores. Esse conjunto de normativos,
desde a mais alta na hierarquia (EC nº 85/2015), passando pelas leis mais gerais e
pelo Decreto, mais específico, foi criado para oferecer um contexto propício aos
avanços científico-tecnológicos e ao desenvolvimento de soluções inovadoras para
os problemas da sociedade, incentivando a inovação no mercado.
Na videoaula a seguir o procurador federal Bruno Portela conta sobre a elaboração

da legislação em questão, com destaque para o capítulo que aborda a modalidade
especial de licitação e o CPSI. Ele também aborda os progressos que se espera
alcançar com a plena aplicação dessa legislação.
Videoaula: Construção Marco Legal
3.2 Considerações Preliminares sobre o Marco Legal

das Startups (LC nº 182/2021)
Algumas definições básicas ao entendimento do universo das contratações públicas

de inovação já foram apresentadas na Unidade 1 do presente módulo, a exemplo dos
diferentes tipos de inovação, incrementais, disruptivas, abertas, com ou sem risco
tecnológico. Foi apresentada, ainda, explanação sobre o que é o risco tecnológico e
como avaliar os níveis de maturidade tecnológica de uma solução.
Após essas conceituações iniciais e a discussão sobre a importância das contratações

públicas de inovação e como esse movimento está sendo impulsionado no Brasil, o
arcabouço normativo que abriu os caminhos para impulsionar as PPIs em território
nacional está sendo analisado.
A partir de agora, o foco é no Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo

Inovador, Lei Complementar nº 182/2021, doravante apenas LC 182, as principais
mudanças e potencialidades que apresenta e considerações e boas práticas para
realizar contratações com segurança a partir do normativo.
Objetivos, Princípios e Diretrizes
Antes de tudo, é importante esclarecer os três objetivos da LC 182, descritos em seu

artigo 1º. De acordo com a lei:

57
I – estabelece os princípios e as diretrizes para a atuação da administração pública
no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
II - apresenta medidas de fomento ao ambiente de negócios e ao aumento da

oferta de capital para investimento em empreendedorismo inovador; e
III - disciplina a licitação e a contratação de soluções inovadoras pela administração

pública. (BRASIL, 2021b)
Verifica-se, portanto, que a lei busca estabelecer os contornos de sua aplicação

(princípios e diretrizes) nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal),
além de deixar claro que o seu foco é o fomento ao ambiente de negócios e o aumento
da oferta de capital de risco para negócios inovadores, sendo a contratação pública
de solução inovadora (CPSI) uma das principais formas para alcançar esse objetivo.
Os princípios e diretrizes que norteiam a aplicação da LC 182 estão dispostos no

quadro a seguir (BRASIL, 2021b, art. 3º):
Reconhecimento do Incentivo à constituição de ambientes

empreendedorismo favoráveis ao empreendedorismo inovador, com
inovador como vetor valorização da segurança jurídica e da liberdade
de desenvolvimento contratural como premissas para a promoção
econômico social do investimento e do aumento da oferta de
e ambiental capital direcionado a iniciativas inovadoras
Fomento ao
Importância das Modernização do empreendedorismo
empresas como agentes ambiente e de inovador como meio de
centrais do impulso negócios brasileiro, promoção da produtividade
inovador em contexto à luz dos modelos de e da competitividade da
de livre mercado negócios emergentes economia brasileira e de
trabalho qualificados

58
Aperfeiçoamento das
Promoção da cooperação e da interação entre os
políticas públicas e
entes públicos, entre setores público e privado
dos instrumentos
e entre empresas, como relações fundamentais
de fomento ao
para a conformação de ecossistemas de
empreendedorismo
empreendedorismo inovador efetivo
inovador
Incentivo á contratação, pela administração pública, Promoção da

de soluções inovadoras elaboradas ou desenvolvidas competitividade das
por startups, reconhecidos o papel do Estado no empresas brasileiras e da
fomento à inovação e as potenciais oportunidades internacionalização e da
de economicidade, de benefício e de solução de atração de investimentos
problemas públicos com soluções inovadoras estrangeiros
É importante ressaltar o estímulo à contratação, por parte da administração pública,

de soluções inovadoras criadas ou desenvolvidas por startups, reconhecendo o
papel do Estado no fomento à inovação e as possíveis oportunidades de economia,
benefício e solução de problemas públicos por meio de soluções inovadoras previsto
no artigo 3º, inciso VIII da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021a).
Para garantir a contratação de soluções inovadoras, é crucial que os processos

decisórios levem em consideração não apenas o princípio da promoção da
inovação, mas também os princípios administrativos constitucionais de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (BRASIL, 1988). Além disso, é
preciso observar os princípios do processo administrativo licitatório previstos na
Lei nº 14.133/2021, assim como as normas gerais de licitações e contratos, quando
aplicáveis ao caso concreto, como o art. 3º da Lei nº 8.666/1993 para contratações
realizadas com base nessa norma (BRASIL, 1993), e o artigo 31 da Lei nº 13.303/2016
para empresas públicas e sociedades de economia mista (BRASIL, 2016a).
O art. 5º da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021a) estabelece uma série de princípios

que devem ser observados na aplicação dessa norma.

59
Art. 5º - Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade,
da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse
público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da
transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da
vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da
razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da
economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as
disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução
às Normas do Direito Brasileiro). (BRASIL, 2021a).
É importante destacar que a LC 182 permite a aplicação subsidiária das normas

gerais de licitações e contratos, bem como dos instrumentos jurídicos infralegais,
desde que sejam coerentes com os princípios estabelecidos na lei específica e não
conflitem com suas disposições.
Enquadramento de Startups
A Lei Complementar 182, em seu artigo 4º, traz critérios para o enquadramento
de startups na modalidade de tratamento especial destinado ao fomento dessas
empresas (BRASIL, 2021b). Para se enquadrar, é preciso que a organização
empresarial ou societária seja:
• nascente ou esteja em operação recente; e
• caracterize-se pela inovação aplicada a modelo de negócios ou produtos e

serviços oferecidos.
Importante notar que, segundo a LC 182, uma startup não precisa necessariamente
oferecer um produto ou serviço inovador, a exemplo do que aconteceu com a
Internet ou com os smartphones. É possível que uma oferta inovadora de modelo
de negócio em um mercado tradicional a caracterize como startup, mudando a
lógica usual de criação, entrega e captura de valor.

60
Um exemplo de startup que se destacou por
oferecer um modelo de negócio inovador é a Uber.
Apesar de o serviço de transporte de passageiros
já existir há muitas décadas, a proposta da Uber foi
revolucionária e transformadora em um mercado já
estabelecido, o que a tornou uma típica startup no
início de suas atividades, nos termos da LC 182.
Unicórnio
O termo "unicórnio" é utilizado para se referir a empresas de tecnologia que

experimentam um rápido crescimento e atraem um grande volume de investimentos,
alcançando um valor de mercado de pelo menos US$ 1 bilhão. No Brasil já existem
24 empresas consideradas unicórnios (clique aqui e confira a reportagem).
Para que as startups possam receber o tratamento especial previsto na LC 182, a

primeira dúvida a ser esclarecida é: quais tipos de organizações empresariais ou
societárias são elegíveis para esse enquadramento? De acordo com o artigo 4º, §1º,
da LC 182 (BRASIL, 2021b), as organizações empresariais ou societárias elegíveis são:
O empresário A empresa individual

individual de responsabilidade
limitada
As sociedades
cooperativas
As sociedades As sociedades
empresárias simples
Organizações Empresariais ou Societárias Elegíveis.

Fonte: CEPED/UFSC (2023).

61
No entanto esses tipos de organizações societárias ou empresariais têm limites
a serem observados para o enquadramento, seja de receita bruta anual para
caracterizar seu porte, seja de data da constituição para comprovar que são
empresas nascentes ou em operação recente, seja de características constitutivas
para garantir o uso de inovação no modelo de negócio, produto ou serviço oferecido.
São elegíveis as empresas ou sociedades que atendam aos seguintes requisitos:
I - com receita bruta de até R$ 16.000.000,00 (dezesseis milhões de reais) no

ano-calendário anterior ou de R$ 1.333.334,00 (um milhão, trezentos e trinta
e três mil trezentos e trinta e quatro reais) multiplicado pelo número de meses
de atividade no ano-calendário anterior, quando inferior a 12 (doze) meses,
independentemente da forma societária adotada;
II - com até 10 (dez) anos de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ)
da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia; e
III - que atendam a um dos seguintes requisitos, no mínimo:
a) declaração em seu ato constitutivo ou alterador e utilização de modelos de

negócios inovadores para a geração de produtos ou serviços, nos termos do
inciso IV do caput do art. 2º da Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004; ou
b) enquadramento no regime especial Inova Simples, nos termos do art. 65-A

da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006. (BRASIL, 2021b, art.
4º, §1º, grifo nosso).
A fim de garantir que a empresa que se beneficiará dos incentivos da LC 182 seja
uma empresa iniciante no mercado (neófita), a lei estabeleceu como condição
para a elegibilidade o limite máximo de 10 anos de inscrição do CNPJ junto aos
órgãos responsáveis. Para evitar manobras jurídicas que descaracterizem a
condição de empresas novas ou criadas há no máximo 10 anos, por meio de
incorporações, fusões ou cisões empresariais (BRASIL, 2021b, art. 4º, §2º), os
seguintes controles foram estabelecidos:
Incorporação
Será considerado o tempo de inscrição da empresa incorporadora.

62
Fusão
Será considerado o maior tempo de inscrição entre as empresas fundidas.
Cisão
Será considerado o tempo de inscrição da empresa cindida, na hipótese
de criação de nova sociedade, ou da empresa que a absorver, na hipótese
de transferência de patrimônio para a empresa existente.
Inova Simples
O Inova Simples é um regime especial de tributação criado pela Lei Complementar

nº 167/2019 (BRASIL, 2019b) e regulamentado em 2020 pela Resolução CGSIM
55/2020 (BRASIL, 2020), voltado para as startups. O objetivo é simplificar a gestão
fiscal dessas empresas e reduzir a burocracia em suas operações, estimulando sua
formalização, desenvolvimento e consolidação como agentes indutores de avanços
tecnológicos e da geração de emprego e renda.
A Empresa Simples de Inovação, enquadrada nesse regime, pode comercializar

produtos e serviços em caráter experimental, com um limite anual de faturamento
de até R$ 81 mil, semelhante ao MEI. No entanto, não é permitida a migração
do MEI para a Empresa Simples de Inovação ou a integração entre ambas as
modalidades. O interessado em se tornar uma Empresa Simples de Inovação deve
preencher um formulário online no portal Gov.br. O Inova Simples busca incentivar
o empreendedorismo inovador e tecnológico (SEBRAE, 2022).
Existem diversas medidas de incentivo para Empresas Simples de Inovação, como

a prioridade nos pedidos de registro de marcas e patentes analisados pelo INPI,
além do usufruto das possibilidades do Marco Legal das Startups, caso cumpridos
os demais requisitos legais em conjunto.
Caso queira obter mais informações sobre as principais

orientações e entendimentos aplicados às Empresas Simples
de Inovação, veja ao vídeo do evento que a Enap (Escola
Nacional de Administração Pública) realizou (assista aqui).

63
Instrumentos de Investimento em Inovação e Fomento à P&D&I
São formas de incentivar e apoiar o desenvolvimento de novas tecnologias e

inovações. Eles podem envolver recursos financeiros, programas de aceleração,
mentoria, parcerias com universidades e centros de pesquisa, entre outros.
Um dos objetivos da LC 182 é “apresentar medidas de fomento ao ambiente de

negócios e ao aumento de capital para investimento em empreendedorismo
inovador” (BRASIL, 2021b, inciso II, art. 1º). Para atingir esse objetivo, a lei dedica um
capítulo inteiro (Capítulo III) aos instrumentos de investimento em inovação e outro
(Capítulo IV) ao fomento à pesquisa, ao desenvolvimento e à inovação.
De acordo com a lei, tanto pessoas físicas quanto jurídicas podem fazer aportes de
capital em startups, seguindo as regulamentações da Comissão de Valores Mobiliários
(CVM). Esses aportes podem ser feitos em diferentes modalidades de investimento,
com ou sem participação no capital social da startup (BRASIL, 2021b, arts. 5º e 6º).
A LC 182 também prevê proteção aos

investidores, que não serão responsabilizados
por quaisquer dívidas da empresa, incluindo
em situações de recuperação judicial, desde
que não tenham agido com dolo, fraude
ou simulação (BRASIL, 2021b, art. 8º).
Algumas empresas têm obrigações legais de realizar investimentos em pesquisa,

desenvolvimento e inovação (P&D&I), decorrentes de outorgas ou delegações
de agências reguladoras. A LC 182 permite que essas empresas cumpram suas
obrigações através do aporte de recursos em startups, estabelecendo mecanismos
para isso (BRASIL, 2021b, art. 9º).
Esses mecanismos incluem Fundos Patrimoniais e Fundos de Investimentos em

Participações (FIP), que são autorizados pela CVM. Eles podem ser usados para
investimentos em categorias como "capital semente", "empresas emergentes" e
empresas com produção econômica intensiva em P&D&I, bem como:

64
III - investimentos em programas, em editais ou em concursos destinados
a financiamento, a aceleração e a escalabilidade de startups, gerenciados
por instituições públicas, tais como empresas públicas direcionadas ao
desenvolvimento de pesquisa, inovação e novas tecnologias, fundações
universitárias, entidades paraestatais e bancos de fomento que tenham como
finalidade o desenvolvimento de empresas de base tecnológica, de ecossistemas
empreendedores e de estímulo à inovação. (BRASIL, 2021b, art. 9º).
Sandbox Regulatório
Inicialmente é importante definir o conceito de sandbox regulatório, conforme

descrito no art. 2º da LC 182:
II - ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório): conjunto de condições

especiais simplificadas para que as pessoas jurídicas participantes possam
receber autorização temporária dos órgãos ou das entidades com competência
de regulamentação setorial para desenvolver modelos de negócios inovadores e
testar técnicas e tecnologias experimentais, mediante o cumprimento de critérios
e de limites previamente estabelecidos pelo órgão ou entidade reguladora e por
meio de procedimento facilitado. (BRASIL, 2021b).
A partir da definição, é possível observar que o poder público concederá autorização

em condições específicas, simplificadas e preestabelecidas, para o desenvolvimento
experimental de soluções inovadoras em um ambiente que funciona como um
verdadeiro laboratório para testar novas técnicas e tecnologias. Nessa situação,
algumas normas podem ter sua aplicação suspensa pelos órgãos reguladores
(BRASIL, 2021b, art. 11).

65
Nesse sentido, alguns órgãos reguladores terão a prerrogativa de dispor sobre o
funcionamento do programa de ambiente regulatório experimental, estabelecendo
critérios para a seleção ou qualificação do regulado, quais as normas que terão sua
suspensão autorizada e qual a duração e alcance da incidência dessa suspensão
(BRASIL, 2021b, art. 11, §3º).
Essa previsão confere maior segurança aos desenvolvedores e contratantes de

soluções inovadoras, uma vez que permite extrapolar temporariamente e de forma
controlada as regulações setoriais e avaliar os possíveis impactos da inovação
antes de sua aplicação ampla a todo o setor. Essa abordagem favorece, ainda, o
entendimento dos ajustes necessários na regulamentação vigente, de modo a
comportar a inovação e mitigar potenciais riscos em sua aplicação.
Que bom que você chegou até aqui! Agora é a hora de testar seus conhecimentos.
Para isso, acesse o exercício avaliativo disponível no ambiente virtual. Bons estudos!

66
Referências
BRASIL. Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da
Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM). Resolução CGSIM nº 55, de 23 de março
de 2020. Dispõe sobre o procedimento especial simplificado para a Empresa Simples
de Inovação (Inova Simples), instituído pela Lei Complementar nº 167, de 24 de abril
de 2019. Brasília, DF: Presidência do CGSIM, 2020. Disponível em: https://www.gov.
br/economia/pt-br/assuntos/drei/cgsim/arquivos/Resoluo552020alteradapela62.
pdf. Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Constituição (1998). Constituição da República Federativa do Brasil.

Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013. Regulamenta o Sistema de

Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
Brasília, DF: Presidência da República, 2013. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7892.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Decreto nº 9.283, de 7 de fevereiro de 2018. Regulamenta a Lei 10973/2004,

entre outras, para estabelecer medidas de incentivo à inovação e à pesquisa científica e
tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação tecnológica, ao alcance da
autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional.
Brasília, DF: Presidência da República, 2018. Disponível em: https://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/d9283.htm Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019. Regulamenta a licitação, na

modalidade pregão, na forma eletrônica, para a aquisição de bens e a contratação
de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia, e dispõe sobre o
uso da dispensa eletrônica, no âmbito da administração pública federal. Brasília,
DF: Presidência da República, 2019a. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D10024.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 15, de 26 de fevereiro de 2015. Altera e adiciona

dispositivos na Constituição Federal para atualizar o tratamento das atividades de
ciência, tecnologia e inovação. Brasília, DF: Presidência da República, 2015. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc15.htm.
BRASIL. Lei Complementar nº 167, de 24 de abril de 2019. Dispõe sobre a Empresa

Simples de Crédito (ESC) e altera a Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998 (Lei de Lavagem
de Dinheiro), a Lei nº 9.249, de 26 de dezembro de 1995, e a Lei Complementar nº
123, de 14 de dezembro de 2006 (Lei do Simples Nacional), para regulamentar a ESC e
instituir o Inova Simples. Brasília, DF: Presidência da República, 2019b. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp167.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.

67
DF: Presidência da República, 2021b. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 1993. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.

BRASIL. Lei nº 13.243, de 11 de janeiro de 2016. Dispõe sobre estímulos ao

desenvolvimento científico, à pesquisa, à capacitação científica e tecnológica e
à inovação e altera a Lei nº 10.973/2004 e dá outras providências, nos termos da
Emenda Constitucional nº 85, de 26 de fevereiro de 2015. Brasília, DF: Presidência da
República, 2016b. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-
2018/2016/Lei/L13243.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Lei nº 13.303 de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico da

empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Brasília, DF: Presidência
da República, 2016a. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2016/lei/l13303.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

Brasília, DF: Presidência da República, 2021a. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços. Inova

Simples. Portal Gov.br. 2022b. Disponível em: https://www.gov.br/inpi/pt-br/
projetos-estrategicos/inova-simples. Acesso em: 23 maio 2023.

ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ENAP). Inova Simples: orientações

e entendimentos aplicados às empresas simples de inovação. 2022. Disponível em:
https://youtu.be/TWQGQQfm_Ns. Acesso em: 15 jan. 2023.

68
INFOMONEY. Unicórnios: saiba o que é e quais são as startups brasileiras que
valem mais de U$ 1 bilhão. 2022. Disponível em: https://www.infomoney.com.br/
guias/startup-unicornio/. Acesso em: 15 jan. 2023.
UNIÃO EUROPEIA. Parlamento Europeu. Conselho Europeu. Diretiva 2014/24/CE do

Parlamento Europeu e do Conselho. In: Jornal Oficial da União Europeia. Estrasburgo:
[s.n.], 26 de fevereiro de 2014, p. 109. Publicada em 28 mar. 2014. Disponível em: https://
eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=PT.

bitstream/11058/11623/16/Compras_publicas_para_inovacao_no_Brasil.pdf. Acesso
em: 15 jan. 2023.
SERVIÇO BRASILEIRO DE APOIO ÀS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS (SEBRAE). Inova

Simples facilita a formalização de empresas de inovação. 23 fev. 2022. Disponível
em: https://sebrae.com.br/sites/PortalSebrae/ufs/ac/artigos/inova-simples-facilita-
a-formalizacao-de-empresas-de-inovacao,7d1e07d28b62f710VgnVCM100000d701
210aRCRD. Acesso em: 15 jan. 2023.

69
Módulo
2
O Contrato Público de Solução
Inovadora: Previsões Normativas
e Etapas da Contratação
Nesse módulo você vai se aprofundar na modalidade especial de licitação
introduzida pelo Marco Legal das Startups, que resulta no contrato público de
solução inovadora (CPSI), e a hipótese de dispensa de licitação dele decorrente, o
contrato de fornecimento (CF).
Tratam-se de duas potentes ferramentas para a contratação de inovação no Brasil,

recentemente inseridas no nosso ordenamento jurídico, que podem ser aplicadas com
mais versatilidade se comparadas a formas mais complexas e morosas de contratação
de inovação, a exemplo da encomenda tecnológica, regulamentada pelo Decreto nº
9.283/2018, e o diálogo competitivo, previsto no art. 32 da Lei nº 14.133/2021.
Unidade 1: Licitação para Teste de Solução Inovadora:

Aspectos Normativos
Ao final desta unidade você irá conhecer os principais aspectos normativos relacionados
à modalidade especial de licitação para a contratação de testes de solução inovadora.
O material a seguir tratará exclusivamente da modalidade especial de licitação

prevista no Marco Legal das Startups para a contratação de soluções inovadoras
por meio de um processo seletivo regido por regras específicas.
Essa modalidade é considerada especial por conter diversos aspectos que a

diferenciam das modalidades tradicionais, guiada pelos princípios específicos de
promoção à inovação e estímulo à contratação de startups.

70
1.1 A Modalidade Especial de Licitação Prevista na LC 182
O Marco Legal das Startups estabeleceu uma modalidade especial de licitação com
o objetivo de regulamentar a licitação de soluções inovadoras pela administração
pública (BRASIL, 2021b, art. 1º, inciso III) e estimular a contratação pública de soluções
inovadoras elaboradas ou desenvolvidas pelas startups (BRASIL, 2021b, art. 3º, inciso
VIII). O marco previu, em seus artigos 13 e 14, uma modalidade especial de licitação
para aquisição de tais soluções, resultando na formalização de um ou mais contratos
públicos de solução novadora (CPSI). De acordo com o IPEA (2022), o CPSI é:
um instrumento que une diversos

conceitos com o objetivo de
endereçar uma das maiores dores dos
gestores e servidores que buscam
melhorar os serviços públicos
prestados: como comprar testes
de soluções inovadoras com
segurança jurídica? (IPEA, 2022).
O objetivo dessa modalidade é financiar e permitir a realização de testes de

soluções inovadoras elaboradas pelos contratados. Após a fase de desenvolvimento
e/ou adaptação, as soluções podem ser contratadas para fornecimento pelo órgão
ou entidade contratante por meio de um contrato de fornecimento dispensado de
licitação. Segundo o TCU:
[...] esse instrumento pode ser utilizado para

contratação de: a. pessoas físicas ou jurídicas; b.
isoladamente ou em consórcio; c. para o teste de
soluções inovadoras por elas (pelas pessoas físicas
ou jurídicas contratadas) desenvolvidas ou a ser
desenvolvidas; d. soluções inovadoras com ou sem
risco tecnológico. (BRASIL, 2022).

71
É importante ter em mente que ao utilizar o CPSI ou qualquer outro instrumento
especial para a contratação de inovação é essencial compreender que seus objetivos
não se limitam a atender de forma mais eficiente as necessidades do órgão ou
entidade contratante. De acordo com os princípios da LC 182, o objetivo é unir a
resolução de desafios concretos e relevantes da sociedade e das organizações com
a política de desenvolvimento nacional por meio do empreendedorismo inovador,
com reflexos em toda a economia e sociedade.
Além disso, propõe-se que essa finalidade seja alcançada com maior tolerância
ao erro, uma vez que o processo inovador envolve a exploração de terrenos
incertos e desconhecidos. A única maneira de saber se uma solução inovadora
irá funcionar é por meio da experimentação, o que não seria possível com as
formas tradicionais de contratação (RAUEN, 2022). Portanto, o contrato não é
para a solução em si, mas para testar a solução, sem obrigar os contratados ou
gestores públicos a garantir o sucesso da solução.
O sucesso de qualquer processo inovador requer mais do que

simplesmente tolerar o fracasso, é preciso reconhecer que o
fracasso é uma etapa necessária e relevante para alcançar a
solução desejada. O CPSI foi criado com esse propósito em mente,
para preencher a lacuna dos mecanismos tradicionais de compras
governamentais, que não permitiam a contratação de testes de
soluções inovadoras.
Segundo o IPEA (RAUEN, 2022), o CPSI é um instrumento legal (contrato público

especial) especificamente projetado para permitir a experimentação de diferentes
soluções inovadoras, sem impor obrigações aos contratados ou gestores públicos
de que tais soluções serão bem-sucedidas. Seguindo as diretrizes da União Europeia
descritas no Guia (EUROPEAN UNION, 2021), a compra pública de inovação pode ser
classificada em duas categorias:
Aquisição do Processo de Inovação

O poder público adquire Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) para atender a
uma necessidade específica.
Aquisição do Resultado da Inovação

A administração pública age como o primeiro usuário e adquire o produto,
serviço ou processo com características substancialmente novas.

72
Ambas as categorias representam práticas comuns em muitos setores em que o
governo é um comprador importante, como o setor de defesa e tecnologia.
Em termos gerais, o CPSI, firmado após a aplicação da modalidade especial de

licitação do Marco Legal das Startups, pode ser enquadrado como Aquisição do
Processo de Inovação. Enquanto isso, o Contrato de Fornecimento (CF), resultante
do desenvolvimento realizado durante o CPSI, pode ser enquadrado como
Aquisição do Resultado da Inovação.
Além disso, a modalidade de licitação especial para soluções inovadoras pode ser
aplicada a objetos com qualquer nível de maturidade tecnológica, de acordo com
o conceito de TRL. Isso significa que pode ser utilizada desde as etapas iniciais de
pesquisa básica envolvendo P&D até adaptações de produtos já existentes (FASSIO,
2022). No entanto, é importante lembrar que:
Não é recomendável sua utilização em níveis muito incipientes

de maturidade tecnológica, como o TRL 1, que envolve pesquisa
exploratória guiada pela curiosidade, considerando os altos
riscos envolvidos.
Em suma, os instrumentos disponíveis na LC 182 para compra pública de inovação,

como o CPSI, são ferramentas jurídicas com potencial de revolucionar a forma como
o poder público se relaciona com o mercado privado por meio de suas contratações.
1.2 Edital da Contratação
No processo de contratação de inovação utilizando os instrumentos previstos na LC

182, o edital de contratação é uma das primeiras etapas e estabelece as principais
disposições jurídicas relativas ao processo licitatório para a seleção de quem será
contratado para realizar o teste da solução inovadora para enfrentar o desafio
proposto pelo Estado, conforme estabelecido no artigo 13.
De forma geral, o processo de contratação de inovação segue o seguinte fluxo:

73
Fluxograma do Processo de Contratação de Inovação.
Fonte: Brasil (2021b). Elaboração: CEPED/UFSC (2023).
Segundo o artigo 13 da LC 182, é possível contratar por meio dessa modalidade

de licitação, pessoas físicas ou jurídicas, isoladamente ou em consórcio, para o
testar soluções inovadoras (BRASIL, 2021b). Essas soluções podem já terem sido
desenvolvidas pelos contratados anteriormente, em que o teste visa avaliar a
aplicabilidade e adequação à situação concreta, ou podem fazer parte de um projeto
a ser desenvolvido durante a execução do contrato.
Além disso, as soluções podem se referir a objetos com ou sem risco tecnológico,
o que significa que seu desenvolvimento pode estar mais inserido no terreno da
incerteza, sem a garantia de alcançar os resultados desejados, ou estar mais no
terreno da viabilidade conhecida, em que é possível afirmar que os resultados serão
alcançados com base no conhecimento da tecnologia empregada.
Em comparação com outras ferramentas legais para contratação de inovação, o uso

da licitação para solução inovadora e do CPSI é mais flexível, permitindo a aplicação
em soluções inovadoras mais simples e envolvendo valores e prazos mais justos.
De acordo com o TCU, a utilização desses instrumentos na prática estará limitada

pela disponibilidade de tempo e valores previstos no Marco Legal das Startups.
Assim, a modalidade especial de licitação para solução inovadora e o CPSI são mais
adequados para objetos que exigem menor esforço de P&D, remuneração de testes
em soluções obtidas ou obtenção de protótipos a partir do esforço de P&D.

74
[...] no sentido de que, tendo em vista as limitações
de tempo e de valores previstas no Marco Legal
das Startups, na prática esses instrumentos serão
utilizados para: i. objetos que exigem menor esforço
de P&D para a obtenção da solução final; ou ii. para
a remuneração de testes a serem realizados em uma
solução obtida; ou iii. para a obtenção de protótipos a
partir do esforço de P&D. (BRASIL, 2022).
Vale destacar que, embora a licitação para solução inovadora esteja prevista no
Marco Legal das Startups, ela não se destina à contratação somente de empresas
que se encaixam nessa classificação. Apesar da clara intenção legislativa de incentivar
a contratação de startups, o que tende a voltar sua utilização para esse público,
outras configurações societárias e empresariais também podem ser contratadas
sem limitações. O objetivo normativo é incentivar empresas de pequeno porte com
grande potencial de crescimento, independentemente de sua classificação como
startup ou não (BRASIL, 2022). O TCU destaca, ainda, que:
O importante é que esses instrumentos sejam

utilizados apenas para resolver demandas públicas
que exijam solução inovadora com emprego de
tecnologia, independentemente de a empresa a ser
contratada seja caracterizada ou não como startup
(BRASIL, 2022).
Em resumo, a licitação para solução inovadora e o CPSI são importantes para a

contratação de soluções tecnológicas inovadoras pelo setor público, com flexibilidade
para contratar empresas de diferentes configurações empresariais. Eles são
adequados para objetos que exigem menor esforço de P&D, remuneração de testes
ou obtenção de protótipos a partir do esforço de P&D. É fundamental lembrar que
devem ser utilizados apenas para resolver demandas públicas que exijam solução
inovadora com emprego de tecnologia. Essas ferramentas podem contribuir para a
melhoria dos serviços públicos e o desenvolvimento econômico do país.

75
Do Edital
Na modalidade de licitação para solução inovadora, cabe ao desenvolvedor da

solução possuir a expertise e definir as rotas tecnológicas a serem utilizadas, não
sendo responsabilidade do contratante estipular o "como fazer" ou as especificações
técnicas detalhadas, como em outros tipos de licitação.
Diferente de outras modalidades, o edital para solução inovadora deve deixar claro
os seguintes aspectos:
• indicação do problema a ser resolvido;
• resultados esperados;
• desafios tecnológicos a serem superados;
• critérios de julgamento das propostas.
É responsabilidade dos licitantes apresentarem em suas propostas a tecnologia

empregada, a rota a ser percorrida e as estratégias de desenvolvimento para a
resolução do problema.
Aspectos humanos na gestão de mudanças.

Isso é exemplificado no desenvolvimento de vacinas, em que o

órgão contratante não define a tecnologia a ser empregada, como
se será uma vacina de 1ª, 2ª ou 3ª geração, por exemplo.

76
No caso de desenvolvimento de vacinas, embora o órgão contratante não defina a
tecnologia a ser empregada, ele estabelece as condições mínimas para a solução
proposta. Dessa forma, é crucial que o edital de licitação permita uma maior
liberdade aos proponentes no desenho da solução para resolver o problema, ao
mesmo tempo em que define claramente os limites e requisitos para que a solução
seja adequada e atenda às necessidades do órgão contratante.
Dificilmente uma vacina poderá ser desenvolvida por meio da contratação por CPSI,
uma vez que pode haver incompatibilidade entre os investimentos necessários para o
seu desenvolvimento e os limites máximos de gastos públicos com esse tipo de contrato.
É importante lembrar que a contratação por CPSI tem um limite

máximo de gastos públicos de R$ 1.600.000,00 por contrato, o
que pode limitar o desenvolvimento de soluções inovadoras
mais complexas.
O exemplo das vacinas é útil para entendermos os limites que devem ser
considerados ao definir o objeto no edital da licitação. Nesse sentido, é importante
que o edital não siga os mesmos moldes dos editais tradicionais para contratações
usuais, mas conceda maior liberdade aos proponentes no desenho da solução
para resolver o problema proposto.
Ao definir o objeto no edital da licitação, é essencial ter cuidado para evitar que ele
seja genérico demais, como contratar testes de soluções inovadoras para resolver
a "gestão hospitalar de um município". O edital deve conceder maior liberdade aos
proponentes no desenho da solução, mas ao mesmo tempo, estabelecer claramente
o problema a ser resolvido e os resultados esperados.
A amplitude de problemas dentro dessa temática é tão diversa que o projeto tem
alta probabilidade de não ter um foco bem definido e maiores chances de fracasso.
Em vez disso, pode ser mais apropriado usar o CPSI para viabilizar o transporte
de pacientes com maior segurança, otimizar a gestão de estoque e provimento de
insumos médico-hospitalares ou gerenciar filas de atendimento, por exemplo, cada
um compondo um desafio diferente.
Os critérios de julgamento das propostas, nos termos do § 4º, art. 13, da LC 182,
devem ser claros no edital e considerar, pelo menos:

77
I - o potencial de resolução do problema pela solução proposta e, se for o caso,
da provável economia para a administração pública;
II - o grau de desenvolvimento da solução proposta;
III - a viabilidade e a maturidade do modelo de negócio da solução;
IV - a viabilidade econômica da proposta, considerados os recursos financeiros

disponíveis para a celebração dos contratos; e
V - a demonstração comparativa de custo e benefício da proposta em relação às

opções funcionalmente equivalentes. (BRASIL, 2021b).
De acordo com as necessidades e avaliação do órgão contratante, é possível incluir

outros critérios no edital. Além disso, os critérios dispostos nos incisos IV e V
anteriores consideram não apenas o preço indicado pelo proponente, mas também
a comparação com a disponibilidade orçamentária e financeira do contratante, bem
como a análise de cenários em relação às outras opções disponíveis (inovadoras ou
não) para a resolução do problema.
Um exemplo disso foi a oportunidade da Petrobras para substituir as inspeções

submarinas feitas por mergulhadores por soluções robóticas com a mesma
finalidade, em que foram definidos critérios na etapa preliminar de avaliação
(PETROBRAS, 2022). Veja quais são esses critérios e o que foi considerado.
Grau de Desenvolvimento da Solução Proposta

Considerados TRL e estágio de desenvolvimento, sendo que, quanto mais
avançado, melhor a avaliação nesse tópico.
Capacitação da Equipe para Desenvolvimento da Solução Inovadora

Melhor pontuado quanto maior a experiência em projetos de PD&I, serviços
tecnológicos em temas associados ao desafio e experiência empreendedora
ou intraempreendedora.
Potencial de Resolução do Problema

Potencial de resolução do desafio pela proposta apresentada, considerando
a efetividade e eficiência da solução para atender o desafio.

78
Grau da Inovação:
Ineditismo da solução proposta para a indústria de Petróleo, Gás e Energia.
A Petrobras ainda previu uma segunda etapa de avaliação para os mais bem
colocados na etapa inicial, em que outros critérios seriam aplicados.
Implantação ao Final do Projeto

Consistência do plano de desenvolvimento e viabilidade para testes da
tecnologia que validem a sua implantação, tendo em vista a possibilidade de
contrato futuro de fornecimento da solução inovadora resultante do CPSI.
Modelo de Negócios
Consistência do modelo de negócios para viabilizar a entrada da solução
tecnológica no mercado e sua perenização ou para atender a demanda da
Petrobras, seja como fornecedor direto ou como subfornecedor.
Consistência e Competitividade da Proposta

Avaliação da consistência e competitividade da proposta considerando
orçamento, cronograma e escopo da proposta, visando o cumprimento das
entregas a serem realizadas no âmbito do projeto.
Impacto da Solução Proposta no Negócio da Petrobras

Impacto em termos de custo/benefício para o negócio da Petrobras após a
implantação, incluindo retornos financeiro e qualitativos (SMS e Imagem),
comparando com opções funcionalmente equivalentes.
Escalabilidade e Abrangência da Solução

Quanto mais escalável for a solução e maior for o mercado em diferentes
cadeias produtivas em que a solução for aplicável, maior a pontuação.
Como visto, existem muitas possibilidades de critérios a serem estabelecidos para

julgar propostas e cada um deve ser motivada e avaliada em relação à sua relevância
para alcançar a solução com maior potencial de resolução do desafio proposto.
Uma inovação normativa em relação aos instrumentos tradicionais de contratação

é a simplificação dos critérios de habilitação dispostos no edital, dispensando,
mediante justificativa expressa, todos os documentos relativos à habilitação jurídica,
qualificação técnica, econômico-financeira e regularidade fiscal do proponente
(BRASIL, 2021b, art. 13, §8º). No entanto, em relação à habilitação, a lei mantém a
exigência somente da regularidade com o sistema da seguridade social, devido à
previsão constitucional (BRASIL, 1988, art. 195, §3º).

79
A Lei de Inovação permite, portanto, a dispensa total ou parcial da documentação
usualmente exigida para a habilitação nas contratações públicas. O objetivo é incentivar
o empreendedorismo inovador, as startups, e as “empresas de garagem” que podem
ter excelentes ideias, projetos e conhecimento técnico, mas com pouca estrutura
operacional, financeira e experiência para obter atestados de capacidade técnica.
O dispositivo legal que prevê a dispensa da documentação de

habilitação jurídica, técnica e econômico-financeira (BRASIL,
2021b, art. 13, §8º, inciso I) refere-se aos documentos mencionados
no artigo 27 da Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993) que podem ser
dispensados mediante justificativa.
Com a entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021 em 1º de abril de 2023, é lógico

fazer o paralelismo entre as disposições do art. 27 da Lei nº 8.666/1993 e do art.
62 da Lei nº 14.133/2021, especialmente considerando os princípios que regem o
Marco Legal das Startups e seu enfoque em aproveitar as capacidades dos possíveis
desenvolvedores da solução, com menos ênfase em procedimentos burocráticos. O
mesmo raciocínio se aplica às empresas públicas e sociedades de economia mista,
que seguem as disposições gerais de licitações e contratos estabelecidas pela Lei nº
13.303/2016 (BRASIL, 2016, art. 58).
Após a elaboração do edital da contratação, é necessário divulgá-lo com, no

mínimo, 30 dias de antecedência em relação à data de recebimento das propostas,
conforme previsto no artigo 13, parágrafo 2º da LC 182. A divulgação deve ser
realizada nos seguintes locais:
I - em sítio eletrônico oficial centralizado de divulgação de licitações ou mantido

pelo ente público licitante; e
II - no diário oficial do ente federativo. (BRASIL, 2021b).

80
É importante que seja estabelecido um período razoável para o envio das propostas
pelos licitantes, a fim de aumentar a quantidade de propostas recebidas, a competição
e as chances de sucesso. O edital deve ser publicado com antecedência de 30 dias
do início do período para o recebimento das propostas.
Veja o exemplo a seguir, de oportunidade lançada pela Petrobras.
Lista de Oportunidades.
Fonte: Petrobras (2022a).
A oportunidade foi lançada com 30 dias de antecedência em relação à data de 4/10/2022

e permanecerá disponível por quase três meses para o recebimento de propostas.
Aqui você encontra o edital de licitação da Petrobras completo.
Quando se trata de publicidade de um procedimento licitatório destinado a contratar

uma solução inovadora, é essencial considerar o público-alvo, principalmente aqueles
que não estão familiarizados com a contratação pública devido às exigências habituais
nos processos licitatórios. Além dos meios obrigatórios por lei, é recomendável
buscar canais alternativos de divulgação para alcançar um público mais amplo e
diverso. Dessa forma, é possível maximizar a competição e, consequentemente,
aumentar as chances de sucesso na contratação de uma solução inovadora.

81
1.3 Procedimento Licitatório
Após o recebimento das propostas na data estipulada, a comissão especial designada

pelo contratante, é responsável pela avaliação e julgamento do procedimento
licitatório. De acordo com o §3º do artigo 13 da LC 182, essa comissão deve ser
composta por, no mínimo, três indivíduos com reputação ilibada e reconhecido
conhecimento no assunto, incluindo:
I - 1 (uma) deverá ser servidor público integrante do órgão para o qual o serviço
está sendo contratado; e
II – 1 (uma) deverá ser professor de instituição pública de educação superior na

área relacionada ao tema da contratação. (BRASIL, 2021b).
Os critérios utilizados para o julgamento das propostas são definidos no edital.

Além disso, há alguns aspectos importantes sobre a condução do certame que
devem ser destacados.
• A comissão especial é, nos termos da lei, designada para proceder ao

julgamento das propostas, podendo haver uma comissão de licitação que a
abarque ou que coexista com ela para conduzir os trâmites procedimentais
ou essencialmente burocráticos (como convocar equipes técnicas auxiliares
de Comitê Técnico; enviar comunicados aos proponentes; definir prazos,
incluindo eventual necessidade de prorrogação; consolidar as notas dos
proponentes, habilitar, negociar, validar e divulgar resultados; avaliar recursos;
responder dúvidas, pedidos de esclarecimentos, recursos e impugnações).
• Não há obrigatoriedade na lei para que o julgamento das propostas se dê em

etapa única, sendo que, na prática, alguns órgãos e entidades vêm estipulando
sucessivas fases de análise e seleção de propostas, em modelo de funil, a
exemplo da Petrobras em seus mais recentes CPSI (PETROBRAS, 2022b).
• A comissão técnica responsável pela análise e julgamento das propostas

pode lançar mão de parecer de Comitê Técnico, constituído por especialistas
internos e/ou externos à organização, reconhecidamente conhecedores do
objeto, de modo a lhe auxiliar no processo decisório.

82
A licitação prevê a possibilidade de que mais de uma proposta seja selecionada para
a celebração do CPSI (BRASIL, 2021b, art. 13, §6º). O edital deve especificar o limite
máximo de propostas a serem selecionadas. No entanto, é importante ressaltar que
o fato de o edital prever a contratação de até, por exemplo, três proponentes, não
obriga o contratante a seguir essa quantidade exata. Se as propostas apresentadas
não atenderem aos critérios mínimos estabelecidos no edital em número suficiente
para atender ao máximo previsto, o contratante tem a opção de contratar uma
quantidade menor de proponentes.
A decisão sobre a quantidade de contratados deve considerar que a seleção de

mais de uma rota tecnológica, com estruturas e modelos de negócio diferenciados
entre os contratados, pode aumentar as chances de alcançar os resultados
desejados, mas também pode implicar em um custo maior para o contratante.
Dessa forma, é necessário equacionar cuidadosamente esses aspectos para
motivar uma tomada de decisão consciente.
Avaliação dos Documentos de Habilitação.

Assim como no pregão, os critérios de habilitação são avaliados

após a fase de julgamento das propostas (inversão de fases).
Sendo assim, apenas os proponentes cujas propostas tenham
sido avaliadas, aprovadas e selecionadas terão seus documentos
de habilitação analisados (BRASIL, 2021b, art. 13, §7º).

83
Encerrada a fase de habilitação das pessoas físicas e/ou jurídicas cujas propostas foram
selecionadas, inicia-se uma fase de negociação com o intuito de se obter as condições
econômicas mais vantajosas para a administração (BRASIL, 2021b, art. 13, §9º). Em
que pese a lei colocar essa etapa como facultativa, ao dispor que a administração
pública “poderá negociar”, o dever de zelo pela coisa pública aponta para que o gestor
público não prescinda dessa etapa, sendo uma boa prática em sua atuação.
A negociação se torna ainda mais importante quando há uma grande discrepância

de valores entre propostas de complexidade técnica equivalente ou com níveis
tecnológicos semelhantes. Isso também se aplica quando o orçamento-base do ente
contratante é inferior aos valores praticados nas propostas selecionadas. Nesses
casos é importante seguir as boas práticas para negociação.
Recomenda-se preparar a equipe antes da sessão de negociação,

registrando o alinhamento inicial, envolvendo o comitê de
especialistas e avaliando cenários e respostas esperadas. Além disso,
é importante ter algumas questões que podem ser respondidas
para auxiliar na condução da etapa de negociação.
BOAS PRÁTICAS PARA A NEGOCIAÇÃO:
É recomendável que a equipe se prepare antes da sessão de

negociação, observando, por exemplo:
• Registro processual do alinhamento inicial (expectativa e etapas).
• Envolvimento do comitê de especialistas.
• Avaliação dos cenários e respostas esperadas quanto: tipo de

remuneração, seleção, número de contratados.
• Avaliação impacto incentivos, opção de compra, PI (para o órgão

e para o contratado).
• Prazos e valores máximos a que o órgão público está disposto a

negociar muito claros.

84
Algumas perguntas podem ser feitas para ajudar na condução da
etapa de negociação
• O plano foi seguido?
• Condições fora da expectativa foram objeto de intensa negociação?
• As adversidades foram todas registradas?
• As decisões foram todas motivadas?
• Diferentes contratados com diferentes condições acertadas, está

justificado?
• O contratante aliou maiores chances de sucesso com melhores

condições da proposta para o contratante (equilíbrio)?
Os critérios de remuneração que serão adotados ao longo da contratação podem

ser negociados considerando que não apenas o valor, mas também o prazo e outros
incentivos são fatores que compõem a equação da vantajosidade para o ente público
contratante. Por exemplo, remunerações de incentivo para prazos mais curtos podem
ser consideradas na negociação. Além disso, diferentes critérios de remuneração
podem ser definidos em etapas distintas do mesmo contrato, o que pode ser negociado
com as proponentes para obter uma proposta economicamente mais vantajosa.
No entanto, mesmo após todo o processo de negociação, é possível que os valores

propostos pelas selecionadas estejam acima do orçamento estimado pelo ente
público contratante na fase preparatória. Nesse caso, a lei permite excepcionalmente
a contratação por um valor superior, desde que seja justificado de forma clara e
considerando os seguintes fatores (art. 13, §10, LC 182):
• a demonstração comparativa entre o custo e o benefício da proposta

(relação investimento-retorno, não necessariamente econômica, podendo
ser social ou ambiental, desde que objetivamente demonstrada, por meio
de indicadores e demonstrativos de cálculo); e
• desde que seja superior em termos de inovações, de redução do prazo de

execução ou de facilidade de manutenção ou operação, limitado ao valor
máximo que se propõe a pagar.

85
O poder público contratante deve definir, na fase preparatória do certame, não
apenas o orçamento estimado para a contratação, mas também o valor máximo que
está disposto a pagar, levando em conta critérios como razoabilidade, investimento-
retorno, disponibilidade orçamentária e ambiente de continuidade dos projetos. É
importante considerar esses requisitos em todas as fases do certame.
Procedimento licitatório online.

É importante salientar que, de acordo com a Lei nº 14.133/2021,

que é uma lei de governo digital, o procedimento licitatório
para contratação de testes de soluções inovadoras deve ser
preferencialmente eletrônico.
Embora a LC 182 não mencione isso explicitamente, é importante lembrar que a

modalidade eletrônica pode ampliar a competição, atraindo interessados de todo o
país e até mesmo do exterior. Além disso, parece incoerente conduzir uma contratação
pública para inovação sem utilizar tecnologia e transparência de dados. Se o poder público
não tem condições de realizar licitação eletronicamente, há questões tecnológicas mais
urgentes a serem resolvidas antes de dar um salto em relação à inovação.
Conheça algumas das principais diferenças entre as contratações públicas

tradicionais e as PPI.

86
O quadro a seguir diz respeito às contratações de inovação que
envolvem risco tecnológico, uma vez que as diferenças mais
significativas estão justamente nesse tipo de contratação de
inovação (TCU, 2021, adaptado).
Principais diferenças entre a modalidade especial para solução

inovadora e as modalidades tradicionais
Objeto
Bens e serviços em geral Objetos inovadores (com ou sem risco tecnológico)
Soluções não disponíveis ao contratante por

Bens e serviços disponíveis
meio das relações comerciais comuns, podendo
no mercado por ao menos
ser empregada também para que o país
um fornecedor.
conquiste o domínio da tecnologia.
A Administração conhece o problema a ser

Conhecimento, por parte da
solucionado e os requisitos de desempenho e o
Administração Pública, do
mercado é que propõe as possíveis soluções que
objeto mais adequado às
consigam satisfazer as necessidades definidas
suas necessidades.
pelo contratante.
Há risco tecnológico, trazendo incerteza ao

atingimento do objetivo pretendido com a
Riscos inerentes à execução
contratação. Boa parte desse risco deve ser
de contratações em geral.
assumido pelo Estado, tendo em vista ao interesse
público na resolução do problema.
Planejamento
Soluções que envolvem atividades de P&D com
Bens e seviços em geral
risco tecnológico
Dificuldade de precificação da ETEC, tendo

em vista o risco tecnológico e a complexidade
Realização de ampla
intrínseca da contratação, tornando difícil a
pesquisa de preços.
predefinição antecipada de todos os aspectos
técnicos e financeiros da solução pretendida.

87
O termo de referência deve conter a definição
O termo referência ou do problema a ser solucionado, das exigências
projeto básico deve conter mínimas de desempenho esperados, dos resultados
minuciosa descrição das pretendidos e das providências para a adequação
especificações técnicas do ao ambiente do contratante, inclusive prevendo a
objeto pretendido. integração ao contexto em que será utilizada (caso
de uma ETEC para módulo de um objeto maior).
Previsibilidade do modo de Risco tecnológico inerente e possibilidade de

execução. emprego de rotas tecnológicas distintas.
Seleção do fornecedor
Bens e serviços em geral Soluções que envolvem atividade de P&D com risco
tecnológico
Licitação com entrega de

propostas que não admite A negociação prevê um processo interativo
plena negociação entre as entre contratante e potenciais fornecedores:
partes, dentro da tradição estrutura da encomenda, projeto de P&D e tipo
do modelo de contratação de contrato (incluindo formas de remuneração).
pública por adesão.
Critério para escolha do

contratado: menor preço Critério para escolha do(s) contratado(s): maiores
(nas aquisiçôes de bens e chances de sucesso no atendimento da demanda.
serviços comuns).
Como mencionado, as compras públicas tradicionais envolvem a aquisição de produtos,

serviços ou sistemas já disponíveis no mercado ou que necessitam de pequenas
adaptações para atender às necessidades do poder público, tais como: livros escolares,
computadores, passagens aéreas, serviços de limpeza, de segurança, de manutenção
predial, construção de estradas, entre outros (TCU, 2022). Porém, no caso das compras
públicas de inovação, o produto, serviço ou sistema desejado ainda não está disponível
no mercado. Nesse caso, é necessário que o fornecedor desenvolva uma solução
inovadora ou por meio de um processo inovador. Em alguns casos

88
[...] o fornecedor deverá desenvolvê-la de maneira a
obter um produto inovador ou por intermédio de um
processo inovador. Em alguns casos, será necessária
também a realização de pesquisas científicas prévias
com o objetivo de se avaliar a possibilidade de
desenvolvimento ou não de tal solução. (TCU, 2022).
Dessa forma, é importante destacar que, ao buscar uma solução inovadora, o objeto
da contratação possui características específicas e peculiares em relação aos objetos
tradicionais, que justificam a adoção de modalidades ou ferramentas especiais para
selecionar os potenciais fornecedores.

89
Referências
BRASIL. Constituição (1998). Constituição da República Federativa do Brasil.
Brasília, DF: Senado Federal, 1988.

br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/d9283.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.





públicas de inovação. [Instituto Serzedello Corrêa], [Laboratório de Inovação Colab-i].
Brasília, DF: TCU, 2020.

inovação. [Instituto Serzedello Corrêa]. Brasília, DF: TCU, 2022.

90
FASSIO, C.; RADAELLI, R.; AZEVEDO, E. de; DÍAZ, M. F. Guia de alternativas jurídicas
e de boas práticas para contratações de inovação no Brasil. Washington, D.C.:
Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2022. Disponível em: https://acervo.
fortaleza.ce.gov.br/download-file/documentById?id=3343a71c-4353-4a0e-b0be-
6cf66c5cc5d5. Acesso em: 16 fev. 2023.
FREEPIK COMPANY. [Banco de Imagens]. Freepik, Málaga, 2023. Disponível em:

https://www.storyset.com/. Acesso em: 12 jan. 2023.
PETRÓLEO BRASILEIRO S.A. (PETROBRAS). Módulo de Aquisição de Soluções, 2022b.

Disponível em: https://tecnologia.petrobras.com.br/modulo-aquisicao-de-solucoes.
PETRÓLEO BRASILEIRO S.A. (PETROBRAS). Oportunidade 7003943109. Edital para

a contratação de projetos de soluções inovadoras para inspeção ACFM diverless
de conexões soldadas em FPSOs e conexões pontões, 2022a. Disponível em:
https://www.petronect.com.br/irj/go/km/docs/pccshrcontent/Site%20Content%20
(Legacy)/Portal2018/pt/busca_intr.html?search=7003943109. Acesso em: 15 jan.
2023.


91
Unidade 2: Principais Aspectos Normativos sobre
o Contrato Público de Solução Inovadora (CPSI) e o
Contrato de Fornecimento (CF)
Ao final desta unidade, você irá conhecer os principais aspectos normativos relacionados
ao contrato público de solução inovadora (CPSI) e ao contrato de fornecimento (CF).
Nesta unidade, serão abordados os principais aspectos normativos dos contratos

públicos para soluções novadoras (CPSIs), uma modalidade especial de licitação
estabelecida pela LC 182, que resulta na assinatura de um ou mais contratos públicos
para aquisição de soluções inovadoras.
Vale lembrar que a aquisição pública de inovação está relacionada à criação de

produtos, serviços e processos novos e tecnologicamente avançados, incluindo o
aperfeiçoamento, desenvolvimento ou adaptação de soluções já existentes (BRASIL,
2022).
Segundo a Comissão Europeia (EUROPEAN UNION, 2018), a importância das soluções

inovadoras está relacionada aos seus resultados e custos, destacando que:
Uma solução inovadora é interessante, não pela

inovação em si, mas quando possibilita a obtenção de
resultados similares ou, preferencialmente, melhores
que as soluções já existentes, de preferência com
custos otimizados no curto, médio ou longo prazo.
(EUROPEAN UNION, 2018, p. 4).

92
2.1 Contrato Público de Solução Inovadora (CPSI)
Após a seleção do fornecedor e homologação do resultado da licitação, é hora de

assinar o contrato público de solução inovadora (CPSI) com o vencedor. Este contrato
contém cláusulas obrigatórias, incluindo prazos de vigência, critérios de remuneração
e um orçamento de referência. Também é definido um cronograma de desembolso
e a possibilidade de pagamento antecipado, para garantir o cumprimento do
desenvolvimento e testes da solução proposta. O objetivo é solucionar o desafio
apresentado pelo poder público, por meio da implementação da solução proposta.
Prazos de Vigências Contratuais

O contrato público de solução inovadora (CPSI) terá vigência máxima de 12 meses,
podendo ser prorrogado por mais um período de até 12 meses, conforme previsto
no caput do artigo 14 da LC 812.
Sobre a vigência do CPSI, é importante destacar que a lei delimitou

a vigência máxima, mas não definiu como obrigatória a duração
original por um período de 12 meses.
Dessa forma, é possível que o CPSI seja firmado para período inferior, o que pode
ser ajustado com o fornecedor na etapa de negociação da licitação. Além disso,
a lei permite a prorrogação do contrato por até mais 12 meses além do prazo
originalmente estabelecido, sem limitar o número de prorrogações.
Dado o caráter imprevisível do CPSI, é recomendável reservar uma margem de

prorrogação para lidar com possíveis imprevistos que possam surgir durante a
execução do contrato. Por exemplo, um contrato poderia ser inicialmente firmado
para um período de 9 meses e ser prorrogado, mediante justificativa, por mais 12
meses para concluir os trabalhos.
É importante observar que, embora não exista jurisprudência consolidada sobre

o assunto, a lei não veda a possibilidade de prorrogação com prazos diferentes da
duração original do contrato.
Cláusulas Obrigatórias do CPSI

De acordo com a LC 182 (BRASIL, 2021b, art. 14, §1º), o contrato público de solução
inovadora deve conter cláusulas obrigatórias, não necessariamente se restringindo
apenas a elas. Entre as cláusulas obrigatórias estão:

93
I - as metas a serem atingidas para que seja possível a validação do êxito da
solução inovadora e a metodologia para a sua aferição;
II - a forma e a periodicidade da entrega à administração pública de relatórios

de andamento da execução contratual, que servirão de instrumento de
monitoramento, e do relatório final a ser entregue pela contratada após a
conclusão da última etapa ou meta do projeto;
III - a matriz de riscos entre as partes, incluídos os riscos referentes a caso fortuito,
força maior, risco tecnológico, fato do príncipe e álea econômica extraordinária;
IV - a definição da titularidade dos direitos de propriedade intelectual das criações

resultantes do CPSI; e
V - a participação nos resultados de sua exploração, assegurados às partes

os direitos de exploração comercial, de licenciamento e de transferência da
tecnologia de que são titulares. (BRASIL, 2021b).
Para contratos que envolvam risco tecnológico, é obrigatória a elaboração e

aprovação de um cronograma físico-financeiro estabelecido contratualmente
(BRASIL, 2021b, art. 14, §4º).
É fundamental que as metas a serem

atingidas sejam claramente definidas
para possibilitar um acompanhamento
adequado do contrato e avaliar o seu
êxito em relação às expectativas do
contratante. Essas metas e a forma
de verificação do seu cumprimento
devem estar explicitadas no edital da
contratação e no instrumento contratual.

94
Além disso, o inciso II da Lei Complementar estabelece a obrigatoriedade de
elaboração periódica de relatórios parciais que demonstrem a evolução do
desenvolvimento da solução, bem como um relatório final após a conclusão
do projeto. Novamente, é importante que o edital, além do contrato, preveja a
periodicidade de entrega dos relatórios parciais, estabelecendo se eles estarão
atrelados a um marco temporal, como mensais ou quinzenais, ou a eventos, como
etapas ou metas pré-determinadas.
A matriz de risco mencionada nesse inciso se refere exclusivamente à relação

contratual e tem como finalidade estipular a responsabilidade de cada uma das
partes em caso de ocorrência de evento previsto no documento, visando a garantir
o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato. Um template para a matriz de
risco pode ser acessado, clicando no botão a seguir.
Modelo de Matriz de Riscos
A utilização da matriz de risco tem se tornado cada vez mais comum nas relações
contratuais, como exemplificado pelas disposições da Lei nº 14.133/2021 que, a partir
de 01/04/2021, se aplica subsidiariamente às contratações de inovação com base na
LC 182 para a administração federal direta, autárquica e fundacional. De acordo com
a norma geral de licitações, são elementos essenciais da matriz de riscos:
a) listagem de possíveis eventos supervenientes à assinatura do contrato que

possam causar impacto em seu equilíbrio econômico-financeiro e previsão de
eventual necessidade de prolação de termo aditivo por ocasião de sua ocorrência;
b) no caso de obrigações de resultado, estabelecimento das frações do objeto

com relação às quais haverá liberdade para os contratados inovarem em
soluções metodológicas ou tecnológicas, em termos de modificação das soluções
previamente delineadas no anteprojeto ou no projeto básico;
c) no caso de obrigações de meio, estabelecimento preciso das frações do objeto

com relação às quais não haverá liberdade para os contratados inovarem em
soluções metodológicas ou tecnológicas, devendo haver obrigação de aderência
entre a execução e a solução predefinida no anteprojeto ou no projeto básico,
consideradas as características do regime de execução no caso de obras e
serviços de engenharia; (BRASIL, 2021a, art. 6º, inciso XXVII).

95
No caso de empresas públicas e sociedades de economia mista, o conteúdo essencial
da matriz de riscos contratual é bastante similar, que inclui:
a) listagem de possíveis eventos supervenientes à assinatura do contrato,

impactantes no equilíbrio econômico-financeiro da avença, e previsão de
eventual necessidade de prolação de termo aditivo quando de sua ocorrência;
b) estabelecimento preciso das frações do objeto em que haverá liberdade

das contratadas para inovar em soluções metodológicas ou tecnológicas, em
obrigações de resultado, em termos de modificação das soluções previamente
delineadas no anteprojeto ou no projeto básico da licitação;
c) estabelecimento preciso das frações do objeto em que não haverá liberdade

das contratadas para inovar em soluções metodológicas ou tecnológicas, em
obrigações de meio, devendo haver obrigação de identidade entre a execução e
a solução pré-definida no anteprojeto ou no projeto básico da licitação. (BRASIL,
2016, art. 42, inciso X).
Veja que as alíneas “b” e “c” de ambos os dispositivos se aplicam às contratações

tradicionais em que o poder público desenvolve termo de referência ou projeto
básico detalhado, conferindo limitada margem para inovações à contratada tanto
no desenvolvimento como no objeto em si.
Porém, o CPSI tem uma natureza bastante diferente, onde a contratada é responsável
por definir a rota tecnológica para atingir as metas estabelecidas. Nesse contexto
não faz muito sentido limitar as frações do objeto passíveis de inovação, pois o
caminho é inteiro permeado por novas soluções metodológicas e/ou tecnológicas.
De qualquer forma, aproveita-se das alíneas “b” e “c” a necessidade de garantir

a identidade entre a execução, ou o desenvolvimento das sucessivas etapas da
solução, e o projeto apresentado pela contratada na fase de seleção. Embora a
correspondência não necessite ser exata, os riscos decorrentes de mudanças
motivadas pelas rotas originalmente concebidas devem ser mapeados e as
responsabilidades entre as partes bem definidas na matriz contratual.

96
Outro ponto relevante, especialmente em
contratações de inovação, diz respeito
à propriedade intelectual (PI) e aos
direitos de exploração comercial e
gerenciamento da titularidade. No
desenvolvimento de novos processos,
produtos e serviços, esse fator pode ser
o mais importante para o contratado.
Para o contratado, a possibilidade de obter ganhos provenientes da exploração

comercial em escala após a conclusão do contrato público de solução inovadora
pode ser tão importante que deve receber atenção redobrada dos gestores públicos.
Por essa razão, recomenda-se que a PI seja objeto de negociação, caso não esteja já
prevista e definida em edital.
Antes da licitação, a administração pública deve avaliar cuidadosamente os prós

e contras de manter a PI e/ou os direitos de exploração para si e para terceiros,
como outros órgãos e entidades parceiras. Embora manter a PI integralmente
nas mãos do poder público garanta a livre disposição da solução pelo contratante
ao término do contrato, há vários custos e trade-offs que precisam ser avaliados
e considerados nessa decisão.
Por exemplo, o poder público pode ter mais

dificuldade para escalar e difundir o uso de
uma solução, uma vez que não faz parte de sua
cultura e funções essenciais essa atividade, o
que pode limitar os possíveis ganhos financeiros
e de desenvolvimento da indústria nacional.

97
Além disso, o fato de o poder público deter a PI pode tornar o projeto menos atraente
ao mercado, que muitas vezes está mais interessado no potencial comercial da solução
e nos lucros fora da relação comercial com o governo, do que no contrato em si.
Por outro lado, existem possibilidades de encontrar soluções alternativas para

evitar que o poder público não se torne apenas um financiador sem qualquer
contrapartida do setor privado. Uma alternativa é a participação na exploração da
solução desenvolvida. No entanto, é importante avaliar cuidadosamente as questões
jurídicas e burocráticas envolvidas nessa alternativa para determinar sua viabilidade
e benefícios para o interesse público.
Essa questão é possivelmente a mais complexa na construção do CPSI, juntamente

com a definição dos critérios de remuneração. Vários fatores devem ser considerados
na tomada de decisão e uma orientação errada pode comprometer significativamente
o alcance dos resultados.
Critérios de Remuneração
Os critérios de remuneração para cada CPSI são limitados a um valor máximo de
R$ 1.600.000,00 por um período de até 12 meses, conforme previsto no artigo 14,
§2º e §4º da LC 182 (BRASIL, 2021b). No entanto o edital da licitação pode estabelecer
limites inferiores para o valor máximo do contrato. Para um mesmo desafio é
possível contratar mais de um parceiro, ficando cada um deles (signatário de um
contrato) vinculado ao valor máximo estabelecido na lei complementar.
Caso haja prorrogação do contrato, que é limitada a um período adicional de até
12 meses, o valor máximo não pode ser renovado. Ou seja, o valor total máximo,
incluindo prorrogações, deve ser de R$ 1.600.000,00 para cada CPSI.
Vale ressaltar que o valor máximo de R$ 1.600.000,00 por CPSI pode ser atualizado
anualmente pelo Poder Executivo Federal, de acordo com o Índice Nacional de
Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro índice que o substitua, conforme
estabelecido no artigo 12, §3º da LC 182 (BRASIL, 2021b).
No entanto, empresas públicas, sociedades de economia mista

e suas subsidiárias podem estabelecer valores diferentes para
o valor máximo por CPSI, por meio de regulamentação própria,
como previsto no artigo 12, §2º da mesma lei (BRASIL, 2021b).

98
Para definir a quantidade máxima de empresas contratadas para cada CPSI, o
órgão ou entidade contratante deve considerar tanto o potencial de resultados
alcançáveis quanto a disponibilidade orçamentária e financeira para fazer jus aos
compromissos assumidos.
Os critérios de remuneração das empresas contratadas podem ser definidos no

edital, caso não haja possibilidade de alteração, ou durante a fase de negociação,
permitindo que as empresas participantes tenham mais flexibilidade na definição
desses critérios.
Veja os critérios de remuneração adotados para as Etecs e para os CPSIs.
Definição dos critérios de remuneração para CPSI, de acordo com o § 3º,

art. 14, da LC 182:
I - preço fixo;
II - preço fixo mais remuneração variável de incentivo;
III - reembolso de custos sem remuneração adicional;
IV - reembolso de custos mais remuneração variável de incentivo; ou
V - reembolso de custos mais remuneração fixa de incentivo. (BRASIL, 2021b).
Esses critérios de remuneração para CPSI são os mesmos estabelecidos

para a Etec, pelo Decreto nº 9.283/2018 (BRASIL, 2018), outra ferramenta
importante de contratação para inovação regulamentada pela Lei nº
10.974/2003, uma norma central do Marco Legal de Ciência, Tecnologia e
Inovação. O artigo 29 do decreto estabelece que:
Art. 29. O pagamento decorrente do contrato de encomenda tecnológica será efetuado

proporcionalmente aos trabalhos executados no projeto, consoante o cronograma
físico-financeiro aprovado, com a possibilidade de adoção de remunerações adicionais
associadas ao alcance de metas de desempenho no projeto, nos termos desta Subseção.
§ 1º Os órgãos e as entidades da administração pública poderão utilizar diferentes

modalidades de remuneração de contrato de encomenda para compartilhar o risco
tecnológico e contornar a dificuldade de estimar os custos de atividades de pesquisa,
desenvolvimento e inovação a partir de pesquisa de mercado, quais sejam:

99
I - preço fixo;
II - preço fixo mais remuneração variável de incentivo;
III - reembolso de custos sem remuneração adicional;
IV - reembolso de custos mais remuneração variável de incentivo; ou
V - reembolso de custos mais remuneração fixa de incentivo. (BRASIL, 2018).
Embora os critérios de remuneração para Etecs sejam aplicáveis em geral aos

CPSI, as diferenças entre essas ferramentas devem ser consideradas desde a fase
preparatória até as principais definições contratuais, incluindo:
• a propriedade intelectual;
• os direitos de exploração da solução; e
• os critérios de remuneração.
Para fornecer mais informações sobre esses critérios, um quadro com as principais
aplicações e observações para CPSI é apresentado a seguir (BARBOSA, 2022).
Contrato Público Para Solução Inovadora

CPSI Critérios de Remuneração
Embora haja diversas semelhanças na definição dos critérios de remuneração para

as ferramentas Etec e CPSI, é importante considerar que a Etec sempre envolve
risco tecnológico, enquanto o CPSI permite a contratação de soluções sem
risco tecnológico. Essa diferença impacta na escolha dos critérios de remuneração,
uma vez que o preço fixo, com ou sem remuneração variável, é geralmente a opção
mais adequada para contratações em que as variáveis do projeto são conhecidas,
o que geralmente ocorre em objetos sem risco tecnológico, proporcionando maior
segurança na precificação.
Por outro lado, as contratações com risco tecnológico são mais difíceis de precificar
devido aos fatores de incerteza inerentes ao desenvolvimento do projeto. Nesses casos,
pode ser interessante considerar o reembolso de custos. A imagem a seguir ilustra a
escala de risco tecnológico e o tipo de contrato mais adequado para cada situação.

100
Escala de Risco Tecnológico e Tipo de Contrato.
Fonte: Rauen e Barbosa (2019, p. 59). Elaboração: CEPED/UFSC (2023).
Além disso, a presença de incertezas envolvidas nas contratações com risco

tecnológico conduz à necessidade de adoção de alguns cuidados adicionais por
parte dos agentes públicos, como pagamentos proporcionais aos trabalhos
executados e a observância do cronograma físico-financeiro previsto no contrato,
conforme o critério de remuneração definido (BRASIL, 2021b, art. 14, §4º).
Há diversos outros aspectos que podem influenciar na definição do critério de

remuneração, tais como:
1 custo de gestão do contrato;
2 complexidade técnica envolvida;
3 atratividade do desafio, que impacta a competitividade no certame;
4 disponibilidade e expertise técnica da equipe de fiscalização e acompanhamento

da contratação;
5 o grau de maturidade tecnológica;
6 o nível de urgência na entrega da solução; e
7 a natureza jurídica do fornecedor.

101
Cada um desses elementos precisa ser cuidadosamente analisado, de forma que
a administração assuma a menor parte do risco tecnológico possível em cada
situação. Em algumas situações, no entanto, cuja única alternativa à participação
dos fornecedores será a total assunção de risco pela administração pública (RAUEN;
BARBOSA, 2019), os critérios de remuneração também podem ser usados como
incentivo para os fornecedores, especialmente em relação às remunerações variáveis
vinculadas ao cumprimento de metas pré-estabelecidas. Portanto, é importante
negociar os critérios de remuneração apropriados durante a fase de licitação. O
ponto crucial na definição do tipo de contrato é:
[...] encontrar o ponto de equilíbrio entre a disposição

do fornecedor e a assunção de risco tecnológico por
parte da administração. Ou seja, qual é o mínimo
necessário para atrair potenciais fornecedores
frente ao máximo de risco tecnológico aceitável
para a administração? (RAUEN; BARBOSA, 2019, p.
57, grifo nosso).
Portanto, é fundamental que a administração pública leve em consideração todos

esses fatores ao definir os critérios de remuneração e o tipo de contrato a ser firmado,
a fim de garantir o sucesso do projeto e evitar possíveis prejuízos. Como afirmam
Rauen e Barbosa (2019), encontrar o equilíbrio entre a disposição do fornecedor e
a assunção de risco pela administração é o ponto crucial para o êxito do contrato
público de solução inovadora.
Orçamento de Referência e Critério de Remuneração
O orçamento de referência, de elaboração obrigatória pelo contratante do teste de

solução inovadora, é objeto de diversas dúvidas e considerada uma das etapas mais
difíceis da fase preparatória do certame.
É importante entender nesse momento que a segurança da equipe técnica quanto

à fidedignidade de seu preço de referência em relação ao que é considerado
justo, adequado e razoável pelo mercado pode ser importante fator de decisão
quanto aos critérios de remuneração.
Em geral, quanto mais elementos técnicos e insumos necessários ao desenvolvimento

da solução sejam conhecidos pela equipe para a composição do valor de referência, mais
a lógica de definição dos critérios se aproxima do preço fixo, com ou sem remuneração
variável de incentivo. Por outro lado, quanto maiores as incertezas sobre a remuneração
do contratado, maior aderência se vislumbra ao critério de reembolso de custos.

102
Cronograma de Desembolso
Considerando a natureza experimental do contrato de solução inovadora em um

ambiente repleto de incertezas, a lei complementar previu que, quando houver risco
tecnológico, a remuneração do contratado que não esteja associada ao atingimento de
metas específicas na qualidade de parcela variável de incentivo, deve ser paga conforme
o critério de desembolso contratualmente adotado (BRASIL, 2021b, art. 14, §5º).
O pagamento nesses casos, portanto, está associado ao esforço, genuíno e

proporcional ao andamento da solução, de pesquisa e desenvolvimento empregado
ao longo da contratação, de acordo com os marcos e critérios de aferição estabelecidos
contratualmente, e não necessariamente ao atingimento dos resultados almejados
para a solução do desafio originalmente proposto.
Diante disso é muito importante que esses marcos estejam claramente estabelecidos
entre as partes, que o órgão ou entidade contratante realize um acompanhamento
amiúde da execução contratual e que tenha plenas condições de opinar quanto à
proporcionalidade entre os pagamentos até então realizados pelo poder público e
o emprego de esforço na direção do objetivo pelo contratado.
Ressalta-se aqui a importância da clareza

e do acompanhamento constante
na execução do contrato, com o
objetivo de garantir a proporcionalidade
entre os pagamentos realizados e o
esforço empregado pelo contratado.
Isso é fundamental para o sucesso da
solução inovadora e para a mitigação
dos riscos envolvidos no processo.
Ganha ainda maior relevância nesse cenário o gerenciamento amplo de riscos ao

longo de toda a contratação, tendo em vista a necessidade de adoção de medidas
tempestivas de mitigação do risco de insucesso e de contingência caso esse se
mostre inevitável ou muito provável.
Uma das possíveis medidas de contingência é a previsão de rescisão antecipada

do contrato caso seja comprovada a inviabilidade técnica ou econômica da solução
(BRASIL, 2021b, art. 14, §5º). Essa hipótese é extrema, mas deve ser objeto de avaliação
ao longo da execução do contrato de maneira a não se admitir a continuidade de

103
projetos que se mostrem claramente infrutíferos, ou com alta probabilidade de
insucesso, ao longo do seu desenvolvimento.
O contrato pode estabelecer algumas condições para essa rescisão, a exemplo de

pareceres prévios de comitê técnico de especialista, tentativas anteriores de mudança
de rota tecnológica, redução de periodicidade dos marcos de acompanhamento,
com a elaboração de mais relatórios intermediários diante das primeiras avaliações
negativas quanto à viabilidade da solução etc.
Pagamento Antecipado
Como em toda contratação, a regra para o CPSI é o pagamento somente após

a execução dos trabalhos pelo contratado. A LC 182, no entanto, admite a
possibilidade de pagamento antecipado de uma parcela do preço contratado
antes do início da execução do objeto, como forma de estimular a participação de
empresas iniciantes e com pouca capacidade financeira (BRASIL, 2018b, art. 14, §7º).
Esse pagamento, contudo, deve ser precedido de justificativa expressa e estar previsto
no edital. A lógica do pagamento antecipado é a mesma de toda a lei complementar,
no sentido de estimular a participação de empresas neófitas e com pouca ou quase
nenhuma capacidade financeira, admitindo um “adiantamento” contratual para
possibilitar que tenham condições de iniciar o desenvolvimento da solução.
Além disso, a administração pública deve avaliar e atestar a execução da etapa

inicial que teve seu pagamento adiantado. Caso haja inexecução injustificada dessa
etapa, os valores antecipados devem ser devolvidos ou glosados dos pagamentos
referentes às etapas seguintes da contratação, caso haja continuidade do contrato
(BRASIL, 2018b, art. 14, §8º).
2.2 Contrato de Fornecimento
Terminado o CPSI, o poder público poderá firmar contrato para o fornecimento do

produto desenvolvido, com a mesma contratada, sem a necessidade de realização
de novo procedimento licitatório. Trata-se de hipótese de dispensa de licitação para
a celebração de contrato de fornecimento (CF).
A solução resultante do CPSI pode ser de produto, processo e, se for o caso, integração
à infraestrutura tecnológica ou ao processo de trabalho da administração pública. O
contrato de fornecimento pode prever não apenas o fornecimento da solução em si,
mas também sua integração aos processos e soluções já existentes na infraestrutura
e rotina do órgão ou entidade contratante.

104
Vale ressaltar que, embora mais de uma contratada possa ter atingido as metas
estabelecidas no CPSI, o contrato de fornecimento deve ser celebrado apenas
com uma delas.
Para determinar qual contratada oferece a

melhor relação custo-benefício em relação
ao atendimento das demandas públicas, é
necessário avaliar as soluções oferecidas
sob os critérios de qualidade e preço. Essa
avaliação deve ser motivada e registrada no
processo administrativo correspondente e justificar
a escolha da melhor solução para o contrato de
fornecimento (BRASIL, 2021b, art. 15, §1º).
A vigência máxima do contrato de fornecimento é de 24 meses, prorrogável

apenas por mais um período de igual duração. O contrato de fornecimento não
pode ultrapassar o valor máximo estipulado para o CPSI, que, no momento, é de
R$ 8.000.000,00 (BRASIL, 2021b, art. 15, §3º).
Vale lembrar que os valores do CPSI poderão ser atualizados anualmente de acordo
com o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro índice que
o substitua, e essa atualização também afeta o valor do contrato de fornecimento.
É importante salientar que o limite de valor máximo para o CPSI

e o contrato de fornecimento não se aplica necessariamente
às empresas públicas e sociedades de economia mista e suas
subsidiárias, que podem estabelecer valores diferenciados
através de regulamentação própria (BRASIL, 2021b, art. 12, §2º).
Como já mencionado, as regras da lei geral de licitações e da lei das estatais são
aplicáveis de forma complementar nas licitações e contratos regidos pelo Marco
Legal das Startups, incluindo o CPSI e o contrato de fornecimento.

105
Por essa razão, o valor de R$ 8.000.000,00, ou outro limite estabelecido em
regulamento próprio de empresas públicas, sociedades de economia mista ou suas
subsidiárias, pode sofrer ajustes para mais ou para menos caso haja interesse da
administração, conforme previsto nas leis nº 8.666/1993, 13.303/2016 e 14.133/2021,
que são aplicáveis subsidiariamente, dependendo da natureza do contratante.
Aplicável aos órgãos e entidades da administração pública direta,

autárquica e fundacional:
Art. 65 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993:
§ 1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os

acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25%
(vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de
reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para
os seus acréscimos.
[...]
§ 8º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto

no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras
decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho
de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido, não
caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila,
dispensando a celebração de aditamento. (BRASIL, 1993).
Art. 125 e 135 da Lei 14.133, de 1º de abril de 2021:
Art. 125. Nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124
desta Lei, o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais,
acréscimos ou supressões de até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado
do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e, no caso de
reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos será de 50%
(cinquenta por cento).
Art. 126. As alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124 desta
Lei não poderão transfigurar o objeto da contratação.
[...]

106
Art. 135. Os preços dos contratos para serviços contínuos com regime de dedicação
exclusiva de mão de obra ou com predominância de mão de obra serão repactuados
para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, mediante demonstração
analítica da variação dos custos contratuais [...]
§ 3º A repactuação deverá observar o interregno mínimo de 1 (um) ano, contado da

data da apresentação da proposta ou da data da última repactuação.
§ 4º A repactuação poderá ser dividida em tantas parcelas quantas forem necessárias,

observado o princípio da anualidade do reajuste de preços da contratação, podendo
ser realizada em momentos distintos para discutir a variação de custos que tenham sua
anualidade resultante em datas diferenciadas, como os decorrentes de mão de obra
e os decorrentes dos insumos necessários à execução dos serviços. (BRASIL, 2021a).
Aplicável às empresas públicas e sociedades de economia mista e suas

subsidiárias:
Art. 81 da Lei 13.303/2016:
§ 1º O contratado poderá aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos

ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco
por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de
edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus
acréscimos.
[...]
§ 7º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto

no próprio contrato e as atualizações, compensações ou penalizações financeiras
decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho
de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido, não
caracterizam alteração do contrato e podem ser registrados por simples apostila,
dispensada a celebração de aditamento.
§ 8º É vedada a celebração de aditivos decorrentes de eventos supervenientes alocados,

na matriz de riscos, como de responsabilidade da contratada. (BRASIL, 2016).

107
2.3 Cuidados Especiais na Condução do CPSI e CF
O gestor público deve buscar inovar nas contratações ou contratar inovações

para aproveitar o poder de compra do Estado e promover mudanças mais
profundas na sociedade. Porém, esse processo envolve riscos maiores e diversos,
diferentes das contratações com base nas normas e padrões já estabelecidos.
Por isso é fundamental que o gestor compreenda os riscos e oportunidades e
saiba como gerenciá-los. Para isso é necessário contar com uma forte liderança,
apoios institucionais, equipe capacitada e engajada na condução da contratação e
alinhamento com os principais objetivos da organização.
Neste sentido, as organizações com mecanismos de governança implementados têm

melhores condições de conduzir bem as contratações de inovação do que aquelas
com baixo nível de maturidade na governança organizacional e de contratações.
É importante ressaltar que a inovação não se aplica a todo e qualquer objeto

indistintamente. A inovação deve ser aplicada na resolução de desafios que
poderiam ser solucionados de forma mais eficiente e com melhor retorno para a
organização e a sociedade a partir do emprego de novas tecnologias.
Na seção "saiba mais" a seguir, há um quadro que apresenta as principais diferenças

entre uma contratação convencional e os contratos de inovação, tais como o
CPSI e o CF. Esse quadro destaca a amplitude da liberdade, flexibilidade e mudança
que esses contratos de inovação representam em relação ao padrão convencional
normalmente adotado pelo gestor público médio (adaptado do TCU, 2021).
Contrato
Bens e serviços em geral Objetos inovadores (com ou sem risco tecnológico)
Remuneração por preço

fixo atrelada somente aos
Remuneração pode englobar diferentes tipos
custos do objeto contratado,
de custo: preço fixo, preço fixo + remuneração
admitindo-se, em situações
variável de incentivo, reembolso de custos sem
excepicionais, o pagamento
remuneração adicional, reembolso de custos +
de remuneração variável
remuneração variável de incentivo, reembolso
conforme o desempenho
de custos + remuneração fixa de encentivo.
da contratada, jamais o
reembolso de custo.

108
Contrato com cláusulas e projetos de P&D
flexíveis e abrangentes o suficiente para que não
Contrato com cláusulas rígidas.
prca o sentido diante das inevitáveis adaptações
impostas pela incerteza (contrato aleatório).
Contratado assume a Contratado(s) assume(m) a obrigação de meio, não

responsabilidade pela de resultado, cabendo-lhe(s) empreender todos
execução e entrega do objeto os esforços na consecução do objeto e seguir o
especificado. projeto de P&D previamente aprovado.
Ocorrência do término do contrato por: exclusão

Ocorrência do término do de contratado(s) que apresentar(em) soluções
contrato por meio da entrega que se revelem técnica ou economicamente e
final do objeto pactuado e de inviáveis ou pela não entrega de metas estipuladas
seu devido aceite (além de para cada fase (afunilamento); entrega ou não da
outras hipóteses de rescisão solução integral pretendida, diante das incertezas
previstas na legislação). derivadas do risco tecnológico; outras hipóteses
de rescisão previstas na legislação.
Fiscalização e acompanhamento
Soluções que envolvem atividade de P&D com risco

Bens e serviços em geral
tecnológico
Monitoramento para verificar o esforço
Acompanhamento da empreendido pelo(s) contratado(s) na busca
execução do objeto pela solução do problema e pelo aprimoramento
de acordo com seu contínuo do processo de inovação através
detalhamento no Termo de da detecção e correção de erros, assim como
referência ou Projeto básico. indicando a necessidade de eventuais ajustes no
contrato e/ou no projeto.
Pagamento condicionado
à entrega do exato objeto O pagamento é efetuado as(s) contratado(s),
contratado, sob pena de glosa mesmo que o problema não seja solucionado,
de valores e aplicação de desde que demonstrado o esforço empreendido.
sanções administrativas.
Tolerância por parte do Estado em relação aos

fracassos decorrentes do risco de incertezas no
Possibilidade de sanções desenvolvimento da solução, com possibilidade
por inexecução do objeto de sanções pela não entrega do objeto somente
avançado. nos casos em que o(s) constratado(s) deixe(m) de
demonstrar adequado esforço empreendido na
busca pelo resultado esperado.

109
Trata-se de contratação especial que deve ter especial atenção e
cuidados. A condução de certames e contratos com a utilização
das ferramentas disponíveis no Marco Legal de Ciência,
Tecnologia e Inovação e no Marco Legal das Startups não deve
entrar no fluxo padrão das demais contratações corriqueiras.
Ao contrário, deve ser acompanhada por equipes preparadas e
dedicadas, com adequado gerenciamento de riscos, de maneira
a não expor excessivamente a equipe e a organização.
Nesse contexto, especial esforço deve ser despendido na fase

interna, ou preparatória, anterior à publicação do edital, quando
o desafio é compreendido com profundidade, as ferramentas
jurídicas são escolhidas e a viabilidade da contratação de inovação
é atestada pela equipe de planejamento da contratação.
Agora assista ao vídeo para conhecer alguns dos principais aspectos normativos do
CPSI, incluindo sua finalidade, as situações em que pode ser aplicado e os cuidados
essenciais a serem observados.
Videoaula: Aspectos Normativos CPSI

110
Referências
BARBOSA, C. M. M. Contrato Público Para Solução Inovadora - CPSI: Critérios

de Remuneração. Plataforma de Compras Públicas para Inovação (CPIN). 2022.
Disponível em: https://inovacpin.org. Acesso em: 17 jan. 2023.

br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/d9283.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.





Brasília, DF: TCU, 2020.

111

RAUEN, A.; BARBOSA, C. Encomendas tecnológicas no Brasil: guia geral de boas

práticas. Brasília, DF: IPEA, 2019.

112
Unidade 3: Etapas da Contratação
Ao final desta unidade você irá reconhecer as etapas essenciais ao planejamento e

à gestão do CPSI.
Esta unidade é dedicada às etapas da contratação pública de inovação aplicáveis ao

CPSI, de acordo com as melhores referências bibliográficas disponíveis atualmente.
Conforme citado no artigo 13 do Marco Legal das Startups,
A delimitação do escopo da licitação poderá restringir-

se à indicação do problema a ser resolvido e dos
resultados esperados pela administração pública,
incluídos os desafios tecnológicos a serem superados,
dispensada a descrição de eventual solução técnica
previamente mapeada e suas especificações técnicas,
e caberá aos licitantes propor diferentes meios para a
resolução do problema. (BRASIL, 2021a).
A dispensa da descrição pormenorizada pela administração traz consigo desafios

que não são comuns nas contratações tradicionais. O projeto básico ou termo de
referência não apontará os critérios técnicos para o desenvolvimento da solução,
como é comum na prática usual do gestor público.
Sendo assim, a descrição do desafio e dos resultados esperados ganha especial

importância, assim como as etapas de mapeamento e análise dos problemas para a
escolha do desafio que será objeto do CPSI.
O Inovamos, modelo de apoio às compras públicas de inovação construído em uma

parceria entre o BID, TCU e Agência Tellus (BRASIL, 2020a), dividiu a jornada de
contratação pública de inovação em três macroetapas:

113
1 Delimitação do desafio
2 Definição da contratação
3 Execução do contrato
Essas etapas são aplicáveis a qualquer contratação pública de inovação. Por se

aplicarem também às modalidades tradicionais de contratação, essas etapas guardam
correspondências e semelhanças com o metaprocesso de contratação tradicional. Há,
contudo, importantes diferenças que serão mais bem explicadas na presente unidade.
3.1 Metaprocesso da Contratação Tradicional e a Jornada

de Contratação de Inovação
O metaprocesso aplicável às aquisições públicas pode ser, simplificadamente, dividido

em três fases principais. A primeira delas é o planejamento da contratação, que parte
de uma necessidade de negócio e resulta na elaboração de um edital completo, com o
termo de referência ou projeto básico para a contratação. A segunda fase é a seleção
do fornecedor, que parte do edital completo e culmina na celebração do contrato.
Por fim, a gestão contratual se encarrega da execução do contrato propriamente
dita. Este processo pode ser visualizado no esquema a seguir.
Metaprocessos de Aquisições Públicas.

Fonte: TCU (BRASIL, 2014). Elaboração: CEPED/UFSC (2023).

114
Já a jornada de compras públicas de inovação elaborada por TCU, BID e Agência
Tellus no âmbito do projeto Inovamos (BRASIL, 2020a), consiste em uma sequência
de fases e etapas que compõem um percurso genérico de uma compra pública de
inovação, desde a análise do problema até a finalização do contrato, com três fases:
delimitação do desafio, definição da contratação e execução do contrato.
Alguns passos são diferenciados nas aquisições de soluções inovadoras. Os gestores
não precisam seguir obrigatoriamente todas as etapas descritas em cada fase, nem
a ordem sugerida. O importante é que conheçam todas as etapas e sigam as que
entenderem ser aplicáveis à aquisição sob sua responsabilidade.
Jornada de Contratação Pública de Inovação.

Fonte: Projeto Inovamos (BRASIL, 2020a). Elaboração: CEPED/UFSC (2023).
Note que, na jornada proposta, a fase de planejamento da contratação do

metaprocesso tradicional corresponde, nas contratações públicas de inovação, às
etapas de “delimitação do desafio” e “definição da contratação”. As fases de seleção
do fornecedor e gestão contratual são agrupadas na terceira etapa da jornada, que é
a “execução do contrato”. Essa nova disposição das etapas da contratação enfatiza
as fases iniciais do processo, destacando que nas contratações de inovação o desafio
a ser solucionado é maior, admitindo as mais variadas possibilidades de resolução,
muitas delas ainda não exploradas pelo mercado fornecedor e pelo poder público.

115
A etapa de delimitação do desafio pode ser considerada uma espécie de "pré-
planejamento", em que o objetivo é explorar as possibilidades de novos desafios a
serem propostos aos fornecedores com base nos problemas internos da organização.
Essa etapa é finalizada com a subetapa de "decidir por contratar", o que significa
que, até esse momento, não há certeza de que a contratação seja um caminho
adequado e alinhado à estratégia organizacional e ao interesse público. É possível
que, após a primeira etapa, decida-se por não contratar e encerrar o processo.
As possibilidades de contratação pública de inovação são

tantas que a Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo, em
colaboração com o BID e o Ideiagov, criou um fluxograma de
decisão para contratações públicas de inovação no Brasil.
Esse fluxograma oferece várias possibilidades, incluindo o uso de modalidades

tradicionais de contratação e ferramentas jurídicas decorrentes do Marco de Ciência,
Tecnologia e Inovação e o das Startups. É conhecido como "mapa do metrô" devido à
sua complexidade e ampla gama de opções. Você pode fazer o download do arquivo
para visualizar o fluxograma de decisão para Contratações Públicas de Inovação no
Brasil clicando no link a seguir.
Fluxograma de Decisão para Contratações

Públicas de Inovação no Brasil
Além disso, recentemente TCU, Ministério da Economia e ABDI lançaram a

Plataforma de Compras Públicas para Inovação com o objetivo de “impulsionar
o uso de instrumentos de contratação de soluções inovadoras para enfrentar os
desafios públicos” (BRASIL, 2022a).
Essa plataforma apresenta uma jornada baseada no modelo do Inovamos, que se

divide em duas trilhas: a "trilha do planejamento", comum a qualquer instrumento
adotado para a contratação pública de inovação, e a "trilha de instrumento",
específica para o instrumento escolhido.

116
Jornada de Compras Públicas para Inovação.
Fonte: Inova CPIN (BRASIL, 2022a).
A plataforma oferece ainda, entre o percurso da trilha de planejamento e o da trilha de

instrumento, um quiz com vistas a auxiliar o agente público para escolher a ferramenta
que melhor se aplica ao seu caso diante das especificidades que apresenta.
Depois de apresentar os principais modelos adotados para as trilhas de contratações

de inovação, quais sejam:
1 o metaprocesso das contratações tradicionais, com ênfase na fase de

planejamento (contemplando o pré-planejamento);
2 o modelo do Inovamos e a CPIN; e
3 a hora de detalhar as subetapas de cada uma dessas trilhas (de planejamento

e de instrumento).

117
3.2 Planejamento da Contratação de Inovação
O planejamento da contratação de inovação abrange todas as modalidades e

formas de contratação previstas no arcabouço jurídico, desde que direcionadas à
contratação de inovação. Além das ferramentas do Marco Legal das Startups, como
apresentado nos modelos Inovamos e CPIN, esse processo se estende a outras
áreas. Para melhor compreensão, o modelo é dividido em seis etapas:
Para conhecer mais detalhadamente cada uma dessas etapas, acesse o material
de consulta disponível para download. Ele fornecerá informações completas e
orientações sobre como aplicar essas etapas em aquisições sob sua responsabilidade.
Etapas do Planejamento da Contratação

de Inovação
3.3 Trilha do Instrumento – CPSI
Considerando o objetivo deste curso, trabalha-se com a hipótese de que o CPSI

tenha sido considerado pelo gestor ou apontado, após a realização do Quiz da CPIN,
como o instrumento de compra mais adequado ao desafio proposto.
Seguindo o passo a passo sugerido pela CPIN, a trilha do CPSI se divide em duas
etapas: com ou sem risco tecnológico. Nesse momento, é importante que o gestor
público tenha clareza sobre o que é o risco tecnológico, se o seu desafio envolve

118
ou não esse tipo de risco e, em caso afirmativo, qual é o grau de maturidade de
desenvolvimento da solução.
Embora a plataforma divida a trilha do CPSI em duas partes, é possível entender que
as diferenças entre as etapas não justificam a separação, sendo suficiente apresentar
ressalvas aplicáveis apenas a uma ou outra situação no decorrer da trilha do instrumento.
Trilha do CPSI.
Fonte: Fassio (2022). Elaboração: CEPED/UFSC (2023).

119
Trilha do CPSI (com ou sem risco tecnológico)
Esta trilha é um guia composto por uma série de etapas que conduzem ao
Contrato Público para Solução Inovadora. Ela apresenta orientações que estão em
conformidade com a LC 182, além de boas práticas e materiais de apoio destinados
a este tipo de instrumento de contratação.
Definir a Demanda
A primeira etapa consiste na definição da demanda, que serve como base para a
elaboração do Termo de Referência (TR). Essa etapa é o resultado da análise detalhada
do desafio a ser enfrentado e dos estudos técnicos preliminares realizados nas
fases anteriores. Os insumos para a elaboração do TR foram construídos a partir do
aprofundamento no problema, transformado em desafio, considerando que,
Todo processo de aquisição parte de um problema

concreto que se quer resolver. A partir dele, desenha-
se a aquisição que irá buscar estimular, ao máximo, a
criatividade dos potenciais fornecedores e a mobilização
da sociedade em torno do problema. (IPEA, 2022).
O objetivo nessa etapa é documentar no TR os requisitos mínimos de desempenho,

funcionalidades e eventuais características desejáveis do produto resultante,
de maneira a deixar claro o desafio proposto, o problema que se pretende resolver e
o que se espera da contratação em termos de requisitos, usabilidade, desempenho,
funcionalidade, integração, interoperacionalidade, sustentabilidade e manutenção.
Além disso, é nesta etapa que o edital da licitação é elaborado, com os critérios de
julgamento das propostas na fase de seleção do fornecedor, conforme o disposto
no art. 13, §4º, da LC 182. Nessa etapa é, ainda, definida a comissão especial para
julgamento das propostas na licitação, nos termos do art. 13, §3º.
Cabe ressaltar que a minuta do contrato incluída como anexo ao edital pode ser
posteriormente ajustado nos termos pactuados na fase de negociação.
Exemplo Petrobras Exemplos Emprel

120
Além disso, a comunicação com mercados inovadores costuma ser diferente em
relação às contratações tradicionais. Alguns movimentos têm se fortalecido no
que diz respeito à linguagem mais clara, simples e objetiva das informações. A
comunicação por meio do edital é fundamental para que os potenciais fornecedores
compreendam adequadamente o desafio e ofereçam propostas com maior potencial
de resolvê-lo, razão pela qual precisa ser indutiva e atrativa. Faça download do
arquivo a seguir e veja um exemplo de edital de inovação.
EDITAL DE LICITAÇÃO N° 003/2021
Publicar o Edital
A segunda etapa do processo é a publicação do edital da licitação. Conforme o

artigo 13, parágrafo 2º, da LC 182, essa etapa deve ocorrer no sítio oficial centralizado
ou mantido pelo ente público licitante e no diário oficial do respectivo ente federativo.
Considerando as diretrizes e princípios específicos estabelecidos pelo marco

legal das startups, é importante ressaltar que o objetivo central é incentivar o
empreendedorismo inovador como meio de desenvolvimento econômico, social
e ambiental. De acordo com o artigo 3º da LC 182, é fundamental fomentar o
empreendedorismo inovador para promover a produtividade e a competitividade
da economia brasileira, além de gerar postos de trabalho qualificados.
Além disso, a legislação incentiva a contratação de soluções inovadoras elaboradas

ou desenvolvidas por startups pela administração pública, reconhecendo o papel do
Estado no fomento à inovação e as oportunidades potenciais de benefício e solução
de problemas públicos por meio de soluções inovadoras (art. 3º, VIII, LC 182).
Nesse sentido, é importante que a divulgação

dos editais de seleção ocorra em locais que
atraiam startups e que sejam reconhecidos
como hubs de práticas inovadoras, como
laboratórios de inovação, universidades e
instituições de ensino, além de ecossistemas
voltados à inovação. Esses ambientes são
estratégicos para atrair empreendedores
inovadores e incentivar a criação de soluções
disruptivas que possam contribuir para o
desenvolvimento da economia e da sociedade.

121
Apesar de não haver exclusividade do instrumento para as startups, o alcance desse
mercado é um dos objetivos do CPSI. Para ampliar esse alcance, é possível utilizar
hotsites para a divulgação de contratações inovadoras e suas etapas. Esses hotsites
podem ser criados em conjunto com os locais de divulgação obrigatórios por lei,
como forma de ampliar o alcance da seleção de startups. Veja dois exemplos, clique
nos botões.
Etec de Instrução assistida AEB publica Termo de

por Inteligência Artificial Referência da Etec
Sugere-se, por fim, quanto a essa etapa, a leitura do Guia de publicação online do
gestor de Compra Pública para Inovação (MITCHELL, 2022), com orientações para
garantir a transparência a publicidade da contratação.
Guia compra publica inovacao Mitchell
Julgar Propostas
Nesta etapa, as propostas apresentadas pelos licitantes na fase anterior serão

analisadas e julgadas pela comissão responsável. A avaliação será baseada nos
critérios estabelecidos no edital, e somente aquelas propostas que atenderem aos
requisitos serão selecionadas para a próxima fase.
O CPIN desenvolveu um modelo (template) para ajudar os gestores públicos a avaliar

os critérios da fase de seleção de propostas. Esse modelo inclui critérios obrigatórios
e desejáveis, conforme definido no edital, e pode incluir uma pontuação ponderada
para facilitar a avaliação.
Template de Avaliação de Propostas
É importante lembrar que, assim como no pregão, as etapas da licitação para solução
inovadora são invertidas, sendo selecionadas somente as empresas que atingiram
critérios suficientes, em ordem de colocação no julgamento das propostas, de
acordo com a quantidade máxima de potenciais contratados estabelecida no edital.

122
Analisar documentos de habilitação
Esta etapa é uma exigência comum em todos os processos licitatórios e consiste

na avaliação das condições de habilitação dos licitantes. É nessa etapa que
devem ser eventuais diligências com vistas a sanar dúvidas, especialmente em
relação às experiências anteriores que possam servir como critério de habilitação
técnico-operacional.
Vale lembrar que o Marco Legal das Startups permite critérios bastante flexíveis
para qualificação técnico-operacional e econômico-financeira, além de dispensar a
apresentação de algumas certidões e documentos obrigatórios na maioria das licitações.
Avaliar condições econômicas
Esta etapa, a administração pública contratante verifica se as propostas estão em

conformidade com o edital e o orçamento de referência e identifica oportunidades
para negociação. A negociação pode envolver vários aspectos, como propriedade
intelectual e critérios de remuneração, e é conduzida com o objetivo de reduzir
custos e melhorar a rapidez da entrega.
Os critérios de remuneração variam de acordo com o grau de

maturidade da solução e os riscos envolvidos.
Ao final do processo de negociação, é possível que a proposta selecionada apresente

um valor superior ao orçamento de referência da administração pública. Nesse
caso, a proposta pode ser aceita desde que haja uma justificativa expressa de
redução do prazo de execução ou de melhoria na facilidade de manutenção
ou operação, e desde que não ultrapasse o valor máximo que a administração
pública se propõe a pagar, conforme estipulado no edital.
Vale lembrar que os critérios de remuneração seguem a mesma lógica de aplicação

prevista para a encomenda tecnológica, conforme mencionado por Barbosa
(2022). Após a finalização do processo de negociação e avaliação da adequação das
propostas, o certame é homologado.

123
Celebrar CPSI
A etapa é a de celebração do contrato público alinhado às propostas selecionadas

e homologadas para a solução inovadora, com todos os aspectos obrigatórios
previstos no Marco Legal das Startups (art. 13, §6º e art. 14, LC 182), bem como
outras obrigações mútuas e descrição do objeto (CPIN, 2022):
• Metas a serem alcançadas;
• Forma e periodicidade da entrega de relatórios de andamento e do relatório final;
• Matriz de riscos (incluindo riscos referentes a caso fortuito, força maior,

risco tecnológico, fato do príncipe e álea econômica extraordinária);
• Definição da titularidade dos direitos de propriedade;
• A participação das partes nos resultados obtidos a partir da exploração de

tecnologia da qual são titulares.
Nessa etapa, a gestão de riscos ao longo de todo o processo é fundamental, devendo

ser também aplicada às principais definições contratuais acima mencionadas. A
plataforma CPIN indica aos gestores públicos, além do Manual de Gestão de Riscos
do TCU (TCU, 2020), o documento editável para aplicação do método SMART,
acrônimo de Específico (S), Mensurável (M), Alcançável (A), Realista (R) e Oportuno
(T), com o propósito de estabelecer parâmetros objetivos para a avaliação quanto
ao atingimento de metas e resultados. Segue um exemplo de como criar objetivos
SMART e está disponível para download em formato PDF.
Ferramenta Como Criar Objetivos SMART
É fundamental distinguir a matriz de riscos contratual, que estabelece as

responsabilidades das partes em relação aos riscos decorrentes da execução do
contrato, e a matriz de riscos produzida e atualizada durante a gestão de riscos
da contratação. Esta última é elaborada e utilizada pelo poder público como
uma ferramenta de gestão para acompanhar, mitigar e contornar riscos sob
sua responsabilidade que possam levar ao fracasso da contratação. A seguir, é
apresentado um exemplo de minuta de contrato como referência.
Adendo C - Minuta do Contrato

124
3.4 Trilha do Instrumento – CPSI (gestão contratual e pós-contrato)
Gerir CPSI
Durante a fase de execução do contrato, a equipe de fiscalização e gestão deve

realizar um monitoramento próximo, com avaliações periódicas do andamento
das entregas e do cumprimento de marcos ou etapas intermediárias e definitivas
definidas. Conforme estabelecido pela LC 182, é necessário elaborar relatórios
intermediários de acordo com os marcos/etapas definidos contratualmente,
permitindo a verificação dos resultados alcançados em relação às perspectivas de
sucesso, além de indicar quaisquer ajustes necessários. Além disso, são admitidos
testes ao longo da gestão contratual para garantir a qualidade do serviço prestado.
Em função de toda essa complexidade e necessidade de avaliação da adequação

da rota tecnológica adotada pelas contratadas e das perspectivas de alcance dos
objetivos da contratação, é importante que o acompanhamento da execução
contratual seja feito por equipe multidisciplinar, com carga laboral compatível com
a dedicação requerida ao CPSI, considerando ser esse um contrato especial e com
elevados riscos e incertezas envolvidos. A gestão contratual do CPSI pressupõe
avaliações intermediárias do andamento dos testes, as quais não podem ocorrer em
intervalos muito longos, de maneira a garantir a ação célere em caso de necessidade
de ajustes, além de reduzir os riscos a serem assumidos pela administração pública.
Embora não seja legalmente obrigatório, é

uma boa prática formar um comitê técnico
de especialistas, inclusive com especialistas
externos não remunerados, para apoiar desde
as fases iniciais da contratação, de delimitação
do desafio, passando pela seleção dos parceiros
e seguindo durante toda a gestão contratual.
Nesta etapa, os serviços serão medidos e os pagamentos realizados. Para

contratos com risco tecnológico, os pagamentos serão proporcionais ao esforço
empregado, sendo obrigatória a elaboração, aprovação e cumprimento de um
cronograma físico-financeiro durante a contratação.

125
Os critérios de remuneração, definidos contratualmente após a fase de negociação
do certame, podem variar para diferentes etapas da contratação. Além disso, o
Marco Legal das Startups permite a antecipação do pagamento de parcela
para viabilizar a fase inicial dos testes. Estes são alguns dos aspectos críticos na
gestão contratual para garantir a conformidade com as regras pactuadas.
A gestão de riscos ao longo da execução de todo o contrato é fundamental, assim como

o registro dos principais eventos, como teste, marcos/etapas de entrega, avaliações
intermediárias de desempenho, soluções de contorno adotadas na eventualidade
de um projeto não estar se mostrando promissor e medidas adotadas na hipótese
de ser considerado inviável ou não vantajosa a continuidade do desenvolvimento.
Por fim, um dos aspectos mais importantes durante o processo de fiscalização e

acompanhamento do CPSI, é importante que haja uma boa instrução processual
para registro, controle e resguardo da administração contratante, bem como
para gestão da informação e do conhecimento, garantindo transparência,
decisões motivadas e continuidade, independentemente de mudanças
políticas e estruturais.
Na plataforma CPIN, são sugeridas questões relevantes para gestores e fiscais dos
contratos, tais como:
1 Os testes foram satisfatórios frente aos requisitos de demanda descritos no edital?
2 Todas as condições iniciais relevantes, inclusive tecnológicas e financeiras, se

mantiveram até este momento?
Em resumo, os principais objetivos desta etapa incluem a fiscalização e o

acompanhamento da execução contratual, a avaliação dos resultados das diferentes
etapas e marcos intermediários, a análise dos relatórios e testes de andamento
da solução, a tomada de decisões estratégicas e críticas ao longo do projeto e a
realização dos respectivos pagamentos (CPIN, 2022).
Encerrar CPSI
O processo de inovação envolve um maior grau de tolerância ao erro, uma vez que
o desenvolvimento de novos produtos, serviços e processos nem sempre resulta
nos resultados almejados. Especialmente quando envolve risco tecnológico, ou
seja, quando o objeto está na fronteira do conhecimento científico, o fracasso
pode ser uma possibilidade real.

126
Mesmo com todos os cuidados adotados pelos gestores públicos na gestão de
riscos, fiscalização e acompanhamento dos contratos para soluções inovadoras,
pode ocorrer, durante a execução contratual, a inviabilidade técnica ou econômica
da solução, o que pode levar à sua rescisão.
Apesar de os gestores públicos adotarem todos os cuidados necessários na gestão

de riscos, fiscalização e acompanhamento dos contratos para soluções inovadoras,
é possível que ocorra, durante a execução contratual, a inviabilidade técnica ou
econômica da solução, o que pode levar à sua rescisão.
Por isso, é essencial que os gestores públicos estejam preparados para lidar com
esse risco real, e registrem adequadamente as principais ocorrências e tomadas de
decisão, para deixar claro quais ações foram tomadas e quais obstáculos técnicos e/
ou econômicos levaram à descontinuidade.
Os principais objetivos dessa etapa consistem, portanto, em

realizar o pagamento devido pelas atividades desenvolvidas,
conforme esforço empregado e cronograma físico-financeiro
aprovado, desde que fique claro que houve esforço genuíno da
contratada para o desenvolvimento da solução, apesar do não
alcance dos resultados, o encerramento do contrato e a gestão
do conhecimento (CPIN, 2022).
As lições aprendidas ao longo de todo o processo são fundamentais, sendo uma boa
prática o registro da experiência, de forma a orientar melhorias nas contratações
futuras e sinalizar para outros possíveis órgãos e entidades contratantes de
semelhante solução, as dificuldades e obstáculos que não foram possíveis transpor.
Toda falha pressupõe aprendizado e algum avanço na direção que se quer percorrer.
Em função disso, a plataforma disponibilizou documento editável para registro
das experiências que não alcançaram o seu objetivo, de forma a retomar as fases
percorridas, identificando pontos positivos e sujeitos a melhorias, como insumo
para experiências futuras:
Registro de experiências

127
Decidir sobre o Contrato de Fornecimento e Celebrar a Contratação
De outro lado, diante de um CPSI bem-sucedido, que tenha alcançado satisfatoriamente

os resultados e metas pactuados, a administração contratante pode optar por realizar
a contratação direta, mediante justificativa, com aquele parceiro cujo produto,
processo ou solução atenda melhor às demandas públicas em termos de relação
custo-benefício nas dimensões qualidade, ou desempenho, e preço (BRASIL, 2021).
Os riscos dessa contratação devem ser sopesados no processo formal de

gerenciamento de riscos, bem como as necessidades da administração
contratante, em termos de quantidade, interoperabilidade, absorção de tecnologia,
sustentabilidade e manutenção da solução. Deve-se atentar, ainda, para os limites
de vigência a valores envolvidos no contrato de fornecimento.
Se for vantajoso, após sopesar esses fatores, celebra-se o contrato de fornecimento,

levando em conta a capacidade interna da administração contratante de gerenciar,
manter e sustentar a solução, além da integração à infraestrutura tecnológica
e aos processos de trabalho da contratante e condições econômico-financeiras,
caso se mostre vantajoso, celebra-se o contrato de fornecimento. Esse contrato deve
ser elaborado e submetido à avaliação do setor jurídico da organização antes de sua
assinatura.
Gerir Contrato de Fornecimento
A gestão do contrato de fornecimento, comparativamente com o CPSI, aproxima-se

mais da gestão das demais contratações corriqueiras das organizações públicas,
notadamente no que se refere às rotinas de fiscalização e pagamento.
É importante destacar que o contrato de fornecimento é como

um laboratório de conhecimento, no qual a organização pública
pode compreender com maior profundidade, por meio da
experiência prática, os desafios e oportunidades da aplicação em
maior escala da solução recentemente desenvolvida.
Os cuidados com as integrações aos processos de trabalho e infraestrutura

tecnológica instalados na organização são também particularidades desse tipo de
contratação que merecem especial atenção dos gestores públicos.

128
Por fim, a adequada instrução processual, com o registro das principais ocorrên-
cias, dificuldades e decisões, sempre justificadas, é essencial aos fiscais e gestores
do contrato.

129
Referências
AGÊNCIA ESPACIAL BRASILEIRA (AEB). AEB publica Termo de Referência da

Encomenda Tecnológica (ETEC). 4 ago. 2020. Disponível em: https://www.gov.
br/aeb/pt-br/assuntos/noticias/aeb-publica-termo-de-referencia-da-encomenda-
tecnologica-etec. Acesso em: 17 jan. 2023.
BARBOSA, C. M. M. Contrato Público Para Solução Inovadora - CPSI: Critérios

de Remuneração. Plataforma de Compras Públicas para Inovação (CPIN). 2022.
Disponível em: https://inovacpin.org. Acesso em: 17 jan. 2023.
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centrais-de-conteudo/downloads/153743_analise-ex-ante_web_novo.pdf/view.
BRASIL. Decreto nº 9.283, de 7 de fevereiro de 2018. Regulamenta a Lei nº

10.973/2004, entre outras, para estabelecer medidas de incentivo à inovação e à
tecnológica, ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do sistema
produtivo nacional e regional. Brasília, DF: Presidência República, 2018b. Disponível
em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/d9283.htm.

DF: Presidência República, 2021b. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/

Brasília, DF: Presidência República, 2004. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.973.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.

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ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.
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para Inovação. 2022a. Disponível em: https://inovacpin.org/. Acesso em: 17 jan. 2023.

130
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132
Módulo
3 Boas Práticas nas Contratações

de Inovação
Ao explorar os aspectos legais e procedimentais da contratação de testes de
soluções inovadoras com base no Marco Legal das Startups, percebe-se um potencial
interessante para resolver desafios públicos de maneira mais eficiente, efetiva e
eficaz. No entanto, essas soluções muitas vezes estão na fronteira do conhecimento,
envolvendo altos riscos e incertezas.
Neste módulo, serão apresentadas boas práticas para a instrução processual e

para a conformação interna das organizações, a fim de aumentar as chances de
sucesso nas contratações públicas de inovação, alcançando as metas e objetivos
originalmente estabelecidos. Além disso, considerando que o fracasso na obtenção
de resultados é mais comum em contratações desse tipo, a instrução processual
torna-se ainda mais relevante para o exercício do controle interno, externo e social,
bem como para a gestão do conhecimento e registro da experiência, fornecendo
subsídios para futuras contratações de órgãos e entidades públicos.
Unidade 1: Governança a Serviço da Inovação

Ao final desta unidade você irá identificar práticas institucionais de governança que contri-
buem para o sucesso dessas contratações de CPSI.
1.1 Principais Aspectos de Governança das Contratações
Muito se fala na importância da adoção de práticas de boa governança nas

organizações públicas. O TCU e os demais tribunais de contas estaduais e municipais
foram alguns dos principais responsáveis por disseminar essa orientação a partir de
suas fiscalizações e cartilhas voltadas aos gestores públicos.
Os primeiros trabalhos nessa linha, realizados pelo órgão de controle externo,

remontam a 2003 (veja mais informações no recurso "saiba mais") e vêm sendo

133
reforçados, ano após ano, com diversas outras publicações e julgados ressaltando a
necessidade de as organizações públicas implementarem mecanismos internos de
governança (BRASIL, 2023).
Em uma auditoria de conformidade realizada com o objetivo de

avaliar a legalidade e a oportunidade das aquisições de bens e
serviços de informática em que se constatou falhas graves de
governança institucional, a exemplo de ausência de planejamento
das contratações e sucessivos descumprimentos contratuais,
pontuaram-se, na oportunidade, deficiências na governança
organizacional e das contratações.
Vários normativos e orientações estão alinhados com a visão de melhoria da

governança pública, tais como o Decreto nº 9.203/2017, que estabeleceu a Política
de Governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional; as
Resoluções CNJ 308, 309 e 347, de 2020, que instituem diretrizes para atividades de
auditoria interna no âmbito do Poder Judiciário e a Instrução Normativa Conjunta
MP/CGU 1/2016, que trata de controles internos, gestão de riscos e governança no
Poder Executivo federal (BRASIL, 2016).
Mas, afinal o que é a governança organizacional? De acordo com Referencial Básico

de Governança do TCU, doravante apenas RBG:
É a aplicação de práticas de liderança, de estratégia e

de controle, que permitem aos mandatários de uma
organização pública e às partes nela interessadas
avaliar sua situação e demandas, direcionar a sua
atuação e monitorar o seu funcionamento, de modo a
aumentar as chances de entrega de bons resultados
aos cidadãos, em termos de serviços e de políticas
públicas. Este conceito, derivado principalmente
da governança corporativa, foi delineado e adotado
pelo TCU em virtude do propósito de apoiar a
melhoria do desempenho das organizações públicas
jurisdicionadas. (BRASIL, 2020d, grifo nosso).

134
Verifica-se, portanto, que a governança corporativa é a maneira como as organizações
estabelecem suas atividades, processos e atribuições, de forma a avaliar, direcionar
e monitorar o seu desempenho, buscando o maior alinhamento ao interesse social,
otimizando os resultados entregues aos cidadãos.
Por meio do desenvolvimento de um conjunto de planos, normas, procedimentos,

sistemas, modificação de estrutura organizacional, capacitação e outros controles,
com custos necessários para garantir à administração pública a isenção, lisura e
eficácia de sua atuação, se estabelece o modelo de governança organizacional.
Os mecanismos de governança institucional implementados devem estar voltados

ao desempenho, ao alcance de resultados que agreguem valor aos cidadãos, com
o mínimo de burocracia e eliminados os controles desnecessários. Essa orientação
está alinhada, ainda, com o atemporal Decreto-lei nº 200/1967, segundo o qual:
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação

de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente
formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. (BRASIL, 1967).
Uma vez elucidado o conceito de governança organizacional, cumpre diferenciar a

governança, como função orientadora/direcionadora, da gestão, como função
executora/realizadora. O RBG traz uma analogia bastante elucidativa quanto ao
papel da governança e o da gestão em uma organização:
Em um condomínio residencial, a gestão está sob

a responsabilidade do síndico. É ele quem recebe
as verbas condominiais e as utiliza para fazer o
condomínio funcionar. Ele tem poder para contratar
e distratar. Mas ele é o dono do condomínio? Tem
ele poder absoluto? Não, certamente que não.
São os proprietários das unidades do condomínio
que detêm o poder maior. Eles estabelecem as
regras de funcionamento do condomínio e dão o

135
direcionamento superior para que o síndico, eleito
pelos proprietários e sob sua delegação, realize as
ações por eles demandadas, sempre devendo prestar
contas de suas ações à assembleia de proprietários,
que pode, inclusive, destituí-lo. (TCU, 2020d).
Sendo assim, não há que se confundir governança com gestão, em que pese haver
alguns pontos de sombreamento e forte interação entre ambas, especialmente
nas funções de direção (governança) e planejamento (gestão); e nas funções de
monitoramento (governança) e implementação dos controles (gestão).
Enquanto a governança envolve as atividades de avaliar o ambiente, cenários,

alternativas e resultados atuais e almejados, com a finalidade de direcionar as
funções organizacionais, por meio da coordenação de políticas e planos, para o
alinhamento entre as partes interessadas e, na sequência, monitorar o desempenho
e resultados desses planos e políticas, confrontando-os com as metas estabelecidas,
as atividades básicas de gestão compreendem o planejamento das operações, com
base nas prioridades, metas e objetivos estabelecidos, a execução desses planos e
o controle com vistas a mitigar os riscos dessa execução, garantindo o desempenho
almejado (BRASIL, 2021).
A governança organizacional compreende mecanismos de governança setoriais, tais

como governança das contratações, de tecnologia da informação, de pessoas e de
orçamentos e finanças. Cada uma dessas funções organizacionais terá mecanismos
próprios e específicos de estratégia, liderança e controle, com regras, sistemas,
normativos, procedimentos, processos de trabalho, estrutura, requisitos para
ocupação e desempenho de funções e planos de capacitação. Os mecanismos
específicos de governança devem se alinhar às diretrizes gerais da governança
organizacional, conforme ilustrado.

136
Governança organizacional: alinhando mecanismos específicos às diretrizes gerais.
Fonte: Brasil (2020d).
Interessa a nós, no âmbito desse curso, olhar mais detidamente para a governança
das contratações. Está claro que a boa governança, por si só, não garante o alcance
dos resultados. Mas não há dúvidas de que as chances de êxito das contratações se
elevam consideravelmente em organizações com boa maturidade em governança e
gestão, assim como se ampliam os riscos de impropriedades, corrupção e desperdício
de recursos públicos em organizações que não se preocupam em manter uma boa
governança interna.

137
Recente pesquisa realizada em 122 prefeituras do Estado de Mato
Grosso, 87% do total do Estado, buscou investigar a relação entre
estruturas e processos de governança e gestão de aquisições e
o desempenho das compras públicas. O objetivo foi avaliar se
a implantação dessas estruturas e processos de governança
tem contribuído efetivamente para a melhoria do desempenho
das contratações nas prefeituras de Mato Grosso, reduzindo o
conflito de interesses existente entre o principal (sociedade) e o
agente (agentes públicos) (SOUZA, 2022).
A pesquisa utilizou os critérios e resultados da avaliação de governança e gestão de

contratações desenvolvidos pelo TCE/MT, tendo partido de uma análise empírica,
a qual fornece evidências de uma associação direta entre as variáveis e não
necessariamente de causalidade.
Foram obtidos dados das licitações a partir das informações prestadas pelos
jurisdicionados ao TCE/MT por força da Resolução Normativa TCE/MT nº 3/2020 –
TP. Os procedimentos e análise dos dados estão sintetizados no quadro a seguir:
Síntese dos procedimentos de análise de dados

Característica
Variável Modelo de
Descrição da Variável Distribuição
Dependente Regressão
Dependente
Quantidade de Quantitativa
Competitividade participantes em com dados de Poisson-Gama Binomial Negativo
uma licitação contagem
Desconto obtido
Eficiência
em relação ao Quantitativa Normal Linear
Licitatória
valor orçado
Quantidade de Quantitativa
Celeridade dias de duração com dados de Poisson-Gama Binomial Negativo
da fase externa contagem
Qualitativa com
Licitações
Êxito 2 categorias Bernoulli Logística Binária
homologadas
("Dummy")
Fonte: Souza (2022).

138
Os resultados obtidos com a pesquisa revelaram uma correlação positiva entre a
adoção de estruturas e processos de governança e gestão de contratações e os
níveis de competitividade das contratações, eficiência licitatória e êxito dos certames
(SOUZA, 2022).
Por outro lado, evidenciou-se que a adoção de estruturas de governança e

gestão está associada a períodos mais extensos de duração da fase externa das
licitações (variável “celeridade”), o que pode ser explicado pelos controles adicionais
implementados, priorizada a segurança e regularidade do processo em detrimento
de sua celeridade.
Embora o limitado universo da pesquisa, que se cingiu a apenas um estado brasileiro,

há uma expectativa concreta, reforçada pela literatura mundial e experiência
corporativa, inclusive privada, de que a implantação de mecanismos eficazes
de governança das aquisições é a base para ampliar as chances de sucesso das
contratações levadas a efeito pelas organizações.
Reforça-se esse entendimento diante das especificidades das

contratações de inovação, que envolvem a necessidade de
maior apoio da alta administração, continuidade dos projetos
iniciados, equipes mais bem preparadas, com maior dedicação,
eficiente e constante gerenciamento de riscos e apuração e
responsabilização por eventuais desvios.
Toda essa estrutura colocada em prática serve como um escudo às organizações, que
estarão mais aptas a justificar e registrar suas decisões, com menor susceptibilidade
a falhas decorrentes de deficiências no acompanhamento das soluções inovadoras,
legitimando, até mesmo, os insucessos, tão comuns ao processo inovador, pela
inviabilidade tecnológica de resolução do desafio originalmente construído.
A compreensão de que a governança das aquisições tem parcela relevante no êxito das
contratações públicas, levou à incorporação, no texto da Nova Lei de Licitações (BRASIL,
2021b), de diversos dos mecanismos que a compõem, tais como gerenciamento de
riscos, responsabilidade da alta administração, gestão por competência, ênfase no
planejamento das contratações e participação ativa do controle social com ampla
transparência dos atos relacionados às licitações e contratos.

139
Menciona-se, a título de exemplo desse movimento, o art. 5º, que incluiu como um dos
princípios na aplicação da lei o do planejamento; o art. 7º, que atribui à autoridade
máxima do órgão ou entidade o dever de promover a gestão por competências e
designar agentes públicos com formação compatível e qualificação certificada para
o desempenho das funções essenciais à execução da lei; e o art. 169, que estabelece
a obrigatoriedade de as contratações públicas submeterem-se a práticas contínuas
e permanentes de gestão de riscos e controles preventivos, dentre tantos outros.
Feita essa explanação inicial sobre a importância da implementação de mecanismos

de governança nas organizações públicas e o quanto isso pode contribuir para o
sucesso ou resultar no fracasso das contratações, um bom primeiro passo para os
órgãos e entidades que pretendem inovar é realizar um profundo diagnóstico interno
com vistas a implementar o quanto antes eficazes mecanismos de governança,
especialmente das aquisições.
Sugere-se, a título de orientação nesse processo de aprimoramento

da governança interna, a leitura e implementação dos passos
explicados na publicação 10 Passos para a Boa Governança
(BRASIL, 2021a). Em relação especificamente à governança das
contratações, a leitura atenta do Acórdão nº 2.622/2015-TCU-
Plenário, seu relatório e voto pode dar uma boa noção do que é
esperado dos órgãos e entidades públicos.
Finalmente, no que diz respeito à implantação dos mecanismos da Lei nº 14.133/2021,

a Secretaria de Gestão do então Ministério da Economia desenvolveu um Plano de
Gestão de Riscos da Operacionalização da Nova Lei de Licitações (PGRONLL), que pode
orientar os gestores públicos a avaliar o seu nível de maturidade nessa implementação
e orientar às prioridades nesse processo (BRASIL, 2022b).
1.2 Governança das Contratações com Foco em Inovação
Como já vimos, a governança das contratações envolve mecanismos de liderança,

estratégia e controle, com vistas a ampliar a integridade e eficácia das entregas à
sociedade e aos acionistas (no caso de empresas públicas), associados à missão da
organização, conforme sintetizado na figura a seguir.

140
Governança Organizacional Pública.
Fonte: Brasil (2020d).
Cada um desses aspectos pode ser avaliado sob o enfoque ainda mais específico da
contratação de inovação, tendo em vista esse tipo de contratação demandar ainda
mais cuidados e atenção em relação às contratações tradicionais, dados os riscos e
incertezas envolvidos.
As lideranças das organizações são compreendidas como os membros

responsáveis pela sua direção, supervisão estratégica e accountability,
englobando os conselhos ou colegiados, e a alta administração (IFAC, 2013).
A comprometida, capacitada, isenta e atuante liderança é considerada
crucial para promover a boa governança pública, tanto pela OCDE (2018),
como por outros órgãos de controle internacionais (AUSTRALIA, 2003).

141
Como colocado no quadro acima, compete às lideranças:
i) estabelecer e manter o modelo interno de governança ajustado ao

contexto, características e complexidades de cada organização;
ii) promover integridade e cultura ética, com foco na priorização e

atendimento do interesse público em detrimento do privado; e
iii) garantir que as lideranças detenham a competência técnica,

capacidade e habilidades necessárias na medida da exigência da
posição que ocupam, devendo ser regularmente monitoradas
quanto à contribuição para o alcance das metas organizacionais
(BRASIL, 2020d).
Se a organização necessita de práticas inovadoras, notadamente em

setores específicos e chave, a exemplo do setor de contratações, há que
se atentar para essa prioridade na definição do conjunto de diretrizes,
orientações, valores, processos e estruturas necessários para que
sejam implementadas de forma eficaz, possibilitando o alinhamento
dos interesses da organização com o interesse público, permitindo o
adequado gerenciamento de riscos e entregando o valor esperado de
forma íntegra, transparente e responsável ( BRASIL, 2020d).
Contribui para o alcance dessa missão, a definição de processos de

trabalho e atividades relacionadas às contratações de inovação dentro
da organização. É necessário definir formalmente, nesse processo,
as competências e responsabilidades de cada um dos envolvidos nas
contratações de inovação e suas diferenças e cuidados especiais em
relação às contratações tradicionais.
Os modelos de documentos-padrão para contratações para soluções

inovadoras, a forma de interação com o mercado fornecedor, o registro
desses momentos, as peças processuais fundamentais, a composição do
comitê técnico de especialistas, as rotinas de acompanhamento do CPSI,
são apenas alguns exemplos de que a governança estabelecida para as
contratações tradicionais pode não ser autoaplicável para as contratações
de inovação, sendo necessário preparar a organização antes de iniciar
sua jornada por esse caminho.

142
A definição de normas e procedimentos específicos aplicáveis às
contratações de inovação podem não guardar plena correspondência
com as mesmas definições para as contratações comuns. Além disso,
a tentativa de adotar regras, procedimentos, normas e controles
semelhantes pode ser desastrosa para modalidades especiais de licitação
e contratações com regras diferenciadas, a exemplo das previstas no
Marco Legal das Startups.
A partir do levantamento prévio dos gargalos e das

fragilidades institucionais, é possível formular um plano
específico e contextualizado para o aprimoramento
da governança. Nesse sentido, a função da alta
administração é promover as ações necessárias para
que esse diagnóstico seja o mais preciso possível.
(BRASIL, 2018b).
No que tange às medidas de promoção da ética e da integridade, há

também cuidados específicos a serem observados. Algumas situações
de conflito podem ocorrer em contratações de soluções inovadoras, a
exemplo de envolvimento de pesquisadores, especialistas e contratados
que tenham ligações com a organização pública ou seus componentes.
O código de ética da organização deve deixar claro quais são essas

situações de conflito mais comuns, com as respectivas vedações e
tolerâncias, além de ser levada a efeito uma ampla conscientização dos
agentes públicos responsáveis pela condução dos certames acerca dos
limites de sua atuação e dos possíveis conflitos de interesse, orientando-
os sobre como proceder nessas situações.
A liderança deve garantir que programas relacionados

à integridade estejam operando na organização,
baseando-se, inclusive, nos principais riscos de
integridade identificados, e certificar-se quanto à
eficácia dessas medidas para a criação da cultura ética
desejável. Para monitorar a eficácia desses programas,
a liderança pode (e deve) contar com o apoio da função
de auditoria interna (IIA, 2012). (BRASIL, 2020d).

143
Sobre o terceiro ponto, referente à manutenção de corpo diretivo preparado,
com formação e habilidades necessárias ao pleno exercício da liderança, há
que se pontuar que o perfil aderente às práticas inovadoras tende a ampliar
as chances de sua implementação nas organizações. Líderes do futuro na
atualidade devem ter ou desenvolver o pensamento digital.
Há uma tendência de mudança nos perfis de liderança tal qual

conhecemos, de modo a alinhá-los à transformação digital que vem
acontecendo no mundo e que precisar ocorrer também nos serviços
públicos. À medida que os modelos de negócios se tornam cada vez mais
digitalizados e orientados por analytics e algoritmos, os líderes precisarão
repensar completamente suas estratégias de talentos e de que forma
coordenarão seus ativos humanos mais valiosos (READY, 2022).
Visão estratégica e integridade, características intrínsecas e atemporais

da liderança, não são mais suficientes. O foco no digital e a condução
transformadora, inclusiva, colaborativa e transparente são características
próprias da liderança no contexto em que vivemos e são fundamentais
para impulsionar as inovações organizacionais.
A estratégia organizacional deve se pautar na missão institucional

orientada aos objetivos de Estado e de Governo com vistas ao aumento
do bem-estar social e das oportunidades aos cidadãos, competindo à
liderança das organizações dar esse direcionamento (BRASIL, 2020d).
Compete, ainda, às lideranças, monitorar a execução dos planos
estratégicos por meio da mensuração do desempenho das organizações,
em termos de alcance de objetivos, metas e resultados. Por fim, cumpre
estabelecer, monitorar e manter os mecanismos de controle adequados
sobre processos e práticas estabelecidos para a gestão operacional,
responsável por executar os planos.
Em suma, a liderança define a estratégia, orientando a elaboração dos

planos, monitora o desempenho organizacional em função das metas e
resultados estabelecidos e implementa mecanismos de gestão de riscos
sobre processos e práticas, de maneira a responder adequadamente
àqueles mais críticos. Além disso, responde pelo processo de
contextualização com o ambiente interno e externo à organização,
promovendo os ajustes necessários nas mencionadas estruturas e
mecanismos já estabelecidos.

144
O mecanismo da estratégia confere, portanto, o direcionamento
às ações concretas do dia a dia das organizações. Sabendo
para onde devem caminhar e quais serão suas prioridades, os
responsáveis pela gestão podem elaborar seus planejamentos
com maior segurança, agregando mais valor à sua missão e à
sociedade.
Se a organização pretende priorizar a inovação por entender ser esse o

caminho para o seu crescimento e para escalar e conferir mais qualidade
às entregas, aproveitando o seu poder de compra para adquirir produtos
e serviços inovadores e com melhor performance, sua estratégia pode
considerar metas, objetivos e resultados alinhados com essa orientação.
Uma orientação possível, para institutos de pesquisa científica, por

exemplo, é a aproximação com o mercado privado e outros parceiros
para fornecer soluções a problemas concretos a partir de demandas de
outros órgãos e entidades públicos, ampliando os institutos dos acordos
de parceria e convênios para PD&I, acordos de cooperação técnica,
termos de fomento e de colaboração.
A estratégia organizacional pode estabelecer diretrizes alinhadas com

esse objetivo, definindo metas e resultados monitoráveis para alcançá-lo,
estabelecendo o desempenho esperado a partir dessa orientação em termos
de entrega de valor à missão institucional e às demandas dos cidadãos.
Para se ter uma noção do reconhecimento internacional da inovação como

função central e estratégica das organizações do setor público, em 2019,
35 países membros da OCDE e 5 não-membros, incluído o Brasil, adotaram
a declaração sobre a inovação do setor público em que se articulou “uma
posição compartilhada para os governos sobre como apoiar, melhorar
e ampliar a inovação para atender a uma variedade de desafios e tirar
proveito de novas oportunidades” (OCDE, 2019). A declaração introduz
um conjunto de cinco princípios que apoiam e legitimam a inovação como
função central e estratégica nas organizações públicas:
• “adotar e reforçar a inovação no setor público”;

• “incentivar e equipar todos os funcionários públicos para inovar”;
• “cultivar novas parcerias e envolver vozes diferentes”;
• “apoiar a exploração, iteração e testes”; e
• “difundir lições e compartilhar práticas”.

145
Sobre estratégia para redução de riscos assevera-se que para inovar de
forma consistente e confiável, as organizações do setor público precisam
assumir uma abordagem deliberada para a gestão da inovação, que
seja baseada em esforços anteriores. Um exemplo desta abordagem é
a gestão de portfólio que envolve investir, fomentar e aproveitar uma
gama de atividades inovadoras de modo a compensar os riscos de que
algumas respostas inovadoras não funcionarão ou não serão adequadas
(OCDE, 2019).
A declaração estabelece um portfólio para a gestão da inovação,

considerando-a multifacetada, de modo a satisfazer diferentes meios e
finalidades (OCDE, 2019):
• Inovação orientada ao aprimoramento, que atualiza as práticas

atuais, alcança eficiências e melhores resultados, e se baseia em
estruturas existentes;
• Inovação orientada à missão, que alcança ambições e prioridades

claras, desenvolvendo novos métodos e abordagens conforme
necessário;
• Inovação adaptativa, que responde a um ambiente em mudança

e incentiva a curiosidade de interpretar e responder às mudanças
na sociedade e na tecnologia;
• A inovação antecipatória, que explora e se envolve com a incerteza

em torno de questões emergentes que irão moldar as prioridades
e compromissos futuros.
Uma organização que efetivamente pretende valorizar a utilização de

instrumentos para a busca de soluções inovadoras precisa:
i) entender onde quer chegar com isso, sendo os

mecanismos apenas os meios para os fins pretendidos;
ii) estabelecer em sua estratégia de atuação a implantação

de práticas inovadoras, a exemplo daquelas constantes
da declaração sobre inovação no setor público,
e os controles proporcionais a essas medidas; e
iii) monitorar constantemente o desempenho dessas estruturas e o

atingimento das metas estabelecidas, de maneira a corrigir rotas
necessárias.

146
Na função controle, incumbe às lideranças das organizações a promoção
da ampla transparência, facilitando o controle social por meio de acesso
às informações que possibilitem ao cidadão acompanhar a gestão dos
recursos públicos. Na temática de aquisições, essa característica é
especialmente importante, uma vez que as políticas públicas passam
sempre pelos gastos governamentais e a eficiência destes interfere
diretamente no sucesso daquelas.
No que tange às contratações de inovação, garantir a ampla divulgação

e transparência do andamento das sucessivas etapas é boa prática há
muito adotada nos pré-commercial procurements (PCPs) empreendidos
nos países europeus.
Trata-se de ferramenta para contratação de inovação em fase

ainda não comercial e que demanda esforço em pesquisa e
desenvolvimento, ou seja, com presença de risco tecnológico.
É possível estabelecer uma certa equivalência, guardadas as
proporções e contextos normativos e locais específicos, entre os
PCPs e as Etec ou CPSIs brasileiras.
Há na Europa a prática difundida de se estabelecer um hotsite específico

para cada inovação em desenvolvimento (EUROPEAN UNION, 2023), o
que confere aos cidadãos a possibilidade de acompanhar o andamento
dessas ações de uma maneira bastante detalhada e particular.
No Brasil, há boas práticas em sentido semelhante, a exemplo do site

criado e mantido pelo TCU para divulgar o andamento da encomenda
tecnológica que vem conduzindo para o desenvolvimento de ferramenta
de inteligência artificial com o objetivo de auxiliar na instrução processual
de representações e denúncias contra possíveis irregularidades na gestão
dos recursos públicos (TCU, ETEC, 2023).

147
Informações quanto às etapas da contratação e quanto
às empresas e consórcios concorrentes (Etec-TCU)
Etapas e Concorrentes na Contratação: a Importância das Informações (Etec-TCU).

Fonte: TCU (BRASIL, 2023).

148
A governança das contratações, notadamente no que se refere ao
mecanismo de controle deve considerar a criação de ambiente propício,
pessoas preparadas, recursos e ferramentas que possibilitem níveis
de transparência como esses, notadamente quando passar a realizar
contratações com base no Marco Legal das Startups e no Marco Legal de
Ciência, Tecnologia e Inovação, dado o incremento de riscos e incertezas
envolvidas.
A disponibilização de dados acerca das contratações públicas deve

ocorrer de forma a possibilitar seu fácil manuseio e análise automatizada,
em formato de dados abertos. Segundo a ISSAI 20, a transparência é
uma força poderosa que, quando aplicada de forma consistente, pode
ajudar a combater a corrupção, melhorar a governança e promover a
accountability (INTOSAI, 2010).
Os mecanismos de accountability, assim entendidos como a adequada

prestação de contas e responsabilização, devem ser implementados pela
alta administração como forma de viabilizar aos cidadãos o exercício da
cidadania e do controle social. Nessa função, as organizações públicas
devem comunicar com clareza e facilidade de acesso suas principais
atividades aos interessados. Mais uma vez, ganham destaque, nos
relatórios de atividades e prestação de contas, medidas inovadoras e
relevantes, que envolvam a gestão de recursos públicos.
De outro lado, na faceta da responsabilização, as organizações devem ser

capazes de detectar desvios e irregularidades e atuar responsabilizando
aqueles que derem causa aos possíveis prejuízos. Considera-se que a
disponibilização de canal de denúncia para grandes projetos inovadores
específicos e relevantes, possa ser uma boa prática.
A OCDE (2017) recomenda a disponibilização de canais

alternativos para apresentação de denúncias, com
possibilidade de sigilo ao denunciante e garantia de que
a organização pública tenha competência e capacidade
para investigar a denúncia (BRASIL, 2020d).
Na estratégia de efetivo combate à fraude e à corrupção encontram-se,

além da implantação de mecanismos de detecção, a exemplo de canais de
denúncia que protegem a identidade dos denunciantes, a aplicação efetiva
de sanções e reparações de ativos e prejuízos financeiros (CIPFA, 2014).

149
As leis de licitações e contratos vigentes no arcabouço jurídico nacional,
aplicáveis no que não forem conflitantes às contratações de inovação,
compreendem procedimentos de responsabilização por infrações
administrativas que devem ser observados (conforme legislação vigente
de licitações e contratos). Além disso, procedimentos e normativos
internos devem estabelecer como a organização responde a faltas éticas
relacionadas às contratações.
É fundamental que as organizações e os órgãos de controle tratem

adequadamente casos de corrupção, fraudes e desvios éticos ocorridos no
âmbito de compras públicas de inovação. Já há uma desconfiança natural
sobre essas contratações em função da maior flexibilidade na seleção
dos parceiros e interação com o mercado. Um sistema de controle bem
estruturado, que trata com seriedade casos não desejáveis, legitima o uso
dos novos instrumentos e fortalece a política de inovação organizacional e
governamental.
Ao mesmo tempo em que é necessária uma postura

mais ousada e aberta a possibilidades, a fiscalização
e o monitoramento ao longo dos processos também
devem ser assumidos por todos os atores (gestores,
equipe técnica, superiores hierárquicos e empresas
contratadas). Caso sejam detectadas situações de
malversação de recursos públicos, de fraude ou de
corrupção, os responsáveis deverão ser devidamente
identificados e penalizados, seja pelos órgãos de
controle, seja no âmbito judicial. Afinal, esses gestores e
empresas que agem de má fé podem trazer dificuldades
não somente para o processo de aquisição nos quais
estão envolvidos, mas para o desenvolvimento do
sistema de inovação no país (BRASIL, 2022a).
As auditorias internas têm um importante papel nessa missão, devendo

incluir em seus calendários de planejamento de fiscalizações a avaliação
da regularidade das contratações públicas de inovação, notadamente
nas primeiras iniciativas conduzidas pela organização, quando está mais
suscetível a impropriedades diante das novas possibilidades oferecidas
por esse universo.

150
1.3 Governança de Centro de Governo e Interorganizacional para
o Adequado Aproveitamento do Poder de Compra Governamental
Deixando de lado a perspectiva organizacional, na qual a boa governança e as

estratégias de aquisições setoriais são fundamentais para atingir os objetivos das
contratações públicas, podemos ampliar nossa visão e pensar em uma abordagem
mais ampla para promover o desenvolvimento sustentável do país.
Não é por acaso que a Nova Lei de Licitações inclui a promoção do desenvolvimento
nacional sustentável como um dos objetivos das contratações públicas, juntamente
com o incentivo à inovação (BRASIL, 2021b). Os países da OCDE (2019) já reconhecem
que o desenvolvimento sustentável e as prioridades sociais dos governos exigem
novas abordagens.
Nesse sentido, é importante que a política de inovação por meio do uso do poder de
compra e da formação de parcerias, com instrumentos que atuem tanto na oferta
quanto na demanda, faça parte de uma estratégia governamental e de Estado que
estabeleça metas, objetivos, indicadores e prioridades.
Em 2019, a Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico do TCU

(SecexDesenvolvimento) realizou auditoria com vistas a identificar atores, políticas,
iniciativas e arranjos institucionais relativos ao tema inovação, bem como fatores
que podem estar contribuindo para o persistente baixo posicionamento do Brasil
nos rankings de inovação (BRASIL, 2019). A conclusão foi de que faltam definição
de prioridades, objetivos, indicadores e metas na estratégia nacional de ciência,
tecnologia e inovação:
Acórdão 1.237/2019-TCU-Plenário
9.2. recomendar à Casa Civil da Presidência da República, com base no

Decreto 9.678/2019, Anexo I, art. 1º, inciso I, alínea “a”, e ao Ministério da
Ciência, Tecnologia, Inovações e Telecomunicações que, em conjunto com
os demais ministérios envolvidos com as políticas, programas e iniciativas
de fomento à inovação no setor produtivo, e ouvidos os demais atores
relevantes, como representantes da sociedade, do Congresso Nacional e
de outras entidades públicas e privadas atuantes no tema, coordenem a
elaboração de estratégia nacional de ciência, tecnologia e inovação de
longo prazo, cujo desenho contenha, no mínimo:

151
9.2.1. definição de prioridades de Estado, fundamentadas em critérios
objetivos;
9.2.2. objetivos mensuráveis, acompanhados de indicadores, metas e

respectivas áreas responsáveis;
9.2.3. desdobramento em planos de ação;
9.2.4. previsão de acompanhamento periódico durante sua execução; e
9.2.5. metodologia de monitoramento e avaliação de resultados. (BRASIL,

2019, grifo nosso).
Para utilizar o poder de compra do Estado com o intuito de fomentar a inovação,

tal como estabelecido no inciso XIII do art. 1º da Lei de Inovação (BRASIL, 2004), é
necessário que haja uma estratégia governamental clara e mensurável de fomento
a compras públicas de inovação, com vistas ao ganho de eficiência e atingimento de
melhores resultados.
Embora os orçamentos explícitos de inovação

frequentemente sejam mantidos em um departamento/
ministério de inovação ou indústria, a inovação precisa
fazer parte do funcionamento diário do governo -
incluindo como ele compra bens e serviços em todos
os seus departamentos. Isso permite que a inovação
se espalhe pelos orçamentos de compras, que podem
ser quatro vezes maiores em um departamento do que
todo o orçamento de inovação entre os departamentos.
(MAZZUCATO, 2021, tradução nossa).
Ainda para ilustrar a importância da mobilização governamental em prol das políticas

de inovação, cita-se a terapia com produtos biológicos ou bioterapêuticos na área
da saúde, com vistas ao tratamento de doenças como câncer, doenças crônico-
degenerativas, imunológicas e genéticas.

152
Recente artigo de autoria do ex-Diretor Executivo da Fundação Butantan, Dimas
Covas (COVAS, 2022), revela dados que lançam luz à necessidade de estratégias
governamentais mais assertivas para promover o desenvolvimento de medicamentos
inovadores no país.
Esse mercado é dominado por 10 companhias que, juntas,

somaram 583 bilhões de dólares de valor de mercado em 2022,
ou, em termos comparativos, 37% do PIB brasileiro. Dessas, cinco
são norte americanas (Pfizer, Abbvie, Jansen, Merk e Bristol),
duas são suíças (Novartis e Roche), uma chinesa (Sinopharm),
uma francesa (Sanofi) e uma inglesa (GSK).
A situação pode ser explicada pelos níveis de investimento desses países no setor. De
2016 a 2020, por exemplo, a China instalou 600 parques de biotecnologia e sua
produção cresceu 80% no período. Em 2021, o investimento do país em pesquisa
e desenvolvimento foi de 621 bilhões de dólares. O país forma 8 a 10 milhões de
alunos por ano contra menos de 500.000 dos EUA e, seguindo nesse ritmo, ameaça
a liderança americana no setor.
Os EUA produziram o dobro de medicamentos inovadores do que a Europa

e quatro vezes mais do que o Japão de 2004 a 2018 e investiram 598 bilhões
de dólares em P&D em 2021. Sua política de incorporação de novas tecnologias,
incentivos aos investimentos produtivos e políticas diferenciadas de preços motivam
as empresas a investirem em biotecnologia.
Por outro lado, o Brasil importa quase 90% dos ingredientes farmacêuticos
ativos, sendo praticamente dependente da produção internacional, investiu apenas
39 bilhões de dólares em pesquisa e desenvolvimento e segue com sua política
atual de desenvolvimento de novos medicamentos fortemente baseada no modelo
de PDPs (parcerias de desenvolvimento produtivo) que vêm se mostrando pouco
efetivas ao longo dos anos para a área de biotecnologia.
O autor acaba por ressaltar o uso de novos instrumentos como uma saída para
a autossuficiência nacional nessa indústria de tamanha importância para a
nova economia mundial. Destaca a encomenda tecnológica e as políticas de
emparelhamento tecnológico com países líderes em biotecnologia.

153
A política de emparelhamento (..) envolve estratégias
políticas globais de parcerias, licenciamentos,
produção local, formação agressiva de pessoal técnico,
desenvolvimento de cadeia produtiva, financiamento e
investimentos a custo zero ou com carência alongada,
enfim toda uma política industrial articulada com
vários setores governamentais e privados. A fragilidade
brasileira na biotecnologia, verdadeiro calcanhar
de Aquiles no projeto de desenvolvimento nacional,
precisa ser superada com um novo modelo de inovação
o que envolve a construção de uma política pública
fortalecida e coordenada. (COVAS, 2022).
O exemplo citado acima apenas ilustra uma realidade presente em diversos outros
setores da indústria e no desenvolvimento de tecnologias essenciais na nova
economia, a economia do conhecimento. O desenvolvimento do país passa por
investimentos em inovação, os quais podem e devem considerar os orçamentos das
organizações para promoverem suas contratações. Ainda sobre o papel do Estado
em todo esse processo:
[...] a economia do conhecimento não surgiu

espontaneamente de baixo para cima, mas foi motivada
por uma discreta política industrial de cima para
baixo; líderes do governo e da indústria defenderam
simultaneamente a intervenção governamental
para estimular o desenvolvimento da indústria de
biotecnologia e hipocritamente argumentaram que o
governo deveria “deixar o mercado livre funcionar”.
(VALAS; KLEINMAN; BISCOTTI, 2009, p. 66).
Fato é que sem a intervenção governamental, empreendimentos de altíssimo risco

simplesmente não ocorrerão, dada a premissa básica das organizações privadas, o
lucro. A iniciativa privada está pronta a investir, mas com muitas ressalvas sobre os
riscos que pretende correr e tão somente se conseguir enxergar retorno no curto a
médio prazo para os seus negócios.

154
Nesse sentido, inovações com maior impacto social que econômico no curto a
médio prazo, a exemplo de boa parte das tecnologias verdes, ficarão relegadas a
segundo plano sem a intervenção governamental. O potencial no longo prazo desses
investimentos, compensa o risco, e o bem-estar social clama por investimentos
nesses setores. É certo que o mercado privado invariavelmente se beneficiará dos
ganhos com esses investimentos, mas historicamente o risco fica, em sua maior
parte, com o poder público.
A figura a seguir, elaborada por Mazzucato (2013) mostra como a gigante Apple se
utilizou das principais inovações financiadas pelo governo americano para compor
seus produtos e se tornar a empresa com maior valor de mercado da atualidade. O
financiamento governamental do desenvolvimento de novas tecnologias realizado
pelo DoE, DoD, CERN, Darpa e Exército Americanos foram essenciais para a
construção dos smartphones como os conhecemos e significaram uma verdadeira
revolução que, ao contrário do que muito se apregoa por aí, tem muito mais risco e
visão do Estado americano que do mercado privado.
O papel do governo na inovação da Apple.

Fonte: Mazzucato (2013, p. 183). Elaboração: CEPED/UFSC (2023).
A estratégia deve partir do Estado e compreende uma articulação de centro de

governo, envolvendo ministérios diversos, como saúde, planejamento, fazenda,
indústria e comércio exterior, no intuito de traçar os rumos gerais da nação, definindo
prioridades de desenvolvimento do país. Além disso, deve compor estratégias
específicas de políticas públicas, com foco na formulação, implementação e
efetividade de cada política, extrapolando as barreiras funcionais das organizações
consideradas isoladamente.

155
O governo brasileiro deve considerar
a inovação disseminada em todos os
níveis, desde o mais macro, de estra-
tégias de centro de governo e políticas
públicas, até o organizacional, como
um grande ecossistema que precisa
trabalhar em conjunto, de maneira
sinérgica em prol da inovação e do
desenvolvimento econômico nacio-
nal sustentável. São parceiros nessa
construção os governos, em todos
os seus níveis, o mercado privado e
os institutos de pesquisa científica, a
exemplo das universidades.
Articulação de Centro de Governo: a importância da
estratégia integrada.
É a chamada tripla hélice do ecossistema de inovação:
Modelo da Hélice Tríplice (Triple Helix).

Fonte: UFF (2021).

156
É por esse caminho que o crescimento é observado nas maiores nações do mundo
nos últimos anos. Pelo caminho da inovação integrada em níveis intraorganizacionais
e estratégicos de governo são superadas dificuldades econômicas e sociais. A
pandemia de Covid-19 nos mostrou isso: os países com mais parques tecnológicos e
investimentos nas áreas de inovação em saúde foram os que melhor responderam
à doença. O Brasil conseguiu responder à pandemia, em grande medida, pelo
desenvolvimento da vacina por meio de uma encomenda tecnológica.

157
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Government’s Role in Technology Development. Boulder, CO: Paradigm Publishers,
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162
Unidade 2: Boas Práticas e Aspectos Relevantes na
Instrução Processual
Ao final desta unidade você irá reconhecer boas práticas e cuidados a serem observados
ao longo da instrução processual de contratação de CPSI e contrato de fornecimento.
A nível organizacional, a boa governança das contratações é a base para garantir que
o órgão ou entidade está apto a bem conduzir suas compras públicas de inovação.
Cada contratação, contudo, necessita passar por um processo específico e terá suas
próprias questões e desafios a serem enfrentados pelos gestores públicos.
Como já mencionado, a boa governança, por si só, não garante o sucesso das
contratações, mas amplia muito as suas chances. De outro lado, organizações com
baixos graus de maturidade de governança em suas aquisições, estão mais sujeitas
a erros falhas e desvios.
Os níveis de governança das contratações têm estreita relação com os processos

de trabalho definidos, a clareza quanto às atribuições de cada agente e setor no
processo e a uniformidade na condução de licitações e contratos. Isso tudo se
reflete na documentação produzido no âmbito da contratação pela equipe de
planejamento, agentes de contratação, gestores e fiscais.
Em resumo, a história de cada contratação é contada pelo

processo administrativo que congrega os documentos, pareceres,
relatórios e documentação de apoio à tomada de decisão, à
medição e aos pagamentos. É esse o principal canal de consulta
também dos órgãos de controle, das equipes que sucedem à
fiscalização e gestão anterior, em caso de descontinuidade, e
dos parceiros que buscam aprender com os erros e acertos do
empreendimento.
Por essa razão, é de extrema importância que os agentes públicos responsáveis

pela contratação realizem a instrução processual com cuidado e atenção. Esta seção
trata das melhores práticas que devem ser observadas pelos agentes públicos
durante todo o processo de contratação, além de questões específicas e inerentes
às contratações de inovação que devem ser consideradas por todos, em especial
pelos órgãos de controle. Os seguintes aspectos serão discutidos com mais detalhes
nos tópicos a seguir:

163
Compras Públicas de Inovação.
Fonte: TCU (BRASIL, 2020a).
2.1 Possibilidade de Insucesso
Eis o primeiro aspecto a ser considerado por todos os envolvidos em contratações

de soluções inovadoras: não há que se falar em inovação sem maior tolerância ao
insucesso. Em qualquer processo de inovação, diante da incerteza e do desconhecido,
erros são esperados.
Enquanto órgãos executores e de controle mantiverem altos níveis de aversão

ao risco, haverá uma tendência natural a encaixar a busca por soluções
altamente inovadoras em ferramentas e métodos tradicionais, o que é
incompatível e provavelmente não solucionará, de fato, o problema.

164
Rememora-se a possibilidade de que haja risco tecnológico na compra pública de
inovação, o qual é descrito no Decreto nº 9.238/2018, que regulamentou a Lei nº
10.973/2004 como a:
possibilidade de insucesso no desenvolvimento de

solução, decorrente de processo em que o resultado é
incerto em função do conhecimento técnico-científico
insuficiente à época em que se decide pela realização
da ação. (BRASIL, 2018).
Trata-se de um enorme desafio internalizar essa premissa, tanto para o gestor público
como para os órgãos de controle. Tanto é assim, que o TCU vem desenvolvendo
cartilhas para orientar também o exercício do controle em contratações de inovação.
No âmbito do Inovamos (BRASIL, 2020a), foram sugeridas abordagens diferenciadas
pelos órgãos de controle, mais compatíveis com a natureza dos contratos de inovação,
com o intuito de conferir maior segurança aos gestores públicos responsáveis por
conduzi-los, a exemplo das audiências de inovação, que consistem em rápidas
apresentações aos órgãos de controle sobre a inovação que se pretende contratar,
para estimular o contato e a troca de informações desde cedo, além de diversas
outras exemplificadas a seguir:
Exemplos de Audiências de Inovação I.

Fonte: Inovamos/TCU (BRASIL, 2020a).

165
Exemplos de Audiências de Inovação II.
Fonte: Inovamos/TCU (BRASIL, 2020a).
O reconhecimento de que o Estado vai errar na tentativa de inovar, é imprescindível

ao estímulo desse processo. Não implica, contudo, dizer que a Administração não
precisa seguir um plano de gestão (RAUEN, 2022). Ao contrário, um portfólio de
projetos tem o potencial de reduzir os riscos dos insucessos individuais, como uma
espécie de proteção ou diluição do risco em uma “cesta de projetos”.
Assim como os investidores no mercado de ações têm por hábito mesclar ativos mais
e menos arriscados em suas carteiras, de maneira que o excelente desempenho de
alguns compense o prejuízo causado pelo mau desempenho de outros, de maneira
análoga a administração pública pode pensar em seu portfólio de desafios e projetos.
Além disso, os riscos de contratações de soluções inovadoras deve ser considerado

e demandar a capacitação técnica suficiente dos gestores públicos e colaboradores
que acompanharão o seu desenvolvimento. A flexibilidade de avaliação de cada caso
individualmente quanto às suas características, obstáculos, níveis de maturidade
tecnológica, também deverão conduzir a escolhas, preparações de equipe técnica e
investimentos que busquem diminuir os riscos de insucesso.
Menciona-se, ainda, que nem todo objeto comporta a aplicação de solução inovadora,
devendo o gestor público estar atento para evitar o “fetiche da inovação”, que
pode trazer riscos extremos sem que a real necessidade os justifique:

166
A inovação não é a solução para todos os problemas
e desafios brasileiros. Buscá-la a todo o custo,
acreditando que isso por si só basta para justificar
a ação pública, não é lógico do ponto de vista da
administração pública. Isto é, deve-se, novamente,
evitar um fetiche da inovação ou mesmo esquecer que
existem problemas que podem ser equacionados com
soluções tradicionais. (RAUEN, 2022).
Por fim, uma vez iniciada a execução de um contrato para solução inovadora,
os profissionais envolvidos devem estar conscientes de que “mesmo que não se
chegue a um produto, o aprendizado obtido com as pesquisas para o processo de
aquisição poderá ser utilizado em outras compras públicas de inovação” (BRASIL,
2022). Nesse sentido, seja para fins de resguardo perante os órgãos de controle,
seja para adequada gestão do conhecimento, a instrução processual realizada com
cuidado e responsabilidade é de suma importância.
2.2 Publicidade, Transparência e Decisões Motivadas
O fato de as contratações públicas de soluções inovadoras envolverem maiores riscos

e incertezas, admitindo até mesmo o erro e o fracasso com maior naturalidade que
em outras modalidades licitatórias, aplicáveis a objetos comuns, leva à necessidade
de maiores cuidados com o registro das principais ocorrências na execução do
contrato.
O princípio constitucional da publicidade deve ser garantido mediante a

disponibilização de edital, contrato, aditivos e demais documentos definidos
por lei nos canais obrigatórios, como o diário oficial correspondente e o sítio do
ente contratante (além desses, nos termos do art. 174 da Lei nº 14.133/2021, há
obrigatoriedade de disponibilização de diversos desses documentos no Portal
Nacional de Contratações Públicas – PNCP). Como já ressaltado em diversas
passagens desse curso:
A lei de licitações e contratos se aplica de forma subsidiária

às contratações de inovação, respeitada natureza do ente
contratante e o regime jurídico ao qual está vinculado.

167
No que tange especificamente à publicidade, os meios de divulgação tradicionais
e obrigatórios por lei, apesar de necessários, podem não ser suficientes. Trata-se
de contratações especiais, voltadas a empresas de tecnologia e organizações com
foco em pesquisa, desenvolvimento e inovação, além de startups e sociedades
empresariais que não costumam acompanhar os meios oficiais de divulgação de
licitações públicas.
Nesse sentido, se o órgão ou entidade deseja atingir um bom número de potenciais

fornecedores da solução inovadora, precisa inovar também na divulgação
da oportunidade. A Petrobras, por exemplo, tem página específica para CPSI
(PETROBRAS, 2022). Disponível aqui.
O contato prévio com as principais empresas e entidades do setor para a participação

em audiência pública ou etapa de manifestação de interesses, anteriormente ao
lançamento do edital do certame, apresenta-se como uma boa solução para se
atingir os potenciais interessados.
Também podem ser comunicadas as entidades representativas do setor em que se

insere o objeto da contratação e as universidades. A Etec que vem sendo conduzida
pelo TCU, por exemplo, foi divulgada junto às universidades e à associação brasileira
de lawtechs, já que o objeto se insere na aplicação de tecnologia ao direito.
Veja algumas das associações que congregam empresas de tecnologia em áreas

específicas:
Tipo Ramo Endereço
Edtechs Educação https://abstartups.com.br/mapeamentos-edtech/
Fintechs Finanças https://abfintechs.com.br/
Healthtechs Saúde https://www.abstartupssaude.com.br/
Lawtechs Direito https://ab2l.org.br/
Govtechs Governo https://abgovtechs.com.br/
A divulgação em comunidades de práticas que incentivam as contratações de inovação,

a exemplo do CPIN (ME, TCU, ABDI), Hubtec (ABDI), GNova (Enap), CoLab (TCU), Eita!
Recife, InovLab (Procuradoria da República em São Paulo), Iris (Procuradoria geral
do estado do Ceará), BRAZILAB, entre outros, pode auxiliar a alcançar o público-alvo,
assim como o uso das redes sociais institucionais para a divulgação da contratação,
conforme fez o TCU com sua Etec, divulgando no Instagram:

168
Quaisquer que sejam os meios escolhidos,
é importante que não haja discriminação,
restrição de acesso às informações ou
cerceamento indevido à participação de
interessados, especialmente na etapa de
interlocução aberta com os potenciais for-
necedores (audiências e consultas públi-
cas/manifestação de interesse). Uma boa
e ampla divulgação pode ser a chave para
o sucesso da contratação.
Os contatos e medidas adotadas para di-

vulgar a contratação devem ser informa-
das no processo administrativo, para que
fique registrado o esforço da administra-
ção pública no sentido de dar promover a
Post do edital no Instagram. ampla competição no processo de seleção
Fonte: Inovamos/TCU (BRASIL, 2020e). dos fornecedores.
No aspecto da transparência, é importante que se faça distinção desse conceito

com o da publicidade. Enquanto este último está relacionado à divulgação dos
documentos essenciais ao público em geral, aquela diz respeito ao acesso de
informações mais detalhadas e que permitem o pleno exercício do controle social.
Nesse sentido, a condução verdadeiramente transparente de contratações inovadoras

deve permitir que o interlocutor que busca a informação possa compreender suas
etapas, seu andamento e suas principais ocorrências sem a necessidade de formalizar
um pedido para tanto. Deve-se priorizar a transparência ativa em detrimento da
passiva e, a menos de eventual sigilo, os dados devem ser fornecidos em formato
aberto, nos termos preconizados pela Lei de Acesso à Informação:
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas

deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem,
sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de
computadores (internet).

169
§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender,
entre outros, aos seguintes requisitos:
I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à

informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil
compreensão;
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos,

inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a
facilitar a análise das informações;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos

abertos, estruturados e legíveis por máquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da

informação;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para

acesso;
VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por

via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e
VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo

para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei nº 10.098, de
19 de dezembro de 2000, e do art. 9º da Convenção sobre os Direitos das
Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo nº 186, de 9 de
julho de 2008. (BRASIL, 2011, grifo nosso).
A transparência é dada ao longo de toda a contratação, desde a deflagração de sua

fase externa, o que ocorre com as etapas formais de manifestação de interesse e
posterior divulgação do edital, se estendendo por toda a gestão contratual. Considera-
se uma boa prática a criação de ambientes on-line dedicados especificamente
às contratações de soluções inovadoras, a exemplo do que ocorre com as PCP’s
internacionais (EUROPEAN UNION, 2023) e com a Etec do TCU (BRASIL, 2023).

170
No que tange à instrução processual, todos os principais atos devem ser registrados e
motivados, especialmente os que resultem em decisão por parte dos agentes públicos.
Considerando os maiores riscos envolvidos nesses processos, uma boa instrução
processual, com o registro dos principais eventos, obstáculos enfrentados pelo gestor
e medidas adotadas diante dessas dificuldades pode significar a segurança necessária
para os gestores públicos envolvidos na contratação.
É fundamental que, independentemente do caminho

de ação escolhido para a compra pública de solução
inovadora, os gestores registrem ao longo de todo
o processo as motivações e os fundamentos para
as decisões adotadas, de maneira a privilegiar a
transparência e a publicidade dos atos administrativos.
(BRASIL, 2022).
Sugere-se fortemente a leitura e aplicação do Guia de publicação online do gestor de

Compra Pública para Inovação (MITCHELL, 2022), a fim de estabelecer as informações
essenciais a serem disponibilizadas no website relacionado à contratação de
soluções inovadoras, como uma prática exemplar.
Além disso, um trecho recentemente publicado merece destaque devido à sua

pertinência e objetividade, podendo orientar tanto o processo decisório quanto o
registro procedimental:
Uma boa instrução processual é caracterizada pelo

registro de informações detalhadas e específicas, não
genéricas, pela multiplicidade de fontes, por decisões
baseadas em dados, respaldadas em pareceres de
natureza técnica e científica, documentos e memórias
de cálculo. Tem por objetivo, portanto, explicar de
maneira inteligível e clara cada ação tomada, de modo
a garantir ao leitor a máxima compreensão possível
de todo o processo e das razões que motivaram as
etapas decisórias.
Isso não serve apenas ao controle, mas sobretudo ao

registro histórico das ações da administração. De fato,
as instruções processuais de processos de contratação

171
de inovação podem se constituir em relevantes fontes
de informação para futuras políticas públicas em um
processo de retroalimentação do aprendizado.
Finalmente, monetizar as motivações, explicitando

os custos financeiros de cada escolha em relação às
demais possibilidades, é sempre positivo e deve ser
buscado. Tais exercícios, contudo, exigem que se
considere o ciclo de vida da solução e seus impactos
colaterais sobre outras atividades da organização, e
não apenas seus custos imediatos. (RAUEN, 2022).
2.3 Gestão de riscos
De acordo com o Manual de Gestão de Riscos do TCU (2020b), pode-se definir risco
e oportunidade como:
Risco
Possibilidade de que um evento afete negativamente o alcance dos
objetivos.
Oportunidade
Possibilidade de que um evento afete positivamente o alcance de
objetivos.
Todo processo de contratação deve estar, desde a sua origem, permeado por
tomadas de decisão que envolvem avaliações de riscos e a adoção de medidas
mitigadoras para minimizá-los e potencializar o alcance de resultados, ou ainda
soluções rápidas de contorno, em resposta à materialização dos riscos.
Há a possibilidade, que pode representar uma boa prática, de autuação de

processo específico para a gestão de riscos da contratação de inovação, em que se
atualiza periodicamente a matriz e o mapa de riscos e se registram as principais
ocorrências que podem impactar negativamente a obtenção dos resultados, bem
como as medidas adotadas diante desses eventos.

172
O estabelecimento de controles, dentre eles a gestão de risco das contratações,
é de responsabilidade das linhas de defesa das instituições, conforme a divisão a
seguir (IIA, 2020):
Primeira Linha de Defesa

Exercida pelos gestores, responsáveis pela definição da solução
e escolha do modelo de negócio, assim como pela elaboração dos
artefatos básicos que embasarão a contratação e pela avaliação de
riscos mais robusta e específica para o caso concreto (em termos de
probabilidade e impacto). É essa a mais importante e eficaz de todas!
Segunda Linha de Defesa

Conhecida comumente como controle interno, trata-se de setor(es) ou
conjunto de especialistas com olhar voltado ao compliance (atenção às
normas, regulamentos e diretrizes da instituição e do negócio), com
vistas a evitar desvios e apontar riscos não alcançados pelo primeiro
grupo.
Terceira Linha de Defesa

É a auditoria interna, cujo papel é o de exercer o controle independente
sobre as estruturas de governança das instituições. Trata-se de
abordagem não voltada a cada processo de contratação, mas a uma
visão sistêmica e, eventualmente, avaliações individualizadas que
possam retratar oportunidades de melhoria em todo o processo.
Consiste em estrutura voltada a avaliar a eficácia dos controles
internos implementados pelos gestores.
Além dessas três, há o controle externo exercido pelo TCU ou outro organismo
independente que não faça parte da organização. Trata-se de uma espécie de quarta
linha de defesa.
Sendo assim, as principais linhas de defesa em um processo de contratação são as

exercidas pelas estruturas internas do próprio contratante. Uma gestão responsável
se preocupa em conduzir os processos com conhecimento das possibilidades,
firmeza nas escolhas, consciência dos riscos envolvidos no processo e clareza
das medidas mitigadoras.
Em que pese algumas diferenças conceituais em relação à publicação do IIA, a

importância da promoção de controles internos eficazes pela atuação das linhas de
defesa teve seu explícito reconhecimento quando passaram a compor o texto da
Nova Lei de Licitações:

173
Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas
e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive
mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar
subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:
I - primeira linha de defesa, integrada por servidores e empregados públicos,

agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do
órgão ou entidade;
II - segunda linha de defesa, integrada pelas unidades de assessoramento

jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade;
III - terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno
da Administração e pelo tribunal de contas. (BRASIL, 2021b).
A cultura organizacional influencia sobremaneira na absorção e operacionalização

desses conceitos. Também contribui para esse objetivo a existência de corpo técnico
alocado nas funções voltadas às contratações em número e qualificação adequados.
É comum perceber certa resistência, especialmente de gestores públicos, quanto

à implementação de controles e avaliações de risco. Há, por vezes, a sensação de
que nada disso agrega valor ao processo, além de ser trabalhoso. Essas conclusões
decorrem da falta do pleno entendimento dos conceitos e sua finalidade, já que os
processos conduzidos dessa maneira tendem a se tornar mais morosos na fase de
planejamento, mas com expectativas de ganhos em eficiência desde o processo de
seleção do fornecedor, se estendendo por toda a gestão contratual.
Muito se fala na ineficiência do Estado e na necessidade de aproximar as práticas

dos processos públicos aos privados. Um exemplo claro da importância das linhas
de defesa vem justamente de um ambiente essencialmente particular, a bolsa
de valores. Na bolsa de valores brasileira, há um segmento, denominado Novo
Mercado, que reúne ações das empresas com os maiores níveis de governança do
mercado, com maior transparência e segurança aos investidores e que viabilizam a
participação mais ativa dos acionistas nas decisões das empresas.

174
As empresas inseridas no Novo Mercado possuem auditoria interna, ferramentas de
compliance e comitê de auditoria, além de diversas outras estruturas de governança
corporativa. Espera-se que esse exemplo desperte a atenção do leitor para a
necessidade de implementação de mecanismos de governança também no setor
público. Ora, se as maiores e mais rentáveis empresas brasileiras assim o fazem
para garantir desempenho de excelência, não haveria de ser diferente com qualquer
outra organização, pública ou privada. A governança da Bolsa de Valores segue o
modelo de quatro linhas de defesa:
Fonte: B3 (2023).
As linhas de defesa do controle são responsáveis por colocar em prática o plano

de gestão de riscos da organização. Controles internos e gestão de riscos são
indissociáveis do ponto de vista prático.
De acordo com o Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança

da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, a gestão de riscos
é o processo de natureza permanente, estabelecido, direcionado e monitorado pela
alta administração, que contempla as atividades de identificar, avaliar e gerenciar
potenciais eventos que possam afetar a organização, destinado a fornecer segurança
razoável quanto à realização de seus objetivos (BRASIL, 2017a).
Trata-se de um sistema institucional de natureza permanente, estruturado,

monitorado por importantes estruturas da organização e direcionado às atividades
de identificar, analisar e avaliar riscos, decidir sobre estratégias de resposta e ações
para tratamento desses riscos, com vistas a apoiar a tomada de decisão, em todos
os níveis da organização.

175
O objetivo maior da gestão de riscos é minimizar o grau de riscos e
reduzir os efeitos deletérios destes e das incertezas próprias das
contratações de inovação e, dessa forma, maximizar as chances
de atingimento dos seus objetivos.
De maneira muito simplificada, a gestão de riscos consiste em mapear o que pode

dar errado (e, eventualmente, o que pode dar certo), classificar esses eventos de
acordo com a sua probabilidade e impacto e desenvolver um plano de ação para
aceitar, monitorar, gerenciar ou mitigar seus efeitos. A classificação dos riscos ocorre
em termos de impacto e probabilidade:
Modelo de Gerenciamento de Risco.


176
O mesmo manual traz simplificado modelo de registro dos riscos envolvidos na
etapa da contratação que se pretende avaliar, bem como das medidas mitigadoras
(preventiva) ou de contingência que se decida, motivadamente, implementar,
conforme figura a seguir:
Modelo de Gerenciamento de Risco.

Para se realizar esse trabalho referente a qualquer objeto, as seguintes etapas

devem ser seguidas:
1. estabelecimento do contexto;
2. identificação dos riscos;
3. análise dos riscos;
4. avaliação dos riscos;
5. tratamento dos riscos;
6. comunicação e consulta com partes interessadas;
7. monitoramento; e
8. melhoria contínua (BRASIL, 2020b).
Gestores experientes e engajados certamente serão capazes de mapear mais riscos

condizentes com suas realidades; o envolvimento de toda uma equipe na construção
também tende a aumentar a percepção do risco. Trata-se de etapa essencial às
contratações, em especial quando se está diante do desconhecido, no ambiente da
inovação, como no caso do CPSI.

177
É necessário às organizações apoiar a exploração, iteração e testes para promover
a inovação, e o reconhecimento dos benefícios que podem vir de possibilitar a
experimentação em sistemas estruturantes (como o uso de tecnologias digitais,
orçamentação, gestão de riscos e relatórios) e da exploração de como alcançá-los, é
um dos esforços a serem envidados nesse intuito (OCDE, 2019).
O mapa de riscos a ser elaborado no âmbito do processo de gerenciamento de

riscos das compras públicas de inovação deve ser constantemente atualizado, desde
as etapas de planejamento, até o término do contrato assinado para a solução
inovadora. Esse gerenciamento constante dos riscos permite respostas mais rápidas
e assertivas e reduz a possibilidade de insucesso da contratação.
Dessa forma, trata-se de um processo dinâmico que exige acompanhamento

constante, avaliação de sua efetividade na busca dos objetivos estabelecidos,
correção de premissas, se necessário, e identificação de novos riscos relevantes ao
longo da execução do projeto (RAUEN, 2022).
Processo de Gerenciamento de Riscos.

Fonte: RAUEN (2022).
O aprofundamento nesse tema pode ser realizado pela leitura atenta do Manual de
Gestão de Riscos do TCU (BRASIL, 2020b), assim como dos normativos infralegais
que orientam a contratação de TI (BRASIL, 2019), alterada pela IN-SGD 47/2022, e de
serviços (BRASIL, 2017b), todas aplicáveis subsidiariamente às normas de contratação
de inovação.

178
Recomenda-se, por fim, para melhor entendimento sobre esse
assunto, a leitura do subitem 3.3.3 do Capítulo 3: Compras
Públicas para Inovação na Perspectiva do Controle do livro
Compras Públicas para Inovação no Brasil (RAUEN, 2022).
Qualquer que seja o caminho escolhido, é preciso mapear os riscos envolvidos de

intercorrências negativas e traçar um plano de ação para evitar, lidar ou aceitar
esses riscos, de forma consciente e responsável, sempre realizando os respectivos
registros ao longo da instrução processual.
2.4 Interações
Com Parcerias e Atores Externos e Internos
Nas contratações de inovação, parte-se de uma lógica bastante diferente das

contratações tradicionais. A aproximação junto ao mercado, às universidades e institutos
de pesquisa, comunidades de prática e outros órgãos e entidades parceiros não apenas
é legalmente admitida, como incentivada, nas iniciativas que envolvem inovação.
Essa interação está alinhada, ainda, com práticas internacionais. Segundo a declaração
sobre inovação no setor público, de cujo Brasil é signatário, um dos compromissos
assumidos foi o de cultivar novas parcerias e envolver vozes diferentes por meio da
conexão entre diferentes atores (públicos, privados, sociedades do terceiro setor),
colaborando e cocriando novas abordagens ou soluções para problemas. O objetivo
é vincular as redes de intercâmbio dentro e fora de todo o sistema de inovação
(OCDE, 2019).
O arcabouço normativo mais recente em âmbito nacional também prevê situações

em que a participação e escuta ativa dos potenciais fornecedores e parceiros é
obrigatória. É o caso do diálogo competitivo e da encomenda tecnológica, cujos
trechos que refletem essa nova realidade foram extraídos a seguir:

179
Encomenda Tecnológica (Decreto 9.283/2018)
Art. 27 [...]
§ 4º Na fase prévia à celebração do contrato, o órgão ou a entidade da

administração pública deverá consultar potenciais contratados para obter
informações necessárias à definição da encomenda, observado o seguinte:
I - a necessidade e a forma da consulta serão definidas pelo órgão ou pela

entidade da administração pública;
II - as consultas não implicarão desembolso de recursos por parte do

órgão ou da entidade da administração pública e tampouco preferência na
escolha do fornecedor ou do executante; e
III - as consultas e as respostas dos potenciais contratados, quando feitas

formalmente, deverão ser anexadas aos autos do processo de contratação,
ressalvadas eventuais informações de natureza industrial, tecnológica ou
comercial que devam ser mantidas sob sigilo. (BRASIL, 2018).
Diálogo Competitivo (Lei 14.133/2021)
Art. 32 [...]
§ 1º Na modalidade diálogo competitivo, serão observadas as seguintes

disposições:
II - os critérios empregados para pré-seleção dos licitantes deverão

ser previstos em edital, e serão admitidos todos os interessados que
preencherem os requisitos objetivos estabelecidos;
III - a divulgação de informações de modo discriminatório que possa

implicar vantagem para algum licitante será vedada;
VI - as reuniões com os licitantes pré-selecionados serão registradas em ata

e gravadas mediante utilização de recursos tecnológicos de áudio e vídeo;
VIII - a Administração deverá, ao declarar que o diálogo foi concluído, juntar

aos autos do processo licitatório os registros e as gravações da fase de
diálogo [...];
X - a Administração definirá a proposta vencedora de acordo com critérios

divulgados no início da fase competitiva, assegurada a contratação mais
vantajosa como resultado; (BRASIL, 2021b).

180
A ideia por trás do diálogo competitivo e da dispensa de licitação para contratação
de encomendas tecnológicas é semelhante à da licitação especial para testes de
soluções inovadoras e ao Contrato de Projeto e Desenvolvimento (CPSI) resultante
da licitação. Além disso, outras situações que exigem interação com o mercado,
como os Procedimentos de Manifestação de Interesse (PMI) e as Parcerias para o
Desenvolvimento Produtivo (PDPs), também foram destacadas.
Corroborando com essa constatação, o Marco Legal das Startups trouxe a necessidade
de observância de outros princípios e diretrizes aplicáveis às contratações
públicas, como a cooperação entre os setores público e privado e o incentivo ao
empreendedorismo inovador (BRASIL, 2021b).
Portanto, nas aquisições de pesquisa e desenvolvimento, o

relacionamento entre o Estado e fornecedores privados é visto
como uma parceria e não apenas uma transação rotineira e
unidirecional (RAUEN, 2017, p. 388).
Em qualquer desses casos, parte-se do pressuposto de que o poder público

possivelmente não detém todas as informações necessárias para solucionar os
problemas identificados, havendo uma assimetria grande entre as informações
disponíveis para o poder público e para a iniciativa privada e a comunidade científica.
Considerando essa característica própria de objetos que demandam soluções

inovadoras para entregar sua melhor performance, uma boa prática é ouvir outros
atores internos e externos à instituição, de modo sistemático. O processo de
colaboração interativa permite novo insights por meio da cocriação (BRASIL,
2022).
Igualmente, os laboratórios de inovação costumam ser ambientes de troca e

aprendizado importantes:
Laboratórios de inovação no setor público são

ambientes colaborativos que buscam fomentar a
criatividade, a experimentação e a inovação, por meio
da adoção de metodologias ativas e da cocriação, na
resolução de problemas. (SANO, 2020, p. 18).

181
Algumas metodologias podem ser aplicadas no processo de interação, seja nas fases
iniciais, de mapeamento dos problemas e escolha dos desafios, seja nas fases mais
avançadas, pré-edital. Para as etapas iniciais podemos destacar a interação e escuta
dos usuários principais da solução a ser desenvolvida.
Além da identificação dos potenciais fornecedores, é fundamental que os órgãos

públicos estejam abertos ao intercâmbio de informações sobre a solução requerida
e, especialmente, sobre sua aplicação prática durante todo o processo de contratação
e desenvolvimento. Portanto, é relevante também ouvir os usuários potenciais da
solução, pois eles fornecerão informações concretas necessárias para compreender
a aplicabilidade real da solução adquirida (RAUEN, 2022).
Nas fases mais avançadas, urge a necessidade de ouvir o mercado e a comunidade

científica, já que a prospecção a ser realizada terá o objetivo de conhecer as
tecnologias disponíveis, graus de maturidade de soluções, principais dificuldades
de ordem técnica, tecnológica, de infraestrutura, temporal ou financeira.
É importante que a administração pública desenvolva a visão de

negócio e de empreendedorismo da iniciativa privada para ampliar
suas condições de análise, negociação e decisão (BRASIL, 2022).
As parcerias devem ser exploradas também no universo das compras públicas de

inovação. O envolvimento de entidades parceiras, com agregação de demandas
similares, não apenas dilui riscos, em uma abordagem de compartilhamento, como
também têm o potencial de agregar diferentes visões, contribuindo para o melhor
desempenho da solução, e de reduzir custos.
No que tange à colaboração interna, pontua-se que os diversos setores envolvidos

nas diferentes etapas das contratações precisam estar alinhados e trabalharem em
sinergia em prol do alcance dos melhores resultados na contratação de inovação.
Por se tratar de ferramentas ainda desconhecidas dos setores de contratações, pode
haver algum estranhamento e resistência aos procedimentos mais flexíveis próprios
desses instrumentos, a exemplo do CPSI, notadamente nas assessorias jurídicas
das organizações. Em função, disso, reafirma-se a necessidade de comunicação e
coordenação interna, para que não haja entraves no andamento dessas iniciativas.
Além disso, os órgãos de controle, interno e externo, são importantes stakeholders do

ecossistema de inovação, devendo atuar de forma proativa e favorável ao caminho
de evolução da sociedade e superação de problemas complexos:

182
A pluralidade de formações dos colaboradores internos e externos é uma
potencialidade que necessita ser aproveitada em contratações de inovação. Equipes
multidisciplinares, além de profissionais que entendem profundamente do negócio,
podem contribuir muito para o melhor mapeamento dos problemas, escolha mais
acertada dos desafios e imersão nos desafios escolhidos.
Dentre as competências necessárias para contratações de inovação, destacam-se:
• do problema a ser resolvido,

• de licitações e contratos,
• de inovação tecnológica,
• de negociação,
• de gestão de projetos,
• de liderança de equipes,
• de propriedade intelectual (BRASIL, 2022).
Verifica-se que a capacitação de equipes é aspecto fundamental a ser observado

nas organizações que pretendem promover compras públicas de inovação. São
necessários perfis técnicos diferenciados e complementares ante as características
do objeto e do desafio a ser superado, além de gestores aptos a promover um
adequado acompanhamento e gestão de riscos ao longo de toda a contratação.
Para garantir o desempenho da missão institucional, é fundamental alocar pessoas

íntegras, capacitadas, competentes, responsáveis e motivadas em funções-chave de
projetos relevantes. Como destacado por Rauen (2022)
[...] o uso do poder de compra estatal para promover

a inovação por meio das contratações ainda é pouco
explorado entre os agentes públicos, será necessário
relevante investimento em capacitação e gestão por
competências desses colaboradores. É preciso que se
atualizem quanto à legislação aplicável e compreendam
que o foco não está apenas no processo de contratação,
mas principalmente na obtenção dos resultados e no
desenvolvimento de novos mercados. (RAUEN, 2022, p.
98).

183
Comitês e Comissões
De todo modo, caso haja carência de pessoal com perfil mais técnico voltado ao objeto
do desafio, sempre há a possibilidade de lançar mão de colaboradores externos para
a formação de comitês técnicos de especialistas. Esses comitês não figuram como
obrigatórios na legislação pertinente, mas sua formação é considerada boa prática e
seus pareceres podem ser bons insumos para o processo de tomada de decisão.
Enquanto o Decreto nº 9.283/2018, em seu art. 27, §5º, prevê a possibilidade

de adoção do comitê técnico de especialistas para a contratação de encomenda
tecnológica (BRASIL, 2018), o Marco Legal das Startups traz apenas a obrigatoriedade
da criação da Comissão Especial para a licitação de solução inovadora, sem
qualquer menção ao comitê.
Vejam que as funções são distintas de uma e outra. O comitê consiste em apoio
técnico de especialistas que opinarão sobre a qualidade técnica das propostas
considerando a viabilidade da tecnologia e rota tecnológica adotada pelos
proponentes, seus obstáculos e esforços de desenvolvimento, formularão pareceres
que orientarão escolhas, decisões e auxiliarão na avaliação quanto ao bom ou
insuficiente andamento da solução inovadora.
Pode ser composto por especialistas internos ou externos, e seus membros, em que
pese poder haver reconhecimentos formais da organização com que colaboram,
não podem ser remunerados pelos serviços desempenhados no comitê. Sua adoção
consiste, portanto, em boa prática, seja para as encomendas tecnológicas, seja para
os CPSIs.
É importante que essas comissões de especialistas sejam

criadas no âmbito da entidade contratante, mesmos nos casos
em que essa constituição não seja obrigatória por normativos
legais. Afinal, o envolvimento de diversas áreas da organização
possibilitará a tomada de decisões com fundamentos mais
robustos, de maneira que haja maior probabilidade de sucesso
do processo de aquisição de solução inovadora (BRASIL, 2022).
As disposições do art. 27 do Decreto nº 9.283/2018 podem ser consideradas uma

orientação para a formação de comitês técnicos de especialistas, independentemente
do instrumento de inovação a ser adotado:

184
Art. 27 [...]
§ 5º O órgão ou a entidade da administração pública contratante poderá criar,

por meio de ato de sua autoridade máxima, comitê técnico de especialistas
para assessorar a instituição na definição do objeto da encomenda, na
escolha do futuro contratado, no monitoramento da execução contratual e
nas demais funções previstas neste Decreto, observado o seguinte:
I - os membros do comitê técnico deverão assinar declaração de que não

possuem conflito de interesse na realização da atividade de assessoria
técnica ao contratante; e
II - a participação no comitê técnico será considerada prestação de serviço

público relevante, não remunerada. (BRASIL, 2018).
2.5 Planejamento Consistente
A fase de planejamento de qualquer contratação é, sem dúvida, a chave para o

seu sucesso ou fracasso. Em função disso, os órgãos de controle têm apontado,
reiteradamente, a necessidade de um planejamento consistente de modo a:
1. agregar valor ao órgão;
2. gerenciar adequadamente os riscos da contratação;
3. garantir o alinhamento da contratação com o planejamento do órgão

governante superior e do próprio órgão ao qual o contratante está
vinculado; e
4. assegurar que os recursos sejam bem utilizados, sejam eles financeiros,

humanos ou de infraestrutura (BRASIL, 2012).

185
Nessa mesma linha, por meio do paradigmático Acórdão nº 2.622/2015-TCU-Plenário,
decorrente de levantamento com o objetivo de sistematizar informações sobre a
situação da governança e da gestão das aquisições em amostra de organizações
da Administração Pública Federal (APF), a fim de identificar os pontos vulneráveis e
induzir melhorias na área, o TCU recomendou:
9.2 recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/

MP) que:
9.2.1. oriente as organizações sob sua esfera de atuação a: [...]
9.2.1.12. executar processo de planejamento das aquisições, contemplando,

pelo menos:
9.2.1.12.1. elaboração, com participação de representantes dos diversos setores

da organização, de um documento que materialize o plano de aquisições,
contemplando, para cada contratação pretendida, informações como: descrição
do objeto, quantidade estimada para a contratação, valor estimado, identificação
do requisitante, justificativa da necessidade, período estimado para executar a
aquisição (e.g., mês), programa/ação suportado(a) pela aquisição, e objetivo(s)
estratégico(s) apoiado(s) pela aquisição; (BRASIL, 2015, grifo nosso).
Em contratações de inovação há certamente mais riscos inerentes que em

contratações tradicionais, dado o grau de desconhecimento no desenvolvimento da
solução. Em função disso, o planejamento ganha contornos ainda mais importantes
como instrumento de gestão de riscos, de maneira a potencializar o alcance dos
resultados.
O ciclo descrito no módulo anterior, de levantamento dos principais problemas da

organização pública, escolher os desafios mais relevantes, com maior potencial de
impacto e de resolução (exame de viabilidade), aprofundamento no desafio, com
vistas a colher insumo para os principais artefatos da contratação, como estudos
técnicos preliminares, termo de referência e edital, consiste no planejamento da
compra pública de inovação.

186
As incertezas envolvidas no processo de contratação de solução inovadora
demandam que o planejamento seja conduzido com atenção e adotados os
cuidados até aqui delineados, como adequada gestão de riscos, equipe preparadas,
infraestrutura adequada, apoio da alta administração e estruturas de governança
ativas. Fato é que a inovação deve ocorrer em áreas e objetos cuja superação dos
respectivos desafios com os instrumentos tradicionais de contratação não venham
se mostrando adequados ou suficientes.
Um exemplo disso, retirado da Jornada de Compras Pública de Inovação (BRASIL,

2022) é o desafio para prover água potável a uma determinada região que
sofre com a escassez desse recurso. Nesse caso, é preciso: considerar causas
climáticas ou de desmatamento; levar em conta as condições de acesso; analisar
o perfil da comunidade e suas necessidades; prever o impacto no esgoto, nas
relações de produção local e na saúde da população, mencionando apenas alguns
dos elementos envolvidos para a possível resolução desse problema.
Percebe-se que o planejamento desse tipo de contratação é muito mais amplo,

complexo e demorado, como regra, que o planejamento de contratações tradicionais,
uma vez que as soluções passam, muitas vezes, por soluções multimodais, que integram
infraestrutura (obras), tecnologia e conscientização social, e múltiplas abordagens.
Reforça-se que as compras públicas de inovação passam pelas

mesmas etapas das contratações tradicionais na fase de
planejamento, notadamente no que tange à elaboração dos
estudos técnicos preliminares, que darão essa visão multifacetada
do problema, além de serem analisados o custo-benefício e a
viabilidade técnica e econômico-financeira das possíveis soluções
a serem obtidas.
É justamente desse levantamento preliminar, feita a prospecção de mercado e

justapostos os possíveis cenários vislumbrados, seus prós e contras, com base em uma
consistente avaliação de riscos e oportunidades, que se chegará à conclusão quanto
à adequação dos modernos instrumentos de compra pública de inovação ou quanto
à adoção de ferramentas tradicionais para a aquisição de soluções comerciais sem
emprego necessário de pesquisa e desenvolvimento.

187
Etapas dos Estudos Técnicos Preliminares.
Fonte: CEPED/UFSC (2023) adaptado de IPEA (2022).
Nessas análises de futuros cenários e aspectos econômico-financeiros, devem ser

considerados aspectos como o ciclo de vida dos produtos/serviços desejados e a
distribuição dos direitos de propriedade ao longo do tempo de cada uma das possíveis
soluções (BRASIL, 2022). Os aspectos econômicos e financeiros têm peso relevante e
devem ser sopesados com critérios técnicos.
Quanto mais soluções possíveis forem estudadas a partir do

problema ou desafio a ser solucionado, maiores as chances de
escolha do caminho mais eficiente. De igual maneira, será muito
mais robusta a motivação para a contratação de inovação quanto
mais bem evidenciadas as ineficiências do mercado fornecedor
em relação à necessidade do ente público (RAUEN, 2022).
Não se pode olvidar que a etapa de planejamento permite o aprofundamento no

objeto da contratação, notadamente nas características e obstáculos do desafio que
se pretende resolver, o que traz à tona, quando bem conduzida, iniciativas que buscam
inovar por inovar, cujo objeto não justifica a contratação de solução inovadora ou já
conta com soluções adequadas de mercado.
É importante ressaltar, mais uma vez, a necessidade de os gestores públicos se afastarem

do fetichismo da inovação e concentrarem-se no resultado final e no problema que
realmente precisa ser solucionado. O enfoque deve estar na busca por soluções efetivas,
em vez de meramente buscar a inovação por si só. Conforme destacado por Rauen (2022),

188
Deve-se evitar o fetiche da inovação, no qual os olhos
e os interesses dos gestores estão voltados apenas
às novidades, mesmo que bens e serviços, assim
como estratégias comuns e conhecidas, possam ser
empregados de maneira eficiente. Desse modo, a
contratação de inovação não deve ser perseguida
como objetivo principal. A inovação é meio, e não fim,
em uma compra pública. [...] O objetivo primário de
qualquer compra pública é resolver, da maneira mais
efetiva possível, um problema real e relevante para
a sociedade ou para a própria organização, sendo
a inovação uma das formas de atingir esse objetivo
(RAUEN, 2022).
Da mesma forma que as contratações tradicionais precisam compor o plano anual de

contratações (PAC) ou instrumento similar que reflita as contratações planejadas para
o exercício seguinte, assim também se deve proceder com as contratações de testes
de soluções inovadoras, tendo-se em consideração o ciclo, em geral, mais longo desse
tipo de contratação em relação às demais. Caso a contratação seja de tecnologia da
informação (TI), há ainda a necessidade de compor o plano diretor de tecnologia da
informação e comunicação (PDTIC), que ensejará a inserção de contratações específicas
desse objeto no PAC.
No que tange ao impacto da governança institucional no setor de contratações, a

“estratégia” caminha junto com a necessidade de demonstrar que os objetivos da
contratação contribuem para o alcance dos objetivos institucionais – o que chamamos
de alinhamento institucional –, tendo como norte a busca pelo alcance dos resultados
organizacionais (RAUEN, 2022).
Finalmente, a aquisição precisa ser considerada em relação ao contexto mais amplo

da política científica, tecnológica e de inovação, posicionando-a nos planos políticos
e governamentais, o que auxilia na legitimação social da ação e dá concretude às
formulações estratégicas em níveis mais altos.
A seguir, assista a uma entrevista com o professor e pesquisador do Ipea, André Rauen,
um dos principais especialistas em contratações públicas de inovação. Ele apresenta
orientações e algumas boas práticas que os gestores interessados em inovação devem
considerar e implementar.
Videoaula: Critérios de Remuneração

189
Referências
B3. Governança corporativa. S.d. Disponível em: https://www.b3.com.br/pt_br/b3/
institucional/governanca-corporativa/. Acesso em: 18 jan. 2023.
BRASIL. Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004. Dispõe sobre incentivos à

inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo e dá outras
providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2004. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.973.htm. Acesso em: 8
abr. 2023.
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações

previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216
da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a
Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro
de 1991; e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2011.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.
htm. Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a política

de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Brasília, DF: Presidência da República, 2017a. Disponível em: https://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9203.htm. Acesso em: 8 abr. 2023.

tecnológica, ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do sistema
produtivo nacional e regional. Brasília, DF: Presidência da República, 2018 Disponível
em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/d9283.htm.

Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021a. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. Acesso em: 8
abr. 2023.


190
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão.
Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017. Dispõe sobre as regras e diretrizes
do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no
âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília,
DF: Gabinete do Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2017b. Disponível
em: https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-
normativas/instrucao-normativa-no-5-de-26-de-maio-de-2017-atualizada. Acesso
em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Governo Digital. Instrução Normativa

nº 1, de 4 de abril de 2019. Dispõe sobre o processo de contratação de soluções de
Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC pelos órgãos e entidades integrantes
do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação – SISP do
Poder Executivo Federal. Brasília, DF: Gabinete do Ministro da Economia, 2019.
Disponível em: https://www.gov.br/governodigital/pt-br/contratacoes/instrucao-
normativa-sgd-me-no-1-de-4-de-abril-de-2019. Acesso em: 8 abr. 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão n° 2622/2015-TCU-Plenário,

sessão de 21 de outubro de 2015. Brasília, DF, 2015. Disponível em: https://www.
trt13.jus.br/wikiadm/upload/a/a4/ACORDAO_TCU_2622-2015.pdf. Acesso em: 31
dez. 2022.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Guia de boas práticas em contratações

de soluções de tecnologia da informação: riscos e controles para o planejamento
da contratação. v. 1.0. Brasília, DF: TCU, 2012.

Brasília, DF: TCU, 2020a.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Manual de gestão de riscos do TCU:

um passo para a eficiência, 2. ed. Brasília, DF: TCU, 2020b. Disponível em: https://
portal.tcu.gov.br/data/files/46/B3/C6/F4/97D647109EB62737F18818A8/Manual_
gestao_riscos_TCU_2_edicao.pdf. Acesso em: 17 jan. 2023.

191
EUROPEAN UNION. European Commission. Shaping Europe’s digital future.
Cases os PCP’s (pre-commercial procurements). 2023. Disponível em: https://digital-
strategy.ec.europa.eu/en/related-content?topic=61. Acesso em: 10 jan. 2023.
INSTITUTE OF INTERNAL AUDITORS (IIA). Modelo das três linhas do IIA 2020: uma
atualização das três linhas de defesa. 2020. Disponivel em: https://iiabrasil.org.br/
noticia/novo-modelo-das-tres-linhas-do-iia-2020. Acesso em: 18 jan. 2023.


Declaração sobre Inovação no setor público. Instrumentos jurídicos da OCDE. [S.
l.]: [s. n.], 2019.
PETRÓLEO BRASILEIRO S.A. (PETROBRAS). Módulo de Aquisição de Soluções,

2022b. Disponível em: https://tecnologia.petrobras.com.br/modulo-aquisicao-de-
solucoes. Acesso em: 15 jan. 2023.
RAUEN, A. Políticas de inovação pelo lado da demanda no Brasil. Brasília, DF:

IPEA, 2017.

em: 15 jan. 2023.
SANO, H. Laboratórios de inovação no setor público: mapeamento e diagnóstico

de experiências nacionais. [S. l.]: [s. n.], 2020.

192
Unidade 3: Aplicação de CPSI: Casos, Referências e Prática
Ao final desta unidade você irá conhecer iniciativas de inovação da administração pública.
Transmitida a teoria mais moderna de que se tem conhecimento a respeito das

compras públicas de inovação e, mais especificamente, dos instrumentos previstos
no Marco Legal das Startups, passa-se à indicação de diversas outras referências,
além daquelas já referenciadas, que podem ser úteis aos gestores públicos.
3.1 Orientações Produzidas pela Administrativa Pública
Inovamos
O documento consolida o esforço do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), através da Divisão de Competitividade,
Tecnologia e Inovação (CTI) e do Laboratório de Inovação e
Coparticipação do Tribunal de Contas da União (CoLab-i), para
impulsionar e potencializar a compra pública de inovação, apontando
possibilidades de atuação conjunta entre diferentes atores ao longo
do processo.
Apresenta-se o Modelo de Apoio à Compra Pública de Inovação e seu

processo de construção, do diagnóstico das principais dificuldades
para se contratar inovação na administração pública ao desenho
de soluções para apoiar os gestores. Também são apresentados os
próximos passos para que o Modelo de Apoio à Compra Pública de
Inovação ganhe vida e seja implementado nas diferentes esferas
de governo brasileiro. A fonte da explanação acima e o documento
podem ser obtidos aqui.
No documento ainda é possível consultar o resultado de uma série de

rodadas de escuta de agentes públicos, privados e do terceiro setor
acerca dos principais gargalos para a contratação de inovação no
Brasil e sugestões de como os órgãos de controle poderiam atuar em
ambiente mais inovador e colaborativo.

193
Jornada de Compra Pública de Inovação
O documento em questão, citado ao longo de todo o curso, elaborado
por especialistas como resultado de uma iniciativa do laboratório de
inovação:
[...] Laboratório de Inovação e Coparticipação do TCU (coLAB-i) e

aperfeiçoada ao longo do projeto INOVAMOS (2021). Chegou-se
a um protótipo e um detalhamento, que foram validados junto a
representantes de órgãos de controle e de especialistas da área
de inovação. A jornada corresponde a uma sequência de fases
e etapas que compõem um percurso genérico de uma compra
pública de inovação, desde a análise do problema até a finalização
do contrato (BRASIL, 2022).
Ressalta-se que as etapas são sugestões e não precisam ser

obrigatoriamente seguidas em sua totalidade pelos gestores públicos,
variando conforme o instrumento a ser adotado. Para a modalidade
de licitação especial para aquisição de teste de solução inovadora,
bem como para o CPSI, todas as etapas são, de modo geral, aplicáveis.
Frisa-se, ainda, que o grau de maturidade da solução a ser
desenvolvida ou fatores específicos de cada processo de aquisição
podem contribuir para a não adoção de alguma das etapas
sugeridas na jornada.
Plataforma de Compras Públicas para Inovação (CPIN)

A jornada de compras públicas para inovação foi construída de forma
concomitante com a plataforma de compras públicas para inovação,
ambiente com o objetivo de impulsionar o bom uso de instrumentos de
contratação de soluções inovadoras para enfrentar desafios públicos.
A plataforma nasceu de uma parceria entre TCU, ABDI, Ministério da

Economia e Instituto Tellus e, em que pesem diversas semelhanças de
conteúdo entre a jornada e a plataforma, esta última contém trilhas
interativas, que buscam “conduzir” o gestor público ao longo de toda
jornada, desde o planejamento, até o término do contrato.
Sendo assim, apresenta de forma comparativa os principais

instrumentos para inovação, conforme quadro a seguir, além de
trilhas específicas para cada um deles e um quiz, para auxiliar na
escolha do instrumento mais adequado ao seu caso concreto.

194
Encomenda Tecnológica – Publicações TCU
Trata-se de projeto de contratação de inovação para a administração
pública, que teve como enfoque a aproximação do TCU, na qualidade
de órgão de controle externo, dos demais órgãos públicos, com vistas
a incentivar a contratação de inovação.
A experiência ocorreu no âmbito da contratação, pela Agência Espacial

Brasileira, de uma Etec para o fornecimento de uma Solução de
Navegação Inercial (SNI) de foguetes. O TCU e outros órgãos parceiros
produziram uma série de documentos a partir do acompanhamento
das fases iniciais dessa contratação, quais sejam:
• Etec – Proposta de Atuação do Controle;

• Etec – Registro de Experiência;
• Etec – Roteiro para Gestão de Riscos;
• Etec – Negociação em Encomenda Tecnológica; e
• Etec – Projeto Contratação de Inovação na Administração Pública.
Todos esses arquivos podem ser acessados aqui.

Em que pese se referirem a Etec, você já viu que o CPSI com risco
tecnológico tem muito em comum com as encomendas tecnológicas,
razão pela qual os referidos documentos podem ser úteis aos gestores
na aplicação em ambos os instrumentos de contratação.
Toolkit para o Governo

Outro produto da parceria formada entre TCU, e Agência Tellus, o
toolkit congrega diversas metodologias e ferramentas que podem
ser adotadas pelos gestores públicos, nas mais diversas fases de
identificação dos desafios e teste das soluções.
O documento com os links para cada uma das metodologias sugeridas

pode ser acessado aqui.
Toolkit Procuradoria Geral do Estado de São Paulo

Elaborado pela Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, esse toolkit
propõe minutas de editais, acordo, contratos e outros documentos para
ajudar as ICTs estaduais na aplicação do Marco Legal de Ciência, Tecnologia
e Inovação e no Marco Legal das Startups, além de um completo fluxo de
decisão conhecido como “mapa do metrô” (disponível aqui)

195
Publicações BID
O mapa do toolkit da procuradoria do estado de São Paulo é parte
integrante de uma publicação produzida com o apoio do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), um guia de alternativas
jurídicas e de boas práticas para contratações de inovação no Brasil.
Essa publicação compõe uma tríade com outras duas: Catapulting

Innovation: Linking Open Innovation with Innovation Procurement (em
tradução livre: catapultando a inovação: ligando a inovação aberta
às licitações para inovação) e revisitando as compras públicas de
inovação no Brasil: oportunidades jurídicas e institucionais.
As referidas publicações podem ser acessadas ao clicar em cada uma

delas (acesso em 13/1/2023):
Modelos Advocacia-Geral da União (AGU)

A Advocacia-geral da União mantém sítio on-line com modelos
e pareceres de CT&I para ICTs da União. Dentre os materiais
disponibilizados, encontram-se modelos para a elaboração de termo
de referência e edital de encomenda tecnológica que, em alguns
pontos, conforme explicado ao longo do curso, se assemelha ao CPSI.
Em relação ao material disponibilizado, a AGU faz as ressalvas a seguir:
Os modelos são disponibilizados como ponto de partida para a

confecção de minutas de instrumentos jurídicos das relações dos
órgãos da Administração Pública direta da União para hipóteses
que envolvam atividades de CT&I - ou seja, submetidas ao regime
jurídico de CT&I -, ao mesmo tempo em que contêm referências
que orientam a manter a regularidade dos textos finais, a fim de
conferir segurança e celeridade no que se refere a análise jurídica
que será realizada no âmbito da Consultoria Jurídica competente
para analisar processos administrativos que tenham por objeto a
execução de atividades de CT&I.

196
É importante não perder de vista que a adequação do modelo
utilizado para o caso concreto dependerá da verificação pela
unidade consultiva competente, que no caso dos Estados-membros,
em regra, a atribuição é da e-CJU/Residual.
Releva notar que os modelos disponibilizados na pasta “Modelos
do Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação” são de autoria
da CPCTI, que é um colegiado da PGF e não se confunde com a
Consultoria-Geral da União.
Em casos de dúvidas, sugestões ou críticas, favor encaminhá-

las pelo e-mail cgu.decor@agu.gov.br ou pelo seu órgão de
assessoramento jurídico, aos cuidados da Câmara Nacional de
Ciência, Tecnologia e Inovação – CNPDI, da Consultoria Geral da
União – CGU ou a e-CJU/Residual.
Todo o material disponibilizado pela AGU pode ser obtido nos seguintes
endereços:
• Modelos de instrumentos jurídicos de CT&I (veja aqui).

• Modelos e pareceres de CT&I para ICTs da União (veja aqui).
3.2 Ambientes, Fontes de Informação e Comunidades de Prática
Outros são os ambientes de prática e locais de obtenção e troca de informações para

apoiar o gestor público em sua jornada de contratação de inovação. Mencionam-se
alguns a seguir.
Portal da Indústria CNI

O Portal da Confederação Nacional da Indústria traz, dentre outras,
informações relacionadas ao programa MEI (Mobilização Empresarial
pela Inovação), que oferece uma rede de núcleos de apoio à gestão
da inovação (NAGI Digital). O programa realiza chamadas públicas
com o objetivo de “harmonizar os conhecimentos e metodologias
de gestão da inovação para a transformação digital, a partir de
oficinas teóricas e práticas”. Mais informações podem ser obtidas
nos seguintes endereços:
• NAGI Digital
• GT Investimento em Inovação
• GT Indicadores de Inovação

197
GNova Enap
O laboratório de inovação em governo da Enap, GNova, atua com
experimentação e desenvolvimento de novas metodologias buscando
ousar na solução de desafios públicos. Trabalha em quatro áreas:
• GNova Lab
Prospectando, experimentando e disseminando novas metodo-
logias a serem aplicadas na resolução dos desafios públicos.
• GNova Transforma
Apoiando outras instituições públicas na busca que construam
soluções para os seus próprios problemas, de forma colaborativa.
• GNova Inovação Aberta

Conduzindo competições de inovação aberta, com prêmios, de
maneira a incentivar o empreendedorismo inovador.
• GNova Pessoas
Que busca provocar mudanças profundas na forma como as
organizações exercem suas lideranças, orientando-as para ha-
bilidades mais consentâneas com o mundo moderno e a trans-
formação digital.
Diversos projetos vêm sendo conduzidos no âmbito do GNova, tais

como “líderes que transformam”, “cidades que transformam” e
“desafios para inovação”. Mais detalhes podem ser obtidos aqui.
Gnova: inovação em governo.

Fonte: Gnova/ENAP (2023).

198
Inovaflix
Iniciativa conduzida pela Enap, consiste em uma série de episódios
em vídeo sobre questões relacionadas a ciência, tecnologia, inovação
e transformação digital. Um verdadeiro streaming da inovação no
serviço público!
Os episódios estão disponíveis aqui. Especificamente no que se refere

ao objeto do presente curso, destaca-se o episódio “O Universo do
CPSI”, disponível aqui.
Lives
As seguintes lives que tratam do tema contratações públicas de
inovação:
• Marco Legal CTI e a Nova Lei de Licitações

• CPSI: Limites e Possibilidades da LC n°182/21
• Compras Públicas Inovação: Marco Legal das Startups
Semana da Inovação
Trata-se de evento gratuito, promovido regularmente no âmbito da
Enap em parceria com diversos outros órgãos e entidades públicos
com o objetivo de fomentar a discussão de ideias, a troca de
experiências e uma mentalidade mais disruptiva na administração
pública (ENAP, 2022).
O compilado de eventos gravados da Semana da Inovação 2022 pode

ser assistido clicando aqui.
Outras Comunidades
Além dos canais e comunidades de prática já mencionados, é possível
citar ainda outros hubs, fontes de consulta, inspiração e orientações,
a exemplo:
• Hubtec
• Parque Tecnológico Porto Digital
• BraziLAB
• Eita! Recife
• Inova_MPRJ
• Repositório de Conhecimento do IPEA (RCIPEA)

199
3.3 Exemplos de Contratações
Petrobras
Uma das organizações públicas que mais tem se utilizado das
potencialidades do Marco Legal das Startups é a Petrobras. A empresa
pública vem conduzindo vários desafios a serem resolvidos por meio
de CPSI, além de ter desenvolvido toda uma metodologia para esse
tipo de contratação.
A estatal desenvolveu o Módulo Aquisições de Soluções, com vistas

a ampliar a inovação aberta e captar ideias criativas. É por esse
módulo que são divulgados os desafios que serão objeto de CPSI e,
posteriormente, possíveis contratos de fornecimento. O canal está
disponível neste endereço aqui.
Etec TCU
A encomenda tecnológica em andamento no âmbito do TCU tem
por objetivo resolver o desafio de melhorar a celeridade e qualidade
das instruções de representações e denúncias acerca de possíveis
irregularidades em licitações e contratos com o emprego de
inteligência artificial.
Trata-se de um marco nas contratações de inovação, seja pela inovação

que representa, consistindo na primeira contratação de objeto
com risco tecnológico no âmbito do TCU, seja pela paradigmática
contratação por um órgão de controle, o que tende a trazer maior
segurança aos demais gestores públicos quanto à possibilidade de
utilização de instrumentos de contratações de inovação. Os detalhes
da contratação estão disponíveis aqui.
Etec AEB
Outro caso de contratação de encomenda tecnológica e o de solução
de navegação inercial para a Agência Espacial Brasileira. Esse caso
redundou no desenvolvimento de diversas cartilhas orientativas
elaboradas em conjunto com o TCU e outros órgãos parceiros, que
acompanharam as fases iniciais da contratação. Os principais eventos
da contratação estão disponíveis aqui.

200
Impulsionar
Secretarias de educação dos municípios de Domingos Mourão (PI),
Guaramiranga (CE) e Igarassu (PE) firmaram CPSI para implementar
melhorias no ensino público local. O programa tem como objetivo é:
[...] objetivo do programa é apoiar as secretarias e escolas no

desenvolvimento de estratégias para prevenção e redução de
lacunas de aprendizagem em Língua Portuguesa e Matemática,
elaborar instrumentos de avaliação, análises e gestão de dados que
permitam o acompanhamento do desempenho dos estudantes. O
programa tem um formato único e inovador por trabalhar com as
secretarias de educação na implementação de um novo modelo
pedagógico, combinado com a contratação e uso de soluções
tecnológicas (edtechs) por estudantes, gestores e professores.
(IMPACTA NORDESTE, 2022).
O Edital nº 003/2021 do Município de Guaramiranga/CE, por exemplo,

objetivou a construção de inovação tecnológica para combater a
defasagem nas disciplinas Língua Portuguesa e Matemática dentre os
estudantes do 6º ao 9º ano da rede pública de ensino e é um exemplo
da iniciativa no âmbito do programa Impulsionar. Clique aqui para
baixar o edital.

201
Referências

ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ENAP). 8ª Edição Semana de

Inovação 2022. Disponível em: https://semanadeinovacao.enap.gov.br. Acesso em:
29 maio 2023.
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ENAP). Inovação em governo.

[Laboratório de Inovação em Governo (GNOVA)]. S.d. Disponível em: https://gnova.
enap.gov.br. Acesso em: 29 maio 2023.
IMPACTA NORDESTE. Marco Legal das Startups é utilizado pela primeira vez para
contratar soluções em Educação. 2022. Disponível em: https://impactanordeste.
com.br/marco-leg a l-das-startups-e-utilizado-pela-primeira-vez-para-contratar-
solucoes-em-educacao/. Acesso em: 29 maio 2023.

202

Marco Legal Das Startups - Contratando Inovação No Setor Público

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Marco Legal Das Startups - Contratando Inovação No Setor Público

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Marco Legal das Startups:

Gestão Pública; Inovação; Governo

Diretoria de Desenvolvimento Profissional

Unidade 2: A Importância de Contratar Inovação na Administração Pública .....29

Unidade 3: Evolução Jurídico-Normativa nos Instrumentos de Inovação ...... 49

Módulo 2: O Contrato Público de Solução Inovadora: Previsões Normativas e

Unidade 2: Principais Aspectos Normativos sobre o Contrato Público de

Módulo 3: Boas Práticas nas Contratações de Inovação.................................. 133

Unidade 2: Boas Práticas e Aspectos Relevantes na Instrução Processual .. 163

Unidade 3: Aplicação de CPSI: Casos, Referências e Prática ........................... 193

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

Videoaula: Apresentação do Curso

• Módulo 1: aborda os principais aspectos relevantes sobre inovação.

• Módulo 2: trata do contrato público de solução inovadora, incluindo

• Módulo 3: apresenta boas práticas nas contratações de inovação.

O marco inseriu no ordenamento jurídico uma modalidade especial de licitação

Além disso, a intenção é despertar atenção nas organizações públicas para

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1 Aspectos Relevantes sobre Inovação

Nela é importante que você compreenda a relevância de o Estado ser o protagonista

É hora de iniciar a jornada de conhecimento. Confira todo o conteúdo que foi

Unidade 1: O que é Inovação?

Ao final desta unidade você irá compreender os conceitos de inovação, incluindo as

Antes de iniciar a análise mais aprofundada sobre compras públicas de inovação,

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Fonte: Freepik (2023).

Dessa forma, a criatividade e a imaginação aplicadas para oferecer novos produtos,

Inovação = Criatividade x Execução

Em que pese a existência de diversas definições para inovação, o que se observa

Algumas outras definições abarcam ainda a criação de novos métodos organizacionais

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implementação de um produto (bem ou serviço) novo

Juntamente com o conceito de inovação, impende trazer algumas outras

1.1 Inovação Incremental, Radical e Aberta

Inicialmente, é importante destacar que não há definições absolutas em torno de

A inovação pode ser classificada em dois tipos: incremental e radical. A primeira é

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Na busca por avanços, é comum direcionar a atenção

[...] na criação de novos produtos, serviços ou processos

Independentemente da natureza da inovação, a abertura do processo inovador

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Fonte: Freepik (2023).

Trata-se da descentralização da atividade e mentalidade inovadora das organizações,

Nesse sentido, conhecimentos e potencialidades específicos não direcionados se

Há diversas formas de incentivar a inovação aberta ou colaborativa, tais como:

• feedback de clientes e parceiros,

• espaços de trabalho colaborativos,

• uso de códigos abertos para inovação ou open source.

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1.2 Diferença entre Contratação de Inovação e

A diferença entre contratar inovação e inovar na contratação tem estreita relação

Ao se propor a realizar uma contratação inovadora, a organização admite aplicar

É como dizer que a modelagem da contratação se baseia em um processo

O TaxiGov, iniciativa do governo federal, é um

Ao enfrentar o problema do transporte de passageiros para o trabalho, a

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A contratação pública de inovação, também conhecida como Public Procurement

Um exemplo prático da incerteza presente na

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Empresas exponenciais geralmente possuem um Propósito Transformador Massivo

Segundo levantamento realizado pelo laboratório

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O conteúdo das entrevistas mostrou que os