A Prestação de Contas no Setor Público – SNC-AP

A Prestação de Contas das entidades subordinadas ao SNC-AP

Entidades públicas sujeitas a reporte

 A Prestação de Contas das entidades subordinadas ao SNC-AP

Entidades públicas sujeitas a reporte

As demonstrações financeiras, enquanto principais componentes do relato financeiro de finalidade geral, são
preparadas por uma dada entidade contabilística, que é assim designada de «entidade de relato».

De acordo com a Estrutura Concetual do SNC-AP (parágrafos §§79-85), uma entidade de relato, no setor público
como no setor privado, é uma entidade contabilística, que pode não ser dotada de personalidade jurídica
(Estrutura Concetual, parágrafo §85). Pode ser efetivamente uma entidade pública juridicamente independente,
mas também pode ser simplesmente uma área de atividade dentro da entidade (e.g., numa universidade, a área
de ensino e a área da investigação), ou o próprio governo e, dentro deste, um programa ou uma área de
atuação/atividade, como sejam a saúde, a defesa, a educação, etc.

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Entidades públicas sujeitas a reporte

A entidade de relato pode também compreender duas ou mais entidades que preparam demonstrações
financeiras individuais, tratando-se neste caso de uma entidade de relato que é, na verdade, um grupo público
(Estrutura Concetual, parágrafo §80).

Assim, um dos requisitos principais para que uma entidade seja considerada entidade de reporte, é que prepare
relatórios financeiros de finalidade geral (Estrutura Concetual, parágrafo §79). O outro requisito prende-se com a
capacidade para obter e gerir ou usar recursos, para que com eles a entidade preste serviços públicos, e
apresente contas deste uso dos recursos (e de como os obteve) através do relato financeiro de finalidade geral,
do qual as demonstrações financeiras constituem uma parte importante.

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Entidades públicas sujeitas a reporte

Conforme explicado na Estrutura Concetual, uma entidade de relato apresenta as seguintes
características principais:
a) “É uma entidade que recebe recursos dos cidadãos, ou em nome deles, e ou utiliza recursos
para realizar atividades para o seu benefício; e
b) Existem utilizadores do serviço ou fornecedores de recursos que dependem dos relatórios
financeiros da entidade como informação para efeitos de responsabilização pela prestação de
contas ou de tomada de decisões” (Estrutura Concetual, parágrafo §81).”

“Os fatores que revelam a existência de utilizadores de informação financeira de uma entidade pública ou
de um grupo público relacionam-se com o facto de uma entidade ter a responsabilidade ou capacidade de
obter ou mobilizar recursos, adquirir ou gerir o património público, contrair obrigações, ou realizar
atividades com objetivos de prestação de serviços” (Estrutura Concetual, parágrafo §84).

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Entidades públicas sujeitas a reporte

Em muitas jurisdições, entre as quais em Portugal, o Estado, entidade soberana, que vai para além Governo Central, não tem sido
considerado entidade de reporte em termos de contabilidade financeira.

Com efeito, até ao momento, o Orçamento do Estado e a Conta Geral do Estado são preparados em regime de caixa, pelo que «o
Estado» tem reportado apenas em termos de execução orçamental. Não obstante, a aprovação do SNC-AP, enquanto sistema
único harmonizado, a ser aplicado por todas as entidades das Administrações Públicas, cria condições para a preparação das
contas (relato financeiro) consolidadas da entidade de relato Estado (Whole of Government Accounts).

Neste contexto, foi então legalmente criada a Entidade Contabilística Estado (ECE), através da nova Lei de Enquadramento
Orçamental – LEO (Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro). A ECE consiste assim numa entidade de relato sem personalidade
jurídica própria, prevista no artigo 3.º da LEO.

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Entidades públicas sujeitas a reporte

Nesta entidade serão registadas transações e outros eventos que se reportem ao Estado Português, enquanto ente
soberano, em que diversas entidades públicas atuam por sua conta e nome (como são o caso da Autoridade Tributária e
Aduaneira, a Direção-Geral do Orçamento, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças ou a Agência para a Gestão da
Tesouraria e da Dívida Pública).

A ECE passará a executar uma contabilidade orçamental (terá um orçamento que será objeto de execução, conforme
artigo 49.º da LEO), e uma contabilidade financeira, reconhecendo as transações e outros eventos nos termos do SNC-AP,
bem como prestará contas nos termos do artigo 65.º da LEO (comportando demonstrações de relato orçamental, mas
também demonstrações financeiras).

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Enquadramento da Prestação de Contas no Setor Público

A Estrutura Concetual do SNC-AP, à semelhança da do International Public Sector Accounting Standards Board
(IPSAB) da qual é derivada, realça características distintivas do setor público (face ao setor empresarial), que
determinam interpretação particular de conceitos, uso adequado de certos critérios de reconhecimento e
mensuração, e objetivos, utilizadores, modelo e conteúdo do relato financeiro de finalidade geral.

Os objetivos do relato financeiro no setor público, que no contexto deste manual, entende-se como as contas anuais
individuais de uma entidade pública de reporte, prendem-se com proporcionar informação sobre a entidade que seja
útil para um conjunto diversificado de utilizadores das demonstrações financeiras.

Esta informação é tanto mais útil quanto mais satisfizer as necessidades desses utilizadores que, de um modo geral,
se agrupam em necessidades de informação para efeitos de responsabilização pela prestação de contas
(accountability) e necessidades de informação para tomada de decisões (Estrutura Concetual, parágrafos §§21-22).

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Enquadramento da Prestação de Contas no Setor Público
Os (potenciais) utilizadores do relato financeiro são fundamentalmente utilizadores externos, que não possuem
qualquer poder ou autoridade para requerer a uma entidade pública que prepare informação para satisfação das
suas necessidades específicas. Daqui deriva a designação de «relato financeiro de finalidade geral» ou
«demonstrações financeiras de finalidade geral».

De acordo com a Estrutura Concetual do SNC-AP, parágrafos §§23-31, os utilizadores podem resumir-se conforme o
que se apresenta no quadro seguinte:
Utilizadores principais
Outros utilizadores
Utilizadores dos serviços
Fornecedores de recursos
Contribuintes e seus representantes
Autoridade estatística
Analistas financeiros
Consultores financeiros
Organismos de regulação
Organismos de supervisão e controlo
Organismos de auditoria
Organismos de fiscalização
Comissões parlamentares
Comunicação social

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Enquadramento da Prestação de Contas no Setor Público

No que concerne às suas necessidades informativas, poder-se-ão resumir nas seguintes (Estrutura Concetual,
parágrafos §28-31):

1. Informação sobre a performance da entidade (alcance de objetivos operacionais e financeiros; gestão de

recursos; conformidade com leis e regulamentos).

2. Informação relativa à liquidez e solvabilidade da entidade.

3. Informação sobre a sustentabilidade da entidade no que concerne à continuidade na prestação de serviços

públicos e outras atividades no longo prazo.

4. Informação sobre se os recursos da entidade foram (têm sido) utilizados de modo económico, eficiente e eficaz,
como pretendido.

5. Informação sobre se o volume e custo dos serviços prestados durante o período de relato foram os esperados e
apropriados.

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Enquadramento da Prestação de Contas no Setor Público

No que concerne às suas necessidades informativas, poder-se-ão resumir nas seguintes (Estrutura Concetual,
parágrafos §28-31):

6. Informação sobre se os impostos e outros recursos arrecadados são suficientes para manter o volume e
qualidade dos serviços prestados.

7. Informação sobre como as atividades da entidade estão a ser financiadas (impostos, endividamento, outros
recursos, …).

8. Informação sobre futuras necessidades de fundos e recursos.

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Contexto do relato financeiro das entidades públicas:

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Enquadramento da Prestação de Contas no Setor Público

Não obstante as necessidades eventualmente diversificadas destes indivíduos e organizações, assumindo o

concento de relato de finalidade geral, estas finalidades resumem se aos já referidos objetivos de accountability
(prestação de responsabilidades) e tomadas de decisão.

A prestação de responsabilidades obriga as entidades públicas a mostrarem como usaram os recursos que foram
colocados à sua disposição, no fornecimento de serviços aos cidadãos, bem como o seu cumprimento com a
legislação, regulação ou outros normativos que regem os seus serviços e operações. Dado que as entidades
públicas são financiadas basicamente por impostos e outros rendimentos de transações sem contraprestação, e os
cidadãos estão dependentes destas entidades para a prestação dos serviços a longo prazo, as obrigações na
prestação de contas incluem também informação sobre os serviços prestados pelas entidades públicas no período
e a sua capacidade para continuar a prestá-los no longo prazo (Estrutura Concetual, parágrafo §27).

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Enquadramento da Prestação de Contas no Setor Público

Quanto ao processo de prestação de contas, i.e., aos procedimentos burocráticos e

práticas específicas, enquanto alguns derivam de requerimentos legais (e.g. orientações
para prestação de contas aos ministérios da tutela, ao Tribunal de Contas, ou ao
Eurostat), outros decorrem de práticas de transparência, por vezes não resultantes de
nenhum requisito legal, mas eventualmente de caráter mais voluntário.
Independentemente dos procedimentos de reporte resultarem de requisitos legais ou de
práticas mais voluntariosas, incluindo divulgação de informação online, o reporte
financeiro (mais alargado) de uma entidade pública tem sempre em vista satisfação de
necessidades informativas associadas à accountability e tomadas de decisão.

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O relato financeiro de finalidade geral nas entidades públicas em Portugal

Conforme já referido e devidamente explicado, nomeadamente no preâmbulo ao Decreto-lei nº192/2015, de 11

de setembro, o SNC–AP contempla os subsistemas de contabilidade orçamental, contabilidade financeira e

contabilidade de gestão. Considerando o art.º 4º do referido diploma, bem como as NCP, acrescenta-se ainda

que:

A contabilidade orçamental visa permitir um registo pormenorizado do processo orçamental (assentando num

regime de caixa modificada, com transações mensuradas pelo valor nominal, registadas na Classe 0 do Plano

de Contas Multidimensional, onde são distinguidas contas para a gestão e contas para execução do orçamento).

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O relato financeiro de finalidade geral nas entidades públicas em Portugal

A contabilidade financeira tem por base as IPSAS e permite registar as transações e outros eventos que

afetam a posição financeira, o desempenho financeiro e os fluxos de caixa de determinada entidade

(assentando num regime de acréscimo, usando critérios de mensuração baseados no custo histórico, mas

admitindo também valores correntes para registo das transações, que são efetuados nas contas das Classes 1

a 8 do Plano de Contas Multidimensional).

A contabilidade de gestão permite avaliar o resultado das atividades e projetos que contribuem para a

realização das políticas públicas e o cumprimento dos objetivos em termos de serviços a prestar aos cidadãos

(assentando num regime de acréscimo, tendo a NCP 27 recomendado o uso do Custeio Baseado nas

Atividades – ABC, e o registo das transações num conjunto de contas definidas no Manual de Implementação

do SNC-AP – versão 2, na Classe 9).

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O relato financeiro de finalidade geral nas entidades públicas em Portugal

No que concerne à informação proporcionada pelo relato financeiro, o capítulo 4 da

Estrutura Concetual do SNC-AP aponta claramente para uma maior abrangência nas
entidades públicas do que a do relato financeiro empresarial, não se limitando às
demonstrações financeiras e respetivo anexo, conforme ilustrado na Figura em baixo:

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O relato financeiro de finalidade geral nas entidades públicas em Portugal

Com efeito, no parágrafo §35 da Estrutura Concetual reconhecesse-se que, em adição à informação
contida nas demonstrações financeiras, o relato financeiro inclui outra que realça e complementa
essa informação, designadamente para ajudar os utilizadores a melhor a entenderem, interpretarem e
contextualizarem.

Esta informação complementar pode ser financeira e não financeira, e pode ser apresentada no
anexo às demais demonstrações financeiras, ou em outras demonstrações suplementares. Exemplo
claro disto no relato das entidades públicas portuguesas no âmbito do SNC-AP reside, como referido,
nas componentes das demonstrações orçamentais e da contabilidade de gestão.

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Relato financeiro, transparência e accountability

Transparência e accountability tornaram-se, nas últimas décadas, dois aspetos chave de uma
governação pública saudável. Muitas vezes utilizados correntemente como sinónimos, são porém
conceitos diferentes, apesar de relacionados.

Accountability refere-se à obrigação dos políticos e gestores públicos reportarem sobre o uso dos
recursos públicos sob seu encargo, bem como à responsabilidade dos mesmos para com os cidadãos
em geral, no que concerne a reportarem sobre o alcance dos objetivos de desempenho dos serviços
pré-estabelecidos para um governo ou para uma entidade pública; transparência é a divulgação de
informação e permitindo o acesso sem restrições, por parte do público, a informação fiável e oportuna
acerca das decisões e performance de um governo ou uma entidade pública (Jorge et al., 2012;
Lourenço et al., 2013).

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Relato financeiro, transparência e accountability

Provavelmente o conceito mais discutido na literatura é o de accountability, que genericamente significa a
obrigação de explicar, perante alguém, uma determinada conduta ou comportamento (logo implicando
responsabilização), para o que é fundamental divulgar informação e, portanto, ser transparente.

Neste contexto, a transparência é um pré-requisito para a accountability, sendo que a disponibilidade e

acesso à informação constitui um meio fundamental para o alcance dos dois aspetos, num governo ou
numa entidade pública.

Com efeito, a accountability democrática requer que as entidades públicas e os governos em geral,
aumentem a sua transparência, divulgando e publicando mais informação orçamental e financeira para os
cidadãos e outros stakeholders. Deste modo, promove-se o escrutínio das despesas públicas e previne-se a
corrupção e o desperdício de recursos públicos (Jorge et al., 2012; Lourenço et al., 2013).

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Relato financeiro, transparência e accountability

A fim de “darem contas” das suas responsabilidades, os políticos e dirigentes

públicos devem ser transparentes, ou seja, divulgar a informação necessária
para que os cidadãos avaliem a sua conduta e, eventualmente, imponham
sanções ou deem recompensas.

Confidencial 21
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No contexto das entidades públicas, o acesso à informação financeira é, portanto, um requisito

importante para promover a accountability e a divulgação do relato financeiro de finalidade geral é,
por isso, crítico para este objetivo, devendo estar acessível a todos, nomeadamente cidadãos,
media e investidores, entre outros (sob o pressuposto da compreensibilidade).

Este acesso à informação financeira de um governo e das entidades públicas em geral, por parte
dos cidadãos, deve ser uma preocupação constante, dado que contribui para melhorar a confiança
dos cidadãos nas instituições e nos políticos, bem como o seu envolvimento nos assuntos do
quotidiano das entidades públicas, contribuindo para a qualidade da democracia.

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O recurso às tecnologias de informação e comunicação (TICs), designadamente

à internet, constitui uma ferramenta fundamental de divulgação de informação
sobre as entidades públicas, designadamente de informação financeira e
orçamental do relato financeiro de finalidade geral, promovendo primeiramente a
transparência e, em última instância, a accountability e responsabilização. A este
respeito veja-se em Portugal o Índice de Transparência Municipal (ITM), em que
uma das dimensões avaliadas respeita à transparência económico-financeira, e a
partir do qual são elaborados anualmente rankings no que concerne ao nível de
transparência de cada município, aferido pela informação divulgada online.

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Não obstante, a auditoria externa a que está sujeito o relato financeiro de finalidade geral de uma entidade
pública é um tipo de auditoria financeira e de regularidade

Poder-se-á dizer que os cidadãos, nomeadamente através do Parlamento ou das Assembleias Municipais, já
exercem algum controlo democrático sobre as contas das entidades públicas. Porém, este não constitui um
controlo dito “profissional”. Assim, tornam-se necessárias auditorias realizadas por profissionais que atuam em
nome do interesse público, ou seja, no interesse dos cidadãos em geral (Budding et al., 2015).

Para além de auditoria interna, uma entidade pública está sujeita a dois tipos genéricos de auditorias externas
– auditoria financeira e de regularidade, e auditoria de desempenho ou performance. Embora tendam a ser
distintos, baseando-se o primeiro tipo na verificação do cumprimento de um conjunto de critérios, seguindo
procedimentos pré-estabelecidos em normas próprias de auditoria, estes dois tipos de auditoria externa tendem
a estar relacionados, porquanto o relato do auditor sobre a apresentação apropriada e a regularidade financeira
da informação, requer, cada vez mais, que se avalie a economia, eficiência e eficácia das transações da
entidade (Jones e Pendlebury, 2010).

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Auditoria do relato financeiro

A auditoria do relato financeiro de finalidade geral de uma entidade pública, em geral, visa certificar a fiabilidade da
informação relatada, designadamente assegurando que esta (Jones e Pendlebury, 2010):

• Constitui uma apresentação apropriada da realidade financeira da entidade (e.g., contrariando o sobre ou a
subestimação de determinadas grandezas nas demonstrações do relato);

• Cumpre princípios de regularidade financeira e legalidade (e.g., conformidade das transações com a lei,
nomeadamente com o orçamento; combate à fraude e à corrupção).

Enquanto o primeiro objetivo é fundamentalmente assegurado pela auditoria financeira, exercida por profissionais e
empresas de auditores e baseada em normas de auditoria, o segundo e talvez mais antigo objetivo da auditoria externa às
contas públicas, é assegurado pela auditoria de regularidade e conformidade legal, exercida pelas designadas “entidades
supremas de auditoria” (Supreme Audit Institutions), como é o caso do Tribunal de Contas em Portugal, seguindo
procedimentos particulares que emanam do organismo internacional de auditoria INTOSAI – International Organization of
Supreme Audit Institutions.

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Auditoria do relato financeiro
A auditoria financeira consiste na auditoria das demonstrações que fazem parte do relato financeiro,
devendo o relatório do auditor (normalmente designado de «opinião do auditor»), que acompanha as
contas, explicar se tal relato, nomeadamente as demonstrações que o constituem, apresentam
apropriadamente o que é suposto que apresentem e se encontram em conformidade com as normas a que
deve obedecer a preparação do relato. Neste tipo de auditoria, os auditores devem revelar se a informação
contida no relato financeiro de finalidade geral de uma entidade pública é fiável ou não, evidenciando (com
reservas ou ênfases no relatório do auditor) porque é que tal informação não pode ser confiável (Jones e
Pendlebury, 2010; Van Helden e Hodges, 2015).

Este tipo de auditoria às contas de uma entidade pública acontece pelo menos uma vez por ano, depois de
aprovadas pelo órgão executivo e antes de serem submetidas ao órgão deliberativo – é a chamada
“certificação legal de contas”.

Confidencial 27
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Auditoria do relato financeiro

Em Portugal, para as entidades sujeitas ao regime geral do SNC-AP (ver art.º 10.º do Decreto Lei n.º 192/2015, de
11 de setembro), este tipo de auditoria deve certificar a conformidade das contas da entidade, referentes a um
dado período, com as NCPs, designadamente referindo-se ao registo das transações da entidade nesse período,
e se as orientações e requisitos para o seu reconhecimento, mensuração e divulgação foram apropriadamente
aplicados e seguidos, no contexto específico daquela entidade. Encontra-se regulada no novo Estatuto da Ordem
dos Revisores Oficiais de Contas, aprovado pela Lei n.º 140/2015, de 7 de setembro. Nos termos do art.º 45.º
deste diploma legal, entre outros elementos, a certificação legal de contas deve incluir (n.º 2, alínea c)) “(…) uma
opinião de auditoria, que pode ser emitida com ou sem reservas, ou constituir uma opinião adversa, e apresentar
claramente a opinião do revisor oficial de contas ou da sociedade de revisores oficiais de contas sobre:

 Se as contas dão uma imagem verdadeira e apropriada, de acordo com a estrutura de relato financeiro
aplicável; e

 Se for caso disso, se as contas cumprem os requisitos legais aplicáveis”.

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Auditoria do relato financeiro

Já a auditoria de regularidade e conformidade legal visa aferir e assegurar o rigor eintegridade das
transações e respetivos registos, nomeadamente se são apropriados, completos e de acordo com a lei.
Este tipo de auditoria analisa, por exemplo, o rigor, completude e exatidão das transações e respetivos
registos de: execução de despesas e cobrança de receitas, gastos incorridos e rendimentos obtidos, e
salvaguarda de ativos e adequação de passivos. Dado que o julgamento sobre se as transações e
respetivos registos são apropriados, é efetuado atendendo à conformidade com a lei, no contexto dos
dinheiros públicos, esta adequação significa que os registos das transações estão livres de erros e não
são fraudulentos, e as transações em si não foram desperdícios ou extravagâncias (Jones e
Pendlebury, 2010).

Neste tipo de auditoria, o auditor certifica que as contas da entidade estão conformes com a lei e
apresentam, por isso, regularidade financeira.

Confidencial 29
 A Prestação de Contas das entidades subordinadas ao SNC-AP

Auditoria do relato financeiro

Dado que o orçamento de um governo ou entidade pública é lei, este tipo de auditorias, como referido, em geral
exercido por organismos supremos de auditoria – no caso português, o Tribunal de Contas é um órgão de
soberania – analisa se as transações da entidade estão ou não em conformidade com o orçamento (Van Helden
e Hodges, 2015).

Consequentemente, a confiança dos cidadãos nos números das contas públicas – e portanto nos políticos e
gestores públicos, enquanto decisores de topo acerca dos recursos públicos que lhe são confiados – é
aumentada pela auditoria e pelos auditores (ou diminuída, se alguma falta de fiabilidade é evidenciada),
assumindo aqui a auditoria externa um papel crucial (Budding et al., 2015; Van Helden e Hodges, 2015).
Contudo, os auditores externos podem basear-se também em algum trabalho desenvolvido pelos auditores
internos.

Confidencial 30
 A Prestação de Contas em SNC-AP

Confidencial 31
 A Prestação de Contas em SNC-AP

Confidencial 32
 A Prestação de Contas em SNC-AP

Confidencial 33
 A Prestação de Contas em SNC-AP

Confidencial 34
 Notas Prévias

Confidencial 35
 Notas Prévias

Confidencial 36
 Notas Prévias

Confidencial 37
 Notas Prévias

Confidencial 38
 Notas Prévias

Confidencial 39
Confidencial 40
Confidencial 41
Confidencial 42
Confidencial 43
Confidencial 44
 Entende-se por entidades públicas reclassificadas as entidades que,
independentemente da sua forma ou designação e ainda que na sua génese jurídica
não constituem entidades do setor público administrativo, tenham sido incluídas nos
subsetores da administração central, regional, local e segurança social das
administrações públicas, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e
Regionais (SEC 2010), para efeitos de apuramento dos agregados das contas
públicas. Compete ao Instituto Nacional de Estatística (INE) divulgar a lista das
entidades reclassificadas. Uma entidade reclassificada passa a aplicar o SNC-AP no
ano seguinte ao da sua inclusão no subsetor respetivo para efeitos do SEC 2010,
deixando de o aplicar no ano seguinte ao da exclusão do subsetor respetivo.

Confidencial 45
Confidencial 46
Confidencial 47
Confidencial 48
Confidencial 49
Confidencial 50
Confidencial 51
Confidencial 52
Confidencial 53
Confidencial 54
Confidencial 55
 Ver a Instrução n.º1/2019 – PG e Anexos

Confidencial 56
Confidencial 57
Confidencial 58
Confidencial 59
Confidencial 60
Confidencial 61
 Notas Prévias

Além das demonstrações financeiras, uma entidade que relata deve anexar aos documentos de
prestação de contas os documentos discriminados na tabela seguinte:

Outros Documentos da Prestação de Contas

Descrição dos documentos

Relação nominal de responsáveis pela execução financeira e/ou orçamental no período de relato.
Responsáveis pelas demonstrações financeiras (SNC-AP):
- Elaboração: o diretor dos serviços financeiros, o controller ou o responsável pela contabilidade.
- Apresentação e divulgação: quem preside à entidade, o diretor-geral, o presidente ou o órgão executivo.
- Aprovação: os órgãos deliberativos, nomeadamente o Conselho Geral, a Assembleia Municipal e a Assembleia da
República.
Ata da reunião da aprovação das contas pelo órgão competente.
No caso das EPE, a ata da reunião de aprovação de contas é substituída pelo despacho de aprovação do titular da
função acionista, nos termos dos respetivos estatutos.
Certificação Legal de Contas
Fonte:
Relatório e parecer do órgão de fiscalização. Tribunal de Contas (2019)
Ação de Formação | A Prestação de Contas no Setor Público SNC-AP
Confidencial 62
 Notas Prévias - Contabilidade Financeira

As entidades públicas devem ainda preparar as demonstrações financeiras previsionais,

designadamente:

• o balanço;

• a demonstração dos resultados por natureza:

• e a demonstração de fluxos de caixa,

com o mesmo formato das históricas, que também devem ser aprovadas pelos órgãos
de gestão competentes.

Confidencial 63