ORÇAMENTO PÚBLICO é um instrumento de planeamento e execução das finanças públicas.

Na actualidade, o conceito está intimamente ligado à previsão das Receitas e à fixação das
Despesas públicas. No Brasil, sua natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido
formal, apenas. Isso guarda relação com o carácter meramente autorizador das despesas
públicas.

ORIGEM

O estudo do orçamento público retorna à década de 1920 nos Estados Unidos ou, mesmo
anteriormente, só sendo possível devido à Revolução Industrial. A gestão empresarial deu
enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvolvimento de diversas técnicas de gestão e
de elaboração do orçamento. Fayol, em sua obra "Administração Industrial e Geral".

Com o desenvolvimento do pensamento empresarial e académico, que efectua o

acompanhamento e controle da função administrativa estatal, era necessário estabelecer
mecanismos que proporcionassem bases seguras para a condução das actividades
empresariais. Neste contexto, surgiram as técnicas orçamentarias mais conhecidas:

 Orçamento Tradicional;
 Orçamento Base Zero;
 Orçamento de Desempenho;
 Orçamento-Programa;
 Sistema de Planeamento, Programação e Orçamento;
 Sistema de Racionalização do Orçamento;

Assim, o conceito de orçamento público varia, dependendo do "ângulo" pelo qual se observa,
podendo adquirir definições variadas (TORRES, 2002).

Vander Gontijo nos dá (5) possibilidades da origem da OG Apesar de existirem

referências mais antigas na história da humanidade sobre a limitação do poder
de tributar, como, por exemplo, as encontradas no Código de Manu e no
Pentateuco, as raízes do orçamento, como instituto, se situam na Idade Média.

PENÍNSULA IBÉRICA
A origem dos orçamentos está ligada à origem do poder de tributar e este,
segundo Aliomar Baleeiro(1) tem berço na chamada "cúria régia" dos povos
europeus. Tratava-se de um conselho de nobres e sacerdotes que assistiam o
monarca em certas resoluções importantes de interesse coletivo. A tributação
era um dos assuntos relevantes.

Quando os representantes do comércio e dos ofícios do povo das cidades se

juntaram aos do clero e da aristocracia, a "cúria régia" transformou-se em
"Corte", isto é, uma grande assembleia de classes que examinava a concessão
de tributos extraordinários solicitados pela coroa em certas emergências ou
para outras decisões políticas.

O primeiro documento relacionado às finanças públicas data de Março de 1091.

Afonso VI, monarca espanhol, notifica a cobrança de um tributo extraordinário e
alude o consentimento dos que vão pagá-lo.
Outros escritores fixam nas Cortes reais do período de unificação da Espanha e
Portugal (1188) o início do solene reconhecimento de que os impostos deveriam
ser votados pelos delegados de contribuintes. Deu-se ao imposto seu carácter
de prestação pública, se bem que, no inicio, apenas para as necessidades
extremas do reino - geralmente guerras.

INGLATERRA, Outros estudiosos(2) consideram que o embrião do orçamento

público surgiu na Inglaterra medieval, em 15 de junho de 1215, quando foi
assinada e divulgada a Magna Charta Baronorum (Magna Carta) pelo Rei João
Sem Terra (King John Lackland), devido às pressões realizadas pelos barões
feudais, principais integrantes do Common Council (Conselho Comum), que
buscavam limitar o poder de tributar do rei. O artigo 12 determinava que:
"Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo Conselho
Comum, excepto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primogénito
cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim
deverão ser de valor razoável."
Esse documento é considerado o embrião do orçamento público. Mesmo não
envolvendo a despesa pública, este artigo estabeleceu a primeira forma de
controle do "Parlamento" sobre a monarquia absolutista, ou seja, o princípio
tributário do consentimento. É o ponto de partida para novas reivindicações e
direitos.

Como até hoje podemos verificar, esse tipo de controle representativo por parte
do parlamento sobre os governos gera conflitos. Naquela época, na qual o
absolutismo dominava, a coroa britânica não podia ser diferente. Como
resultado, o controle do Parlamento gerou um sério conflito com o rei Carlos I.
Reclamando em prol do princípio do consentimento e contra a imposição de um
empréstimo compulsório pelo rei, o Parlamento britânico baixou a Petition of
Rights (Petição de Direitos), que reafirmou o princípio da Magna Carta; segundo
o qual, para ser legítimo, o tributo teria que ser consentido pelo Parlamento.

O item VIII deste documento previa que: "Por todas estas razões, os lordes
espirituais e temporais e os comuns humildemente imploram a Vossa Majestade
que, a partir de agora, ninguém seja obrigado a contribuir com qualquer dádiva,
empréstimo ou benevolência e a pagar qualquer taxa ou imposto, sem o
consentimento de todos, manifestado por ato do Parlamento."

Como resultado, instalou-se uma luta interna. O Rei foi derrotado, condenado e
decapitado. De acordo com Burkhead(3), durante a guerra da Inglaterra contra
os holandeses, o Parlamento autorizou impostos pretendidos por Carlos II,
estabelecendo claramente as finalidades a que se destinavam os tributos
arrecadados. A partir de então, firmou-se a ideia de que os impostos só seriam
justificáveis à vista das despesas que por eles viessem a ser financiadas. Ao
longo do tempo, verificou-se que era necessário controlar a aplicação dos
recursos públicos e não apenas autorizar sua cobrança.

Em 1688 surgiu um novo conflito entre o Rei Carlos II e o Parlamento inglês,

chamado de "Revolução Gloriosa". Como consequência, o Parlamento baixou
em 1689 a Bill of Rigths (Declaração de Direitos) que, dispondo sobre os direitos
dos senhores feudais, da igreja, da cidade de Londres e da Justiça, determinava
que: "A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer
doação, empréstimo ou caridade, ou pagar imposto, sem consentimento
comum da Lei do Parlamento."

Estabeleceu-se, também, a separação entre as finanças da Coroa e as finanças

do Reino (Estado), quando passaram a ser anualmente organizadas na chamada
"Lista Civil" e aprovadas pelo Parlamento: "Todo subsídio (tributo) será cobrado
anualmente pelo Parlamento e a cobrança de impostos para uso da Coroa, a
título de prerrogativa, sem autorização do Parlamento e por um período mais
longo ou por modo diferente do que tenha sido autorizado pelo Parlamento, é
ilegal."

Em 1787, foi aprovado pela Câmara dos Comuns a Consolidated Fund Act (Lei do
Fundo Consolidado). Segundo Arizio de Viana, representou um avanço
significativo nas finanças públicas inglesas: "Certo número de impostos existem
na Inglaterra para atender certos serviços de carácter permanente; anualmente
o Parlamento inglês não discute a legitimidade desses impostos nem dessas
despesas; aprova o pedido do Governo em globo; quando há excedente, isto é,
quando a receita do fundo excede as despesas, torna-se possível discutir esse
excedente, para ver se há impostos desnecessários e que devam ser
abandonados; mas essa discussão nunca se verifica, pois os serviços
administrativos crescem e o Governo é sempre obrigado a pedir maiores verbas
e, daí, a aprovação dos recursos solicitados, ainda que, para obtêm-los, seja
preciso criar novos impostos ou agravar os existentes."

O Fundo Consolidado estabelecia tributos fixos para a manutenção da máquina

administrativa do Governo e a autorização legislativa para criação de novos
tributos quando necessária a expansão da actuação estatal. O Parlamento
aprovava de forma global o "orçamento", não o discutia. Entretanto, o mesmo
possibilitou a contabilização dos fundos públicos e, a partir de 1802, a
publicação anual do relatório detalhado das finanças. Alguns autores vêem a Lei
do Fundo Consolidado como a primeira lei que tratou de matéria orçamentaria
como hoje se entende.

A partir de 1822, o Chanceler do Erário (Ministro da Fazenda) passou a

apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa de
cada exercício. Burkhead considera que essa data marca o início do orçamento,
plenamente desenvolvido, na Inglaterra. Os papéis ficavam numa maleta de
couro chamada budget. Essa palavra vem do francês antigo bougette, que
significa bolsa pequena, por sua vez, diminutivo de bouge: pasta de couro. A
origem dessa palavra é latina: bulga. Tornou-se, então, habitual dizer: O
Chanceler foi ao Parlamento e opened his budget. Observe-se que até hoje
dizemos: "abrir o orçamento".

A regra geral, mesmo antes da implantação da Câmara dos Comuns, era de o

Executivo ter a prerrogativa de responsabilidade pelas finanças do Estado. Com
o tempo, o Legislativo passou a ter a competência de autorizar a cobrança de
tributos, aprovar, reduzir ou rejeitar a despesa proposta, bem como controlar a
execução do orçamento.

Posteriormente, as funções executivas da Coroa foram transferidas para o

Gabinete, que era uma espécie de comissão da Câmara dos Comuns. O
programa do Executivo era apresentado e defendido perante os Comuns
(Parlamento), que podiam aprovar reduções nas despesas ou solicitar fórmulas
alternativas sem que isso significasse moção (abalo) de desconfiança em relação
ao gabinete. Se, porém, a Câmara dos Comuns propusesse aumento de
despesas, isso significaria a queda do Gabinete e a necessidade da formação de
um novo governo. A determinação do teto das despesas era considerada a mais
grave responsabilidade do Gabinete em relação ao Orçamento.

Durante o século XIX, o orçamento inglês tornou-se um importante instrumento

da política económica e financeira do Estado. Sua trajetória tornou-se
importante pelo menos em dois aspectos: primeiro, por delinear a natureza
técnica e jurídica desse instrumento e, segundo, por difundir a instituição
orçamentaria para outros países. A compreensão dessa história demonstra,
outrossim, que a origem dos parlamentos está estreitamente ligada às finanças
públicas.

FRANÇA, Assim como no caso inglês, na França a instituição orçamentaria surgiu

posteriormente à adoção do princípio do consentimento popular do imposto,
autografado, de fato, pela Revolução Francesa de 1789.
Há todavia, alguns antecedentes notáveis. Em 1313, nos chamados Estados
Provinciais, uma espécie de assembleia formada por representantes da nobreza,
do clero e do povo, concedeu a taille (imposto sobre aqueles que não faziam
parte da nobreza) para manutenção do exército.

Uma outra Assembleia, em 1377, permitiu a "gabela" (do francês, gabelle:

imposto sobre o sal) e outros impostos sobre vendas. Os Estados Gerais de
Champagne, em 1382, recusaram os impostos solicitados. Entretanto,
estudiosos reconhecem que o consentimento popular do imposto foi,
realmente, autografado na Revolução Francesa. Na época, o Rei Luís XVI detinha
o poder absoluto. Os nobres, que eram a minoria, se beneficiavam de privilégios
consideráveis. A burguesia, que dominava totalmente as actividades comerciais
e industriais, queria liberdade de comércio e abolição dos privilégios. Por outro
lado, péssimas colheitas e aumentos de preços, juntamente com as dificuldades
financeiras vividas pela monarquia francesa, aumentavam o descontentamento
geral. Como consequência, ocorria um aumento constante do déficit do Estado e
decorrente necessidade de imposição de novos tributos.

No período napoleónico, autoritário, o controle representativo sobre a criação

de impostos não foi respeitado. Com a restauração, a Assembleia Nacional
começou a participar do processo orçamentário, inicialmente, em 1815,
decretando a "Lei Financeira Anual", sem controlar o de talhamento das
dotações. A partir de 1831, o controle parlamentar sobre o orçamento passou a
ser completo.

De acordo com Burkhead, o sistema orçamentário francês ajudou a consolidar

algumas regras (princípios) orçament

 anualidade do orçamento;
 votação do orçamento antes do início do exercício;
 o orçamento deve ter todas as previsões financeiras para o exercício
(universalidade);
 A não vinculação de itens de receita a despesas específicas (não afetação
das receitas).
ESTADOS UNIDOS, Historicamente, considera-se que a independência americana
decorreu também, entre outros factores (maturidade política e independência
económica), do descontentamento dos colonos em face da cobrança de tributos
pela metrópole inglesa. Ou seja, a cobrança de impostos pelo Parlamento inglês
à revelia de qualquer legitimação popular foi a gota da água para o início do
processo de independência americano. Caso semelhante aconteceu no Brasil
colonial (Inconfidência Mineira).
Nos primeiros anos de República, não havia uma nítida separação das funções
legislativas e executivas em matéria financeira. Em 1789, a autorização para
orçar gastos, criar tributos e tomar empréstimos foi concedida pela Constituição
ao Congresso. Nesse mesmo ano, o Congresso repassou ao recém criado
Departamento do Tesouro a responsabilidade de preparar e relatar as
estimativas das receitas e despesas públicas.

A partir de 1802, a Câmara dos Representantes designou uma "Comissão de

Meios e Recursos" que passou a assumir forte controle sobre as finanças do
governo. O Secretário do Tesouro, ao lado da apresentação de seu relatório
anual, submetia ao Congresso o levantamento preliminar das necessidades de
despesas das diversas unidades que compunham o governo. A Comissão dos
Meios e Recursos fazia o papel de órgão de planejamento, consolidava os
programas setoriais e possibilitava uma visão de conjunto das finanças do
Estado.

Por volta de 1865, a Comissão dos Meios e Recursos perdeu sua função
centralizadora e começou a dividir com outras comissões a autoridade sobre os
créditos de despesa. Em 1885, havia oito comissões na Câmara dos
Representantes e oito no Senado. Iniciou-se um processo de desorganização,
desperdícios e corrupção nas finanças americanas.

Em 1910, o presidente Taft designou a "Comissão de Economia e Eficiência" que

objetivava realizar estudos e modernizar a administração federal. Em 1912, o
presidente encaminhou ao Congresso relatório da comissão e recomendou a
adoção de um verdadeiro e novo orçamento nacional: "...um plano em que o
Presidente e o Congresso possam cooperar - o primeiro, apresentando ao
Congresso e ao País um programa administrativo de trabalho claramente
expresso, para ser cumprido; o segundo, dando-lhe uma lei que lhe caberá
cumprir." ... "um documento de ação para o Congresso, um instrumento de
controle e de administração para o Chefe do Executivo e base para fazer
funcionar departamentos e órgãos" ... "A fim de que possa pensar com clareza
sobre o problema de sua responsabilidade, o administrador precisa ter diante
de si dados que reflitam resultados...medir a qualidade e a quantidade em
termos de custo e eficiência."

Os argumentos da comissão - e a falta de respaldo político - não foram

suficientes para vencer os congressistas, politicamente interessados em manter
ascendência sobre o Executivo na aplicação dos recursos públicos.

A crescente mudança no papel do Estado e sua progressiva complexidade

exigiam da máquina administrativa a adoção de métodos e processos cada vez
mais sofisticados e ágeis. Esse aspecto passou a ser valorizado dentro da
própria Câmara dos Representantes que, em 1919, designou comissão para
estudar o assunto. As conclusões foram no sentido da adoção do orçamento
elaborado pelo Executivo, proposta aprovada neste mesmo ano pela Câmara e
transformada em lei, em 1921, sob a denominação "Lei de Orçamento e
Contabilidade" (Budget and Accounting Act).

Definitivamente, a questão das finanças públicas contribuiu, e muito, na

afirmação dos parlamentos frente aos poderes absolutistas e, em decorrência,
na formação das modernas democracias representativas. As revoltas,
revoluções e disputas, ora resolvidas com armas, ora com votos, ajudaram a
desenhar as relações entre cidadãos e seus governantes. Interpondo-se entre
estes, os senadores, deputados federais, deputados estaduais e vereadores de
hoje ficam investidos da responsabilidade histórica de manter as conquistas
obtidas.

BRASIL, A Revolta de Felipe dos Santos, em 1720; a Inconfidência Mineira, em

1789; a Revolta Farroupilha, em 1820; a Revolta do Quebra-Quilo, em 1896,
entre outros, são exemplos que marcaram, no Brasil, o descontentamento dos
cidadãos em relação à cobrança de impostos sem o respeito aos princípios da
legalidade e do consentimento.

Com a vinda de D. João VI, iniciou-se a organização das finanças públicas. A

abertura dos portos, com a conseqüente criação de tributos aduaneiros, gerou a
necessidade de se criar o Erário Público (Tesouro) em 1808.

O Orçamento do Estado
O Orçamento do Estado (OE) é um quadro, geral e básico, de toda a Actividade
Financeira, já que por seu intermédio se procura fixar a utilização a dar aos dinheiros
públicos.
O Orçamento é simultaneamente uma previsão económica ou plano financeiro das
receitas e despesas do Estado para o período de um ano; a autorização política deste
plano visando garantir quer direitos fundamentais dos cidadãos, quer o equilíbrio e a
separação de poderes e ainda a limitação dos poderes financeiros da Administração
para o período orçamental.
À margem do Orçamento do Estado ficam, pelo menos três importantes segmentos
financeiros: o das Regiões Autónomas, o das Autarquias e o das Empresas Públicas
(art. 3º/2 Lei 6/91).
É proposto pelo Governo, ouvidos os parceiros sociais; aprovado pela Assembleia da
República; executado pelo Governo e fiscalizado quanto à execução pelo próprio
Governo, pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República.
O Orçamento do Estado (lei de valor reforçado), é uma previsão autorizada,
em regra anual, da realização quantitativa das despesas e qualitativa das
receitas públicas estaduais, tendo em vista a satisfação das necessidades
colectivas.
No quadro da chamada Constituição Financeira, destacam-se, os preceitos
constitucionais orçamentais propriamente ditos, designadamente os arts. 105º a
107º da Constituição, os quais, em suma, delimitam o essencial do conteúdo e das
características do Orçamento e da respectiva lei, bem como os aspectos essenciais da
sua elaboração, aprovação, execução e fiscalização.
No tocante à Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado [LEOE (6/91)], ela
consagra um conjunto de regras e princípios, os quais, com respeito do quadro básico
constitucional, disciplinam o Orçamento do Estado e estabelecem os procedimentos
relativos à sua elaboração e organização, discussão e aprovação, execução e alteração,
bem como ao correspondente controlo. No essencial a Lei de Enquadramento do
Orçamento do Estado regula, antes demais, os chamados princípios e regras
orçamentais, a saber: da anualidade, da plenitude (unidade e
universalidade), do equilíbrio (formal e material), e da discriminação
orçamental (especificação, não compensação e não consignação).
16. O regime fundamental do Orçamento
As Regras orçamentais, constitucionalmente retidas, e ou acolhidas na lei de valor
reforçado, que é a Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado, são as seguintes:
a) Anualidade (art. 106º/1 CRP e art. 2º Lei 6/91): significa que o
planeamento da gestão financeira, vertido no Orçamento do Estado, tem como
período temporal o de um ano civil. O Orçamento do Estado é anual, “sem prejuízo
de nele serem integrados programas e projectos que impliquem encargos
plurianuais” (art. 2º/1 Lei 6/91). Esta regra leva a referir ainda, que no orçamento
de gerênciaincluem-se no as receitas e as despesas efectivamente cobradas e
realizadas, respectivamente, independentemente da data do facto jurídico
subjacente; e no orçamento de exercício inscrevem-se os créditos e os débitos criados
durante a execução orçamental, independentemente do momento da sua efectivação.
b) Plenitude: que engloba a da unidade, ou seja que o Orçamento do Estado deve
ser só um, portanto único e a da universalidade, isto é, que o Orçamento do
Estado deve englobar a previsão de todas as receitas e despesas do Estado, está a
mesma consagrada no art. 105º/1/3 CRP e art. 3º Lei 6/91. Esta regra e os seus dois
desdobramentos têm subjacentes objectivos compreensíveis, qual seja o de dar
transparência à gestão dos dinheiros públicos, isto é, às respectivas obtenção e
afectação, isso pelo toca à unidade e pelo que toca à universalidade, a grande
preocupação como se refere textualmente a Constituição, é a de impedir a “existência
de dotações e fundos secretos”.
c) Discriminação Orçamental: entendida como o agrupamento das regras da
Especificação, da Não Compensação e da Não Consignação. Estas regras estão
consagradas, pelo que toca à Discriminação, no art. 105º/1-a CRP, mais não visa
do que indicar, com rigor, as diversas fontes de que vão brotar os recursos
financeiros do Estado, bem como os múltiplos dispêndios ou aplicações que àqueles
vai ser dado; no respeitante à Especificação, no art. 105º/3 CRP, refere-se esta
regra a propósito das despesas e o art. 7º Lei 6/91, consagra-a para efeitos de receitas
e despesas, especificar significa individualizar com suficiência, sem cair no exagero;
quanto à Não Compensação, ou regra do Orçamento Bruto, está a mesma
estipulada no art. 5º Lei 6/91, quer dizer inscrever receitas e despesas pelo seu
respectivo montante bruto, ou seja, sem dedução quer dos encargos de cobrança das
receitas, quer dos ganhos originados pela realização das despesas; por seu turno, a da
Não Consignação, está contida no art. 6º Lei 6/91, traduz-se no facto de todas as
receitas deverem servir para cobrir todas as despesas, e, portanto, de não se permitir
que certas e determinadas receitas vão cobrir certas e determinadas despesas.
d) Publicidade: tal como qualquer outra Lei, tem de ser publicada na I série do
Diário da República (art. 112º/3, art. 119º/1-c CRP).
e) Equilíbrio Orçamental (material e formal): a mais importante regra, em
termos de substância e, tanto para efeitos de planeamento, como para efeitos de
execução financeira da Administração Central. Mais não significa que, planear e
executar a gestão financeira pública, de modo a que as despesas previstas e
realizadas sejam realmente cobertas pelas receitas previstas e realizadas, neste caso
no Orçamento do Estado.
17. O fenómeno da desorçamentação
A desorçamentação traduz-se, quer na saída do Orçamento do Estado, quer no
afastamento da disciplina orçamental de importantes massas de dinheiros públicos.
A existência de grandes volumes de fundos públicos que se colocam integralmente a
margem da previsão e das regras de execução orçamental do Orçamento do Estado. É
o que sucede nos chamados casos de independência orçamental; na existência de
processos próprios de elaboração e de aprovação de tais orçamentos; na existência de
uma Administração Financeira privativa das entidades que dispõem desses
orçamentos; na existência de formas próprias e autónomas de percepção de receitas e
de realização de despesas e seu controlo, de contabilidade e de responsabilidade de
gestores. Este é manifestamente o caso das Regiões Autónomas, das Autarquias
Locais e das Empresas Públicas, art. 3º/2 Lei 6/91.
18. O processo Orçamental
Entende-se por tudo quanto, em termos de substância e de forma, tenha a ver com o
Orçamento do Estado, não só direita e proximamente, como indirectamente, e seja a
montante ou a jusante daquele.
O processo orçamental, no seu conjunto, é dominado por três fases ou funções: a de
planeamento, a de execução e a de acompanhamento e controlo.

19. Preparação, aprovação, execução e fiscalização do Orçamento

a) Preparação
Nos termos do art. 105º/2 CRP, o Orçamento é elaborado de harmonia com as
Grandes Opções do Plano anual e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou
de contrato. As Opções do Plano são votadas pela Assembleia da República (art. 91º
CRP) e consubstanciam as directrizes em relação às quais o próprio Plano é
organizado; compreende-se, pois, que a elas deva obedecer ao Orçamento, uma vez
que este, ainda nos termos da Constituição é a expressão financeira do Plano anual.
Cumpre ao Governo apresentar à Assembleia da República a Proposta de Orçamento
(art. 9º/1 Lei 6/91).
b) Aprovação
É elaborado pelo Ministério das Finanças, o Projecto de Orçamento, é este
submetido à aprovação do Governo, o qual deverá apresentar até 15 de Outubro
a respectiva proposta de Lei à Assembleia da República (art. 9º Lei 6/91). A
proposta, além do seu articulado (art. 11º Lei 6/91); os mapas orçamentais (art. 12º
Lei 6/91) é acompanhada de anexos informativos (art. 13º Lei 6/91) – art. 10º Lei
6/91.
A Assembleia da República deve votar o Orçamento até 15 de Dezembro. A
discussão e votação na generalidade cabe ao plenário da Assembleia da República,
a discussão, porém, na especialidade só lhe cabe em temas de criação e extinção de
impostos e de empréstimos e outros meios de financiamento; podendo ainda caber-
lhe em tema de matérias relativas o regime fiscal, se assim for requerido por 1/10 dos
deputados. O restante é votado na especialidade, mas em sessão pública, pela
competente comissão da Assembleia – a comissão de Economia, Finanças e Plano
(artigo 14º Lei 6/91).
E se a Assembleia da República não aprovar o Orçamento?
O artigo 15º da Lei 6/91, providencia sobre o caso: mantém-se em vigor o Orçamento
do ano antecedente, continuando a cobrar-se as receitas nele previstas como a fazer-
se, e por duodécimo, as despesas nele inscritas.
c) Execução Encontrado em vigor o Orçamento do Estado, principia a ser executado,
começando a cobrar-se as receitas e pagar-se as despesas.
Em matéria de Receitas, as verbas constantes do Orçamento do Estado são simples
previsões de cobranças, que podem ser confirmadas ou infirmadas pelos factos; o que
não podem é ser executadas.
No Orçamento das Receitas não figuram apenas os montantes destas, também
figuram as suas espécies (art. 17º Lei 6/91). Por conseguinte, o Orçamento das
Receitas, além de prever os montantes desta, autoriza os serviços das finanças a
liquidá-las e os cofres da fazenda pública a cobrá-las.
Como o nosso sistema é o da gerência, todos os créditos orçamentais constituem
autorizações de pagar durante o período financeiro (art. 18º/2/4 da Lei 6/91).
Em matéria de Despesas, todavia, a execução do Orçamento do Estado apresenta
uma particularidade: é a de, em regra, não ser permitido utilizar logo de uma vez a
totalidade de cada crédito (art. 18º/2 Lei 6/91). Significa isto, que os encargos devem
ser assumidos e os pagamentos autorizados por importâncias não excedendo aos
duodécimos vencidos. Isto para impedir que as despesas se concentrem nos
primeiros meses do ano, quando a tesouraria, por estar apenas cobrada uma pequena
parte das receitas, ainda dispõe de escassos recursos.
Ao aprovar o Orçamento do Estado, a Assembleia da República, fixou o montante
máximo, não só de despesa total como da despesa de cada capítulo e de cada função.
Daí que em princípio, seja vedado ao Governo a transferência de verbas de capítulo
para capítulo e de função para função; bem como abrir créditos que se traduzam em
aumento da despesa total do Orçamento ou da despesa de qualquer capítulo e de
qualquer função. Há várias excepções, e uma particularmente importante é a de o
Governo para acudir a despesas não previsíveis e inadiáveis, puder transferir
verbas de uma dotação provisional que é anualmente inscrita no orçamento
do Ministério da Finanças (art. 20º Lei 6/91, e art. 4º DL 71/95).
Lei Travão: vem referida no art. 167º/2 CRP, este preceito constitucional
determina nomeadamente, que não podem ser apresentados projectos de lei ou
propostas de alteração do Orçamento durante o ano económico em curso, que
envolvam aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no
Orçamento.
d) Fiscalização
Esta é efetuada pelo Tribunal de Contas.
Quanto à Fiscalização das Receitas, sendo o montante de pura estimativa, é
claro que só interessava saber se os serviços cumpriam a sua obrigação de cobrar as
espécies de receitas previstas no Orçamento do Estado.
Fiscalização às Despesas, consiste em averiguar se cada uma das despesas
realizadas pelos serviços está prevista no Orçamento do Estado e se cabe na
respectiva dotação. Estas estão sujeitas a duas fiscalizações. A fiscalização da
Contabilidade Pública, que respeitai distintivamente a todas as despesas, e a
fiscalização do Tribunal de Contas, que respeita a muitas delas.
A fiscalização da Contabilidade Pública é prévia e posterior. Fiscalização prévia
concerne às despesas dos serviços de com autonomia administrativa. É que estes
serviços, porque não possuem orçamento próprio, fazem as suas despesas com as
verbas que lhes foram destinadas no Orçamento do Estado. É exercida pela secção de
contabilidade do próprio serviço.
A Fiscalização do Tribunal de Contas, a qual recai sobre os documentos que
envolvam despesas ou responsabilidades financeiras para o Estado. A fiscalização
prévia das despesas pelo Tribunal de Contas consiste em averiguar se os documentos
a ele sujeitos estão conformes com a lei em vigor e se os respectivos encargos têm
cabimento em verba orçamental própria – visto do Tribunal de Contas (art. 5º, 44º
Lei 98/97).
O controle à posteriori, é que tem lugar após ter terminado o exercício ou a gerência
e elaboradas as contas anuais (art. 49º Lei 98/97; art. 17º Lei 6/91 e art. 107º CRP).
Controlo sucessivo art. 50º Lei 98/97.
Segundo Daniel Sapateiro, Economista angolano diz que o orçamento do Estado (OE ou
OGE) é um instrumento de gestão que contém uma previsão discriminada das receitas e
despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos e o orçamento da
Segurança Social, é da iniciativa exclusiva do Governo do país. No caso de Angola cabe
ao Titular do Poder Executivo apresentar na Assembleia Nacional a Proposta do
Orçamento Geral do Estado no último quadrimestre do ano visando, naturalmente, a sua
aprovação no Parlamento e tenha validade e atividade a partir do dia 1 de Janeiro do ano
seguinte.
O Orçamento Geral do Estado tem um artigo específico na Constituição da República de
Angola (versão de 2010), e tal advém da importância que tem um OGE na gestão
económica, financeira, social e política. E citando o artigo 104 da Constituição:
“1. O Orçamento Geral do Estado constitui o plano financeiro anual ou plurianual
consolidado do Estado e deve refletir os objetivos, as metas e as ações contidos nos
instrumentos de planeamento nacional.
2. O Orçamento Geral do Estado é unitário, estima o nível de receitas a obter e fixa os
limites de despesas autorizadas, em cada ano fiscal, para todos os serviços, institutos
públicos, fundos autónomos e segurança social, bem como para as autarquias locais e
deve ser elaborado de modo a que todas as despesas nele previstas estejam financiadas.
3. A lei define as regras da elaboração, apresentação, adopção, execução, fiscalização e
controlo do Orçamento Geral do Estado.
4. A execução do Orçamento Geral do Estado obedece ao princípio da transparência e da
boa governação e é fiscalizada pela Assembleia Nacional e pelo Tribunal de Contas, em
condições definidas por lei”.
Para a elaboração do Orçamento Geral do Estado, o Ministério das Finanças e a sua
Direção Nacional do Orçamento e Estado devem ter em conta os seguintes diplomas
legais:
1- Lei n.º 15/10, de 14 de Julho – Lei Quadro do Orçamento Geral do Estado;
2- Lei n.º 37/20, de 30 de Outubro – Lei da Sustentabilidade das Finanças
Públicas.
Qualquer OE ou OGE cumpre três conjuntos de funções:
económicas (de racionalidade), já que permite uma melhor gestão dos dinheiros públicos.
Eficácia, pois permite ao Governo conhecer a política económica global do Estado),
políticas (garante os direitos fundamentais dos cidadãos, ao impedir que sejam tributados
sem autorização dos seus legítimos representantes.
Equilíbrio de poderes, já que, através do mecanismo de autorização política, a
Assembleia da República pode controlar o Governo)
jurídicas (através de normas que permitem concretizar as funções de garantia que o
Orçamento pretende prosseguir).
Além disso, caros leitores, existem cinco regras orçamentais clássicas, embora nem todas
sejam atualmente seguidas com frequência:
1. 1. Regra da anualidade: qualquer Orçamento tem um ano de vigência e, como tal,
uma execução orçamental anual.
2. 2. Regra da plenitude: um só orçamento e tudo no orçamento. Em cada ano, o
Estado deve elaborar apenas um Orçamento (unidade), no qual todas as despesas
devem estar inscritas (universalidade).
3. 3. Regra da discriminação orçamental, que comporta três regras relativas à forma
de inscrição orçamental das receitas e despesas: a especificação (deve ser
especificada cada receita a cada despesa), a não-compensação (os montantes
devem constar no Orçamento de uma forma bruta) e a não-consignação (todas as
receitas devem servir para cobrir todas as despesas, não se podendo afetar
quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas).
4. 4. Regra da publicidade: o OGE tem que ter publicação oficial.
5. 5. Regra do equilíbrio orçamental: o OGE deve ser elaborado de forma a que as
receitas previstas cubram na realidade as despesas previstas.
O debate político na Assembleia Nacional, desta iniciativa governamental está sujeito a
um processo legislativo especial. A Proposta de Lei do Orçamento entra na Assembleia
com o contexto macroeconômico mundial, nacional, os mapas de decomposição da
Receita e da Despesa, documentos sectoriais. O OE é apresentado pelo Ministério da
Coordenação Económica e pelo Ministério das Finanças que defendem em primeira
instância o documento perante os deputados. Após debates e votação da generalidade e as
discussões na especialidade, há na primeira quinzena do mês de Dezembro, a votação
final global da proposta de lei do OGE para o ano seguinte.
Até ao momento abordou-se a questão do OE ou do OGE «convencional», isto é, como o
conhecemos, a Receita é igual à Despesa e é aplicado como votado na sua forma em que
foi votado no último debate e votação na generalidade na Assembleia Nacional.
Temos vários tipos de OE ou OGE além da caracterização acima apresentado, como o OE
por Duodécimos ou de Base Zero.
Hoje e pela particularidade de Portugal estar numa fase política complexa de que a
Proposta de OE ou OGE foi votado hoje negativamente pelos deputados da Assembleia
da República, o Chefe do Governo coloca a hipótese de haver como alternativa a esta
rejeição do OE/OGE, a existência e aplicação do OE por Duodécimos. E o que é um OE
por Duodécimos?
A execução do orçamento das despesas deve obedecer ao princípio da utilização por
duodécimos”, determina o Governo no diploma publicado, estabelecendo como
excepções ao regime duodecimal dotações como pagamentos de despesas com pessoal, de
contribuições e de quotizações para organizações internacionais, e ainda as destinadas ao
pagamento dos encargos da dívida pública e de compromissos já assumidos e autorizados
relativos a projetos de investimento não cofinanciados. O Governo, por via do seu
Ministério das Finanças na supervisão e os outros ministérios a jusante, executará o OE
por 1/12 (um doze avos) pela Receita e Despesa mensal do ano em curso. Por outras
palavras, o Governo está autorizado a executar a Despesa Pública na medida de 1/12 avos
deste ano e nada mais além disto, exceto as situações acima mencionadas.
“O membro do Governo responsável pela área das finanças pode autorizar a antecipação
de duodécimos através da antecipação temporária de fundos disponíveis”, precisa o
executivo no decreto-lei que aprova o regime transitório de execução orçamental, hoje
publicado.
Por fim, escrevo que pelo seu papel fundamental de qualquer OE/OGE, a sua aprovação
ou rejeição deste diploma legal, tem a «força» de manter ou «derrubar» Governos. A
rejeição nos Parlamentos pode ser o início de outras soluções que não passam
necessariamente por eleições antecipadas. A negociação é sempre um caminho a seguir
para encontrar «pontes» e as melhores soluções para o coletivo, que é superior à soma das
unidades.
No nosso caso de Angola, aguardemos que seja apresentado a Proposta de OGE - versão
2022, previsivelmente, no dia 29 de outubro de 2021.
objetivo do OGE é proporcionar recursos para o desenvolvimento social e
económico de um país, que também inclui abordar as necessidades das crianças.

O Estado possui três funções:

- Alocativa;
- Distributiva;
- Estabilizadora;
A função alocativa visa desviar o emprego de uma
parcela dos recursos da economia (capital, trabalho e
recursos naturais diversos) para oferta e ou provisão
de bens e serviços tidos públicos. Devido às certas
características de mercado, estes bens e serviços não
são ofertados na quantidade e ou preços ótimos do
ponto de vista social. Exemplos: saneamento básico,
transporte, energia e telecomunicações.
A função distributiva visa diminuir as desigualdades,
distribuindo a renda de maneira mais justa. Exemplos:
Programas sociais (PROUNI, Fome Zero, Bolsa
Família, Bolsa Universitária).
Função estabilizadora procura minimizar os efeitos
dos ciclos econômicos - estes entendidos como
oscilações nos níveis gerais de produto, emprego,
renda e nível geral de preços da economia. Exemplos:
política de crédito, interferências na oferta e demanda
de moeda e sua influência sobre o nível de juros.

2- O estado possui diversas formas de arrecadação,

entre elas está os impostos, maior fonte de
arrecadação do estado. Os impostos incidem em
todos os bens que adquirimos, e cada vez a carga
tributária aumenta, no entanto, o poder aquisitivo do
contribuinte só diminui, já que o salário mínimo fica
estagnado.
Fazem parte das formas de arrecadação do estado,
também, as taxas, contribuição e outras muitas fontes
de recursos. Tais formas, reunidas forma a Receita
Pública, que tem por fim custear as despesas públicas
e as necessidades de investimentos.
As receitas vinculadas à lei são chamadas receitas
orçamentárias, definidas como aquelas que ingressam
de forma definitiva no patrimônio, são recursos
próprios que poderão financiar políticas públicas e os
programas de governo.
Do ponto de vista legislativo, as receitas podem ser classificadas
de seguintes forma na receita é a Lei 4.320, que institui Normas
Gerais de Direito Financeiro, mas nós aqui vamos nos apegar
mais na nossa realidade (ANGOLA).
A economia é angolana, baseie-se na extração de recursos minerais, como o
petróleo e o gás natural. A população angolana desfruta de condições precárias de
serviços públicos, como saúde e educação. Além disso, o país apresenta uma
elevada desigualdade econômica e social.
 Petrolíferas; 22,94%
 Receitas Não. Petrolíferas;
 23,12% Receitas de.
 Financiamento; 43,63%