LIVRO - Condutas Vedadas À Administração Pública No Ano Eleitoral - Eleições 2024 - Novo

Universidade de Direito Público - UNIDIP
Curso sobre as condutas vedadas aos agentes públicos no ano eleitoral

Curso sobre as vedações à Administração Pública no ano eleitoral
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INTRODUÇÃO
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1. Introdução
Eram "inelegíveis para os mesmos cargos, no período subsequente, o Presidente da República, os
Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou
substituído nos seis meses anteriores ao pleito". Esse era o texto original do §5º, do artigo 14, da
Constituição Federal de 1988. Todavia, pela Emenda Constitucional nº 16, de 1997, a redação foi
alterada para dispor que "o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito
Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão
ser reeleitos para um único período subsequente". É a polêmica “emenda da reeleição”.
Com o advento do Plano Real em 1994 e a popularidade alcançada pelo então Presidente Fernando
Henrique Cardoso, desenhou-se no Congresso Nacional as condições políticas perfeitas para que
fosse aprovada a reeleição dos Chefes do Poder Executivo, para um mandato subsequente, pelo
período de mais quatro anos.
Diante da inovação introduzida no ordenamento jurídico pela Emenda Constitucional nº 16, tornou-
se necessário criar instrumentos que impedissem o uso abusivo da máquina administrativa em
benefício do ocupante daquele cargo.
Nesse propósito, foi instituída a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, estabelecendo normas
conferindo tratamento igualitário a todos os candidatos em qualquer eleição majoritária no país.
Deve haver um equilíbrio entre os candidatos e o Poder Público não deve ser utilizado como
instrumento para obtenção de vantagens pelo candidato à reeleição investido no cargo de Chefe do
Poder Executivo.
Este é o Princípio da Igualdade, que fundamenta as normas previstas no artigo 73, da Lei nº
9.504/97. A Constituição Federal, no artigo 5º, caput, estabelece que, sem distinção de qualquer
natureza, todos são iguais perante a lei. Todos devem ser tratados por ela igualmente tanto quando
concede benefício, confere isenções ou outorga vantagens como quando prescreve sacrifícios,
multas, sanções, agravos. Todos os iguais em face da lei também o são perante a Administração
Pública. Todos, portanto, têm o direito de receber da Administração Pública o mesmo tratamento,
se iguais. Se iguais nada pode discriminá-los. Impõe-se aos iguais, por esse princípio, um tratamento
impessoal, igualitário ou isonômico1.
Nas eleições, o Chefe do Poder Executivo, concorrendo a reeleição, deve ser tratado de forma
impessoal, igualitária e isonômica perante os demais candidatos, afastando a prática de condutas
típicas da Administração Pública, os atos de governança, para assegurar que a atuação do Poder
Público não vai interferir na vontade do eleitor e, consequentemente, no resultado da eleição.
O princípio básico que deve nortear as condutas dos agentes públicos no período de eleição está
disposto no caput do artigo 73 da Lei nº 9.504/97, ou seja, são proibidas “...condutas tendentes a
afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais”.
Assim, de maneira geral é vedada toda ação ou omissão que possa ser caracterizada como abuso
das funções e atribuições administrativas, resultando na intervenção indevida no processo político
eleitoral ou afetando o equilíbrio formal entre os candidatos.
1 Diógenes Gasparini. Direito Administrativo. 12ª Edição. Editora Saraiva.
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CONCEITO DE AGENTE PÚBLICO
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2. Conceito de agente público

José Cretella Júnior conceitua agente público como a pessoa física que participa de modo
permanente, temporário ou acidental, das atividades do Estado, seja por atos jurídicos, seja por atos
de ordem técnica e material. Com efeito, os que participam da gestão da coisa pública e que se
integram ao Estado ou nos corpos locais para colaborar no funcionamento dos serviços públicos são
muito numerosos, sendo suas ocupações de natureza variada2.
Já nos ensinamentos de Celso Antonio Bandeira de Mello, a expressão “agentes públicos” é a mais
ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao
Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam
apenas ocasional ou episodicamente.
Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente público. Por isso,
a noção abarca tanto o Chefe do Poder Executivo (em quaisquer das esferas) como os senadores,
deputados e vereadores, os ocupantes de cargos ou empregos públicos da Administração direta dos
três Poderes, os servidores das autarquias, das fundações governamentais, das empresas públicas
e sociedade de economia mista nas distintas órbitas de governo, os concessionários e
permissionários de serviço público, os delegados de função ou ofício público, os requisitados, os
contratados sob locação civil de serviços e os gestores de negócios públicos3.
De acordo com o § 1º do artigo 73 da Lei nº 9.504/97, reputa-se agente público quem exerce, ainda
que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou
entidades da Administração Pública direta, indireta ou fundacional.
As condutas vedadas tipificadas nos artigos 73 a 77 da Lei nº 9.504/97 são destinadas aos agentes
públicos, termo que abrange os agentes políticos, independentemente de serem candidatos ou
não4. Verifica-se que a definição dada pela Lei é a mais ampla possível, de forma que estão
compreendidos desde os agentes políticos (Presidente da República, Governadores, Prefeitos e
respectivos Vices, Ministros de Estado, Secretários, Senadores, Deputados federais e estaduais,
Vereadores etc.), os servidores titulares de cargos públicos ou empregados, sujeitos ao regime
estatutário ou celetista em órgão ou entidade pública (autarquias e fundações), empresa pública ou
sociedade de economia mista, as pessoas requisitadas para prestação de atividade pública (p. ex.:
membro de Mesa receptora ou apuradora de votos, recrutados para o serviço militar obrigatório
etc.), gestores de negócios públicos, até aqueles que se vinculam contratualmente com o Poder
Público como é o caso dos prestadores terceirizados de serviço, os concessionários ou
permissionários de serviços públicos, e os delegados de função ou ofício público (p. ex.: os titulares
de serventias da Justiça não oficializadas, conforme o art. 236 da Constituição Federal).
2 José Cretella Júnior. Dicionário de Direito Administrativo. Agente Público. 5ª Edição. Editora Forense.
3 Celso Antonio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. V – Servidores Públicos. 27ª edição. Malheiros Editores.
4 Agravo de Instrumento nº 5197, Acórdão, Relator(a) Min. Tarcisio Vieira De Carvalho Neto, Publicação: DJE - Diário de justiça
eletrônico, Tomo 245, Data 19/12/2017, Página 76/77
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CONDUTAS VEDADAS
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3. Condutas vedadas
As condutas vedadas ou proibidas aos agentes públicos relativas às eleições estão entre os artigos
73 a 77 da Lei nº 9.504/97, além de algumas restrições financeiras impostas pela Lei nº 4.320/64 e
pela Lei Complementar nº 101/00. Vejamos:
a) é proibido ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis
ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária (art. 73,
I, Lei nº 9.504/97);
b) é proibido usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que
excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram (art. 73,
II, Lei nº 9.504/97);
c) é proibido ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta federal,

estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha
eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo
se o servidor ou empregado estiver licenciado (art. 73, III, Lei nº 9.504/97);
d) é proibido fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação,
de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo
Poder Público (art. 73, IV, Lei nº 9.504/97);
e) é proibido nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou
readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex
officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses
que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados: 1) a
nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de
confiança; 2) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou
Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República; 3) a nomeação dos aprovados em
concursos públicos homologados até o início daquele prazo; 4) a nomeação ou contratação
necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia
e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo; 5) a transferência ou remoção ex officio de
militares, policiais civis e de agentes penitenciários (art. 73, V, Lei nº 9.504/97);
f) nos três meses que antecedem o pleito, é vedado realizar transferência voluntária de recursos da
União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno
direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução
de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações
de emergência e de calamidade pública (art. 73, VI, “a”, Lei nº 9.504/97);
g) nos três meses que antecedem o pleito, é vedado, com exceção da propaganda de produtos e
serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos,
programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou
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das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade
pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral (art. 73, VI, “b”, Lei nº 9.504/97);
h) nos três meses que antecedem o pleito, é vedado fazer pronunciamento em cadeia de rádio e
televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de
matéria urgente, relevante e característica das funções de governo (art. 73, VI, “c”, Lei nº 9.504/97);
i) é vedado empenhar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos
órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração
indireta, que excedam a 6 (seis) vezes a média mensal dos valores empenhados e não cancelados
nos 3 (três) últimos anos que antecedem o pleito;
j) é vedado fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos
que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir
do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos;
l) no ano em que se realizar eleição, é proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios
por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de
emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício
anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução
financeira e administrativa (art. 73, §10, Lei nº 9.504/97);
m) nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97,
não poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida
(art. 73, §11, Lei nº 9.504/97);
n) nos três meses que antecederem as eleições, na realização de inaugurações é vedada a

contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos (art. 75, Lei nº 9.504/97);
o) é proibido a qualquer candidato comparecer, nos 3 (três) meses que precedem o pleito, a
inaugurações de obras públicas (art. 77, Lei nº 9.504/97);
p) é vedado aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, mais do que o
duodécimo da despesa prevista no orçamento vigente (art. 59, §1º, Lei nº 4.320/64);
q) é vedado ao Poder Público, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação
de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito (art.
42, Lei Complementar nº 101/00).
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CESSÃO OU USO, EM BENEFÍCIO DE CANDIDATO,

PARTIDO POLÍTICO OU COLIGAÇÃO, BENS MÓVEIS OU
IMÓVEIS PERTENCENTES À ADMINISTRAÇÃO DIRETA
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4. Cessão ou uso, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou

imóveis pertencentes à administração direta
A caracterização da conduta vedada prevista no artigo 73, I, da Lei nº 9.504/97 pressupõe a cessão
ou o uso, em benefício de candidato, partido político ou coligação, de bens móveis ou imóveis
pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territórios e dos Municípios5. Assim estabelece o artigo 73, I, da Lei nº 9.504/97:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes
condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos
pleitos eleitorais:
I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens

móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a
realização de convenção partidária;
Essa regra apresenta importantes elementos que devem ser considerados na adequada tipificação
da conduta vedada: a) ceder ou usar; b) em benefício de candidato, partido político ou coligação; c)
bens móveis ou imóveis; d) pertencente à Administração Pública; e) ressalvada a hipótese de
convenção partidária.
O verbo “ceder” significa que a Administração Pública se valeu de um dos institutos jurídicos que
transferem o uso do bem público ao particular. Isso pode ocorrer através da “autorização de uso”,
“permissão de uso”, “concessão de uso”, “concessão de direito real de uso”, “concessão de uso
especial para fins de moradia” ou “cessão de uso”. Isso tudo pode ocorrer oficialmente, utilizando
um desses instrumentos, ou até mesmo extraoficialmente, quando a Administração pública cede
um imóvel sem alardear que o fez, para esconder vícios que ofendem a moral dos atos na
Administração Pública. O verbo “usar” foi adotado para representar que não só a Administração
está proibida de ceder bens públicos a terceiros, como ela mesma, através de seus agentes públicos,
está proibida de usá-los em benefício de candidato, partido político ou coligação.
A conduta vedada exige a “cessão” ou o “uso” de bem público e precisa ser em benefício de
candidato, partido político ou coligação. Ocorrendo hipótese contrária, onde o bem público é
utilizado para outras finalidades, não haverá a incidência da conduta vedada. Pode até ser que a
cessão do bem público a um particular tenha sido ilegal, por não respeitar, por exemplo, o processo
de dispensa de licitação, mas para fins eleitorais, a conduta somente será vedada se resultar em
favorecimento a um candidato, a um partido ou a uma coligação.
O mais importante é que não há interesse público que justifique ceder ou usar bem público nesse
objetivo, pois a afetação do bem público é incompatível com o interesse do candidato ou do seu
partido. Não há como permitir que escolas, creches, postos de saúde, repartições administrativas
sejam cedidas ou usadas para angariar votos a candidato. Haveria um rompimento da afetação do
bem público. Não é ele destinado a essa função. E isso é em qualquer época do ano. Não apenas
5 Recurso Ordinário nº 481883, Acórdão de 01/09/2011, Relator(a) Min. FÁTIMA NANCY ANDRIGHI, Publicação: DJE - Diário da Justiça
Eletrônico, Tomo 195, Data 11/10/2011, Página 42
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nos três meses que antecedem o pleito ou no ano eleitoral. Em momento algum a Administração
pode ceder ou usar bem público em benefício a candidato, partido ou coligação.
A conduta vedada do artigo 73, inciso I, é aplicável em face do patrimônio público, isto é, bens
móveis ou bens imóveis. A cessão de servidores públicos é objeto de conduta vedada prevista em
outro inciso.
Os veículos são os bens públicos mais suscetíveis ao desvio de finalidade. Podemos ter uma
variedade infinita de veículos oficiais sendo utilizados para fins eleitoreiros, tal como:
a) ônibus escolar fazendo transporte de time de futebol para participar de competição em outra
cidade;
b) utilização de tratores, retroescavadeiras e máquinas pesadas em carreatas pela cidade

anunciando os novos equipamentos adquiridos;
c) exposição pública de ônibus e ambulâncias adquiridos, ostentando a atuação do governo;
d) transporte de cabos eleitorais;
e) servidores públicos envolvidos politicamente com certo candidato que usam os veículos para
atividades em prol do candidato, partido ou coligação, tal como protocolar documentos no cartório
ou na justiça eleitoral.
Os equipamentos de escritório também são empregados em larga escala. A impressora usada para
imprimir panfletos. O computador e o telefone usados para entrar em contato com eleitores ou
para assuntos que dizem respeito unicamente ao candidato, partido ou coligação. A própria
estrutura da Administração, mesa, cadeira, espaço físico, papel, caneta, são usados ou desviados
por servidores para atividades administrativas em benefício eleitoreiro.
Os prédios institucionais também não estão disponíveis para a finalidade de beneficiar candidato,
partido político ou coligação. Evidente que a Administração Pública não irá celebrar um instrumento
jurídico, tal como a “permissão de uso”, declarando literalmente que sua finalidade é beneficiar um
candidato. O benefício a ele é enrustido, mascarado, exatamente para fugir da proibição legal. Por
isso, que os órgãos de controle devem sempre levar em consideração o instrumento jurídico
celebrado, mas também a situação de fato encontrada no uso do bem público, pois é comum que
ocorram desvios. Em relação ao “bem público de uso comum do povo”, é possível a sua livre
utilização, como veremos adiante.
Os bens precisam ser públicos, pois se pertencem a particulares, não incide a vedação do artigo 73,
inciso I.
Ressalva-se a hipótese de ceder o uso de prédio público para convenção partidária.
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A vedação a que se refere o inciso I do artigo 73 da Lei no 9.504/97 não diz respeito, apenas, com as
coisas móveis ou imóveis, como veículos, casas e repartições públicas. A interdição está relacionada
ao uso e à cessão de todos os bens patrimoniais indisponíveis ou disponíveis – bens do patrimônio
administrativo – os quais, ‘pelo estabelecimento da dominialidade pública’, estão submetidos à
relação de administração – direta e indireta, da União, Estados, Distrito Federal, territórios e
Municípios. Para evitar a desigualdade, veda-se a cessão e o uso dos bens do patrimônio público,
cuja finalidade de utilização, por sua natureza, é dada pela impessoalidade 6.
4.1. Histórico
A regra do artigo 73, I, mesmo antes da sua promulgação, já se fazia presente em outras legislações.
O artigo 377 do Código Eleitoral estabelece que o serviço de qualquer repartição, federal, estadual,
municipal, autarquia, fundação do Estado, sociedade de economia mista, entidade mantida ou
subvencionada pelo poder público, ou que realiza contrato com este, inclusive o respectivo prédio
e suas dependências não poderá ser utilizado para beneficiar partido ou organização de caráter
político. A violação a este artigo tem pena de 6 meses e pagamento de 30 a 60 dias-multa, aplicado
a autoridade responsável, aos servidores que prestarem serviços e os candidatos, membros ou
diretores de partidos que derem causa a infração.
Aliás, o artigo 24, inciso II, da Lei nº 9.504/97, já estabelece ser vedado, a partido e candidato,
receber direta ou indiretamente doação em dinheiro ou estimável em dinheiro, inclusive por meio
de publicidade de qualquer espécie, procedente de órgão da Administração Pública direta e indireta
ou fundação mantida com recursos provenientes do Poder Público.
4.2. Bens públicos

Os bens públicos dividem-se em bens públicos de uso comum do povo, bens de uso especial e bens
dominicais.
Os bens públicos de uso comum do povo pertencem a todos e podem ser utilizados por qualquer
pessoa. Esses bens pertencem ao ente de direito público, União, Estados ou Municípios, que
possuem a guarda, administração e fiscalização. As pessoas possuem o uso e gozo desses bens,
observando-se os regulamentos administrativos.
Tais bens podem ser utilizados gratuita ou onerosamente por todos, sem a necessidade de qualquer
permissão específica, não perdendo esta característica quando a Administração exigir para o seu
uso e gozo certos requisitos ou até mesmo tarifa, sempre observando em conjunto todas as normas
federais, estaduais e municipais acerca do assunto.
São bens utilizados indistintamente por todas as pessoas, em concorrência igualitária e harmoniosa
com os demais, de acordo com o destino do bem e condições que não lhe causem uma sobrecarga
invulgar, conforme explica Celso Antonio Bandeira de Mello. Dentre esses bens estão as ruas,
praças, estradas, rios, mares, praias, além de outros.
Os bens públicos de uso especial são os imóveis destinados ao serviço público ou para o
estabelecimento da administração federal, estadual e municipal, inclusive pelas suas autarquias.
6 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 21.120, de 17.6.2003, rel. Min. Luiz Carlos Madeira.
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Exemplos são os prédios onde se instalam as secretarias, ministérios, escolas públicas, creches,
fóruns, tribunais, prefeituras, câmaras, assembleias, hospitais, postos de saúde, cemitérios públicos,
entre outros. Esses bens possuem uma destinação especial, por serem utilizados pelo próprio Poder
Público. Porém, em certos casos, o particular poderá obter o uso exclusivo de parte ou de todo o
bem de uso especial, por ser esta a destinação do imóvel, como, por exemplo, quando a
administração concede, permiti ou autoriza, mediante procedimento licitatório, o uso de todo o
prédio da rodoviária à iniciativa privada, boxes no mercado de peixe ou no mercado municipal,
postos bancários dentro do paço municipal ou do fórum.
Os bens públicos dominicais são os bens que compõe o patrimônio da União, dos Estados e dos
Municípios. Podem ser bens móveis ou imóveis, objetos de direito pessoal ou real das pessoas
jurídicas de direito público interno. São os títulos da dívida pública, estradas de ferro, telégrafos,
oficinas e fazendas do Estado, terrenos de marinha e acrescidos, entre outros. O Poder Público
poderá autorizar que esses bens sejam utilizados por particulares, na forma de arrendamento,
comodato, permissão de uso, concessão de uso, concessão de direito real de uso, concessão de uso
especial, autorização de uso e enfiteuse. Podem ser utilizados pelos seus proprietários para todos
os fins de direito, observadas, evidentemente, as legislações dos demais entes federados, não
podendo ser dada destinação diferente da permitida pelas leis municipais de uso e ocupação do
solo.
4.3. Cessão ou uso
A natureza funcional do vínculo mantido entre o Estado e os bens públicos norteia sua utilização.
Em princípio, os bens devem ser utilizados de acordo com as suas características, em vista da
satisfação das necessidades coletivas atribuídas ao Estado7.
Entretanto, é possível a Administração Pública ceder o uso de bem público para particulares. Isso
materializa-se através de várias formas administrativas: “autorização de uso”, “permissão de uso”,
“concessão de uso”, “concessão de direito real de uso”, “comodato”, “locação”, “enfiteuse”,
“direito de superfície”.
Hely Lopes Meirelles e Marçal Justen Filho estão entre os autores que admitem a possibilidade de
todos os tipos de bens públicos serem objeto de uso por particulares (uso comum, especial e
dominical). Já Diógenes Gasparini considera que os bens públicos de uso comum não são suscetíveis
de cessão de uso, pois devem ser por todos utilizados. Normalmente, todos os bens estão sujeitos
ao uso por particular, inclusive os bens de uso comum, tal como algumas ruas sem saída, que são
de circulação exclusiva dos moradores locais, fechadas mediante autorização municipal e as bancas
de jornal, quiosques, painéis publicitários, que instalam-se em bens públicos de uso comum
também.
Porém, é vedado ao agente público ceder ou usar os bens públicos móveis ou imóveis em benefício
de candidato a mandato eletivo, partido político ou coligação. O legislador além de proibir ao agente
público ceder a terceiros, também proíbe o uso pelo próprio Administrador, em benefício de
candidato, partido ou coligação.
7 Marçal Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. “Estrutura Administrativa do Estado: Os Bens Públicos”. Editora Forum.
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O legislador, no artigo 73, inciso I, da Lei de Eleições, não impede que essas cessões de uso sejam
realizadas. As autorizações, permissões ou concessões de uso podem ser realizadas durante todo o
ano das eleições, mas não podem ser em proveito de candidato, partido ou coligação.
Alguns Municípios, dentro da competência para regular os assuntos de interesse local,

estabeleceram normas em suas Leis Orgânicas mais rígidas, proibindo ou restringindo o Poder
Executivo de realizar essas “cessões de uso” do bem público no ano das eleições ou em períodos
que a antecedam, para qualquer particular, mesmo não sendo candidato ou afiliado a partido.
A prática da conduta descrita no inciso I resulta na cassação do registro ou do diploma, multa e

suspensão imediata da conduta vedada (§5º, artigo 73, da Lei nº 9.504/97, com a redação dada pela
Lei nº 12.034/09).
A conduta tipificada no art. 73, I, da Lei 9.504/1997 pode ocorrer antes da realização das convenções
partidárias para escolha de candidatos. Embora a violação ao art. 73 da Lei 9.504/1997 também
configure improbidade administrativa, conforme dispõe o § 7º do mesmo dispositivo, a Justiça
Eleitoral é competente para julgar representação que tenha por objeto a conduta de "ceder ou usar,
em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à
administração". (REPRESENTAÇÃO nº 11906, Acórdão nº 5627 de 08/01/2014, Relator(a) CLEBER
LOPES DE OLIVEIRA, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-DF, Tomo 007, Data
10/01/2014, Página 06)
4.4. Bens públicos de uso comum do povo

A vedação do uso de bem público, em benefício de candidato, não abrange bem público de uso
comum8. É pacífico o entendimento de que a vedação legal ao uso ou cessão de bem público em
benefício de candidato, partido político ou coligação não alcança os bens de uso comum9.
Os bens públicos de uso comum do povo, especialmente as ruas, as praças, os parques e os jardins
são os locais normalmente utilizados pelos candidatos para promover suas candidaturas, com os
comícios, reuniões ou encontros com partidários e eleitores interessados. Justamente por serem
locais de manifestação pública, é absolutamente possível que qualquer pessoa, inclusive os
candidatos, manifestem neles, perante o público, suas ideias e pretensões.
Os encontros em praças, ruas, jardins independem de autorização do Poder Executivo. São usados
livremente. Mas, quando o evento reunir um número grande de pessoas, exigindo a interdição de
ruas, desvio de trânsito, aumento na segurança pública do local, equipe de saúde, é evidente que o
candidato deverá requerer junto a Administração Pública a utilização do espaço, para que esta
adote as medidas suficientes para atender adequadamente ao público que estará presente.
Normalmente, os Municípios já possuem os locais comuns de realização desses eventos em suas
cidades, observadas as normas de posturas municipais. Segundo Hely Lopes Meirelles, o uso do bem
público não poderá ocorrer quando provocar inutilização ou destruição do bem.
8Ac. de 1o.8.2006 no AgRgREspe no 25.377, rel. Min. Cezar Peluso

9 Representação nº 160839, Acórdão de 04/12/2014, Relator(a) Min. ADMAR GONZAGA NETO, Publicação: DJE - Diário de justiça
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“A vedação do uso e cessão de bem público em benefício de candidato, prevista no art. 73, inciso I,
da Lei nº 9.504/97, não abrange bem público de uso comum do povo." (Tribunal Superior Eleitoral -
Ac. de 26.8.2010 no AgR-AI nº 12229, rel. Min. Aldir Passarinho Junior.)
“Conduta vedada (art. 73, I e II, da Lei nº 9.504/97). Não caracterização. Evento eleitoral realizado
em área desapropriada para reforma rural. Recurso especial não se presta ao reexame de prova já
analisada pelo tribunal de origem, o qual entendeu que evento eleitoral realizado em área
desapropriada pelo Incra para reforma rural não configura conduta vedada, pois trata-se de área de
uso comum da comunidade ali assentada.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 16.6.2009 no ARESPE
nº 25.969, rel. Min. Joaquim Barbosa.)
“Eleição estadual. Conduta vedada. Art. 73, I, II, e III, da Lei no 9.504/ 97. A vedação do uso de bem
público, em benefício de candidato, não abrange bem público de uso comum.” NE: Governador,
candidato à reeleição, que se utilizou de bem público, Parque das Nações Indígenas, para a gravação
de imagens para seu programa eleitoral. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 4.246, de 24.5.2005, rel.
Min. Luiz Carlos Madeira.)
“Recurso especial. Representação. Objetivo. Cassação. Registro. Candidato. Alegação. Utilização.

Bem público. União. Administração. Exército. Realização. Showmício. Conduta vedada. Art. 73, I, da
Lei no 9.504/97. Improcedência. 1. O local da realização do evento em questão é área de uso
compartilhado com a comunidade, onde, inclusive, ocorreu a festa do Peão de Boiadeiro, não
caracterizando, a sua cessão, nenhum favorecimento por agente público ou instituição a determinado
candidato, em desfavor dos demais. 2. Registre-se, ainda, que referido espaço poderia ter sido
utilizado por qualquer candidato, observadas as formalidades de praxe, o que, em si, já retira da
cessão o caráter de privilégio e desequilíbrio de forças entre os partícipes do certame eleitoral. 3.
Recurso provido para o fim de se julgar improcedente a representação”. (Tribunal Superior Eleitoral -
Ac. no 24.865, de 9.11.2004, rel. Min. Caputo Bastos.)
4.5. Momento da conduta vedada

A tipificação das condutas vedadas independe do marco cronológico previsto em lei para o registro
de candidaturas10, ou seja, mesmo sem o registro da candidatura é possível a prática de conduta
vedada em benefício de quem se apresenta como pré-candidato ou futuro candidato.
4.6. Temas recorrentes na jurisprudência dos tribunais eleitorais

Abaixo, relacionamos alguns casos reais julgados pelo Tribunal Superior Eleitoral ou pelos Tribunais
Regionais Eleitorais relativos à conduta vedada do inciso I, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97:
4.6.1. Propaganda eleitoral negativa e uso de bem público

Configura transgressão eleitoral o uso de bem público para reunião na qual se discorre sobre
procedimento de candidato opositor apontando-o contrário aos interesses dos munícipes11.
4.6.2. Uso de bem público para pronunciamento

O Prefeito, mesmo não sendo candidato, não pode usar de inauguração de obra pública para
explicitamente pedir votos a candidato por ele apoiado, mantendo este posição de conivência com
os elogios do Prefeito e posição de destaque ao lado dele, com manifestações de aprovação, gestos
10 Recurso Especial Eleitoral nº 20848, Acórdão, Relator(a) Min. Luis Felipe Salomão, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico,
Data 24/06/2020
11 Ac. no 25.144, de 15.12.2005, rel. Min. Marco Aurélio
20
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e aplausos durante o discurso, pois assim estará caracterizado o uso indevido de bem público. A
conduta vedada prevista no artigo 73, I, da Lei nº 9.504/97 pode se configurar anteriormente ao
período eleitoral, principalmente quando tem o condão de afetar a igualdade de oportunidade entre
os candidatos ao pleito eleitoral.12
4.6.3. Festa de aniversário em escola

É vedado ao Prefeito candidato à reeleição ceder imóvel público (escola) para a realização de festa
infantil particular da qual era convidado, em que um dos organizadores proferiu discurso
enaltecendo suas qualidades como gestor e declarando-lhe apoio no pleito. Entendeu o Tribunal
Regional de Alagoas que “houve inequívoco uso de bem pertencente à administração municipal em
benefício da candidatura dos agravantes em detrimento dos demais adversários, que não
desfrutaram de idêntica prerrogativa, a denotar a prática da conduta vedada do artigo 73, I, da Lei
nº 9.504/97”13.
4.6.4. Carreata com veículos oficiais

Utilizar veículos oficiais para obter benefícios eleitoreiros é conduta vedada. O artigo 73, I, da Lei nº
9.504/97 estabelece a impossibilidade de cessão ou uso de bens móveis ou imóveis pertencentes à
administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos
Municípios em benefício de candidato, partido político ou coligação. Já decidiu o Tribunal Superior
Eleitoral que a promoção de carreatas de ambulâncias por todo o Estado às vésperas das eleições,
vinculando os serviços do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU) ao candidato,
representa manifesto desvio de finalidade, transformando a divulgação do serviço em promoção de
suas candidaturas14:
O art. 73, I, da Lei 9.504/97 estabelece a impossibilidade de cessão ou uso de bens móveis ou imóveis
pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territórios e dos Municípios em benefício de candidato, partido político ou coligação. 2. Na espécie,
o recorrido João Alves Filho - então governador e candidato à reeleição - promoveu carreatas de
ambulâncias por todo o Estado de Sergipe às vésperas das eleições, vinculando os serviços do Serviço
de Atendimento Móvel de Urgência do Estado de Sergipe (SAMU) a sua candidatura, em manifesto
desvio de finalidade, transformando a divulgação do serviço em promoção de suas candidaturas. 3.
Diante da gravidade dos fatos e da repercussão dos eventos, aplica-se a multa individual de 50.000
(cinquenta mil) UFIRs ao recorrido João Alves Filho e à Coligação Sergipe no Rumo Certo. 4. Recurso
ordinário parcialmente provido.” (Ac. de 2.12.2014 no RO nº 476687, rel. Min. Nancy Andrighi, rel.
designada Min. Maria Thereza de Assis Moura.)
As carreatas com ambulâncias são muito comuns na jurisprudência eleitoral, mas também não ficam
atrás as carreatas com ônibus, tratores, retroescavadeiras, maquinário pesado e viaturas, diante da
necessidade que o candidato tem de demonstrar que o seu governo promove efetivas ações de
gestão, em uma fórmula já amplamente conhecida de influenciar o eleitor, mas usando dos
equipamentos públicos, mesmo que isso seja velado, resultando em faixas ou discursos voltados
12 Recurso Especial Eleitoral nº 060035327, Acórdão, Relator(a) Min. Og Fernandes, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico,
Tomo 149, Data 05/08/2019
13 RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 060022562, Acórdão, Relator(a) Min. Benedito Gonçalves, Publicação: DJE - Diário da justiça
eletrônico, Tomo 55, Data 29/03/2022

14 Recurso Ordinário nº 476687, Acórdão de 02/12/2014, Relator(a) Min. FÁTIMA NANCY ANDRIGHI, Relator(a) designado(a) Min.
MARIA THEREZA ROCHA DE ASSIS MOURA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 31, Data 13/02/2015, Página 32
21
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aparentemente para o interesse público. A carreata é sim prática de governo que precisa ser banida,
pois desnecessária, já que a população pode tomar conhecimento da compra pelos meios de
imprensa, e custosa para os cofres públicos com o desperdício de combustível apenas para desfilar
pela cidade.
A aquisição ou locação de veículos oficiais devem ser incorporados ao patrimônio do Município ou

a destinação pública de modo protocolar, apenas informando a população disso de modo
institucional a título de prestação de contas públicas, assegurando-se a devida transparência.
No caso dos autos, os candidatos, a pretexto da divulgação da aquisição de uma máquina patrol e de
um microônibus pela prefeitura, realizaram carreata utilizando-se de veículos e de servidora pública
municipal visando promover sua candidatura à reeleição. 2. A utilização de bens adquiridos pela
Administração Municipal, com o claro objetivo de beneficiar as candidaturas do prefeito e do vice-
prefeito à reeleição, configura conduta vedada prevista no art. 73, I e II, da Lei nº 9.504/97. 3. Na
aplicação da sanção de multa foram observados os princípios da proporcionalidade e razoabilidade,
além do disposto nos arts. 22, XVI, da LC nº 64/90 e 73, §§ 4º e 5º, da Lei nº 9.504/97 [...]”. (Ac. de
23.6.2015 no AgR-REspe nº 75037, rel. Min. João Otávio de Noronha.)
4.6.5. Discurso usando plenário da Câmara Municipal

Utilizar o prédio do Legislativo, o plenário, a tribuna, para realizar discurso, manifestação opinião
política no exercício da função de vereador não pode ser considerada como a conduta vedada pelo
artigo 73, inciso I, sob a alegação que o Vereador está usando o bem público em seu favor ou em
benefício de candidato.
As opiniões, palavras e votos externados por membro de casa legislativa, no uso da respectiva
tribuna, são protegidas pela imunidade material de modo absoluto, independentemente de
vinculação com o exercício do mandato ou de terem sido proferidas em razão deste. Há precedentes
do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral. Descabe cogitar das condutas vedadas
previstas no artigo 73, I e II, da Lei 9.504/97 relativamente a discurso proferido por vereador na
tribuna da Câmara Municipal15.
Evidente que o conteúdo do seu pronunciamento deverá ser moderado, pois não poderá pedir voto,
no entanto, o simples uso do bem público no seu pronunciamento, não é, por si só, a conduta
vedada de ceder ou usar bem público em benefício de candidato, partido político ou coligação.
4.6.6. Filmagem em bem público

Assim como já decidido pelo Tribunal Regional Eleitoral de Minas gerais, a utilização de um bem
público para a filmagem da campanha publicitária de candidato, partido ou coligação é conduta
vedada pelo artigo 73, inciso I.
A utilização de vídeos ou imagens disponibilizadas pela Prefeitura em seu sítio eletrônico e redes
sociais, divulgando as ações institucionais, são, geralmente, de domínio público podendo ser
utilizadas por particulares e até por candidatos.
15Recurso Ordinário nº 1591951, Acórdão de 11/09/2014, Relator(a) Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, Publicação: DJE - Diário de
justiça eletrônico, Tomo 178, Data 23/09/2014, Página 51
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Acontece que usar o espaço público ou equipamentos públicos, é diferente de apenas obter as
imagens de internet, pois aqui o verbo “ceder” ou “usar” bem público são verdadeiramente
tipificados, com a entrega de bem público para ser usado para fins eleitorais ou com o uso deste,
para os mesmos fins, pelos próprios agentes públicos.
No Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais, São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não,
condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais,
dentre elas de ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis
ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária. O réu não negou
que realizou propaganda para candidato ao cargo de Deputado Federal, por meio de vídeo, nas
dependências do Gabinete da Prefeitura Municipal. Este fato é incontroverso. Independentemente do
uso do Erário a regra prevista no art. 73, I, da Lei das Eleições é clara ao dispor ser proibido usar, em
benefício de candidato, partido político, bens móveis e imóveis pertencentes à Administração direta
de Municípios. A conduta é objetiva, ou seja, sua prática enseja aplicação de sanção. No caso, houve
uso efetivo do imóvel público pelo réu em benefício de candidatura a cargo eletivo, o que lhe é vedado
pelo ordenamento jurídico, razão pela qual deve ser aplicada multa. Multa fixada no mínimo legal,
diante da ausência de quebra da isonomia do pleito. (REPRESENTAÇÃO nº 060562652, Acórdão de
20/02/2019, Relator(a) PAULO ROGÉRIO DE SOUZA ABRANTES, Publicação: DJEMG - Diário de Justiça
Eletrônico-TREMG, Data 21/03/2019)
4.6.7. Uso de imagens de bem público

A conduta vedada prevista no artigo 73, inciso I, da Lei nº 9.504/97 somente se configura quando
demonstrado o desvio de bem público do interesse coletivo para servir aos interesses da campanha
eleitoral. A mera utilização de imagem de bem público em propaganda eleitoral não configura
conduta vedada, exceto na hipótese excepcional de imagem de acesso restrito ou de bem
inacessível. Por exemplo, não se presume a inacessibilidade do bem ou o acesso restrito à sua
imagem pelo fato de se tratar de obra pública em andamento. As limitações justificadas por razões
de segurança ou higidez da obra não significam, por si só, restrição geral de acesso. Cabe ao autor
comprovar a restrição ou inacessibilidade do bem público pelo cidadão comum para que o uso de
sua imagem possa vir a se amoldar à conduta vedada prevista no artigo 73, inciso I, da Lei nº
9.504/9716.
De acordo com João Fernando Lopes de Carvalho, no livro “Eleições o que mudou”, a jurisprudência
tem apresentado decisões de punição à utilização de imagens de prédios públicos para fins de
propaganda eleitoral, quando há utilização de bens públicos (gabinete, linha telefônica e página
eletrônica), bem como de servidor comissionado, para produção e divulgação de vídeos
institucionais visando a promoção de candidatura majoritária municipal, bem como a modificação
da regular rotina de funcionamento ordinário dos serviços públicos para encenação de peça de
propaganda eleitoral.
4.6.8. Uso de biblioteca para filmagem

O Tribunal Superior Eleitoral já considerou que o uso de um espaço público, com características de
livre acesso, sem prejuízo da oportunidade de outros candidatos ali gravarem, não configura
16Recurso Ordinário nº 060219665, Acórdão, Relator(a) Min. Edson Fachin, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 71,
Data 14/04/2020
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violação ao artigo 73, I. O que a lei veda é o uso efetivo, real, do aparato estatal em prol de
campanha, e não a simples captação de imagens de bem público.
4.6.9. Uso de delegacia para filmagem

É vedado utilizar o interior de Delegacia de Polícia para realizar filmagem destinada ao propósito
político-partidário.
O Tribunal Regional Eleitoral do Paraná ao analisar a prova dos autos (vídeo) decidiu que não
ocorreu mera captação de imagens no interior de bem público, mas sim a efetiva utilização da
estrutura de Delegacia de Polícia em que o candidato desempenhava as funções de Delegado em
benefício de sua candidatura ao cargo de vereador do Município. Em que pese não fosse vedado ao
candidato se apresentar como Delegado e enaltecer o exercício de suas funções, a utilização da
estrutura da delegacia e dos bens móveis atinentes ao exercício do cargo, em benefício de sua
candidatura, causou desequilíbrio ao pleito e ferindo a isonomia em relação aos demais candidatos.
É irrelevante para a caracterização da conduta vedada o fato de a gravação ter sido realizada
durante ou fora do horário de expediente, bastando a utilização de bens imóveis e/ou móveis da
Administração Pública em benefício do candidato17.
4.6.10. Uso de bem público em comitê de campanha

É proibido emprestar cadeiras, mesas, equipamentos de som, de iluminação, palco para que sejam
utilizados em benefício de candidato, partido ou coligação. O destinatário desses bens, sempre
quando identificado como candidato, partido ou coligação, será o elemento determinante para
tornar uma ação governamental que, aparentemente seria lícita, em ilegal.
Emprestar mesas, cadeiras, som, iluminação e até palco é algo possível para eventos de recreação
e lazer, folclóricos, culturais, tradicionais, sem distinção, e com critérios para o uso. Quando a
finalidade disso é beneficiar alguém para fins de promoção eleitoral, torna-se uma ação ilegal e
vedada pelo artigo 73, da Lei de Eleições.
Não obstante a flagrante ilegalidade da utilização dos bens públicos em questão (14 cadeiras, 01
mesa e 01 caixa de som), a conduta não se reveste de gravidade suficiente para ensejar seu
enquadramento como prática de abuso do poder político, tampouco resultar na aplicação das severas
sanções oriundas dessa prática, notadamente pela constatação de uso de um reduzido número de
objetos de pequeno valor econômico. Fato apurado que se amolda à conduta vedada aos agentes
públicos em campanha eleitoral, na medida em que a legislação eleitoral proíbe expressamente o
agente público de "ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens
móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária" (Lei
9.504/97, art. 73, I). (RECURSO ELEITORAL nº 29186, Acórdão nº 20588 de 08/03/2018, Relator(a)
RICARDO FELIPE RODRIGUES MACIEIRA, Publicação: DJ - Diário de justiça, Tomo 48, Data 14/03/2018,
Página 10)
4.6.11. Uso de veículos oficiais para retirada de propaganda irregular
17Representação nº 06007784320206160008, Acórdão de Relator(a) Des. Carlos Alberto Costa Ritzmann, Publicação: DJ - Diário de
justiça, Tomo DJE, Data 26/05/2021
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Por diversas vezes é comum que a Administração no exercício de suas atribuições de organizar a
ocupação das áreas livres da cidade, especificamente as ruas, praças e calçadas, acabe entrando em
conflito com os interesses políticos de supostos adversários de campanha. Cabe a Administração a
limpeza da cidade e a organização do trânsito, não sendo permitida a instalação de cavaletes que
dificultem a circulação de pedestres ou veículos. Se isso ocorrer cabe a Prefeitura atuar no exercício
do poder de polícia, organizando a ocupação da cidade.
RECURSO ORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO. ELEIÇÕES 2010. PREFEITO. CONDUTA VEDADA. ART. 73, I e
III, DA LEI Nº 9.504/97. CESSÃO DE BENS E SERVIDORES PÚBLICOS. NÃO CONFIGURADA. 1. Na origem,
o Ministério Público Eleitoral ajuizou representação contra os recorridos sob o argumento de que o
primeiro representado retirou cavaletes de propaganda eleitoral do candidato adversário de sua
esposa, a segunda representada, com o auxílio de servidores públicos e de veículo de propriedade do
município, configurando-se as condutas vedadas de que tratam o art. 73, I e III, da Lei nº 9.504/97. 2.
Entretanto, as provas demonstram que a ordem para a remoção da propaganda eleitoral não partiu
do representado e que não teve a finalidade de beneficiar determinada candidatura, mas sim de
atender a pedido de comerciantes, pois os cavaletes de propaganda eleitoral estavam dificultando o
trânsito de pessoas, o acesso a lojas e a visibilidade de motoristas. 3. Não configurada a conduta
vedada do art. 73, I e III, da Lei nº 9.504/97. 4. Recurso ordinário não provido. (Recurso Ordinário nº
736967, Acórdão de 20/05/2014, Relator(a) Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, Publicação: DJE -
Diário de justiça eletrônico, Tomo 111, Data 16/6/2014, Página 70)
4.6.12. Simples menção de número de telefone

Já foi objeto de decisão pelo Tribunal Superior Eleitoral que a simples menção do número de
telefone da repartição pública em documento de partido político não configura a conduta vedada
de ceder ou usar bem público. Indicar um número de telefone em um documento pode ter ocorrido
por mero engano, mas mesmo que não tenha sido não preenche o conteúdo da norma, que é usar
bem público. Mencionar bem público em um cadastro não é usá-lo para o fim a que se destina um
telefone.
A mera indicação de número de telefone da administração pública, no bojo de Demonstrativo de

Regularidade de Atos Partidários (DRAP), não se amolda ao tipo do art. 73, I, da Lei 9.504/97, para o
qual se exige a cessão ou o uso efetivo, em benefício de candidato, partido político ou coligação, de
bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios. Afastamento das condutas vedadas descritas no
art. 73, I e III, da Lei 9.504/97. (Recurso Especial Eleitoral nº 32372, Acórdão, Relator(a) Min. Admar
Gonzaga, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 65, Data 04/04/2019, Página 64/65)
4.6.13. Uso de telefone

Em relação a presidência da República o Tribunal Superior Eleitoral relevou o uso do telefone, que
foi usado uma única vez. Entende a justiça eleitoral que a igualdade de disputa precisa ser
preservada e uma simples ligação telefônica não tem o poder de provocar isso.
A mera utilização de linha telefônica do Palácio do Planalto, para único telefonema, e o uso de
computador do mesmo local para envio de apenas uma mensagem eletrônica, de conta pessoal e não
institucional, não têm o condão de repercutir no bem jurídico tutelado, qual seja, a lisura e a isonomia
do pleito eleitoral. 13. Segundo o magistério de José Jairo Gomes, ‘O que se impõe para a perfeição
da conduta vedada é que o evento considerado tenha aptidão para lesionar o bem jurídico protegido
pelo tipo em foco, no caso, a igualdade na disputa, e não propriamente as eleições como um todo ou
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os seus resultados’. E mais: ‘assim, não chega a configurar ilícito em tela hipóteses cerebrinas de
lesão, bem como condutas absolutamente irrelevantes ou inócuas relativamente ao ferimento do
bem jurídico salvaguardado’ (in Direito Eleitoral. 10ª ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 599) [...]” (Ac de
1.10.2014 na Rp 66522, rel. Min. Herman Benjamin.)
Segundo o Tribunal Superior Eleitoral, referido dispositivo veda uso real e efetivo do aparato do
Estado em prol de campanha. Assim, não alcança condutas inexpressivas em termos eleitorais, sem
nenhum potencial para comprometer o bem jurídico tutelado pela norma, a saber, a isonomia entre
candidatos e a legitimidade do pleito18.
Já o Tribunal Regional Eleitoral do Tocantins considerou que incide na prática de conduta vedada
pela legislação eleitoral quem faz uso de aparelho telefônico e/ou de fac-símile custeado pelo
Município, haja vista que os bens públicos somente podem ser cedidos nas hipóteses em que se
identifica interesse público nessa cessão19.
4.6.14. Fotografia oficial

Os sítios eletrônicos dos entes públicos e as redes sociais por alguns mantidos, para divulgação das
atividades institucionais, possuem diversas fotografias de ações de governo, com populares,
servidores públicos, médicos, professores, assistentes sociais. São fotografias de domínio público,
respeitada a proteção à imagem das pessoas, para fins comerciais ou depreciativos. Não cabe a
Administração impedir que a fotografia de inauguração de uma creche seja utilizada pelo candidato
do governo, ou impedir que fotografias sejam utilizadas pelo candidato da oposição, ou por
qualquer outro candidato. As imagens dos sítios oficiais estão colocadas à disposição do povo.
Entram no domínio público. Não é possível imaginar direitos autorais de imagens oficiais, de bens
públicos de uso comum do povo, de uso especial ou dominical, a não ser que seja um trabalho
artístico, com uma produção audiovisual sofisticada, produzida com recursos públicos, para divulgar
suas riquezas ambientais ou culturais. Evidente que neste caso não pode a fotografia ou filmagens
serem captadas por terceiros para fins comerciais.
“Eleições 2014. Representação. Conduta vedada a agente público. Utilização de fotografia produzida
por servidor público em sítio eletrônico de campanha. Bem de uso comum ou do domínio público. Não
caracterização. Improcedência. 1. Mera utilização de fotografias que se encontram disponíveis a
todos em sítio eletrônico oficial, sem exigência de contraprestação, inclusive para aqueles que tiram
proveito comercial (jornais, revistas, blogs, etc.), é conduta que não se ajusta às hipóteses descritas
nos incisos I, II e III, do art. 73 da Lei das Eleições. [...]” (Ac. de 9.9.2014 na Rp nº 84453, rel. Min.
Admar Gonzaga.)
A hipótese de incidência do inciso I do referido art. 73 é direcionada às candidaturas postas, não sendo
possível cogitar sua aplicação antes de formalizado o registro de candidatura. Precedente do Tribunal
Superior Eleitoral. 3. O ato de se publicar ou ilustrar determinado fato num sítio da internet, ou em
qualquer outro veículo de comunicação e divulgação, não tem, por si, o poder de convertê-lo em ato
público, para os fins eleitorais, considerada a inteligência do § 2º do art. 73 da Lei nº 9.504/97. (Ac.
de 7.8.2014 no Rp nº 14562, rel. Min. Admar Gonzaga Neto.)
18 Representação nº 329675, Acórdão, Relator(a) Min. Maria Thereza de Assis Moura, Relator(a) designado(a) Min. Herman Benjamin,
Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônico, Data 21/11/2017

19 RECURSO ELEITORAL - EMBARGOS DECLATORIOS nº 608, Acórdão nº 608 de 20/11/2008, Relator(a) ANTÔNIO FÉLIX GONÇALVES,
Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 067, Data 27/11/2008, Página 01 e 02
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4.6.15. Obra em área de propriedade particular

A realização de obras em área de propriedade particular com equipamentos oficiais além de se
afastar do interesse público, caracterizando-se como ato de improbidade administrativa, é também
conduta vedada pelo artigo 73, inciso I, independentemente do período em que ocorra. Constitui
ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e
lealdade às instituições, e notadamente, dentro outros, praticar ato visando fim proibido em lei ou
regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência.
A realização de obra em propriedade particular com maquinário e equipamentos públicos, quando

comprovadas a ciência e a autorização do Prefeito e do Vereador para a concessão da benesse às
vésperas das eleições municipais, consubstancia conduta vedada pelo art. 73, I, da Lei das Eleições
[...] 3. Na hipótese vertente, o Tribunal de origem, debruçando-se sobre o arcabouço probatório,
inclusive quando instado a se manifestar em sede de embargos de declaração, concluiu que a obra
realizada em propriedade particular foi construída com máquina e equipamentos públicos, tendo sido
necessária a ciência e a autorização do Prefeito e do Vereador para a concessão da benesse às
vésperas das eleições municipais, razão por que superar tal conclusão demandaria a reapreciação
das provas acostadas aos autos [...]” (Ac. de 30.4.2015 no AgR-AI nº 62587, rel. Min. Luiz Fux.)
4.6.16. Uso de símbolos oficiais de gestão distante

Não há ofensa aos artigos 73, I, § 5o, e 74 da Lei no 9.504/97 a utilização de símbolos de
administração de candidato em período não imediatamente anterior ao pleito. Não-incidência de
proibição de condutas vedadas. No caso concreto, a Prefeita eleita, por ter exercido seu primeiro
mandato no quadriênio 1993-1996, utilizou-se do mesmo símbolo, daquele mandato, para se
beneficiar na campanha municipal de 2000, veiculando propaganda eleitoral de forma ostensiva e
com o intuito de transmitir a ideia de continuidade administrativa20. Há uma distância de quatro
anos entre sua última gestão e a campanha para 2000, por isso entendeu o Tribunal Superior
Eleitoral que não haveria como isso influenciar no pleito atual.
4.6.17. Cessão ou uso para convenções partidárias

É assegurado ao partido político com estatuto registrado no Tribunal Superior Eleitoral o direito à
utilização gratuita de escolas públicas ou Casas Legislativas para a realização de suas reuniões ou
convenções, responsabilizando-se pelos danos porventura causados com a realização do evento. É
o que estabelece o artigo 51, da Lei nº 9.096/95 e o artigo 8º, da Lei nº 9.504/97. As convenções
para escolha dos candidatos deverão ser feitas no período de 10 a 30 de junho do ano em que se
realizarem as eleições.
4.6.18. Propaganda eleitoral vedada em bens públicos

Nos bens cujo uso dependa de cessão ou permissão do poder público, ou que a ele pertençam, e
nos bens de uso comum, inclusive postes de iluminação pública, sinalização de tráfego, viadutos,
passarelas, pontes, paradas de ônibus e outros equipamentos urbanos, é vedada a veiculação de
propaganda de qualquer natureza, inclusive pichação, inscrição a tinta e exposição de placas,
estandartes, faixas, cavaletes, bonecos e assemelhados (art. 37, Lei nº 9.504/97).
20 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 19.538, de 27.11.2001, rel. Min. Luiz Carlos Madeira.
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Além das sanções previstas na legislação eleitoral, aplicáveis pela Justiça Eleitoral, poderá o
Município prever em sua lei de posturas municipais a mesma proibição, com as respectivas sanções,
já que tais proibições comprometem o meio ambiente paisagístico, a estética e a segurança da
população. Em alguns Municípios, por exemplo, somente é possível a propaganda nos locais
públicos oficialmente permitidos e através de licenças, tal como os painéis e os relógios. Mas isso
não significa que o Município irá adentrar na competência constitucional da União e proibir a
própria propaganda eleitoral. O papel do Município é dar efetivo cumprimento a legislação eleitoral,
fiscalizando o uso dos bens públicos, que deve ser dentro do permitido pelo ordenamento jurídico-
legal.
Bens de uso comum, para fins eleitorais, são os assim definidos Código Civil e aqueles a que a
população em geral tem acesso, tais como cinemas, clubes, lojas, centros comerciais, templos,
ginásios, estádios, ainda que de propriedade privada (art. 37, §4º, Lei nº 9.504/97). Dessa forma,
pode-se dizer que são bens públicos as praças, ruas, mercados, parques de diversões e todos os
locais de livre acesso à coletividade.
Nas árvores e nos jardins localizados em áreas públicas, bem como em muros, cercas e tapumes
divisórios, não é permitida a colocação de propaganda eleitoral de qualquer natureza, mesmo que
não lhes cause danos (art. 37, §5º, Lei nº 9.504/97).
É permitida a colocação de mesas para distribuição de material de campanha e a utilização de
bandeiras ao longo das vias públicas, desde que móveis e que não dificultem o bom andamento do
trânsito de pessoas e veículos. A mobilidade estará caracterizada com a colocação e a retirada dos
meios de propaganda entre as seis horas e as vinte e duas horas (art. 37, §6º e §7º, Lei nº 9.504/97).
4.6.19. Propaganda eleitoral com sonorização em bens públicos
O funcionamento de alto-falantes ou amplificadores de som, somente é permitido entre as oito e
as vinte e duas horas, sendo vedados a instalação e o uso daqueles equipamentos em distância
inferior a duzentos metros (art. 39, §3º, Lei nº 9.504/97):
I - das sedes dos Poderes Executivo e Legislativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, das sedes dos Tribunais Judiciais, e dos quartéis e outros estabelecimentos militares;
II - dos hospitais e casas de saúde;
III - das escolas, bibliotecas públicas, igrejas e teatros, quando em funcionamento.
Excepcionalmente, na realização de comícios a utilização de aparelhagens de sonorização fixas são

permitidas no horário compreendido entre as 8 (oito) e as 24 (vinte e quatro) horas, com exceção
do comício de encerramento da campanha, que poderá ser prorrogado por mais 2 (duas) horas (art.
39, §4º, Lei nº 9.504/97).
4.6.20. Propaganda eleitoral na Câmara de Vereadores

Nas dependências do Poder Legislativo, a veiculação de propaganda eleitoral fica a critério da Mesa
Diretora (art. 37, §3º, Lei nº 9.504/97). Isso, entretanto, deve ser realizado dentro de critérios de
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proporcionalidade e impessoalidade. A propaganda eleitoral dentro do Poder Legislativo somente

seria possível se isso fosse realizado de modo que não atrapalhasse o regular desenvolvimento dos
trabalhos administrativos e desde a oportunidade de fazer propaganda seja franqueada aos demais
partidos e candidatos, comunicando-os pública e formalmente disso. Ocorreria violação ao Princípio
da Igualdade se apenas os próprios vereadores ou os agentes públicos legislativos pudessem usar a
Câmara Municipal para a propaganda eleitoral.
4.6.21. Distribuição de camisetas com veículo oficial

Considerou o Tribunal Superior Eleitoral que a utilização de veículo público para promover a
campanha de candidatos não configura infração ao artigo 73, I, da Lei nº 9.504/97, se a distribuição
do material publicitário, em número reduzido e insuficiente para influir nas eleições, não se
concretiza.
4.6.22. Uso de palco, som e iluminação

A estrutura dos órgãos públicos não pode ser utilizada para prestigiar candidatos colegas de
trabalho. Equipamentos de sonorização, iluminação, palco são bens públicos móveis e como tal são
alcançados pela proibição do artigo 73, inciso I, além de ser típico ato de improbidade
administrativa.
“Conduta vedada. Art. 73, I e III, da Lei no 9.504/97.” NE: “Alega-se que os candidatos recorridos
utilizaram estruturas de metal da Polícia Militar e membros da corporação, na montagem e
desmontagem de palanque para sua campanha eleitoral” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 25.145,
de 25.8.2005, rel. Min. Luiz Carlos Madeira.)
4.6.23. Uso de máquina de xerox

Os equipamentos públicos municipais somente podem ser utilizados em prol do interesse público,
da coletividade, e para os serviços administrativos que conduzem a gestão.
É inconcebível usar máquina de xerox para produção de campanha político partidária. Diversos
princípios do artigo 37, da Constituição Federal, são violados. É ato de improbidade administrativa
e conduta vedada pelo artigo 73, I.
“Conduta vedada. Art. 73, inciso I, da Lei no 9.504/97.” NE: “De qualquer modo, restou assentado no
acórdão regional o fato de que o agravante utilizou máquina de xerox do município para copiar
material de propaganda eleitoral, o que caracteriza conduta vedada no art. 73, I, da Lei no 9.504/97,
sujeitando o agente público infrator ao pagamento da multa prevista no § 4o do art. 73 da Lei no
9.504/97.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 5.694, de 25.8.2005, rel. Min. Caputo Bastos.)
“Realização de reunião em escola pública para apresentar aos professores a plataforma política de
candidato, descaracterizando-se a conduta do art. 73, I, da Lei no 9.504/97 por não ter havido o uso
ou cessão continuada do imóvel para beneficiar o candidato”. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no
25.070, de 21.6.2005, rel. Min. Luiz Carlos Madeira.)
4.6.24. Uso de clube municipal

A alegação de vedação de cessão de bem público para festa de lançamento de candidatura pode
não ter fundamento jurídico caso o uso do bem seja remunerado, com possibilidade de ser
reservado por outras pessoas, sem privilégios, com critérios objetivos. Se o uso do Clube Recreativo
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Municipal é aberto ao público por meio de solicitação formal e pagamento de taxa, e, sendo
cumpridas as formalidades, não há violação a norma. É de se concluir que a sua cessão a candidato,
partido político ou coligação, desde que em igualdade de condições para com os terceiros, não traz
a presunção de desequilíbrio entre candidatos21.
4.6.25. Veiculação de mensagem intranet na Prefeitura

A utilização de mensagem eletrônica com conteúdo eleitoral veiculada pelo sistema intranet de
Prefeitura configura a conduta vedada do artigo 73, I, da Lei n o 9.504/97. Para a configuração da
conduta vedada não se exige a potencialidade, mas a mera prática dos atos proibidos 22.
4.6.26. Viagens a trabalho

As viagens a trabalho, para representação, participação em eventos, assinatura de convênios,
encontro com gestores públicos, estão dentro das atribuições ordinárias dos agentes públicos.
Acontece que essas viagens não podem ser utilizadas, também, para a participação em eventos
político-partidários, mascarando algumas vezes a real intenção, que não é o trabalho e sim o
compromisso político.
“Uso de bem pertencente a administração indireta estadual em benefício de candidato. Não-

ocorrência. 1. É vedado, sob pena de multa, o uso de bens pertencentes à União, aos estados, aos
municípios e às entidades compreendidas nas respectivas administrações indiretas, em benefício de
partido, coligação ou candidato. 2. A imposição da penalidade, entretanto, pressupõe a utilização
irregular de bem público em favor de candidato previamente escolhido em convenção partidária. Fato
caracterizado.” NE: O representado, ministro de Estado, viajou com o objetivo de comparecer a
solenidades oficiais, todavia o TRE entendeu que, apesar dessas solenidades, não podia aproveitar a
viagem para, também, participar de encontro promovido pelo partido político a que se encontra
filiado. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 16.122, de 4.11.99, rel. Min. Maurício Corrêa.)
4.6.27. Transporte de cabos eleitorais

O uso de veículo oficial para transporte de cabos eleitorais é conduta vedada pelo artigo 73, inciso
I, além de configurar ato de improbidade administrativa.
“Conduta vedada. Lei no 9.504/97, art. 73, I, § 7o. Improbidade administrativa. Lei no 8.429/92.
Incompetência da Justiça Eleitoral. Supressão de instância. Não-ocorrência. 1. A Lei no 9.504/97, art.
73, I, § 7o, sujeita as condutas ali vedadas ao agente público às cominações da Lei no 8.429/92, por
ato de improbidade administrativa. 2. Todavia, não é possível a aplicação dessas sanções pela Justiça
Eleitoral, quanto menos através do rito sumário da representação.” NE: Utilização de ônibus da
Polícia Militar do estado na locomoção de cabos eleitorais, tendo a Corte Regional determinado o
processamento da causa, nos termos da Lei no 9.504/97, art. 96. A sanção prevista nessa lei é a
suspensão da conduta vedada e pagamento de multa. “A competência para apreciar os fatos sob a
ótica da improbidade, com a aplicação das sanções previstas na Lei no 8.429/92, é da Justiça Comum.”
(Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 15.840, de 17.6.99, rel. Min. Edson Vidigal.)
21 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 5.135, de 2.10.2004, rel. Min. Peçanha Martins
22 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 21.151, de 27.3.2003, rel. Min. Fernando Neves
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4.7. Exceções ao artigo 73, inciso I, da Lei nº 9.504/97 - Transporte oficial de Presidente da
República e uso das residências oficiais
Duas são as exceções ao artigo 73, inciso I, da Lei nº 9.504/97, previstas no §2º, do mesmo
dispositivo legal.
A primeira delas diz respeito a possibilidade de utilização de transporte oficial pelo Presidente da
República. As despesas serão ressarcidas aos cofres públicos e serão de responsabilidade do partido
político ou coligação a que esteja vinculado.
O ressarcimento terá por base o tipo de transporte usado e a respectiva tarifa de mercado cobrada
no trecho correspondente, ressalvado o uso do avião presidencial, cujo ressarcimento
corresponderá ao aluguel de uma aeronave de propulsão a jato do tipo táxi aéreo. No prazo de dez
dias úteis da realização do pleito, em primeiro turno, ou segundo, se houver, o órgão competente
de controle interno procederá ex officio à cobrança dos valores devidos. A falta do ressarcimento,
no prazo estipulado, implicará a comunicação do fato ao Ministério Público Eleitoral, pelo órgão de
controle interno. Recebida a denúncia do Ministério Público, a Justiça Eleitoral apreciará o feito no
prazo de 30 dias, aplicando aos infratores pena de multa correspondente ao dobro das despesas,
duplicada a cada reiteração de conduta.
A segunda hipótese refere-se ao uso em campanha, pelos candidatos à reeleição de Presidente e

Vice-Presidente da República e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito e Vice-
Prefeito, de suas residências oficiais (moradias construídas para abrigar o Chefe do Poder Executivo
e sua família) para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha,
desde que não tenham caráter de ato público. Alguns Municípios brasileiros possuem residências
oficiais destinadas aos Prefeitos.
4.7.1. Transporte oficial

O transporte oficial do Presidente da República é uma das hipóteses de exceção à regra do artigo
73, inciso I, permitindo que este utilize dos meios oficiais de transporte (avião, helicóptero, carro)
para atos de campanha visando sua reeleição. A justificativa para isso são os protocolos adotados
pela Polícia Federal para garantir a segurança presidencial, sendo muito mais eficiente que o
candidato à reeleição utilize a estrutura de transporte já existente e ressarça, a posteriori, os cofres
públicos pelas despesas advindas com o uso do transporte oficial em atos de campanha,
procedimento que assegura a moralidade no emprego dos recursos oficiais.
“O uso de transporte oficial para atos de campanha é permitido ao presidente da República e

candidato à reeleição, devendo os valores gastos serem ressarcidos nos dez dias úteis posteriores à
realização do primeiro ou do segundo turno, se houver, do pleito, sob pena de aplicação aos infratores
de multa correspondente ao dobro do valor das despesas, nos termos dos arts. 73, § 2o, e 76, caput,
§§ 2o e 4o, da Lei das Eleições.” NE: “Também não se vislumbra a apontada ‘promiscuidade entre o
público e o privado’ com relação ao sítio eletrônico do PT com link para a página eletrônica da
Presidência da República, uma vez que no mencionado endereço eletrônico o boletim ‘em questão’
contém mensagem dando conta de sua suspensão durante o período eleitoral e não há nos autos
prova da existência de qualquer irregularidade.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 7.11.2006 na Rp
no 1.033, rel. Min. Cesar Asfor Rocha.)
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4.7.2. Residência oficial

Presidente, Governador ou Prefeito podem ter uma residência oficial. O Presidente da República
tem o Palácio da Alvorada como sua residência oficial. Diversos Governadores também possuem
residência oficial, assim como Prefeitos de algumas capitais.
Esses locais são tidos como moradia do Chefe do Executivo, local onde pode praticar todos os atos
da sua vida civil, inclusive os atos políticos, visando a campanha eleitoral. O imóvel destina-se a
moradia do Presidente, Governador ou Prefeito, e de sua família, e por essa razão deve ser utilizado
com esse propósito, respeitando as regras gerais de convivência em família, e as de preservação do
patrimônio público. Não é um local para convenções partidárias, reuniões políticas com grandes
grupos, shows musicais, mas de respeito ao sossego e privacidade da família.
São pequenos atos de campanha, como uma reunião entre coordenadores, o uso do computador
ou telefone.
“Audiência concedida pelo candidato à reeleição. Art. 73, § 2o, da Lei no 9.504/97. 1. A audiência
concedida pelo titular do mandato, candidato à reeleição, em sua residência oficial não configura ato
público para os efeitos do art. 73 da Lei no 9.504/97, não relevando que seja amplamente noticiada,
o que acontece em virtude da própria natureza do cargo que exerce.” (Tribunal Superior Eleitoral -
Ac. de 27.9.2007 no AgRgRp no 1.252, rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito.)
“Eleições 2014. Representação. Conduta vedada. Art. 73, Incisos I, III, IV e VI, Alínea b, da Lei nº
9.504/97. Presidente da República. Candidata à reeleição. Bate-papo virtual. Facebook. Face to face.
Programa ‘Mais Médicos’. Palácio da Alvorada. Residência oficial. [...] IV - Não caracteriza infração
ao disposto no inciso I do art. 73 da Lei nº 9.504/97, diante da ressalva contida no § 2º, do mesmo
art. 73, o uso da residência oficial e de um computador para a realização de "bate-papo" virtual, por
meio de ferramenta (face to face) de página privada do Facebook. V - A parte final do disposto no
inciso III do art. 73 da Lei nº 9.504/97 ("...durante o horário de expediente normal..."), não se aplica
à presença moderada, discreta ou acidental de Ministros de Estado em atos de campanha, conquanto
agentes políticos, não sujeitos a regime inflexível de horário de trabalho; VI - A infração esculpida no
inciso IV do art. 73 da Lei nº 9.504/97, requesta que se faça promoção eleitoral durante a distribuição
de bens e serviços custeados ou subvencionados pelo Poder Público; VII - O descumprimento do
preceito consubstanciado no art. 73, inciso VI, alínea b, da Lei nº 9.504/97, pressupõe a existência de
publicidade institucional, o que não se confunde com ato de campanha realizado por meio de um
"bate-papo" virtual, via Facebook. [...]” (Ac. de 4.9.2014 na Rp nº 84890, rel. Min. Tarcisio Vieira.)
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USO DE MATERIAIS OU SERVIÇOS, CUSTEADOS PELOS

GOVERNOS OU CASAS LEGISLATIVAS
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5. Uso de materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas

A conduta vedada do artigo 73, II, da Lei nº 9.504/97 configura-se mediante o uso de materiais ou
serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas
consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram23:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas
tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
II - usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que

excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram;
A proibição prevista neste artigo engloba, dentre muitas outras, mas principalmente, o uso dos
seguintes materiais e serviços: papel, caneta, cartucho de tinta para impressão, materiais de
construção civil (encanamento, tijolo, pedra, aterro, tinta), combustível, postagem de cartas,
disparo de e-mails, uso de assessoria jurídica dos órgãos públicos, privilégio a pretensos eleitores
com atendimentos preferenciais na saúde, no ensino, na defesa ao consumidor.
Diferencia-se da norma do artigo 73, I, pois enquanto neste está proibido “ceder ou usar” “bens
móveis ou imóveis” que compõem o patrimônio público, o artigo 73, II, se enquadra na proibição
de usar “materiais ou serviços”. Estes são destinados ao funcionamento regular da Administração,
com a utilização de materiais de consumo, que se perdem com o uso. No artigo 73, I, os bens móveis
compõem o patrimônio permanente. Ceder ou usar impressora é vedação do artigo 73, I, pois a
impressora, os computadores, os equipamentos eletrônicos e mobília são bens móveis
permanentes. Já o papel sulfite, a tinta da impressora, a caneta, são materiais que embora
adquiridos com recursos públicos, são destinados ao consumo e não ao patrimônio permanente e
inventariável. E o uso destes é a vedação do artigo 73, II. Reforçando o assunto com mais um
exemplo. Os veículos podem ser patrimônio público, mas o combustível é item de consumo. Ceder
ou usar o veículo em benefício de candidato, partido ou coligação é a conduta vedada do artigo 73,
I. No entanto, usar do combustível para fins eleitorais, afastando-se do interesse público, estaremos
diante da conduta proibida pelo inciso II.
Podemos observar que a norma, na sua parte final, veda o uso de materiais ou serviços “que
excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram”. Com
isso, em tese, poderia ser possível a utilização de material e serviço custeado pelo Poder Público,
dentro dos limites estabelecidos regimentalmente.
Este, todavia, não é o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral a respeito da questão, pois, se
assim fosse, estaria a norma do artigo 73, inciso II, ao invés de estabelecer uma conduta proibindo
o uso desses materiais, autorizando essa utilização dentro dos limites estabelecidos
regimentalmente.
Na consulta nº 14.404, o Tribunal Superior Eleitoral decidiu ser vedado aos parlamentares, no
período eleitoral, até mesmo a remessa de boletins informativos de sua atuação congressual,
23 Recurso Ordinário nº 481883, Acórdão de 01/09/2011, Relator(a) Min. FÁTIMA NANCY ANDRIGHI, Publicação: DJE - Diário da Justiça
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elaborados e expedidos por conta do erário apontando que tal consulta foi respondida com esteio
na ordem jurídica em vigor, não introduzindo, em si, uma data consubstanciadora de termo inicial
para que se pudesse ter configurado o abuso que, em última análise, implica o afastamento do
equilíbrio que deve haver em toda e qualquer disputa eleitoral.
A utilização de serviços ou materiais custeados pelo erário público – não importa o seu valor, sempre
estimável, porém, em dinheiro – viola o princípio de igualdade de oportunidades que, segundo a
Constituição, haverá de presidir a disputa eleitoral24.
A imprecisa redação do inciso II, do artigo 73, não autoriza que “nos limites consignados nos
regimentos e normas dos órgãos que integram”, os membros do Poder Legislativo possam utilizar
materiais ou serviços custeados pelas suas Casas Legislativas em benefício de suas campanhas
eleitorais, partidos políticos ou coligações.
Não existe no artigo 73, inciso II, um marco temporal. A conduta vedada nele prevista se aplica não
só nos três meses que antecedem o pleito como em qualquer período, mesmo em anos anteriores
ao da eleição. É uma regra de moralidade na Administração Pública, prevista neste artigo para fins
eleitorais, mas em qualquer situação, a Administração não deve permitir que agentes públicos
utilizem da “máquina administrativa” (materiais e serviços), para finalidades de interesse privado.
O patrimônio público, mobiliário ou imobiliário, os bens de consumo e os serviços por ele prestados
são apenas dirigidos ao interesse da coletividade. Não haverá interesse público se o uso do material
ou a prestação do serviço forem direcionados a promoção política de candidato. Caracteriza-se
como improbidade administrativa, mas também será punido como conduta vedada eleitoral.
A prática da conduta descrita no inciso II resulta na cassação do registro ou do diploma, multa e

suspensão imediata da conduta vedada (§5º, artigo 73, da Lei nº 9.504/97, com a redação dada pela
Lei nº 12.034/09).

Regionais Eleitorais relativos à conduta vedada do inciso II, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97:
5.1.1. Plano de governo

Os materiais e serviços da Administração Pública são utilizados no interesse do povo. Tudo que se
administra tem como mandatário superior e destinatário o povo. O poder é do povo, os tributos por
eles foram pagos, não para atender interesses individuais, mas os interesses públicos coletivos.
A distribuição de uma publicação com a geografia, meio ambiente e história da cidade, com
finalidade educativa ou de informação, em nada se confunde com a conduta vedada pelo artigo 73,
inciso II. Quanto, todavia, a Administração extrapola da moral, usa os recursos públicos para
produzir impressos que divulgam propostas de governo, de campanha, comete conduta vedada.
Promessas que velada e indiretamente remetem ao candidato, em desequilíbrio ao pleito eleitoral.
Assim aconteceu no Rio de Janeiro:
24 Lauro Barreto. Condutas Vedadas aos agentes públicos, Lei das Eleições, suas implicações processuais. Editora Edipro.
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O artigo 73, inciso II, da Lei n.º 9.504/97 veda aos agentes públicos, servidores ou não, "usar materiais
ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas
consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram". XII - Em vista do que consignado
pela norma, há que se investigar o preenchimento de todos os elementos do tipo eleitoral, na medida
em que o uso de material ou serviço, custeado pela Administração Pública, tem que exceder as
prerrogativas consignadas nas normas do órgão. Desse modo, a contratação da consultoria e a
elaboração do Plano "Visão Rio 500" possui a natureza de serviço e comprovadamente foi custeada
pela Administração municipal. Como consequência da caracterização do ilícito, o §4º do artigo 73
sujeita os responsáveis pela conduta à multa no valor de cinco a cem mil UFIR, impondo-se com o
reconhecimento do tipo eleitoral, a realização da dosimetria da multa a ser cominada. (RECURSO
ELEITORAL nº 170594, Acórdão de 11/12/2017, Relator(a) ANTONIO AURÉLIO ABI RAMIA DUARTE,
Publicação: DJERJ - Diário da Justiça Eletrônico do TRE-RJ, Tomo 299, Data 14/12/2017, Página 26/33)
5.1.2. Abastecimento de veículo particular

Utilizar do posto de combustíveis de abastecimento dos veículos oficiais para abastecer veículo
particular, retirar com mangueiras e galões combustível de tanques ou de veículos oficiais para
transferir para veículos particulares, ou abastecer um veículo particular em postos contratados pelo
ente público é ato de improbidade administrativa, conduta eleitoral vedada e, dependendo das
características do fato, pode ser também crime de furto.
Restou provado ainda que houve o abastecimento, à custa do erário, de carro particular, cujo
proprietário é servidor público municipal. Se a conduta por si mesma já não condiz com os princípios
da moralidade e legalidade, pois é proibido o pagamento de combustível pelo erário público para
abastecimento de veículos particulares, a ilicitude acentua-se ainda mais por ter ocorrido em plena
campanha eleitoral. Mais uma vez incide o impugnado na regra da Lei 9.504/97, no seu Artigo 73, II,
que diz ser vedado usar materiais ou serviços custeados pelos governos ou casas legislativas. (AÇÃO
DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO nº 6904, Acórdão nº 6904 de 21/06/2007, Relator(a) MARIA
SOLEDADE DE ARAÚJO FERNANDES, Publicação: DJ - Diário de justiça, Data 23/6/2007, Página 78/79)
5.1.3. Correspondência
A postagem de correspondências por parlamentares deve ser realizada, obviamente, respeitando
os fins para o qual o cidadão foi eleito vereador, deputado, senador.
Não se utilizam os materiais e serviços do Legislativo para a campanha eleitoral, mas para as
atividades implícitas ao cargo que ocupa. Discutir e apresentar projetos de lei, oferecendo
impressos com temas voltados ao interesse público, de modo impessoal, sem promoção político-
partidária, serão consideradas como ações admitidas pelo legislador. Entretanto, ao se reportar
diretamente a campanha eleitoral, fazendo críticas a adversários políticos, os impressos obtidos
com recursos públicos poderão ser declarados eleitoralmente vedados. Nos impressos busca-se
informar o cidadão, mesmo citando o nome do parlamentar, e os projetos ou indicações de autoria
dele. A propaganda, ao contrário, embora também possa ter um caráter informativo, o modo como
a redação e as fotografias são apresentadas, buscam capitar clientes, consumidores, eleitores. Na
propaganda, a informação é maquiada para aparecer como um feito do parlamentar, o
diferenciando, pessoalmente, dos demais. Valoriza-se a autoridade e se deixa de lado o conteúdo
da ação de governo. Informar com dinheiro público é moral. Fazer propaganda de ações
governamentais com recursos públicos não é.
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RECURSO ESPECIAL RECEBIDO COMO RECURSO ORDINÁRIO. PROPAGANDA ELEITORAL. PARLAMENTAR.

UTILIZAÇÃO DE SERVIÇOS. ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. ABUSO DE AUTORIDADE. DECLARAÇÃO DE
INELEGIBILIDADE. 1. Configura abuso de autoridade a utilização, por parlamentar, para fins de campanha
eleitoral, de correspondência postada, ainda que nos limites da quota autorizada por ato da Assembleia
Legislativa, mas cujo conteúdo extrapola o exercício das prerrogativas parlamentares. 2. A prática de conduta
incompatível com a Lei nº 9.504/97, artigo 73, II, e com a Lei Complementar 64/90, enseja a declaração de
inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos três anos subsequentes àquela em que se verificou o fato.
Recurso parcialmente provido (Tribunal Superior Eleitoral - RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 16067, Acórdão
nº 16067 de 25/04/2000, Relator(a) Min. MAURÍCIO JOSÉ CORRÊA, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Data
14/08/2000, Página 126 REPDJ - Republicado no Diário de Justiça, Data 04/10/2000, Página 56 RJTSE - Revista
de Jurisprudência do TSE, Volume 12, Tomo 4, Página 199)
5.1.4. Publicidade institucional

A veiculação de publicidade institucional promovendo candidato, com vinculação direta às suas
realizações no mandato, em passagens tais como "focada nas ações em todo Município, a gestão
capitaneada pelo prefeito (...), vem fazendo trabalho de manutenção e reparos em todas as
localidades", constitui a conduta vedada pelo artigo 73, II, da Lei nº 9.504/97, segundo recente
pronunciamento do Tribunal Superior Eleitoral, pois assim está usando dos recursos públicos para
a promoção de campanha político-partidária25.
5.1.5. Distribuição de informativo institucional

O parlamentar que promove a distribuição de informativos de caráter puramente institucional não
comete conduta vedada alguma, desde que isso não implique qualquer referência ao pleito
eleitoral.
“Propaganda institucional. Período vedado. Distribuição. Informativo parlamentar. Período.

Campanha eleitoral. Não-ocorrência. Propaganda. Aplicação. Hipótese. Art. 73, II, da Lei no 9.504/97.
1. A conduta apontada como ofensiva à lei não encontra nela tipificação, uma vez que o ‘informativo’
não faz nenhuma referência sobre o pleito municipal em questão, candidatura ou pedido de voto,
requisitos indispensáveis à caracterização da propaganda eleitoral.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac.
no 5.719, de 15.9.2005, rel. Min. Caputo Bastos.)
5.1.6. Envio excessivo de cartas

Já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral que o envio de dezessete milhões de cartas, em período pré-
eleitoral, defendendo postura política adotada pelo governo e contestada pela oposição, enseja a
aplicação da multa prevista no art. 73, § 4o, da Lei no 9.504/97, por infringência do inciso II do mesmo
dispositivo26.
“Embargos de declaração. Decisão que impõe multa por conduta vedada a agente público,
caracterizada pelo envio de milhões de cartas contendo mensagem com caráter de propaganda
eleitoral. 1. Alegação de omissão em relação a quantidade de cartas que ensejaria a tipificação de
conduta vedada. Omissão não evidenciada, tendo em conta que para a lei basta a configuração de
ato de propaganda, em que a quantidade de cartas e apenas um dos elementos a serem
eventualmente considerados. 3. Omissão existente. Art. 5o, XXXIII, da Constituição Federal. Norma
que garante aos interessados obter dos órgãos públicos informações de seu interesse, não, porém, as
autoridades fazer quaisquer tipos de comunicação, especialmente as que contenham propaganda
25 RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 060010183, Acórdão, Relator(a) Min. Benedito Gonçalves, Publicação: DJE - Diário de Justiça
Eletrônico, Tomo 72, Data 25/04/2022
26 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 68, de 25.8.98, rel. Min. Garcia Vieira, red. designado Min. Eduardo Alckmin
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eleitoral. Embargos acolhidos para suprir a omissão existente, mantendo-se, porém, a decisão
embargada.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 68, de 31.8.98, rel. Min. Eduardo Alckmin.)
5.1.7. Trabalhos gráficos

A produção de trabalhos gráficos por vereadores, senadores, deputados, somente será possível se
disserem respeito a atividade parlamentar, voltada ao interesse público, sem que sirvam de
instrumentos para autopromoção, em ofensa ao princípio da impessoalidade nos gastos com
recursos públicos, e nem sejam usados os impressos para denegrir ou prejudicar candidaturas de
terceiros, adversários políticos.
“Deputados. Trabalhos gráficos. Possibilidade de que sejam fornecidos pela Câmara, no ano eleitoral, desde
que relativos à atividade parlamentar e com obediência às normas estabelecidas em ato da Mesa, vedada
sempre qualquer mensagem que tenha conotação de propaganda eleitoral.” (Tribunal Superior Eleitoral - Res.
no 20.217, de 2.6.98, rel. Min. Eduardo Ribeiro.)
“Conduta vedada. Remessa de propaganda eleitoral pela Câmara de Vereadores. Art. 73, II, da Lei n o 9.504/97.
Ressarcimento do valor da postagem. Irrelevância. Princípio da proporcionalidade. 4. É irrelevante o
ressarcimento das despesas, para descaracterização das condutas vedadas pelo art. 73 da Lei n o 9.504/97.”
(Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 6.3.2007 no AgRgREspe no 25.770, rel. Min. Cezar Peluso.)
5.1.8. Uso de canal de televisão para divulgação

Caso o ente público possua um canal de rádio ou de televisão, somente poderá divulgar nesses
canais informações de caráter público, de interesse de toda a coletividade, tal como vacinações,
prazos para inscrição para vale transporte, concursos públicos, dias de coleta de lixo, notícias sobre
saúde, ensino, meio ambiente, cultura, feiras livres e eventos. Se os veículos de comunicação são
usados para fins particulares, em benefício de candidaturas, estamos diante da conduta vedada do
artigo 73, inciso II, cujo núcleo da norma é usar materiais ou serviços dos Governos ou Casas
Legislativas.
RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. ELEIÇÕES 2010. DEPUTADO ESTADUAL. REPRESENTAÇÃO. CONDUTA

VEDADA. ART. 73, II E VI, C, DA LEI 9.504/97. DISCURSOS REALIZADOS POR VEREADORES.
PROVIMENTO. 1. Recurso especial eleitoral recebido como ordinário, em observância ao disposto no
art. 276, II, a, do Código Eleitoral e à jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral. 2. Consoante o art.
73, II e VI, c, da Lei 9.504/97, é vedado aos agentes públicos usar materiais ou serviços custeados
pelos Governos ou Casas Legislativas que excedam as prerrogativas contidas nos respectivos
regimentos e, ainda, fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão fora do horário eleitoral
gratuito e sem que reconhecida pela Justiça Eleitoral a excepcionalidade da situação. 3. No caso dos
autos, os discursos foram transmitidos por uma única emissora, não havendo falar em cadeia de rádio
e televisão, além de inexistir prova de que a TV Cidade prestava serviços ou era remunerada pela
Câmara Municipal de Tupã à época dos fatos para veicular as sessões legislativas, circunstância que
não pode ser presumida. 4. Ademais, o art. 73, § 3º, da Lei 9.504/97 dispõe que a restrição contida
na alínea c do inciso VI alcança somente os agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos
estejam em disputa na eleição. Ressalva-se, porém, conforme cada caso, a possibilidade de
enquadramento da conduta em outros dispositivos da legislação eleitoral. 5. Recurso ordinário
provido. (Recurso Especial Eleitoral nº 1527171, Acórdão de 11/09/2014, Relator(a) Min. JOÃO
OTÁVIO DE NORONHA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 185, Data 02/10/2014,
Página 42/43)
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5.1.9. Obras de manutenção da cidade

O efetivo exercício das atribuições públicas, tal como a limpeza de valas, pavimentação asfáltica de
ruas, urbanização de bairros, incremento nos serviços de saúde, ensino e transporte público fazem
parte das ações de governo. Muitos eleitores afirmam que seria uma excelente ideia ter eleições
todos os anos, pois assim os políticos trabalhariam mais pelas cidades. É tudo uma questão de lógica,
obviedades e previsibilidades. Acontece que, na realidade, as coisas se apresentam com detalhes.
Pode ser que enquanto a Prefeitura realiza um mutirão de limpeza em certo bairro, estejam
próximos diversos agentes de campanha, alguns dentre os próprios servidores públicos, entregando
panfletos, conversando com populares, o que certamente é uma ótima vitrine ao candidato à
reeleição ou o apoiado pelo governo, já que pede o voto mostrando o serviço no bairro.
Os serviços de manutenção da cidade não são proibidos. O que se proíbe é utilizá-los para fins
eleitoreiros.
“Conduta vedada a agente público. Abuso do poder. Não-comprovação. Fragilidade das provas.
Reexame probatório. Inviabilidade. – O asfaltamento de ruas e a realização de reunião com
associação de bairro, promovidos pelo prefeito e vice-prefeito, às vésperas da eleição, não configuram
as condutas vedadas descritas nos incisos I e II do art. 73 da Lei no 9.504/97. – Se a Corte Regional,
soberana na análise da prova, concluiu pela ausência de finalidade eleitoreira dos atos, pela
fragilidade e inconsistência dos depoimentos, e pela não-comprovação do uso promocional das
condutas praticadas pelo agente público, não há como modificar tal entendimento, sem a análise do
conjunto probatório, o que é vedado em sede de recurso especial.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac.
de 5.12.2006 no AgRgAg no 7.243, rel. Min. Gerardo Grossi.)
5.1.10. Sanção e promulgação de atos normativos

Simplesmente porque o gestor público assina uma lei, decreto ou qualquer outro ato normativo,
não está praticando conduta vedada alguma. Não há ofensa a impessoalidade. As condutas vedadas
não proíbem que as ações típicas de governo sejam executadas.
“Arts. 73 e 77 da Lei no 9.504/97 e 22 da LC no 64/90. Conduta vedada. Ausência. Preceito legal.

Violação. Não-ocorrência. 1. A sanção, promulgação e publicação, bem como a regulamentação de
lei, não configuram, por si só, uso indevido de materiais e serviços custeados pelo poder público.”
(Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 31.10.2006 no AgRgAg no 6.831, rel. Min. Caputo Bastos.)
5.1.11. Uso de papel timbrado

Não é possível ao Administrador Público utilizar materiais para finalidades privadas. Papel sulfite e
canetas são amplamente utilizados para finalidades que fogem ao interesse público, de difícil
identificação por qualquer órgão de controle, por ser material consumível e descartável. Quando se
utiliza algo que deixa a “marca”, como usar papel timbrado, aí é possível identificar que se trata de
um material supostamente produzido com recursos públicos. Supostamente pois o timbre pode ser
falsificado por grupos que pretendam prejudicar o candidato. Já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral
que o uso de apenas uma folha de papel, pelo princípio da proporcionalidade, embora
caracterizador de uma conduta vedada, não tem o fim de prejudicar a eleição, provocando um
desequilíbrio. Trata-se de uma mera falta administrativa, que pode ser apenada com advertência e,
no máximo, suspensão temporária ou multa do agente público infrator.
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“Representação. Prefeito. Candidato à reeleição. Conduta vedada. Art. 73, II e VI, b, da Lei nº
9.504/97. Uso de papel timbrado da Prefeitura. Publicidade institucional no período vedado. 1. O uso
de uma única folha de papel timbrado da administração não pode configurar a infração do art. 73, II,
da Lei nº 9.504/97, dada a irrelevância da conduta, ao se tratar de fato isolado e sem prova de que
outros tenham ocorrido. 2. O art. 73 da Lei nº 9.504/97 visa à preservação da igualdade entre os
candidatos, não havendo como reconhecer que um fato de somenos importância tenha afetado essa
isonomia ou incorrido em privilégio do candidato à reeleição. 3. A intervenção da Justiça Eleitoral
deve ter como referência o delicado equilíbrio entre a legitimidade da soberania popular manifestada
nas urnas e a preservação da lisura do processo eleitoral.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. nº 25.073,
de 28.6.2005, rel. Min. Humberto Gomes de Barros.)
5.1.12. Transporte de correligionários

O transporte de correligionários em veículo oficial é a conduta vedada pelo artigo 73, inciso I, que
proíbe a cessão ou o uso de bens públicos municipais em benefício de candidato, partido político ou
coligação.
Quando o veículo é de uma empresa de ônibus terceirizada, voltada ao transporte de escolares, ou

até mesmo vans, caminhões de empresas concessionárias, também podem representar uma
espécie de conduta vedada, mas a do artigo 73, inciso II, que é usar de materiais ou serviços da
Administração Pública. Transportar correligionários em ônibus escolares é prática comum segundo
se analisa dos julgados, e configura conduta vedada e improbidade administrativa. As
concessionárias, empresas de ônibus, remuneradas pela Prefeitura, disponibilizam seus materiais e
serviços em época de campanha para promover candidaturas, isso é comum de acontecer, a
dificuldade é a prova dessa infração.
“Eleição estadual. Conduta vedada. Art. 73, I, II, e III, da Lei no 9.504/97. Para a ocorrência de violação
ao art. 73, II, da Lei no 9.504/97, é necessário que o serviço seja custeado pelo Erário, o que não restou
caracterizado.” NE: Alegações de que o candidato teria se utilizado de empresa de ônibus contratada
para o transporte de servidores para transportar correligionários. O fato de a empresa ser contratada
pelo estado, por si só, não importa em violação ao dispositivo legal invocado. A infringência somente
ocorreria se o serviço prestado à campanha fosse custeado pelo Erário e não pelo candidato. E isso,
além de não ser possível inferir das provas constantes dos autos, não foi mencionado no recurso.”
(Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 4.246, de 24.5.2005, rel. Min. Luiz Carlos Madeira.)
5.1.13. Informação privilegiada

O uso de informações privilegiadas em função do cargo, ou de atribuições que lhe garantam acesso
a informações privilegiadas do Poder Público é conduta vedada pelo artigo 73, inciso II, pois a
conduta de usar materiais ou serviços se enquadra no uso dos bancos de dados, dos sistemas
eletrônico e operacional de finanças, contabilidade, cadastro de alunos e de pacientes, que poderá
trazer diversos benefícios eleitorais e ser usado para os fins mais diversos.
“Agravo regimental. Recurso especial. Eleições 2004. Agente público. Conduta vedada. Utilização.
Serviços. Servidor público.” NE: O quadro fático delineado no acórdão recorrido demonstra que o
candidato utilizou-se de favores de servidor público para, enviando ofício em nome da Câmara
Municipal, obter informações e documentos para instruírem impugnação de registro do candidato
adversário. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 24.869, de 18.11.2004, rel. Min. Carlos Velloso.)
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A utilização dos bancos de dados dos órgãos públicos, quando o acesso for restrito, não poderá ser
acessado ou fornecido para fins de contato com os cidadãos, pedidos de votos, através de cartas
postadas pelos CORREIOS ou mesmo uso de e-mail e Whatzapp. Se o acesso aos dados é público,
não há de se falar em conduta vedada.
RECURSO ORDINÁRIO. ELEIÇÕES 2006. GOVERNADOR. SENADOR. REPRESENTAÇÃO. CONDUTAS VEDADAS AOS
AGENTES PÚBLICOS EM CAMPANHA. ART. 73, I E II, DA LEI Nº 9.504/97. FALTA DE PROVAS. 1. A caracterização
da conduta vedada prevista no art. 73, I, da Lei nº 9.504/97 pressupõe a cessão ou o uso, em benefício de
candidato, partido político ou coligação, de bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou
indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios. 2. A conduta vedada do
art. 73, II, da Lei nº 9.504/97 configura-se mediante o uso de materiais ou serviços, custeados pelos Governos
ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que
integram. 3. Na espécie, aduz-se que houve utilização da máquina administrativa do Estado de Sergipe em
favor da candidatura do governador, candidato à reeleição, e de sua esposa ao Senado, por meio da distribuição
de cartas com pedido de voto, em setembro de 2006, a alunos de um estabelecimento de ensino no Estado de
Sergipe, com violação do art. 73, I e II, da Lei nº 9.504/97. 4. Contudo, o recorrente não se desincumbiu do ônus
de demonstrar que as correspondências foram confeccionadas com dinheiro público e que o primeiro recorrido
determinou a distribuição das cartas na rede pública de ensino. 5. Ademais, embora a utilização de
informações de banco de dados de acesso restrito da Administração Pública possa, em tese, configurar a
conduta vedada no art. 73, I, da Lei nº 9.504/97, não há, nestes autos, provas que demonstrem a natureza do
banco de dados da Secretaria Estadual de Educação de Sergipe - se de acesso livre ou restrito - o que impede a
condenação dos recorridos. 6. Recurso ordinário não provido. (Recurso Ordinário nº 481883, Acórdão de
01/09/2011, Relator(a) Min. FÁTIMA NANCY ANDRIGHI, Publicação: DJE – Diário* da Justiça Eletrônico, Tomo
195, Data 11/10/2011, Página 42)
5.1.14. Manutenção de via pública para comício

A manutenção repentina de via pública com limpeza, terraplenagem, pintura de guias, troca de
lâmpadas, jardinagem, também é muito comum nas inaugurações de obras públicas, quando há
alguma festividade ou visita de alguma autoridade nas redondezas. Não se pode afirmar que isso
seja ilegal. Lógico que a Administração deve cuidar dos bens públicos de modo permanente,
conservando a limpeza e a manutenção dos equipamentos, porém, é normal incrementar a limpeza
ou a urbanização quando eventos especiais forem acontecer naquele local, contanto que todos
sejam de interesse público.
Quando a limpeza, manutenção, é destinada para atender a fins eleitorais ou privados, estaremos
diante de conduta vedada eleitoral.
“Alegação de que a obra foi feita com finalidade social e em decorrência de programa municipal.
Afirmação repelida pela Corte Regional e que não poderia ser infirmada sem o revolvimento do
quadro fático. Recurso não conhecido. Conduta vedada. Art. 73, I e II, da Lei no 9.504/97.
Asfaltamento de área para realização de comício. Representação julgada após a eleição.
Possibilidade de cassação de diploma – § 5o do art. 73 da mesma lei.” (Tribunal Superior Eleitoral -
Ac. no 19.417, de 23.8.2001, rel. Min. Fernando Neves.)
Utilização de estádio de futebol para a realização de showmício e de maquinário na execução de

serviço de terraplanagem para viabilizar a realização do evento. Trecho do voto do relator: “a
terraplanagem, sem a qual o showmício não poderia ocorrer, foi instrumento essencial para influir no
resultado das eleições, tendo configurado a conduta tipificada no art. 73, II, da Lei no 9.504/97, e
consequente abuso do poder político (art. 22, XIV, da Lei Complementar no 64/90).” (Tribunal Superior
Eleitoral - Ac. de 17.5.2007 nos EDclAg e AgRgAg no 6.642, rel. Min. Cezar Peluso.)
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5.2. Penalidade
O descumprimento do disposto no inciso II, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 acarretará a suspensão
imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de
cinco a cem mil UFIRs. O candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do
registro ou do diploma, avaliando-se a proporcionalidade.
Além disso, as condutas enumeradas no artigo 73, da Lei nº 9.504/97 são consideradas como ato de
improbidade administrativa, sujeito a ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem
vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público
ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
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CESSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO OU EMPREGADO DA

ADMINISTRAÇÃO DO PODER EXECUTIVO, PARA COMITÊS
DE CAMPANHA ELEITORAL DE CANDIDATO, PARTIDO
POLÍTICO OU COLIGAÇÃO
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6. Cessão de servidor público ou empregado da administração do poder executivo, para comitês

de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação
É proibido ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta federal,
estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha
eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo
se o servidor ou empregado estiver licenciado:
III - ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta federal,

estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de
campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de
expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado;
O núcleo do dispositivo em questão se biparte em duas modalidades: ceder e usar27.
A cessão de servidor público ou empregado é ato mediante o qual a entidade cedente defere ao
funcionário afastamento temporário para prestar serviços na entidade cessionária. Nessas
condições, o funcionário continuará em exercício, se bem que em entidade e local diversos daquele
em que se acha lotado. A cessão, que não pode ser de iniciativa do cedido, depende de solicitação
da entidade cessionária e de anuência de autoridade cedente, em razão de interesse do serviço, não
implicando interrupção das atividades, mas, tão só, em exercício regular, embora em lugar diverso
daquele em que o agente se encontra lotado28.
O funcionário cedido “carrega às contas o próprio Estatuto”, mas a contraprestação pelo trabalho
prestado pode correr por conta da entidade cedente (cessão sem prejuízo de seus vencimentos),
quer por conta da entidade cessionária (cessão com prejuízo dos seus vencimentos), quer por conta
ainda da entidade cedente com complementação de estipêndio pela entidade cessionária, a fim de
evitar desníveis com o pessoal de seu quadro funcional29.
Além disso, o servidor público não poderá ser usado por seu superior hierárquico em funções
político-partidárias. Na cessão, o servidor público trabalha transferido para outro local. No uso, essa
cessão não é formalizada, pois geralmente o servidor público atende as solicitações da chefia do
próprio local de trabalho, usando computador, telefone, linha de internet, estrutura física, ou até
mesmo presta seus serviços em local diverso para o qual deveria estar oficialmente lotado.
É vedado ceder servidor público, em horário de expediente, para campanhas (art. 73, III, da Lei
9.504/97). 15. Extrai-se da moldura fática do acórdão que Rubens Carlos Giro participou de reunião,
como representante partidário, na Promotoria de Justiça, durante sua jornada de trabalho, sendo
incontroverso o ilícito [...] (Ac de 23.8.2016 no REspe nº 30010, rel. Min. Herman Benjamin.)
27 REPRESENTAÇÃO nº 185940, Decisão nº 19 de 07/05/2015, Relator(a) RUDIVAL GAMA DO NASCIMENTO, Publicação: DJE - Diário
de Justiça Eletrônico, Data 11/05/2015
28 José Cretella Júnior. Dicionário de Direito Administrativo. Cessão de Funcionário. Editora Forense.
29 José Cretella Júnior. Dicionário de Direito Administrativo. Cessão de Funcionário. Editora Forense.
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“Recurso ordinário. Cabimento. Direito de prova. Cerceamento. Não ocorrência. Conduta vedada.
Propaganda eleitoral. Assembleia Legislativa. Participação. Servidor público. Campanha eleitoral.
Ausência. Prova. 4. Do conjunto probatório dos autos não há como se concluir pela prática das
condutas descritas nos incisos I e III da Lei nº 9.504/97. 5.” NE: Trecho do relatório do acórdão: “ o
representante alegou que ‘o ora representado fez uso de seu gabinete de Deputado Estadual na
Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, e de funcionários públicos nele lotados, durante o
horário de expediente normal, para desenvolvimento de atividades típicas de campanha eleitoral,
relacionadas à propaganda eleitoral em benefício de sua candidatura à reeleição’.” (Tribunal Superior
Eleitoral - Ac. de 7.5.2009 no RO nº 1.478, rel. Min. Marcelo Ribeiro.)
6.1. Servidores efetivos ou comissionados

Servidores efetivos ou comissionados, e mesmo os secretários municipais estão sujeitos a regra do
artigo 73, inciso III, e não podem prestar seus serviços, no horário de expediente, em favor do
candidato, de partido político ou coligação.
“Medida cautelar. Agravo regimental provido por maioria. Ausência dos pressupostos ensejadores do
deferimento da ação.” NE: Alegações de que se tratava de servidor comissionado, que não se
amoldaria à vedação do art. 73, III, da Lei das Eleições. Mantida a decisão do órgão regional,
porquanto a utilização de tais servidores, ainda que de forma esporádica, é fundamento suficiente
para a cassação do registro ou do diploma dos candidatos. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 1.636,
de 14.4.2005, rel. Min. Peçanha Martins.)
6.2. Agentes políticos

Conforme reiterados julgados, "os agentes políticos não se sujeitam a expediente fixo ou ao
cumprimento de carga horária, o que afasta a incidência do inciso III do referido dispositivo legal"30.
6.3. Servidor do Poder Legislativo

O dispositivo refere-se apenas aos servidores e empregados do Poder Executivo31. Nesse sentido foi
decisão do Tribunal Superior Eleitoral:
Art. 73, inciso III, da Lei das Eleições. A referida proibição alcança somente os servidores do Poder
Executivo e não os do Legislativo (cf. o AgR-REspe nº 137472/RS, rel. Min. Gilmar Mendes, julgado
em 1º.3.2016)
“A vedação contida no art. 73, III, da Lei nº 9.504/97 é direcionada aos servidores do Poder Executivo,
não se estendendo aos servidores dos demais poderes, em especial do Poder Legislativo, por se tratar
de norma restritiva de direitos, a qual demanda, portanto, interpretação estrita. Nas condutas
vedadas previstas nos arts. 73 a 78 da Lei das Eleições imperam os princípios da tipicidade e da
legalidade estrita, devendo a conduta corresponder exatamente ao tipo previsto na lei [...]” (Ac. de
23.8.2016 no AgR-REspe nº 119653, rel. Min. Luciana Lóssio; no mesmo sentido o Ac de 26.11.2015
no REspe nº 62630, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura.)
Acontece que em relação aos servidores e empregados do Poder Legislativo, de rigor, a regra
deveria ser também a eles estendida. Surgiria aí, porém, a situação peculiar em que o assessor de
30RP 145-62, rel. Min. Admar Gonzaga, DJe de 27.8.2014

31Recurso Especial Eleitoral nº 119653, Acórdão, Relator(a) Min. Luciana Lóssio, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data
12/09/2016, Página 31
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determinado parlamentar ficaria proibido de pedir votos para ele, ainda que o fizesse sem prejuízo
de suas funções normais. Talvez por essa razão é que os servidores do Poder Legislativo não tenham
sido incluídos no dispositivo. Mas, evidentemente que a regra os abrange, especialmente quando
se trata de servidores técnicos, tal como os escriturários, motoristas, recepcionistas e técnicos.
Seja servidor ou empregado do Poder Executivo ou Legislativo, estes não podem ser cedidos para
trabalhar para fins de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o
horário de expediente. O servidor ou empregado possui um contrato de trabalho com o Poder
Público. Um vínculo. Ele tem uma jornada de trabalho prevista em lei. Seria ofensivo a moral o erário
público pagar as despesas de funcionário que trabalha para atender interesses políticos individuais.
Esse é o fundamento do artigo 73, inciso III, da Lei de Eleições.
6.4. Servidor público de férias ou licenciado

O inciso III do artigo 73 da Lei das Eleições diz respeito ao uso indevido de funcionários públicos na
campanha eleitoral. Assim, é vedado ceder servidor público ou empregado da administração direta
ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços para comitês
de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente
normal, salvo se estiver de férias ou licenciado32.
Nesse sentido já decidiu o Tribunal Regional Eleitoral do Espírito Santo:
A interpretação gramatical do art. 73, inciso III, da Lei Federal nº 9.504/97, permite inferir ser vedada
a utilização de serviços de servidor público ou de empregado da administração direta ou indireta
federal, estadual ou municipal, do Poder Executivo, para comitês de campanha eleitoral de candidato,
partido ou coligação, apenas durante o período de expediente normal dos referidos servidores e/ou
empregados públicos, sendo possível referido uso quando o servidor e/ou empregado estiver
licenciado. (RECURSO ELEITORAL nº 33939, Acórdão nº 132 de 29/07/2014, Relator(a) SÉRGIO LUIZ
TEIXEIRA GAMA, Revisor(a) RACHEL DURÃO CORREIA LIMA, Publicação: DJE - Diário Eletrônico da
Justiça Eleitoral do ES, Data 18/08/2014, Página 5-6)
Os servidores públicos licenciados da Administração, para tratar de assuntos particulares, sem

remuneração, ou mesmo de férias remuneradas, podem participar livremente das atividades do
candidato, partido político ou coligação, por estarem fora do expediente normal de serviço perante
a Administração33.
6.5. Dias sem expediente

Nos dias e horários não trabalhados, sem expediente na Administração Pública, nos feriados, finais
de semana, e desde que o servidor não esteja afastado por causas médicas, tem liberdade para
exercer atividades com fins eleitorais. É importante consignar que o servidor, ao prestar serviços a
candidato, partido ou coligação, deverá observar as proibições que lhe são impostas por lei, dentre
as quais, notadamente, a infração administrativa de fornecer informações ou cópias de
32 REPRESENTAÇÃO LEI 9.504 nº 329595, Acórdão nº 4531 de 04/08/2011, Relator(a) NILSONI DE FREITAS CUSTÓDIO, Publicação: DJE
- Diário de Justiça Eletrônico do TRE-DF, Tomo 157, Data 18/08/2011, Página 2
33 CONSULTA nº 1096, Resolução nº 21854 de 01/07/2004, Relator(a) Min. LUIZ CARLOS LOPES MADEIRA, Publicação: DJ - Diário de
Justiça, Volume I, Data 06/08/2004, Página 162 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 15, Tomo 3, Página 388
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documentos, dos quais tenha acesso em função do cargo público que exerce, sem o devido processo
formal administrativo.
6.6. Fora do expediente de trabalho

Não há ofensa ao artigo 73, III da Lei 9.504/97 se a prova dos autos é clara a delimitar o horário de
expediente do servidor e os fatos se deram fora desse horário34.
6.7. Servidor portando adesivo no trabalho

A mera circunstância de os servidores portarem adesivos contendo propaganda eleitoral dentro da
repartição, durante o horário de expediente, conquanto eticamente reprovável, não se enquadra
na descrição típica contida no artigo 73, III, da Lei nº 9.504/97, cuja proibição consiste na ‘cessão de
servidor’ ou na ‘utilização de seus serviços’, ‘para comitês de campanha eleitoral de candidato,
partido político ou coligação’, circunstâncias que não se verificaram no caso 35.”
6.8. Período de incidência

A conduta vedada prevista no artigo 73, inciso III, da Lei de Eleições não está sujeita a um período
de incidência. Não se trata de norma temporária limitada pelo ano eleitoral ou pelos três meses
anteriores ao pleito. Não interessa quando ocorrer o ato, é proibido ceder ou usar agentes públicos
para executar tarefas de campanha.
“Conduta vedada. Tipicidade. Período de configuração. - Para a incidência dos incisos II e III do art.
73 da Lei nº 9.504/97, não se faz necessário que as condutas tenham ocorrido durante o período de
três meses antecedentes ao pleito, uma vez que tal restrição temporal só está expressamente prevista
nos ilícitos a que se referem os incisos V e VI da citada disposição legal. [...]” (Ac. de 6.9.2011 no AgR-
REspe nº 35546, rel. Min. Arnaldo Versiani.)
6.9. Convocação de servidores para reunião

É necessário ter muita atenção com a conduta de alguns agentes públicos, que até mesmo sem má
fé ou dolo, acabam usando materiais ou serviços da Administração Pública em proveito de
campanha eleitoral, assim como bens públicos e servidores.
A convocação de servidores comissionados ou contratados pelas concessionárias, demissíveis ad

nutum, isto é, pela vontade unilateral do contratante, para participar de reuniões de partidos,
candidatos, coligações, colocando a participação nesses eventos como condição obrigatória, muitas
vezes para demonstrar que há diversos servidores apoiando a Administração pode caracterizar
conduta vedada.
Convidar servidores sem usar os materiais da Administração e fora do local e ambiente de trabalho,
físico ou virtual, é possível. Intimá-los ou constrangê-los a participar é conduta vedada, pois mesmo
os servidores comissionados, não estão a serviço do candidato, mas a serviço da população, a
serviço do ente público que os emprega.
Do conjunto probatório dos autos, não há como se concluir pela prática das condutas descritas nos
incisos I e III do artigo 73 da Lei n° 9.504/97. 3. Recurso ordinário desprovido." NE: Conduta
34 Ac. de 16.10.2014 no RO nº 3776, rel. Min. Maria Thereza Rocha de Assis Moura.
35 Ac. de 3.6.2014 no AgR-REspe nº 151188, rel. Min. Luciana Lóssio.)
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consistente na convocação, pela diretora de escola pública, de funcionários comissionados e

contratados para participarem de reunião com dois deputados. O evento ocorreu em imóvel privado
e não há prova da obrigatoriedade da presença dos servidores na reunião nem de que a mesma se
deu durante o horário de expediente normal da escola. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 8.10.2009
no RO nº 2.378, rel. Min. Marcelo Ribeiro.)
6.10. Participação não pode ser presumida

Para a caracterização da conduta vedada prevista no inciso III do artigo 73 da Lei das Eleições, não
se pode presumir a responsabilidade do agente público. A utilização de servidor público municipal,
durante o horário normal do expediente, em campanha eleitoral deve ser provada36.
6.11. Uso de serviço e proteção à autoridade

O uso de serviço de servidores públicos na campanha eleitoral não se confunde com a prestação de
segurança à autoridade que se candidata à reeleição37.
6.12. Atividade inerente às funções

Não caracteriza abuso de poder ou infringência ao artigo 73, incisos I e III, da Lei n o 9.504/97, o uso
de transporte oficial e a preparação de viagem do presidente da República, candidato a reeleição,
por servidores públicos não licenciados, quando essa atividade é inerente as funções oficiais que
exercem e eles não participam de outras, de natureza eleitoral38.
6.13. Penalidade
A prática da conduta descrita no inciso III resulta na suspensão imediata da conduta vedada,
impedindo que se dê continuidade a cessão ou uso do servidor público para fins eleitorais.
E sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIRs e cassação do registro ou do
diploma (§4º e 5º, art. 73, da Lei nº 9.504/97).
O §7º, da mesma norma, ainda considera que a conduta de ceder ou usar servidores públicos para
fins eleitorais é “ato de improbidade administrativa”.
36 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 15.12.2005 no REspe no 25.220, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, red. designado Min. Cesar
Asfor Rocha
37 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 4.246, de 24.5.2005, rel. Min. Luiz Carlos Madeira
38
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USO PROMOCIONAL EM FAVOR DE CANDIDATO,

PARTIDO POLÍTICO OU COLIGAÇÃO, DE DISTRIBUIÇÃO
GRATUITA DE BENS E SERVIÇOS E CARÁTER SOCIAL
CUSTEADOS E SUBVENCIONADOS PELO PODER PÚBLICO
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7. Uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita

de bens e serviços de caráter social custeados e subvencionados pelo Poder Público
Na distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo
Poder Público, é proibido fazer ou permitir o uso promocional dessa ação governamental em
benefício de candidato, partido político ou coligação. Nestes termos é o inciso IV, do artigo 73, da
Lei nº 9.504/97:
IV - fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação,

de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados
pelo Poder Público;
A conduta vedada pelo artigo 73, inciso IV, da Lei no 9.504/97, possui dois núcleos distintos de
incidência: distribuição gratuita de bens públicos e distribuição gratuita de serviços de caráter
social39.
Enquanto no artigo 73, II, a vedação é em relação a cessão ou uso de materiais ou serviços custeados
pela Administração Pública, e isso é cedido ou usado pelos próprios agentes públicos, na vedação
do inciso IV, a conduta é entregar, distribuir, gratuitamente, bens ou serviços custeados ou
subvencionados pela Administração. No inciso II há cessão de papel, tinta, móveis, computadores,
telefone, impressoras, canetas, tudo isso direcionado a própria atividade de campanha. Usa-se os
materiais e serviços do Executivo ou do Legislativo para atender as demandas administrativas ou de
campanha. No inciso IV essa cessão é direcionada ao povo. São os populares que vão receber os
bens e serviços da Administração, como meio de captação de votos. No inciso II usa-se o papel e a
impressora para imprimir panfletos para o candidato. No inciso IV, o papel e a impressora, por
exemplo, seriam entregues a populares como brindes, cortesias, presentes, materiais de
construção, transvestidos em verdadeira compra de votos.
O inciso IV proíbe o uso promocional, em favor de partido, coligação ou candidato, da distribuição

gratuita de bens ou serviços de caráter social, custeados ou subvencionados pelo Poder Público.
Nessa distribuição não pode haver a vinculação a qualquer partido, coligação ou candidato, no
momento da entrega do bem ou da prestação do serviço. De reconhecer que isso encontra certo
conflito quando se permite a reeleição dos Chefes dos Poderes Executivos da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.
Embora a associação expressa, ou mesmo velada, dessas distribuições de bens ou serviços de

caráter promocional ao candidato à reeleição seja proibida, é impossível não vincular as entregas
dos bens, ou a prestação dos serviços, de qualquer natureza, a ele. Acaba indiretamente
beneficiado, sempre, com as ações governamentais. Há uma linha muita tênue entre a distribuição
de bens e serviços com caráter promocional e aquelas distribuições que fazem parte das atividades
de governo. A simples entrega dos conjuntos escolares, conjuntos de uniformes, cestas básicas,
medicamentos, serviços odontológicos, quando não contaminados com elementos que vinculem a
39 Ac. de 20.9.2007 nos EDclREspe no 28.158, rel. Min. José Delgado
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distribuição desses bens e serviços ao candidato, nenhuma ilegalidade haverá. Mas a vinculação
expressa, ou mesmo velada, essa é proibida e acarreta as sanções previstas nos parágrafos do artigo
7340.
A execução do programa social ou da ação governamental, tal como a entrega de medicamentos,

agasalhos, merenda escolar, material e uniforme escolar, cestas básicas, por si só, não caracteriza a
conduta vedada pelo inciso IV.
“A Lei das Eleições veda ‘fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político
ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou
subvencionados pelo poder público’ (art. 73, IV). Não se exige a interrupção de programas nem se
inibe a sua instituição. O que se interdita é a utilização em favor de candidato, partido político ou
coligação.” (Tribunal Superior Eleitoral -Ac. no 21.320, de 9.11.2004, rel. Min. Luiz Carlos Madeira.)
O que não pode é o serviço de caráter social ser utilizado em benefício de candidatura, de forma a
promovê-la, às custas do Poder Público. Independente de existir programa de assistência social no
Município, esse tipo de serviço público não pode ser associado, em hipótese alguma, a qualquer ato
de campanha eleitoral, muito menos a candidatura de Prefeito, que postule renovar seu mandato41.
É vedado apenas “o uso promocional em favor do candidato, partido ou coligação” e isso não implica
em suspensão ou cancelamento dos programas e ações governamentais, nem impede o Chefe do
Poder Executivo de continuar exercendo as atribuições que lhe são impostas pelas Leis Orgânicas
dos Municípios, em simetria a Constituição Federal42.
A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral exige o perfeito enquadramento do fato ao tipo, a

conduta do agente público a norma prevista no inciso IV, isto é, a prova do agente público ter agido
com o propósito de fazer “uso promocional da distribuição gratuita de bens e serviços”, pois se o
fez dentro dos limites de execução dos programas e ações governamentais, apenas dando
cumprimento as metas do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, sem vincular isso
a sua imagem como candidato a mandato eletivo, ou a imagem do partido político ou da coligação,
não há de se falar em violação ao artigo 73, da Lei nº 9.504/97.
Consoante entende o Tribunal Superior Eleitoral, a incidência do artigo 73, IV, da Lei nº 9.504/97
pressupõe três requisitos cumulativos quanto a essa conduta: a) deve contemplar bens e serviços
de cunho assistencialista, diretamente à população; b) há de ser gratuita, sem contrapartidas; c)
deve ser acompanhada de caráter promocional em benefício de candidatos ou legendas. Ausente a
entrega graciosa de bens ou serviços de natureza assistencialista, de forma direta à população, é
incabível a condenação. Não existe a conduta vedada prevista no inciso IV do artigo 73 quando o
Estado doa um bem – como uma ambulância ou um carro de bombeiros – a um Município, para ser
utilizado pela coletividade43. Do mesmo modo, o convênio no qual a Assembleia Legislativa do
Estado doa viaturas ao Governo do Estado, para uso pelas Secretarias de Estado da Justiça e da
40 Pedro Roberto Decomain. Eleições - Comentários a Lei nº 9.504/97. Editora Dialética.

41 Ac. de 8.2.2011 no AgR-REspe nº 955973845, rel. Min. Arnaldo Versiani
42 Ac. no 21.320, de 9.11.2004, rel. Min. Luiz Carlos Madeira
43 RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 060149454, Acórdão, Relator(a) Min. Benedito Gonçalves, Publicação: DJE - Diário de Justiça
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Cidadania e da Segurança Pública e da Defesa Social, não se amolda ao conceito de entrega de bens
ou de serviços de cunho assistencialista a eleitores44.
7.1. Distribuição gratuita de bens ou serviços

A conduta vedada prevista no artigo 73, IV, da Lei nº 9.504/97 - que veda aos agentes públicos,
servidores ou não, "fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou
coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados
pelo Poder Público" - não incide quando há contraprestação por parte do beneficiado. Por exemplo,
se o contrato de doação de terras firmado traz previsão expressa de sua revogação, caso não
atendidos os pressupostos que embasaram a sua concessão, não há gratuidade e por conseguinte
não há conduta vedada. A doação com encargo não configura "distribuição gratuita". E não há uso
promocional da doação quando o donatário do bem apenas manifestou apoio político ao candidato
por ela responsável, em propaganda eleitoral gratuita, sem qualquer menção direta à aludida
doação45.
Na linha da jurisprudência desta Corte Superior, verificada a contraprestação por parte do

beneficiado que recebe bens ou serviços de caráter social subvencionados pelo Poder Público, não
incide a proibição contida no art. 73, IV, da Lei nº 9.504/1997. Precedentes. [...]” (Ac de 7.2.2019 no
AgR-RO 159535, rel. Min. Rosa Weber)
7.2. Interpretação do uso promocional

Nem sempre é tarefa fácil identificar dentre as diversas ações governamentais, amparadas por lei,
previstas no orçamento, revestidas de toda a legalidade, o seu uso promocional por agentes
públicos. A divulgação exacerbada de determinado programa social, tal como a entrega de cestas
básicas, pode resultar em condenação, já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral. Mas pode ser uma
situação ainda mais pontual, onde o candidato, após ser derrotado no primeiro turno, promove a
liberação da distribuição de diversos bens ou serviços. Faz um pacote de “bondades”, usando
indevidamente a “máquina administrativa” para convencer eleitores. Não precisa pedir voto por
causa disso. A mera disponibilização desses bens e serviços e a divulgação deles, mesmo que apenas
por redes sociais, poderá sim formar elementos de convicção para a conduta vedada do artigo 73,
IV, como já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral.
“Eleições 2002. Recurso especial recebido como recurso ordinário. Preliminares de intempestividade
e preclusão afastadas. Conduta vedada aos agentes públicos. Uso de programas sociais, em proveito
de candidato, na propaganda eleitoral. Recurso provido para cassar o diploma de governador.
Aplicação de multa. Das decisões dos tribunais regionais cabe recurso ordinário para o Tribunal
Superior, quando versarem sobre expedição de diplomas nas eleições federais e estaduais (CE, art.
276, II, a). É vedado aos agentes públicos fazer ou permitir o uso promocional de programas sociais
custeados pelo poder público.” NE: “O que se vê do processo é uma série de iniciativas do primeiro
recorrido, por meio de decretos e de mensagens legislativas, inclusive estabelecendo regime de
urgência, à produção legislativa de benefícios sociais. Vejam, V. Exas., que, perdendo o recorrido as
eleições no primeiro turno, alguns atos foram praticados durante o processo do segundo turno. Foram
estímulos à agricultura, vales-alimentação para policiais, incentivos fiscais, redução do ICMS para
44 Recurso Ordinário nº 060137593, Acórdão, Relator(a) Min. Luis Felipe Salomão, Publicação:
DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo
90, Data 11/05/2020
45 Recurso Especial Eleitoral nº 34994, Acórdão de 20/05/2014, Relator(a) Min. LUCIANA CHRISTINA GUIMARÃES LÓSSIO, Publicação:
DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 116, Data 25/06/2014, Página 62-63
57
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combustíveis, remissão de débitos dos mutuários de contratos de aquisição da casa própria, que estão
suficientemente documentados nos autos. Não se questiona a legalidade desses atos, diante do
processo legislativo do estado. Não se trata de interromper o programa social, que pode,
perfeitamente, continuar o seu curso. O que é vedado é valer-se dele para fins eleitorais, em proveito
de candidato ou partido, como inquestionavelmente está posto na propaganda eleitoral do
recorrido.” (Tribunal Superior Eleitoral -Ac. no 21.320, de 3.8.2004, rel. Min. Humberto Gomes de
Barros, red. designado Min. Luiz Carlos Madeira.)
7.3. Vedação de caráter permanente

É uma vedação de caráter permanente, isto é, pode ser praticada pelo agente público em qualquer
momento, mesmo nos anos anteriores ao de realização das eleições. Ao agente público a conduta
descrita no inciso IV é sempre proibida e não está vinculada a qualquer calendário ou período
eleitoral.
7.4. Ano das eleições

No ano em que se realizar eleições, na circunscrição do pleito, é vedada a criação de novos
programas sociais, podendo-se dar continuidade apenas aos já existentes, conforme inteligência do
§10, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97.
Enquanto o inciso IV, do artigo 73, prescreve uma vedação de caráter permanente, que pode ser
praticada em qualquer momento e desde que haja o uso promocional, a vedação do §10, do artigo
73, aplica-se apenas no ano das eleições e independe do uso com finalidade promocional.
No ano em que são realizadas eleições municipais é proibida a criação de programas de caráter
social ou o início na execução de programa já criado antes. No ano das eleições, somente são
admitidos os programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício
anterior.

Regionais Eleitorais relativos à conduta vedada do inciso IV, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97.
7.5.1. Participação de candidato em inauguração de conjunto habitacional

A participação de pré-candidato em inauguração de conjunto habitacional em que são entregues
casas próprias a algumas famílias não caracteriza a conduta vedada de que trata o artigo 73, IV, da
Lei nº 9.504/97, pois é obrigatória a prova de que tenha sido feito ou permitido uso promocional
dessa ação social em seu favor46.
Entretanto, se a distribuição gratuita de bens ou serviços ocorrer no ano de realização da eleição, e

não entrando nas exceções do artigo 73, §10, da Lei nº 9.504/97, a conduta será considerada
vedada, pela simples entrega de casas populares, lotes, títulos de legitimação fundiária, legitimação
de posse, concessão de direito real de uso.
46 Ac de 7.2.2019 no AgR-RO 159535, rel. Min. Rosa Weber
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7.5.2. Distribuição de publicação oficial

A distribuição gratuita de jornal contendo publicidade supostamente institucional não configura o
ilícito previsto no artigo 73, IV, da Lei nº 9.504/97, uma vez que não se trata de bem ou serviço de
caráter social47.
7.5.3. Gratuidade de ingresso para campeonato oficial

A distribuição gratuita de ingressos para participar de campeonatos ou eventos promovidos pela
Administração Pública, restando provado que foi realizado em benefício de candidato, partido ou
coligação, independente do período em que ocorra, caracterizará a conduta vedada do artigo 73,
IV, da Lei de Eleições.
“A irresignação sobre a qualificação jurídica dada ao fato de que a gratuidade do ingresso para a
final do campeonato municipal de futebol não configura distribuição de bens e serviços de caráter
social, custeados pelo poder público, somente foi arguida em sede de recurso especial eleitoral,
olvidando os recorrentes em suscitá-la nos embargos de declaração, opostos às fls. 816-824. Da
análise probatória, correto o acórdão regional ao entender configurado o aproveitamento eleitoral
da conduta, concluindo pela sua subsunção ao art. 73, IV, da Lei no 9.504/97.” (Tribunal Superior
Eleitoral - Ac. de 19.6.2007 no REspe no 28.158, rel. Min. José Delgado.)
7.5.4. Sanção, promulgação e publicação de lei

O simples encaminhamento de projeto de lei ao Poder Legislativo ou ato que o regulamente não
configura a conduta vedada do artigo 73, IV, isto porque precisa ficar provado que o projeto de lei
promove a distribuição gratuita de bens ou serviços em favor de candidato. Se o projeto de lei ou o
decreto que o regulamente prevê a distribuição de bens ou serviços, gratuitamente, não significa
que isso será realizado em proveito de candidato ou que irá ser feito no ano da eleição.
A sanção, promulgação, publicação de lei, ou decreto regulamentador não tem condição de ser um
elemento violador da conduta do artigo 73, IV, ou até mesmo do artigo 73, §10. Entretanto, pode
ser que o projeto de lei ou o ato regulamentador sejam utilizados como promoção pessoal, o que é
vedado pela Constituição Federal (art. 37, §1º, Constituição Federal).
“A sanção, promulgação e publicação, bem como a regulamentação de lei, não configuram, por si só, uso
indevido de materiais e serviços custeados pelo poder público.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 31.10.2006
no AgRgAg no 6.831, rel. Min. Caputo Bastos.)
“Não há como se extrair do acórdão regional que o envio do projeto de lei à Câmara Municipal tenha sido
divulgado, visando a beneficiar a candidatura do recorrido. É vedado o uso promocional do encaminhamento
de projeto de lei para a aprovação do Poder Legislativo.” (Tribunal Superior Eleitoral -Ac. no 24.961, de
16.12.2004, rel. Min. Peçanha Martins.)
7.5.5. Distribuição de lotes

O comprovado uso de programa habitacional do poder público, por agente público, em período
eleitoral, com distribuição gratuita de lotes com claro intuito de beneficiar candidato que está
apoiando, com pedido expresso de voto, configura abusivo desvio de finalidade do mencionado
projeto social, caracterizando conduta vedada pelo inciso IV do artigo 73 da Lei no 9.504/9748.
47 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 15.9.2009 no AgR-REspe nº 35.316, rel. Min. Arnaldo Versiani
48 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 29.6.2006 no REspe no 25.890, rel. Min. José Delgado
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7.5.6. Solenidade de entrega de loteamento regularizado

O Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul não considerou violação ao artigo 73, IV, a
participação de candidato na entrega simbólica de loteamento regularizado.
Recurso. Ação de impugnação de mandato eletivo. Promoção de solenidade para entrega simbólica
de loteamentos, decorrente de programa municipal de regularização fundiária. Alegado abuso do
poder econômico, corrupção e fraude. Acervo probatório que não confirma a ocorrência de ilicitude.
Fragilidade das provas para evidenciar a prática, pelos recorridos, de participação ativa em qualquer
irregularidade. Provimento negado. (RECURSO EM AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO
nº 142006, Acórdão de 23/04/2007, Relator(a) DRA. KATIA ELENISE OLIVEIRA DA SILVA, Publicação:
DJE - Diário de Justiça Estadual, Tomo 72, Data 26/04/2007, Página 76)
7.5.7. Divulgação de implementação de programa social

A entrega de bens ou serviços, de modo promocional, e gratuito, é o que configura a conduta
vedada. Precisa haver a efetiva entrega do bem ou do serviço. A realização de uma cerimônia onde
é lançado o programa social que promoverá a entrega gratuita de bens ou serviços não tem o poder,
por si só, de ser elemento caracterizador da conduta vedada do artigo 73, inciso IV. Assim vem
decidindo o Tribunal Superior Eleitoral:
“Conduta vedada (art. 73, IV, da Lei no 9.504/97). Não caracterizada. Para a configuração do inc. IV
do art. 73 da Lei no 9.504/97, a conduta deve corresponder ao tipo definido previamente. O elemento
é fazer ou permitir uso promocional de distribuição gratuita de bens e serviços para o candidato, quer
dizer, é necessário que se utilize o programa social – bens ou serviços – para dele fazer promoção.
Participação de prefeito e vice-prefeito em implementação de programa de distribuição de alimentos
intitulado “Pão e leite na minha casa.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 25.130, de 18.8.2005, rel.
Min. Luiz Carlos Madeira.)
Para configuração da conduta vedada prevista no art. 73, inciso IV, da Lei nº 9.504/1997, exige-se o
uso promocional de efetiva distribuição de bens e serviços custeados pelo poder público, não sendo
suficiente a mera divulgação de futura implementação de programa social mediante a promessa de
distribuição de lotes de terra aos eleitores, não cabendo ao intérprete supor que o legislador dissera
menos do que queria. 2. A conduta poderia configurar, em tese, abuso do poder político, mas os
recorrentes não infirmaram o ponto da decisão regional referente à ausência de sentença
condenatória por abuso de poder político, o que impede a apreciação pelo TSE em recurso especial
eleitoral [...]. (Ac de 8.9.2015 no AgR-REspe nº 85738, rel. Min. Gilmar Mendes.)
7.5.8. Divulgação sobre programa habitacional

Entrevista concedida pelo candidato para comentar o lançamento de programa habitacional, que
não implica na ação de entregar bens ou serviços, não é conduta vedada. Será se o agente público
entregar as casas, os lotes, os títulos. Aí sim haverá a entrega. Apenas falar sobre o assunto, dar
entrevista, comparecer em reuniões ou cerimônia de evento do programa social não é suficiente
para configurar a conduta vedada do artigo 73, IV.
“Representação. Candidato a prefeito. Art. 73, IV, da Lei n o 9.504/97. Programa habitacional. Doação de lotes.
Decisão regional. Condenação. Alegação. Julgamento ultra petita. Não-configuração. Um candidato em
campanha normalmente é instado a se manifestar sobre determinado programa que implementou ou pretende
implementar, sendo assim permitido que se manifeste sobre ele, não podendo daí concluir-se o indevido uso
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promocional a que se refere o art. 73, IV, da Lei n o 9.504/97. Com relação às condutas vedadas, é imprescindível
que estejam provados todos os elementos descritos na hipótese de incidência do ilícito eleitoral para a
imputação das severas sanções de cassação de registro ou de diploma. Para a configuração da infração ao art.
73, IV, da Lei no 9.504/97 faz-se necessária a efetiva distribuição de bens e serviços de caráter social.” (Tribunal
Superior Eleitoral - Ac. no 5.817, de 16.8.2005, rel. Min. Caputo Bastos.)
7.5.9. Distribuição de material de construção

Configura a conduta vedada do artigo 73, IV, da Lei nº 9.504/97 a distribuição de material de
construção de casas populares por agentes públicos, com recursos oficiais.
“Recurso. Conhecimento como ordinário. Investigação judicial de competência originária de Tribunal

Regional Eleitoral. Sanção pecuniária (Lei no 9.504/97, art. 73, § 4o). Possibilidade de sua convivência
com o art. 22, I a XV, da LC no 64/90. Negado provimento.” NE: Distribuição de material de construção
de casas populares feita por candidatos, secretário de estado e prefeito. Recurso de um dos
candidatos alegando já ter sido alvo de representação com base no art. 73, IV, da Lei no 9.504/97,
pelos mesmos fatos. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 16.120, de 14.12.99, rel. Min. Costa Porto.)
7.5.10. Participação em campanha de utilidade pública

A participação de candidato em “mutirão” de vacinação, promovido por empresa privada, onde são
realizadas vacinações, gratuitamente, não configura conduta vedada, pois não há dinheiro público
na ação, mesmo sendo ela de utilidade pública. Se for promovido com recursos públicos ou realizado
em local público, cedido pela Prefeitura, dependendo do que ficar provado em relação ao uso
promocional, poderá ser que os serviços de vacinação gratuitos colocados à disposição da
população sejam considerados como instrumentos para captação de votos pelo candidato e por
isso, responsabilizado pela sua conduta ilegal.
A mera participação do chefe do Poder Executivo Municipal em campanha de utilidade pública não
configura a conduta vedada a que se refere o art. 73, IV, da Lei no 9.504/97. Há, in casu, ausência de
subsunção do fato à norma legal. Precedente: Acórdão no 24.963. 2. A intervenção da Justiça Eleitoral
há de se fazer com o devido cuidado no que concerne ao tema das condutas vedadas, a fim de não se
impor, sem prudencial critério, severas restrições ao administrador público no exercício de suas
funções.” NE: A fixação de faixa, distante dos postos de saúde onde ocorria a vacinação, veiculando
texto de natureza eleitoral e com referência à campanha, desde que não custeada pelos cofres
públicos, não constitui conduta vedada, posto que qualquer outro candidato poderia ter lançado mão
de tal propaganda, não se caracterizando o uso promocional da campanha de vacinação. (Tribunal
Superior Eleitoral -Ac. no 24.989, de 31.5.2005, rel. Min. Caputo Bastos.)
7.5.11. Comunicado dirigido à população

O Tribunal Superior Eleitoral já decidiu que a simples comunicação aos populares da realização de
obras públicas, que promovem intervenções no sistema viário, causando transtornos à população,
não pode ser caracterizada como uma forma indireta de distribuição de serviços de manutenção do
sistema viário. Primeiro que é função da Administração cuidar da urbanização da cidade e isso é
realizado, geralmente, com previsão orçamentária e dentro de um programa de execução de ações.
Segundo que é obrigação do gestor público avisar a população das interdições no trânsito, para que
todos possam planejar melhor seus horários e rotas alternativas, além do impacto que possa
provocar em estabelecimentos comerciais, com a entrega de mercadorias e o atendimento aos
clientes.
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O que se proíbe é a promoção pessoal do agente público. Não se deve no comunicado dirigido à
população enaltecer os trabalhos executados, mas simplesmente “comunicar”, “informar”, para
diminuir eventuais transtornos.
No acórdão abaixo o Tribunal Superior Eleitoral relevou o fato, mas é digno de se alertar que em
documentos de tal fim, apenas comunicar a população local, desnecessário é que o agente político,
prefeito ou até vereador, assine tais documentos ou ostentem seus nomes. Comunicados da espécie
são feitos por instâncias inferiores de gestão. Aparecer nome de prefeito e vereador é elemento
que dá a oportunidade de questionar se em outras obras ou outros comunicados o procedimento
adotado foi o mesmo.
“Conduta vedada. Art. 73, IV, da Lei no 9.504/97. Não-enquadramento no tipo. Para a incidência do
inciso IV do art. 73 da Lei das Eleições, supõe-se que o ato praticado se subsuma na hipótese de
‘distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo poder
público’. As hipóteses de condutas vedadas são de legalidade estrita.” NE: Remessa por vereadores,
candidatos a prefeito e vereador, de ofício a moradores de determinando conjunto habitacional,
comunicando a realização de pavimentação asfáltica no prazo de 15 dias, sem referência as eleições,
candidaturas ou pedidos de voto. (Tribunal Superior Eleitoral -Ac. no 24.864, de 14.12.2004, rel. Min.
Luiz Carlos Madeira.)
7.5.12. Distribuição de cestas básicas

A distribuição de cestas básicas é uma das ações sociais mais comuns nos Municípios, destinadas
tanto as famílias de baixa renda, como aos próprios servidores.
O programa de distribuição de cestas básicas precisa estar previsto em lei e em execução no

exercício anterior, para cumprir o §10, do artigo 73, da Lei de Eleições.
Porém, mesmo atendendo a esse critério (lei e em execução no ano anterior), pode ser que os
gestores públicos usem essa distribuição para favorecer promocionalmente o candidato, partido
político ou coligação. Lembramos que o §10, do artigo 73, veda a simples distribuição de bens,
valores e benefícios. Já o inciso IV, do mesmo artigo, estabelece como um dos seus elementos o
“uso promocional” dessa distribuição, que foi o caso do acórdão abaixo.
No mérito, ficou expressamente consignado no acórdão regional, mediante exame soberano do

caderno probatório, que o desvio de finalidade decorreu justamente da forma como foram
distribuídas as cestas básicas, somente às vésperas do pleito, no início do mês de outubro, apesar de
os gêneros estarem disponíveis há mais de 40 dias, desde 20 de agosto de 2012. Além disso, os 1.800
quilos de feijão e 3.600 quilos de farinha de mandioca foram distribuídos sem obedecer aos critérios
do cadastramento.- A presença dos candidatos no momento da entrega das mercadorias gerou,
segundo constatado pelo TRE/BA, influência positiva em seu benefício, levando-se em conta,
inclusive, o grau de acirramento da disputa municipal, pois a chapa vencedora foi eleita com apenas
228 votos à frente dos segundos colocados, circunstância que robusteceu a gravidade e lesividade da
conduta no equilíbrio e, consequentemente, na legitimidade e lisura do pleito municipal.[...]" (Ac. de
10.10.2017 no AgR-AI nº 33481, rel. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto.)
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7.5.13. Remissão de débitos de IPTU

A matéria que envolve remissões, isenções, reduções de tributos, entrega de bens e serviços precisa
ser estudada com cuidado, conforme a importante alteração que incluiu o §10, no artigo 73, da Lei
nº 9.504/97. Como se depreende do julgado abaixo, de 2003, portanto antes da inclusão do §10, se
não houvesse “uso promocional” em favor do candidato, partido político ou coligação, não haveria
violação a regra do artigo 73, IV. Com o advento do §10, esse tipo de ação governamental passou a
ser vedada, mesmo que não haja o “uso promocional”, no ano da eleição.
Quanto à remissão de débitos do IPTU, “Verifico, porém, pela prova dos autos, tratar-se de um
programa implantado pela Prefeitura, em cumprimento a promessa de campanha, havendo lei a
amparar a remissão. Além disso, não encontrei nenhuma evidência da utilização deste programa em
benefício do recorrido nas eleições de 2002.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 642, de 19.8.2003,
rel. Min. Fernando Neves.)
7.5.14. Campanha eleitoral do lado de fora do local de distribuição de bens

A conduta vedada pelo artigo 73, IV, ao mencionar o uso promocional como um dos elementos
nucleares da norma, acaba por exigir a prova dessa circunstância, que nem sempre é fácil de fazer.
É prática comum de gestores públicos, em época de campanha eleitoral, permanecer do lado de

fora do prédio onde está sendo promovida a entrega de cestas básicas ou outros benefícios à
população, já previstos em lei e em execução nos exercícios anteriores. A entrega deles não é
proibida, pois é uma ação de governo de anos anteriores. Porém, a atitude do candidato, gestor
público, de permanecer nas imediações fazendo campanha, pode ser que, dependendo da prova,
configure que aquela entrega de bens ou serviços foi realizada promovendo candidato, partido ou
coligação.
Distribuição de cestas básicas a gestantes e lactantes. A caracterização de abuso do poder político

depende da demonstração de que a prática de ato da administração, aparentemente regular, ocorreu
de modo a favorecer algum candidato, ou com essa intenção, e não em prol da população.” NE:
“houve distribuição de propaganda eleitoral em frente ao ginásio onde foi realizada a distribuição de
cestas básicas por conta de programas sociais, que se demonstrou serem regulares e terem ocorrido
ao longo de todo o ano. Ou seja, a distribuição de propaganda eleitoral foi feita na rua, e não dentro
do prédio em que se realizava o evento. Assim, não posso ver, com segurança, a prática da conduta
vedada pelo art. 73, IV, da Lei no 9.504, de 1997, ou abuso do poder político, para o que seria
necessário o uso da máquina pública com finalidade eleitoral, o que não restou efetivamente
provado” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 642, de 19.8.2003, rel. Min. Fernando Neves.)
7.5.15. Disponibilização de serviço de cunho social

Mesmo sendo um serviço previsto em lei e em execução no ano anterior, se a entrega do serviço é
realizada de modo extravagante, com ampla divulgação, ostentando o mérito do gestor público,
mesmo que essa propaganda seja feita com recursos privados, forma-se um vínculo indissociável
entre a disponibilização do serviço e a campanha que o candidato faz valorizando essa ação como
uma conquista implementada por sua gestão. Não se proíbe dizer que foi o Prefeito quem criou o
programa social e a sua importância. O que se proíbe é exagerar na propaganda confundindo a
população de que tal ação governamental é um ato puramente voluntário do gestor público, que o
faz em busca de votos, que o seu adversário colocará fim ao programa. O candidato, a título de
exemplo, não deve no programa eleitoral gratuito, dizer que será realizada a entrega de cestas
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básicas, pedindo à população cadastrada para comparecer em dia e local avisado, porque embora
ele não esteja presente na entrega, dá a ideia de que ele é o mandatário da entrega.
“Art. 73, IV, da Lei no 9.504/97. Serviço de cunho social custeado pela Prefeitura Municipal, posto à
disposição dos cidadãos. Ampla divulgação. Ocorrência da prática vedada, a despeito de seu caráter
meramente potencial. Responsabilidade dos candidatos, pela distribuição dos impressos, defluente
da prova do cabal conhecimento dos fatos. Art. 22, XV, da LC no 64/90. A adoção do rito desse artigo
não impede o TRE de aplicar a cassação do diploma, prevista no art. 73, § 5o, da Lei no 9.504/97, bem
como não causa prejuízo à defesa. Art. 14, § 9o, da CF/88. Não implica nova hipótese de
inelegibilidade prever-se a pena de cassação do diploma no referido art. 73, § 5o, da Lei no 9.504/97.
A mera disposição, aos cidadãos, de serviço de cunho social custeado pela Prefeitura Municipal, por
meio de ampla divulgação promovida em prol de candidatos a cargos eletivos, importa na violação
do art. 73, IV, da Lei das Eleições.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 20.353, de 17.6.2003, rel. Min.
Barros Monteiro.)
7.5.16. Distribuição de títulos de domínio

A mera distribuição de títulos de domínio a ocupantes de lotes, sem que haja favorecimento
promocional ao candidato, não caracteriza a conduta vedada do artigo 73, inciso IV. Porém, com a
alteração introduzida na Lei nº 9.504/97, que incluiu no artigo 73, o §10, essa distribuição de títulos
passou a ser proibida no ano de realização da eleição, independentemente de não haver uso
promocional para o candidato, pois a simples entrega configura a conduta vedada do artigo 73, §10,
a não ser que estejam presentes as exceções previstas no próprio artigo (calamidade pública ou
previsão em lei e em execução no exercício anterior ao da eleição).
“Ação de impugnação de mandato eletivo. Eleições de 1998. Governador e vice-governador. Abuso

de poder econômico, corrupção e fraude. Distribuição de títulos de domínio a ocupantes de lotes.
Não-caracterização em face da prova coligida. Potencialidade para repercutir no resultado das
eleições. Não-ocorrência. Fato isolado que não evidencia, por si só, a existência de abuso de poder
econômico, corrupção ou fraude, tampouco a potencialidade necessária para influir no resultado das
eleições. Recurso ordinário tido por prejudicado, em parte, e desprovido no restante.” NE: O Tribunal
julgou impertinente a invocação do art. 73, incisos I e IV, da Lei no 9.504/97, ao fundamento de que
“O governador, então candidato à reeleição, não patrocinou a venda de bens pertencentes ao estado,
mas sim, como acentuado, fez a entrega de títulos de domínio a ocupantes de lotes, em área
especificamente destinada àquele fim. Tampouco realizou a distribuição de bens e serviços de
natureza social.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 502, de 4.6.2003, rel. Min. Barros Monteiro.)
7.5.17. Perfuração de poços artesianos

A perfuração de poços artesianos para fornecimento de água potável em alguns bairros do
Município, acompanhado de atos de campanha, como entrega de panfletos e carro de som,
representam o uso promocional na distribuição de bens ou serviços.
“Investigação judicial. Abuso de poder político. Hipótese em que não se verificou o uso promocional
de serviços de caráter social em benefício de candidato, porque apreendido, no local de instalação
das obras, o material de propaganda.” NE: “O uso promocional de bens ou serviços, tendentes a
afetar a igualdade entre candidatos, na propaganda eleitoral, conduz à aplicação da penalidade
prevista no art. 73 da Lei no 9.504/97. A mesma conduta pode ensejar, também, a imposição de
sanção prevista na Lei de Inelegibilidade, na medida em que venha a distorcer a manifestação
popular, influindo no resultado do pleito. Daí a possibilidade da deflagração das duas representações
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pelos mesmos fatos, sem que isso implique inépcia de qualquer delas.” O fato: requerimento de
deputado estadual ao secretário do Meio Ambiente e Recursos Hídricos do estado visando a execução
de obras consistentes na perfuração de poços artesianos para fornecimento de água potável em
alguns bairros do município. Na data da instalação dos poços, foi apreendido carro de som
juntamente com uma fita cassete contendo propaganda, cuja veiculação não ficou provada, situando
a questão, portanto, no campo dos atos preparatórios. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 16.238, de
23.5.2000, rel. Min. Garcia Vieira.)
7.6. Penalidade
O descumprimento do disposto no inciso II, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 acarretará a suspensão
imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de
cinco a cem mil UFIRs. O candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do
registro ou do diploma, avaliando-se a proporcionalidade.
Além disso, as condutas enumeradas no artigo 73, da Lei nº 9.504/97 são consideradas como ato de
improbidade administrativa, sujeito a ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem
vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público
ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
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DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS, VALORES OU

BENEFÍCIOS
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8. Distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios

Exceto em casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais
autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, fica proibida a distribuição
gratuita de bens, valores e benefícios, por parte da Administração Pública, no ano da eleição49. O
assunto tem previsão legal no artigo 73, §10, da Lei nº 9.504/97:
Art. 73...
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens,
valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade
pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em
execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá
promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela
Lei nº 11.300, de 2006)
O §10 é norma de caráter temporário, aplicável apenas no ano de realização das eleições, de 1º de
janeiro a 31 de dezembro.
Esta norma foi introduzida no artigo 73, da Lei nº 9.504/97 pela Lei nº 11.300/06. Em princípio, esta
alteração somente aplicar-se-ia para as eleições de 2010, segundo inteligência do artigo 16, da
Constituição Federal:
Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação,
não se aplicando à eleição que ocorra até 1 (um) ano da data de sua vigência.
Porém, por decisão do Tribunal Superior Eleitoral, as alterações introduzidas no artigo 73, da Lei nº
9.504/97, já valeriam para as eleições de 2006.
Pela vedação do §10, do artigo 73, no ano em que for realizada eleição, o agente público não poderá,
na circunscrição do pleito, usar a Administração Pública para realizar a distribuição gratuita de bens,
valores ou benefícios.
Esses bens, valores ou benefícios, podem ser distribuídos aos munícipes, de forma genérica, para
toda a população, sem diferenciação, ou através dos programas sociais, atendendo a uma parte da
população. A distribuição de agasalhos, alimentos, cestas básicas, uniformes e material escolar,
auxílios de renda, vale-alimentação, vale-transporte, a realização de encontros e reuniões com
servidores públicos, pais e mães de alunos, com a distribuição gratuita de alimentos, café, chá, a
realização de festas comemorativas também com a distribuição gratuita de alimentos pelo Poder
Público as entidades promotoras, a concessão de isenções tributárias, programas de recuperação
fiscal da dívida ativa do Município são exemplos de ações governamentais vedadas no ano de
realização das eleições.
49Recurso Especial Eleitoral nº 36045, Acórdão, Relator(a) Min. Marco Aurélio, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo
108, Data 11/06/2014, Página 21-22
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8.1. Dispensa prova do uso promocional

Não é necessária a demonstração de ter ocorrido o uso promocional da distribuição gratuita. É o
inciso IV, do artigo 73, de vigência permanente, que exige esse requisito para adequação ao tipo
previsto na norma. Já para o §10, do artigo 73, aplicável exclusivamente no ano de eleições, é
suficiente que a distribuição dos bens, valores ou benefícios seja realizada pela Administração
Pública para restar caracterizada a infração a norma, sem qualquer indagação se houve ou não o
uso em favor de candidato, partido político ou coligação.
“Mesmo que a distribuição de bens não tenha caráter eleitoreiro, incide o § 10 do art. 73 da Lei das
Eleições, visto que ficou provada a distribuição gratuita de bens sem que se pudesse enquadrar tal
entrega de benesses na exceção prevista no dispositivo legal.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de
29.4.2010 no AgR-REspe nº 35.590, rel. Min. Arnaldo Versiani.)
A distribuição vedada pelo artigo 73, § 10, da Lei nº 9.504/97 independe de se revestir de caráter
promocional de candidatura. O legislador estabeleceu presunção objetiva de quebra da paridade
entre os candidatos, fundamentalmente porque é regra da experiência comum que a retribuição do
favor recebido – seja por meio de bem, valor ou benefício – é concretizada pelo voto destinado a
quem proporcionou a benesse ou para outrem por ele indicado50.
8.2. Exceções
Essa vedação comporta três exceções previstas no mesmo dispositivo legal: “casos de calamidade
pública”, “estado de emergência”, e os “programas sociais autorizados em lei e já em execução
orçamentária no exercício anterior”.
Calamidade pública é a situação de perigo e de anormalidade social decorrente de fatos da natureza,

tais como inundações devastadoras, vendavais destruidores, epidemias letais, secas assoladoras e
outros eventos físicos flagrantes que afetem profundamente a segurança ou a saúde pública, os
bens particulares, o transporte coletivo, a habitação ou o trabalho em geral 51.
Estado de emergência é toda aquela que põe em perigo ou causa danos à segurança, à saúde ou à
incolumidade de pessoas ou bens de uma coletividade, exigindo rápidas providências do Poder
Público para debelar ou minorar suas consequências lesivas. São casos de emergência o
rompimento do conduto de água que abastece a cidade, a queda de uma ponte essencial para o
transporte coletivo, a ocorrência de um surto epidêmico, a quebra de máquinas ou equipamentos
que paralise ou retarde o serviço público, e tantos outros eventos ou acidentes que provocam
transtornos a vida da comunidade e exigem prontas providências da Administração.
Já os programas sociais precisam estar previstos em lei e já em execução no ano anterior ao de

realização das eleições. A instituição de programa social mediante decreto não atende à ressalva
prevista no artigo 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. Devem ser criados por lei e a mera previsão na lei
50 TRE/RS. Recurso Eleitoral n 060063946, ACÓRDÃO de 29/09/2021, Relator(aqwe) DES. FEDERAL LUÍS ALBERTO D`AZEVEDO
AURVALLE, Publicação: PJE - Processo Judicial Eletrônico-PJE
51 Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores.
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orçamentária anual dos recursos destinados a esses programas não tem o condão de legitimar sua
criação52.
Programa Social é um conjunto de ações de governo destinadas a transformar uma realidade,

reduzindo ou eliminando um déficit, ou solucionando um problema, para satisfazer necessidades
de grupos que não possuem meios para solucioná-las por intermédio do mercado. A atuação regular
da Administração Pública, com o atendimento médico, o ensino, a segurança, a coleta e destinação
do lixo, a limpeza pública, não são programas sociais, porque esses serviços são fornecidos para
toda a população. Os programas sociais, pelo contrário, beneficiam apenas alguns munícipes,
visando suprir-lhes uma necessidade que os coloca em situação de desigualdade em relação aos
demais.
Significa a decisão, pelo Estado, de transferir renda a pessoas e grupos tidos como de tal forma
desprivilegiados, que seus esforços privados jamais seriam capazes de reduzir a distância social que
os separa dos setores mais favorecidos. O Poder Público intervém para igualar minimamente, a
partir do princípio de que condições sociais de desigualdade são deletérias para toda a sociedade53.
Fora dessas exceções, é proibida a distribuição de bens, valores ou benefícios, seja de forma
genérica ou apenas atendendo a uma parte da população, através dos programas sociais.
8.2.1. Previsão em lei e no orçamento do ano anterior

O Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo considerou que houve violação ao artigo 73, § 10, da Lei
nº 9.504/97, pois não ficou demonstrado, da prova documental apresentada, que a distribuição de
cestas básicas e a cessão gratuita de transportes foram praticadas em virtude de programa social
autorizado por lei, com dotação orçamentária própria, em execução desde o exercício anterior54.
“Quanto à aventada violação ao art. 73, IV, da Lei nº 9.504/97, reconsidero a decisão monocrática
apenas para conhecer do recurso especial no ponto. Na espécie, o Regional verificou a "exata
subsunção" (fl. 303) do fato à norma. Isso significa que, na ótica do e. TRE/PI, houve o uso
promocional do programa social de distribuição gratuita de carteiras de motoristas em favor do
Governador, candidato à reeleição. 4. Desde o pleito de 2006, o comando do art. 73, § 10, da Lei nº
9.504/97, introduzido pela Lei nº 11.300/2006, proíbe a distribuição gratuita de bens, valores ou
benefícios por parte da administração pública, no ano em que se realizar eleição. Uma das exceções
é o caso de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.
Na hipótese dos autos, o programa social, embora autorizado em lei, não estava em execução
orçamentária desde ano anterior (2005). A suspensão de sua execução deveria ser imediata, a partir
da introdução do mencionado § 10 da Lei nº 9.504/97, o que não ocorreu na espécie.” (Tribunal
Superior Eleitoral - Ac. de 15.10.2009 no ARESPE nº 28.433, rel. Min. Felix Fischer.)
8.2.2. Instituição de programa social por decreto

É exigência do artigo 73, §10, da Lei de Eleições, para que o programa social seja excluído como uma
conduta vedada, é preciso que esteja previsto em lei e em execução no exercício anterior. O
52 TSE - Agravo Regimental em Agravo de Instrumento nº 116967, Acórdão de 30/06/2011, Relator(a) Min. FÁTIMA NANCY ANDRIGHI,
Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 17/08/2011, Página 75

53 Estudo referente os programas sociais governamentais. Comissão de Assuntos Sociais. Senado Federal.
54 Recurso Especial Eleitoral nº 44624, Acórdão, Relator(a) Min. Maria Thereza de Assis Moura, Publicação: DJE - Diário de justiça
eletrônico, Data 12/09/2016, Página 38
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legislador foi literal ao mencionar a necessidade de lei. Por essa razão, não será admitido programa
criado por decreto.
O Tribunal Superior Eleitoral também não admite que a previsão legal seja apenas na legislação
orçamentária, pois entende que os programas sociais precisam ser criados e regulamentados por
lei e não apenas ter uma simples dotação orçamentária, uma sequência numérica, prevista na Lei
Orçamentária anual. Se exige mais do que isso: uma lei própria que institua o programa social e
apresente as regras específicas com seus objetivos e beneficiários.
AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONDUTA VEDADA. DISTRIBUIÇÃO DE

BENEFÍCIOS SOCIAIS EM PERÍODO VEDADO. ART. 73, § 10, DA LEI 9.504/97. PROGRAMAS SOCIAIS
NÃO CRIADOS POR LEI. 1. A instituição de programa social mediante decreto não atende à ressalva
prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. 2. A mera previsão na lei orçamentária anual dos recursos
destinados a esses programas não tem o condão de legitimar sua criação. 3. Agravo regimental não
provido. (TSE - Agravo Regimental em Agravo de Instrumento nº 116967, Acórdão de 30/06/2011,
Relator(a) Min. FÁTIMA NANCY ANDRIGHI, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data
17/08/2011, Página 75)
8.2.3. Repasse de valores previstos no orçamento do ano anterior às eleições

Critério de importante atenção é saber se o programa social já estava em execução no ano anterior.
Não precisa estar vários anos antes em execução. O que precisa é estar em execução no exercício
que antecede o pleito eleitoral.
CONSULTA - CASO CONCRETO - PERCEPÇÃO DE PARÂMETROS - INTERPRETAÇÃO ESTRITA.

PROGRAMAS SOCIAIS - REPASSE DE VALORES. Tratando-se de repasse de valores previstos no
orçamento do ano anterior ao das eleições, configura-se a exceção prevista na parte final do § 10 do
artigo 73 da Lei 9.504/1997, devendo ser observada a limitação do inciso que se segue, ou seja, o
programa não pode ser executado por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse
mantida. (Tribunal Superior Eleitoral - Consulta nº 95139, Resolução nº 23277 de 08/06/2010,
Relator(a) Min. MARCO AURÉLIO MENDES DE FARIAS MELLO, Publicação: DJE - Diário da Justiça
Eletrônico, Data 04/08/2010, Página 145)
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. AIJE. ART. 73, § 10, DA LEI Nº 9.504/97. PROGRAMA
SOCIAL. CESTAS BÁSICAS. AUTORIZAÇÃO EM LEI E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NO EXERCÍCIO
ANTERIOR. AUMENTO DO BENEFÍCIO. CONDUTA VEDADA NÃO CONFIGURADA. 1. A continuação de
programa social instituído e executado no ano anterior ao eleitoral não constitui conduta vedada, de
acordo com a ressalva prevista no art. 73, § 10 da Lei nº 9.504/97. 2. Consta do v. acórdão recorrido
que o "Programa de Reforço Alimentar à Família Carente" foi instituído e implementado no Município
de Santa Cecília/SC em 2007, por meio da Lei Municipal nº 1.446, de 15 de março de 2007, de acordo
com previsão em lei orçamentária de 2006. Em 19 de dezembro de 2007, a Lei Municipal nº 1.487
ampliou o referido programa social, aumentando o número de cestas básicas distribuídas de 500
(quinhentas) para 761 (setecentas e sessenta e uma). 3. No caso, a distribuição de cestas básicas em
2008 representou apenas a continuidade de política pública que já vinha sendo executada pelo
município desde 2007. Além disso, o incremento do benefício (de 500 para 761 cestas básicas) não foi
abusivo, razão pela qual não houve ofensa à norma do art. 73, § 10 da Lei nº 9.504/97. 4. Agravo
regimental desprovido. (Tribunal Superior Eleitoral - Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral
nº 997906551, Acórdão de 01/03/2011, Relator(a) Min. ALDIR GUIMARÃES PASSARINHO JUNIOR,
Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 19/04/2011, Página 53-54)
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AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. CONDUTA VEDADA. DISTRIBUIÇÃO DE BENS, VALORES E

BENEFÍCIOS EM PERÍODO VEDADO. RESSALVA DO ART. 73, § 10, DA LEI Nº 9.504/97. AUTORIZAÇÃO
EM LEI E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NO EXERCÍCIO ANTERIOR. REQUISITOS. MULTA.
RAZOABILIDADE. AGRAVOS PARCIALMENTE PROVIDOS. 1. A instituição de programa social mediante
decreto, ou por meio de lei, mas sem execução orçamentária no ano anterior ao ano eleitoral não
atende à ressalva prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. 2. Para a configuração da conduta
vedada do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97 não é preciso demonstrar caráter eleitoreiro ou promoção
pessoal do agente público, bastando a prática do ato ilícito. Precedente. 3. Em atenção ao princípio
da proporcionalidade e da razoabilidade, deve ser reduzido o quantum da multa aplicada. 4. Agravos
regimentais parcialmente providos apenas para reduzir o valor da multa de cem mil para dez mil
UFIRs. (Tribunal Superior Eleitoral - Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 36026,
Acórdão de 31/03/2011, Relator(a) Min. ALDIR GUIMARÃES PASSARINHO JUNIOR, Publicação: DJE -
Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 84, Data 05/05/2011, Página 47)
8.3. Regularização fundiária urbana

A regularização fundiária urbana, instituída inicialmente pela Lei nº 11.977/09 (Programa Minha
Casa, Minha Vida), posteriormente revogada e reformulada pela Lei nº 13.465/17, tem previsão,
portanto, em lei federal, e constou do seu artigo 28, parágrafo único, que “não impedirá a Reurb,
na forma estabelecida nesta Lei, a inexistência de lei municipal específica que trate de medidas ou
posturas de interesse local aplicáveis a projetos de regularização fundiária urbana”.
A União exerceu a competência para legislar sobre Direito Urbanístico, prevista no artigo 24, inciso
I, da Constituição Federal. A Lei nº 13.465/17 é a lei que regulamenta a regularização fundiária
urbana, dispensando lei estadual ou municipal dispondo sobre o mesmo assunto, já que a lei federal
é detalhista e se aprofundou bastante na regulamentação do processo de aprovação e registro. A
lei municipal somente será exigida nas hipóteses previstas na própria Lei nº 13.465/17: alienação
onerosa das áreas públicas ocupadas55.
O §10, do artigo 73, da Lei de Eleições, no entanto, proíbe a distribuição gratuita de bens, valores
ou benefícios por parte da Administração Pública. A entrega de títulos de legitimação fundiária,
legitimação de posse, concessão de direito real de uso, constituem meios de distribuição gratuita
de bens, valores ou benefícios. Tal distribuição somente será possível nas exceções previstas no
mesmo §10 (calamidade pública; estado de emergência; programas sociais autorizados em lei e já
em execução orçamentária no exercício anterior).
Calamidade pública ou estado de emergência podem justificar a entrega de lotes para famílias
desabrigadas em condições de chuvas, enchentes, deslizamentos de terras.
Já na execução de programas sociais, como dissemos acima, a Lei nº 13.465/17 dispensou lei
municipal, exceto se for alienação onerosa de bem público. Porém, em respeito ao citado §10, do
artigo 73, da Lei nº 9.504/97 o programa social precisa estar em execução no exercício anterior.
55Art. 98. Fica facultado aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal utilizar a prerrogativa de venda direta aos ocupantes de
suas áreas públicas objeto da Reurb-E, dispensados os procedimentos exigidos pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e desde
que os imóveis se encontrem ocupados até 22 de dezembro de 2016, devendo regulamentar o processo em legislação própria nos
moldes do disposto no art. 84 desta Lei.
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A jurisprudência indicada abaixo, do Tribunal Superior Eleitoral e de Tribunais Regionais Eleitorais é

muito firme em apontar a infração ao artigo 73, §10 quando há a entrega de títulos de posse aos
ocupantes de núcleos consolidados e não for amparada pelas exceções previstas e já comentadas
aqui (calamidade pública; estado de emergência; programas sociais autorizados em lei e já em
execução orçamentária no exercício anterior).
Mesmo que a regularização fundiária urbana esteja implementada em exercícios anteriores, se a

primeira entrega de títulos de posse ocorrer somente no ano de eleição, é profundamente duvidoso
e temerário que isso venha a ser interpretado como conduta vedada, pois em anos anteriores não
houve entrega de títulos e não preenche a hipótese de exceção do §10, do artigo 73.
Outra circunstância que precisa de atenção do gestor público é o excesso na entrega desses títulos.
Se já foram entregues no exercício anterior, precisa apurar o ritmo dessa entrega. A entrega de 100
títulos em 2022, de 90 títulos em 2023, não autoriza que em 2024 sejam entregues 1.000 títulos.
Certamente os tribunais eleitorais irão interpretar essa ação de governo como medida para
captação de eleitores, com possibilidade, inclusive, de influenciar significativamente no pleito
eleitoral. Como já afirmado, a conduta vedada do §10 da Lei de Eleições dispensa prova do uso
promocional. É suficiente a distribuição para tipificar a conduta.
O acórdão concluiu pela prática das condutas vedadas previstas no art. 73, IV e § 10, da Lei nº
9.504/1997, ao verificar que houve a efetiva entrega gratuita dos títulos de direito real de uso durante
o ano eleitoral e que, embora o programa de regularização fundiária estivesse autorizado em lei, não
houve comprovação de dotação orçamentária específica relativa ao programa nos exercícios
anteriores. A modificação dessas conclusões - para entender que o programa de regularização
fundiária se enquadra na exceção "de programas sociais autorizados em lei e já em execução
orçamentária no exercício anterior" - exigiria o reexame do conjunto fático-probatório, o que é
vedado nesta instância especial (Súmula nº 24/TSE). 13. Deve ser mantido o valor da sanção
pecuniária imposta com fundamento no art. 73, IV, na medida em que foi arbitrado em consonância
com os limites previstos no art. 73, § 4º, da Lei nº 9.504/1997 e sua fixação foi devidamente
fundamentada pelo Tribunal de origem. Precedentes. ABUSO DO PODER POLÍTICO 14. De acordo com
o TRE-RJ, ficou caracterizado o abuso do poder político no caso, em síntese, por cinco fundamentos:
(i) as entregas dos títulos de direito real de uso ocorreram pela primeira vez no ano eleitoral sem
comprovação de que se estava seguindo regularmente cronograma ou programação iniciada em
exercícios anteriores; (ii) houve uso promocional irregular do programa de regularização fundiária em
favor da candidatura dos recorrentes durante as eleições, com a realização de eventos de entrega
dos títulos, inclusive com a participação dos candidatos; (iii) houve concentração desproporcional da
entrega dos títulos a pouco mais de um mês do pleito (dos 300 títulos entregues, 221 foram entregues
no mês anterior ao pleito); (iv) configurada a grande repercussão do programa social que, além de
ter beneficiado 300 famílias no ano eleitoral, teria, segundo anunciado pelos candidatos, o potencial
de favorecer 5 mil eleitores; e (v) tratou-se de uma eleição muito disputada, vencida pela diferença
de 5 votos. (Agravo de Instrumento nº 28353, Acórdão, Relator(a) Min. Luís Roberto Barroso,
Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 102, Data 31/05/2019, Página 41/42)
O TRE/MG entendeu configurado o abuso do poder político, com gravidade suficiente para afetar a
normalidade e a legitimidade do pleito, por considerar que houve manipulação do cronograma de
entrega com finalidade eleitoreira, uma vez que não havia justificativa para a imissão na posse dos
beneficiários dos lotes a cerca de duas semanas do pleito quando as obras de infraestrutura não
estavam concluídas. A modificação dessas conclusões exigiria o reexame do conjunto fático-
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probatório, o que é vedado nesta instância especial (Súmula nº 24/TSE). 12. A inelegibilidade constitui
sanção de natureza personalíssima, de modo que não se aplica ao mero beneficiário dos atos
abusivos, mas apenas a quem tenha contribuído, direta ou indiretamente, para a prática de referidos
atos. No caso, os candidatos recorrentes foram condenados apenas na qualidade de beneficiários da
conduta configuradora de abuso de poder. Não ficou comprovada sua contribuição, direta ou
indireta, para a prática dos atos abusivos, de modo que não há como aplicar-lhes a sanção de
inelegibilidade. [...]” (Ac. de 30.5.2019 no REspe nº 42270, rel. Min. Luís Roberto Barroso.)
Conquanto seja dever do administrador público obedecer aos ditames da Lei nº 6.766/79 e do
Estatuto da Cidade, não há se falar em regularização fundiária quando inexistente autorização
legislativa específica para esse fim. Trata-se, na verdade, de artifício de que lança mão o agente
político, em ano eleitoral, com a indisfarçável finalidade de obtenção de votos. 4 - A distribuição
gratuita de bens imóveis em ano eleitoral, fora dos casos que a lei excepciona, configura conduta
vedada, nos termos do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/97. 5 - Caracteriza o ilícito do art. 41-A
(captação ilícita de sufrágio) a doação de bens imóveis a eleitores com o intuito de obtenção de votos,
ainda que não haja pedido expresso. 6 - A prática de conduta ilícita (simulação) alheia ao interesse
público com a finalidade de obter vantagem na disputa eleitoral revela abuso de poder político e de
autoridade. (INVESTIGAÇÃO JUDICIAL nº 40990, Acórdão nº 13945 de 22/08/2013, Relator(a) ABEL
CARDOSO MORAIS, Publicação: DJ - Diário de justiça, Volume 1, Tomo 165, Data 27/08/2013, Página
2/3)
1. Resta configurada a prática da conduta vedada a que alude o art. 73, § 10, da Lei n. 9.504/97
quando está comprovado nos autos a distribuição de títulos dominiais de posse, decorrente de
Programa Social que iniciou sua execução apenas no ano da eleição, impondo-se aos recorrentes a
sanção de multa prevista no §4º do referido dispositivo. (RECURSO ELEITORAL nº 55984, Acórdão nº
417 de 25/07/2018, Relator(a) ANTÔNIO OSWALDO SCARPA, Publicação: DJE - Diário da Justiça
Eletrônico, Data 01/08/2018)
8.4. Legitimação de posse

A concessão de legitimação de posse caracteriza-se como um benefício, uma vez que os ocupantes
dos imóveis deixam de exercer a posse de forma ilegal e passam a fazê-la de forma legítima.
Distribuição de bens, valores ou benefícios é prática vedada no ano eleitoral, respeitadas as
exceções previstas no artigo 73, §10, da Lei nº 9.504/97 (Lei de Eleições).
Alegação de distribuição de benefícios a determinados eleitores por meio da expedição de Termos de

Legitimação de Posse de lotes no Município. Tendo em vista que a legitimação de posse garante
estabilidade no exercício do direito à moradia, anteriormente exercida de forma irregular,
configurada está a concessão de benefícios a eleitores, em ofensa ao disposto no art. 73, § 10, da Lei
nº 9.504/97. Caracterização dessa hipótese de conduta vedada prescinde de comprovação do
potencial ou efetiva lesão ao equilíbrio do pleito. Lesão presumida, conforme julgados do Tribunal
Superior Eleitoral. Configurada a prática de conduta vedada a agente público a imposição de multa é
automática. (RECURSO ELEITORAL nº 30814, Acórdão de 16/11/2017, Relator(a) PAULO ROGÉRIO DE
SOUZA ABRANTES, Publicação: DJEMG - Diário de Justiça Eletrônico-TREMG, Data 04/12/2017)
5. Evidente intuito eleitoral da distribuição dos benefícios. Não obstante a possibilidade de existência
de legislação anterior, durante toda a gestão do então candidato à reeleição não foram adotadas
quaisquer medidas para a regularização da situação fundiária dos eleitores de Itaguaí. Ao contrário,
toda a movimentação ocorreu somente no ano eleitoral, como se pode observar dos procedimentos
administrativos de legitimação de posse juntados aos autos. (RECURSO ELEITORAL nº 131, Acórdão
75
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de 07/02/2018, Relator(a) LUIZ ANTONIO SOARES, Publicação: DJERJ - Diário da Justiça Eletrônico do
TRE-RJ, Tomo 036, Data 22/02/2018, Página 33/37)
Sentença que reconheceu alegado cometimento de abuso de poder político e de conduta vedada, em
razão da distribuição de títulos de legitimação de posse em áreas a moradores de baixa renda em
período vedado. 2. DAS CONDUTAS VEDADAS. Art. 73, IV, e § 10, e art. 74, da Lei nº 9.504/97.
Incontroversa a distribuição de termos de legitimação de posse pelo então prefeito, e candidato à
reeleição, aos munícipes de Itaguaí no ano eleitoral. Sob a ótica do § 10 do art. 73, é proibida a
distribuição de benefícios pela Administração Pública em ano eleitoral, motivo pelo qual o argumento
de inexistência de conduta vedada por ter cessado a entrega dos títulos de posse nos três meses antes
do pleito mostra-se despicienda. Ausência nos autos de notícia acerca de calamidade pública ou
estado de emergência no município. Somente a comprovação de existência de programas sociais
autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior seria apta afastar o ilícito. 4.
Ausência de comprovação de existência de lei e decreto municipais hábeis a amparar a conduta, bem
como do cumprimento das formalidades previstas nos referidos atos normativos. Diante do material
apresentado, não se mostra viável exercer um juízo de certeza quanto à legislação vigente no
momento da distribuição de benefícios, tampouco quanto aos procedimentos formais necessários à
sua concretização. Ônus que competia aos recorrentes. 5. Evidente intuito eleitoral da distribuição
dos benefícios. Não obstante a possibilidade de existência de legislação anterior, durante toda a
gestão do então candidato à reeleição não foram adotadas quaisquer medidas para a regularização
da situação fundiária dos eleitores de Itaguaí. Ao contrário, toda a movimentação ocorreu somente
no ano eleitoral, como se pode observar dos procedimentos administrativos de legitimação de posse
juntados aos autos. 6. Numerosos os títulos distribuídos em ano eleitoral. Em notícia publicada na
página oficial da Prefeitura de Itaguaí, em 22/06/2016 consta a informação de que a entrega de
termos de legitimação de posse teria beneficiado cerca de 800 pessoas, garantindo a estabilidade no
exercício do direito à moradia, anteriormente exercida de maneira irregular. 7. A concessão de
legitimação de posse caracteriza-se como um benefício, uma vez que os ocupantes dos imóveis
deixam de exercer a posse de forma ilegal e passam a fazê-la de forma legítima. 8. Utilização das
benesses conferidas à população local para uso promocional em favor de sua candidatura à reeleição,
restando incontroverso que os fatos foram objeto de ampla divulgação, por meio de publicação de
notícias sobre o tema na página oficial da administração pública municipal na internet. Comprovada
a prática do ilícito previsto no art. 74 da Lei das Eleições. Patente a violação da previsão contida no
art. 37, 1º, da CFRB. 9. Caracterizada a distribuição do benefício aos ocupantes dos imóveis pela
administração municipal em ano eleitoral pelo então Prefeito, candidato à reeleição, bem como da
ampla divulgação com nítido caráter de promoção pessoal, configuradas estão as condutas vedadas
no art. 73, IV e § 10, e no art. 74, todos da Lei n º 9.504/1997. 10. A configuração das condutas
vedadas prescritas no art. 73 da Lei n° 9.504/97 ocorre com a mera prática de atos que se subsumem
às hipóteses ali elencadas. Desnecessária a comprovação da potencialidade da conduta em
influenciar o pleito eleitoral. (RECURSO ELEITORAL nº 131, Acórdão de 07/02/2018, Relator(a) LUIZ
ANTONIO SOARES, Publicação: DJERJ - Diário da Justiça Eletrônico do TRE-RJ, Tomo 036, Data
22/02/2018, Página 33/37)
8.5. Distribuição de termos de doação de imóvel

A distribuição de termos de doação de imóvel é conduta vedada, com diversos julgados contrários,
quando o gestor público não observa as hipóteses de exceção previstas no artigo 73, §10, da Lei nº
9.504/97 (calamidade pública, estado de emergência ou programas sociais autorizados em lei e já
em execução orçamentária no exercício anterior).
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Anúncio feito pelo prefeito candidato à reeleição durante evento. Atendimento a apelos de
moradores. Realização de reunião no sábado seguinte, fora do expediente da prefeitura, em bar do
bairro Morada do Sol. Programa municipal de regularização fundiária local. Comparecimento do
assessor jurídico municipal no dia designado, acompanhado de auxiliar administrativo da prefeitura.
Distribuição de termos de doação de imóvel aos beneficiários do programa, quinze dias antes da data
das eleições. Conduta vedada. Dos autos, é possível extrair que, na data, horário e local indicados
pelo recorrente, por meio de servidores da Prefeitura, houve a efetiva entrega dos documentos que
possibilita aos seus destinatários a aquisição da propriedade do bem imóvel objeto do programa.
Redução da multa para o seu mínimo legal. Abuso de poder político. Quanto à prática do abuso de
poder político, no caso dos autos, não restou configurada, devendo a conduta ser sancionada apenas
com a multa prevista no art. 73, §4º, da Lei nº 9.504/1997. (RECURSO ELEITORAL nº 16866, Acórdão
de 20/04/2017, Relator(a) VIRGÍLIO DE ALMEIDA BARRETO, Relator(a) designado(a) CARLOS
ROBERTO DE CARVALHO, Publicação: DJEMG - Diário de Justiça Eletrônico-TREMG, Data 08/05/2017)
A jurisprudência é repetitiva sobre o assunto:
Conquanto a maioria dos títulos de doação dos imóveis tenha sido entregue aos beneficiários
somente depois de encerrado o pleito, as ações que compreenderam o processamento da distribuição
dos lotes, como a autorização das doações e o cadastramento dos interessados, foram realizadas ao
longo de todo o ano de 2016, circunstância que revela o enquadramento típico do ilícito nos termos
do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97, pela quebra da isonomia entre os candidatos. (Agravo de
Instrumento nº 50363, Acórdão, Relator(a) Min. Carlos Horbach, Publicação: DJE - Diário de Justiça
Eletrônico, Tomo 147, Data 04/08/2022)
8.6. Reunião para destinação das casas populares

A conduta vedada prevista no artigo 73, IV, da Lei de Eleições exige o uso promocional e a efetiva
distribuição de bens, sendo que a mera promessa de doação de casas em comício não se enquadra
neste ilícito eleitoral. A simples reunião, em período eleitoral, de beneficiários de casas populares
cadastrados em gestão anterior a fim de destinar os imóveis para as famílias contempladas, sem a
efetiva participação dos candidatos, sem qualquer menção a pedido de votos, desveste-se do intuito
eleitoreiro, de modo a não configurar a conduta vedada prevista no artigo 73, IV, da Lei nº 9.504/97.
E se as condutas praticadas não encontram qualquer vedação na legislação eleitoral não há prática
de abuso de poder político56.
8.7. Envio de projeto de lei de regularização fundiária

O encaminhamento de projeto de lei municipal à Câmara de Vereadores em ano eleitoral, visando
a regularização fundiária no âmbito municipal e originando lei específica não configura prática de
conduta vedada prevista no §10 do artigo 73 da Lei de Eleições, desde que fique demonstrado que
a regularização fundiária urbana é uma ação governamental já executada em exercícios
anteriores57.
56 RECURSO ELEITORAL nº 21572, Acórdão nº 947/2017 de 18/09/2017, Relator(a) CARLOS HIPÓLITO ESCHER, Publicação: DJ - Diário
de justiça, Tomo 173, Data 25/09/2017, Página 22/28
57 Recurso Eleitoral nº 28404, Acórdão nº 27374 de 19/06/2019, Relator(a) RICARDO GOMES DE ALMEIDA, Publicação: DEJE - Diário
de Justiça Eletrônico, Tomo 2951, Data 28/06/2019, Página 9-10
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8.8. Lei municipal que autorize distribuir lotes

Apenas está vedada a conduta de distribuir bens, valores ou benefícios. Eventual lei municipal que
autorize a distribuição de bens públicos mediante concessão de direito real de uso ou doação, de
forma genérica, exigindo que os beneficiados atendam diversos requisitos não é considerado ilegal
para fins de preservação do equilíbrio do pleito eleitoral. Mas, se houver a efetiva entrega desses
bens no ano eleitoral, aí estará consolidada a conduta vedada. Da mesma forma, se a lei é dirigida
especificamente a certo eleitor ou a certo grupo de eleitores, previamente identificados, poderá
estar caracterizada a conduta proibida, pois a lei, por si só, já resultaria na entrega do bem.
No ano eleitoral, é possível a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, desde que no bojo
de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior. 7. As
condutas do art. 73 da Lei nº 9.504/97 se configuram com a mera prática dos atos, os quais, por
presunção legal, são tendentes a afetar a isonomia entre os candidatos, sendo desnecessário
comprovar a potencialidade lesiva. 8. In casu, para concluir se foram perpetradas as condutas
vedadas, é imprescindível verificar a ocorrência, ou não, de efetiva doação dos lotes no período
vedado. 9. A norma local apenas autorizou a distribuição dos lotes, mas a tradição não foi formalizada
de imediato, pois, para tanto, necessário cumprir diversos requisitos, não havendo notícia de que
houve efetiva distribuição gratuita de bens durante o ano eleitoral. 10. Não é possível avaliar a
gravidade das condutas tendo por esteio a mera presunção de que determinado pronunciamento
incutiu ‘no íntimo de cada eleitor’ a certeza de que receberia um dos imóveis. 11. Recursos especiais
parcialmente conhecidos e, nessa extensão, providos.” (Ac. de 5.8.2014 no REspe nº 1429, rel. Min.
Laurita Vaz.)
8.9. Propaganda eleitoral com entrega de bens

A realização de atos de propaganda eleitoral de forma concomitante à distribuição de bens e
vantagens custeados pelos cofres públicos, com a presença de familiares e integrantes da campanha
eleitoral, configura a hipótese de uso promocional proibido pela legislação58.
8.10. Evento tradicional desacompanhado da distribuição de brindes

Os eventos já previstos no calendário oficial do Município não são vedados, desde que não haja a
“distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios” por parte da Administração Pública, exceto
nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em
lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.
Eventos tradicionais desacompanhados da distribuição de brindes por parte da administração pública

não se enquadram no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. Na espécie, o Tribunal a quo assentou, tão
somente, que "[...] a entrada do evento em alguns dias foi franca, inclusive, em show de renomada
dupla sertaneja conhecida nacionalmente [...]", ressaltando que "[...] a doação de leite ocorreu
somente nos dias em que eram cobrados ingressos, de forma a proporcionar um desconto no valor
deles". Consabido que as normas que restringem direitos devem ser interpretadas de forma objetiva
e estrita. Precedentes. (Recurso Especial Eleitoral nº 24389, Acórdão, Relator(a) Min. Tarcisio Vieira
De Carvalho Neto, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 64, Data 03/04/2019, Página
41-43)
58 Ac. de 8.9.2015 no REspe nº 4223285, rel. Min. Henrique Neves
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8.11. Distribuição de Tablets

A distribuição de tablets, celulares, notebooks, computadores aos alunos da rede pública de ensino
é vedada pela regra do artigo 73, §10, da Lei nº 9.504/97, que pode ser mitigada nas exceções
expressamente previstas no mesmo §10 que, no caso dos eletrônicos, exigiria um programa social,
previsto em lei e em execução no exercício anterior.
Na espécie, a distribuição de tablets aos alunos da rede pública de ensino do Município de Vitória do
Xingu/PA, por meio do denominado programa ‘escola digital’, não configurou a conduta vedada do
art. 73, § 10, da Lei 9.504/97 pelos seguintes motivos: a) não se tratou de programa assistencialista,
mas de implemento de política pública educacional que já vinha sendo executada desde o ano
anterior ao pleito. Precedentes. b) os gastos com a manutenção dos serviços públicos não se
enquadram na vedação do art. 73, § 10, da Lei 9.504/97. Precedentes. c) como os tablets foram
distribuídos em regime de comodato e somente poderiam ser utilizados pelos alunos durante o
horário de aula, sendo logo depois restituídos à escola, também fica afastada a tipificação da conduta
vedada, pois não houve qualquer benefício econômico direto aos estudantes. Precedentes. d) a
adoção de critérios técnicos previamente estabelecidos, além da exigência de contrapartidas a serem
observadas pelos pais e alunos, também descaracterizam a conduta vedada em exame, pois não se
configurou o elemento normativo segundo o qual ‘a distribuição de bens, valores ou benefícios’ deve
ocorrer de forma ‘gratuita’. Precedentes. (...)" (Ac. de 4.8.2015 no REspe nº 55547, rel. Min. João
Otávio de Noronha.)
8.12. Programa de Recuperação fiscal (REFIS)

Os tribunais eleitorais possuem diversos julgados acerca dos chamados Programas de Recuperação
Fiscal (REFIS), instituídos por lei municipal para a concessão de incentivos fiscais visando o
recebimento de tributos atrasados (IPTU e ISS).
A princípio, esses programas não são ilegais, desde que aprovados por lei municipal, respeitando a
Lei de Responsabilidade Fiscal, e concedidos e executados no ano pretérito ao da realização da
eleição. O problema surge quando esses programas são instituídos ou aplicados no ano da eleição.
O Tribunal Superior Eleitoral, em resposta a uma consulta, decidiu que a validade ou não de
lançamento de Programa de Recuperação Fiscal (REFIS) em face do disposto no artigo 73, § 10, da
Lei nº 9.504/97 deve ser apreciada com base no quadro fático-jurídico extraído do caso concreto.
O contribuinte que deixa de pagar os tributos municipais dentro do prazo legal, sabe que estará
sujeito ao futuro pagamento desses tributos com multa, juros, correção monetária e, caso exista
processo judicial de execução fiscal, responderá pelas custas processuais e honorários advocatícios.
Se a Administração Pública cria um programa governamental que dá descontos ou elimina a multa,
os juros ou outros valores, é certo que está concedendo a esses contribuintes benefícios. O
pagamento do crédito principal, isto é, do tributo, já é uma obrigação do contribuinte. É uma
interpretação equivocada afirmar que não haverá distribuição gratuita de benefícios com a
eliminação parcial ou total da multa e dos juros porque o contribuinte está pagando o tributo.
Já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral que os órgãos públicos que pretendam instituir Programas
de Recuperação Fiscal de tributos inadimplidos, deverão fazê-lo no ano anterior ao de realização da
eleição, sob pena de ficar caracterizada a conduta proibida no artigo 73, §10, da Lei nº 9.504/97.
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DÍVIDA ATIVA DO MUNICÍPIO - BENEFÍCIOS FISCAIS - ANO DAS ELEIÇÕES. A norma do § 10 do artigo
73 da Lei nº 9.504/1997 é obstáculo a ter-se, no ano das eleições, o implemento de benefício fiscal
referente à dívida ativa do Município bem como o encaminhamento à Câmara de Vereadores de
projeto de lei, no aludido período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer
inadimplentes. (Tribunal Superior Eleitoral - Consulta nº 153169, Acórdão de 20/09/2011, Relator(a)
Min. MARCO AURÉLIO MENDES DE FARIAS MELLO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico,
Tomo 207, Data 28/10/2011, Página 81)
Porém, existem alguns julgados indicando que a conduta proibida pelo artigo 73, §10, da Lei nº
9.504/97, de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública,
não estará configurada quando o benefício se restringir a concessão de descontos sobre os juros e
multas incidentes sobre os tributos. Assim decidiu o Tribunal Regional Eleitoral do Paraná:
Não houve distribuição gratuita de benefícios, visto que o programa fiscal concedeu desconto aos
beneficiários referente apenas a juros e multas. (0000056-19.2016.6.16.0131 RESPE nº 5619
BARRACÃO - PR Acórdão DE 14/05/2020 Relator(a): Min. Og Fernandes DJE , data 19/08/2020
RECORRIDO JORGE LUIZ SANTIN RECORRENTE MARCO AURÉLIO ZANDONÁ RECORRIDO MINISTÉRIO
PÚBLICO ELEITORAL).
Reafirmando essa interpretação, o Tribunal Regional Eleitoral do Mato Grosso considerou que a
conduta vedada somente estaria configurada quando os benefícios concedidos pela Administração
Pública fossem além dos juros e multa para incluir descontos também sobre o próprio tributo:
O entendimento deste Tribunal Superior, exarado no Respe nº 56–19/PR, com ressalva de

compreensão pessoal, é no sentido de que, nos programas de benefícios fiscais que concedem
descontos apenas sobre o valor dos juros e da multa, a cobrança do tributo consiste na contrapartida
exigida do munícipe, não caracterizando oferecimento de benefício gratuito. Na espécie, há
peculiaridades divergentes do precedente desta Corte Superior, porquanto, além dos descontos de
40% a 80% sobre o valor de juros e multas de débitos vencidos, houve também concessão de desconto
de 5% a 20% no valor principal do próprio tributo referente ao exercício de 2016, configurando–se a
conduta vedada. (0000020-57.2016.6.11.0020 REspEl nº 2057 VÁRZEA GRANDE - MT Acórdão DE
26/08/2021 Relator(a): Min. Edson Fachin DJE -168, data 13/09/2021)
É incontroverso que a concessão de descontos sobre o valor principal, o tributo efetivamente

devido, é conduta vedada, além de ter potencial para configurar renúncia de receita, proibida pela
Lei de Responsabilidade Fiscal se não houver estimativa de impacto orçamentário-financeiro no
exercício vigente e nos dois seguintes, além de medidas de compensação (artigo 14, Lei
Complementar nº 101/00).
A divergência nos julgados está na concessão dos descontos sobre a multa e os juros, que como
previu o Tribunal Superior Eleitoral, a caracterização da conduta vedada e condenação dos
responsáveis vai depender da análise de cada caso, conforme a prova apresentada e,
principalmente, a interpretação que o Ministério Público e o Judiciário local derem a respeito.
Um outro artifício muito comum empregado por gestores públicos municipais é prever em lei
municipal aprovada no ano anterior ao da realização do pleito que o Programa de Recuperação
Fiscal (REFIS) poderá ser prorrogado por ato administrativo mesmo durante o ano eleitoral. O
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Tribunal Regional Eleitoral do Mato Grosso tem o entendimento firmado que isso é conduta vedada
e em um caso específico determinou a proibição de novas prorrogações:
No caso concreto, verifica-se que a prorrogação da concessão do benefício fiscal vem sendo reeditada
através de decreto do Chefe do Poder Executivo, o que no ano das eleições gerais, pode, em tese,
afetar a igualdade de oportunidade no pleito eleitoral vindouro. Com essas breves considerações, por
ora, DEFIRO em parte a liminar vindicada, apenas para que a parte requerida se abstenha de nova
prorrogação do prazo para a obtenção dos benefícios ficais instituídos pela Lei 10.433/2016, até que
se ultime as Eleições Gerais deste ano. (REPRESENTAÇÃO (11541) Nº 0600232-21.2018.6.11.0000
Assunto: [Conduta Vedada a Agente Público] Relator: RICARDO GOMES DE ALMEIDA)
8.13. Incentivos fiscais às indústrias

Pode ser que o governo possua programa de incentivos fiscais às indústrias, para geração de
empregos, com redução ou isenção de tributos, e até mesmo disponibilização de áreas públicas.
Acontece que no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores
ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de
estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária
no exercício anterior.
Diante da moldura fática do acórdão quanto ao afastamento da captação ilícita e ao enquadramento

da conduta na ressalva do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997, não merece reparo o acórdão regional,
porquanto é possível depreender-se do assentado pelo TRE que já se encontrava em execução
orçamentária de anos anteriores a política de incentivo à instalação de indústrias por meio de
doações de terrenos e pagamento de aluguéis, bem como haver lei que autorizava a distribuição de
bens, tratando-se de política de incentivo usual no município desde 2007. No que tange à alegada
realização de serviços particulares em contrariedade à lei, o TRE destacou a inexistência de provas.
Conclusão em sentido diverso encontra óbice na vedação de nova incursão no conjunto fático-
probatório delineado nos autos [...]”. (Ac de 1.10.2015 no AgR-REspe nº 79734, rel. Min. Gilmar
Mendes.)
8.14. Concessão de isenção de ITBI

Considera o Tribunal Superior Eleitoral que a concessão de isenção de tributos no ano eleitoral
configura manifesta violação ao artigo 73, §10, da Lei de Eleições, por resultar na distribuição de
benefícios, mesmo que isso esteja autorizado por lei municipal e tenha a estimativa de impacto
orçamentário financeiro exigida pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
“Recurso especial eleitoral. Ação de investigação judicial eleitoral. Abuso do poder político. Conduta
vedada. Art. 73, § 10, da lei 9.504/97. Uso indevido dos meios de comunicação social. 1. Ficou
configurada a prática da conduta vedada prevista no art. 73, § 10, da Lei 9.504/97 e de abuso do
poder político, pois a sanção da Lei Municipal n° 2.617/2012, de iniciativa do então prefeito, em ano
eleitoral, concedendo a isenção de ITBI a 272 famílias, sem estimativa orçamentária específica, foi
suficiente, por si só, para gerar benefício aos moradores, independentemente do registro das
escrituras na matrícula dos imóveis.[...]” (Ac de 9.8.2018 no REspe 82203, rel. Min. Herman Benjamin,
red. designado Min. Admar Gonzaga)
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8.15. Distribuição de bens sem respeitar as exigências previstas em lei

Diante de certas situações, pode ser que a Administração Pública tenha previsão em lei do programa
social e já venha executando em exercícios anteriores, mas, entretanto, extrapola do que está
previsto em lei para ampliar os bens, valores ou benefícios distribuídos. A ampliação do programa
social precisa de alteração legislativa, que precisa ser feita e estar em execução no exercício
anterior.
À luz da moldura fática delineada na origem, houve a distribuição gratuita de bens no ano eleitoral,
por meio de programa social autorizado em lei, porém sem execução orçamentária no ano anterior,
a contrariar o disposto no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1994, ressaltada, ademais, a gravidade dos
fatos para configuração da conduta abusiva. 3. Consignado pela Corte Regional que "no ano anterior
ao da eleição de 2012, a Prefeitura de Massaranduba somente tinha autorização legal para custear
o transporte de macadame, não podendo utilizar receita do orçamento para adquirir esse material
com o intuito de distribuí-lo gratuitamente a produtores rurais para fins de incentivo". Consignada,
também, a inobservância dos requisitos instituídos em lei para concessão do benefício. 4. Não se
trata, portanto, de mera ampliação de programa social já em execução no anterior ao pleito de 2012,
mas da entrega de novo benefício, cuja autorização legislativa sobreveio apenas em dezembro de
2011, a obstar a sua execução ao longo deste mesmo exercício financeiro. (Ac. de 24.5.2018 no AgR-
REspe nº 3611, rel. Min. Rosa Weber.)
8.16. Assinatura de convênio

A assinatura de convênio e o repasse de recursos públicos a entidade assistencial presidida por
parente de candidato não caracteriza, por si só, infração às normas previstas no artigo 73, §§ 10 e
11, da Lei nº 9.504/97.59.
A assinatura de convênios e o repasse de recursos financeiros a entidades privadas para a realização

de projetos na área da cultura, do esporte e do turismo não se amoldam ao conceito de distribuição
gratuita, previsto no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97.” (Ac. de 24.4.2012 no RO nº 1717231, rel. Min.
Marcelo Ribeiro.)
8.17. Disponibilização de local público para evento

A ação governamental, já realizada em outros momentos, de disponibilizar local público para prática
de evento desportivo, não configura conduta vedada. É comum associações promoverem
campeonatos de futebol, xadrez, judô, caratê, boxe e usar de bens, valores ou benefícios da
Administração. O importante é verificar se as hipóteses de exceção do §10, do artigo 73, se fazem
presentes, tal como e principalmente a prova de que tal campeonato já foi realizado no ano anterior
ou está inserido dentro de uma programação oficial da Prefeitura, mesmo que para isso não haja
uma lei municipal que o preveja.
In casu, houve apenas a disponibilização de um local público, em substituição ao anteriormente

utilizado para prática desportiva, não havendo que se falar na prática de conduta vedada, prevista
no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97, o qual apenas incide quando há ‘distribuição gratuita de bens,
valores ou benefícios’. 2. Normas restritivas de direitos devem ser interpretadas estritamente, razão
pela qual a substituição da sede de associação esportiva, por motivos alheios à vontade da
Administração Pública e da associação beneficiada, não configura ‘distribuição gratuita de bens’. 3.
A captação ilícita de sufrágio somente se configura quando o candidato agir com o fim especial de
59 Ac. de 9.5.2013 no AgR-RO nº 505393, rel. Min. Dias Toffoli.
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obter o voto, o que não restou evidenciado na espécie. [...]” (Ac. de 25.6.2014 no AgR-REspe nº 53283,
rel. Min. Luciana Lóssio.)
8.18. Distribuição de bens perecíveis

O Tribunal Superior Eleitoral já decidiu por diversas vezes que a distribuição de alimentos, mesmo
sendo perecíveis, é vedada no ano em que se realizada as eleições, pois a distribuição gratuita de
bens, que não esteja amparada nas ressalvas contidas no §10, do artigo, será julgada ilegal.
DOAÇÃO DE BENS - PODER PÚBLICO. A teor do § 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/1997, é proibida a

doação de bens em época de eleições, não cabendo distinção quando envolvidos perecíveis. (Tribunal
Superior Eleitoral - Petição nº 100080, Acórdão de 20/09/2011, Relator(a) Min. MARCO AURÉLIO
MENDES DE FARIAS MELLO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 214, Data
11/11/2011, Página 54)
ELEIÇÕES 2008. Agravo de instrumento. Distribuição de alimentos arrecadados em festa do padroeiro

do Município. Prática de conduta vedada e abuso de poder político. Reexame de fatos e provas.
Impossibilidade. Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Inelegibilidade e multa. Caráter pessoal.
Divergência jurisprudencial não demonstrada. Valor da multa fixado em conformidade com a
gravidade do ato. Agravo ao qual se nega seguimento. (Tribunal Superior Eleitoral - Agravo de
Instrumento nº 11433, Decisão Monocrática de 11/03/2010, Relator(a) Min. CÁRMEN LÚCIA
ANTUNES ROCHA, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 21/05/2010, Página 56/58)
Em resposta a uma consulta, o Tribunal Superior Eleitoral reafirmou que no ano de realização do
pleito eleitoral a distribuição de alimentos perecíveis somente será possível no caso de calamidade
pública, estado de necessidade ou programa social previsto em lei e em execução no exercício
anterior.
“Consulta. Ministério público eleitoral. Art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997. Alimentos perecíveis
apreendidos em razão de infração legal. Perdimento. 1. É possível, em ano de eleição, a realização de
doação de pescados ou de produtos perecíveis quando justificada nas situações de calamidade
pública ou estado de emergência ou, ainda, se destinada a programas sociais com autorização
específica em lei e com execução orçamentária já no ano anterior ao pleito. No caso dos programas
sociais, deve haver correlação entre o seu objeto e a coleta de alimentos perecíveis apreendidos em
razão de infração legal. 2. Consulta respondida afirmativamente”. (Ac. de 2.6.2015 no Cta nº 5639,
rel. Min. Gilmar Mendes.)
8.19. Distribuição de mochilas

O programa social de distribuição de uniformes escolares aos alunos da rede ensino para ser
complementado com a inclusão de mochilas precisa estar previsto em lei municipal e em execução
no ano anterior ao de realização da eleição, caso contrário será tipificado como conduta vedada,
por não respeitar as exceções previstas no §10, do artigo 73, da Lei de Eleições.
A distribuição de mochilas, em complementação a programa social de fornecimento de uniformes

escolares previsto em lei e em execução orçamentária desde 2009, também não é apta na espécie à
cassação dos registros e à inelegibilidade, sendo suficiente a aplicação de multa. 3. Incidência dos
princípios da proporcionalidade e da razoabilidade e do art. 22, XVI, da LC 64/90, a teor da
jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral. [...]” (Ac. de 5.8.2014 no REspe nº 48472, rel. Min. Otávio
de Noronha.)
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8.20. Doação de bens

A doação de bens pela Administração Pública no ano de realização do pleito eleitoral é questão
expressamente vedada no §10, do artigo 73, da Lei de Eleições, a não ser que seja em caso de
calamidade pública, estado de emergência ou programa social previsto em lei e em execução no
exercício anterior.
“Doação de bens - Ano eleitoral. A teor do disposto no artigo 73, § 10, da Lei n° 9.504/1997, é proibida
a doação de bens no ano em que se realizarem as eleições.” NE: “Então, não há como considerar
legítima a possibilidade de o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis, integrante da Administração Pública, proceder a doações de bens. O argumento
referente à origem e à natureza perecível não é suficiente a excepcionar-se a regra proibitiva, fora de
previsão dela constante.” (Tribunal Superior Eleitoral - Res. nº 23.291, de 1.7.2010, rel. Min. Marco
Aurélio).
8.21. Festa Junina

Não deve a Administração Pública promover a realização de eventos que ofendam ao princípio da
impessoalidade, identificando o candidato ou seu apoiador, de modo a distribuir gratuitamente
bens, valores ou benefícios custeados com dinheiro público. A simples realização de uma festa
junina, com bebidas, comida, música, distribuição de brindes, não é, por si só, um fator de vedação
eleitoral. Cabe a análise do contexto, das hipóteses de exceção, e principalmente se foi usado o
nome do candidato e de seu apoiador na divulgação do evento, como foi o caso do acórdão abaixo,
do Tribunal Superior Eleitoral.
Recurso. Representação. Eleição suplementar. Comunicado dirigido aos pais de alunos de escola
municipal, anunciando a dois dias do pleito, com suspensão das atividades regulares do
estabelecimento de ensino, uso de sua própria estrutura física e fornecimento de bebida e alimentos
a realização de festa junina, bem como a distribuição gratuita de uniformes escolares. Condutas
vedadas a agente público. Improcedência. Comprovada, pela análise da documentação carreada aos
autos, a utilização ilícita, pro todos os representados, da máquina pública, com referência expressa
ao nome do recorrido prefeito em exercício - notório apoiador das candidaturas de dois outros
representados, bem como da coligação por eles integrada. Configurada infringência ao disposto no
artigo 73, inciso IV e § 10, da Lei 9.504/97. Irregularidade que, contudo, não enseja, por si só, a
incidência da penalidade de cassação dos diplomas dos candidatos eleitos, estatuída no § 5º do
supracitado artigo, devendo ser aplicada somente a sanção pecuniária prevista no § 4º do mesmo
dispositivo, tendo em vista o princípio da proporcionalidade. (Tribunal Superior Eleitoral - Agravo de
Instrumento nº 424162, Decisão Monocrática de 22/03/2011, Relator(a) Min. ARNALDO VERSIANI
LEITE SOARES, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 28/3/2011, Página 37-39)
8.22. Distribuição de cestas básicas

No ano de eleição, na circunscrição do pleito, não é possível a distribuição gratuita de bens, valores
ou benefícios, a menos que estejam enquadrados nas hipóteses de exceção do §10, do artigo 73, da
Lei de Eleições, e isso inclui a distribuição de cestas básicas:
Na espécie, a procedência, desde a origem, da ação de investigação judicial eleitoral, com arrimo nos
arts. 73, § 10, da Lei n. 9.504/97 (conduta vedada) e 22 da LC no 64/90 (abuso de poder), decorreu
da distribuição gratuita de cestas básicas na celebração do aniversário da cidade (coincidente com a
Sexta-feira Santa), prática que se repetiu na comemoração do Dia do Trabalhador, ocasião em que
também houve distribuição de ferramentas agrícolas (enxadas e foices) e sorteio de brindes
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(eletrodomésticos e cédula de dinheiro). A instância ordinária assentou, no exame da prova, que: (i)
o custeio na aquisição dos bens foi eminentemente público; (ii) a entrega se deu a título gratuito; (iii)
não se tratou de programa social em execução orçamentária prévia; (iv) as edições festivas em
questão assumiram viés eleitoral; (v) o então prefeito teve participação direta e efetiva; e (vi) os fatos
apurados assumiram notas de gravidade no contexto do pleito. (Ac de 19.3.2019, no REspe 57611,
rel. Min.Tarcísio Vieira de Carvalho)
O Tribunal Superior Eleitoral considera essa ação governamental como eleitoreira, quando criada e
executada em ano de eleição, fora das exceções previstas em lei. O artigo 73, § 10, da Lei nº 9.504/97
prescreve a distribuição gratuita de bens, valores e benefícios no ano das eleições, excepcionando-
se apenas os casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais
autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior60:
A implementação de programa de distribuição de cestas básicas a servidores de baixa renda pelo

chefe do Poder Executivo de Magé/RJ no ano da eleição com o intuito de auxiliar o seu vice-prefeito,
Vandro Lopes Gonçalves, a se eleger ao cargo de deputado estadual, implica infração direta ao art.
73 § 10, da Lei nº 9.504/1997. (RECURSO ORDINÁRIO ELEITORAL nº 060884775, Acórdão, Relator(a)
Min. Mauro Campbell Marques, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 235, Data
17/12/2021)
8.23. Obras de terraplanagem

A realização de obras de terraplanagem em propriedades particulares apresenta-se, em princípio,
como uma conduta vedada.
Somente não haverá ofensa ao artigo 73, § 10, da Lei nº 9.504/97, nas ressalvas previstas nesta
norma: a) casos de calamidade pública; b) casos de estado de emergência; c) programas sociais
autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior61. Se uma dessas situações
se fizer presente, as obras de terraplanagem serão admitidas, até mesmo porque podem ser
necessárias em casos de grandes deslizamentos de terra (calamidade pública) ou como uma forma
de incentivar a população na ocupação do solo (programa social).
8.24. Redução da tarifa de ônibus

O ato administrativo, no ano de eleição, que promove a redução das tarifas de ônibus, sem que isso
seja resultante das condições de mercado, tal como redução do preço de combustíveis e impostos,
tem caráter evidentemente eleitoral. Se não há motivação técnica para a redução dos preços, isso
presume potencial impacto no cotidiano da população que usa o transporte coletivo, podendo
resultar em benefício eleitoral. Assim já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral, que inclusive
considerou ter ocorrido “abuso do poder político”:
1. O TRE/SP aplicou multa e declarou a inelegibilidade do então prefeito de Campo Limpo Paulista/SP
e candidato à reeleição, por conduta vedada a agentes públicos (art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997)
e abuso do poder político, em decorrência do encaminhamento e da aprovação de lei complementar,
em junho do ano eleitoral, editada para reduzir a tarifa de ônibus do município, de R$ 4,70 para R$
60 RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 2057, Acórdão, Relator(a) Min. Edson Fachin, Publicação:
DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo
168, Data 13/09/2021
61 Ac de 16.10.2014 no REspe nº 36579, rel. Min. Luciana Lóssio, red. designado Min. Dias Toffoli e no mesmo sentido o Ac de
14.6.2012 no Respe 2971451, rel. Min. Cármen Lúcia.
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2,70.2. Preliminar de nulidade afastada. Segundo a jurisprudência do TSE, "[...] no sistema de

nulidade, vigora o princípio pas de nullité sans grief, de acordo com o qual somente se proclama a
nulidade de um ato processual quando houver efetivo prejuízo à parte devidamente demonstrada"
(AgR–REspe nº 252–16/ES, rel. Min. Rosa Weber, julgado em 17.10.2017, DJe de 22.11.2017).3. Não
foi comprovada nenhuma hipótese de exceção permissiva prevista no art. 73, § 10, da Lei nº
9.504/1997 e, no caso, o benefício concedido a todos os usuários dos ônibus municipais de Campo
Limpo Paulista/SP não estava condicionado a nenhuma contrapartida, de forma que o caráter
gratuito da medida é incontestável.4. Reanalisar a conclusão do TRE/SP de que o acontecimento foi
grave naquele cenário municipal, de modo a configurar o abuso de poder político, exigiria o reexame
do conjunto probatório, medida vedada nesta instância extraordinária, de acordo com o Enunciado
nº 24 da Súmula do TSE. Nessa linha: AC nº 0600316–28/RS, rel. Min. Og Fernandes, julgada em
11.6.2019, DJe de 21.8.2019.5. Negado provimento ao recurso especial. (RECURSO ESPECIAL
ELEITORAL nº 060043190, Acórdão, Relator(a) Min. Mauro Campbell Marques, Publicação: DJE -
Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 179, Data 15/09/2022)
8.25. Distribuição de óculos

Uma prática comum no país é a distribuição de armações de óculos e lentes em época de eleições.
O assistencialismo barato e covarde, promovido pela mazela do quadro político brasileiro, é
proibido pelo §10, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97, já que a distribuição gratuita de bens é
condenada no ano da eleição.
No mérito, os argumentos sustentados pelos agravantes contrariam a moldura fática descrita no

aresto regional, segundo a qual são incontroversas a ocorrência de distribuição gratuita de lentes de
óculos em ano eleitoral e a inexistência de programa social autorizado em lei e em execução
orçamentária no exercício anterior, em ofensa ao art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997. Incide no ponto
o Enunciado nº 24 da Súmula do TSE. (RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 134, Acórdão, Relator(a) Min.
Mauro Campbell Marques, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 77, Data 29/04/2022)
8.26. Penalidade
Acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis
a multa no valor de cinco a cem mil UFIRs.
Ficará, outrossim, o candidato beneficiado, agente público ou não, sujeito à cassação do registro ou
do diploma.
Não houve previsão para esta conduta de caracterização como “ato de improbidade
administrativa”, pois o §7º, do artigo 73 refere-se apenas às condutas do caput (incisos I ao VIII).
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PROGRAMAS SOCIAIS
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9. Programas sociais
Em homenagem ao Princípio da Igualdade, os candidatos a mandato eletivo devem ser tratados com
isonomia de condições no pleito eleitoral, e como garantia ao cumprimento do Princípio da
Impessoalidade, as ações governamentais e investimentos públicos não podem estar associados a
figura do candidato.
Por isso, o artigo 73, §11, da Lei nº 9.504/97, veda que no ano das eleições os programas sociais
mencionados nos comentários do item anterior sejam executados por entidades vinculadas ao
candidato ou por esse mantida:
§ 11. Nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10 não poderão ser
executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse
mantida. (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)
Da mesma forma que nos itens anteriores, o §5º, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 não incluiu essa
vedação dentre aqueles que resultam na cassação do registro ou do diploma, motivo pelo qual a
sua prática resultará apenas na aplicação de multa e suspensão imediata da conduta vedada,
conforme §4º, do citado artigo 73.
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NOMEAÇÃO, TRANSFERÊNCIA E READAPTAÇÃO DE

VANTAGENS DE SERVIDORES PÚBLICOS
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10. Nomeação, transferência e readaptação de vantagens de servidores públicos

O inciso V, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 é norma de vigência temporária e proíbe, na circunscrição
do pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, a nomeação, contratação,
admissão, demissão sem justa causa, o cancelamento ou readaptação de vantagens, dificultar ou
impedir o exercício funcional, remover, transferir ou exonerar, de ofício, servidor público. Assim
dispõe o inciso V, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97:
V - nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou
readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e,
ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do
pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de
pleno direito, ressalvados:
a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções
de confiança;
b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou
Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República;
c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele
prazo;
d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de
serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder
Executivo;
e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes
penitenciários;
As condutas vedadas possuem natureza objetiva, sendo desnecessária a análise de potencialidade

lesiva para influenciar no pleito62.
Veja que o inciso V refere-se a servidores públicos. Será ele aplicável, portanto, aos servidores e
empregados da Administração Pública direta e das autarquias, qualquer que seja a natureza do
vínculo com elas mantido. Não, porém, aos empregados das empresas públicas e sociedades de
economia mista. Seu vínculo com seu pessoal é regido pela legislação trabalhista comum, e em
relação a eles não incidem as proibições de admissão, demissão sem justa causa, ou remoção. Se o
legislador tivesse pretendido fazer alcançar por essas proibições também as empresas públicas e
sociedades de economia mista, teria feito no mínimo referência expressa a Administração Pública
direta e indireta, o que não fez. Antes pelo contrário. Referiu-se a “exercício funcional” e remoção,
transferência ou exoneração de “servidor público”, expressões compatíveis com os funcionários e
empregados da Administração direta e das autarquias, mas não com os empregados das empresas
públicas e sociedades de economia mista63.
62 Recurso Especial Eleitoral nº 56079, Acórdão, Relator(a) Min. Sergio Silveira Banhos, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico,
Data 29/10/2019, Página 11
63 Pedro Roberto Decomain. Eleições – Comentários à Lei nº 9.504/97. Editora Dialética
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As disposições contidas no artigo 73, V, Lei nº 9.504/97 somente são aplicáveis à circunscrição do
pleito. A interpretação realizada pelo Tribunal Superior Eleitoral autoriza a exoneração de servidor
público municipal no período em que ocorrem as eleições estaduais e a federal, desde que não
coincida com as municipais64.
10.1. Período de vedação

O prazo de proibição começa nos três meses que antecedem as eleições e estende-se até a posse
dos eleitos para evitar os atos de represália ou recompensa aos servidores, após o resultado das
eleições.
Entretanto, o Tribunal Superior Eleitoral vem decidindo que poderá configurar abuso do poder
político o excesso de contratações realizado antes dos três meses e até a posse dos eleitos,
promovido pelos agentes públicos com o propósito de fugir da proibição legal durante o período de
vedação.
A Corte Regional reconheceu a prática de abuso do poder político, ressaltando que a contratação de
servidores e a antecipação de contratos em ano eleitoral visou angariar a confiança dos contratados
e respectivos familiares, assim como evitar a prática de conduta vedada durante o prazo legalmente
estimado. (Agravo de Instrumento nº 18912, Acórdão, Relator(a) Min. Tarcisio Vieira De Carvalho
Neto, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 21/10/2019)
Mesmo que as contratações tenham ocorrido antes do prazo de três meses que antecede o pleito, a
que se refere o art. 73, V, da Lei das Eleições, tal alegação não exclui a possibilidade de exame da
ilicitude para fins de configuração do abuso do poder político, especialmente porque se registrou que
não havia prova de que as contratações ocorreram por motivo relevante ou urgente, conforme
consignado no acórdão recorrido. (Recurso Especial Eleitoral nº 152210, Acórdão, Relator(a) Min.
Henrique Neves Da Silva, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 230, Data 04/12/2015,
Página 145)
10.2. Nomeação, contratação ou admissão

A nomeação, contratação ou admissão é o ato formal, emanado do Poder Público, que atribui
determinado cargo a uma pessoa, constituindo-a como sujeito ativo do direito de tomar posse no
cargo para o qual foi aprovada em concurso público ou escolhida para ocupar os cargos de direção,
chefia e assessoramento.
O inciso V, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 proíbe a nomeação, contratação ou admissão de servidor
público nos três meses que antecedem o pleito, respeitadas as exceções ali previstas, tal como
nomeação de comissionados e aprovados em concurso público homologado três meses antes.
10.3. Contratação de servidores temporários

A contratação e demissão de servidores temporários constitui, em regra, ato lícito permitido ao
administrador público, mas que a lei eleitoral torna proibido, nos três meses que antecedem a
eleição até a posse dos eleitos, a fim de evitar qualquer tentativa de manipulação de eleitores.
64 REsp 684.774/PB, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, SEXTA TURMA, julgado em 21/10/2010, DJe 29/11/2010
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Mesmo que as contratações tenham ocorrido antes do prazo de três meses que antecede o pleito,
a que se refere o artigo 73, V, da Lei de Eleições, tal alegação não exclui a possibilidade de exame
da ilicitude para fins de configuração do abuso do poder político, quando ficar demonstrado que
não havia relevância ou urgência nas contratações65.
10.4. Renovação de contratação temporária

A renovação de contratos de servidores públicos temporários, nos três meses que antecedem as
eleições, configura conduta vedada, nos termos do artigo 73, inciso V, da Lei nº 9.504/97.
Segundo o Tribunal Superior Eleitoral, teologicamente, a conduta vedada do artigo 73, inciso V, da
Lei de Eleições busca evitar que o agente público abuse da posição de administrador para auferir
benefícios na campanha, utilizando os cargos ou empregos públicos, sob sua gestão, como moeda
de troca eleitoral. Sendo assim, é indiferente que se trate de contratação originária ou de
renovação, pois a "promessa de permanência" no cargo pode ser mais apelativa que a promessa de
contratação.
A renovação contratual, ao modo de prorrogação, encontra-se contida no campo semântico do

verbo "contratar", pois, na realidade, o contrato por prazo determinado é extinto e substituído por
um novo. Este, ainda que venha a ter o mesmo conteúdo, constitui novo vínculo entre as partes
contratantes.
A contratação de servidores por tempo determinado pressupõe necessidade temporária de

excepcional interesse público (art. 37, IX, da Constituição Federal). Após cada período, a
necessidade de contratação e o excepcional interesse público devem ser reavaliados, de forma a
fundamentar a renovação dos contratos. Portanto, a renovação constitui ato administrativo diverso
da contratação originária, com fundamentação nova e atualizada, não podendo ser considerada
mera extensão de vínculo anterior.
A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral não faz distinção entre a contratação originária e a
renovação dos contratos temporários. O legislador excepcionou a regra apenas para os casos em
que a contratação seja necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos
essenciais, com prévia e expressa autorização do chefe do Poder Executivo (art. 73, inciso V, alínea
"d", da Lei nº 9.504/97). Nesse sentido, não está contida na ressalva legal a contratação de
temporários para o trabalho em obras que já se estendem há anos, ainda que venham a se destinar,
posteriormente, a serviço essencial66.
10.5. Demissão
A demissão dos servidores públicos efetivos somente poderá ocorrer: a) por solicitação do próprio
servidor (exoneração); b) por decisão judicial transitada em julgado; c) por processo administrativo
onde lhe seja garantida a ampla defesa (Constituição Federal, artigo 41, §1º). Em qualquer uma
dessas hipóteses a demissão será por justa causa e, portanto, admissível de ser realizada. Quando
65AgR-AI nº 82-18/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 11.10.2018
66Recurso Especial Eleitoral nº 38704, Acórdão, Relator(a) Min. Edson Fachin, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo
183, Data 20/09/2019, Página 55/56
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a desvinculação do serviço público ocorre a pedido do próprio servidor, recebe tecnicamente o

nome de exoneração.
Nos três meses anteriores a realização das eleições, na circunscrição do pleito, é vedada a demissão
de servidores públicos, conforme o artigo 73, V, da Lei nº 9.504/97, respeitadas as ressalvadas
previstas pela norma.
10.6. Demissão de servidor sui generis

Ainda que o servidor tenha sido admitido pela Administração Pública mediante programa social e
não detenha a condição de servidor público em sentido estrito, não se afigura possível, diante do
vínculo sui generis, afastar a incidência da vedação legal, considerando que o contratado
efetivamente exercia função pública de agente de vetores em centro de controle de zoonoses no
Município. O regramento das condutas vedadas objetiva coibir atos tendentes a afetar a igualdade
de oportunidades entre os candidatos nos pleitos, conforme dispõe o caput do artigo 73 da Lei de
Eleições, evitando, assim, contratações e dispensas com motivação eleitoreira (inciso V), razão pela
qual, mesmo na hipótese de admissão sui generis, caso fosse cabível o respectivo desligamento sem
restrição, haveria nítida burla à norma proibitiva67.
10.7. Excesso de demissões

O candidato à reeleição derrotado nas urnas ou que teve o seu indicado derrotado nas urnas, não
pode se voltar contrário à população ou aos servidores que nomeou. Mesmo sendo comissionados,
e podendo exonerá-los, o excesso demonstra o seu afastamento da finalidade pública do cargo. Usa
a função para se vingar e não para recompor a equipe de comissionados de forma mais técnica,
garantindo excelência aos atos da administração.
A dispensa de número demasiado de servidores municipais comissionados, posteriormente às

eleições, revela a gravidade da conduta e, precisamente por isso, autoriza a sanção de cassação dos
diplomas e da fixação de multa em patamar acima do mínimo legal, nos termos do artigo 73, §§ 4º
e 5º, da Lei das Eleições, conforme já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral68.
10.8. Demissão sem justa causa de comissionados

O abuso do poder político qualifica-se quando a estrutura da Administração Pública é utilizada em
benefício de determinada candidatura ou como forma de prejudicar a campanha de eventuais
adversários, incluindo neste conceito quando a própria relação de hierarquia na estrutura da
Administração Pública é colocada como forma de coagir servidores a aderir a esta ou aquela
candidatura. Suposta coação no oferecimento dos convites a servidores (eventual perda da função
em caso de recusa na aquisição de convite de jantar de apoio político) extrapola a ideia de conduta
vedada, para configurar verdadeiro abuso do poder político69.
67 Agravo de Instrumento nº 54937, Acórdão, Relator(a) Min. Admar Gonzaga, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo
68, Data 09/04/2018, Página 32
68 (Agravo de Instrumento nº 61467, Acórdão, Relator(a) Min. Luiz Fux, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 168, Data
31/08/2016, Página 107)

69 Recurso Ordinário nº 265041, Acórdão, Relator(a) Min. Gilmar Mendes, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 88,
Data 08/05/2017, Página 124
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10.9. Demissão por excesso de gastos com pessoal

O Tribunal Superior Eleitoral concluiu pela configuração da conduta vedada do artigo 73, V, da Lei
nº 9.504/97, por ficar comprovada a demissão de servidores contratados por prazo determinado.
Tal medida, ainda que a Prefeitura tivesse anteriormente ciência do excesso do limite de gastos com
pessoal, foi realizada apenas no período vedado e depois de a prefeita ter sido derrotada nas
urnas70.
O encerramento do contrato de trabalho torna possível a exoneração dos servidores temporários,

pois termina o vínculo deles com a Administração, previamente estabelecido. Se esse contrato de
trabalho ainda está no prazo de duração, a alegação de excesso nas despesas com pessoal, embora
amparada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, não afasta a conduta ilícita do gestor público que usa
das nomeações na véspera de eleição, sabendo dos riscos financeiros, para capitanear votos.
10.10. Demissão de servidores temporários

O artigo 73, V, da Lei 9.504/97, proíbe a nomeação, a contratação, a admissão, a demissão ou a
exoneração de servidores, na circunscrição do pleito, nos três meses o que antecedem até a posse
dos eleitos.
A ressalva da alínea “d”, do inciso V do artigo 73 da Lei 9.504/97, no período vedado, estabelece apenas a
possibilidade de nomeação ou de contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de
serviços públicos essenciais, não fazendo referência à autorização de demissão sem justa causa de servidores
contratados de forma temporária, o que faz concluir que a demissão não será possível71. A demissão de
servidores temporários após a realização do pleito e em período que antecede a posse dos eleitos
caracteriza a conduta vedada descrita no inciso V do artigo 73 da Lei nº 9.504/97.
10.11. Readaptação de vantagens

O cancelamento ou readaptação de vantagens pode ocorrer com a suspensão, total ou parcial, de
eventuais acréscimos incidentes sobre os vencimentos dos servidores (abonos) ou benefícios já
deferidos ou em exercício, tal como o gozo de férias.
Dificultar ou impedir o exercício profissional consiste em impor obstáculos ao servidor público para
o exercício das funções do seu cargo, retirando-lhe funções importantes ou repassando atribuições
mais penosas, ou, ainda, restringir o material de trabalho, tal como restrição total ao acesso à
internet, retirada de computadores e impressoras, equipamentos de ar-condicionado, mobília,
limitação ao material de escritório.
10.12. Férias
É caracterizador da conduta vedada de “suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios
dificultar ou impedir o exercício funcional” cancelar as férias de servidor público, sem que haja
motivo de interesse público para isso, pois as férias constituem direito do servidor público, previstas
70 Agravo de Instrumento nº 26849, Acórdão, Relator(a) Min. Henrique Neves Da Silva, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico,
Tomo 203, Data 26/10/2016, Página 49
71 Recurso Especial Eleitoral nº 65256, Acórdão, Relator(a) Min. Admar Gonzaga, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo
68, Data 09/04/2018, Página 28/29
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a todos os trabalhadores na Constituição Federal, e por ser regra de proteção a saúde física e mental
do trabalhador.
“[...] Representação. Conduta vedada. Art. 73, V, da Lei nº 9.504/97. 1. A dificuldade imposta ao
exercício funcional de uma servidora consubstanciado em suspensão de ordem de férias, sem
qualquer interesse da administração, configura a conduta vedada do art. 73, V, da Lei nº 9.504/97,
ensejando a imposição de multa. 2. A atual jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, quanto ao
tema das condutas vedadas do art. 73 da Lei das Eleições, afigura-se mais recomendável a adoção do
princípio da proporcionalidade e, apenas naqueles casos mais graves, em que se cogita da cassação
do registro ou do diploma, é cabível o exame do requisito da potencialidade, de modo a se impor
essas severas penalidades. [...].” (Ac. de 17.11.2009 no AgR-AI nº 11.207, rel. Min. Arnaldo Versiani.)
10.13. Concessão ou aumento de gratificação

Proíbe-se, nos três meses anteriores a realização da eleição, suprimir ou readaptar vantagens. A
concessão de gratificações ou a exclusão ou redução destas, sem que haja justificativa amparada
em lei, não será possível no período de vedação.
Deve o administrador público conceder as gratificações ou adicionais que decorram do exercício do

cargo, conferidos diante do simples preenchimento de requisitos legais, formando um arcabouço
de direitos fundamentais aos trabalhadores, tal como o adicional noturno, o adicional de
salubridade, o adicional de periculosidade, o adicional por tempo de serviço.
In casu, o ora agravante foi condenado ao pagamento da multa mínima prevista no § 5º, art. 73 da
Lei das Eleições - dobrada apenas em razão da reincidência -, por ter, como Prefeito e candidato à
reeleição, concedido em 22.8.2016 gratificação de 40% à Servidora que já recebia gratificação na
ordem de 15%. A conduta se amolda ao ilícito previsto no art. 73, V da Lei 9.504/97, uma vez que a
Servidora, que ganhava uma gratificação de 15%, passou a receber a partir de 22.8.2016 - dentro do
período vedado -, gratificação de 40%. Ainda que se alegue que o acréscimo decorreu em virtude de
a Servidora ter sido nomeada para um cargo de chefia, não se justificou o motivo de a nomeação ter
ocorrido em 30.3.2016 e o benefício incrementado 4 meses depois. (Recurso Especial Eleitoral nº
16448, Acórdão, Relator(a) Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Publicação: DJE - Diário de justiça
eletrônico, Tomo 245, Data 19/12/2017, Página 78)
A Corte de origem, soberana na análise de fatos e provas, concluiu que a supressão das gratificações
especiais previstas em lei municipal, cujo pagamento era direcionado a servidores integrantes de
comissões, ocorreu em contrariedade ao parecer jurídico da Procuradoria da municipalidade e logo
após ultimado o pleito, conclusão insuscetível de reexame em sede extraordinária, a teor do verbete
sumular 24 do TSE. Caracterização da conduta vedada de que trata o art. 73, V, a, da Lei 9.504/97.
(Recurso Especial Eleitoral nº 32372, Acórdão, Relator(a) Min. Admar Gonzaga, Publicação: DJE -
Diário de justiça eletrônico, Tomo 65, Data 04/04/2019, Página 64/65)
o Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais, soberano na análise das provas, assentou que a
concessão de aumento e criação de gratificações e outros benefícios aos servidores públicos
municipais caracterizou a prática de conduta vedada prevista no art. 73, VIII, da Lei nº 9.504/97, com
caráter eleitoreiro e apta a causar o desequilíbrio de oportunidades entre os candidatos a cargos
eletivos. (Agravo de Instrumento nº 44856, Acórdão, Relator(a) Min. Luiz Fux, Publicação: DJE - Diário
de justiça eletrônico, Data 17/06/2016, Página 49-50)
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10.14. Redução de carga horária:

A redução da carga horária de trabalho de servidores públicos somente pode ocorrer no período
anterior aos três meses que antecedem o pleito72. Porém, esse tipo de ação governamental, mesmo
antes do período vedado, ainda poderá ser classificada como abuso do poder político, daí porque é
fundamental que o processo administrativo que cuida dessa redução de jornada de trabalho dos
servidores públicos apresente ampla motivação dos objetivos da Administração.
10.15. Remoção
A remoção e transferência, citados pelo inciso V, do artigo 73, devem ser interpretados de acordo
com a denominação e conceito atribuídos pela Lei nº 8.112/90, o Estatuto dos Servidores Públicos
Civis da União.
A remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro, com

ou sem mudança de sede. É a mudança de lotação do servidor, sem mudança de cargo ou classe
funcional. O servidor apenas muda o local onde realiza suas atribuições.
Alguns Municípios denominam como “transferência” o que aqui mencionamos como remoção.
A remoção é o simples deslocamento físico do servidor, sem qualquer mudança de cargo. Esse mero
deslocamento pode implicar alteração da sede do trabalho do servidor, de uma cidade para outra
ou, dentro da mesma cidade, de um prédio para outro eventualmente distante.
A remoção é vedada pelo artigo 73, V, da Lei de Eleições, nos três meses anteriores a realização da
eleição, na circunscrição do pleito.
Durante o período de vedação eleitoral (três meses antes do pleito), a remoção somente poderá
ocorrer a pedido do servidor. A remoção de ofício é ilegal e por ser um procedimento onde os
gestores públicos usam para constranger ou prejudicar seus desafetos políticos, há diversos julgados
condenando essa prática.
“[...] Servidor público. Dispensa. Art. 73, V, da Lei no 9.504/97. [...] A remoção ou transferência de
servidor público, levada a cabo na circunscrição do pleito, nos três meses que o antecedem e até a
diplomação dos eleitos, configura afronta ao art. 73, V, da Lei no 9.504/97. [...]” (Ac. de 2.5.2006 no
RMS no 410, rel. Min. José Delgado.)
É nula a remoção do servidor público ocorrida no período eleitoral, nos três meses que o antecedem
e até a posse dos eleitos, quando incontroverso o propósito de retaliação política, em afronta ao art.
73, V, da Lei federal nº 9.504/97. (RECURSO ELEITORAL nº 736, Acórdão nº 5944 de 19/12/2008,
Relator(a) ANDRÉ LUIZ MAIA TOBIAS GRANJA, Publicação: DOE - Diário Oficial do Estado, Data
8/1/2009, Página 52)
O Tribunal a quo, ao analisar os fatos e as provas constantes dos autos, concluiu, por unanimidade,
que ficou configurada a conduta vedada pelo art. 73, V, da Lei nº 9.504/1997, consistente na
remoção, de ofício, de três servidores públicos no período que compreende os três meses
antecedentes às eleições de 2016. (Recurso Especial Eleitoral nº 33258, Acórdão, Relator(a) Min. Og
72 Ac. de 23.4.2019 no AI nº 28353, rel. Min. Luís Roberto Barroso
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Fernandes, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 123, Data 01/07/2019, Página
176/177)
Não é diferente a posição do Tribunal Regional Eleitoral do Ceará:
A situação delineada nos autos, a toda evidência, atrai a responsabilidade do recorrente, na forma
do art. 73, V, da Lei 9.504/97, haja vista a existência de remoção injustificada de servidor no período
vedado, em consonância com a jurisprudência dos Tribunais Pátrios. A conduta vedada foi praticada
e deve ser reprimida, pois, as hipóteses previstas no art. 73 da Lei das Eleições têm natureza objetiva,
ou seja, verificada a presença dos requisitos necessários à sua caracterização, a norma proibitiva
reconhece-se violada, cabendo ao julgador aplicar as sanções previstas nos §§ 4º e 5º do referido
artigo de forma proporcional. Dessa maneira, a aplicação da multa é medida a ser mantida.
(RECURSO ELEITORAL nº 26683, Acórdão nº 26683 de 29/08/2017, Relator(a) KAMILE MOREIRA
CASTRO, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 164, Data 01/09/2017, Página 18)
No entanto, a remoção pode ocorrer de ofício, para atender necessidade de interesse público, com
fundamento na alínea “d”, do inciso V, do artigo 73, ou a pedido do servidor, analisando-se os
motivos do pedido e a conveniência da Administração, com fundamento no caput do artigo 73, da
Lei nº 9.504/97.
10.16. Cancelamento de licença-prêmio

O servidor público quem tem a sua licença-prêmio deferida e depois é convocado para retornar ao
trabalho, substituindo outro servidor, também corresponde a conduta vedada, se não houver a
devida justificativa de necessidade imperiosa de continuação do serviço público73.
10.17. Remoção por necessidade de serviço

O Tribunal Regional Eleitoral da Paraíba, dentro do princípio da proporcionalidade, considerou que
não resultaria em remoção, deslocando o servidor público de uma repartição para outra quando
isso ocorre dentro do mesmo prédio onde já está lotado. O servidor público que muda do setor de
contabilidade para o setor de tesouraria, para atender necessidade de serviço público, apenas
mudando de uma mesa para outra, em local próximo de trabalho, com atribuições semelhantes,
não pode essa ação ser classificada como conduta vedada.
A remoção de servidores para atender às necessidades do serviço administrativo, no âmbito da

mesma Secretaria do Município, a menos de 5 metros do setor atual, não caracteriza conduta vedada
ao Administrador Público no período eleitoral. - Inexistindo qualquer alteração na vida funcional dos
servidores relotados que possa comprovar a alegada perseguição política ou motivação eleitoral, não
há que se falar na conduta vedada prevista no art. 73, V, da Lei 9.504/97. (RECURSO ELEITORAL nº
39474, Acórdão nº 467 de 14/11/2013, Relator(a) BRENO WANDERLEY CÉSAR SEGUNDO, Publicação:
DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Data 03/12/2013)
10.18. Movimentação
A Lei nº 9.504/97 foi elaborada levando em conta as expressões empregadas pela Lei nº 8.112/90,
que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das
73RECURSO ELEITORAL nº 1395, Acórdão nº 364 de 12/05/2005, Relator(a) ROSANA NOYA ALVES WEIBEL KAUFMANN, Publicação:
DPJ-BA - Diário do Poder Judiciário da Bahia, Data 03/06/2005, Página 45
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fundações públicas federais. O que alguns conhecem como “movimentação”, nada mais é do que a
“remoção” prevista na Lei nº 9.504/97, artigo 73, inciso V.
Não importa o nome empregado pela Administração Pública (movimentação, remoção,

transferência, atribuição de lotação, designação de lotação, alteração de lotação), pois tudo isso
resulta em mudar o servidor público de um local de trabalho para outro, dentro do mesmo quadro
funcional e sem alterar as atribuições previstas em edital ou regulamentos para o cargo.
O Tribunal Superior Eleitoral, quando instado a se manifestar sobre a “movimentação”, decidiu que
este instituto se submete a regra do inciso V, artigo 73, da Lei nº 9.504/97.
Movimentação de servidores nos períodos pré e pós-eleitoral. Matéria que se encontra disciplinada
na Lei no 9.504/97, art. 73, inciso V, alíneas “a” e “e”. (Tribunal Superior Eleitoral - Res. no 20.005, de
30.10.97, rel. Min. Nilson Naves.)
10.19. Revogação do ato de remoção

Pode ser que a Administração, reconhecendo o erro, e antes que a remoção do servidor produza
efeitos práticos, revogue sua decisão de removê-lo de local de trabalho.
É a extinção de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por
razões de conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes. A revogação pode
ser explícita ou implícita (expressa ou tácita, respectivamente). É explicita quando a autoridade
simplesmente declara revogado o ato anterior. É implícita quando, ao dispor sobre certa situação,
emite um ato incompatível com o anterior. Em um e outro caso a revogação pode ser total ou
parcial, conforme a amplitude que afeta a situação precedente74. A revogação funda-se no poder
discricionário de que dispõe a Administração para rever sua atividade interna e encaminhá-la
adequadamente a realização de seus fins específicos75.
Decidiu o Tribunal Superior Eleitoral que a invalidação imediata do ato de remoção de servidor
público que não produziu efeitos jurídicos afasta a ofensa à vedação de conduta vedada aos agentes
públicos76.
Entretanto, o Tribunal Regional Eleitoral do Maranhão, em outra oportunidade, disse que incide na
vedação prevista no artigo 73, V, da Lei nº 9.504/97, o agente público que, antes de empossados os
eleitos, remove de ofício servidora municipal. A alegação de que teria revogado o ato vedado no dia
imediatamente posterior a sua expedição não o exime da sanção pecuniária, uma vez que o ato de
remoção ingressou no universo jurídico com afronta a dispositivo de lei77. No mesmo sentido, o
Tribunal Regional Eleitoral do Sergipe decidiu que “a revogação posterior do ato não impede a
configuração da conduta vedada nem exime os agentes da sanção devida”78.
74 Celso Antonio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 32ª edição. São Paulo: Malheiros, 2017, pág. 461.
75 Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 24ª edição. São Paulo: Malheiros, 1990, pag. 184.
76 REPRESENTAÇÃO nº 178797, Acórdão nº 247/2011 de 17/05/2011, Relator(a) ROWILSON TEIXEIRA, Publicação: DJE/TRE-RO - Diário
Eletrônico da Justiça Eleitoral, Tomo 95, Data 25/05/2011, Página 4

77 RECURSO ELEITORAL nº 5999, Acórdão nº 314 de 25/06/2001, Relator(a) PEDRO BRAGA FILHO, Publicação: SESSAO - Publicado em
Sessão, Data 25/06/2001

78 Recurso Eleitoral nº 32517, Acórdão de Relator(a) Des. Ricardo Múcio Santana De Abreu Lima, Publicação: DJE - Diário de Justiça
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10.20. Exceção à vedação de remoção

A remoção será permitida na ressalva da alínea “e”, do inciso V, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97,
que dispõe ser possível dentro do período de três meses de vedação, “a transferência ou remoção
ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários”. Os demais servidores públicos que
não exerçam um desses cargos não poderão ser removidos de local de trabalho.
No que se refere à alegada justa causa para as transferências dos servidores, que teriam ocorrido por
necessidade do serviço, o Tribunal Regional Eleitoral sergipano assentou que "a regra do art. 73, V,
'e', foi frontalmente violada, eis que a conduta representada foi claramente tendente a afetar a
igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais (caput do art. 73 da Lei n.
9.504/1997), executadas dentro do interstício temporal em que estavam impedidos de proceder às
referidas remoções e por não recaírem os servidores contextualizados nas exceções da alínea 'e' do
mencionado dispositivo" (fl. 171v). (Recurso Especial Eleitoral nº 56079, Acórdão, Relator(a) Min.
Sergio Silveira Banhos, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 29/10/2019, Página 11)
Entendemos que a hipótese de exceção prevista na alínea "d", do inciso V, do artigo 73, também
pode ser invocada na remoção de servidores públicos, quando houver necessidade de instalação ou
funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do
Chefe do Poder Executivo.
10.21. Transferência
Já a “transferência”, conforme conceito da Lei nº 8.112/90, seria a passagem do servidor estável de
cargo efetivo para outro de igual denominação, pertencente a quadro de pessoal diverso, de órgão
ou instituição do mesmo Poder. É uma forma de provimento derivado, de acesso a cargo público
sem a realização de concurso público. Por essa razão, o Supremo Tribunal Federal declarou
inconstitucional o artigo que normatizava a “transferência” dos servidores públicos da União (art.
23, Lei nº 8.112/90), aduzindo que a investidura em cargos públicos somente poderia ocorrer
mediante concurso público79.
De qualquer forma, tanto a remoção, como a transferência, é vedada na circunscrição do pleito nos
três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos.
10.22. Redistribuição
Por fim, a redistribuição é o deslocamento de cargo de provimento efetivo, ocupado ou vago no
âmbito do quadro geral de pessoal, para outro órgão ou entidade do mesmo Poder. A redistribuição
ocorrerá ex officio para ajustamento de lotação e da força de trabalho às necessidades dos serviços,
inclusive nos casos de reorganização, extinção ou criação de órgão ou entidade (art. 37, Lei nº
8.112/90). Com a abertura de uma nova escola ou de um novo posto de saúde, por exemplo, a
Administração poderá de ofício redistribuir professores, secretários, médicos e enfermeiros. Tal
redistribuição não é prevista no inciso V, do artigo 73, e, portanto, não é considerada como conduta
vedada, podendo ser realizada durante todo o calendário eleitoral80.
79 Supremo Tribunal Federal - Mandado de Segurança nº 22148; Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 231
80 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 405, de 26.11.2002, rel. Min. Peçanha Martins
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10.23. Exceções
A regra do inciso V, do artigo 73, comporta as seguintes exceções:
a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de

confiança;
b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos
de Contas e dos órgãos da Presidência da República;
c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo;
d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços

públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo;
e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários;
Não poderão ser interpretadas de modo extensivo, incluindo outras situações não previstas pelo
legislador, já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral:
“Período eleitoral - nomeações e contratações - exceções - alcance do preceito legal. As exceções hão
de ser interpretadas de forma estrita. Vinga a regra da proibição de nomeações, não estando
compreendida na ressalva legal a Defensoria Pública - artigo 73 da Lei nº 9.504/1997.” (TSE - Ac. de
20.5.2010 na Cta nº 69851, rel. Min. Hamilton Carvalhido, red. designado Min. Marco Aurélio.)
10.23.1. Nomeação ou exoneração de servidor comissionado

É permitida a nomeação ou exoneração dos ocupantes de cargos em comissão e designação ou
dispensa dos servidores efetivos investidos em funções de confiança.
O artigo 73, V, da Lei nº 9.504/97 estabelece, nos três meses que antecedem a eleição até a posse
dos eleitos, a proibição de nomeação ou exoneração de servidor público, bem como a readaptação
de suas vantagens, entre outras hipóteses, mas expressamente ressalva, na respectiva alínea “a”,
ser possível a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções
de confiança.
O fato de o servidor nomeado para cargo em comissão ter sido exonerado e, logo em seguida,
nomeado para cargo em comissão com concessão de maior vantagem pecuniária não permite, por
si só, afastar a ressalva do artigo 73, V, “a”, da Lei nº 9.504/97, porquanto tal dispositivo legal não
veda eventual melhoria na condição do servidor81.
A contratação temporária, prevista no artigo 37, IX, da Constituição Federal, possui regime próprio
que difere do provimento de cargos efetivos e de empregos públicos mediante concurso e não se
confunde, ainda, com a nomeação ou exoneração de cargos em comissão ressalvadas no artigo 73,
V, da Lei no 9.504/97, não estando inserida, portanto, na alínea “a” desse dispositivo82.
81 Recurso Especial Eleitoral nº 299446, Acórdão, Relator(a) Min. Arnaldo Versiani, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico,
Tomo 233, Data 05/12/2012, Página 24
82 TSE - Ac. no 21.167, de 21.8.2003, rel. Min. Fernando Neves.
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10.23.2 Nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou
Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República
É permitida a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou
Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República.
A divulgação de concursos públicos com a finalidade de selecionar profissionais para as Forças

Armadas por meio da veiculação de cartazes e filmetes de 30 segundos, sem qualquer referência ao
Governo Federal, enquadra-se na ressalva contida na parte final do art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97.
(...) Pedido de autorização deferido com a ressalva de ser observado o disposto no art. 37, § 1º, da
Constituição Federal. (Petição nº 225743, Acórdão, Relator(a) Min. Aldir Passarinho Junior,
Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 10/09/2010, Página 12)
10.23.3. Nomeação de aprovados em concurso público

É possível a nomeação de servidores públicos, desde que aprovados em concursos públicos
homologados antes dos três meses que antecedem o pleito, caso contrário, não havendo a
homologação antes desse prazo, a nomeação dos aprovados em concurso público somente poderá
ser realizada a partir da posse dos eleitos.
Ressoando a jurisprudência eleitoral sobre o tema, o Tribunal Regional Eleitoral do Maranhão já

decidiu a respeito. Vejamos:
Não há vedação legal para realização de concurso público em período eleitoral. A restrição
imposta pela legislação se refere à nomeação dos eventuais aprovados, que somente será
permitida no ano eleitoral se o concurso correspondente tiver sido homologado até 03 (três)
meses antes do pleito (Lei 9.504/97, art. 73, V, c). (Recurso Eleitoral nº 51853, Acórdão de
Relator(a) Des. Ricardo Felipe Rodrigues Macieira, Publicação: DJ - Diário de justiça, Tomo
39, Data 01/03/2018, Página 14/5)
As disposições contidas no artigo 73, V, Lei no 9.504/97 somente são aplicáveis à circunscrição do
pleito. Essa norma não proíbe a realização de concurso público, mas, sim, a ocorrência de
nomeações, contratações e outras movimentações funcionais desde os três meses que antecedem
as eleições até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito.
A restrição imposta pela Lei no 9.504/97 refere-se à nomeação de servidor, ato da administração de
investidura do cidadão no cargo público, não se levando em conta a posse, ato subsequente à
nomeação e que diz respeito à aceitação expressa pelo nomeado das atribuições, deveres e
responsabilidades inerentes ao cargo. A data limite para a posse de novos servidores da
Administração Pública ocorrerá no prazo de trinta dias contados da publicação do ato de
provimento, nos termos do artigo 13, § 1o, Lei no 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Civis da União),
desde que o concurso tenha sido homologado até três meses antes do pleito conforme ressalva da
alínea “c”, do inciso V, do artigo 73, da Lei de Eleições83.
83
Consulta nº 1065, Resolução de Relator(a) Min. Fernando Neves, Publicação: DJ - Diário de justiça, Volume
1, Data 12/07/2004, Página 02
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A lei admite a nomeação em concursos públicos e a consequente posse dos aprovados, dentro do
prazo vedado por lei, considerando-se a ressalva apontada (concurso homologado três meses antes
do pleito). Caso isso não ocorra, a nomeação e consequente posse dos aprovados somente poderá
acontecer após a posse dos eleitos.
Pode acontecer que a nomeação dos aprovados ocorra muito próxima ao início do período vedado
pela legislação eleitoral, e a posse poderá perfeitamente ocorrer durante esse período. Consoante
exceções enumeradas no inciso V, artigo 73, as proibições da Lei no 9.504/97 não atingem: as
nomeações ou exonerações de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de
confiança; as nomeações para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos tribunais ou
conselhos de contas e dos órgãos da Presidência da República; as nomeações ou contratações
necessárias à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia
e expressa autorização do chefe do Poder Executivo e as transferências ou remoções ex officio de
militares, de policiais civis e de agentes penitenciários.
Para nomear aprovados em concurso público no período vedado, crítico, que compreende três
meses antes das eleições até a posse dos eleitos, deverá o concurso público ser homologado três
meses antes das eleições.
Nesse sentido já decidiu o Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais por diversas vezes:
Nomeação de aprovados, em concurso público, devidamente homologado, em ano anterior

ao pleito. Exceção prevista, em lei, devidamente comprovada. Precedentes. Desnecessidade
de se demonstrar a necessidade e urgência das nomeações. (Recurso Eleitoral nº 060041411,
Acórdão, Relator(a) Des. Bruno Teixeira Lino, Publicação: DJEMG - Diário de Justiça
Eletrônico-TREMG, Data 10/06/2021)
Fica demonstrado que o concurso foi homologado antes dos três meses da eleição. Exceção
a regra prevista na alínea c do mesmo dispositivo: é permitida a nomeação dos aprovados
em concursos públicos homologados até o início daquele prazo, ou seja, 3 meses antes do
pleito. (Recurso Eleitoral nº 98796, Acórdão, Relator(a) Des. Ricardo Matos de Oliveira,
Publicação: DJEMG - Diário de Justiça Eletrônico-TREMG, Data 19/10/2017)
10.23.4. Nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de

serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo
É permitida a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de
serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo.
São dois requisitos para que a hipótese de exceção seja admitida: a) instalação ou funcionamento
“inadiável” e b) “serviços públicos essenciais”.
Inadiável é a situação urgente, improtelável, improrrogável, exigindo imperiosa e imediata atuação

da Administração Pública, tal como acontece com a instalação de uma escola para suprir a
superlotação nas salas de aula, em notório prejuízo ao aprendizado escolar. Torna-se inadiável a
nomeação ou contratação de novos servidores públicos, mesmo se o concurso público foi
homologado no período vedado.
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Deverá demonstrar a urgência na instalação ou funcionamento do serviço público, mas também

deverá classificar como essencial a ação governamental, conforme o artigo 10, da Lei nº 7.783/89,
que conceituou os serviços e atividades essenciais: a) tratamento e abastecimento de água;
produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; b) assistência médica e hospitalar;
c) distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; d) funerários; e) transporte
coletivo; f) captação e tratamento de esgoto e lixo; g) telecomunicações; h) guarda, uso e controle
de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; i) processamento de dados ligados
a serviços essenciais; j) controle de tráfego aéreo; l) compensação bancária; m) atividades médico-
periciais relacionadas com o regime geral de previdência social e a assistência social; n) atividades
médico-periciais relacionadas com a caracterização do impedimento físico, mental, intelectual ou
sensorial da pessoa com deficiência, por meio da integração de equipes multiprofissionais e
interdisciplinares, para fins de reconhecimento de direitos previstos em lei; o) outras prestações
médico-periciais da carreira de Perito Médico Federal indispensáveis ao atendimento das
necessidades inadiáveis da comunidade; p) atividades portuárias. Nessa lista, devemos progredir
socialmente e incluir o ensino como serviço essencial.
Já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral que é preciso que os servidores públicos exerçam funções
essenciais. Não é suficiente que estejam lotados na saúde
A teor do entendimento desta Corte, conceitua-se como serviço público essencial, para os fins do art.
73, V, d, da Lei 9.504/97, aquele de natureza emergencial, umbilicalmente ligado à sobrevivência, à
saúde ou à segurança da população. Interpretação em sentido diverso esvaziaria o comando legal e
permitiria o uso da máquina pública em benefício de candidaturas. 4. No caso, apesar de as
contratações estarem ligadas à Secretaria Municipal de Saúde, não se verifica o caráter essencial
quanto aos cargos de auxiliar de serviços gerais e de agente de vigilância ambiental (prevenção e
controle de fatores de risco ambiental). 5. A simples circunstância de os cargos estarem lotados na
Secretaria Municipal de Saúde não lhes confere, ipso facto, a inescusável premência a que alude o
referido dispositivo, sendo forçoso reconhecer a ilicitude das contratações na espécie. (Recurso
Especial Eleitoral nº 101261, Acórdão, Relator(a) Min. Jorge Mussi, Publicação: DJE - Diário de justiça
eletrônico, Tomo 097, Data 24/05/2019, Página 70-71)
“Conduta vedada a agente público em campanha eleitoral. Art. 73, inciso V, alínea d, da Lei no
9.504/97. 1. Contratação temporária, pela administração pública, de professores e demais
profissionais da área da educação, motoristas, faxineiros e merendeiras, no período vedado pela Lei
Eleitoral. 2. No caso da alínea d do inciso V da Lei no 9.504/97, só escapa da ilicitude a contratação
de pessoal necessária ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais. 3. Em sentido
amplo, todo serviço público é essencial ao interesse da coletividade. Já em sentido estrito, essencial é
o serviço público emergencial, assim entendido aquele umbilicalmente vinculado à ‘sobrevivência,
saúde ou segurança da população’. 4. A ressalva da alínea d do inciso V do art. 73 da Lei no 9.504/97
só pode ser coerentemente entendida a partir de uma visão estrita da essencialidade do serviço
público. Do contrário, restaria inócua a finalidade da Lei Eleitoral ao vedar certas condutas aos
agentes públicos, tendentes a afetar a igualdade de competição no pleito. Daqui resulta não ser a
educação um serviço público essencial. Sua eventual descontinuidade, em dado momento, embora
acarrete evidentes prejuízos à sociedade, é de ser oportunamente recomposta. Isso por inexistência
de dano irreparável à ‘sobrevivência, saúde ou segurança da população’. 5. Modo de ver as coisas
que não faz tábula rasa dos deveres constitucionalmente impostos ao estado quanto ao desempenho
da atividade educacional como um direito de todos. Não cabe, a pretexto do cumprimento da
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obrigação constitucional de prestação ‘do serviço’, autorizar contratação exatamente no período

crítico do processo eleitoral. A impossibilidade de efetuar contratação de pessoa em quadra eleitoral
não obsta o poder público de ofertar, como constitucionalmente fixado, o serviço da educação.” (TSE
- Ac. de 12.12.2006 no REspe no 27.563, rel. Min. Carlos Ayres Britto.)
A Administração Pública para esse tipo de contratação deve proferir autorização expressa do Chefe
do Poder Executivo, pois assim exige o inciso V, alínea “d”, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97.
“Agravo de instrumento. Agravo regimental. Contratação de pessoal. Art. 73, V, da Lei no 9.504/97.
Surto de dengue. Serviço essencial e inadiável. Convênio. Assinatura e aditamento. Anterioridade.
Pleito. Chefe do Poder Executivo. Autorização. Alínea d. Não-ocorrência. 1. A autorização referida na
alínea d do inciso V do art. 73 da Lei no 9.504/97 deve ser específica para a contratação pretendida e
devidamente justificada. 2. O fato de se tratar de contratação de pessoal para prestar serviços
essenciais e inadiáveis não afasta a necessidade de que, no período a que se refere o inciso V do art.
73 da Lei no 9.504/97, haja expressa autorização por parte do chefe do Executivo. Agravo a que se
nega provimento.” NE: “Na verdade, entendo que a referida autorização deve ser dada no período de
que trata o mencionado inciso V do art. 73, que é de três meses antes do pleito até a posse dos
eleitos.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 4.248, de 20.5.2003, rel. Min. Fernando Neves.)
10.23.5. Transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes

penitenciários
É permitida a transferência ou remoção de ofício de militares, policiais civis e de agentes
penitenciários.
10.24. Penalidade
Acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis
a multa no valor de cinco a cem mil UFIRs.
Ficará, outrossim, o candidato beneficiado, agente público ou não, sujeito à cassação do registro ou
do diploma.
Além disso, a prática da conduta vedada pelo inciso V, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 poderá
configurar ato de improbidade administrativa, embora de difícil enquadramento nas hipóteses
previstas na respectiva legislação.
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REALIZAÇÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE

RECURSOS
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11. Realização de transferência voluntária de recursos

Com o objetivo de beneficiarem os candidatos que apoiam às eleições municipais, acontece por
vezes que administradores federais ou estaduais providenciam a transferência de recursos para os
Municípios, para utilizarem tais recursos não diretamente no pagamento de campanhas eleitorais,
mas em serviços ou obras públicas iniciados ou incrementados precisamente no período pré-
eleitoral, com a finalidade de obter maior votação a seus afiliados.
O assunto é regulamentado pelo inciso VI, “a”, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97:
Art. 73...
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos
Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos
destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em
andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de
emergência e de calamidade pública;
Para que essa conduta seja evitada, o artigo proíbe as transferências voluntárias de recursos da
União para os Estados e Municípios, e dos Estados para os Municípios, nos três meses que
antecedem a data das eleições. Caso haja segundo turno, a vedação estende-se até a realização da
eleição.
É vedada à União e aos estados, nos três meses que antecedem o pleito, a transferência voluntária
de verbas, ainda que decorrentes de convênio ou outra obrigação preexistente, desde que não se
destinem à execução de obras ou serviços já iniciados.
11.1. Repasses entre pessoas de Direito Público

Essa vedação atinge apenas o repasse de recursos da União para os Estados e Municípios, e dos
Estados para os Municípios, isto é, apenas é vedada a transferência de recursos entre pessoas
jurídicas de direito público. A transferência de recursos de pessoa jurídica de direito público para
entidades de direito privado não é vedada pela norma do inciso VI, do artigo 73 84.
Também já se pronunciou o Tribunal Superior Eleitoral no sentido de que a transferência de recursos

do governo estadual a comunidades carentes de diversos municípios não caracteriza violação ao
artigo 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97, porquanto os destinatários são associações, pessoas jurídicas de
direito privado. A regra restritiva do art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97 não pode sofrer alargamento
por meio de interpretação extensiva de seu texto. Entretanto, a transferência de recursos para
associações privadas poderá violar o artigo 73, §10, da Lei nº 9.504/97, que veda a distribuição
gratuita de bens, valores ou benefícios no ano da eleição85.
84Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 16.040, de 11.11.99, rel. Min. Costa Porto.)
85AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO nº 266, Acórdão nº 266 de 09/12/2004, Relator(a) Min. CARLOS MÁRIO DA SILVA
VELLOSO, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 04/03/2005, Página 115 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume
16, Tomo 1, Página 21
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O prazo estabelecido pelo inciso VI, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 é mais curto do que o prazo
estabelecido no inciso V, também do artigo 73, pois no caso de transferências voluntárias de
recursos essa vedação encerra-se com a realização do pleito. Já as vedações do inciso V encerram-
se somente em 31 de dezembro, especialmente para evitar os atos de vingança ou recompensa após
o resultado eleitoral.
11.3. Transferência de caráter obrigatório

Do mesmo modo, não se aplica essa proibição às transferências de recursos de caráter obrigatório,
previstas na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional, tal como o IPVA e o ICMS
(Constituição Federal, artigo 157). Aliás, é constitucionalmente vedada a retenção ou qualquer
restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos aos Municípios, neles compreendidos
adicionais e acréscimos relativos a impostos, podendo a entrega desses recursos, todavia, ficar
condicionada ao pagamento de seus créditos ou a investimentos em saúde (Constituição Federal,
artigo 160).
11.4. Transferências permitidas no período eleitoral

São admitidas como exceções as transferências destinadas ao cumprimento de acordos ou
convênios celebrados anteriormente, para execução de obra ou serviço em andamento e com
cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e calamidade pública86.
As transferências voluntárias em período pré-eleitoral sem os requisitos legais configuram conduta

proibida pela Lei 9.504/97.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 18.6.2009 no RO nº 841, rel. Min.
Ricardo Lewandowski.)
O legislador proíbe a transferência voluntária de recursos, mas prevê exceções a essa proibição: a)
acordo ou convênio para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado;
b) situações de emergência e calamidade pública.
11.4.1. Execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado

Conforme o artigo 73, VI, “a”, da Lei nº 9.504/97, nos três meses que antecedem o pleito, é vedado
aos agentes públicos em campanha eleitoral realizar transferência voluntária de recursos da União
aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito. São
ressalvados apenas os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução
de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações
de emergência e de calamidade pública.
O Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais entendeu que a mera existência de convênio firmado
entre o Estado e o Município com cronograma prefixado de execução de obras seria suficiente para
afastar a caracterização da conduta vedada, entendimento que contraria a jurisprudência do
Tribunal Superior Eleitoral.
86 Pedro Roberto Decomain. Eleições – Comentários à Lei nº 9.504/97. Editora Dialética.
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A literalidade do artigo 73, VI, “a”, da Lei nº 9.504/97 indica que é necessária a existência de obras
em andamento, e não apenas de cronograma de execução das obras, para que se configure exceção
à conduta ilícita87.
A comprovação do início físico de uma obra ou serviço público pode se dar mediante apresentação
dos instrumentos de controle e fiscalização dos contratos administrativos previstos na Lei nº.
8.666/93 especialmente no tocante à sua execução tais como cronograma físico-financeiro com
indicação da data de início da obra/serviço, atestes da fiscalização, registros no Diário de Obras,
registros fotográficos datados da época88.
“Ação de investigação judicial eleitoral. Realização de obra no período eleitoral. Abuso do poder
político e de autoridade (art. 73, VI, a, da Lei no 9.504/97). Não-comprovação. Reexame.
Impossibilidade. – A vedação do art. 73, VI, a, da Lei no 9.504/97 compreende a transferência
voluntária e efetiva dos recursos nos três meses que antecedem o pleito, ressalvado o cumprimento
de obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com
cronograma prefixado, e, ainda, os casos de atendimento de situações de emergência e de
calamidade pública.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 15.2.2007 no AgRgREspe no 25.980, rel. Min.
Gerardo Grossi.)
O art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504/97 veda a transferência voluntária de recursos nos três meses que
antecedem as eleições, exceto para as obras e serviços que estejam em andamento e com
cronograma prefixado. No caso, não há prova de que os respectivos objetos não estavam
efetivamente em execução na data de sua assinatura. (Recurso Contra Expedição de Diploma nº 698,
Acórdão de 25/06/2009, Relator(a) Min. FELIX FISCHER, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico,
Volume -, Tomo 152/2009, Data 12/08/2009, Página 28/30 RJTSE - Revista de jurisprudência do TSE,
Volume 20, Tomo 4, Data 25/06/2009, Página 21)
O Tribunal Superior Eleitoral em resposta à Consulta n° 1320/DF, da relatoria do Ministro Caputo

Bastos, citando precedente daquela Corte Superior no Ac nº 25.324, fixou que "não basta a mera
celebração do convênio ou a formalização dos procedimentos preliminares: é indispensável a sua
efetiva execução física antes do início do período de vedação", ressalvadas unicamente as hipóteses
em que se faça necessária para atender a situação de emergência ou de calamidade pública 89.
11.4.2. Convênios preexistentes

Para que o agente público não descumpra a norma do artigo 73, VI, alínea "a", da Lei nº 9.504/97,
é necessário que os convênios celebrados entre Estado e Municípios tenham sido assinados,
publicados, empenhados e creditados em conta corrente antes do período vedado, salvo se os
repasses relativos a programas, serviços ou obras já tiverem sido iniciados e com cronograma
prefixado90.
87 Agravo de Instrumento nº 62448, Acórdão, Relator(a) Min. Luís Roberto Barroso, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico,
Tomo 216, Data 08/11/2019, Página 103-104
88 Representação n 705, ACÓRDÃO n 27315 de 02/06/2015, Relator(aqwe) RUY DIAS DE SOUZA FILHO, Publicação: DJE - Diário da
Justiça Eletrônico, Tomo 100, Data 11/6/2015, Página 7 E 8

89 REPRESENTAÇÕES E RECLAMAÇÕES nº 705, Acórdão de Relator(a) Des. RUY DIAS DE SOUZA FILHO, Publicação: DJE - Diário da
Justiça Eletrônico, Tomo 100, Data 11/06/2015, Página 7 E 8

90 REPRESENTACAO n 4267, ACÓRDÃO n 8325 de 06/11/2007, Relator(aqwe) CLEONICE SILVA FREIRE, Publicação: DJ - Diário de
justiça, Data 19/11/2007, Página 115
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É vedada à União e aos Estados, nos três meses que antecedem o pleito, a transferência voluntária
de verbas, ainda que decorrentes de convênio ou outra obrigação preexistente, desde que não se
destinem à execução de obras ou serviços já iniciados91.
“Art. 73, VI, a, da Lei no 9.504/97. Convênio celebrado com o governo do estado para a pavimentação
de ruas e construção de casas populares. Transferência voluntária de recursos no período vedado,
destinados à execução de obra fisicamente iniciada nos três meses que antecedem o pleito. Res.-TSE
no 21.878, de 2004. À União e aos estados é vedada a transferência voluntária de recursos até que
ocorram as eleições municipais, ainda que resultantes de convênio ou outra obrigação preexistente,
quando não se destinem à execução de obras ou serviços já iniciados fisicamente.” (Tribunal Superior
Eleitoral - Ac. no 25.324, de 7.2.2006, rel. Min. Gilmar Mendes.)
“Consulta. Eleições 2004. Impossibilidade de transferência de recursos entre entes federados para
execução de obra ou serviço que não esteja em andamento nos três meses que antecedem o pleito.
Incidência da vedação do art. 73, VI, a, da Lei no 9.504/97. Decisão referendada pela Corte.” (Tribunal
Superior Eleitoral - Res. no 21.878, de 12.8.2004, rel. Min. Carlos Velloso.)
11.4.3. Situações de emergência e de calamidade pública

Conforme a parte final da alínea “a”, inciso VI, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97, será possível a
transferência voluntária de recursos destinados a atender situações de emergência e de calamidade
pública.
O estado de emergência se caracteriza pela iminência de danos à saúde e aos serviços públicos. Já
o estado de calamidade pública é decretado quando essas situações se instalam. Cabe ao prefeito
avaliar a situação e decretar emergência ou calamidade, casos em que há possibilidade de obtenção
de recursos federais e estaduais facilitada92.
Na hipótese da alínea “a”, para caracterizar a emergência ou calamidade pública não será necessária
prévia manifestação da Justiça Eleitoral, como ocorre nas alíneas “b” e “c”.
“Consulta. Matéria eleitoral. Parte legítima.” NE: Consulta: “A questão que ora se submete a este
Tribunal é a possibilidade de se liberar recursos para os municípios que não mais se encontram em
situação de emergência ou estado de calamidade, mas que necessitam de apoio para atender os
efeitos, os danos decorrentes dos eventos adversos que deram causa ou à situação de emergência ou
ao estado de calamidade.” “respondo negativamente à consulta para assentar que, por força do
disposto no art. 73, VI, a, da Lei no 9.504/97, é vedado à União e aos estados, até as eleições
municipais, a transferência voluntária de recursos aos municípios – ainda que constitua objeto de
convênio ou de qualquer outra obrigação preexistente ao período – quando não se destinem à
execução já fisicamente iniciada de obras ou serviços, ressalvadas unicamente as hipóteses em que
se faça necessária para atender a situação de emergência ou de calamidade pública.” (Tribunal
Superior Eleitoral - Res. no 21.908, de 31.8.2004, rel. Min. Peçanha Martins.)
“Repasse de recursos em período pré-eleitoral. Conduta vedada. Ressalvas. Lei no 9.504/97, art. 73,
VI, a. 1. A Lei no 9.504/97, art. 73, VI, a, permite o repasse de recursos da União aos estados e
municípios, no período pré-eleitoral, desde que destinados a cumprir obrigação formal preexistente
para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, ou para atender
91 Tribunal Superior Eleitoral - Res. no 22.284, de 29.6.2006, rel. Min. Caputo Bastos
92 Fonte: Agência Senado
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situações de emergência e de calamidade pública. 2. Representação julgada improcedente.” (Tribunal

Superior Eleitoral - Res. no 20.410, de 3.12.98, rel. Min. Edson Vidigal.)
11.5. Realização de obra pelo Estado no Município

A transferência irregular de recursos do Estado aos Municípios não está caracterizada pela
realização de obras pelo Estado nos Municípios93.
11.6. Anuência da Justiça Eleitoral

Não é exigida a anuência da Justiça Eleitoral para a realização de transferência voluntária de
recursos. Em princípio, essa transferência é vedada nos três meses que antecedem as eleições,
ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra
ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de
emergência e de calamidade pública.
Ao contrário das alíneas “b” e “c”, do inciso VI, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97, os quais preveem,
respectivamente, que seja “reconhecida pela Justiça Eleitoral” e “a critério da Justiça Eleitoral”.
Essas expressões não se fazem presentes na alínea “a”, razão pela qual não cabe à Justiça Eleitoral
fazer manifestação prévia daquilo que não é previsto em lei federal. A Justiça Eleitoral somente vai
se manifestar caso alguém proponha uma ação judicial acusado da prática de conduta vedada. A
anuência administrativa da Justiça Eleitoral só é obtida para publicidade institucional no caso de
“grave e urgente necessidade pública” ou para fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão
de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo
“Petição. Programa Caminho da Escola. Período eleitoral. Autorização para realização de operação
de crédito. Conduta vedada ao agente público. Art. 73, VI, "a", da Lei nº 9.504/97. Ato administrativo
do poder executivo. Inexistência de previsão legal. Incompetência da Justiça Eleitoral. Não-
conhecimento. 2. A Justiça Eleitoral não é competente para, com base no art. 73, VI, "a", da Lei nº
9.504/97 - dispositivo invocado pela União - autorizar a realização de operação de crédito com vista
a financiar a aquisição de veículos destinados ao transporte escolar, tendo em vista a ausência de
atribuição de tal competência no comando legal. Situação diversa verifica-se nas alíneas "b" e "c" do
cogitado art. 73, VI, as quais expressamente fazem alusão à competência da Justiça Eleitoral em
matéria de propaganda institucional e pronunciamento em cadeia de rádio e televisão,
respectivamente. Entendimento contrário implica admitir a competência da Justiça Eleitoral para
exercer, sem previsão normativa expressa, o controle prévio de legalidade sobre ato administrativo
do Poder Executivo, o que representa violação ao princípio da independência e harmonia entre os
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. 3. Pedido de autorização não conhecido.” (Tribunal
Superior Eleitoral - Res. nº 22.931, de 10.9.2008, rel. Min. Felix Fischer.)
11.7. Penalidade
A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral consagrou o entendimento de que o § 5º do artigo
73 da Lei nº 9.504/97 não configura hipótese de inelegibilidade. Razão pela qual não há que se falar
em sua inconstitucionalidade94.
93 REPRESENTAÇÃO n 661146, ACÓRDÃO n 661146 de 25/10/2010, Relator(aqwe) JOÃO LUÍS NOGUEIRA MATIAS, Publicação: DJE -
Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 199, Data 03/11/2010, Página 10
94 AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 6537, Acórdão de 30/06/2009, Relator(a) Min. JOAQUIM BENEDITO
BARBOSA GOMES, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 166, Data 01/09/2009, Página 45/46
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As vedações do inciso VI do caput, alíneas b e c, aplicam-se apenas aos agentes públicos das esferas
administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição. O descumprimento do disposto no
artigo 73, da Lei nº 9.504/97 acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o
caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR. As multas serão
duplicadas a cada reincidência. A conduta poderá caracterizar, ainda, atos de improbidade
administrativa.
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PUBLICIDADE INSTITUCIONAL DOS ATOS, PROGRAMAS,

OBRAS, SERVIÇOS E CAMPANHAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
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12. Publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos
Nos três meses anteriores à realização das eleições é proibido autorizar e realizar “publicidade
institucional”, exceto: a) a publicidade legal ou obrigatória; b) a propaganda de produtos e serviços
com concorrência no mercado; c) em caso de grave e urgente necessidade, com autorização do Juiz
Eleitoral. Poderíamos incluir mais uma hipótese, vista com certa divergência na jurisprudência dos
tribunais: publicidade de caráter meramente informativo.
Essa conduta vedada está prevista no inciso VI, alínea “b”, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97:
Art. 73...
b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no
mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas
entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade
pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral;
12.1. Propaganda eleitoral e propaganda partidária

Propaganda política é gênero, propaganda eleitoral e propaganda partidária são espécies desse
gênero, cada uma delas com as suas particularidades e regramento legal próprios95.
A propaganda eleitoral propriamente dita, que só pode ser efetuada no período de três meses que
antecedem as eleições, tem o objetivo certo e definido de conquistar votos para os candidatos a
cargos eletivos indicados pelos partidos políticos e coligações partidárias. Por sua vez, a propaganda
partidária tem o objetivo impessoal de divulgar o programa dos partidos políticos, suas propostas,
seus eventos, suas atividades congressuais e seus posicionamentos político-comunitários. Não pode
ser veiculada no período reservado às campanhas eleitorais e está expressamente proibida de
transformar em propaganda eleitoral as suas veiculações no horário do rádio e da televisão.
12.2. Publicidade institucional

Já a propaganda institucional, que também recebe o nome de publicidade governamental ou oficial,
não se acha incluída entre as espécies da propaganda política e nem pode a ela se vincular. Afinal,
a Constituição Federal declara taxativamente o seu ‘caráter educativo, informativo ou de orientação
social’, proibindo terminantemente que dela conste nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal de autoridade ou servidor público, conforme o §1º, do artigo 37, da Constituição
Federal96.
A publicidade institucional é aquela feita pelo Poder Público, com verba pública, devidamente
destinada para este fim, para prestação de conta de suas atividades perante a população, tendo
como objetivo precípuo divulgar as realizações da Administração e orientar os cidadãos sobre
assuntos de seu interesse.
95 Lauro Barreto. Manual de Propaganda Eleitoral. Editora EDIPRO.

96 Lauro Barreto. Manual de Propaganda Eleitoral. Editora EDIPRO.
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Segundo o entendimento da melhor doutrina, o desvio de finalidade descaracterizador da

propaganda institucional se dá exatamente quando o Administrador utiliza-se da verba pública
destinada a propaganda, para se autopromover, vinculando a sua pessoa as obras realizadas na sua
gestão enquanto Chefe do Executivo.
Publicidade institucional é aquela que divulga ato, programa, obra, serviço e campanhas do governo
ou órgão público, autorizada por agente público e paga pelos cofres públicos. A divulgação de nomes
e números de candidatos não se confunde com propaganda institucional, ainda mais quando não
envolve recursos públicos, já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral97.
A ratio essendi da conduta vedada prevista no art. 73, VI, b, da Lei das Eleições consiste em evitar a
utilização oblíqua de propagandas ou publicidades subvencionadas pelo Poder Público, que,
verdadeiramente, objetivam divulgar informações favoráveis a players determinados, de sorte a
vulnerar a igualdade de chances e a macula a higidez da competição eleitoral. (Agravo de Instrumento
nº 95281, Acórdão, Relator(a) Min. Luiz Fux, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data
04/09/2015, Página 310/311)
Essa vedação atinge apenas os agentes públicos cujos cargos estejam em disputa (art. 73, §3º, Lei
nº 9.504/97).
A liberdade de escolha do eleitor é de ser respeitada, quer em momentos de normalidade do processo

eleitoral, quer, principalmente, em situações de sérios desequilíbrios na igualdade entre os
contendores. A conduta vedada na alínea b do inciso VI do artigo 73 da Lei no 9.504/97, perpetrada
por meio de órgão de comunicação de massa – emissora de televisão -, acarreta sério desequilíbrio
aos opositores. Compete à Justiça Eleitoral velar pela observância da moralidade no processo
eleitoral, ainda mais agredida se os ilícitos se dão na reta final da campanha98.
O que se veda é que a publicação “tenha conotação de propaganda eleitoral”, a qual, portanto, há
de aferir-se segundo critérios objetivos e não conforme a intenção oculta de quem a promova99.

O inciso VI, “b”, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 é norma de vigência temporária, aplicável três
meses antes e até a realização do pleito.
12.4. Autorização
Segundo estabelece o artigo 73, VI, “b”, nos três meses anteriores ao pleito, é proibido “autorizar”
publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos
federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta.
97 (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 1º.10.2014 no REspe nº 49805, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura.
98 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 31.5.2007 no REspe no 25.745, rel. Min. Carlos Ayres Britto.
99 Tribunal Superior Eleitoral - REspe no 19.752/MG, rel. Min. Sepúlveda Pertence).” (Ac. de 16.11.2006 no REspe no 26.875, rel. Min.
Gerardo Grossi; no mesmo sentido o Ac. de 16.11.2006 no REspe no 26.905, rel. Min. Gerardo Grossi.
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Para a conduta vedada prevista na alínea “b” do inciso VI do artigo 73 da Lei nº 9.504/97, há que ser
comprovado o prévio conhecimento do beneficiário. Não é dado ao julgador aplicar a penalidade
por presunção, já que do beneficiário não se exige, obviamente, a prova do fato negativo100.
O dispositivo legal deve ser interpretado de forma extensiva. Não é vedada apenas a “autorização”
da publicidade institucional. O que é vedado é a própria veiculação da publicidade. Esta é que pode
conter propaganda eleitoral velada, principalmente após a admissão da reeleição, para um mandato
consecutivo, dos Chefes dos Poderes Executivos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. O
que se veda é a veiculação de propaganda institucional dessas entidades, e não apenas a autorização
da sua veiculação101.
Para que se configure a conduta vedada no artigo 73, VI, b, da Lei Federal nº 9.504/97, basta a
veiculação da propaganda institucional nos três meses anteriores ao pleito, independentemente da
respectiva autorização ter sido concedida, ou não, nesse período102.
Essa é a posição que atualmente prevalece no Tribunal Superior Eleitoral, isto é, a presunção legal
de autorização da propaganda. Basta a veiculação da propaganda institucional nos três meses
anteriores ao pleito para a caracterização da conduta prevista no artigo 73, VI, “b”, da Lei nº
9.504/97, independentemente do momento em que é autorizada103.
A conduta vedada do artigo 73, VI, “b”, da Lei nº 9.504/97, de proibição de publicidade institucional
nos três meses que antecedem a eleição, possui natureza objetiva e configura-se
independentemente do momento em que é autorizada a publicidade, bastando a sua manutenção
no período vedado. O fato de a publicidade ser veiculada na página oficial do Governo no facebook,
rede social de cadastro e acesso gratuito, não afasta a ilicitude da conduta104.
Independentemente do momento em que a publicidade institucional fora autorizada, se a

veiculação alcançou o denominado "período crítico", está configurado o ilícito previsto no artigo 73,
VI, "b", da Lei de Eleições105.
Por isso que a divulgação no sítio eletrônico da Prefeitura, nos três meses antes do pleito, de notícia
relacionada a programa habitacional a cargo do Poder Executivo local, e ainda com a foto do
prefeito, configura a conduta vedada descrita no artigo 73, VI, “b”, da Lei nº 9.504/97. A lei eleitoral
proíbe a veiculação, no período de três meses que antecedem o pleito, de toda e qualquer
publicidade institucional, excetuando-se apenas a propaganda de produtos e serviços que tenham
concorrência no mercado e os casos de grave e urgente necessidade pública reconhecida pela
100 (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 1º.10.2014 no REspe nº 49805, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura.
102 RECURSO ELEITORAL n 26521, ACÓRDÃO n 07 de 17/12/2012, Relator(aqwe) MARCUS FELIPE BOTELHO PEREIRA, Revisor(a)
MARCELO ABELHA RODRIGUES, Publicação: DJE - Diário Eletrônico da Justiça Eleitoral do ES, Data 14/01/2012
103 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 1º.12.2009 no AgR-REspe nº 35.517, rel. Min. Marcelo Ribeiro
104 Tribunal Superior Eleitoral Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 142269, Acórdão de 26/02/2015, Relator(a) Min.
JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 55, Data 20/03/2015, Página 60/61
105 Tribunal Superior Eleitoral Representação nº 81770, Acórdão de 01/10/2014, Relator(a) Min. ANTONIO HERMAN DE
VASCONCELLOS E BENJAMIN, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 200, Data 23/10/2014, Página 16-17
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Justiça Eleitoral. O agente público não pode se eximir da responsabilidade pela publicidade
institucional veiculada em período vedado106.
As condutas elencadas nos incisos do artigo 73 da Lei das Eleições são, por presunção legal,
tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos nos pleitos eleitorais107.
É automática a responsabilidade do governador pelo excesso de despesa com a propaganda

institucional do estado, uma vez que a estratégia dessa espécie de propaganda cabe sempre ao chefe
do Executivo, mesmo que este possa delegar os atos de sua execução a determinado órgão de seu
governo. Também é automático o benefício de governador, candidato à reeleição, pela veiculação da
propaganda institucional do estado, em ano eleitoral, feita com gastos além da média dos últimos
três anos. Recurso conhecido e provido.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 21.307, de 14.10.2003,
“Investigação judicial. Abuso de poder. Uso indevido dos meios de comunicação social. Condutas
vedadas. 1. A infração ao art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97 aperfeiçoa-se com a veiculação da
publicidade institucional, não sendo exigível que haja prova de expressa autorização da divulgação
no período vedado, sob pena de tornar inócua a restrição imposta na norma atinente à conduta de
impacto significativo na campanha eleitoral. 2. Os agentes públicos devem zelar pelo conteúdo a ser
divulgado em sítio institucional, ainda que tenham proibido a veiculação de publicidade por meio de
ofícios a outros responsáveis, e tomar todas as providências para que não haja descumprimento da
proibição legal.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 29.4.2010 no AgR-REspe nº 35.590, rel. Min.
Arnaldo Versiani.)
12.5. Publicidade institucional “autorizada” antes do período vedado

Mesmo a publicidade institucional estando “aprovada e autorizada” no processo administrativo
“antes do período vedado” (três meses que antecedem o pleito), se eventualmente for veiculada
no período vedado, será julgada como ilegal, pois neste período crítico não apenas não se autoriza,
mas também não se veicula a publicidade.
“Recursos especiais. Representação. Propaganda institucional veiculada em período vedado. Art. 73,
VI, b, da Lei no 9.504/97. 1. O art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97 veda a veiculação de propaganda
institucional nos três meses anteriores ao pleito, mesmo que tenha sido autorizada antes deste
período. Precedentes da Corte. 2. Para a imposição da multa do art. 73, § 8o, da Lei no 9.504/97, é
imperioso que o candidato tenha sido efetivamente beneficiado pela propaganda ilegal. 3. Primeiro
recurso especial não conhecido. Segundo recurso especial conhecido e provido.” (Tribunal Superior
Eleitoral - Ac. no 21.106, de 8.5.2003, rel. Min. Fernando Neves.)
“Publicidade institucional. Período vedado. Multa. Aplicação. Divergência jurisprudencial. Não

configuração. Desprovimento. 1. Basta a veiculação da propaganda institucional nos três meses
anteriores ao pleito para a caracterização da conduta prevista no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97,
independentemente do momento em que autorizada. 3. Ainda que nem todos os representados
tenham sido responsáveis pela veiculação da publicidade institucional, foram por ela beneficiados,
motivo pelo qual também seriam igualmente sancionados, por expressa previsão do § 8º do art. 73
JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 178, Data 23/9/2014, Página 42/43
FERNANDO GONÇALVES, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 14/04/2010, Página 52/53.
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da Lei nº 9.504/97.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 1º.12.2009 no AgR-REspe nº 35.517, rel. Min.
Marcelo Ribeiro.)
12.6. Publicidade “realizada” antes do período vedado

A prática indevida de publicidade institucional no trimestre anterior ao pleito pode configurar abuso
de poder, quando autopromocional de pré-candidato à reeleição108.
É de extrema gravidade a utilização de dinheiro público para a veiculação de publicidade

institucional que não cumpre os ditames do § 1º, do artigo 37, da Constituição Federal e serve
precipuamente para a autopromoção do governante à custa de recursos públicos109.
A publicidade institucional precisa estar coadunada com a regra do artigo 37, §1º, da Constituição
Federal e somente pode ser produzida para divulgar “atos, programas, obras, serviços e campanhas
dos órgãos públicos e ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, sem nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”.
“Representação por abuso de poder. Propaganda institucional. Arts. 73, VI, b, e 74 da Lei no 9.504/97.
Art. 37, § 1o, da CF. I – O que o art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97, veda é a autorização de propaganda
institucional nos três meses que antecedem o pleito. O dispositivo não retroage para alcançar atos
praticados antes destes três meses. II – A violação ao art. 37, § 1o, c.c. o art. 74 da Lei no 9.504/97,
pela quebra do princípio da impessoalidade, possui contornos administrativos. Deve ser apurada em
procedimento próprio, previsto na Lei no 8.429/92. Verificada a ocorrência da quebra deste princípio
administrativo, é que se poderá apurar seus reflexos na disputa eleitoral. III – O art. 74 se aplica
somente aos atos de promoção pessoal na publicidade oficial praticados em campanha eleitoral.”
(Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 2.768, de 10.4.2001, rel. Min. Nelson Jobim.)
Mesmo a publicidade institucional sendo autorizada e realizada antes do período vedado, ela deverá
ser compatível com o “princípio da impessoalidade” e deverá se limitar a divulgar as ações
governamentais, sem vincular isso a imagem dos agentes públicos e especialmente dos
governantes.
Ademais, como veremos adiante, as despesas com publicidade também impõem restrições de
ordem financeira no primeiro semestre do ano da eleição, conforme o artigo 73, VII, da Lei nº
9.504/97.
12.7. Publicidade legal

A publicação de atos oficiais, tais como leis e decretos, não caracteriza publicidade institucional110.
A divulgação, em Diário Oficial do Município, de atos meramente administrativos, sem referência a

nome nem divulgação de imagem do candidato à reeleição, não configura o ilícito previsto no artigo
73, VI, b, da Lei no 9.504/97, em observância ao princípio da proporcionalidade111.
108 Tribunal Superior Eleitoral Ac. de 24.10.2006 no REspe no 25997, rel. Min. José Delgado.
109 Recurso Ordinário nº 138069, Acórdão, Relator(a) Min. Admar Gonzaga, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 107,
Data 01/06/2018, Página 71-72
110 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 7.11.2006 no AgRgREspe no 25.748, rel. Min. Caputo Bastos.
111 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 25.086, de 3.11.2005, rel. Min. Gilmar Mendes
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Assim é com a publicação de leis, decretos, portarias, decisões, editais de licitação, extratos de
contratos, balanços contábeis e todos os demais atos da Administração que demandam
transparência e amplo conhecimento da população. Os atos que constituem a “publicidade legal”
não estão sujeitos aos impedimentos da Lei de Eleições.
Considera-se publicidade institucional aquela que divulga ato, programa, obra, serviço e campanhas
do governo ou órgão público, autorizada por agente público e paga pelos cofres públicos. Exclui-se
do cálculo da média-limite a “publicidade legal”, por tratar-se de imposição legal e necessária para
atribuir eficácia aos atos do Administrador112.
A única categoria de publicidade de órgãos de governo que se compatibiliza com a regra insculpida
no inciso VII do artigo 73 da Lei nº 9.504/97, sem importar em violação à conduta proibitiva nela
disciplinada, é a "publicidade legal".
A "publicidade legal", de fato, não pode ser contabilizada, para fins de apurar a média de gastos
com publicidade dos órgãos públicos nos três anos que antecedem a eleição, uma vez que os gastos
dela decorrentes são de cunho obrigatório, já que se submetem ao princípio da publicidade dos atos
da Administração Pública, de status constitucional (art. 37, da Constituição da República).
A “publicidade legal” deve ser obrigatoriamente realizada, independentemente se o volume de

empenhos extrapole os limites fixados pela legislação eleitoral. A jurisprudência dos Tribunais
Regionais Eleitorais tem se posicionado nesse sentido113.
12.8. Divulgação de atos administrativos na imprensa oficial

A divulgação dos atos meramente administrativos, tal como a publicação de editais de licitações,
extratos de contratos, leis, decretos, portarias, comunicados, não podem ser confundidos com
promoção pessoal ou quebra da impessoalidade, pois está no exercício das atribuições do cargo,
executando as funções típicas de governo.
“Propaganda institucional. Divulgação, em boletim oficial municipal, de atos meramente

administrativos, sem referência a nome nem divulgação de imagem do candidato à reeleição.
Inexistência de conotação eleitoral. Não-configuração da conduta descrita no art. 73, VI, b, da Lei no
9.504/97. Observância ao princípio da proporcionalidade.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 5.282,
de 16.12.2004, rel. Min. Gilmar Mendes.)
“Representação. Prefeito. Candidato à reeleição. Propaganda institucional. Conduta vedada. Art. 73,
VI, b, da Lei no 9.504/97. Não-configuração. 1. No campo das condutas vedadas, não há qualquer
impedimento a que o Tribunal, à vista do fato, de sua gravidade e de sua repercussão no processo
eleitoral, aja com prudência, cautela e equilíbrio. 2. A intervenção dos tribunais eleitorais há de se
fazer com o devido cuidado para que não haja alteração da própria vontade popular. 3. Em hipóteses
como a presente – em que não houve sequer prova de que o recorrente tenha autorizado a
propaganda institucional no período vedado, mas, ao contrário, que determinou a sua suspensão a
partir de 1o de julho, vale dizer, antes do início do limite temporal a que se refere a Lei Eleitoral –, não
112 RECURSO ELEITORAL n 8595, ACÓRDÃO n 319/2018 de 16/08/2018, Relator(aqwe) ZACARIAS NEVES COÊLHO, Publicação: DJ -
Diário de justiça, Tomo 157, Data 23/08/2018, Página 9-13
113 RECURSO ELEITORAL n 70948, ACÓRDÃO de 21/08/2017, Relator(aqwe) CARLOS ROBERTO DE CARVALHO, Publicação: DJEMG -
Diário de Justiça Eletrônico-TREMG, Data 05/09/2017
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há que se falar na caracterização da conduta vedada prevista no art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97.”
(Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 5.220, de 25.11.2004, rel. Min. Caputo Bastos.)
12.9. Publicidade de utilidade pública

Na redação do inciso VII, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 não há qualquer distinção/classificação
acerca de modalidades de publicidade dos órgãos públicos que deva ser considerada ou desprezada,
para fins de apuração da média mensal dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito, o
que desautoriza, a princípio, a interpretação que sugere a desconsideração da "publicidade de
utilidade pública" para fins de apuração dos gastos com publicidade no 1º semestre do ano de
eleição.
Não se pode conferir à "publicidade de utilidade pública" o mesmo tratamento dispensado à

"publicidade legal". Embora o papel de orientação da população sobre temas de interesse coletivo
constitua tarefa regular do Poder Público, a cadência de gastos com "publicidade de utilidade
pública", voltada para o cumprimento deste fim, pode ser planejada, dentro de um plano plurianual
de gastos em áreas como saúde, educação e transporte, por exemplo, de forma que sejam
respeitadas as limitações de divulgação de publicidade de órgãos públicos no primeiro semestre do
ano de eleição, sem importar em violação ao disposto no inciso VII do artigo 73 da Lei nº 9.504/97.
Nesse sentido, compete ao gestor público, em ação de planejamento, dosar as publicidades "de
outros gêneros" com a "publicidade de utilidade pública", para que o limite de gastos no primeiro
semestre do ano de eleição não extrapole seis vezes a média mensal dos três últimos anos
anteriores ao pleito.
Eventual necessidade de realização de gastos adicionais com "publicidade de utilidade pública" no

período eleitoral já se encontra resguardada pela ressalva contida no inciso VI, "b", do artigo 73 da
Lei nº 9.504/97 que a permite em "caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida
pela Justiça Eleitoral.
Em se tratando da previsão contida no inciso VII do artigo 73 da Lei nº 9.504/97, não há que se falar
da possibilidade de desconto dos gastos com "publicidade de utilidade pública" para fins de
apuração da média dos gastos com órgãos públicos no primeiro semestre do ano de eleição,
hipótese somente compatível com os gastos com "publicidade legal"114.
12.10. Caráter meramente informativo

A publicidade institucional de caráter meramente informativo acerca de obras, serviços e projetos
governamentais, sem qualquer menção a eleição futura, pedido de voto ou promoção pessoal de
agentes públicos, não configura conduta vedada ou abuso do poder político 115.
114 RECURSO ELEITORAL n 70948, ACÓRDÃO de 21/08/2017, Relator(aqwe) CARLOS ROBERTO DE CARVALHO, Publicação: DJEMG -
Diário de Justiça Eletrônico-TREMG, Data 05/09/2017
115 Tribunal Superior Eleitoral Recurso Especial Eleitoral nº 504871, Acórdão de 26/11/2013, Relator(a) Min. JOSÉ ANTÔNIO DIAS
TOFFOLI, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 40, Data 26/02/2014, Página 38
125
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12.10. Divulgação de feira do livro

Não configura publicidade institucional, a caracterizar conduta vedada a agente público, folder de
caráter informativo, no qual se limita a noticiar a realização de edição anual de Feira do Livro no
Município, sem qualquer referência à candidatura116.
12.11. Divulgação das atrações turísticas da cidade

Inexiste conotação eleitoral na divulgação, por meio de folder, de atrações turísticas do Município,
sem referência à candidatura do prefeito à reeleição117.
12.12. Entrevista meramente informativa

Não configura propaganda institucional irregular entrevista dentro dos limites da informação
jornalística, apenas dando a conhecer ao público determinada atividade do governo, sem promoção
pessoal, nem menção a circunstâncias eleitorais118.
12.13. Vedação absoluta a publicidade institucional

Também já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral que "nos três meses que antecedem o pleito,
impõe-se a total vedação à publicidade institucional, independentemente de haver em seu
conteúdo caráter informativo, educativo ou de orientação social119.
Por sua vez, é firme a jurisprudência no sentido de que "nos três meses que antecedem o pleito,
impõe-se a total vedação à publicidade institucional, independentemente de haver em seu conteúdo
caráter informativo, educativo ou de orientação social (art. 37, § 1º, da CF/88), ressalvadas as
exceções previstas em lei (AgR-REspe nº 1440-90/PR, rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em
24/2/2015)" (TSE - Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 60.845/SC - São José, Rel. Min.
Gilmar Ferreira Mendes, julgado em 28/11/2016 e publicado no DJE de 3/2/2017, Vol. 25, Tomo 25,
p. 120).
Para a configuração da conduta vedada prevista no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97, não se faz
necessário que a mensagem divulgada contenha menção expressa ao agente público ou à eleição,
bastando que tenha sido veiculada nos três meses anteriores ao pleito e sem o albergue das exceções
previstas no dispositivo. (Recurso Ordinário nº 506723, Acórdão, Relator(a) Min. Maria Thereza de
Assis Moura, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 09/12/2015)
12.14. Princípio da publicidade não é absoluto

Na persecução do interesse público, o princípio da publicidade dos atos da Administração Pública
não se revela absoluto, mas, antes, sofre restrições, em prol da manutenção da garantia da isonomia
entre os candidatos, da moralidade e legitimidade do pleito120.
12.15. Panfletos custeados com recursos privados

Já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral que a distribuição de panfletos em que são destacadas obras,
serviços e bens públicos, associados a vários candidatos, em especial ao prefeito municipal, e que
116 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 5.9.2013 no AgR-REspe nº 52179, rel. Min. Luciana Lóssio.
117 Ac. no 25299, de 6.12.2005, rel. Min. Gilmar Mendes.
118 (Tribunal Superior Eleitoral Ac. de 7.10.2010 no Rp nº 234314, rel. Min. Joelson Dias.
JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 55, Data 20/03/2015, Página 54
120 (Tribunal Superior Eleitoral Ac. de 1o.8.2006 no AgRgREspe no 25.786, rel. Min. Caputo Bastos.
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não foram custeados pelo erário, constitui propaganda de natureza eleitoral, não havendo que se
falar na publicidade institucional a que se refere o artigo 73, VI, “b”, da Lei no 9.504/97121.
12.16. Publicidade institucional de outro candidato

A publicidade institucional com o propósito de promover candidato de outra cidade, de outra
circunscrição eleitoral, embora não encontre vedação expressa no artigo 73, VI, “b”, pode ser que
provoque o desiquilíbrio da disputa eleitoral, especialmente quando são cidades vizinhas, onde a
população circula por regiões metropolitanas ou aglomerados urbanos. São cidades que não
existem isoladamente, suas atividades são complementadas ou integradas por cidades adjacentes.
O mesmo pode ser dito em relação a publicidade institucional que favorece candidato a deputado
estadual ou federal.
É vedado a agentes públicos, nos três meses que antecedem a eleição, realizar propaganda
institucional de atos, programas, obras, serviços e campanhas, excetuadas grave e urgente
necessidade e produtos e serviços com concorrência no mercado (art. 73, VI, b, da Lei 9.504/97). 2.
Essa regra, embora em princípio inaplicável a esferas administrativas cujos cargos não estejam sob
disputa (art. 73, § 3º), não tem natureza absoluta e não autoriza publicidade em benefício de
candidato de circunscrição diversa, em completa afronta ao art. 37, § 1º, da CF/88 e de modo a afetar
a paridade de armas entre postulantes a cargo eletivo.’ (REspe nº 1563-88, Relator Min. Herman
Benjamin, DJE de 17.10.2016). (Ac de 6.3.2018 no Recurso Ordinário nº 222952, rel. Min. Rosa
Weber.)
12.17. Publicidade no site da Prefeitura

A publicidade institucional pode ser realizada também do sítio oficial dos órgãos públicos ou em
suas redes sociais. Essa publicidade deverá guardar respeito ao artigo 37, §1º, da Constituição
Federal, e não poderá ser utilizada para a promoção pessoal de candidatos.
Hipótese em que o Tribunal de origem, respaldando-se nas provas angariadas durante a instrução
processual, concluiu que, para além da conduta vedada de que trata o art. 73, inciso VI, alínea b, da
Lei nº 9.504/97, também ficou comprovado o abuso do poder de autoridade, por afronta ao art. 37,
§ 1º, da Constituição Federal, levado a efeito pelos agravantes por meio da veiculação não apenas na
conta de Facebook, como também no sítio oficial da Prefeitura de publicidade institucional contendo
clara promoção pessoal em prol de suas candidaturas, com gravidade suficiente para desequilibrar a
disputa eleitoral e, por conseguinte, ensejar a condenação com base no art. 74 da Lei das Eleições c.c.
o art. 22, caput e inciso XIV, da Lei Complementar nº 64/90. Incidência das Súmulas 279 do STF e 7
do STJ. (Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 24258, Acórdão de 17/12/2014,
Relator(a) Min. MARIA THEREZA ROCHA DE ASSIS MOURA, Publicação: DJE - Diário de justiça
eletrônico, Tomo 24, Data 04/02/2015, Página 116/117)
Mas já decidiu o Tribunal Superior Eleitoral que se não há conotação eleitoreira na publicidade
institucional, não haverá promoção pessoal e abuso de autoridade.
No caso dos autos, a revista e os outdoors custeados pelo prefeito reeleito visando sua autopromoção
e a propaganda institucional veiculada no sítio da Prefeitura não configuram abuso do poder
econômico, notadamente porque não contêm referências ao pleito de 2012 ou aos candidatos
121 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 25.049, de 12.5.2005, rel. Min. Caputo Bastos
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apoiados pelo chefe do Poder Executivo, não se verificando qualquer proveito eleitoral. [...]” (Ac. de
5.8.2014 no REspe nº 42512, rel. Min. Otávio de Noronha.)
12.18. Publicidade sem caráter eleitoreiro

A publicidade sem o propósito de capitanear votos, divulgando apenas ações de governo de
interesse público, não configura ilícito eleitoral.
“Representação. Conduta vedada. Publicidade institucional. [...] 2. Esta Corte já afirmou que não se
faz necessário, para a configuração da conduta vedada prevista no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97,
que a mensagem divulgada possua caráter eleitoreiro, bastando que tenha sido veiculada nos três
meses anteriores ao pleito, excetuando-se tão somente a propaganda de produtos e serviços que
tenham concorrência no mercado e a grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela
Justiça Eleitoral. [...]” Neves; no mesmo sentido o Ac. de 4.8.2011 no AgR-AI nº 71990, rel. Min.
Marcelo Ribeiro.)
12.19. Apoio da Prefeitura a evento

É comum a realização de eventos particulares apoiados pela Prefeitura com equipamentos de som,
iluminação, palco. Eventuais faixas ou cartazes colocados no evento, assim como outros meios de
comunicação, ao mencionar o apoio da Prefeitura, isso, por si só, não pode configurar abuso de
autoridade na publicidade institucional, pois não há qualquer tipo de identificação do candidato,
partido ou coligação.
“Representação. Conduta vedada. Ausência de configuração. - Não havendo menção ao nome ou à

administração do candidato, mas apenas o apoio da Prefeitura ao evento - copa de futebol infantil -
programada há três anos, não há falar em conduta vedada prevista no art. 73, da Lei nº 9.504/97.”
(Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 3.8.2009 no REspe nº 35.189, rel. Min. Fernando Gonçalves.)
12.20. Distribuição de impressos com símbolos do governo

É comum a distribuição de cartilhas, revistas, panfletos, folders, divulgando eventos turísticos,
culturais ou informações de utilidade pública ou educacionais de interesse local. Acontece que esses
impressos, alguns modernamente disponibilizados em meio eletrônico, não podem trazer símbolos,
imagens, cores, mensagens que identifiquem o candidato, partido político ou coligação, sob pena
de ficar caraterizada a publicidade institucional como ilícita, demonstrando abuso de autoridade do
agente público responsável.
“Alegada violação do art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97. Distribuição de cartilhas educativas, sobre
alimentação e obesidade, pelo governo federal. Aposição de símbolos de programa governamental e
do próprio governo. Ausência de prova da distribuição no período vedado pela lei.” (Tribunal Superior
Eleitoral - Ac. de 15.8.2006 no AgRgRp no 967, rel. Min. Marcelo Ribeiro.)
“Representação em decorrência de veiculação de mensagem institucional indevida. Art. 73, VI, b, da

Lei no 9.504/97. 1. Não pode haver veiculação de mensagem institucional, sendo objetivo da disciplina
legal impedir o uso do aparelho burocrático da administração pública em favor de qualquer
candidatura para manter a igualdade de condições na disputa eleitoral. 2. No caso, ficou claramente
demonstrado que o representado agravante não tomou as providências devidas, e simples, para
sustar a divulgação do programa. 3. O argumento de que houve divulgação inadvertida é baldio de
amparo jurídico, sendo certo que estava na alçada do representado, nesse caso, determinar o puro e
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simples recolhimento das cópias eventualmente existentes.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de
8.8.2006 no AgRgRp no 947, rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito.)
“Recurso ordinário. Propaganda institucional. Distribuição de revista comemorativa do décimo

aniversário do Estado de Tocantins com foto e texto elogioso ao então governador. Representação
por abuso do poder e propaganda eleitoral antecipada. Não-caracterização. Arts. 36, § 3o, e 74 da Lei
no 9.504/97 e 22 da LC no 64/90. Alegação de promoção pessoal com ofensa ao art. 37, § 1o, da
Constituição Federal. A quebra do princípio da impessoalidade deve ser apurada nos moldes do
previsto na Lei no 8.429/92. Propaganda realizada em conformidade com o estabelecido no art. 73,
VI, b, da Lei no 9.504/97. Recurso a que se negou provimento.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no
358, de 1o.6.2000, rel. Min. Eduardo Alckmin.)
“Propaganda eleitoral. Não se confunde com a propaganda institucional, regendo-se por normas
distintas. A infringência do disposto no art. 37, § 1o, da Constituição atrai a incidência do que se
contém no art. 74 da Lei no 9.504/97.” NE: Governador, candidato à reeleição, fez propaganda
eleitoral através de folhetos contendo fotos de obras e realizações de seu governo. Continha slogan
do governo e de programas oficiais. O TRE aplicou a multa prevista nos §§ 4o e 6o do art. 73 da Lei no
9.504. Provimento do recurso para julgar improcedente a representação, vez que não se tratou de
propaganda institucional. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 15.495, de 29.2.2000, rel. Min. Eduardo
Ribeiro.)
O material impresso que não contém identificação pessoal, direta ou indireta, do candidato ou do
governo que representa, com elogios e artifícios técnicos de convencimento do eleitor, como se
fosse um consumidor de votos, não será considerado como violação ao conceito de publicidade
institucional122.
“Art. 73 da Lei no 9.504/97. Propaganda institucional. Não-configuração. Divulgação, por meio de

folder, de atrações turísticas do município, sem referência à candidatura do prefeito à reeleição.
Inexistência de conotação eleitoral.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 25.299, de 6.12.2005, rel.
Min. Gilmar Mendes.)
“Ação de investigação judicial eleitoral. Propaganda institucional. Abuso do poder político. Não-
caracterização.” NE: Alegações de que governador, candidato à reeleição, teria praticado abuso do
poder político consistente em propaganda institucional que divulgou a realização de seminário pela
universidade federal do Acre e pela Embrapa, material que continha slogan do governo. “não há como
se caracterizar a prática do ilícito previsto no art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97, pois as provas, apenas
demonstram que o evento não foi custeado com verba pública. Não há também nenhum indício de
que o Governo do Acre tenha concordado com a inclusão de seu slogan no material de divulgação.
Na inexistência de tais provas, não há como se afigurar a ilicitude.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac.
no 727, de 8.11.2005, rel. Min. Gilmar Mendes.)
“Recurso ordinário. Investigação judicial eleitoral. Art. 22 da Lei Complementar no 64/90. Realização,
em período vedado, de propaganda institucional, com violação do art. 37, § 1o, da Constituição da
República. Apuração de abuso do poder político. Possibilidade. Prova. Exemplar de jornal em que foi
publicada a propaganda. Mera notícia. Não-caracterização. 2. Recurso ordinário a que se deu
provimento” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 661, de 6.3.2003, rel. Min. Fernando Neves.)
122 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 21.307, de 19.2.2004, rel. Min. Fernando Neves.)
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“Propaganda eleitoral extemporânea em jornal (Lei no 9.504/97, art. 36, § 3o). Distribuição de
informativo acerca da atuação da administração municipal. 1. Hipótese de nítida propaganda
institucional, veiculada antes do trimestre anterior à eleição (Lei no 9.504/97, art. 73, § 4o). 2. Recurso
especial conhecido e provido para tornar insubsistente a multa aplicada.” (Tribunal Superior Eleitoral
- Ac. no 2.421, de 14.2.2002, rel. Min. Sepúlveda Pertence.)
12.21. Publicidade intensa, reiterada e persistente

Extrapolar da divulgação de determinada obra, serviço ou ação governamental, exagerando nas
frases, nos elogios à Administração, se distancia da publicidade institucional doutrinariamente
admitida, para representar verdadeiro abuso de autoridade.
Elogios, mesmo que indiretos, aos trabalhos realizados pela equipe, Prefeitura, Governo, não tem
lugar em uma administração impessoal.
É violação ao artigo 37, §1º, da Constituição Federal, divulgar ações de governo em campanha
publicitária, de modo intenso, como se fosse uma empresa particular anunciando um produto,
fugindo da intenção teleológica da publicidade, que é levar ao conhecimento da população as ações
governamentais, sem que isso seja usado para conquistar a opinião da população sobre os méritos
da gestão.
“Ação fundada em infração ao art. 73 da Lei no 9.504/97. Termo final para ajuizamento. Aplicação de
multa. Decretação de inelegibilidade. Cassação de diploma. Publicidade institucional indevida.
Influência no pleito. Reeleição. Abuso do poder econômico. Reconhecimento da prática de
publicidade institucional indevida em benefício de candidato à reeleição. Publicidade intensa,
reiterada e persistente de obras públicas realizadas. Configuração de benefício ao candidato.”
(Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 20.6.2006 no REspe no 25.935, rel. Min. José Delgado.)
12.22. Glosa da despesa

Glosa é equivalente a censurar, criticar, suprimir ou anular, dentre outras acepções. Essa expressão
é comum ser usada pelos órgãos de controle. A Justiça Eleitoral poderá além de tomar medidas
voltadas as eleições, multando ou cassando o registro da candidatura, glosar a despesa, cancelando-
a, para que o gestor público responsável devolva aos cofres públicos o valor pago pela despesa
imprópria.
“Publicidade institucional. Período de três meses que antecedem o pleito. Se do acórdão proferido
consta a feitura de publicidade institucional nos três meses que antecedem o pleito, sem se verificar
a exceção contemplada na alínea b do inciso VI do art. 73 da Lei no 9.504/97, mostra-se harmônico
com a ordem jurídica acórdão a implicar a glosa, robustecendo-o a notícia de veiculação do nome do
dirigente, em verdadeira promoção pessoal.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 4.4.2006 no Ag no
6.197, rel. Min. Marco Aurélio.)
12.23. Divulgação de evento oficial no horário eleitoral

Já considerou o Tribunal Superior Eleitoral que apenas anunciar a realização de um evento oficial
do Município no horário eleitoral gratuito, sem associar isso a imagem do candidato, não há
configuração de publicidade institucional ilegal.
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“Divulgação de evento municipal em horário eleitoral gratuito. Não-caracterização de propaganda

institucional vedada pelo art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97. Precedente.” (Tribunal Superior Eleitoral -
Ac. no 5.566, de 27.10.2005, rel. Min. Gilmar Mendes.)
12.24. Jornal subsidiado pelo governo

A imprensa escrita tem ampla liberdade de opinião, tal como já decidido pelo Supremo Tribunal
Federal.
Se valendo disso, alguns jornais celebram contratos com o Poder Público para publicação dos atos
oficiais. São remunerados com dinheiro público e, não raramente, o Poder Público é o principal
cliente e mantenedor do jornal impresso. Por diversas vezes o Ministério Público Eleitoral tenta,
levantando provas, demonstrar que as publicações afáveis ao candidato do governo eram realizadas
como contraprestação pelo vultuoso contrato que possui com a Administração.
Abuso do poder político e de autoridade (arts. 74 da Lei no 9.504/97 e 37, § 1o, da Constituição
Federal). Para a configuração do abuso, é irrelevante o fato de a propaganda ter ou não sido
veiculada nos três meses antecedentes ao pleito.” NE: Pelo conjunto fático-probatório dos autos o
TRE se convenceu de ter havido repasse de recursos públicos como pagamento à matéria veiculada
pelo jornal, com infração ao princípio da impessoalidade, caracterizando-se a propaganda
institucional abusiva. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 25.101, de 9.8.2005, rel. Min. Luiz Carlos
Madeira.)
12.25. Papel timbrado

O uso de papel timbrado do Poder Público para divulgação de ações de governo no período em que
a publicidade institucional é vedada, além de ser ilegal, poderá caracterizar promoção pessoal,
dependendo muito do conteúdo do que se informa. A impessoalidade deve respaldar os atos da
Administração Pública.
“Representação. Prefeito. Candidato à reeleição. Conduta vedada. Art. 73, II e VI, b, da Lei no
9.504/97. Uso de papel timbrado da Prefeitura. Publicidade institucional no período vedado. 4. Para
restar demonstrada a responsabilidade do agente público pelo cometimento do ilícito eleitoral
instituído pelo art. 73, inciso VI, alínea b, da Lei no 9.504/97, é indispensável a comprovação de que o
suposto autor da infração tenha autorizado a veiculação de publicidade institucional nos três meses
que antecedem o pleito. 5. Conforme entendimento contido no Acórdão no 5.565, por se tratar de fato
constitutivo do ilícito eleitoral, cabe ao autor da representação o ônus da prova do indigitado ato de
autorização. 6. Hipótese em que não ficou configurada a potencialidade da conduta vedada para
interferir no resultado das eleições.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 25.073, de 28.6.2005, rel.
Min. Humberto Gomes de Barros.)
12.26. Reunião com eleitores

Já decidiu o Tribunal Superior eleitoral que a reunião realizada com eleitores, apenas utilizando um
computador da Prefeitura para apoiá-lo nos diálogos, não representa publicidade institucional
ilegal.
“Representação. Condutas vedadas – incisos I e VI, b, do art. 73 da Lei no 9.504/97. Hipóteses não
caracterizadas.” NE: Não se caracteriza propaganda institucional a reunião promovida por prefeito,
candidato a reeleição, no período vedado, com uso de computador da Prefeitura, onde o titular
convidou e reuniu vários eleitores para prestar contas de sua administração e fazer comparações com
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a gestão anterior, comandada por sua atual adversária na disputa eleitoral. (Tribunal Superior
Eleitoral - Ac. no 5.272, de 12.5.2005, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, red. designado Min. Luiz
Carlos Madeira.)
12.27. Publicidade institucional paga com recursos privados

Somente configura publicidade institucional as ações voltadas a divulgação dos atos, programas,
obras, serviços e campanhas dos órgãos do Poder Público e por este custeadas. Sendo a publicidade
financiada pela iniciativa privada, não há de se falar em publicidade institucional.
O que pode acontecer é a realização de propaganda eleitoral, que dependendo da época em que é
realizada ou da forma como foi custeada por particulares, poderá ser classificada como “abuso do
poder econômico” ou “crime eleitoral”.
“Representação. Candidatos. Prefeito e vice-prefeito. Panfletos. Distribuição. Menção. Realizações.

Governo. Conduta vedada. Art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97. Publicidade institucional. Não-
configuração. Ausência. Pagamento. Recursos públicos. Decisão agravada. Execução imediata.
Possibilidade. 1. A jurisprudência desta Corte Superior está consolidada no sentido de que é exigido,
para a caracterização da publicidade institucional, que seja ela paga com recursos públicos. Nesse
sentido: Acórdão no 24.795, rel. Min. Luiz Carlos Madeira e acórdãos nos 20.972 e 19.665, rel. Min.
Fernando Neves. 2. A distribuição de panfletos em que são destacadas obras, serviços e bens públicos,
associados a vários candidatos, em especial ao prefeito municipal, e que não foram custeados pelo
Erário, constitui propaganda de natureza eleitoral, não havendo que se falar na publicidade
institucional a que se refere o art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no
25.049, de 12.5.2005, rel. Min. Caputo Bastos.)
“Conduta vedada. Art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97. Propaganda institucional. Carnaval fora de época.
Apoio do governo estadual. Contratação de conjuntos musicais. Abadás. Nome e número de
governadora, candidata à reeleição e de outros candidatos. Não-caracterização de propaganda
institucional. Vestimentas dos brincantes. Fabricação e venda pelos blocos carnavalescos aos
participantes. Multa. Coligação. Impossibilidade. 1. Propaganda institucional é aquela que divulga
ato, programa, obra, serviço e campanhas do governo ou órgão público, autorizada por agente
público e paga pelos cofres públicos. 2. A divulgação de nomes e números de candidatos não se
confunde com propaganda institucional, ainda mais quando não envolve recursos públicos. 2.
Somente a agente público pode ser aplicada a multa por infração à letra b do inciso VI do art. 73 da
Lei no 9.504/97.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 20.972, de 5.11.2002, rel. Min. Fernando Neves.)
“Representação. Conduta vedada (art. 73, IV e VI, b, da Lei no 9.504/97). Não configurada. Cassação
do registro. Impossibilidade. Propaganda divulgada no horário eleitoral gratuito não se confunde com
propaganda institucional. Esta supõe o dispêndio de recursos públicos, autorizados por agentes (art.
73, § 1o, da Lei no 9.504/97). As condutas vedadas julgam-se objetivamente. Vale dizer, comprovada
a prática do ato, incide a penalidade. As normas são rígidas. Pouco importa se o ato tem
potencialidade para afetar o resultado do pleito. Em outras palavras, as chamadas condutas vedadas
presumem comprometida a igualdade na competição, pela só comprovação da prática do ato. Exige-
se, em consequência, a prévia descrição do tipo. A conduta deve corresponder ao tipo definido
previamente. A falta de correspondência entre o ato e a hipótese descrita em lei poderá configurar
uso indevido do poder de autoridade, que é vedado; não ‘conduta vedada’, nos termos da Lei das
Eleições.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 24.795, de 26.10.2004, rel. Min. Luiz Carlos Madeira.)
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12.28. Devolução dos valores pagos com publicidade ilegal

Classificada a publicidade como ilegal, por resultar na promoção pessoal de agentes públicos,
candidatos, partidos políticos ou coligações, não adianta ressarcir os cofres públicos, devolvendo o
dinheiro, pois a conduta vedada estará configurada. Não há como desfazer a publicidade. A multa
ou a cassação do registro ocorre pelo simples alinhamento da conduta vedada ao fato ocorrido.
“Embargos de declaração. Omissão, obscuridade e dúvida. Ausência. Efeitos infringentes.

Excepcionalidade. Rediscussão da causa. Impossibilidade. Embargos rejeitados.” NE: Tratava-se de
propaganda institucional divulgada em período vedado. “De igual modo, não subsiste a omissão
quanto aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. O acórdão embargado considerou
que, em se tratando da prática de conduta vedada, é irrelevante a potencialidade para influir no
resultado do pleito, quanto mais o custo da propaganda ou o ressarcimento dos cofres públicos.”
(Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 21.380, de 26.8.2004, rel. Min. Luiz Carlos Madeira.)
12.29. Imagem truncada do candidato

Imagens onde o candidato aparece no plano de fundo, de modo a tentar mascarar a participação
efetiva deste na publicidade institucional, apenas mostrando lances de sua imagem, também é
conduta vedada pela Lei de Eleições. Ficará caracterizada como publicidade institucional, promoção
pessoal e abuso de autoridade:
“Propaganda institucional. Uso indevido. A propaganda institucional tem o sentido de dar à opinião pública
notícias sobre os atos, programas, obras e serviço da administração, sempre com caráter educativo, informativo
ou orientação social. Hipótese em que a mesma foi desvirtuada pela utilização truncada da imagem do
candidato da oposição.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 15.749, de 4.3.99, rel. Min. Costa Porto.)
12.30. Propaganda internacional

O Poder Público poderá realizar propaganda da cidade, serviços ou produtos no exterior. Esse tipo
de ação não se confunde com a publicidade institucional e por isso não é vedada no período eleitoral
e nem precisa se submeter ao limite de gastos com publicidade no primeiro semestre do ano de
eleição. Assim é com cidades turísticas, que podem fazer divulgação de suas praias, cachoeiras,
carnaval, réveillon, patrimônio histórico e cultural.
“Consulta. Secretaria de Estado de Comunicação de Governo da Presidência da República.

Propaganda comercial no exterior, em língua estrangeira, para promoção de produtos e serviços
brasileiros internacionalmente. Ausência de vedação. Propaganda não sujeita ao disposto no inciso
VII do art. 73 da Lei no 9.504/97”. (Tribunal Superior Eleitoral - Res. no 21.086, de 2.5.2002, rel. Min.
Luiz Carlos Madeira.)
12.31. Exposição e entrega de veículos

Além da conduta vedada de usar bem público em benefício de candidato, partido político ou
coligação (art. 73, I) ou participar de inauguração de obra pública (art. 74), os eventos e cerimônias
de entrega de ambulâncias, viaturas da polícia ou da guarda civil, veículos pesados, tratores,
retroescavadeiras, ônibus devem ser meramente protocolares. Não há qualquer razão para a
Administração moderna usar esses equipamentos para promover o gestor público candidato à
reeleição ou o candidato que apoia. Faixas, carreatas pela cidade, exposição desses veículos em
local público poderão fazer com que os órgãos de controle eleitoral considerem isso como uma
publicidade institucional ofensiva a regra do artigo 37, §1º, da Constituição Federal.
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“II – Publicidade institucional de município, supostamente ofensiva ao art. 37, § 1o, CF c.c. art. 74, Lei
no 9.504/97: irrelevante, em tese, a utilização da logomarca da administração – que caracterizaria o
abuso – datar do início da primeira gestão do prefeito candidato à reeleição, quando haja prosseguido
no período eleitoral em que a disputava. III – Recurso especial: questão de fato: afirmada, porém,
pela decisão recorrida que a questionada logomarca não fora utilizada no período eleitoral da disputa
da reeleição, não é o recurso especial a via adequada para o reexame da questão de fato. IV –
Promoção pessoal do governante em publicidade institucional da administração (CF, art. 37, § 1 o):
possibilidade de apuração na investigação judicial ou representação por conduta vedada, à vista do
art. 74 da Lei no 9.504/97, que, embora sustentada com razoabilidade, discrepa da jurisprudência
dominante do TSE – que, sem prejuízo de eventual revisão, não é de reverter em casos residuais de
eleição passada. V – Publicidade institucional em período vedado (Lei no 9.504/97, 73, VI, b):
inexistência na hipótese de simples exposição em logradouro público de ambulância recém-adquirida
pelo município: mecanismo habitual de comunicação, assimilável às inaugurações de obras, que a lei
não veda no período eleitoral, cingindo-se a proibir a participação de candidatos (Lei no 9.504/97, art.
77).” NE: Utilização de símbolo com imagens alusivas ao candidato e ao partido paralelamente ao
símbolo oficial do município; quanto à alegação de impossibilidade de aplicação da Lei no 9.504/97 a
fatos ocorridos antes de sua vigência, entendeu o min. relator que “mutatis mutandis, seria de aplicar
à hipótese o que é pacífico na doutrina, como na jurisprudência, no sentido da incidência da lei penal
mais rigorosa a delitos permanentes ou continuados, cuja comissão, antes iniciada, se estendeu além
de sua entrada em vigor.”; quanto à competência da Justiça Eleitoral, o Tribunal assentou que a
jurisprudência é no sentido de que “ fora do período eleitoral, a infringência ao art. 37, § 1o, da
Constituição, tem caráter administrativo e há de ser apurada, na conformidade da Lei de Improbidade
Administrativa (Lei no 8.429/92), em processo da competência da Justiça Ordinária. ”; por fim, quanto
à exposição da ambulância, ficou decidido que “ É dizer: as inaugurações, em si mesmas, não são
vedadas, o que implica dizer que, para a Lei Eleitoral, não constituem publicidade institucional. Ora,
não há como diferençar a inauguração de obra – que traz consigo a divulgação da sua conclusão pelo
governo – com a exposição pública da ambulância adquirida, como antes se haviam exposto o trator
ou os ônibus.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 19.279, de 6.11.2001, rel. Min. Sepúlveda Pertence.)
12.32. Publicidade institucional nas redes sociais particulares

O desequilíbrio gerado pelo emprego da máquina pública é a essência da vedação à publicidade
institucional prevista no artigo 73, VI, “b”, da Lei nº 9.504/97, que objetiva assegurar a igualdade de
oportunidades, entre os candidatos. A divulgação de realizações do governo municipal em perfil
particular do Facebook não caracteriza publicidade institucional, mas sim legítimo exercício da
liberdade de expressão no âmbito da disputa eleitoral123.
Como explica João Fernando Lopes de Carvalho, no livro “Eleições, o que mudou”, a divulgação
positiva em página de relacionado pessoal do candidato exercente de cargo público, para cuja
veiculação não contribuem recursos públicos, não incide na ilicitude.
A proibição apresentada na letra "b" do inciso sob comento procura coibir a propaganda
institucional nos três meses que antecedem ao pleito por considerar que esse ato pode, de alguma
forma, influenciar na vontade do eleitor. Vale dizer que publicidade institucional é aquela oficial,
paga com recursos públicos, que visem de alguma forma dar conhecimento dos atos, obras,
123Recurso Eleitoral nº 060059954, Acórdão, Relator(a) Des. Marcos Lincoln dos Santos, Publicação: DJEMG - Diário de Justiça
Eletrônico-TREMG, Data 21/06/2021
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programas, serviços e campanhas dos órgãos públicos. É oportuno destacar que exaltar as
qualidades do gestor, descrever seu histórico, ou mesmo divulgar seus atos e projetos em página
pessoal de rede social, não transforma as postagens em propaganda institucional, por total ausência
dos requisitos caracterizadores. O Tribunal Superior Eleitoral já decidiu que "é lícito aos cidadãos,
inclusive os servidores públicos, utilizarem-se das redes sociais tanto para criticar quanto para
elogiar as realizações da Administração Pública, sem que tal conduta caracterize, necessariamente,
publicidade institucional"124.
Segundo o Tribunal Superior Eleitoral, a referência a projetos e feitos da Prefeitura, ainda que
conjugados com a imagem do agente público, em perfil pessoal do Facebook e Instagram, estão
albergados sob o manto da livre manifestação do pensamento e expressão assegurados no artigo
5º, incisos IV, IX e no artigo 220, ambos da Constituição Federal e no artigo 57-D da Lei nº 9.504/97,
salvo descumprimentos de outras normas125.
É assim que persiste a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral:
De início, verifica-se que os prints referem-se a postagens realizadas no perfil particular, no

Facebook, do então Secretário. Outro aspecto relevante é que não consta dos autos qualquer
prova ou indício de que tais postagens tenham sido custeadas com recursos públicos ou que, de
alguma forma, tenham sido produzidas por meio do uso da máquina pública, tampouco que
foram utilizados símbolos da Prefeitura. Conforme recentes precedentes do Tribunal Superior
Eleitoral, "não prospera a alegação de que a configuração da conduta vedada prevista no art. 73,
VI, b, da Lei n° 9.504/97 independe de a publicidade ter sido veiculada em perfil pessoal de rede
social", já que "o fato de as publicações ostentarem conteúdo de publicidade institucional não
implica, per se, realização de publicidade desse jaez, mormente devido à necessidade de
observância de cumprimento de algumas formalidades extrínsecas desse ato administrativo, tal
como o uso de recursos, meios ou veículos públicos para a divulgação de atos, feitos, programas
e obras governamentais". Também é repisado pela Corte Superior em seus julgados que "a
alegação de que não é necessária a utilização de recursos públicos para a caracterização de
publicidade institucional em período vedado é igualmente improcedente", já que "a utilização de
rede social com a finalidade de promoção pessoal durante a campanha é ferramenta acessível a
todos os candidatos de forma gratuita, de modo que não pode ser, por si, confundida com a
conduta vedada do art. 73, VI, b, da Lei n° 9.504/1997. (...) mais do que legítima, no caso, a
divulgação de realizações do governo municipal em perfil pessoal do administrador público, com
a finalidade de promoção pessoal, é garantida pela liberdade de expressão (arts. 50, IV e IX, e 220
da Constituição Federal)". Dessa forma, tendo em vista as peculiaridades do feito e na linha de
raciocínio seguida pelo Tribunal Superior Eleitoral, verifica-se que não é possível conferir ao art.
73, IV, da Lei das Eleições, interpretação extensiva, pois se trata de norma sancionatória.
Considerar que a publicidade institucional também se estenderia às redes sociais pessoais de
gestores públicos equivaleria a conferir ao aludido comando normativo uma exegese ampliativa
de seu real sentido e alcance (Recurso Eleitoral nº 060057906, Acórdão de Relator(a) Des.
RAIMUNDO NONATO SILVA SANTOS, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 137
Data 07/07/2021, Página 76/91).
124 Recurso Eleitoral nº 060030973, Acórdão de Relator(a) Des. ROBERTO VIANA DINIZ DE FREITAS_1, Publicação: DJE - Diário de
Justiça Eletrônico, Tomo 199, Data 20/09/2021, Página 48/67
125 RECURSO ELEITORAL nº 060028334, Acórdão de Relator(a) Des. KAMILE MOREIRA CASTRO, Publicação: DJE - Diário de Justiça
Eletrônico, Tomo 153, Data 03/08/2022, Página 7/15
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Nesse sentido já decidiu o Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais:
A postagem realizada pelo candidato não se trata de publicidade institucional, já que não há
provas de que a mensagem foi postada na página institucional da Prefeitura de Coluna/MG na
internet. As informações on line foram suspensas em razão do período eleitoral, conforme
noticiado à fl. 14 dos autos. 2. Não há que se cogitar de realização de publicidade institucional
realizada a partir do perfil pessoal do recorrido no Facebook (0000278-78.2016.6.13.0257 RE nº
27878 - COLUNA - MG Acórdão de 08/08/2018 Relator(a) Des. João Batista Ribeiro
Publicação:DJEMG - Diário de Justiça Eletrônico-TREMG, Tomo 155, Data 24/08/2018).
No mesmo sentido o Tribunal Regional Eleitoral da Bahia:
As postagens realizadas em perfil particular, sem a utilização de recursos públicos ou

redirecionamento de perfil institucional, se inserem na liberdade de expressão assegurada pela
Constituição Federal, sobretudo quando não houve pedido de voto, ainda que indiretamente, nem
afronta ao equilíbrio da disputa eleitoral (RE - RECURSO ELEITORAL n 0600286-69.2020.6.05.0101
- Livramento De Nossa Senhora/BA ACÓRDÃO de 01/12/2020 Relator(a) FREDDY CARVALHO
PITTA LIMA Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 02/12/2020).
Entretanto, pode ser que, principalmente em Municípios pequenos, o gestor público utilize suas
redes sociais pessoais para a divulgação das ações governamentais, de forma reiterada, regular e
persistente, tornando suas páginas de facebook, instagram, twitter veículos de divulgação de
publicidade institucional. Não há ilegalidade alguma nisso, mas o regime que as redes sociais
particulares serão submetidas é o de Direito Público, devendo respeitar a regra que veda a
promoção pessoal e a publicidade no período eleitoral126.
Uma coisa é alguém do povo promover as ações governamentais da cidade, outra coisa é o próprio
agente público, autor das ações governamentais, se promover em cima do que é feito com dinheiro
público. É uma reflexão que se começa a fazer que vai além da questão eleitoral, para dar efetivo
cumprimento a proibição constitucional do agente público se promover com as realizações do
governo. Proibir promoção pessoal em rede social pública e admitir promoção pessoal em rede
social privada, é negar a lógica da norma constitucional. Não existiria a divulgação das ações
governamentais nas redes sociais privadas se não houvesse o dinheiro público fazendo as obras. Na
rede social privada ocorre uma promoção pessoal privada sobre ações de governo, possíveis porque
usam dinheiro público, que de algum modo tem o agente público dono da rede privada como
responsável pelo processo administrativo que deu origem a obra pública ou ação de governo e que
através disso tenta se promover ou promover alguém. Há um julgado sobre isso, que é do Superior
Tribunal de Justiça - STJ:
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO

PESSOAL DO AGENTE PÚBLICO. CUSTEIO COM RECURSOS PRIVADOS QUE NÃO RETIRA O CARÁTER
OFICIAL DA PROPAGANDA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE. 1. Caso em que,
independentemente de a publicidade questionada na subjacente ação haver sido custeada com
recursos privados, ainda assim não perde ela o seu caráter oficial, continuando jungida às exigências
previstas no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, no que tal comando impõe o dever de observância
ao primado da impessoalidade. 2. Ademais, é fora de dúvida que, como bem salientado pela sentença
126 Igor Pereira Pinheiro. Condutas vedadas aos agentes públicos em ano eleitoral. São Paulo: Editora Mizuno.
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incorporada ao acórdão recorrido, "descabem manifestações deste gênero, por parte do

Administrador, em razão do cargo que ocupa, com ou sem custo aos cofres públicos, pois, traduzem
publicações de congratulações, comemorações da sociedade pelo sucesso alcançado pela Secretaria
de Desenvolvimento Regional, não havendo de forma alguma caráter educativo, de informação ou
orientação social que justifique a enorme quantidade de fotografias com destaque para o ex-
Secretário, nitidamente em afronta ao princípio constitucional da impessoalidade" (fl. 521). 3. A
dicção do § 1º do art. 37 da Constituição Federal não permite legitimar a compreensão de que a
publicidade dos atos governamentais, ainda que sob o viés de prestação de contas à população,
pudesse ganhar foros de validade caso a respectiva propaganda, como na hipótese em análise, fosse
custeada com verbas de particulares, sob pena de se anular o propósito maior encartado na regra, a
saber, a defesa do princípio da impessoalidade do agente público ou político. 4. Nessa mesma linha
de raciocínio, aliás, o voto condutor do acórdão estadual, em tom de pertinente advertência, fez por
"registar a crescente utilização da mídia paga para a veiculação de propaganda pessoal de políticos,
de forma travestida" (fl. 527). 5. Agravo conhecido para negar provimento ao recurso especial. Vistos,
relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira TURMA do Superior Tribunal de
Justiça, prosseguindo o julgamento, por maioria, vencido o Sr. Ministro Relator (voto-vista), conhecer
do agravo para negar provimento ao recurso especial, nos termos do voto-vista do Sr. Ministro Sérgio
Kukina, que lavrará o acórdão. Votaram com o Sr. Ministro Sérgio Kukina (voto-vista) os Srs. Ministros
Benedito Gonçalves e Regina Helena Costa (Presidente). Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro
Gurgel de Faria. (STJ - AREsp 672726 / SC 2015/0046682-2, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA
FILHO (1133), Data do Julgamento: 27/11/2018, Data da Publicação: 04/02/2019, T1 - PRIMEIRA
TURMA)
Mas não é só. No livro de Igor Pereira Pinheiro, "condutas vedadas aos agentes públicos em ano
eleitoral" (eleições 2022), 4ª edição, ele menciona que a posição do Superior Tribunal de Justiça é
correta. Bom, Igor Pereira Pinheiro é Mestre e Doutor e é Promotor de Justiça do Ceará,
circunstância importante para entender o posicionamento que o Ministério Público vem
defendendo. Explica o autor o seguinte:
Em primeiro lugar, cumpre salientar que a Constituição Federal de 1988 prescreveu como
proibida a promoção pessoal dos agentes públicos no que diz respeito a divulgação das ações
do ente público ao qual estão vinculados, pouco importando se a ela (divulgação), se deu na
via oficial ou na via privada. Em segundo lugar, não se ignora que um dos principais deveres
do gestor é o de prestar contas e dar publicidade aos seus atos, o que deve ocorrer pelos
canais institucionais, pois para isso que eles foram concebidos: exercer a comunicação dos
atos praticados no âmbito da Administração Pública. Contudo, se o gestor (pré-candidato)
opta por usar suas ferramentas privadas para esse fim de forma constante, não há qualquer
ilegalidade de per si, mas o regime à que estará submetido será o de Direito Público (e não
mais o exclusivamente privado), submetendo-se destarte aos limites constitucionais (artigo
37, §1º) e legais (artigo 73, VI, "b", combinado com o artigo 74, ambos da Lei nº 9.504/97).
Tal é reforçada principalmente quando utilizado o mesmo material do canal oficial, ou
quando ocorre aproveitamento dos servidores para a produção de conteúdo análogo ao que
venha a ser divulgado na via institucional.
É uma linha mais restritiva de interpretação. O adversário, se tiver conhecimento desse julgado, vai
usar para tentar alguma coisa e tumultuar o clima político. Mas ainda é uma interpretação. Não
posso dizer que seja uma tese firmada com repercussão geral. Pode-se indagar qual o propósito de
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um agente público querer divulgar o que ele faz de bom para a população. Eu vejo isso como
promoção pessoal. Se o site da prefeitura publica notícias sobre a inauguração de uma escola, sem
nomes e imagens de agentes públicos, não poderia o site particular divulgar a inauguração da escola
vinculando a uma ação governamental, com referências ao agente público. O rigor do dispositivo
constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter
educativo, informativo ou de orientação social e é incompatível com a menção de nomes, símbolos
ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos.
Quando se vincula uma ação de governo a imagem ou nome de um agente público, não interessa
se o custeio da publicidade é público ou privado, será sempre promoção pessoal. O §1º, do artigo
37, da Constituição Federal estabelece que a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social,
dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridades ou servidores públicos. A norma não diz que a divulgação deva ser pública ou particular,
o que a norma estabelece é que a publicidade das ações governamentais não poderá estar vinculada
a nomes, símbolos ou imagens.
Essa interpretação produz duas consequências: a) as redes sociais particulares não podem fazer
promoção pessoal com as ações de governo independentemente do período; b) se as redes sociais
particulares são usadas reiteradamente para divulgação das ações governamentais, não poderão
fazer a publicidade institucional nos três meses anteriores ao pleito, porque ficam equiparadas a
redes públicas.
12.33. Responsabilidade pela publicidade institucional

É imputável a responsabilidade pela propaganda institucional vedada apenas aos agentes públicos
e não à entidade pública127.
O agente público, sujeito à penalidade prevista no art. 73, § 4o, da Lei no 9.504/97, é a pessoa física
que age em nome do ente público, e não a entidade em que exerce as funções (Ac. no 1.785, rel. Min.
Eduardo Ribeiro).” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 17.197, de 20.2.2001, rel. Min. Fernando
Neves.)
12.34. Potencialidade
A potencialidade não é critério para a condenação pela prática de conduta vedada. A influência que
a publicidade pode causar no convencimento dos eleitores não interessa para que ocorra o fato
típico. O que será levado em consideração pelo julgador é a gravidade do fato, se será caso de multa
ou cassação do registro.
De todo modo, a publicidade institucional sempre tem o potencial de provocar desequilíbrio no

pleito, pois geralmente é produzida utilizando-se de meios de comunicação, voltados a grande
número de eleitores, tal como ocorre com a rádio, televisão, jornais e panfletagens.
“Conduta vedada. Prefeito. Publicidade institucional. Período proibido. Art. 73, inciso VI, alínea b, da
Lei no 9.504/97. Desnecessidade. Verificação. Potencialidade. Desequilíbrio. Pleito. 2. Não é preciso
aferir se a publicidade institucional teria potencial para afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais, na medida em que as condutas descritas pelo legislador no art. 73
127 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 19.222, de 23.8.2001, rel. Min. Sepúlveda Pertence.
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da Lei das Eleições necessariamente tendem a refletir na isonomia entre os candidatos.” (Tribunal
Superior Eleitoral - Ac. no 21.536, de 15.6.2004, rel. Min. Fernando Neves.)
12.35. Exceções a proibição de publicidade institucional

São duas as exceções à regra que proíbe a propaganda institucional: a) propaganda de produtos
com concorrência no mercado; b) caso de grave e urgente necessidade pública.
Propaganda de produtos vendidos ou serviços prestados pela Administração Pública indireta, e que
tenham concorrência no mercado. A publicidade dos produtos do Banco do Brasil e da Caixa
Econômica Federal são permitidas, pois os seus serviços possuem concorrência no mercado.
Serviços monopolizados, tal como o refino de petróleo, estão proibidos de fazer propaganda no
período de três meses anteriores ao pleito;
Caso de grave e urgente necessidade pública, reconhecida pela Justiça Eleitoral. Nos pleitos
municipais, será de competência do Juiz Eleitoral decidir, mediante petição apresentada pelo
representante legal do Município, se é necessária a realização da propaganda eventualmente
pleiteada pelo governo municipal. Isso poderá ocorrer, especialmente, em casos de calamidade
pública provocada por tempestades ou acidentes geológicos, químicos, industriais, ou em
campanhas emergenciais de vacinação ou outra emergência na saúde, vigilância sanitária ou
vigilância epidemiológica.
“Art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97. Publicidade institucional. Desprovimento. 1. Segundo dispõe o art.
73, VI, b, da Lei das Eleições, é vedada a veiculação de publicidade institucional nos três meses que
antecedem o pleito, salvo em se tratando da propaganda de produtos e serviços que tenham
concorrência no mercado, bem como em caso de grave e urgente necessidade pública, assim
reconhecida pela Justiça Eleitoral.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 20.5.2010 no AgR-AI nº 10804,
rel. Min. Marcelo Ribeiro.)
“A regra, constante da alínea b do inciso VI do art. 73 da Lei no 9.504/ 97, é não se ter publicidade
institucional no período de três meses que antecedem às eleições, surgindo a exceção quando
direcionada a fazer frente a ‘grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça
Eleitoral.’” (Tribunal Superior Eleitoral - Res. no 22.260, de 28.6.2006, rel. Min. Marco Aurélio; no
mesmo sentido a resolução no 22.285, de 29.6.2006 do mesmo relator.)
Além disso, conforme o artigo 4º, da Lei nº 14.356/22, não se sujeita às disposições dos incisos VI e
VII do artigo 73 da Lei nº 9.504/97, a publicidade institucional de atos e campanhas dos órgãos
públicos federais, estaduais ou municipais e de suas respectivas entidades da administração indireta
destinados exclusivamente ao enfrentamento da pandemia causada pelo coronavírus SARS-CoV-2 e
à orientação da população quanto a serviços públicos relacionados ao combate da pandemia,
resguardada a possibilidade de apuração de eventual conduta abusiva, nos termos da Lei nº
9.504/97.
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PLACAS EM OBRAS PÚBLICAS
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13. Placas em obras públicas

Configura propaganda institucional vedada a manutenção de placas de obras públicas colocadas
anteriormente ao período previsto no artigo 73, inciso VI, “b”, da Lei das Eleições, quando delas
constar expressões que possam identificar autoridades, servidores ou administrações cujos cargos
estejam em disputa na campanha eleitoral128. A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral é
uníssona no sentido de que é permitida a manutenção das placas de obras públicas, desde que não
seja possível identificar a administração do concorrente ao cargo eletivo.
O ilícito do artigo 73, VI, “b”, da Lei 9.504/97 é de natureza objetiva e independe da finalidade
eleitoral do ato para configuração, bastando a mera prática para atrair as sanções legais.
A permanência de publicidade institucional durante o período vedado é suficiente para que se

aplique a multa prevista no artigo 73, § 4º, da Lei nº 9.504/97, sendo irrelevante que a peça
publicitária tenha sido autorizada e afixada em momento anterior129.
É vedada a permanência de placas identificadoras de obras públicas e com conteúdo promocional

do governo concorrente ao pleito, ainda que confeccionadas pela iniciativa privada130.
Algumas legislações exigem que as obras públicas possuam uma placa próxima ao passeio público
informando do que se trata a obra, o seu valor e o prazo para conclusão. As informações técnicas
sobre o engenheiro responsável, a empresa responsável e qual fonte de recursos custeia a obra são
indispensáveis. Alguns convênios celebrados entre os entes federativos também exigem esse tipo
de providência, como medida de garantir a transparência nas ações governamentais. Todavia, como
medida de cautela, alguns governos cobrem totalmente as placas no período vedado,
especialmente quando usam cores da administração, ou cobrem as partes que identificam a
diretamente a administração, ou seja, a parte que menciona o Governo do Estado ou do Município,
com ou sem o brasão. A regra é que nada nessas placas poderá identificar a administração nos três
meses anteriores ao pleito: cores, nomes, brasão.
Já decidiu o Tribunal Regional Eleitoral do Espírito Santo que a afixação de placas anunciativas de
obras antes do período vedado, enquanto publicidade institucional, desde que não realizada de
maneira intensa, reiterada e persistente, e sem a prova de que tenham sido afixadas nos três meses
anteriores ao pleito, não caracteriza prática de abuso de poder político131. Porém, se semanas ou
meses antes do início do período vedado a cidade é coberta com placas de obras públicas, com
cores, nomes e símbolos governamentais, isso poderá ser interpretado como abuso do poder
político, embora a prova seja de difícil produção.
128 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 15.4.2010 no ED-ED-AgR-AI nº 10.783, rel. Min. Marcelo Ribeiro
129 Recurso Especial Eleitoral nº 164177, Acórdão, Relator(a) Min. Henrique Neves Da Silva, Publicação: DJE - Diário de justiça
eletrônico, Data 13/05/2016, Página 74
130 Recurso Especial Eleitoral nº 59297, Acórdão, Relator(a) Min. Luciana Lóssio, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo
232, Data 09/12/2015, Página 52/53

131 RECURSO ELEITORAL n 1118, ACÓRDÃO n 372 de 16/12/2009, Relator(aqwe) ELOÁ ALVES FERREIRA, Relator(a) designado(a)
WILLIAM COUTO GONÇALVES, Revisor(a) DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA, Publicação: DJE - Diário Eletrônico da Justiça Eleitoral
do ES, Data 25/01/2010, Página 2/3
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O Tribunal Superior Eleitoral tem entendido que configura propaganda institucional vedada a
manutenção de placas de obras públicas colocadas anteriormente ao período previsto no artigo 73,
VI, b, da Lei de Eleições, quando delas constar expressões que possam identificar autoridades,
servidores ou administrações cujos cargos estejam em disputa na campanha eleitoral132. Não
constando essas informações, as placas podem ser mantidas.
A jurisprudência do TSE tem assentado que, "no trimestre anterior ao pleito, é vedada, em obras
públicas, a manutenção de placas que possuam expressões ou símbolos identificadores da
administração de candidato a cargo eletivo" (Agravo Regimental em Agravo de Instrumento nº 9877,
Acórdão de 01/12/2009). 2. A conduta prevista no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97 fica caracterizada
independentemente do momento em que a publicidade institucional foi autorizada, desde que a
veiculação tenha ocorrido dentro dos três meses que antecedem a eleição. (Representação n 2210,
ACÓRDÃO n 576/2016 de 14/12/2016, Relator(aqwe) JOSÉ DANTAS DE SANTANA, Publicação: PSESS
- Sessão Plenária, Volume 15:20, Data 14/12/2016)
A existência de placa com slogans do Governo em uma obra de reforma no interior do Estado, durante
os três meses anteriores ao pleito, viola o disposto no art. 73, VI, "b", da Lei nº 9.504/97.
(Representação n 300829, ACÓRDÃO n 300829 de 30/07/2012, Relator(aqwe) SANDRO HELANO
SOARES SANTIAGO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 154, Data 01/08/2012,
Página 13-14)
É permitida a manutenção das placas de obras públicas de conteúdo técnico informativo, desde que
nela não seja possível identificar a administração do concorrente ao cargo eletivo. Configuração da
publicidade institucional vedada por meio de placas indicativas de atos do governo municipal que
estavam por findar, contendo o slogan da atual gestão em referência direta a atual administração
concorrente ao pleito. (Recurso Eleitoral n 2312, ACÓRDÃO n 26730 de 30/07/2018, Relator(aqwe)
RICARDO GOMES DE ALMEIDA, Publicação: DEJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 2700, Data
06/08/2018, Página 3-4)
Configura propaganda institucional vedada a manutenção de placas de obras públicas colocadas

anteriormente ao período previsto no art. 73, VI, b, da Lei das Eleições, quando delas constar
expressões que possam identificar autoridades, servidores ou administrações cujos cargos estejam
em disputa na campanha eleitoral. (Embargos de Declaração em Embargos de Declaração em Agravo
Regimental em Agravo de Instrumento nº 10783, Acórdão de 15/04/2010, Relator(a) Min. MARCELO
HENRIQUES RIBEIRO DE OLIVEIRA, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 18/05/2010,
Página 29)
“Prática de propaganda institucional nos três meses que antecedem ao pleito. Vedação. Art. 73, VI,
b, da Lei nº 9.504/97. Retorno dos autos ao TRE para aferição da responsabilidade da Agravante e da
potencialidade lesiva da conduta ilegal. I - No trimestre anterior ao pleito, é vedada, em obras
públicas, a manutenção de placas que possuam expressões ou símbolos identificadores da
administração de concorrente a cargo eletivo. II - Caracterizada a publicidade institucional em
período vedado, os autos devem retornar ao Tribunal Regional para que aquele órgão, soberano na
apreciação da prova, verifique, como entender de direito, a potencialidade de a conduta ter
interferido no resultado do pleito e, ainda, se os candidatos à reeleição autorizaram, ou não, a
veiculação dos engenhos em época proibida.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 14.4.2009 no
ARESPE nº 26.448, rel. Min. Ricardo Lewandowski.)
132RECURSO ELEITORAL n 43315, ACÓRDÃO n 16197 de 10/12/2012, Relator(aqwe) NELSON LOUREIRO DOS SANTOS, Publicação: DJ
- Diário de justiça, Tomo 254, Data 13/12/2012, Página 03
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A jurisprudência deste Tribunal tem assentado que, no trimestre anterior ao pleito, é vedada, em
obras públicas, a manutenção de placas que possuam expressões ou símbolos identificadores da
administração de candidato a cargo eletivo. (Representação n 108276, DECISÃO n 507/2014 de
23/10/2014, Relator(aqwe) EDIVALDO DOS SANTOS, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico,
Tomo 198/2014, Data 29/10/2014, Página 08/10)
“Representação. Candidato a presidente. Placa. Obra pública. Publicidade institucional. Período

vedado. Art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97. Não-caracterização. Ausência. Prova. Autorização.
Representado.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 19.9.2006 no AgRgRp no 1.091, rel. Min. Marcelo
Ribeiro.)
“Representação. Conduta vedada. Publicidade institucional. III – A teor da jurisprudência do TSE, é

indispensável a comprovação da autorização – por parte do suposto autor da infração – da veiculação
de publicidade institucional em período vedado.” NE: Fixação de placas divulgadoras de obra pública
estadual. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 1o.6.2006 no REspe no 25.614, rel. Min. Cesar Asfor
Rocha.)
“Inauguração de obra pública. Não-participação do candidato. Placas com nome de toda a

administração municipal de 2001/2004, tanto do Poder Executivo como do Poder Legislativo.
Confecção orientada pelo cerimonial do governador do estado. Responsabilidade do prefeito. Não-
ocorrência. 3. A violação ao art. 37, § 1o, c.c. o art. 74 da Lei no 9.504/97, se de fato existente, não
deve ser imputada ao recorrido, porquanto restou apurado que a placa objeto da controvérsia foi
confeccionada a mando do cerimonial do governo do estado.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de
4.4.2006 no AgRgREspe no 25.093, rel. Min. Gilmar Mendes.)
“Propaganda institucional. Obra pública. Solenidade de descerramento de placa inaugural com nome
do chefe do Executivo local. Ausência de violação ao art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97. Proibições
contidas na Lei Eleitoral devem ser entendidas no contexto de uma reserva legal proporcional, sob
pena de violação a outros princípios constitucionais.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 4.592, de
3.11.2005, rel. Min. Gilmar Mendes.)
“Art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97. Autorização e veiculação de propaganda institucional. Basta a
veiculação de propaganda institucional nos três meses anteriores ao pleito para que se configure a
conduta vedada no art. 73, VI, b, da Lei no 9.504/97, independentemente de a autorização ter sido
concedida ou não nesse período.” NE: As placas divulgadoras de obra pública permaneceram afixadas
nos três meses anteriores às eleições. “O que importa é se a propaganda institucional ocorreu ou não
no período vedado, independentemente do fato de ela ter sido realizada em caráter meramente
educativo ou se feita com intenção eleitoral”. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 4.365, de
16.12.2003, rel. Min. Ellen Gracie.)
“A permanência das placas em obras públicas, colocadas antes do período vedado por lei, somente é
admissível desde que não constem expressões que possam identificar autoridades, servidores ou
administrações cujos dirigentes estejam em campanha eleitoral (precedente: Recurso na
Representação no 57/98).” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 19.323, de 24.5.2001, rel. Min.
Fernando Neves; no mesmo sentido do item 1 da ementa os acórdãos nos 19.326, de 16.8.2001, rel.
Min. Sepúlveda Pertence, e 24.722, de 9.11.2004, rel. Min. Caputo Bastos.)
“Admite-se a permanência de placas relativas a obras públicas em construção, no período em que é

vedada a publicidade institucional, desde que delas não constem expressões que possam identificar
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autoridades, servidores ou administrações cujos dirigentes estejam em campanha eleitoral.”

(Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 57, de 13.8.98, rel. Min. Fernando Neves.)
Esta Corte já decidiu, em caso similar, que a presença de termos como "mais uma obra do governo"
em placas é o bastante para caracterizar a publicidade institucional vedada (AI 85–42/PR, Rel. Min.
Admar Gonzaga, DJE de 2/2/2018). 4. A teor da moldura fática do aresto a quo, as quatro placas de
obras públicas na sede da Central de Abastecimento do Paraná S.A. (CEASA/PR), nos três meses que
antecederam o pleito, continham não apenas dados técnicos como também as expressões "mais uma
obra"; "Paraná Governo do Estado", a bandeira do Estado e o respectivo brasão, o que configura
conduta vedada e, por conseguinte, autoriza impor multa. (Recurso Especial Eleitoral nº 060229748,
Acórdão, Relator(a) Min. Jorge Mussi, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 181, Data
18/09/2019)
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PRONUNCIAMENTO EM CADEIA DE RÁDIO E TELEVISÃO,

FORA DO HORÁRIO ELEITORAL GRATUITO
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14. Pronunciamento em cadeia de rádio e televisão

Nos três meses anteriores ao pleito é vedado o pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora
do horário eleitoral gratuito e regulamentado pelo Tribunal Superior Eleitoral. É o que estabelece o
inciso VI, alínea “c”, da Lei nº 9.504/97:
Art. 73...
c) fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito,
salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e
característica das funções de governo;
Essa vedação atinge apenas os agentes públicos cujos cargos estejam em disputa, nos termos do
§3º, do artigo 73, Lei nº 9.504/97.
Esses pronunciamentos em rádio e televisão, quando urgentes ou relevantes, afetos as funções de

governo, poderão ser autorizados pela Justiça Eleitoral, mediante petição do representante legal do
Município ao Juiz Eleitoral.
De acordo com o artigo 45, inciso III, da Lei nº 9.504/97 é vedado às emissoras de rádio veicular
propaganda política fora do horário eleitoral gratuito após o encerramento do prazo para as
convenções133.
14.1. Discurso deve ser transmitido em cadeia de rádio e televisão

O fato deve corresponder exatamente a conduta prevista na norma do artigo 73, VI, “c”, da Lei nº
9.504/97. Já decidiu o Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais que a "ausência de
pronunciamento oficial dos agentes públicos na forma de transmissão em cadeia não caracteriza
conduta vedada"134.
O núcleo dessa norma é fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário
eleitoral gratuito. Entrevistas ou pronunciamentos concedidos a apenas um canal de rádio ou de
televisão não configuram pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, que é uma transmissão
conjunta geralmente destinada a alguma informação de natureza emergencial.
Essa transmissão em cadeia de rádio e televisão pode ocorrer em função de norma federal, como
acontece com os Chefes dos Três Poderes (Presidente da República, Presidentes da Câmara e do
Senado, Presidente do Supremo Tribunal Federal).
Mas essa cadeia de rádio e televisão também pode ocorrer voluntariamente e informalmente. Pode
acontecer de uma entrevista, ao vivo, diante do interesse da imprensa, ser transmitida em diversos
canais de rádio e televisão, conjunta e simultaneamente. A hipótese é difícil de acontecer, mas se
houver será caracterizada como conduta vedada.
133 Representação nº 06006016820206160044, Acórdão de Relator(a) Des. Thiago Paiva Dos Santos, Publicação: DJ - Diário de justiça,
Tomo DJE, Data 11/06/2021
134 Recurso Eleitoral nº 127, Acórdão, Relator(a) Des. Alice de Souza Birchal, Publicação: DJEMG - Diário de Justiça Eletrônico-TREMG,
Data 01/07/2014
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Consoante o art. 73, II e VI, c, da Lei 9.504/97, é vedado aos agentes públicos usar materiais ou
serviços custeados pelos Governos ou Casas Legislativas que excedam as prerrogativas contidas nos
respectivos regimentos e, ainda, fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão fora do horário
eleitoral gratuito e sem que reconhecida pela Justiça Eleitoral a excepcionalidade da situação. 3. No
caso dos autos, os discursos foram transmitidos por uma única emissora, não havendo falar em
cadeia de rádio e televisão, além de inexistir prova de que a TV Cidade prestava serviços ou era
remunerada pela Câmara Municipal de Tupã à época dos fatos para veicular as sessões legislativas,
circunstância que não pode ser presumida. 4. Ademais, o art. 73, § 3º, da Lei 9.504/97 dispõe que a
restrição contida na alínea c do inciso VI alcança somente os agentes públicos das esferas
administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição. Ressalva-se, porém, conforme cada caso,
a possibilidade de enquadramento da conduta em outros dispositivos da legislação eleitoral. [...]” (Ac.
de 11.9.2014 no REspe nº 1527171, rel. Min. João Otávio de Noronha.)
14.2. Matéria urgente, relevante e característica da função de governo

Entende o legislador que o candidato somente entra em rede de rádio e televisão no horário da
propaganda eleitoral obrigatória gratuita. Como exceção poderá fazê-lo se for matéria urgente,
relevante e característica da função de governo.
Há uma notória intenção de impedir que o candidato promova um desequilíbrio no pleito,

aparecendo em canais de grande impacto na mídia mais vezes que os demais candidatos e de forma
mais agressiva, isto é, com o pronunciamento simultâneo de todas as emissoras, violando a
igualdade entre os concorrentes.
“O abuso do poder político requer demonstração de sua prática ter influído no pleito. Não caracteriza
uso indevido dos meios de comunicação entrevista concedida a uma emissora radiofônica que cobriu
o evento.” NE: Alegação de abuso do poder político pela participação em inauguração de obra pública
consistente em solenidade de transferência do endereço de prestação de serviço já em funcionamento
(Lei no 9.504/97, art. 77) e alegação uso indevido dos meios de comunicação mediante
pronunciamento em cadeia de rádio (Lei no 9.504/97, art. 73, VI, c). (Tribunal Superior Eleitoral - Ac.
de 15.8.2006 no RO no 754, rel. Min. José Delgado.)
“Propaganda institucional. Alegação de violação ao art. 73, VI, c, da Lei no 9.504/97. Não
configurada.” NE: Condenação por propaganda antecipada de prefeito que realizou pronunciamento
em rádio, com destaque para as suas obras e para a atuação funcional, fazendo menção à
responsabilidade do eleitor no dia da eleição, bem como exaltando a sua preparação para continuar
a administrar o município. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 19.283, de 8.5.2001, rel. Min. Costa
Porto.)
14.3. A critério da Justiça Eleitoral

A regra do artigo 73, VI, “c”, da Lei de Eleições estabelece que o pronunciamento em cadeia de rádio
e televisão deverá ser realizado a critério da Justiça Eleitoral.
Isso significa que diante de uma situação de urgência, relevância ou função típica de governo, a
Justiça Eleitoral precisa ser previamente consultada, para que esta autorize o pronunciamento nos
termos e condições por ela fixados.
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14.4. Penalidade
Aplica-se apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa
na eleição. O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão imediata da conduta
vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR. As
multas serão duplicadas a cada reincidência.
A pena de cassação de registro de candidato, por conduta vedada em face de propaganda indevida,
pode deixar de ser aplicada quando o Tribunal reconhecer que a falta cometida, pela sua pouca
gravidade, não proporcione a sanção máxima, sendo suficiente, para coibi-la, a multa aplicada135.
135RECURSO INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL nº 11046, Acórdão de Relator(a) Des. DANILO FONTENELE SAMPAIO CUNHA,
Publicação: DJ - Diário de justiça, Volume 204, Data 26/10/2007, Página 241/24
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DESPESAS COM PUBLICIDADE DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
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15. Despesas com publicidade dos órgãos públicos

A publicidade institucional somente é proibida nos três meses que antecedem as eleições (art. 73,
VI, “b”, Lei nº 9.504/97). Entretanto, embora no primeiro semestre do ano de eleição a publicidade
institucional não seja proibida, ela sofre uma limitação no valor das despesas empenhadas neste
período (art. 73, VII, Lei nº 9.504/97). A violação dessa norma costuma ser interpretada como grave
e suficiente para produzir desequilíbrio na disputa eleitoral, resultando como condenação
recorrente a cassação do registro ou do diploma.
Nos três meses que antecedem o pleito, por força do que estabelece o artigo 73, VI, “b”, da Lei nº
9.504/97, não poderá ser realizada publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da
administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida
pela Justiça Eleitoral.
Nos três meses anteriores a data marcada para as eleições, não será realizada publicidade
institucional.
Acontece que a norma do inciso VII, do artigo 73, traz regra que complementa o conteúdo do inciso
VI, alínea “b”, ao estabelecer os limites de empenhos com publicidade institucional no primeiro
semestre do ano de realização das eleições.
Há duas regras, que se completam e precisam ser analisados em conjunto: a) proíbe-se a publicidade
institucional três meses antes do pleito; b) a publicidade institucional realizada no primeiro
semestre do ano da eleição deve respeitar limites de despesas empenhadas.
15.1. Interpretação da norma atual

Estabelece literalmente o inciso VII, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 ser proibido empenhar, no
primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais,
estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a 6
(seis) vezes a média mensal dos valores empenhados e não cancelados nos 3 (três) últimos anos que
antecedem o pleito.
O inciso VII apresente componentes relevantes para sua adequada interpretação: a) proibição de
empenhar no primeiro semestre do ano de eleição; b) despesas com publicidade institucional; c)
que excedam seis vezes a média mensal dos valores empenhados e não cancelados nos três últimos
anos que antecedem o pleito.
O primeiro semestre do ano de eleição compreende o período de 1º de janeiro até 30 de junho.

Neste período, não poderão ser realizados empenhos destinados a realização de despesas com
publicidade institucional que, em um cálculo aritmético, superem seis vezes a média mensal dos
valores empenhados nos três anos que antecedem as eleições. Para que se obtenha o valor total a
ser empenhado no primeiro semestre do ano de eleição serão necessárias três operações
matemáticas: soma, divisão e multiplicação. Desse modo, é preciso somar todos os empenhos dos
três anos anteriores. O resultado da soma deve ser dividido pelo número de meses que compõem
três anos, isto é, 36 meses. Obtido o resultado dessa divisão, então deve-se passar para o próximo
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cálculo, multiplicando por seis para que, então, obtenha o valor total que poderá ser empenhado
no primeiro semestre do ano de eleição.
Podemos indicar o seguinte exemplo:
• Despesa empenhada no ano de 2021 = R$ 120.000,00

• Soma dos três anos = R$ 360.000,00
• Média mensal = R$ 360.000,00 ÷ 36 meses = R$ 10.000,00
• Limite de empenhos no primeiro semestre de 2024 = R$ 10.000,00 x 6 = R$ 60.000,00
Conclusão: No ano de 2024, no exemplo, os empenhos de 1º de janeiro até 30 de junho não poderão
superar o valor total de R$ 60.000,00.
Houve substancial modificação no ordenamento jurídico. Antes o legislador adotava o verbo

“realizar”, e com o advento da Lei nº 14.356/22, passou a adotar o verbo “empenhar”. O Tribunal
Regional Eleitoral do Ceará se manifestou sobre o tema136:
A redação anterior do art. 73, inciso VII, da Lei das Eleições estabelecia como conduta vedada
"realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos
públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração
indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que
antecedem o pleito. Com alteração promovida pela Lei nº 14.356, de 31 de maio de 2022, o
dispositivo passou a ter a seguinte redação "empenhar, no primeiro semestre do ano de
eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou
das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a 6 (seis) vezes a média
mensal dos valores empenhados e não cancelados nos 3 (três) últimos anos que antecedem
o pleito." Assim, a Lei nº 14.356, de 31 de maio de 2022, ao alterar uma hipótese de
configuração de conduta vedada não é uma alteração legislativa em tema meramente
procedimental, mas verdadeira norma que altera e influi diretamente no processo eleitoral,
posto que veicula conduta vedada aos agentes públicos que afeta "a igualdade de
oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais". Assim, a nova regra para cálculo da
média de gastos com publicidade institucional prevista na Lei nº 14.356/2022 não poderá ser
aplicada às Eleições 2022.
O empenho, segundo a Lei nº 4.320/64, é o ato emanado de autoridade competente que cria para
o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Segundo Hely
Lopes Meirelles, a conceituação legal labora em erro, pois a obrigação de pagamento precede o
empenho e resulta da lei ou do contrato gerador da despesa.
O empenho, que se formaliza na denominada “nota de empenho”, não constitui obrigação nem
compromisso de pagamento, pois é obrigação financeira de caráter contábil, visando à reserva do
136
CONSULTA nº 060011796, Acórdão de Relator(a) Des. DAVID SOMBRA PEIXOTO, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico,
Tomo 145, Data 26/07/2022, Página 128-32
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numerário para o pagamento da despesa comprometida, dentro da dotação específica. Sua

finalidade é, portanto, evitar que, pela dedução da parcela comprometida, a Administração
ultrapasse as dotações orçamentárias. O empenho não cria a obrigação de pagamento. Opera-se
como ato-condição do pagamento.
Somente as despesas com publicidade institucional empenhadas é que podem ser consideradas nos
cálculos e, por evidente, excluindo os empenhos cancelados.
15.2. Exceção à regra

Conforme o artigo 4º, da Lei nº 14.356/22, não se sujeita às disposições dos incisos VI e VII do artigo
73 da Lei nº 9.504/97, a publicidade institucional de atos e campanhas dos órgãos públicos federais,
estaduais ou municipais e de suas respectivas entidades da administração indireta destinados
exclusivamente ao enfrentamento da pandemia causada pelo coronavírus SARS-CoV-2 e à
orientação da população quanto a serviços públicos relacionados ao combate da pandemia,
resguardada a possibilidade de apuração de eventual conduta abusiva, nos termos da Lei nº
9.504/97.
15.2. Histórico
O inciso VII, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 sofreu três modificações desde que o texto original
entrou em vigor. Inicialmente, era proibido “realizar, em ano de eleição, antes dos três meses que
antecedem o pleito, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou
municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos
gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à
eleição”.
Pela Lei nº 13.165/15 o texto original foi alterado para constar que seria proibido “realizar, no
primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais,
estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a
média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito”.
Acontece que em razão da pandemia provocada pela COVID 19, o Congresso Nacional promulgou a
Emenda Constitucional nº 107/20, criando regra temporária referente os gastos com publicidade e,
desse modo, afastando a aplicação do inciso VII, da Lei nº 9.504/97, para as eleições 2020. Dispôs o
inciso VII, §3º, do artigo 1º, da Emenda Constitucional nº 107/2020, que “os gastos liquidados com
publicidade institucional realizada até 15 de agosto de 2020 não poderão exceder a média dos
gastos dos 2 (dois) primeiros quadrimestres dos 3 (três) últimos anos que antecedem ao pleito, salvo
em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral”.
Por fim, a Lei nº 14.356/22 volta a alterar a redação do inciso VII, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97,
para proibir “empenhar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos
órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração
indireta, que excedam a 6 (seis) vezes a média mensal dos valores empenhados e não cancelados
nos 3 (três) últimos anos que antecedem o pleito”.
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15.3. Vigência da norma

A alteração produzida pela Lei nº 14.356/22 foi objeto de questionamento no Supremo Tribunal
Federal, que decidiu que a norma com o texto modificado somente poderia ser exigida para as
próximas eleições:
ADI 7178 – Ação Direta de Inconstitucionalidade – Supremo Tribunal Federal – STF - Decisão: O
Tribunal, por maioria, concedeu parcialmente a medida cautelar pleiteada para, conferindo
interpretação conforme a Constituição à Lei 14.356/2022, estabelecer que, por força do princípio da
anterioridade eleitoral (art. 16 da CF), a mesma não produz efeitos antes do pleito eleitoral de outubro
de 2022, nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes, Redator para o acórdão, vencidos os
Ministros Dias Toffoli (Relator), Luiz Fux (Presidente), Nunes Marques e André Mendonça, que
indeferiam a cautelar.
A Câmara dos Deputados, em suas informações (Petição 44.643/22), apresentou os seguintes

argumentos:
a) segundo a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, “[o] ‘telos’ subjacente à conduta vedada
encartada no artigo 73, VII, da Lei das Eleições é interditar práticas tendentes a afetar a igualdade
de oportunidades entre os candidatos” (Ac. de 21/2/17 no AgR-REspe nº 23.144, Rel. Min. Luiz Fux)
e o verbo “realizar” empregado no dispositivo em comento corresponde ao momento da liquidação
da despesa, a qual consiste na “verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos
e documentos comprobatórios do respectivo crédito”;
b) na redação original da Lei nº 9.504/97, o parâmetro da despesa com publicidade era a “média
dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior
à eleição”, mas, em ano eleitoral, só é permitida a veiculação de publicidade institucional no
primeiro semestre, de modo que parecia haver uma distorção, porquanto a média anual seria o
limite para a aplicação de recursos em um único semestre;
c) a Lei nº 13.165/15 modificou o parâmetro de despesa, ao passar a prever “a média dos gastos no
primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito” e, de forma coerente, passou a
adotar como critério a média semestral como parâmetro para a aferição de um limite de gastos
semestral;
d) a Lei nº 14.356/22 originou-se do Projeto de Lei nº 4.059, de 2021, tendo sua motivação
relacionada com precedente legislativo recente, qual seja, a Emenda Constitucional nº 107/20, que,
promulgada em 2 de julho de 2020, dispôs a respeito da aplicação do mesmo artigo 73, VII, da Lei
nº 9.504/97, estabelecendo que
“os gastos liquidados com publicidade institucional realizada até 15 de agosto de 2020 não
poderão exceder a média dos gastos dos 2 (dois) primeiros quadrimestres dos 3 (três)
últimos anos que antecedem ao pleito, salvo em caso de grave e urgente necessidade
pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral”;
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e) em relação ao texto do inciso VII da Lei nº 9.504/97 então vigente, a legislação alterou dois
pontos: (i) o parâmetro do limite de gastos e (ii) a fase da despesa considerada de “liquidação” para
“empenho”;
f) quanto ao parâmetro cronológico da despesa, abandonou-se a “a média dos gastos no primeiro

semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito” e passou-se a adotar “6 (seis) vezes a média
mensal dos valores empenhados e não cancelados nos 3 (três) últimos anos que antecedem o pleito”
e, ao contrário do alegado na inicial, essa modificação não implica necessariamente aumento do
valor limite para despesas com publicidade;
g) isso porque o texto anterior, ao considerar a média do primeiro semestre dos três últimos anos,
permitia ao gestor “inflar” artificialmente o limite, concentrando as despesas com publicidade dos
anos anteriores no primeiro semestre;
h) o multiplicador de seis vezes não deve causar estranhamento, porque a média adotada passou a
ser mensal, de modo que, multiplicada por seis, gera um parâmetro semestral, ponto que foi
esclarecido pela Relatora, Deputada Celina Leão;
i) também se modificou a fase da despesa considerada (de “liquidação” para “empenho”), sendo
que o empenho consiste no “ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado
obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”;
j) o empenho precede a liquidação, o que poderia levar à discussão a respeito da possibilidade de

serem gerados empenhos fictícios nos anos pré-eleitorais para “inflar” artificialmente o limite de
despesa;
k) a nova lei prevê expressamente como parâmetro os “valores empenhados e não cancelados”, de
modo a mitigar a possibilidade de manipulação burocrática do limite, buscando-se evitar a mudança
casuística do comportamento do administrador no ano eleitoral em relação aos anos que o
antecedem;
l) se tal comportamento não se altera, não há que se falar em desequilíbrio, e a mera mudança do
critério de aferição do limite de gasto na propaganda não implicaria, a priori, inconstitucionalidade
material;
m) eventuais práticas abusivas continuariam sendo examinadas pela Justiça Eleitoral, como tantas
outras modalidades de abuso, conforme os contornos dos casos concretos;
n) o artigo 4º da Lei traz a expressão “exclusivamente”, referindo-se à publicidade destinada ao

enfrentamento da pandemia, o que demonstra o zelo do legislador em não abrir exceções,
resguardando-se a apuração de eventuais abusos pela Justiça Eleitoral.
Segundo decidiu o Supremo Tribunal Federal, a ampliação dos limites para gasto com publicidade
institucional pode impactar significativamente nas condições de disputa eleitoral, pois implica
controle menos rigoroso de condutas que a legislação eleitoral vigente até a edição da lei
159
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impugnada tratou como fatores de risco para a regularidade dos processos eleitorais. Pela nova
redação do art. 73, VII, da Lei das Eleições, a conduta vedada no primeiro semestre de ano eleitoral
passa a ser o empenho, e não a realização, de despesa pública com publicidade, até o limite agora
apurado pela média dos valores empenhados e não cancelados nos três anos anteriores,
multiplicado por 6 (seis) vezes, atualizados monetariamente pelo INPC. E ficam excluídos desses
limites a publicidade com determinadas ações governamentais, descritas no art. 4º da Lei
14.356/2022 como “atos e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais e de
suas respectivas entidades da administração indireta destinados exclusivamente ao enfrentamento
da pandemia causada pelo coronavírus SARS-CoV-2”, bem como a “orientação da população quanto
a serviços públicos relacionados ao combate da pandemia”.
A expansão do gasto público com publicidade institucional às vésperas do pleito eleitoral poderá
configurar desvio de finalidade no exercício de poder político, com reais possibilidades de influência
no pleito eleitoral e perigoso ferimento a liberdade do voto (CF, art. 60, IV, b); ao pluralismo político
(CF, art. 1º, V e parágrafo único), ao princípio da igualdade (CF, art. 5º, caput) e a moralidade pública
(CF, art. 37, caput).
Em que pese a exclusão das ações governamentais relacionadas ao enfrentamento da calamidade

pública provocada pela pandemia do coronavírus seja um critério meritório, em tese, o fato é que a
ampla divulgação de “atos e campanhas dos órgãos públicos” com financiamento do orçamento
público pode implicar favorecimento dos agentes públicos que estiveram à frente dessas ações, com
comprometimento da normalidade e legitimidade das eleições a se realizarem neste ano. Não se
trata, portanto, de circunstância indiferente para o processo eleitoral em curso, pelo que não deve
produzir efeitos antes da realização da eleição em outubro do ano em curso, como anotado pelo
Procurador- Geral da República nos autos da ADI 7178 (doc. 35, págs. 11-12):
A realização de despesas com publicidade institucional é circunstância, em si, potencialmente

causadora de desequilíbrio nas eleições. A divulgação das ações do Governo normalmente traz
impacto positivo para os candidatos à reeleição (ou os apoiados pelos chefes dos Poderes Executivos).
Tanto é assim que a Lei 9.504/1997 proíbe a publicidade institucional “dos atos, programas, obras,
serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas
entidades da administração indireta” nos três meses que antecedem o pleito (art. 73, VI, “b”), bem
como limita essa mesma publicidade “no primeiro semestre do ano da eleição” (art. 73, VII). Nesse
cenário, qualquer aumento do limite de gastos com publicidade institucional, ocorrido há menos de
um ano das eleições, tem o potencial de alterar o equilíbrio preestabelecido entre os candidatos.
15.4. Publicidade após as eleições

Nos três meses que precedem as eleições é proibida a publicidade institucional. O que significa que
após a realização das eleições, primeiro ou segundo turno, conforme o caso, poderá ser retomada
a publicidade institucional. Por exemplo, as eleições de 2024 serão no dia 6 de outubro. A partir
dessa data a publicidade institucional volta a ser permitida e sem restrição alguma de limite de
empenho.
15.5. Publicidade no período permitido

A publicidade institucional pode ser realizada no ano de eleição, no primeiro semestre (com
restrições de empenho) e após o final das eleições (sem restrições de empenho). De qualquer modo,
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a distribuição de publicidade institucional efetuada nos meses permitidos em ano eleitoral deve ser
feita no interesse e conveniência da Administração Pública137. Mesmo nos meses permitidos deverá
presar pela proporcionalidade e razoabilidade nas despesas.
15.6. Atualização monetária

Os valores empenhados serão reajustados pelo IPCA, aferido pela Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), ou outro índice que venha a substituí-lo, a partir da data em que
foram empenhados (art. 73, §4º, Lei nº 9.504/97).
15.7. Contabilização dos gastos com publicidade institucional

Recomenda-se que sejam diferenciadas as despesas com publicidade legal, isto é, a publicidade
obrigatória, com a publicação de atos oficiais, destinados a divulgação de balanços, atas, editais,
decisões, avisos, com o objetivo de atender as prescrições legais (publicação do Relatório e
Demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal, publicação de Leis e Decretos, Portarias de
Nomeações, Editais de Licitações, dentre outros). Tais dispêndios não entram no cômputo das
despesas com publicidade proibidas no citado dispositivo legal.
15.8. Penalidade
Assim como as demais condutas vedadas previstas no artigo 73, da Lei nº 9.504/97, a violação a
regra de limite de empenhos para despesas com publicidade no primeiro semestre no ano de eleição
resultará na aplicação de multa, cassação do registro ou diploma e ato de improbidade
administrativa (art. 73, §5º, §6º, §7º, Lei nº 9.504/97).
137Tribunal Superior Eleitoral - AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 2506, Acórdão nº 2506 de 12/12/2000, Relator(a) Min. FERNANDO
NEVES DA SILVA, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 27/04/2001, Página 234 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE,
Volume 12, Tomo 4, Página 133
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REVISÃO GERAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES

PÚBLICOS
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16. Revisão geral da remuneração dos servidores públicos

O legislador previu uma conduta vedada específica para a concessão de aumento na remuneração
do funcionalismo público. O assunto é regulamentado pelo inciso VIII, do artigo 73, da Lei nº
9.504/97:
VIII - fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos
que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição,
a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos.
Pela norma acima, é proibido conceder revisão geral de remuneração que supere a inflação
acumulada para o período. A simples recomposição salarial decorrente da inflação e nos limites
dela, não é vedada. A proibição atinge apenas o aumento real de salário, que exceda os percentuais
de inflação. Além disso, essa conduta vedada somente é aplicada nos 180 dias antes da realização
das eleições e até a posse dos eleitos. Para as eleições municipais de 2024, a serem realizadas no
dia 6 de outubro, os 180 dias anteriores indicam que a partir de 9 de abril de 2024 o aumento real
de salário é vedado aos servidores públicos. O aumento real somente será possível se for em data
anterior a 9 de abril de 2024.
O sistema remuneratório ou a remuneração em sentido amplo da Administração direta e indireta

para os servidores da ativa compreende as seguintes modalidades: a) “subsídio”, constituído de
parcela única e pertinente, como regra geral, aos agentes políticos; b) remuneração, dividida em
“vencimentos”, para os servidores públicos, e “salário” para os empregados públicos.
16.1. Vencimentos
É espécie de remuneração e corresponde à soma do vencimento e das vantagens pecuniárias,
constituindo a retribuição pecuniária devida ao servidor pelo exercício do cargo público. O
vencimento corresponde ao padrão do cargo público fixado em lei, enquanto vencimentos são
representados pelo padrão do cargo (vencimento) acrescido dos demais componentes do sistema
remuneratório do servidor público da Administração direta, autárquica e fundacional138.
A proibição quanto ao incremento do valor percebido pelos servidores a título de contraprestação

do trabalho prestado alcança qualquer das parcelas pagas sob essa rubrica, de modo que, para fins
do artigo 73, VIII, da Lei de Eleições, não há como distinguir vencimento-base de remuneração
final139.
16.2. Revisão geral

Para a Constituição, a revisão geral remuneratória, no âmbito de cada Poder, é sempre anual. Deve
acontecer na mesma data e sem diferenciação de índices, o que abrange, de forma igual, servidores
e agentes políticos.
138
Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 24ª edição. São Paulo: Malheiros, 1990, pag. 425.
139
Recurso Ordinário nº 763425, Acórdão, Relator(a) Min. João Otávio De Noronha, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico,
Tomo 92, Data 17/05/2019, Página 16-17)
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Pelo inciso X, do artigo 37, da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 19, a
remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão
ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada
revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as inovações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 19
no inciso X foram: a) a expressa referência à necessidade de lei específica para a fixação ou alteração
da remuneração e dos subsídios; b) previsão de revisão anual como direito do servidor.
Pelo artigo 39, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, a fixação dos padrões de vencimento e dos
demais componentes do sistema remuneratório observará a natureza, o grau de responsabilidade
e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira.
E pelo artigo 169, §1º, também da Constituição Federal, a concessão de qualquer vantagem ou
aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e
entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder
público, só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes.
A revisão geral da remuneração dos servidores públicos e o subsídio serão fixados ou alterados por
lei, mas essa revisão geral precisará atender também o que estabelece outros artigos da própria
Constituição, levando em consideração as caraterísticas de cada cargo e a dotação orçamentária.
Por isso que existem diversos julgados que impedem ao Poder Judiciário impor aos demais entes
públicos a obrigação de promover a revisão geral anual. Ela é um direito do servidor previsto
constitucionalmente, mas que precisa ser interpretado em consonância com outras normas que não
aceitam a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, se não houver prévia
dotação orçamentária.
Tendo em conta que sobredito dispositivo se refere a índice e a anualidade, deduz-se que a revisão
geral anual é para repor a inflação dos doze meses anteriores, recuperando o poder de compra de
salários e subsídios. Assim, revisão ou reajuste nada têm a ver com aumento real, ou seja, aumento
acima da inflação.
Explica Maria Sylvia Zanella Di Pietro que a revisão anual, presume-se que tenha por objetivo
atualizar as remunerações de modo a acompanhar a evolução do poder aquisitivo da moeda. Se
assim não fosse, não haveria razão para tornar obrigatória a sua concessão anual, no mesmo índice
e na mesma data para todos.
Acontece que o artigo 73, VIII, da Lei nº 9.504/97 veda aos agentes públicos “fazer, na circunscrição
do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda
de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no artigo
7º da Lei nº 9.504/97 e até a posse dos eleitos.
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O Tribunal Superior Eleitoral, interpretando o inciso VIII, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 considera
que a vedação legal apanha o período de 180 (cento e oitenta dias) que antecede as eleições até
posse dos eleitos. O prazo do artigo 7º, §1º, da Lei nº 9.504/97, ao qual faz alusão o inciso VIII, do
artigo 73, é o prazo de 180 dias140.
Logo, a revisão geral da remuneração dos servidores públicos será sempre possível no ano de
eleição, cumprindo o artigo 37, inciso X, da Constituição Federal. Porém, essa revisão geral não
poderá superar o índice inflacionário no ano de eleição. Deverá apenas recompor as perdas
inflacionárias. Caso a revisão geral extrapole a inflação acumulada no período, não será uma simples
recomposição das perdas inflacionárias, mas verdadeiro aumento real de remuneração, o que é
vedado nos 180 dias que antecedem o pleito e até a posse dos eleitos.
Esse prazo de 180 dias somente se aplica para aumento real de salário, a mera recomposição não
sofre essa limitação temporal141.
16.3. Período inflacionário

Pela redação do inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, a revisão geral da remuneração acima da inflação é
proibida nos 180 dias anteriores ao pleito. Porém, a “recomposição da perda de seu poder aquisitivo
ao longo do ano da eleição” não está proibida por esta norma, ao contrário, é admitida, podendo
ser realizada durante os períodos de vedação eleitoral, desde que apenas corrija a remuneração de
acordo com a inflação apurada no ano da eleição.
Desse modo, aumento real de salário somente até o 180º dia anterior a data da eleição, enquanto
a recomposição inflacionária realiza-se anualmente, na data estabelecida na legislação e já comum
nos anos anteriores, podendo ocorrer até às vésperas das eleições.
Acontece que o legislador disse que a recomposição é a perda do poder aquisitivo da remuneração
do funcionalismo público ao “longo do ano da eleição”. Pode-se daí concluir que essa revisão geral
mencionada na Lei nº 9.504/97 não é a mesma que figura na Constituição Federal, no artigo 37,
inciso X. A revisão geral da Lei de Eleições não se refere à anualidade de doze meses, mas, sim, à
perda aquisitiva ao longo do ano da eleição.
A recomposição inflacionária pode ser concedida em dois períodos distintos no ano eleitoral:
a) antes dos 180 dias da eleição;
b) dentro do período de 180 dias antes da eleição.
A recomposição realizada antes dos 180 dias da eleição, somente pode captar a inflação a partir de
1º de janeiro do ano da eleição e, não, a variação inflacionária dos 12 meses anteriores. Caso a
Administração Pública decida conceder um percentual de aumento superior ao valor apurado no
“ano da eleição”, incluindo o período de doze meses anteriores, o ato administrativo não será ilegal,
140Tribunal Superior Eleitoral - Res. no 22.252, de 20.6.2006, rel. Min. Gerardo Grossi.
141(CONSULTA n 30506, ACÓRDÃO de 11/05/2010, Relator(aqwe) PAULO OCTAVIO BAPTISTA PEREIRA, Publicação: DJESP - Diário da
Justiça Eletrônico do TRE-SP, Data 20/05/2010, Página 21)
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mas deverá ser qualificado como aumento real de salário, que é permitido, desde que realizado 180
dias antes do pleito. A recomposição deve respeitar a inflação. O reajuste real de salário é acima da
inflação e este será admitido, desde que o ato administrativo ocorra 180 dias antes da eleição.
A recomposição realizada dentro do período de 180 dias antes da eleição, portanto, somente pode
captar a inflação a partir de 1º de janeiro do “ano da eleição”, sendo neste período vedado aumento
real de salário ou recomposição da variação inflacionária dos 12 meses anteriores.
Vai aí um exemplo: na recomposição salarial em maio de ano eleitoral, o índice só agrega a inflação
de janeiro a maio de tal exercício e, não, a oscilação do custo de vida de maio do ano anterior a maio
do ano corrente (12 meses). Os meses do ano anterior ao da eleição serão objeto de recomposição
salarial futura, no ano seguinte, após a posse dos eleitos.
À luz do exposto, em cada ano eleitoral, é permitida, até o 180° dia anterior a data da eleição, revisão
geral para todo o funcionalismo público, com base em índice de reajuste superior ao da inflação.
Após esse prazo, é permitida revisão geral para todo o funcionalismo público, com base em índice
oficial e limitada ao período compreendido entre 1º de janeiro do ano eleitoral e a data da efetiva
concessão.
A posição defendida pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais é que embora o legislador
tenha mencionado que a recomposição da perda do seu poder aquisitivo ocorra ao longo do ano da
eleição, na verdade quis se referir apenas ao período anterior à data prevista para a recomposição
inflacionária e não a inflação supostamente prevista para o ano da eleição.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo vem decidindo pela possibilidade de ser incluído o
período inflacionário do ano anterior ao da eleição:
TC-002676/026/12 - Com relação à remuneração dos servidores, o apontamento da

fiscalização se prendeu à concessão da revisão, em percentual de 5,1042% - porque a mesma,
realizada por meio da LC nº 07/12, compreenderia a inflação acumulada entre maio/11 e
abril/12, desse modo ferindo a legislação eleitoral. No caso, penso cabível a interpretação
sistemática do ordenamento, em conformidade com o Texto Constitucional, uma vez que é
garantida a revisão geral anual da remuneração dos servidores e agentes políticos,
exatamente para garantir o poder de compra da moeda. Logo, se a revisão geral é anual,
não pode se limitar à inflação de apenas parcela do período; porque, o que a norma veda, na
verdade, é exatamente a utilização de mecanismo que angarie vantagem eleitoral em
relação aos demais participantes do pleito, pela concessão de benefício superior àquele de
direito. E, no caso, o reajuste na remuneração cumpriu período que compreendeu maio/11 e
abril/12, em percentual que se aproximou da perda inflacionária do período (IPCA Acumulado
em abril/12 – 5,10%).
O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, entretanto, adota a tese que a recomposição é da
perda inflacionária no ano da eleição:
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(...) é vedado aos agentes públicos o disposto no inciso VIII, do artigo 73 da Lei 9.504/97, ou
seja, a concessão de revisão geral e anual da remuneração de servidores públicos em ano
eleitoral, sendo que desde 8 de abril até a posse dos eleitos, somente é lícita a revisão que se
restrinja à recomposição do poder aquisitivo ao longo do ano eletivo, correspondendo à
perda do poder aquisitivo a partir de 1º de janeiro até a data da concessão.
Sobre o tema, ensina a Ministra Cármen Lúcia Antunes Rocha: a norma modificada e inserida no
artigo 37, X, in fine, fortaleceu-se com a Emenda Constitucional nº 19/98, porque se estabeleceu,
ao lado do dever estatal de processar a revisão de determinada forma (genericamente, na mesma
data e com idêntico índice), o direito funcional de ter aquela revisão anualmente.
O direito à anualidade da revisão é posto constitucionalmente com a Emenda supra referida.

Depreende-se, do pensamento da jurista, o dever do Estado de conceder a revisão pelo menos uma
vez por ano, sendo que o transcurso do prazo de 12 meses a partir da última recomposição
remuneratória marca o início da mora estatal.
Acerca da matéria, registre-se precedente do Supremo Tribunal Federal que, ao julgar a ADI n.
2.061/DF14, da relatoria do Ministro Ilmar Galvão, reconheceu a mora legislativa do Presidente da
República por não encaminhar projeto de lei para a revisão geral da remuneração dos servidores da
União. Diante disso, levando em consideração a finalidade do instituto de manter o poder aquisitivo
da moeda em face da inflação, a recomposição baseada em período inflacionário superior a um ano
configura direito subjetivo do agente público destinatário da norma, consubstanciando verdadeiro
poder-dever do Estado restabelecer o valor da remuneração e dos subsídios em razão das perdas
inflacionárias. Ademais, o percentual de correção deve abarcar todo o período inflacionário em que
não se promoveu a atualização da remuneração. Em resumo, a retroatividade da recomposição,
entendida nos termos aqui tratados, mostra-se possível na hipótese de a unidade política não haver
respeitado a periodicidade anual prevista para a revisão geral da remuneração, devendo ser
concedida com base no período equivalente ao intervalo de tempo em que os agentes públicos
permaneceram sem a atualização da sua remuneração142.
Entretanto, há divergências sobre o assunto. Um dos maiores notáveis sobre Direito Eleitoral, o
Procurador da República Dr. Luiz Carlos dos Santos Gonçalves considera que em matéria eleitoral a
interpretação deve ser restritiva e, portanto, a norma contida no artigo 73, inciso VIII, da Lei nº
9.504/97 deve ser aplicada na sua literalidade. O legislador disse que a recomposição é a perda de
seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição. Disse, “ao longo do ano da eleição”. Qualquer
recomposição realizada no ano de 2024 deverá considerar unicamente a inflação acumulada nos
meses anteriores dentro do ano de 2024. Eventual remanescente de recomposição da remuneração
dos servidores referentes aos meses de 2023, ou até mesmo anos anteriores, somente poderá ser
feito a partir de 2025. Segundo o Dr. Luiz Carlos essa regra, adotada em julgados do Tribunal
Superior Eleitoral, tem o seu sentido de ser na garantia do equilíbrio do pleito eleitoral, citando
como exemplo, uma dada categoria de servidores que acumule perda inflacionária de vários anos,
em razão das recomposições feitas ano a ano terem sido apenas parciais. Imagine se o gestor público
decide no ano de eleição, em que ele concorre a uma reeleição, conceder a recomposição de todos
os anos, agradando os servidores e suas famílias, além do comércio local impulsionado por uma
142 CONSULTA 747.843 – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
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maior movimentação de dinheiro, especialmente em cidades pequenas. Certamente, estaremos

diante de uma ação governamental com potencial de produzir um desequilíbrio na disputa, daí
porque o legislador restringiu a recomposição da inflação apurada no ano da eleição.
Há decisões divergentes no Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro, ora decidindo que a
recomposição deve abranger os doze meses anteriores, ora decidindo que essa recomposição é
apenas no ano da eleição. Vejamos:
No presente caso, a conduta vedada não restou caracterizada, visto que a revisão da remuneração
limitou-se à recomposição da perda do poder aquisitivo dos servidores municipais nos últimos 12
meses, em consonância com o disposto na legislação municipal e no art. 37, X, da CRFB. (RECURSO
ELEITORAL n 59665, ACÓRDÃO de 07/02/2018, Relator(aqwe) CRISTINA SERRA FEIJÓ, Publicação:
DJERJ - Diário da Justiça Eletrônico do TRE-RJ, Tomo 034, Data 20/02/2018, Página 11/12)
Vedada a modificação na remuneração dos servidores públicos, ficando essa restrita à recomposição
da perda de seu poder aquisitivo ocorrida ao longo do ano da eleição, ou seja, unicamente àquela
ocorrida ao longo de 2008. (CONSULTA n 314, ACÓRDÃO n 34.460 de 05/06/2008, Relator(aqwe)
JACQUELINE LIMA MONTENEGRO, Publicação: DOERJ - Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro,
Volume III, Tomo II, Data 24/06/2008, Página 03)
E o Tribunal Regional Eleitoral do Paraná também indica que essa revisão geral deverá recompor a
inflação apenas do ano da eleição:
CONSULTA. REVISÃO GERAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS. TERMO A FINAL. À vista
das eleições municipais de 2000, a revisão geral dos servidores públicos que exceda a recomposição
da perda de seu poder aquisitivo tem termo final no dia 04 de abril deste ano. Após essa data, tal
recomposição fica limitada ao índice inflacionário deste ano de 2000. (CONSULTA n 041, ACÓRDÃO n
23688 de 29/05/2000, Relator(aqwe) DR. CESAR ANTONIO DA CUNHA, Publicação: dj -, Data
12/06/2000, Página 0)
O Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo, em resposta a uma consulta, mencionou que a
recomposição da perda inflacionária abrange o ano da eleição e que “em ano eleitoral, se a revisão
geral da remuneração exceder a reposição da perda inflacionária, poderá ser iniciada, desde que
respeitado o prazo supramencionado, ou seja, de 180 dias”143.
Segundo recente pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, a vedação prevista no artigo 73,
inciso VIII expressamente prescreve ‘revisão geral da remuneração dos servidores públicos que
exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição’, a ‘revisão
geral’ prescrita na referida lei faz alusão à Constituição Federal, em seu inciso X, artigo 37. Assim,
denota-se que em determinado período eleitoral, a revisão geral constitucionalmente prevista
encontra limite de sua aplicabilidade, em vista da observância do índice inflacionário, diante do
artigo 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97. Decorre do artigo a fixação de um período vedado, em que
se proíbe a revisão geral que exceda a perda inflacionária verificada ao longo do ano da eleição. Isso
se dá a fim de evitar que o chefe do Poder Executivo utilize a máquina estatal para a elaboração da
143
Consulta nº 12917, Acórdão, Relator(a) Des. Luiz Guilherme da Costa Wagner Junior, Publicação: DJESP - Diário da
Justiça Eletrônico do TRE-SP, Data 12/07/2016
170
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lei específica prevista no inciso X, artigo 37, da Constituição Federal - como forma de angariar votos,
prejudicando a igualdade entre os candidatos. Vejamos trecho do acórdão de relatoria do Ministro
André Mendonça sobre a revalorização/reajuste dos servidores da Assembleia Legislativa do Estado
de São Paulo no período vedado em percentual acima da inflação apurada no “ano da eleição”:
ARE 1321814 Relator(a): Min. ANDRÉ MENDONÇA Julgamento: 28/08/2023 Publicação:

29/08/2023 Decisão: (...) no ano de 2018 a inflação foi de 3.75%4 pelo IPCA-E e de 3,02%5
pelo índice de IPC. Desse modo, o percentual estabelecido na Lei (4,89%) superou a efetiva
perda do poder aquisitivo da moeda ao longo do ano de eleição, atribuindo efeitos
financeiros aos vencimentos dos servidores em data abrangida pelo período vedado pela lei
eleitoral. Além do mais, o Parecer 63-2/2.018 da Procuradoria da ALESP, quando do exame
de pedido formulado pelas entidades representativas dos seus servidores concluiu que o
reajuste salarial para 2.018 seria em 2,5%. (...) Neste esteio, na prática essa alteração de
padrões de vencimentos proporcionou aumento real do poder aquisitivo do salário e não
somente a correção inflacionária, vez que o percentual é muito superior ao índice
inflacionário do período. “MANDADO DE SEGURANÇA. Sindicato dos Servidores Públicos da
Assembleia Legislativa e do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo almeja a aplicação da
Lei Complementar Estadual nº 1.321, de 09 de abril de 2018. Publicação em período de
vedação eleitoral, nos termos do inciso VIII, do art. 73, da Lei Federal nº 9.504/97.
Configurado aumento real do poder aquisitivo do salário. Percentual que excedeu a mera
recomposição da perda do poder aquisitivo (correção monetária). Inaplicabilidade da lei.
Denegação da ordem mantida. Recurso conhecido e não Legislação LEG-EST PRC-000063
ANO-2018 PARECER DA PROCURADORIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO
PAULO - ALESP Outras ocorrências Decisão (7), Legislação (10)
16.4. Recomposição
Na circunscrição do pleito, é proibida a concessão de aumento real de vencimento aos servidores
públicos, que excedam a recomposição do seu poder aquisitivo decorrente da inflação ao longo do
ano da eleição. A recomposição consiste na correção monetária salarial, de acordo com os índices
de inflação, sem resultar em lucro, isto é, aumento real de salário acima da inflação. A recomposição
limita-se a restaurar o poder de compra do salário, corroído pelos custos suportados pela constante
inflação. A sua vigência tem início 180 dias antes do pleito e se estende até a posse dos eleitos 144.
As instâncias ordinárias entenderam presente o abuso do poder político em face da edição de lei, de
iniciativa do então prefeito, por meio da qual houve recomposição de remuneração que em muito
excedeu as perdas inflacionárias e beneficiou 147 servidores, conclusão fática irreversível em recurso
especial. Manutenção do abuso do poder político. (Recurso Especial Eleitoral nº 32372, Acórdão,
Relator(a) Min. Admar Gonzaga, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 65, Data
04/04/2019, Página 64/65)
O que o dispositivo proíbe, portanto, é a concessão geral de aumentos reais de remuneração dos
servidores públicos. Reajustes meramente inflacionários, para reposição da perda do poder
aquisitivo ao longo do ano da eleição, estes são admitidos. Aliás, não apenas os reajustamentos
meramente inflacionários para cobrir as perdas havidas durante o próprio ano da eleição, mas
144 Tribunal Superior Eleitoral - Res. no 22.252, de 20.6.2006, rel. Min. Gerardo Grossi
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também aquelas havidas em anos anteriores, são autorizados, contanto que realizadas 180 dias
antes da data marcada para as eleições. O que não se permite é aumento real de salários. Conceder
aumentos além da inflação pretérita, havida até o momento da concessão, ao pretexto de que
seriam destinados a cobrir expectativas de inflação futura, até a posse dos novos eleitos, também
não se admite.
“Consoante dispõe o art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, é lícita a revisão da remuneração
considerada a perda do poder aquisitivo da moeda no ano das eleições.” (Tribunal Superior Eleitoral
- Res. no 22.317, de 1o.8.2006, rel. Min. Marco Aurélio.)
“Consulta. Servidores. Vencimentos. Recomposição. Limites. Conhecimento”. NE: “o art. 73, VIII, Lei
no 9.504/97, impõe limites claros à vedação nele expressa: a revisão remuneratória só transpõe a
seara da licitude, se exceder ‘a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da
eleição’, a partir da escolha dos candidatos até a posse dos eleitos”. (Tribunal Superior Eleitoral - Res.
no 21.811, de 8.6.2004, rel. Min. Humberto Gomes de Barros.)
No mesmo sentido o Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul:
Revisão geral da remuneração dos servidores municipais excedente à recomposição da perda do

poder aquisitivo, atribuindo-lhe efeitos financeiros em data abrangida pelo período vedado pela lei
eleitoral. Configurado o aumento real de salário, com alteração de padrões dos servidores, conforme
planilha acostada nos autos. Ato que extrapola os índices de inflação. Prática que se amolda à
proibição do art. 73, inc. VIII, da Lei das Eleições, o qual proíbe a concessão de reajustes acima da
recomposição da perda do poder aquisitivo, ainda que se destine a determinado grupo de
funcionários. Caracterizada a afronta à isonomia entre os candidatos. Conduta vedada configurada.
(Recurso Eleitoral n 17888, ACÓRDÃO de 26/09/2017, Relator(aqwe) JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA,
Publicação: DEJERS - Diário de Justiça Eletrônico do TRE-RS, Tomo 175, Data 29/09/2017, Página 13)
O Tribunal Regional Eleitoral do Amazonas também exclui a recomposição pela perda inflacionária
das condutas vedadas no ano eleitoral:
Na esteira dos precedentes do Tribunal Superior Eleitoral a recomposição da perda do poder

aquisitivo, não caracteriza a conduta vedada prevista no art. VIII do art. 73 da Lei das Eleições.
(REPRESENTAÇÃO nº 224746, Acórdão de Relator(a) Des. MÁRCIO RYS MEIRELLES DE MIRANDA,
Publicação: DJEAM - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 100, Data 08/06/2016, Página 12)
Assim como o Tribunal Regional Eleitoral do Paraná:
A revisão geral da renumeração para caracterizar a conduta vedada prevista no art. 73, VIII da Lei nº
9.504/07, tem que ser aquela que excede à mera reposição salarial, que configura uma vantagem
aos servidores capaz de gerar um desequilíbrio no pleito eleitoral. (RECURSO ELEITORAL nº
06005535320206160192, Acórdão de Relator(a) Des. Rogério De Assis, Publicação: DJ - Diário de
justiça, Tomo DJE, Data 13/05/2021)
As decisões do Tribunal Superior Eleitoral caminham na mesma direção:
“Revisão geral de remuneração de servidores públicos. Circunscrição do pleito. Art. 73, inciso VIII, da
Lei no 9.504/97. Perda do poder aquisitivo. Recomposição. Projeto de lei. Encaminhamento.
Aprovação. 1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art.
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73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência contida no texto
constitucional. 2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral de remuneração de servidores
públicos que exceda à mera recomposição da perda do poder aquisitivo sofre expressa limitação do
art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, na circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia
9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos, conforme dispõe a Res.-TSE no 20.890, de 9.10.2001. 3. A
aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela Lei Eleitoral
não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do poder aquisitivo no ano
eleitoral. 4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido
em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou
de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas.” (Tribunal Superior Eleitoral -
Res. no 21.296, de 12.11.2002, rel. Min. Fernando Neves.)
“Consulta. Eleição 2004. Revisão geral da remuneração servidor público. Possibilidade desde que não
exceda a recomposição da perda do poder aquisitivo (inciso VIII do art. 73 da Lei no 9.504/97)”. NE:
Consulta sobre a possibilidade de recomposição das perdas remuneratórias relativas aos últimos dois
anos anteriores ao ano da eleição e sobre a possibilidade de recomposição salarial retroativa à data-
base mesmo quando já ultrapassado o prazo limite previsto na legislação eleitoral. (Tribunal Superior
Eleitoral - Res. no 21.812, de 8.6.2004, rel. Min. Luiz Carlos Madeira.)
16.5. Revisão setorial

Segundo o melhor posicionamento doutrinário e jurisprudencial, a revisão geral não se confunde
com outra modalidade, aqui denominada de revisão setorial. Enquanto aquela tem por destinatário
a integralidade dos servidores, esta focaliza determinado segmento. Enquanto a primeira objetiva,
em regra, recompor a perda inflacionária, a segunda almeja proceder à reestruturação de
determinada carreira. Nesse sentido, a vedação da Lei nº 9.504/97 não alcança a revisão setorial,
relativamente a determinada categoria de servidores, cuja remuneração, plano de carreira e
estrutura funcional demandam revalorização profissional. Tal entendimento se escora na
jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral.
Independentemente do tipo de revisão, se geral ou setorial, há outras normas a observar, sob pena
de inconstitucionalidade e ilegalidade da medida. O artigo 169, §1º, da Constituição Federal
determina que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de
cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou
contratação de pessoal, a qualquer título, só poderão ser feitas se houver prévia dotação
orçamentária e autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias.
Não há vedação para revisão setorial, desde que: a) prevista em lei específica; b) aprovada até o dia
4 de julho; c) não atingido o limite de 95% dos percentuais máximos que os Poderes ou Órgãos
podem despender em gastos com pessoal, considerados ainda os limites específicos previstos na
LRF para cada ente federado; d) presente dotação orçamentária; e) existente autorização por via da
Lei de Diretrizes Orçamentárias145.
No Recurso Especial 396.679, o então Ministro do Supremo Tribunal Federal Joaquim Barbosa
ressaltou a diferença entre a revisão geral do vencimento dos servidores públicos do reajuste
145
Limites e possibilidades da revisão da remuneração de servidores em ano eleitoral. Revista do Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais.
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realizado para uma determinada categoria: A situação dos presentes autos é diversa. Trata-se de
extensão de abono concedido por decreto para algumas categorias de servidores públicos
estaduais (de vencimentos mais reduzidos), a qual o acórdão recorrido enquadrou como revisão
geral, porque discriminatória em relação às categorias excluídas (defensores públicos,
procuradores do estado e delegados de polícia). Ora, a concessão de abono a algumas categorias
não pode gerar a conclusão de que se trata de revisão geral, não se podendo invocar como
precedente o decidido no RMS 22.307. Na mesma linha de raciocínio, o acórdão recorrido, ao
entender como revisão geral o abono concedido pelos Decretos 16.717/1991 e 16.950/1991 e
pela posterior Lei estadual 2.005/1992, violou a norma contida no então vigente art. 37, X (antes
da redação que lhe foi dada pela Emenda Constitucional 19/1998), porquanto aplicou
impropriamente o texto constitucional à hipótese dos autos. Não há que se falar em revisão geral
quando o abono em questão aproveitou apenas a algumas carreiras. Lembro que a norma que
instituiu o mencionado abono não se aplicava aos servidores do Judiciário (que receberam não
um aumento percentual, mas um abono provisório, em valor fixo, a ser pago em duas parcelas).
Procedimento similar foi adotado em relação aos professores da rede estadual de ensino de nível
médio (§2º, do artigo 1º) e aos servidores das fundações públicas estaduais. Por outro lado, a
norma ataca excluía expressamente do seu campo de incidência os cargos em comissão e funções
gratificadas do Poder Executivo. Como se vê, não cuidava de norma concessiva de reajuste geral,
mas visivelmente de norma destinada a corrigir distorções. Outra seria a situação se a
abrangência dos mencionados decretos tivesse sido mais ampla, pois o preceito constitucional
pertinente obrigava o estado a não criar discriminações quando promovesse reajustes dos
vencimentos em geral. Essa não é a situação dos autos.”
O artigo 73, VIII, da Lei no 9.504/97 veda ao agente público fazer, na circunscrição do pleito, revisão
geral da remuneração (lato sensu) dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de
seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no artigo
7º do mesmo diploma legal até a posse dos eleitos.
A interpretação estritamente literal do aludido artigo, de modo a entender que revisão geral apta a
caracterizar ilícito eleitoral é somente aquela que engloba todos os servidores da circunscrição do
pleito, não é a que melhor se coaduna com a finalidade precípua da norma de regência, que é a de
proteger a normalidade e a legitimidade do prélio eleitoral da influência do poder político. Assim,
revela-se defeso ao agente público conceder reajuste remuneratório que exceda a recomposição
da perda do poder aquisitivo, no período vedado, a servidores que representem quantia significativa
dos quadros geridos146.
O Tribunal Regional Eleitoral do Maranhão interpretou o assunto da seguinte forma:
O art. 73, VIII da Lei das Eleições versa sobre a proibição de conduta a agente público que, na
circunscrição do pleito, realize revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a
recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, vindo a influenciar no
livre convencimento do eleitorado. 2. Conforme Consulta nº 18309, da Relatoria do Desembargador
Antônio Abelardo Benevides: "(...) a revisão geral de remuneração dos servidores públicos, versada
146
Recurso Ordinário nº 763425, Acórdão, Relator(a) Min. João Otávio De Noronha, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico,
Tomo 92, Data 17/05/2019, Página 16-17)
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no inciso VIII do art. 73 da Lei das Eleições, esta pode ocorrer durante o prazo de 180 (cento e oitenta)
dias anteriores ao pleito, desde que se limite, tão somente, a recompor a perda do poder aquisitivo
ao longo do ano da eleição, sob pena de configuração de conduta vedada a agente público. -
Unânime. (TRE/CE - CONSULTA nº 18309, 26/05/2014, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico,
Tomo 97, Data 30/5/2014, Página 17)" 3. Na espécie, constata-se reajuste setorial para algumas
categorias de servidores, restando não demonstrado o caráter de revisão geral necessário para
configuração da conduta vedada pela legislação eleitoral. 4. Ademais, é incabível aplicação de
hermenêutica extensiva às condutas que não estão estritamente apontadas na legislação eleitoral,
isto porque deve-se preservar a vontade da maioria na escolha do candidato e evitar cassações
aferidas por critérios meramente subjetivos. 5. Manutenção in totum da decisão a quo. 6. Recurso
conhecido, porém, improvido. (RECURSO ELEITORAL n 20390, ACÓRDÃO n 20390 de 05/09/2017,
Relator(aqwe) ROBERTO VIANA DINIZ DE FREITAS, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo
169, Data 11/09/2017, Página 09)
Do mesmo modo já decidiu o Tribunal Regional Eleitoral do Espírito Santo:
As Leis Complementares Municipais nº (s) 33, 34 e 35, além de ter por objeto a reestruturação de
carreira de determinadas categorias de servidores do município, não definem qualquer índice que
tente recompor de maneira geral perdas próprias do processo inflacionário, fato que, a meu ver,
afasta a incidência a da vedação contida no inciso VIII, do art. 73, da Lei nº 9.504/97. Precedentes.
"2. Nas condutas vedadas previstas nos arts. 73 a 78 da Lei das Eleições imperam os princípios da
tipicidade e da legalidade estrita, devendo a conduta corresponder exatamente ao tipo previsto na
lei." (Respe nº 626-30/DF, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, DJE 4.2.2016). (REPRESENTACAO
n 39272, ACÓRDÃO n 72 de 25/04/2018, Relator(aqwe) ADRIANO ATHAYDE COUTINHO, Publicação:
DJE - Diário Eletrônico da Justiça Eleitoral do ES, Data 21/05/2018, Página 11-12)
Do mesmo modo já decidiu o Tribunal Regional Eleitoral do Ceará, em mais de um processo:
Consulta referente a possibilidade ou não de realização de readaptação de vantagens remuneratórias

de categoria específica de servidores públicos no momento atual, considerando os incisos V e VIII do
art. 73 da Lei nº 9.504/97. 3. Possibilidade, com observância do prazo de três meses anteriores ao
pleito, de concessão de readaptação de vantagens em benefício de carreira específica, desde que
verificada a sanção do projeto de lei respectivo até o dia 05 de julho de 2014, sem prejuízo de
apuração de eventual abuso de poder em caso de utilização indiscriminada do instituto. 4. Já no
tocante a revisão geral de remuneração dos servidores públicos, versada no inciso VIII do art. 73 da
Lei das Eleições, esta pode ocorrer durante o prazo de 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao pleito,
desde que se limite, tão somente, a recompor a perda do poder aquisitivo ao longo do ano da eleição,
sob pena de configuração de conduta vedada a agente público. (CONSULTA n 18309, ACÓRDÃO n
18309 de 26/05/2014, Relator ANTÔNIO ABELARDO BENEVIDES MORAES, Publicação: DJE - Diário de
Justiça Eletrônico, Tomo 97, Data 30/5/2014, Página 17)
Na espécie, constata-se reajuste setorial para algumas categorias de servidores, restando não
demonstrado o caráter de revisão geral necessário para configuração da conduta vedada pela
legislação eleitoral. (Recurso Eleitoral nº 20390, Acórdão de Relator(a) Des. ROBERTO VIANA DINIZ
DE FREITAS_1, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 169, Data 11/09/2017, Página 09)
O Tribunal Regional Eleitoral de Goiás:
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A reestruturação da carreira de servidores não se confunde com revisão geral de remuneração

conforme respondido na Consulta 772, de 2.4.2002, que originou a Resolução TSE n. 21.054/2002.
(RECURSO ELEITORAL nº 75071, Acórdão de Relator(a) Des. Leonardo Buissa Freitas, Publicação: DJ
- Diário de justiça, Volume 255, Tomo 1, Data 11/12/2012, Página 3)
E o Tribunal Superior Eleitoral:
“A aprovação, pela via legislativa, de proposta de reestruturação de carreira de servidores não se

confunde com revisão geral de remuneração e, portanto, não encontra obstáculo na proibição
contida no art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504, de 1997.” (Tribunal Superior Eleitoral - Res. no 21.054,
de 2.4.2002, rel. Min. Fernando Neves.)
O inc. VIII do art. 73 da Lei n. 9.504/97 proíbe "fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da
remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao
longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos
eleitos". 2. A reestruturação da carreira de servidores não se confunde com revisão geral de
remuneração conforme respondido na Consulta 772, de 2.4.2002, que originou a Resolução TSE n.
21.054/2002. 3. A revisão geral prevista no inc. X do art. 39 da Constituição Federal busca recompor
as perdas salariais decorrentes do acúmulo inflacionário, é aplicada a todos os servidores civis e
militares, sem distinção de índices. 4. Projeto de Lei que estabelece o plano de cargos e vencimentos
dos servidores públicos do município, estruturando as carreiras em classes e referências,
estabelecendo regras para movimentação com progressão tanto horizontal, quanto vertical, fixando
como objetivo, além da eficiência e a eficácia, a valorização e a profissionalização do servidor, com
formação e capacitação permanente, não pode ser confundido com revisão geral de remuneração.
(RECURSO ELEITORAL nº 75071, Acórdão nº 13564 de 03/12/2012, Relator(a) LEONARDO BUISSA
FREITAS, Publicação: DJ - Diário de justiça, Volume 255, Tomo 1, Data 11/12/2012, Página 3)
16.7. Circunscrição do pleito

A proibição de reajuste de remuneração aos servidores públicos é para a circunscrição do pleito147.
Desse modo, se a eleição é municipal, a proibição de aumento de salário acima da inflação dentro
dos 180 dias anteriores ao pleito aplica-se somente aos servidores públicos municipais. Caso a
eleição seja estadual ou federal, a proibição incide somente sobre os servidores públicos estaduais
ou federais.
Na circunscrição do pleito municipal, nos cento e oitenta dias anteriores às eleições até a posse dos
eleitos, é vedado aos agentes públicos municipais fazer revisão geral da remuneração dos respectivos
servidores públicos, salvo para recompor a perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição
(precedentes TRESC: Res. n. 7.190, de 5.6.2000 e Res. n. 7.193, de 12.6.2000). (CONSULTA ELEITORAL
nº 2182, Resolução de Relator(a) Des. ALEXANDRE D'IVANENKO, Publicação: DJ - Diário de Justiça,
Data 22/06/2004, Página 142)
É cabível ao agente público fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos
servidores públicos desde que não exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo
do ano da eleição. (Consulta nº 84, Resolução de Relator(a) Des. OSNY CLARO DE OLIVEIRA JUNIOR,
Publicação: DJ - Diário de justiça, Volume 98, Data 30/05/2006, Página A-45)
176
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16.8. Projeto de lei

O envio de projeto de lei ao Legislativo Municipal antes do período vedado e sendo aprovado antes
do período vedado, não haverá o cometimento da conduta vedada prevista no inciso VIII, do artigo
73, da Lei das Eleições.
Porém, se o projeto de lei for encaminhando antes do período vedado e for aprovado no período
vedado, somente poderá entrar em vigor no exercício financeiro seguinte e a sanção ao projeto de
lei poderá ser considerada como uma conduta vedada, com os efeitos postergados, mas que
provoca um desequilíbrio eleitoral na mesma proporção. A melhor recomendação é que o projeto
de lei somente seja apreciado pela legislatura seguinte ou seja arquivado.
Além disso, o simples envio do projeto de lei ao Legislativo Municipal propondo o reajuste do
funcionalismo público pode ser qualificado como abuso do poder político, ao usar de um projeto de
lei com motivação eleitoreira.
A sanção de Lei Complementar que institua "Reestruturação do Plano de Cargos, Carreiras e

Vencimentos do Quadro Geral do Município" que beneficia todas as categorias com ganhos acima do
replique inflacionário, quando realizada no período de 180 dias antes da eleição, em princípio viola a
norma proibitiva do artigo 73, VIII, da Lei n.º 9.504/97. (RECURSO ELEITORAL nº 35285, Acórdão nº
42813 de 02/08/2012, Relator(a) MARCOS ROBERTO ARAÚJO DOS SANTOS, Publicação: DJ - Diário de
justiça, Data 6/8/2012)
A aprovação de projeto de revisão geral da remuneração de servidores públicos até o dia 9 de abril
do ano da eleição, desde que não exceda a recomposição da perda do poder aquisitivo, não
caracteriza a conduta vedada prevista no inciso VIII do art. 73 da Lei das Eleições. Nesse sentido: Cta
nº 782, rel. Min. Fernando Neves da Silva, DJe de 7.2.2003. (Agravo Regimental em Recurso Especial
Eleitoral nº 46179, Acórdão de 16/06/2014, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação:
DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 145, Data 07/08/2014, Página 164)
16.9. Reestruturação de carreira

A reestruturação da carreira do funcionalismo público não se confunde com a revisão geral da
remuneração, contanto que essa reestruturação não resulte em aumento de salário.
A reestruturação não é vedada pelo inciso VIII, do artigo 73, mas estará proibida nos três meses que
antecedem o pleito, por força do que dispõe o inciso V, do artigo 73, que impede as readaptações
de servidores públicos.
“A aprovação, pela via legislativa, de proposta de reestruturação de carreira de servidores não se

confunde com revisão geral de remuneração e, portanto, não encontra obstáculo na proibição
contida no art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504, de 1997.” (Res. nº21054 na Cta nº 772, de 2.4.2002,
16.10. Promessa de campanha

A promessa de campanha realizada pelo agente público concorrendo à reeleição, constitui o
conjunto de propostas que os candidatos normalmente fazem aos eleitores. Não constitui conduta
vedada prometer aumento salarial. O que constitui a conduta vedada é praticar o ato administrativo
de reajuste salarial fora dos limites estabelecidos pelo legislador.
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16.11. Penalidade
O §5º, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97, com a redação dada pela Lei nº 12.034/09, incluiu essa
vedação dentre aquelas que resultam na cassação do registro ou do diploma, multa e suspensão
imediata da conduta vedada, conforme §4º, do citado artigo 73.
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DESPESAS COM PESSOAL NOS 180 DIAS ANTERIORES AO

FINAL DO MANDATO
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17. Despesas com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato
A revisão de remuneração de servidores públicos se sujeita a um amplo tratamento normativo
constitucional e infraconstitucional.
Segundo a Constituição da República, a remuneração dos servidores públicos somente poderá ser
fixada ou alterada por lei específica, “assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem
distinção de índices” (art. 37, X, Constituição Federal).
Trata-se aqui, propriamente, de uma das espécies de revisão de remuneração, intitulada revisão
geral. Essa modalidade tem por finalidade atualizar o valor da remuneração de todos os servidores
públicos, independentemente de suas áreas de atuação.
O objetivo central é recompor o valor real da remuneração, tendo em vista a perda do seu poder
aquisitivo frente à inflação, admitindo-se aplicação de percentuais de ajuste superiores aos índices
inflacionários.
Segundo o artigo 21, caput, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, nos 180 (cento e oitenta)
dias que precedem o final da gestão do Prefeito e do Presidente da Câmara, é proibido aumentar
despesa de pessoal no âmbito de cada um dos Poderes representados por esses mandatários.
Assim, entre 5 de julho e 31 de dezembro do último ano do mandato, não se pode elevar o gasto de
pessoal, proibição que alcança, por simetria, as entidades descentralizadas cujos titulares são
nomeados pelo Chefe do Poder Executivo:
Art. 21. É nulo de pleno direito:

(...)
II - o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias
anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 20;
Conforme o artigo 21, caput, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal, é nulo o ato administrativo
que resultar em aumento de despesa com pessoal com parcelas a serem implementadas em
períodos posteriores ao final do mandado do Chefe do Poder Executivo ou do Poder Legislativo:
III - o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem
implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão
referido no art. 20;
Nos termos do artigo 21, caput, inciso IV, da Lei de Responsabilidade Fiscal, é nulo o ato
administrativo de aprovação, edição ou sanção de norma legal contendo plano de alteração,
reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para
nomeação de aprovados em concurso público, quando: a) resultar em aumento da despesa com
pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo;
b) resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em
períodos posteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo.
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IV - a aprovação, a edição ou a sanção, por Chefe do Poder Executivo, por Presidente e

demais membros da Mesa ou órgão decisório equivalente do Poder Legislativo, por
Presidente de Tribunal do Poder Judiciário e pelo Chefe do Ministério Público, da União e
dos Estados, de norma legal contendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de
carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para nomeação de
aprovados em concurso público, quando:
a) resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores
ao final do mandato do titular do Poder Executivo; ou
b) resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem

implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo.
§ 1º As restrições de que tratam os incisos II, III e IV:
I - devem ser aplicadas inclusive durante o período de recondução ou reeleição para o cargo
de titular do Poder ou órgão autônomo; e
II - aplicam-se somente aos titulares ocupantes de cargo eletivo dos Poderes referidos no
art. 20.
§ 2º Para fins do disposto neste artigo, serão considerados atos de nomeação ou de

provimento de cargo público aqueles referidos no § 1º do art. 169 da Constituição Federal
ou aqueles que, de qualquer modo, acarretem a criação ou o aumento de despesa
obrigatória.
Este artigo deve ser analisado em conjunto com as disposições do inciso VIII, do artigo 73, da Lei nº
9.504/97. No ano de realização das eleições é proibido o reajuste real de vencimentos dos agentes
públicos, sendo admitida apenas a recomposição da perda salarial decorrente dos índices
inflacionários. Mas, a partir de 4 de julho e até o final do ano, também ficam vedados os aumentos
de despesas com pessoal, pois conforme o artigo 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal, nos 180 dias
anteriores ao final do mandato é proibido o aumento de despesas com pessoal, sem abrir exceções.
O assunto é controverso na jurisprudência em relação a “revisão geral”, isto é, o aumento real de

salário, acima da inflação. A maior parte dos julgados indica que a “revisão geral” de remuneração
dos servidores públicos não se confunde com “aumento de despesas com pessoal”, já que a “revisão
geral” é algo constitucionalmente previsto, ocorrendo todos os anos, podendo, portanto, ser
aprovada a revisão geral de remuneração dentro do período de 180 dias anteriores ao término do
mandato, sem violação ao artigo 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal:
“SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. Remuneração. Pretensão à reposição de perdas remuneratórias

subjacente ao não cumprimento do art. 37, inc. X, da CF. Previsão do direito à revisão anual de
vencimentos prevista em lei específica (Lei Municipal nº 5.547/2011). Ação julgada procedente.
Sentença confirmada. Apelação não provida. (TJSP; Apelação 1000037-57.2017.8.26.0505; Relator
(a): Coimbra Schmidt; Órgão Julgador: 7ª Câmara de Direito Público; Foro de Ribeirão Pires - 1ª Vara;
Data do Julgamento: 01/11/2017; Data de Registro: 01/11/2017)
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APELAÇÃO Servidor público do Município de Ribeirão Pires Revisão geral anual prevista no art. 37,
inciso X, da Constituição Federal Possibilidade Inteligência da Lei Municipal 5.547/11 Inexistência de
violação ao art. 73, da Lei 9.504/97 e art. 21, da Lei Complementar 101/00 Sentença mantida
Recursos desprovidos. (TJSP; Apelação / Reexame Necessário 1000076-54.2017.8.26.0505; Relator
(a): Renato Delbianco; Órgão Julgador: 2ª Câmara de Direito Público; Foro de Ribeirão Pires - 1ª Vara;
Data do Julgamento: 20/10/2017; Data de Registro: 20/10/2017)
SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. RIBEIRÃO PIRES. Revisão geral anual de vencimentos. Art. 37, X, da
CF. Lei específica editada. Lei Municipal nº 5.547/11. Possibilidade. Litispendência e conexão
afastada. Ajuizamento de ação coletiva que não exclui o direito do servidor de intentar
individualmente ação judicial. Revisão anual que não viola as disposições contidas no art. 73, da Lei
Federal nº 9.504/97 e art. 21, da Lei Complementar nº 101/00. Recomposição do valor da
remuneração dos servidores, diante da desvalorização da moeda, situação que não se confunde com
aumento de despesa de pessoal. Precedentes desta Corte. Sentença de procedência mantida. Recurso
de apelação não provido. (TJSP; Apelação Cível 1000085-16.2017.8.26.0505; Relator (a): Paulo
Galizia; Órgão Julgador: 10ª Câmara de Direito Público; Foro de Ribeirão Pires - 2ª Vara; Data do
Julgamento: 05/03/2018; Data de Registro: 07/03/2018)
APELAÇÃO – AÇÃO DE COBRANÇA E OBRIGAÇÃO DE FAZER – SERVIDORA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE

RIBEIRÃO PIRES – PROFESSORA – REVISÃO ANUAL – Pretensão ao recebimento de revisão anual de
vencimentos em 11,08%, correspondente à inflação do período de março de 2.015 a fevereiro de
2.016, bem como das diferenças decorrentes – Sentença de procedência – Pleito de reforma da
sentença – Não cabimento – PRELIMINAR – Litispendência – Afastamento – Existência de ação
coletiva promovida por Sindicato que não obsta que o servidor ajuíze ação própria – Precedente do
STJ – Ação coletiva julgada extinta, sem análise do mérito, em razão da homologação da desistência
requerida pelo Sindicato – MÉRITO – A previsão de revisão geral anual do art. 37, X, da CF, não
garante aos servidores um reajuste compatível com a inflação – Lei Mun. nº 5.547, de 20/06/2.011,
que define a data-base e fixa o índice pelo qual se dará o reajuste das remunerações – Ausência de
omissão legislativa, devendo ser cumprida a lei municipal – Vedações impostas pelo art. 73, VIII, da
Lei Fed. nº 9.504, de 30/09/1.997 e pelo art. 21, da LC Fed. nº 101, de 04/05/2.000, não aplicadas ao
caso – Reajuste anual que se limita à reposição inflacionária, não constituindo aumento de salário
nem de despesas com pessoal – Valores não considerados para verificar o respeito ao limite de gastos
estabelecido por lei – CORREÇÃO MONETÁRIA – Aplicação do IPCA-E – APELAÇÃO não provida e
REMESSA NECESSÁRIA provida em parte apenas para regrar a correção monetária – Majoração dos
honorários advocatícios, nos termos do art. 85, §11, do CPC. (TJSP; Apelação / Remessa Necessária
1000079-09.2017.8.26.0505; Relator (a): Kleber Leyser de Aquino; Órgão Julgador: 3ª Câmara de
Direito Público; Foro de Ribeirão Pires - 1ª Vara; Data do Julgamento: 28/01/2019; Data de Registro:
30/01/2019)
Mas também já decidiu o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais que as normas
constitucionais precisam ser aplicadas em consonância com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que
regulamenta a gestão financeira na Constituição Federal e a “revisão geral” não seria possível nos
180 dias anteriores ao final do mandato:
EMENTA: REVISÃO GERAL ANUAL. ART. 37, X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI MUNICIPAL Nº
25/2004. SANÇÃO EM 29.12.2004. LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000. RESPONSABILIDADE FISCAL.
NORMA NACIONAL. MANDATO DO PREFEITO COMPREENDIDO ENTRE 2001/2004. PRAZO INFERIOR
AO PERÍODO DE 180 DIAS ANTERIORES AO TÉRMINO DO MANDATO DO CHEFE DO EXECUTIVO
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MUNICIPAL. INFRAÇÃO AO DISPOSTO NO ART. 27 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

E AO ART. 21, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VEDAÇÃO EXPRESSA NA LEI
COMPLEMENTAR Nº 101/95. SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DA LEI MUNICIPAL. 1. A Lei de
Responsabilidade Fiscal - LC 101, de 04 de maio de 2000, na condição de norma geral e nacional,
regulamenta a Constituição Federal na parte da Tributação e Orçamento (Título VI), cujo Capítulo II
estabelece as normas gerais de finanças públicas que devem ser observadas pelos três níveis de
governo, além do Distrito Federal - art. 163, I, da CF/88. 2. A Lei municipal, publicada em prazo inferior
a 180 dias a que se refere o art. 21, parágrafo único, da LC nº 101/2001, não possui aplicabilidade,
como o adverte o renomado autor José Afonso Silva, in Curso de Direito Constitucional Positivo, 24ª
Edição, p. 504. 3. O teor das normas de finanças públicas é voltado para a responsabilidade na gestão
fiscal, de cunho nacional, e, assim, é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa
com pessoal expedido nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou
órgão. 3. Recurso não provido. (TJMG - Apelação Cível 1.0273.10.000170-3/001, Relator(a): Des.(a)
Raimundo Messias Júnior, 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 11/07/2012, publicação da súmula em
17/07/2012)
Nos casos de necessidade de contratação temporária de pessoal, conforme previsto no inciso IX, do
artigo 37, da Constituição Federal, os atos administrativos que as instituírem, contudo, deverão
revelar a fonte de financiamento, baseada no corte de outras despesas com pessoal, tal como o
pagamento de horas-extras, cargos em comissão e funções de confiança, sem aumentar a totalidade
da despesa com pessoal148.
17.1. Vantagens pessoais adquiridas

Considerando que a lei não prejudica o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, as
vantagens pessoais dos servidores previstas em lei não estão sujeitas a proibição contida no artigo
21, da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois já fazem parte do planejamento orçamentário e
financeiro da Administração e não decorrem de ato discricionário do Chefe do Poder Executivo ou
Legislativo. É o caso da incorporação aos vencimentos dos servidores dos anuênios, quinquênios,
sexta-parte e pagamento de férias.
17.2. Contratação de aprovados em concurso

A exegese do artigo 21 da Lei Complementar n.º 101/00 combinado com o artigo 73, inciso V, alínea
c, da Lei n.º 9.504/97, conduz à conclusão de que, embora exista vedação quanto à nomeação de
servidores públicos nos 03 (três) meses que antecedem o pleito eleitoral e até a posse dos eleitos,
esta não incide sobre os concursos públicos que foram homologados até o início do citado prazo149.
17.3. Aposentadoria
O inciso V, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97 não veda a concessão de aposentadoria no período de
três meses antecedem o pleito eleitoral até a posse dos eleitos150.
17.4. Subsídios
A matéria relativa ao momento de fixação dos subsídios dos Prefeitos, Secretários e Vereadores no
ano de realização de eleições municipais é controvertida na jurisprudência.
148 Lei de Responsabilidade Fiscal comentada artigo por artigo, Flavio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciquera Rossi.
149 RMS 31.312/AM, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em 22/11/2011, DJe 01/12/2011
150 Superior Tribunal de Justiça - REsp 730459/AL
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O artigo 39, inciso X, da Constituição Federal estabelece que a remuneração dos servidores públicos
e o subsídio de que trata o § 4º do artigo 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei
específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na
mesma data e sem distinção de índices.
Por outro lado, o artigo 29, inciso VI, também da Constituição Federal, estabelece que o subsídio
dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a
subsequente.
O que nos interessa aqui é saber o momento da fixação dos subsídios no ano de realização de
eleições municipais.
Alguns julgados do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e do Superior Tribunal de Justiça
consideram que este momento deve ser antes dos cento e oitenta dias anteriores ao término do
mandato, respeitando o disposto no artigo 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo o qual é
nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e
oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder:
TJSP - APELAÇÃO CÍVEL Ação civil pública Sentença que acolheu o pedido do Ministério Público e
anulou as leis municipais n. 2645/04, 2646/04 e 2647/04, que estipulavam aumento dos subsídios
dos vereadores, presidente da Câmara Municipal, Prefeito e vice-Prefeito Municipal Afastadas
preliminares de ilegitimidade ativa do Ministério Público e cerceamento de defesa Inteligência do
art. 129, III da Constituição Federal - Leis municipais em desacordo com a lei orgânica do Município
de Promissão e que contrariam a Lei de Responsabilidade Fiscal, pois gerou aumento de despesa com
pessoal a menos 180 dias antes das eleições municipais A irregularidade do processo legislativo é
inerente ao pedido e deve ser conhecido por se tratar de matéria de ordem pública - Sentença mantida
Recurso desprovido. (Relator(a): Eduardo Gouvêa; Comarca: Promissão; Órgão julgador: 7ª Câmara
de Direito Público; Data do julgamento: 30/01/2012; Data de registro: 03/02/2012; Outros números:
8532425800)
STJ - PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. ALÍNEA "A". AUSÊNCIA DE

INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO CONSIDERADO VIOLADO. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. APLICAÇÃO
ANALÓGICA DA SÚMULA N. 284 DO STF. CONCLUSÕES DO TRIBUNAL DE ORIGEM. REVISÃO.
IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7 DO STJ. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ART. 21,
PARÁGRAFO ÚNICO. APLICAÇÃO AOS AGENTES POLÍTICOS. NULIDADE DA EXPEDIÇÃO DE ATO
NORMATIVO QUE RESULTOU NO AUMENTO DE DESPESA COM PESSOAL NOS 180 DIAS ANTERIORES
AO FINAL DO MANDATO DO TITULAR DO RESPECTIVO PODER. 1. Não se pode conhecer do recurso
pela alínea "a" do permissivo constitucional no que tange à sustentada falta de adequação da ação
civil pública para veicular o pedido formulado na inicial. A ausência de indicação do dispositivo
considerado violado atrai a aplicação analógica da Súmula n. 284 do STF. 2. Quanto ao apontado
desrespeito ao art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar n. 101/00, sob o aspecto (i) da aludida
possibilidade de, com base no citado dispositivo, haver aumento de despesas com pessoal no período
cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato, bem como (ii) do argumento de que, no presente
caso, a fixação dos subsídios dos agentes políticos deu-se em harmonia com o orçamento e aquém
dos limites impostos pela lei, a análise de tal questão importaria rever a premissa de fato fixada pelo
Tribunal de origem, soberano na avaliação do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que
é vedado aos membros do Superior Tribunal de Justiça por sua Súmula n. 7. 3. No mais, note-se que
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a LC n. 101/00 é expressa ao vedar a mera expedição, nos 180 dias anteriores ao final do mandato
do titular do respectivo Poder, de ato que resulte o aumento de despesa com pessoal. 4. Nesse
sentido, pouco importa se o resultado do ato somente virá na próxima gestão e, por isso mesmo, não
procede o argumento de que o novo subsídio "só foi implantado no mandato subsequente, não no
período vedado pela lei". Em verdade, entender o contrário resultaria em deixar à míngua de eficácia
o art. 21, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois se deixaria de evitar os riscos e de
corrigir os desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas na próxima gestão. 5. E mais:
tampouco interessa se o ato importa em aumento de verba paga a título de subsídio de agente
político, já que a lei de responsabilidade fiscal não distingue a espécie de alteração no erário público,
basta que, com a edição do ato normativo, haja exasperação do gasto público com o pessoal ativo e
inativo do ente público. Em outros termos, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em respeito ao artigo
163, incisos I, II, III e IV, e ao artigo 169 da Constituição Federal, visando uma gestão fiscal
responsável, endereça-se indistintamente a todos os titulares de órgão ou poder, agentes políticos ou
servidores públicos, conforme se infere do artigo 1º, §1 e 2º da lei referida. 6. Recurso parcialmente
conhecido e, nesta parte, não provido. (REsp 1170241/MS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/12/2010, DJe 14/12/2010)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Lei Municipal que concede aumento salarial para os agentes políticos. Não ficou
demonstrado tivessem os apontados vereadores praticado ato de improbidade a justificar a
imposição das penalidades previstas no art. 12 da Lei n° 8.429/92. Para tanto, não basta séria
probabilidade, ou quase certeza. Necessária a certeza na prática do ato para a imposição da sanção.
A sentença declarou nula a Lei Municipal n° 2.126/00, com base na Lei de Responsabilidade Fiscal
(L.C. n° 101/00), artigo 21, parágrafo único, e a Lei Orgânica Municipal, artigo 30, inciso XXI, alínea
"c", que expressamente previam o prazo mínimo de cento e oitenta dias, contados do final do
mandato, para a fixação de subsídios. Negado provimento aos recursos. (Relator(a): Oliveira
Santos; Comarca: Mirandópolis; Órgão julgador: 6ª Câmara de Direito Público; Data do julgamento:
15/09/2008; Data de registro: 26/09/2008; Outros números: 6469685600)
Em outras oportunidades já decidiu o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que a regra do
artigo 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal, não se aplica a revisão geral que busca apenas recompor
as perdas pelos índices inflacionários, ao longo do ano da eleição.
AÇÃO POPULAR. Município de Pardinho. Subsídios do Prefeito e Vereadores. Leis que os majoraram.
Observância da anterioridade exigida pelo artigo 29, VI, da Constituição Federal. Novos valores que
não caracterizam excesso. Respeito ao princípio da moralidade. Lesividade não caracterizada.
Sentença que, não obstante isso, julgou procedente a ação para declarar nulas as duas leis municipais
em discussão, com base no artigo 21, parágrafo único, da Lei Complementar n" 101/2000. Dispositivo
que não se aplica aos Prefeitos e Vereadores. Subsídios cuja fixação é disciplinada pela própria
Constituição Federal. Recurso oficial não conhecido e recursos voluntários improvidos para julgar
improcedente a ação. (Relator(a): Antonio Carlos Villen; Comarca: Botucatu; Órgão julgador: 10ª
Câmara de Direito Público; Data do julgamento: 26/01/2010; Data de registro: 05/02/2010; Outros
números: 7306915900)
"A sanção prevista pelo parágrafo único do artigo 21 da LC n* 101/2000 deve ser afastada e/n face
da previsão constitucional que toma dever privativo do legislativo iniciar o procedimento legislativo
para fixar a remuneração dos seus componentes e do chefe do executivo para a legislatura seguinte.
Por igual, o sancionamento de tal projeto de lei não poderá sofrer qualquer restrição. "A fixação dos
subsídios dos vereadores, prefeito e vice-prefeito somente obedecem aos limites impostos pela
Constituição Federal, Constituição Estadual e Lei Orgânica do Município. Não estão atrelados a
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percentuais de reajustes reais e nem a igual reajustamento para os demais servidores públicos".
(Relator(a): Laerte Sampaio; Órgão julgador: 3ª Câmara de Direito Público; Data de registro:
16/08/2001; Outros números: 2112265300)
A fixação dos subsídios também não poderá ser posterior a realização das eleições municipais:
AÇÃO POPULAR - SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VICE-PREFEITO - LEI - INCONSTITUCIONALIDADE -

APLICAÇÃO DA EC-19/98 - PROCEDÊNCIA. MANTENÇA. A fixação dos subsídios de prefeito e vice-
prefeito deve observar o previsto pelo art. 29, inciso V, da CF, no qual se inclui o princípio da
anterioridade, implicando em que a lei fixadora de tal verba anteceda inclusive as eleições municipais,
tudo sob a regência dos princípios do art. 37, caput, da CF. Nesta demanda não comporta inclusão da
Câmara Municipal, a qual não possui personalidade jurídica judiciária e não cabe cominação
sucumbencial ao Municípios Recursos negados, com observação. (TJSP; Apelação Cível 9063190-
66.2009.8.26.0000; Relator (a): Danilo Panizza; Órgão Julgador: 1ª Câmara de Direito Público; Foro
de Aparecida - 2ª. Vara Judicial; Data do Julgamento: 02/03/2010; Data de Registro: 23/03/2010)
TJSP - AÇÃO POPULAR - Anulação da Resolução n° 833/96 da Câmara Municipal de Cruzeiro e do

Decreto Legislativo n° 834/96 que fixaram subsídios para Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, para a
legislatura seguinte., mas após o resultado da eleição municipal - Afronta ao princípio constitucional
da moralidade - Orientação da doutrina e da jurisprudência nesse sentido - Precedentes – Ação
procedente. Recurso improvido. (Relator(a): Evaristo dos Santos; Órgão julgador: 6ª Câmara de
Direito Público; Data de registro: 01/06/2005; Outros números: 2574015900)
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CONTRATAÇÃO DE APRESENTAÇÕES ARTÍSTICAS PAGAS

COM RECURSOS PÚBLICOS
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18. Contratação de apresentações artísticas pagas com recursos públicos

A contratação de profissional do setor artístico, diretamente ou por meio de empresário exclusivo,
desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública é um dos casos que autoriza
a inexigibilidade de licitação (art. 74, II, Lei nº 14.133/21). Se o profissional não atende aos requisitos
para a contratação direta, então deverá ser realizado o processo licitatório. No período eleitoral
compreendido nos três meses que precedem as eleições, essa ação governamental sofre restrições
impostas pela legislação.
Pretendendo a Administração Pública promover a inauguração de obras ou prédios públicos nos

três meses que antecedem o pleito e até a sua realização, não poderá promover a contratação de
apresentações artísticas pagas com recursos públicos. Essa conduta vedada está prevista no artigo
75, da Lei nº 9.504/97:
Art. 75. Nos três meses que antecederem as eleições, na realização de inaugurações é
vedada a contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos.
Parágrafo único. Nos casos de descumprimento do disposto neste artigo, sem prejuízo da
suspensão imediata da conduta, o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará
sujeito à cassação do registro ou do diploma.
Havendo tal descumprimento, poderá ser determinada a suspensão imediata da conduta e o

candidato beneficiado, mesmo que não seja servidor público, fica sujeito a cassação do registro ou
do diploma.
A legislação de regência visa evitar o abuso do poder político e preservar a igualdade dos candidatos
e a normalidade do processo eleitoral151.
151
RECLAMACAO n 1219, ACÓRDÃO n 1219 de 03/10/2006, Relator(aqwe) EULER DE ALMEIDA SILVA JÚNIOR, Publicação: SESSAO -
Publicado em Sessão, Data 03/10/2006
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COMPARECIMENTO EM INAUGURAÇÕES
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19. Comparecimento em inaugurações

O artigo 77, da Lei nº 9.504/97 proíbe que qualquer candidato, nos três meses que antecedem às
eleições, compareça em inaugurações de obras públicas, sob pena de cassação do registro ou do
diploma:
Art. 77. É proibido a qualquer candidato comparecer, nos 3 (três) meses que precedem o
pleito, a inaugurações de obras públicas. (Redação dada pela Lei nº 12.034, de 2009)
Parágrafo único. A inobservância do disposto neste artigo sujeita o infrator à cassação do
registro ou do diploma.
A razão do artigo 77 da Lei n° 9.504/97 é impedir o uso da máquina em favor de candidatura e

reprimir o abuso do poder político em detrimento da moralidade do pleito 152. Por diversas vezes, o
Tribunal Superior Eleitoral decidiu que essa conduta vedada visa coibir o uso da máquina pública
em favor de candidaturas, de modo que seja preservada a igualdade de oportunidades entre os
participantes do pleito eleitoral153, no sentido de evitar que agentes e gestores se utilizem das
inaugurações de obras públicas como meio de angariar benefício eleitoral154.
O que a lei pretende vedar é a utilização indevida, ou o desvirtuamento da inauguração em prol de

candidato, fato, aliás, que pode ser apurado na forma dos artigos 19 e 22 da Lei Complementar n°
64/90155.
Por isso, nos três meses anteriores a realização das eleições, nenhum candidato poderá comparecer
em inaugurações de obras públicas.
O artigo 77 da Lei no 9.504/97 não é inconstitucional, porque não cria hipótese de inelegibilidade156.
Segundo a Ministra Carmen Lúcia, o Tribunal Superior Eleitoral já decidiu que o prefeito pode
exercer as atividades inerentes ao cargo paralelamente às atividades de sua campanha eleitoral e
tem afastado a aplicação do artigo 77 da Lei n° 9.504/97, quando não há comprovação de que o
prefeito candidato valeu-se da solenidade para promover sua campanha eleitoral157.
19.1. Candidato oficializado

O artigo 77 da Lei nº 9.504/97, ao exigir a condição de candidato para a configuração da conduta
vedada, deve ser interpretado no sentido de evitar que agentes e gestores se utilizem das
inaugurações de obras públicas como meio de angariar benefício eleitoral.
152 Tribunal Superior Eleitoral - Acórdão n°24.108, Rei. Min. Caputo Bastos, 2.10.2004
153 Recurso Especial Eleitoral nº 29411, Acórdão, Relator(a) Min. Edson Fachin, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo
25, Data 05/02/2020, Página 15-16
154 Recurso Especial Eleitoral nº 29409, Acórdão, Relator(a) Min. Edson Fachin, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Data
05/04/2019
155 Tribunal Superior Eleitoral - Acórdão n°24.122, Rei. Mm. Caputo Bastos, 30.9.2004
156 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 5.766, de 6.9.2005, rel. Min. Humberto Gomes de Barros.
157 Ac. de 16.3.2010 no AgR-REspe nº 34.853, rel. Min. Cármen Lúcia.)
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Existe a possibilidade de que gestores compareçam a eventos imbuídos da condição material de

concorrentes à reeleição. Portanto, o fato de o gestor não ostentar a qualificação formal de
candidato não afasta a necessidade de proteção reconhecida pelo artigo 77 da Lei nº 9.504/97.
Impor interpretação estritamente formal ao ilícito em debate enveredaria por violação ao princípio
da proporcionalidade sob a ótica da vedação da proteção deficiente. A qualificação formal de
candidato seria exigível apenas a partir de momento muito próximo ao pleito, possibilitando que
notórios candidatos participem de inaugurações de obras públicas muitos dias antes das eleições e
decotando pela metade o espectro de proteção da norma158.
O posicionamento predominante, mas não unânime, do Tribunal Superior Eleitoral é da necessidade

de exata configuração do tipo previsto no artigo 77, da Lei de Eleições, o qual é composto de vários
elementos: inauguração, obra pública, comparecimento de candidato. Por isso, somente os
candidatos oficializados junto ao Juízo Eleitoral é que serão qualificados como tal e sujeitos a
proibição do artigo 77.
“Recurso especial. Eleição 2004. Inauguração de obra pública ocorrida antes do ingresso do pedido
de registro de candidatura na Justiça Eleitoral. Art. 77 da Lei das Eleições. Recurso provido. Na linha
do julgado por esta Corte no REspe no 22.059/GO, rel. Min. Carlos Velloso, sessão de 9.9.2004, ‘A
norma do parágrafo único do art. 77 da Lei no 9.504/97 refere-se, expressamente, a candidato,
condição que só se adquire com a solicitação do registro de candidatura’.” (Tribunal Superior Eleitoral
- Ac. no 24.911, de 16.11.2004, rel. Min. Peçanha Martins.)
“Representação. Improcedência. Descumprimento. Art. 77 da Lei no 9.504/ 97. Não-configuração.

Prefeito. Ausência. Pedido. Registro. Condição de candidato não averiguada. 1. A condição de
candidato somente é obtida a partir da solicitação do registro de candidatura. Assim sendo, como
ainda não existia pedido de registro de candidatura à época do comparecimento à inauguração da
obra pública, o art. 77 da Lei no 9.504/97 não incide no caso em exame. Nesse sentido: Acórdão no
22.059, Agravo Regimental no Recurso Especial no 22.059, rel. Min. Carlos Velloso, de 9.9.2004.
Agravo regimental a que se nega provimento.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 5.134, de
11.11.2004, rel. Min. Caputo Bastos.)
“Representação. Prefeito. Alegação de inauguração de obra pública em período vedado.

Inadmissibilidade. Cassação registro. Ausência. Condição de candidato à reeleição. Parágrafo único
do art. 77 da Lei no 9.504/97. A norma do parágrafo único do art. 77 da Lei no 9.504/97 refere-se,
expressamente, a candidato, condição que só se adquire com a solicitação do registro de
candidatura.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 22.059, de 9.9.2004, rel. Min. Carlos Velloso.)
O Tribunal Regional Eleitoral do Maranhão já decidiu pela ausência de provas da participação do

recorrido na inauguração de obras públicas impossibilita a aplicação do art. 77 da Lei nº 9.504/97,
o qual somente pode ser aplicado após o registro de candidatura159.
158Recurso Especial Eleitoral nº 29409, Acórdão, Relator(a) Min. Edson Fachin, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data
05/04/2019
159
Recurso Eleitoral nº 060005026, Acórdão de Relator(a) Des. Lavínia Helena Macedo Coelho, Publicação: DJ - Diário
de justiça, Data 30/04/2021
196
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Os pedidos de registro de candidato devem ser entregues até às 19h do dia 15 de agosto do ano
eleitoral. Para candidatos a presidente e a vice-presidente da República, as solicitações serão feitas
no Tribunal Superior Eleitoral, para senador, deputado federal, governador e vice-governador,
deputado distrital e deputado estadual, nos Tribunais Regionais Eleitorais, e, para vereador, prefeito
e vice-prefeito, nos juízos eleitorais.
19.2. Candidatos ao Legislativo

A nova redação dada ao artigo 77, pela Lei nº 12.034/09, estendeu a proibição não apenas aos
agentes públicos que pleiteiam cargo a Prefeito, mas também aqueles que tenham pretensão de
concorrer a um cargo no Poder Legislativo. A redação anterior vedava apenas a presença em
inaugurações dos candidatos a cargo no Poder Executivo.

A vedação ao comparecimento de candidato em inauguração de obra pública compreende o
período de três meses antecedentes ao pleito eleitoral. Considerando que as candidaturas são
oficializadas até 15 de agosto do ano da eleição, o comparecimento em inauguração de obra pública
de candidato não oficializado precisa ser analisado criteriosamente, para afastar o excesso, o abuso,
com o fim de convencer eleitores.
19.4. Postura do candidato

Já disse o Tribunal Superior Eleitoral ser irrelevante para a caracterização da conduta se o candidato
compareceu como mero espectador ou se teve posição de destaque na solenidade160:
“Representação. Participação em inauguração de obra pública. Art. 77 da Lei no 9.504/97. 1. A mera

presença de candidato a cargo do Poder Executivo na inauguração de escola atrai a aplicação do art.
77 da Lei no 9.504/97, sendo irrelevante não ter realizado explicitamente atos de campanha. 2.
Recurso conhecido e provido.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 19.743, de 31.10.2002, rel. Min.
Fernando Neves.)
“Representação. Prefeito. Candidato à reeleição. Participação. Inauguração. Guarnição do Corpo de

Bombeiros. Art. 77 da Lei no 9.504/97. Conduta vedada. 1. A proibição de participação de candidatos
a cargos do Poder Executivo em inaugurações de obras públicas tem por fim impedir que eventos
patrocinados pelos cofres públicos sejam desvirtuados e utilizados em prol das campanhas eleitorais.
2. É irrelevante, para a caracterização da conduta, se o candidato compareceu como mero espectador
ou se teve posição de destaque na solenidade. Recurso conhecido e provido.” (Tribunal Superior
Mas também em outra oportunidade, analisando a mera presença do candidato na inauguração de

obra pública, como qualquer pessoa do povo, sem destaque e sem fazer uso da palavra ou dela ser
destinatário, entendeu não configurar o ilícito previsto no artigo 77 da Lei nº 9.504/97161.
“Eleições 2016. Agravo regimental. Agravo. Recurso especial. Ação de investigação judicial eleitoral.
Vereador. Conduta vedada. Comparecimento à inauguração de obra pública. Art. 77 da Lei no
9.504/97. Conclusão regional: participação sem destaque. Ausência de desequilíbrio do pleito.
160
Tribunal Superior Eleitoral – Ac nº 19.404
161Neves; no mesmo sentido o Ac. de 14.6.2012 no AgR-RO nº 890235, rel. Min. Arnaldo Versiani, o Ac. de 7.6.2011 no REspe nº
646984, rel. Min. Nancy Andrighi e o Ac. de 15.9.2009 no AgR-AI nº 11173, rel. Min. Marcelo Ribeiro.
197
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Proporcionalidade. Sanção de cassação. Inadequação ao caso. Acervo probatório. Reexame. Instância

especial. Impossibilidade. Súmula no 24/TSE. Desprovimento.1. A jurisprudência do TSE admite a
aplicação do princípio da proporcionalidade na representação por conduta vedada descrita no art. 77
da Lei no 9.504/97, para afastar a sanção de cassação do diploma, quando a presença do candidato
em inauguração de obra pública ocorre de forma discreta e sem a sua participação ativa na
solenidade, de modo a não acarretar a quebra de chances entre os players [...]” (Ac de 31.8.2017 no
AgR-AI 49645 Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto.)
O Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia não considerou ilegal a mera presença do candidato em
inauguração de obras pública:
“Representação. Conduta vedada. Inauguração de obra pública. Art. 77 da Lei nº 9.504/97. 1. A mera
presença do candidato na inauguração de obra pública, como qualquer pessoa do povo, sem
destaque e sem fazer uso da palavra ou dela ser destinatário, não configura o ilícito previsto no art.
77 da Lei nº 9.504/97. 2. Entendimento do acórdão regional em consonância com a interpretação do
TSE sobre o art. 77 da Lei nº 9.504/97, conforme precedentes [...]” (Ac. de 5.11.2013 no AgR-AI nº
178190, rel. Min. Henrique Neves; no mesmo sentido o Ac. de 14.6.2012 no AgR-RO nº 890235, rel.
Min. Arnaldo Versiani, o Ac. de 7.6.2011 no REspe nº 646984, rel. Min. Nancy Andrighi e o Ac. de
15.9.2009 no AgR-AI nº 11173, rel. Min. Marcelo Ribeiro.)
Do mesmo modo é a jurisprudência do Tribunal Regional Eleitoral de Ceará, Sergipe, Paraíba e

Espírito Santo:
A jurisprudência do TSE admite a aplicação do princípio da proporcionalidade na representação por

conduta vedada descrita no art. 77 da Lei n° 9.504/97, para afastar a sanção de cassação do diploma,
quando a presença do candidato em inauguração de obra pública ocorre de forma discreta e sem a
sua participação ativa na solenidade, de modo a não acarretar a quebra de chances entre os players
(AgR-REspe n° 1260-25/SE, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 5.9.2016; RO n° 1984-03/ES, Rel. Mm. Luciana
Lóssio, DJe de 12.9.2016; AgR-REspe n° 473-71/PB, Rel. Min. Laurita Vaz, TRE/Paraíba - DJe de
27.10.2014)
A mera presença do candidato na inauguração de obra pública, como qualquer pessoa do povo, sem
destaque e sem fazer uso da palavra ou dela ser destinatário, não configura o ilícito previsto no art.
77 da Lei nº 9.504/97. (RECURSO ELEITORAL nº 060035213, Acórdão de Relator(a) Des. ROGÉRIO
ROBERTO GONÇALVES DE ABREU, Publicação: TRE/Paraíba - DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo
91, Data 26/05/2021, Página 52)
A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, interpretando a norma, explica que a mera

participação, na qualidade de espectador, sem participação com destaque, não atrai a proibição
inscrita no art. 77 da Lei 9.507/1997 (RE - Recurso Eleitoral nº 060061887 - SALVATERRA - PA Acórdão
nº 32947 de 10/05/2022 Relator(a) Des. JUIZ EDMAR SILVA PEREIRA Publicação: TRE/Pará - DJE -
Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 92, Data 24/05/2022, Página 25)
O Tribunal Superior Eleitoral tem diversas decisões indicando a aplicação do princípio da

proporcionalidade, sem impedir que o candidato, de forma discreta, sem discursar e sem ostentar
essa situação, compareça a inauguração de obra pública:
É incontroverso que o agravante José Bento Leite do Nascimento compareceu a inauguração de obra
pública no Município de Soledade/PB faltando menos de quinze dias para o pleito, em violação ao
198
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art. 77 da Lei 9.504/97. 2. Todavia, deve ser aplicado no caso dos autos o princípio da
proporcionalidade, notadamente diante da ausência de participação ativa do agravante no referido
evento, não tendo havido, assim, quebra da igualdade entre os candidatos. 3. Agravo regimental
provido para dar provimento ao recurso especial eleitoral, julgando-se improcedentes os pedidos.
(Recurso Especial Eleitoral nº 47371, Acórdão, Relator(a) Min. Laurita Vaz, Publicação: DJE - Diário de
justiça eletrônico, Tomo 202, Data 27/10/2014, Página 57)
Este Tribunal Superior já firmou entendimento no sentido de que, quanto às condutas vedadas do art.
73 da Lei nº 9.504/97, a sanção de cassação somente deve ser imposta em casos mais graves,
cabendo ser aplicado o princípio da proporcionalidade da sanção em relação à conduta. 2. Com base
nos princípios da simetria e da razoabilidade, também deve ser levado em consideração o princípio
da proporcionalidade na imposição da sanção pela prática da infração ao art. 77 da Lei das Eleições.
3. Afigura-se desproporcional a imposição de sanção de cassação a candidato à reeleição ao cargo
de deputado estadual que comparece em uma única inauguração, em determinado município, na
qual não houve a presença de quantidade significativa de eleitores e onde a participação do
candidato também não foi expressiva. Agravo regimental não provido. (Recurso Ordinário nº 890235,
Acórdão, Relator(a) Min. Arnaldo Versiani, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 160,
Data 21/08/2012, Página 38)
“Art. 77 da Lei no 9.504/97. Não-participação do candidato na inauguração. Precedente.” NE: “correta

a assertiva regional no ponto em que afirma que o art. 77 da Lei das Eleições veda a participação de
candidato a cargo do Poder Executivo em inauguração de obra pública, sendo irrelevante se ele é
detentor de mandato eletivo ou não. Mas, no tocante à presença de candidato em inauguração de
obra pública o simples fato de o candidato encontrar-se em meio ao povo, sem que lhe tenha sido
dada a posição de destaque ou sido mencionado seu nome ou presença na solenidade, não leva à
caracterização do ilícito previsto no art. 77 da Lei no 9.504/97.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no
25.016, de 22.2.2005, rel. Min. Peçanha Martins.)
É justamente esta a posição do Tribunal Superior Eleitoral. O legislador, no artigo 77, da Lei nº
9.504/97, proíbe o comparecimento em inaugurações de obras públicas. Ocorre que, muitos
eventos municipais, mesmo não se tratando de inauguração de obra pública, podem estar voltados
para a promoção de candidaturas. Assinaturas de convênios, sorteios de casas populares, desfiles
cívico-militares, festas, tudo vai depender da análise do contexto, ou seja, da postura que o
candidato e a Administração Pública assumem no evento, mesmo não sendo uma inauguração. Se
há identificação do candidato, enaltecendo os seus valores e realizações, discursando ou sendo
citado e elogiado pelo orador do evento, certamente a matéria será objeto de discussão na Justiça
Eleitoral.

Regionais Eleitorais relativos à conduta vedada do artigo 77, da Lei nº 9.504/97.
19.5.1. Solenidade de assinatura de convênio

Não caracteriza a conduta vedada do artigo 77 da Lei de Eleições a participação do candidato em
solenidade que teve por fim assinatura de convênio, principalmente quando as circunstâncias do
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caso, embora demonstrem tratar-se de obra pública, evidenciam a inexistência de hipótese de

inauguração162.
19.5.2. Sorteio de casas populares

Da mesma forma, não há violação a norma do artigo 77 no sorteio de casas populares, por ser ato
de governo diverso da inauguração, essa sim proibida pelo legislador163.
A ratio do art. 77 da Lei no 9.504/97 é impedir o uso da máquina em favor de candidatura e reprimir
o abuso do poder político em detrimento da moralidade do pleito. 2. Não vislumbro na realização de
um sorteio de casas populares, no qual constava a presença do governador do estado, por tratar-se
de obra estadual, circunstância capaz de conferir prestígio aos candidatos a cargos de prefeito e de
vice-prefeito do município onde realizado o sorteio, por não se revestir de potencialidade capaz de
influir no resultado das eleições. 3. Além do mais, inconcebível a equiparação entre um evento que
visa a um determinado sorteio e um que trate especificamente de inauguração, para que se impinja
a inelegibilidade decorrente da conduta substanciada no art. 77 da Lei da Eleições. 4. Recurso
provido.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 24.108, de 2.10.2004, rel. Min. Caputo Bastos.)
19.5.3. Aula difere de inauguração de obra pública

O ato de proferir aula magna não se confunde com inauguração de obra pública164.
19.5.4. Inauguração de obra estadual

O comparecimento do candidato a cargo no Poder Executivo ou Legislativo em evento com a
presença do Governador do Estado, destinado a inauguração de obra pública com recursos
estaduais, sem participação do Município, não configura conduta vedada no período eleitoral,
contanto que não tenha beneficiado diretamente o candidato165.
“Obra pública. Inauguração. Período vedado. Candidato. Participação. Não-comprovação. Ausente a

demonstração de que o candidato participou efetivamente da inauguração da obra pública ou de que
eventual presença no evento foi utilizada como material de propaganda, afasta-se a ilicitude do ato.
O comparecimento dos três únicos candidatos à Prefeitura à solenidade realizada em município
vizinho, para marcar a entrega de segunda via de estrada já existente, não constitui delito eleitoral
descrito no art. 77 da Lei no 9.504/97.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 23.549, de 30.9.2004, rel.
Min. Humberto Gomes de Barros.)
19.5.5. Inauguração do candidato adversário

A disciplina das condutas vedadas aos agentes públicos em campanha eleitoral visa coibir a
utilização da máquina administrativa em benefício de determinada candidatura. Por isso, o
candidato que comparece à inauguração de obra promovida pelo seu adversário político, sem
auferir vantagem político-eleitoral com o evento, não viola a norma do artigo 77, da Lei 9.504/97166.
162 TSE - Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 34853, Acórdão de 16/03/2010, Relator(a) Min. CÁRMEN LÚCIA
ANTUNES ROCHA, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 10/05/2010, Página 18
164 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 16.12.2009 no RO nº 2.233, rel. Min. Fernando Gonçalves.
166 Recurso Especial Eleitoral nº 646984, Acórdão de 07/06/2011, Relator(a) Min. FÁTIMA NANCY ANDRIGHI, Publicação: DJE - Diário
da Justiça Eletrônico, Data 24/8/2011, Página 12
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“Conduta vedada. Descaracterização. Inauguração de obra pública. Adversário político. Ausência.

Potencialidade. Desequilíbrio. Eleição. 1. A disciplina relativa às condutas vedadas a agentes públicos
em campanha eleitoral visa coibir a utilização da máquina administrativa em benefício de partido,
coligação ou candidato. 2. No caso em tela, tendo a obra sido inaugurada na gestão de adversário
político dos agravados, sem que estes auferissem dividendos político-eleitorais com o evento, não
incide a sanção prevista no art. 77, parágrafo único, da Lei nº 9.504/97. 3. As condutas vedadas
devem ser examinadas sob o princípio de proporcionalidade e com base no potencial lesivo ao
equilíbrio do pleito.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 15.9.2009 no AgR-AI nº 11.173, rel. Min.
Marcelo Ribeiro.)
19.5.6. Permanência em local próximo

A permanência do prefeito, candidato à reeleição, em local próximo ao evento de inauguração, não
caracteriza ofensa ao artigo 77 da Lei nº 9.504/97167. Entretanto, será sempre levada em
consideração a postura do candidato, pois mesmo estando do lado de fora da inauguração, em uma
rua ou esquina próxima, passagem obrigatória do público presente à inauguração, pode ser que
esteja realizando atos de campanha e cumprimentando os eleitores. Não estava na inauguração,
mas é como se lá estivesse.
A permanência do prefeito, candidato à reeleição, em local próximo ao evento de inauguração, não

caracteriza ofensa ao art. 77 da Lei no 9.504/97. 2. A circulação do prefeito em companhia do
governador do estado pela cidade, após as inaugurações, não configura conduta ilícita, visto que o
prefeito, embora candidato, permanece na chefia do Executivo Municipal e, assim, exerce as
atividades inerentes a seu cargo paralelamente à campanha eleitoral. 3. A violação ao art. 37, § 1 o,
c.c. o art. 74 da Lei no 9.504/97, se de fato existente, não deve ser imputada ao recorrido, porquanto
restou apurado que a placa objeto da controvérsia foi confeccionada a mando do cerimonial do
governo do estado.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 4.4.2006 no AgRgREspe no 25.093, rel. Min.
Gilmar Mendes.)
19.5.7. Inauguração de obra particular

Somente a participação do candidato em inauguração de obras ou instalações públicas é proibida
pelo artigo 77, da Lei nº 9.504/97. O comparecimento do candidato, no período de três meses
anteriores ao pleito em inaugurações de obras ou instalações particulares não é vedado168.
1. In casu, a orientação perfilhada no acórdão regional foi a de que o comparecimento de vereadores

candidatos à reeleição, durante o período crítico, à inauguração de obra realizada por universidade
privada, construída em terreno doado pelo município e patrocinada, em parte, com recursos públicos
repassados por meio de convênio estadual, nos três meses que antecederam a data do pleito,
caracteriza a conduta vedada descrita no art. 77 da Lei nº 9.504/97. 2. Tal entendimento, contudo,
contraria remansosa jurisprudência desta Corte Superior, no sentido de que as normas que encerram
condutas vedadas devem ser interpretadas restritivamente. 3. O artigo 77 da Lei das Eleições veda o
comparecimento de candidatos à inauguração de obra pública stricto sensu, assim considerada
aquela que integra o domínio público. Incidência dos princípios da tipicidade e da legalidade estrita,
devendo a conduta corresponder exatamente ao tipo previamente definido na norma.4. Recurso
especial ao qual se dá provimento. (Recurso Especial Eleitoral nº 18212, Acórdão, Relator(a) Min.
167 Recurso Especial Eleitoral nº 25093, Acórdão, Relator(a) Min. Gilmar Mendes, Publicação: DJ - Diário de justiça, Data 05/05/2006,
Página 151
201
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Tarcisio Vieira De Carvalho Neto, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 216, Data
08/11/2017, Página 29/30)
19.5.8. Inauguração de pavilhão do SEBRAE

A participação de candidato em inauguração de obra particular não caracteriza a conduta vedada
do artigo 77, da Lei nº 9.504/97, somente aplicável às inaugurações de obras públicas, por ser
medida restritiva de direitos.
“Inauguração de obra pública. Art. 77 da Lei no 9.504/97. Hipótese em que o TRE concluiu não se
tratar de obra pública a ensejar a aplicação do art. 77 da Lei no 9.504/97.” NE: Participação de
prefeito, candidato à reeleição, em inauguração de pavilhão cultural do Sebrae. (Tribunal Superior
Eleitoral - Ac. no 5.324, de 30.6.2005, rel. Min. Gilmar Mendes.)
19.5.9. Inauguração de obra particular apoiada pelo Poder Público

A orientação perfilhada no acórdão regional foi a de que o comparecimento de vereadores
candidatos à reeleição, durante o período crítico, à inauguração de obra realizada por universidade
privada, construída em terreno doado pelo município e patrocinada, em parte, com recursos
públicos repassados por meio de convênio estadual, nos três meses que antecederam a data do
pleito, caracteriza a conduta vedada descrita no artigo 77 da Lei nº 9.504/97.
Tal entendimento, contudo, contraria remansosa jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, no

sentido de que as normas que encerram condutas vedadas devem ser interpretadas
restritivamente.
O artigo 77 da Lei das Eleições veda o comparecimento de candidatos à inauguração de obra pública
stricto sensu, assim considerada aquela que integra o domínio público. Incidência dos princípios da
tipicidade e da legalidade estrita, devendo a conduta corresponder exatamente ao tipo previamente
definido na norma169.
19.5.10. Entrega de vestiário

A entrega das chaves dos vestiários de um campo de futebol, em período vedado, cuja obra foi
custeada pelo poder público, é considerada uma inauguração de obra pública, uma vez que a
referida entrega pressupõe a abertura de suas instalações para o uso do público geral. No caso
concreto, o Tribunal Superior Eleitoral considerou que, não obstante a conduta perpetrada pelo
então candidato se amolde ao tipo descrito no artigo 77 da Lei nº 9.504/97, não se deve falar em
cassação do seu diploma, porquanto a ilicitude em questão não se revestiu de gravidade suficiente
para causar a desigualdade de chances entre os candidatos e afetar a legitimidade do pleito, já que
estamos a falar de único evento, com diminuto público, em eleições para o cargo de deputado
federal170.
169 Recurso Especial Eleitoral nº 18212, Acórdão, Relator(a) Min. Tarcisio Vieira De Carvalho Neto, Publicação: DJE - Diário de justiça
170 Recurso Ordinário nº 198403, Acórdão, Relator(a) Min. Luciana Lóssio, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data
12/09/2016, Página 33
202
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19.5.11. Simples fotografia

O Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco concluiu que não há prática da conduta vedada do
artigo 77 da Lei nº 9.504/97, quando a única prova consiste em fotografia do então prefeito e do
então vereador e candidato a prefeito em cima de um palanque. Todavia, sem o local do suposto
evento e nem a data de sua realização171.
19.5.12. Inauguração de obra pública fora da circunscrição eleitoral

Não constituiu conduta a ser alcançada pelo artigo 77, da Lei nº 9.504/97 a participação de
candidato em inauguração de obra pública, fora da circunscrição territorial pela qual disputa cargo
eletivo, considerado o conceito de circunscrição previsto no artigo 86, do Código Eleitoral172.
19.5.13. Visita à obra já inaugurada

Não configura situação jurídica tipificada no artigo 77, da Lei nº 9.504/97 o comparecimento de
candidato ao local após a inauguração da obra pública, quando já não mais estão presentes os
cidadãos em geral173.
O candidato a cargo do Poder Executivo que visita obra já inaugurada não ofende a proibição contida
no artigo 77, da Lei nº 9.504/97174.
19.5.14. Vistoria em obras públicas

A teor do artigo 77 da Lei 9.504/97, é proibido a candidato comparecer, nos três meses que
precedem o pleito, a inaugurações de obras públicas. Por se cuidarem de normas restritivas de
direitos, as disposições legais que sancionam a prática de condutas vedadas por agentes públicos
não podem ser interpretadas ampliativamente. Dessa forma, a vistoria em fase executiva realizada
por candidato não configura conduta vedada175.
19.5.15. Descerramento de placa

O descerramento de placa de novo nome de praça já existente não configura inauguração de obra
pública a que se refere o artigo 77 da Lei no 9.504/97, sendo tal conduta inerente às atribuições do
cargo do administrador público176.
19.5.16. Única inauguração

O Tribunal Superior Eleitoral já firmou entendimento no sentido de que, quanto às condutas
vedadas do artigo 73 da Lei nº 9.504/97, a sanção de cassação somente deve ser imposta em casos
mais graves, cabendo ser aplicado o princípio da proporcionalidade da sanção em relação à conduta.
Com base nos princípios da simetria e da razoabilidade, também deve ser levado em consideração
o princípio da proporcionalidade na imposição da sanção pela prática da infração ao artigo 77 da Lei
de Eleições. Afigura-se desproporcional a imposição de sanção de cassação a candidato à reeleição
171 Agravo de Instrumento nº 7759, Acórdão, Relator(a) Min. João Otávio De Noronha, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico,
Data 05/11/2015
172 Tribunal Superior Eleitoral – Ac nº 24.122
173 Tribunal Superior Eleitoral – Ac nº 24.122
174 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 56, de 12.8.98, rel. Min. Fernando Neves
175 Recurso Especial Eleitoral nº 40474, Acórdão, Relator(a) Min. Jorge Mussi, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 82,
Data 03/05/2019, Página 64 - Recurso Especial Eleitoral nº 40474, Acórdão, Relator(a) Min. Jorge Mussi, Publicação: DJE - Diário de
Justiça Eletrônico, Tomo 82, Data 03/05/2019, Página 64
203
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ao cargo de deputado estadual que comparece em uma única inauguração, em determinado

município, na qual não houve a presença de quantidade significativa de eleitores e onde a
participação do candidato também não foi expressiva177.
19.5.17. Vice-Prefeito candidato a Prefeito em inauguração de obra pública

É vedado pelo artigo 77 o comparecimento de candidato à inauguração de obra pública. Com a
alteração ocorrida no texto do artigo 77, em 2009, todos os candidatos estão proibidos de participar
de inauguração de obra pública. No passado, só eram proibidos os que disputassem cargo ao Poder
Executivo.
“Campanha eleitoral. Obras públicas. A Lei n o 9.504/97 veda, mediante o disposto no art. 77 nela contido, a
participação de candidatos a cargos do Poder Executivo.” NE: Participação de vice-prefeito, candidato a
prefeito, em inauguração de ginásio de esportes”. (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 24.877, de 8.3.2005, rel.
Min. Gilmar Mendes, red. designado Min. Marco Aurélio.)
Entretanto, quando comparece como mero espectador, não estará caracteriza a conduta vedada,
decidiu o Tribunal Superior Eleitoral:
“Recurso especial. Eleição 2004. Representação. Cassação. Registro. Candidato. Vice-prefeito.

Inauguração de obra pública. Art. 77 da Lei no 9.504/97. Participação não caracterizada.
Desprovimento.” NE: Candidato a vice-prefeito que compareceu, como mero expectador, à
solenidade de inauguração de obra pública patrocinada por partido contrário. (Tribunal Superior
Eleitoral - Ac. no 22.055, de 9.9.2004, rel. Min. Peçanha Martins.)
19.5.18. Abuso do poder político

O abuso do poder político requer demonstração de sua prática ter influído no pleito. Alegação de
abuso do poder político pela participação em inauguração de obra pública consistente em
solenidade de transferência do endereço de prestação de serviço já em funcionamento (Lei n o
9.504/97, art. 77) e alegação de uso indevido dos meios de comunicação mediante pronunciamento
em cadeia de rádio (Lei no 9.504/97, art. 73, VI, c) não são suficientes para caracterizar o abuso do
poder político178.
19.6. Penalidade
É proibido a qualquer candidato comparecer, nos 3 (três) meses que precedem o pleito, a
inaugurações de obras públicas. O infrator está sujeito à cassação do registro ou do diploma (art.
77, parágrafo único, Lei nº 9.504/97).
177 (Ac. de 14.6.2012 no AgR-RO nº 890235, rel. Min. Arnaldo Versiani.

178 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 15.8.2006 no RO no 754, rel. Min. José Delgado.
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ABUSO DE AUTORIDADE
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20. Abuso de autoridade

O abuso de autoridade está previsto no artigo 74, da Lei de Eleições (Lei nº 9.504/97):
Art. 74. Configura abuso de autoridade, para os fins do disposto no art. 22 da Lei
Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, a infringência do disposto no § 1º do art. 37
da Constituição Federal, ficando o responsável, se candidato, sujeito ao cancelamento do
registro ou do diploma. (Redação dada pela Lei nº 12.034, de 2009)
Este dispositivo acima teve como objetivo regulamentar o §1º, do artigo 37, da Constituição Federal:
Art. 37....
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo
constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades
ou servidores públicos.
Segundo o Tribunal Superior Eleitoral, foi somente a partir da vigência da Lei nº 9.504/97 que as
transgressões previstas no §1º, do artigo 37, da Constituição Federal passaram a configurar abuso
de autoridade, a ser apurado e punido pela Justiça Eleitoral179.
O abuso do poder de autoridade pode ser configurado, inclusive, a partir de fatos ocorridos em
momento anterior ao registro de candidatura ou ao início da campanha eleitoral. É entendimento
do Tribunal Superior Eleitoral que o abuso de autoridade previsto no artigo 74 da Lei nº 9.504/97,
exige a demonstração objetiva da violação ao artigo 37, § 1º, da Constituição, consubstanciada em
ofensa ao princípio da impessoalidade pela menção na publicidade institucional de nomes, símbolos
ou imagens que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos180.
É certo que ao administrador cabe prestar contas e levar informações à população, mas deve fazê-
lo com observância aos princípios que norteiam a Administração Pública e sempre de modo
impessoal.
A Administração Pública não deve conter a marca pessoal do administrador. Ela não pode ficar
vinculada pela atuação do agente público. Quando uma atividade administrativa é efetivada, a
Administração que a desempenha o faz a título impessoal.
Perfilhando esse entendimento, sustenta Jose Afonso da Silva que o princípio ou regra da
impessoalidade da Administração Pública significa que os atos e provimentos administrativos são
imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome
do qual age o funcionário. Este é um mero agente da Administração Pública, de sorte que não é ele
o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal.
179 RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 15297, Acórdão nº 15297 de 01/10/1998, Relator(a) Min. WALTER RAMOS DA COSTA PORTO,
Publicação: DJ - Diário de Justiça, Data 06/11/1998, Página 85 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 11, Tomo 1, Página
235
180 Ação de Investigação Judicial Eleitoral nº 5032, Acórdão de 30/09/2014, Relator(a) Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, Publicação:
DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 204, Data 29/10/2014, Página 243
207
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O §1º, do artigo 37, da Constituição Federal prescreve que a publicidade dos atos, programas, obras,
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de
orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
A regra constitucional objetiva assegurar a impessoalidade da divulgação dos atos governamentais

que devem voltar-se exclusivamente para o interesse social. Não quis o constituinte que os atos de
divulgação servissem de instrumento para a propaganda de quem vem exercendo o cargo público,
espraiando com recursos orçamentários a sua presença política no eleitorado. O constituinte quis
marcar que os atos governamentais objeto de divulgação devem revestir-se de impessoalidade,
portanto, caracterizados como atos de governo e não deste ou daquele governo em particular.
No momento que existe a possibilidade de reconhecimento ou identificação da origem pessoal ou

partidária da publicidade, seja por meio de nome, de slogan ou de imagem, há, sem dúvida, o
rompimento do princípio da impessoalidade.
Neste sentido já decidiu o Supremo Tribunal Federal:
“Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. Art. 37, parágrafo 1º, da

Constituição Federal. 1. O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que
haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os
partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da
impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é
incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem
promoção pessoal ou de servidores públicos. A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação
com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade
e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo
constituinte dos oitenta. 2. Recurso extraordinário desprovido”. (RE 191668, Relator(a): Min.
MENEZES DIREITO, Primeira Turma, julgado em 15/04/2008, DJe-097 DIVULG 29-05-2008 PUBLIC 30-
05-2008 EMENT VOL-02321-02 PP-00268 RTJ VOL-00206-01 PP-00400 RT v. 97, n. 876, 2008, p. 128-
131 LEXSTF v. 30, n. 359, 2008, p. 226-231)
A norma constitucional é impositiva e clara no sentido de que a propaganda institucional jamais

poderá ser utilizada para a promoção pessoal do administrador.
A publicidade governamental deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social. A

veiculação de publicidade institucional com fim diverso destes configura desvio de finalidade e
desrespeito ao princípio da legalidade administrativa.
A consagração do princípio da impessoalidade em nível constitucional é inovação nacional. Na parte

que pertine à propaganda institucional, estamos na vanguarda mundial, sendo o primeiro país a
velar por uma correta, honesta, moral e legal publicidade pública.
Os Poderes Públicos devem utilizar, na publicidade oficial, os símbolos oficiais de modo impessoal,
o nome do ente e/ou órgão público (Governo Federal ou Estadual ou Municipal, Prefeitura ou
Câmara Municipal, Ministério ou Secretaria de Educação, de Saúde, do Trabalho, etc.) na veiculação
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de suas atividades, tudo de forma absolutamente impessoal. Deve-se repudiar de forma veemente
a propaganda que destaque a figura do administrador. A campanha, a obra, ou ato a ser divulgado
é da administração, do ente público e não da pessoa.
A propaganda é paga com recursos públicos e o administrador que recusa eficácia ao dispositivo
constitucional comete improbidade administrativa e está sujeito às penas correspondentes.
A veiculação de dois outdoors com propaganda institucional divulgando obras públicas municipais,
contendo fotografias em que aparecem diversas pessoas, sem destaque à figura do Prefeito, não
caracteriza a conduta vedada prevista no artigo 73, I, da Lei nº 9.504/97, porquanto não demonstra
o propósito de beneficiar candidato às eleições. De igual modo, a divulgação de dois painéis não
configura, por si só, abuso de autoridade, visto que ausentes outras circunstâncias a indicar a
gravidade da conduta, não estando evidenciado, portanto, o requisito da potencialidade exigido
para a configuração da infração181.
A utilização de recursos públicos, mascarados de publicidade institucional, mas que na verdade nada
mais são do que propaganda objetivando a promoção pessoal de Prefeitos, Vice-Prefeitos e
Vereadores, é muito comum e pode ocorrer através dos seguintes instrumentos, sem prejuízo de
outros similares:
a) Publicação de impresso contendo a Lei Orgânica do Município, acompanhada de fotos dos

Vereadores responsáveis por sua elaboração ou fotos de Vereadores da atual legislatura. Neste
sentido já decidiu a Corte Paulista de Contas:
PROCESSO: TC-3594/026/07 INTERESSADOS: - As justificativas apresentadas pelo Presidente da

Câmara não comprovam a devolução da quantia despendida, no exercício de 2007, com aquisição de
1.000 (mil) exemplares da Lei Orgânica do Município, que contem editorial com nome e foto do Chefe
do Legislativo e dos Vereadores à época, caracterizando promoção pessoal em afronta ao artigo 37,
inciso XXII, § 1º, da Constituição Federal, notifico Hugo Ricardo Soares, responsável por aquela
gestão, para que apresente as alegações que forem de seu interesse ou promover a devolução do
montante impugnado (R$ 7.950,00), consoante os cálculos de fl. 21. A quantia deverá ser atualizada
até a data do efetivo pagamento, de acordo com a variação acumulada do IPC-FIPE, enviando-se
cópia do respectivo comprovante. Prazo para atendimento: 30 (trinta) dias, contados desta
publicação. Ao Cartório. Publique-se.
b) Distribuição de impressos divulgando as proposições, projetos de lei, indicações, ofícios e demais

atos praticados pelos Vereadores, identificando o nome de seus autores.
c) Inserção de matéria no sítio da Prefeitura ou Câmara Municipal ou no veículo oficial de imprensa,

contendo fotos e nomes de agentes políticos presentes em eventos, inaugurações, entregas de
obras, bens ou serviços públicos, com exceção das fotos e currículos eventualmente presentes no
sítio, dando conhecimento a população de quem são os Vereadores, eventuais qualificações e meios
de contato. Decisão do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:
181
Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 535839, Acórdão de 18/09/2012, Relator(a) Min. ARNALDO VERSIANI LEITE SOARES,
Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 196, Data 09/10/2012, Página 19
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Proc.: TC-800147/083/06. Município: Cafelândia. Interessado: Orivaldo Gazoto (Prefeito). Assunto:

Matéria ressalvada das contas anuais do exercício de 2006, referente às despesas efetuadas com
publicações na imprensa. Advogada: Késia Regina Rezende Guandaline (OAB/SP 269.906). Trata-se
de apartado formado por decisão exarada pela e. Segunda Câmara deste Tribunal, em sessão de
24/9/2008, para análise das despesas efetuadas com publicidade com características de promoção
pessoal do Chefe do Executivo. Após regular notificação, o Sr. Orivaldo Gazoto, prefeito do Município
de Cafelândia, apresentou as justificativas de fls. 74/81, alegando, em síntese, que procurou dar
conhecimento aos munícipes dos atos oriundos de sua administração, por meio das publicações em
comento que tiveram caráter estritamente informativo, dentre os quais destacam-se as campanhas
relativas à dengue, ao caramujo africano, à leishmaniose, dentre outras questões ligadas à saúde
pública. Instada a se manifestar, a d. SDG, em parecer lançado a fls. 85/87, opina pela irregularidade
das despesas em exame, por entender que a documentação constante dos autos evidencia a
promoção pessoal de agentes políticos, em afronta à norma constitucional vigente. É a síntese do
relatório. Decido. Com efeito, a documentação que consta dos autos demonstra que, no dia 14 de
maio de 2006, a Prefeitura fez publicar no “Jornal Cidade” um texto intitulado “Saúde da população
continua sendo uma das prioridades da atual administração”, por intermédio do qual faz saber à
população que foram contratados alguns profissionais da área, como também exibe fotos do Prefeito
e do Vice-Prefeito em carreata pela cidade para exibição das máquinas e equipamentos adquiridos
para criação de patrulhas agrícolas e do Prefeito e de um vereador diante de obras de pavimentação
de determinados bairros da Cidade. A promoção pessoal dessas autoridades se evidencia pela
menção de seus respectivos nomes, pela divulgação de suas imagens e pela seguinte citação: “Em ato
realizado no penúltimo sábado, com ruidosa euforia por várias ruas centrais e alguns bairros da
cidade, a administração Nenê Gazoto/Beto Parra exibiu aos munícipes as máquinas e equipamentos
recentemente adquiridos para criação de duas Patrulhas Agrícolas em Cafelândia. Durante alguns
dias da semana finda, referidas máquinas e equipamentos também ficaram expostos defronte ao
prédio da prefeitura, num ato de confirmação que a gestão Nenê Gazoto/ Beto Parra está realizando
obras e melhorias que alcançam todas as áreas do município” (g.n.). É visível, portanto, que referidas
autoridades estavam procurando autopromoção, quer ao realizar a “ruidosa” carreata pela cidade,
quer ao divulgar tal fato pela imprensa, não tendo a defesa, portanto, logrado descaracterizar a falha
em comento. Quanto aos demais fatos, tratam, na verdade, de simples divulgações de leis que foram
sancionadas e de campanhas diretamente ligadas à saúde pública. Em razão disso, julgo irregular a
matéria em exame e aciono, em consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei
Complementar nº 709/93, condenando o Prefeito, Sr. Orivaldo Gazoto, a restituir aos cofres
municipais o despendido com publicações referentes a maio de 2006 (fls. 136), mês em que ocorreu
a divulgação do fato em testilha, no montante de R$ 4.883,75 (quatro mil, oitocentos e oitenta e três
reais e setenta e cinco centavos), corrigidos monetariamente até a data de seu efetivo pagamento,
encaminhando cópia das respectivas guias de recolhimento a este Tribunal. Após trânsito em julgado
desta decisão, dê-se cumprimento ao disposto no artigo 86 da Lei Complementar nº 709/93.
Persistindo o débito, cópias dos autos deverão ser encaminhadas ao Ministério Público para o que
couber. Autorizo, desde logo, ao interessado vista e extração de cópias de peças dos autos no
Cartório, com as cautelas de praxe.
d) Distribuição de convites, folders, cartazes, panfletos, contendo o nome e foto do Prefeito, Vice-
Prefeito ou Vereador. Já se pronunciou o Tribunal de Justiça de São Paulo a respeito:
Ação Civil Pública – Improbidade Administrativa – Veiculação de mensagem oficial dirigida ao público,
em jornal, pelo Presidente de Câmara Municipal de Ituverava, estampando sua foto pessoal – norma
constitucional sobre a vedação da promoção pessoal nos atos públicos e as consequências de sua
violação, sobretudo pela atividade de ambos, vereador e jornalista – Ação julgada procedente. TJSP -
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Apelação com Revisão nº 84643-57.2001.8.26.0000. 4ª Câmara de Direito Público – 09/05/2006.

Relator Desembargador Dr. Jo Tatsumi.
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ABUSO DO PODER POLÍTICO, ECONÔMICO OU DE

COMUNICAÇÃO SOCIAL
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21. Abuso do poder político, econômico ou de comunicação social

Os abusos do poder político, econômico ou de comunicação social constituem violações ao
equilíbrio eleitoral, pela prática de condutas que extrapolam a igualdade entre os candidatos,
beneficiando de modo excessivo um, em detrimento de outro.
21.1. Abuso do poder político

O abuso do poder político, para fins eleitorais, configura-se no momento que a normalidade e a
legitimidade das eleições são comprometidas por condutas de agentes públicos que, valendo-se de
sua condição funcional, beneficiam candidaturas, em manifesto desvio de finalidade182. O abuso do
poder político qualifica-se quando a estrutura da Administração Pública é utilizada em benefício de
determinada candidatura ou como forma de prejudicar a campanha de eventuais adversários183.
É o uso indevido de cargo ou função pública, com a finalidade de obter votos para determinado
candidato, partido político ou coligação. Para a caracterização do abuso do poder político, é
essencial demonstrar a participação, por ação ou omissão, de ocupante de cargo ou função na
Administração Pública direta, indireta ou fundacional184.
Consoante a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, o abuso do poder político caracteriza-se

quando determinado agente público, valendo-se de sua condição funcional e em manifesto desvio
de finalidade, compromete a igualdade da disputa eleitoral e a legitimidade do pleito em benefício
de sua candidatura ou de terceiros185. A configuração do abuso do poder político depende da
demonstração de gravidade das circunstâncias para afetar o pleito, bem como da violação do
princípio da isonomia entre os concorrentes186. O abuso de poder não pode ser presumido187.
A prática de ações de governo, utilizadas no propósito de captação de eleitores, com potencial para
influenciar no resultado do pleito, caracterizam o abuso do poder político, mesmo quando não
estiverem previstas dentro das condutas vedadas pelo artigo 73, da Lei nº 9.504/97.
Como explica Alexandre Luís Mendonça Rollo, no livro “Eleições, o que mudou”, é o uso da máquina
administrativa, onde o agente público se vale indevidamente do poder que detém perante a
Administração Pública em geral, para, com desvio de finalidade, ferir o princípio da neutralidade
estatal, em seu próprio benefício, ou em benefício de alguma candidatura por ele apoiada. As
condutas vedadas pelos artigos 73 e seguintes da Lei nº 9.504/97 são espécies do gênero abuso do
poder político. Desse modo, mesmo que a conduta praticada pelo agente público não se amolde
aos termos do artigo 73 e seguintes (que, por se tratar de normas restritivas de direito não
182 Tribunal Superior Eleitoral - Recurso Contra Expedição de Diploma nº 661, Acórdão de 21/09/2010, Relator(a) Min. ALDIR
GUIMARÃES PASSARINHO JUNIOR, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 033, Data 16/02/2011, Página 49
183 Recurso Ordinário nº 265041, Acórdão, Relator(a) Min. Gilmar Mendes, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 88,
Data 08/05/2017, Página 124

184 RECURSO ORDINÁRIO ELEITORAL nº 060303755, Acórdão, Relator(a) Min. Mauro Campbell Marques, Publicação: DJE - Diário de
Justiça Eletrônico, Tomo 50, Data 23/03/2022

185 Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 79872, Acórdão de 25/11/2014, Relator(a) Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA,
Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 233, Data 11/12/2014, Página 25/26
186 RECURSO ORDINÁRIO ELEITORAL nº 060010891, Acórdão, Relator(a) Min. Tarcisio Vieira De Carvalho Neto, Publicação: DJE -
Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 96, Data 27/05/2021, Página 0

187 Recurso Ordinário nº 171821, Acórdão, Relator(a) Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico,
Tomo 126, Data 28/06/2018, Página 29-32
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comportam interpretação extensiva), pode-se ter a prática do abuso do poder político que é gênero
(e, portanto, possui maior abrangência), em relação as espécies de abuso tipificadas nas condutas
vedadas aos agentes públicos em campanhas eleitorais.
21.1.1. Período
A condenação pela prática do abuso do poder político não está condicionada à limitação temporal
das condutas vedadas descritas no artigo 73 da Lei nº 9.504/97188.
O abuso do poder político pode ocorrer mesmo antes do registro de candidatura, competindo a
Justiça Eleitoral verificar evidente conotação eleitoral na conduta189.
Assim é a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral:
Recurso Especial. Abuso do poder político e de autoridade (arts. 74 da Lei nº 9.504/97 e 37, § 1º, da
Constituição Federal). A ação de investigação judicial eleitoral, por abuso do poder político, não sofre
a limitação temporal da conduta vedada. Para a configuração do abuso, é irrelevante o fato de a
propaganda ter ou não sido veiculada nos três meses antecedentes ao pleito. Recurso Especial a que
se nega provimento. (Tribunal Superior Eleitoral - Acórdãos nº 25.101, de 9.8.2005, Rel. Min. LUIZ
CARLOS MADEIRA. No mesmo sentido, o Acórdão nº 404, de 5.11.2002, Rel. Min. SÁLVIO DE
FIGUEIREDO).
Para a configuração do ilícito previsto no artigo 22 da Lei Complementar n° 64/90, as condutas

vedadas podem ter sido praticadas antes ou após o registro da candidatura190.
A comprovação da prática das condutas vedadas pelos incisos I, II, III, IV e VI do artigo 73 da Lei nº
9.504/97 dá ensejo à cassação do registro ou do diploma, mesmo após a realização das eleições191.
21.1.2. Potencialidade do abuso de poder

O abuso do poder político é gênero, enquanto as condutas vedadas são espécie desse gênero.
Conforme já decidiu o Tribunal Regional Eleitoral do Mato Grosso, a gravidade do fato - e não sua
potencialidade - é o requisito legal a ser analisado quando se apura abuso de poder político e
econômico192.
Com a alteração realizada no inciso XVI, do artigo 22, da Lei Complementar nº 64/90, para a
configuração do ato abusivo, não será considerada a potencialidade de o fato alterar o resultado da
188 Tribunal Superior Eleitoral - AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA nº 3706, Acórdão de 06/03/2008, Relator(a)
Min. ANTONIO CEZAR PELUSO, Publicação: DJ - Diário de justiça, Data 28/3/2008, Página 18
189 Recurso Especial Eleitoral nº 68254, Acórdão de 16/12/2014, Relator(a) Min. GILMAR FERREIRA MENDES, Publicação: DJE - Diário
de justiça eletrônico, Tomo 35, Data 23/02/2015, Página 56/57

190 RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 19566, Acórdão nº 19566 de 18/12/2001, Relator(a) Min. SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA,
Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 26/04/2002, Página 185 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 13, Tomo
2, Página 278
191 RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 21316, Acórdão nº 21316 de 30/10/2003, Relator(a) Min. FERNANDO NEVES DA SILVA,
Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 06/02/2004, Página 144 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 15, Tomo
1, Página 244
192
Recurso Eleitoral nº 67715, Acórdão de Relator(a) Des. ULISSES RABANEDA DOS SANTOS, Publicação: DEJE - Diário
de Justiça Eletrônico, Tomo 2388, Data 11/04/2017, Página 2-3
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eleição, mas apenas a gravidade das circunstâncias que o caracterizam193. Não obstante a aptidão
da potencialidade lesiva para alterar o resultado da eleição não mais ser tida por elementar à
configuração da prática abusiva, tal circunstância prossegue sendo ponderável pelo órgão julgador
apenas para ressaltar o desvalor da conduta194.
A condenação resulta na cassação do registro ou do diploma e pode até mesmo tornar inelegível
àqueles que ainda não são candidatos (art. 1º, inciso I, “d” e art. 22, inciso XIV, ambos da Lei
Complementar nº 64/90). Porém, para a declaração de inelegibilidade, é necessário que tenha
ocorrido o trânsito em julgado do processo ou haja decisão de órgão colegiado.
Utilizar de recursos públicos para a construção de barragens, transporte gratuito de eleitores no dia
das eleições, concessão de gratificações aos servidores às vésperas do período de vedação legal,
excesso de nomeações e exonerações antes do início do período de proibição legal, são alguns dos
exemplos que, mesmo não proibidos por lei, já foram apontados pelos Ministros do Tribunal
Superior Eleitoral como exemplos de abuso do poder político.
21.1.3. Distribuição de cestas básicas

A distribuição de refeições aos cidadãos, pretensos eleitores, é considerada abuso do poder
político195.
21.1.4. Contratação ilegal de servidores

A contratação irregular/ilegal de servidores configura abuso de poder político, conduta não adstrita
à limitação temporal do artigo 73 da Lei nº 9.504/97196.
21.1.5. Transporte de pessoas

Configura grave abuso do poder político a utilização de eventual programa social (transporte de
pessoas a fim de retirar carteira de identidade em município próximo) para, em passo seguinte,
alcançar o objetivo final: a transferência fraudulenta de eleitores, devidamente reconhecida pela
Justiça Eleitoral em processo específico, fato que, além de constar bem delimitado na inicial da
representação eleitoral, acarretou o cancelamento de diversos títulos eleitorais, interferindo no
processo eleitoral de 2012, em manifesta contrariedade ao princípio da impessoalidade previsto no
artigo 37, caput, da Constituição Federal197.
21.1.6. Abuso do poder religioso

A Constituição Federal assegura a liberdade religiosa e a proteção dos locais de culto e suas liturgias,
(art. 5º, VI, CF), e concede, às agremiações religiosas, imunidade tributária (art. 150, VI, “b”). Os
templos religiosos são considerados locais abertos ao público, nos quais não se permitem atos de
193
RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 060089607, Acórdão, Relator(a) Min. Benedito Gonçalves, Publicação: DJE -
Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 78, Data 28/04/2023
194
RECURSO ORDINÁRIO ELEITORAL nº 060880963, Acórdão, Relator(a) Min. Raul Araujo Filho, Publicação: DJE -
Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 97, Data 19/05/2023
195 Tribunal Superior Eleitoral - Recurso Especial Eleitoral nº 557, Acórdão de 16/08/2011, Relator(a) Min. ARNALDO VERSIANI LEITE
SOARES, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 09/09/2011, Página 30/31
196 Tribunal Superior Eleitoral - Recurso Especial Eleitoral nº 36790, Decisão Monocrática de 22/03/2010, Relator(a) Min. CÁRMEN
LÚCIA ANTUNES ROCHA, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 12/04/2010, Página 23/24
197 Recurso Especial Eleitoral nº 68254, Acórdão de 16/12/2014, Relator(a) Min. GILMAR FERREIRA MENDES, Publicação: DJE - Diário
de justiça eletrônico, Tomo 35, Data 23/02/2015, Página 56/57
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propaganda eleitoral (art. 37, §4º, Lei nº 9.504/97) e as agremiações religiosas não podem realizar
doações eleitorais (art. 24, VIII, Lei nº 9.504/97). É por isso que as agremiações religiosas não podem
se valer da estrutura de sias igrejas para proselitismo político, sob pena de caracterização de abuso
do poder econômico ou uso indevido dos meios de comunicação social198.
Embora não exista no ordenamento jurídico a figura autônoma do "abuso do poder religioso", tal
constatação não impede o combate, com base no artigo 22, inciso XIV, da Lei Complementar nº
64/90, a eventuais excessos advindos da atuação abusiva de organizações religiosas, prática que
não implica a subtração da liberdade de participação política e de manifestação do pensamento de
líderes religiosos199.
O atual debate sobre os limites da interferência de movimentos religiosos no âmbito do eleitorado,

com a possível quebra da legitimidade do pleito, é desafiador dentro de uma sociedade pluralista.
A influência da religião na política e, na linha inversa, da política na religião, é via de mão dupla que
se retroalimenta, reconhecidamente indissociável em diversas culturas. A utilização do discurso
religioso como elemento propulsor de candidaturas, infundindo a orientação política adotada por
líderes religiosos - personagens centrais carismáticos que exercem fascinação e imprimem confiança
em seus seguidores -, a tutelar a escolha política dos fiéis, induzindo o voto não somente pela
consciência pública, mas, primordialmente, pelo temor reverencial, não se coaduna com a própria
laicidade que informa o Estado Brasileiro. Desse modo já se pronunciou o Tribunal Superior Eleitoral:
Evidenciada a utilização premeditada, a favor da candidatura dos recorrentes, de sofisticada

estrutura de evento religioso de grande proporção, à véspera do pleito, que contou com shows e
performances artísticas, cujo dispêndio econômico foi estimado em R$ 929.980,00 (novecentos e
vinte e nove mil e novecentos e oitenta reais) - valores não declarados em prestação de contas e
integralmente custeados pela Igreja Mundial Poder de Deus200.
Nem a Constituição da República nem a legislação eleitoral contemplam expressamente a figura do

abuso do poder religioso. Ao contrário, a diversidade religiosa constitui direito fundamental, nos
termos do inciso VI do artigo 5º, o qual dispõe que: "É inviolável a liberdade de consciência e de
crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a
proteção aos locais de culto e a suas liturgias". A liberdade religiosa está essencialmente relacionada
ao direito de aderir e propagar uma religião, bem como participar dos seus cultos em ambientes
públicos ou particulares. Nesse sentido, de acordo com o artigo 18 da Declaração Universal dos
Direitos Humanos, "toda pessoa tem direito à liberdade de pensamento, de consciência e de
religião; este direito implica a liberdade de mudar de religião ou de convicção, assim como a
liberdade de manifestar a religião ou convicção, sozinho ou em comum, tanto em público como em
privado, pelo ensino, pela prática, pelo culto e pelos ritos". A liberdade religiosa não constitui direito
absoluto. Não há direito absoluto. A liberdade de pregar a religião, essencialmente relacionada com
a manifestação da fé e da crença, não pode ser invocada como escudo para a prática de atos
198 Luiz Carlos dos Santos Gonçalves. Direito Eleitoral. São Paulo: Editora Atlas.
199 RECURSO ORDINÁRIO ELEITORAL nº 224193, Acórdão, Relator(a) Min. Mauro Campbell Marques, Publicação: DJE - Diário de
200 Recurso Ordinário nº 537003, Acórdão, Relator(a) Min. Rosa Weber, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Data
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vedados pela legislação. Todo ordenamento jurídico deve ser interpretado de forma sistemática. A
garantia de liberdade religiosa e a laicidade do Estado não afastam, por si sós, os demais princípios
de igual estatura e relevo constitucional, que tratam da normalidade e da legitimidade das eleições
contra a influência do poder econômico ou contra o abuso do exercício de função, cargo ou emprego
na administração direta ou indireta, assim como os que impõem a igualdade do voto e de chances
entre os candidatos. Em princípio, o discurso religioso proferido durante ato religioso está protegido
pela garantia de liberdade de culto celebrado por padres, sacerdotes, clérigos, pastores, ministros
religiosos, presbíteros, epíscopos, abades, vigários, reverendos, bispos, pontífices ou qualquer outra
pessoa que represente religião. Tal proteção, contudo, não atinge situações em que o culto religioso
é transformado em ato ostensivo ou indireto de propaganda eleitoral, com pedido de voto em favor
dos candidatos. Nos termos do artigo 24, VIII, da Lei nº 9.504/97, os candidatos e os partidos
políticos não podem receber, direta ou indiretamente, doação em dinheiro ou estimável em
dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie proveniente de entidades
religiosas. A proibição legal de as entidades religiosas contribuírem financeiramente para a
divulgação direta ou indireta de campanha eleitoral é reforçada, para os pleitos futuros, pelo
entendimento majoritário do Supremo Tribunal Federal no sentido de as pessoas jurídicas não
poderem contribuir para as campanhas eleitorais. A propaganda eleitoral não pode ser realizada em
bens de uso comum, assim considerados aqueles a que a população em geral tem acesso, tais como
os templos, os ginásios, os estádios, ainda que de propriedade privada201.
21.2. Abuso do poder econômico

Conforme já decidiu recentemente o Tribunal Superior Eleitoral, o abuso do poder econômico não
se confunde com o abuso do poder político. No abuso do poder econômico há uma extrapolação
dos recursos financeiros para a obtenção de resultados favoráveis no pleito eleitoral.
“Agravo regimental em agravo de instrumento. Recurso especial inadmitido na origem. Ação de

impugnação de mandato eletivo. Captação ilícita de sufrágio. Abuso de poder político. 2. O
desvirtuamento do poder político, embora pertencente ao gênero abuso, não se equipara ao abuso
do poder econômico, que tem definição e regramento próprios.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de
19.8.2010 no AgR-AI nº 12176, rel. Min. Cármen Lúcia.)
Configura abuso do poder econômico a utilização de recursos patrimoniais em excesso, sejam eles
públicos ou privados, sob poder ou gestão do candidato, em seu benefício eleitoral. O ilícito eleitoral
de abuso do poder é cláusula geral e apresenta conceito jurídico indeterminado, que deve ser
aferido diante da objetividade das balizas normativas, como a gravidade da conduta a demonstrar
sua relevância jurídica, diante da desproporcionalidade da utilização do poder econômico frente às
características das eleições, e o desequilíbrio na disputa eleitoral ou evidente prejuízo potencial à
normalidade e à legitimidade do pleito202.
A coação de eleitores a fim de que votem em candidato à reeleição, sob pena de serem excluídos
sumariamente de programa social, bem como a contratação de cabos eleitorais para obrigar
eleitores a retirar a propaganda de adversário e realizar propaganda do candidato impugnado
201 Recurso Ordinário nº 265308, Acórdão, Relator(a) Min. Henrique Neves Da Silva, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico,
Data 05/04/2017, Página 20/21
202 Recurso Especial Eleitoral nº 49451, Acórdão, Relator(a) Min. Og Fernandes, Relator(a) designado(a) Min. Luis Felipe Salomão,
Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 27, Data 07/02/2020, Página 57/58
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configuram abuso do poder econômico, apto a viciar a vontade do eleitorado. A coação pode possuir
caráter econômico quando incute ao eleitor que, na hipótese de ele não votar no candidato, perderá
uma vantagem, o que evidencia nítido conceito patrimonial203.
21.2.1. Fornecimento de combustível

De acordo com o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, é necessária a existência de provas
robustas e inequívocas, a fim de embasar a condenação pela prática do abuso do poder econômico
em virtude do fornecimento de combustível, pois, em princípio, os gastos eleitorais com despesas
com transporte de pessoal a serviço das campanhas eleitorais são lícitos, nos termos do inciso IV,
do art. 26, da Lei 9.504/97204.
Prefeito e vice-prefeito podem ser condenados pela captação ilícita de sufrágio e abuso do poder
econômico no fornecimento de vales-combustível quando a prova estiver consubstanciada na
distribuição de larga quantidade de combustíveis a motociclistas sem que se demonstre a existência
de atos de campanha (carreata) que justificassem a concessão da benesse. A utilização indevida, de
recursos para apoio de candidato constitui grave ofensa à legislação eleitoral, pois gera a indevida
quebra do princípio da igualdade de chances entre os candidatos, atingindo a normalidade e
legitimidade das eleições205.
21.2.2. Festa particular

Na hipótese de realização de festa durante o período eleitoral em fazenda de propriedade do então
prefeito, com oferecimento de churrasco e bebidas para grande número de pessoas, supostamente
em comemoração de aniversário de motorista da prefeitura, o Tribunal Superior Eleitoral concluiu
que a festa teria sido desvirtuada em benefício dos candidatos, com base no seguinte conjunto
fático-probatório: (i) vários convidados trajavam roupas na cor azul e o local estava enfeitado com
bandeirolas da cor azul, que eram as cores de campanha dos candidatos; (ii) havia grande número
de pessoas no local da festa (de 500 a 1000 pessoas); (iii) o aniversariante não tinha condições
financeiras de custear evento de tal magnitude. De acordo com o acórdão, o grande número de
pessoas e a pequena diferença de votos evidenciariam a potencialidade lesiva da conduta para
configurar abuso do poder econômico206.
21.3. Abuso do poder de comunicação social.

O abuso do poder de comunicação social configura-se através da utilização dos meios de
comunicação, incluídas as emissoras de rádio, televisão, a imprensa escrita e a internet, de modo
relevante, com o objetivo de beneficiar ou prejudicar determinada candidatura. O reconhecimento
do abuso deve considerar, portanto, as normas constitucionais que asseguram a mais ampla
liberdade de imprensa e de expressão do pensamento, não se admitindo censuras de qualquer
espécie. Explica Luiz Carlos dos Santos Gonçalves, em seu livro “Direito Eleitoral” que o ambiente
da liberdade e do Direito não tolera o abuso. E a lei sanciona o abuso no emprego dos meios de
comunicação social. Não há direitos absolutos e a liberdade de expressão não é.
203 Recurso Especial Eleitoral nº 36737, Acórdão, Relator(a) Min. Marcelo Ribeiro, Relator(a) designado(a) Min. Arnaldo Versiani,
Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Data 03/08/2010, Página 263/264
204 Ac de 1.8.2017 no AgR-RO nº 98090, rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, no mesmo sentido o Ac de 22.10.2015 na AC nº 104630,
rel. Min. Henrique Neves e o Ac de 22.10.2015 no REspe nº 51896, rel. Min. Henrique Neves
205 Ac de 1.9.2016 no REspe nº 76440, rel. Min. Henrique Neves.
206 Ac. de 9.5.2019 no REspe nº 50120, rel. Min. Admar Gonzaga, red. designado Min. Luís Roberto Barroso.
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É verdade que as restrições da legislação eleitoral são mais severas quando se trata das emissoras
de rádio e de televisão, pois estas são concessões públicas. Quanto aos jornais, livros, revistas,
boletins e folhetos, estes usufruem de espaço de liberdade maximizado, pois não dependem de
concessão ou permissão do Poder Público, nem tem o condão de invadir espaços privados,
dependendo, normalmente, de um ato de aquisição ou aceitação dos destinatários. Porém, mesmo
na imprensa escrita, não é possível valer-se da liberdade jornalística para transformar o meio de
comunicação em mero panfleto ou meio auxiliar de propaganda para determinado candidato. Isso
pode acontecer, por exemplo, quando em determinado ano eleitoral certo jornal realiza diversas
publicações afáveis, elogiosas e admiradoras de um candidato ou quando, em sentido oposto,
apresenta candidatos adversários de forma ridícula, desrespeitosa, humilhante, degradante,
expondo um claro e evidente desequilíbrio na oportunidade e tratamento dos candidatos. Entende
Luiz Carlos dos Santos Gonçalves que o local apropriado para que meios de imprensa indiquem suas
preferências partidárias é o editorial, devendo-se, de resto, preservar a imparcialidade207.
Segundo Igor Pereira Pinheiro, no livro “Condutas Vedadas aos Agentes Públicos em ano eleitoral”,
outra questão que merece análise detida é a exposição de policiais (sejam delegados, inspetores ou
militares) que, em certos casos, possuem acordo com o veículo de comunicação para que sejam
filmadas e divulgadas as ações policiais que exerce, inclusive atuando como apresentador ou
comentarista.
207 Luiz Carlos dos Santos Gonçalves. Direito Eleitoral. São Paulo: Editora Atlas.
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USO DE CORES, SÍMBOLOS, FRASES OU IMAGENS

ASSOCIADAS OU SEMELHANTES ÀS EMPREGADAS POR
ÓRGÃO DO GOVERNO
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22. Uso de cores, símbolos, frases ou imagens associadas ou semelhantes às empregadas por
órgão de governo
Um dos temas que desperta atenção peculiar da doutrina e jurisprudência eleitoral é o uso de cores,
símbolos, frases ou imagens associadas ou semelhantes às empregadas pela Administração Pública
nos edifícios institucionais (escolas, postos de saúde, creches, paço municipal), em veículos,
uniformes e até mesmo em material gráfico e publicidade. Isso pode acontecer de duas formas: a)
quando o “candidato” adota na campanha eleitoral as mesmas cores, símbolos, frases ou imagens
usadas pelo Poder Público; b) quando o “agente público” altera as cores, símbolos, frases ou
imagens adotadas pelo Poder Público pelas cores, símbolos, frases ou imagens usadas pelo seu
partido ou pela campanha eleitoral, especialmente quando se concorre à reeleição ou quando o
agente público apoia um candidato “sucessor”.
Se isso ocorrer, poderá estar caracterizado crime eleitoral, abuso de autoridade ou infração às
condutas vedadas dos incisos I, II ou VI, “b”, do artigo 73, da Lei nº 9.504/97, como veremos adiante.
22.1. Crime
Os candidatos, partidos políticos ou coligações estão proibidos de usar na propaganda eleitoral
símbolos, frases ou imagens, associadas ou semelhantes às utilizadas por órgãos públicos.
A utilização de símbolos, frases, imagens ou slogans de governo, constitui propaganda eleitoral

irregular, tipificada como crime pelo artigo 40, da Lei nº 9.504/97, in verbis:
Art. 40. O uso, na propaganda eleitoral, de símbolos, frases ou imagens, associadas ou

semelhantes às empregadas por órgão de governo, empresa pública ou sociedade de
economia mista constitui crime, punível com detenção, de seis meses a um ano, com a
alternativa de prestação de serviços à comunidade pelo mesmo período, e multa no valor
de dez mil a vinte mil UFIR.
A utilização de determinada “cor” durante a campanha eleitoral não se insere no conceito de

símbolo, nos termos do artigo 40 da Lei nº 9.504/97. A referida norma é expressa ao dispor que há
crime caso a propaganda utilize símbolo, imagem ou frase associadas ou semelhantes às utilizadas
pela Administração Pública. Decidiu o Tribunal Superior Eleitoral que a lei penal deve ser
interpretada estritamente, como garantia do princípio da legalidade. Na configuração do crime
previsto no artigo 40, a simples utilização de cores não é suficiente para preencher o tipo penal, pois
o artigo 40 não previu “cores”, mas apenas “símbolos, frases ou imagens”.
(...) inviável dar à extensão da utilização de cor como símbolo de campanha, para fins do art. 40 da
Lei das Eleições, eis que às normas penais é vedado atribuir-se interpretação extensiva, em razão do
princípio da legalidade; (...) A conduta de utilizar no slogan de campanha cores idênticas às da gestão
municipal subsume-se ao tipo penal previsto no art. 40 da Lei nº 9.504/97, não configurando abuso
de autoridade como faz crer a coligação recorrente; (RECURSO ELEITORAL n 28321, ACÓRDÃO n 105
de 13/02/2017, Relator(aqwe) FÁBIO ALEXSANDRO COSTA BASTOS, Publicação: DJE - Diário da Justiça
Eletrônico, Data 20/02/2017 )
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22.2. Abuso de Autoridade

Os candidatos podem ser agentes públicos ou não. Quando estes candidatos “não são agentes
públicos”, a norma que se aplica é a do artigo 40, da Lei nº 9.504/97, caracterizando-se como crime
o uso de “símbolos, frases ou imagens”. Porém, quando “são agentes públicos”, a conduta poderá
ser configurada como “abuso de autoridade”, prevista no artigo 74, da Lei nº 9.504/97, por
representar promoção pessoal do agente público através de publicidade institucional de obras,
serviços, proibido pelo artigo 37, §1º, da Constituição Federal.
O uso sistemático da mesma cor utilizada nos prédios públicos, veículos oficiais, uniformes escolares
e uniformes dos servidores, incorpora-se ao patrimônio público, daí então poderem, em tese, ser
caracterizados como símbolos, devendo-se analisar a campanha como um todo, pois a lei penal
interpreta-se restritivamente e não previu a cor como elemento da norma. Segundo o próprio
Tribunal Superior Eleitoral, o uso sistemático da mesma cor, em tese, não é crime, mas sim o “abuso
de autoridade”, previsto no artigo 74, da Lei nº 9.504/97 e §1º, do artigo 37, da Constituição
Federal208.
Senão vejamos recente acórdão do Tribunal Superior Eleitoral:
PROPAGANDA ELEITORAL ANTECIPADA. PINTURAS. PRÉDIOS PÚBLICOS. USO DE CORES ASSOCIADAS

À CAMPANHA ELEITORAL. INEQUÍVOCA ASSOCIAÇÃO. CONFIGURAÇÃO. INFRAÇÃO. ART. 36, § 3º, DA
LEI Nº 9.504/97. Conforme se infere do acórdão regional, a Corte de origem examinou as fotos e os
documentos constantes dos autos, concluindo pela veiculação de propaganda eleitoral antecipada,
em razão da abusiva associação das cores usadas pela campanha eleitoral do recorrente para pintura
de bens públicos do município a partir de abril do ano eleitoral, consignando que "todos os
logradouros públicos expunham as cores da campanha eleitoral do recorrente, o que, certamente,
representou vantagem eleitoral indevida, antecipada e duradoura (durante quase todo o período
eleitoral), em favor do recorrente, com uso de recursos públicos". Diante dessas premissas, que não
se confundem com a mera utilização esporádica ou coincidente de cores, para modificar a conclusão
do Tribunal Regional Eleitoral quanto à infração do art. 36, § 3º, da Lei nº 9.504/97, seria necessário
reexaminar as provas juntadas aos autos, o que é vedado em sede de recurso especial, a teor das
Súmulas 7 do STJ e 279 do STF. a que se nega provimento. (Agravo Regimental em Recurso Especial
Eleitoral nº 46091, Acórdão de 30/10/2014, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação:
DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 212, Data 11/11/2014, Página 77/78)
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter
caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos
ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. É
exatamente o que prevê o artigo 37, §1º, da Constituição Federal. Considera-se indevida publicidade
institucional, com promoção pessoal o que caracteriza o abuso de autoridade, tal como determina
o artigo 74, da Lei nº 9.504/97.
“Propaganda institucional. Imóveis públicos. Uso de cores. Identificação dos administradores. Abuso
de autoridade. Art. 74 da Lei no 9.504/97. Art. 37, § 1o, da Constituição da República. Fatos não
registrados na decisão recorrida. Abuso não reconhecido. Recurso não conhecido. 1. O uso sistemático
208Tribunal Superior Eleitoral - RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 26380, Acórdão de 15/05/2008, Relator(a) Min. MARCELO
HENRIQUES RIBEIRO DE OLIVEIRA, Publicação: DJ - Diário da Justiça, Data 05/06/2008, Página 30 RJTSE - Revista de jurisprudência do
TSE, Volume 19, Tomo 2, Página 83
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de cores pode caracterizar símbolo ou imagem para fins do § 1o do art. 37 da Constituição da

República. 2. O emprego em obras ou imóveis públicos de qualquer meio que possa identificar a
autoridade por eles responsável pode vir a constituir propaganda institucional.” (Tribunal Superior
“Recurso especial. Ação penal. Símbolos, frases ou imagens associadas à administração direta. Uso
em propaganda eleitoral. Art. 40 da Lei no 9.504/97. Programa de prestação de contas à comunidade.
Uso do brasão da Prefeitura. 1. Para configurar o tipo penal do art. 40 da Lei no 9.504/97, é
imprescindível que o ato praticado seja tipicamente de propaganda eleitoral. 2. A utilização de atos
de governo, nos quais seria lícito o uso de símbolos da Prefeitura, com finalidade eleitoral, pode, em
tese, configurar abuso do poder político, a ser apurado em processo específico. 3. Recurso conhecido
e provido.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 21.290, de 19.8.2003, rel. Min. Fernando Neves.)
“Investigação judicial. Prefeito candidato à reeleição. Uso de caracteres pessoais em bens públicos.
Cores. Iniciais do nome. Slogans de campanha. Princípio da impessoalidade. Art. 37, § 1o, da
Constituição da República. Desobediência. Abuso do poder político. Art. 74 da Lei no 9.504/97. Fatos
ocorridos no período de campanha eleitoral. Competência da Justiça Eleitoral. Sentença proferida e
reformada pelo Tribunal Regional antes do pleito. Competência da Justiça Eleitoral assentada por
decisão do TSE. Nova decisão da Corte Regional confirmando a sentença. Cassação do registro.
Possibilidade. Art. 22, inciso XIV, da Lei Complementar no 64/90.” (Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no
4.271, de 29.5.2003, rel. Min. Fernando Neves.)
O Tribunal Superior Eleitoral do Piauí do mesmo modo já decidiu que o uso sistemático de cores
ligadas ao partido político pode vir a configurar quebra da impessoalidade, ferindo o princípio da
igualdade que rege o pleito eleitoral209.
O ente público que utiliza as cores branco e verde em todos os prédios públicos fica visualmente
identificado por essas cores. Elas aderem ao seu patrimônio, enquanto as utilize. Não significa que
qualquer do povo também não possa usar as mesmas cores em sua residência. Poderá fazê-lo, em
perspectiva diferente, vedado o uso do brasão oficial. Mas quando é o candidato, partido político
ou coligação que passa a utilizar as mesmas cores utilizadas nos prédios públicos acaba ocorrendo
uma identificação única entre candidato e Poder Público. As mesmas cores, e às vezes, os mesmos
símbolos, remetem o eleitor a programas sociais que o beneficiam (ensino, saúde, habitação),
circunstância que pode caracterizar a desigualdade de oportunidades no pleito. Há um desequilíbrio
entre os candidatos.
Se o agente público praticar promoção pessoal, sendo também candidato a cargo público com
mandato eletivo, estará sujeito ao cancelamento do registro ou do diploma, conforme o artigo 74,
in fine, da Lei de Eleições (Lei nº 9.504/97).
Propaganda institucional - Imóveis públicos - Uso de cores - Identificação dos administradores - Abuso
de autoridade - Art. 74 da Lei nº 9.504/97 - Art. 37, § 1º, da Constituição da República. Fatos não
registrados na decisão recorrida - Abuso não reconhecido. Recurso não conhecido. 1. O uso
sistemático de cores pode caracterizar símbolo ou imagem para fins do § 1º do art. 37 da Constituição
da República. 2. O emprego em obras ou imóveis públicos de qualquer meio que possa identificar a
209Representação nº 272688, Acórdão nº 272688 de 04/03/2013, Relator(a) JOSÉ RIBAMAR OLIVEIRA, Publicação: DJE - Diário da
Justiça Eletrônico, Tomo 44, Data 12/03/2013, Página 5
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autoridade por eles responsável pode vir a constituir propaganda institucional. (RECURSO ESPECIAL
ELEITORAL nº 19492, Acórdão nº 19492 de 13/12/2001, Relator(a) Min. FERNANDO NEVES DA SILVA,
Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 22/3/2002, Página 157 RJTSE - Revista de
Jurisprudência do TSE, Volume 13, Tomo 2, Página 233)
Propaganda eleitoral. Candidato à reeleição. Utilização de símbolo da administração. Quebra do

princípio da impessoalidade. Reexame de prova. O uso de símbolo da administração durante o
período de campanha, com o fim de promover a reeleição do prefeito, pode caracterizar abuso de
autoridade a atrair, em tese, a aplicação do disposto no art. 74 da Lei n° 9.504/97, a ser apurado pela
Justiça Eleitoral. As alegações de que o símbolo não tem identidade com o da administração e não
foi utilizado no período de campanha dizem com os fatos e a prova, que não se expõem a exame em
sede de recurso especial (Súmulas n°s 7 do STJ e 279 do STF). Agravo regimental a que se nega
provimento. (AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 2870, Acórdão nº 2870 de
11/10/2001, Relator(a) Min. JACY GARCIA VIEIRA, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data
05/11/2001, Página 72)
22.3. Conduta vedada do artigo 73, I

A pintura de calçadas, meio fio, postes de iluminação pública com as mesmas cores do partido, e
com recursos públicos, contraria a norma do artigo 73, I, da Lei de Eleições, pois considera-se que
está “usando” de bem público em benefício de candidato, partido político ou coligação.
Segundo a Corte de origem, a pintura de calçadas e de meios-fios das ruas da cidade nas cores do
partido, com recursos públicos e em pleno período eleitoral, configurou a conduta descrita inciso I do
art. 73 da Lei 9.504/97, por ter havido a utilização de bens públicos em favor dos candidatos a prefeito
e vice-prefeito.2. A decisão recorrida está alinhada com a jurisprudência desta Corte, no sentido de
que ‘a pintura de postes de sinalização de trânsito, dias antes do pleito de 2012, por determinação
do presidente da empresa municipal da área de transportes, na cor rosa, a mesma utilizada na
campanha eleitoral da candidata à reeleição para o cargo de prefeito, caracterizou a conduta vedada
aos agentes públicos em campanha eleitoral (art. 73, I, da Lei nº 9.504/97)’(Ac de AgR-REspe 953-04,
rel. Min. João Otávio Noronha, DJe de 25.2.2015). [...]" (Ac. de 31.8.2017 no AgR-AI nº 53553, rel.
Min. Admar Gonzaga.)
Desse modo, a utilização de cores, símbolos, frases, imagens, pode representar uma violação à
conduta vedada dirigida aos agentes públicos que proíbe “ceder ou usar” bens públicos móveis ou
imóveis em benefício de candidato, partido político ou coligação.
22.4. Conduta vedada do artigo 73, II

Pode ser que a Justiça Eleitoral interprete o uso de cores, símbolos, imagens, frases, slogans, como
“ceder ou usar” dos “materiais e serviços” custeados pelo Poder Público, para fins diversos daqueles
para os quais foram criados ou planejados para serem utilizados ou empregados. Os prédios
públicos pintados com cores de campanha, símbolos, slogans, tiveram o uso de tinta e pintores
pagos com recursos públicos. Do mesmo modo pinturas e slogans em veículos oficiais usam o serviço
de pintura de autos para esse propósito ou de adesivagem. Teve um custo. E se for em benefício de
candidato, partido ou coligação, com o desvio de finalidade, também atrai a incidência do artigo 73,
II, da Lei nº 9.504/97.
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22.5. Conduta vedada do artigo 73, VI, “b”

O uso das cores, símbolos, imagens pode se caracterizar como publicidade institucional nos três
meses anteriores ao pleito, ou seja, vedada, já que são inseridos em bens públicos elementos que
identificam o gestor público: a cor, o slogan, uma frase.
Neste caso, independentemente se isso acontece em benefício de candidato, partido político ou

coligação, sendo nos três meses anteriores ao pleito, não pode a Administração Pública promover
a publicidade das ações governamentais através da pintura de frases, slogans, símbolos nos prédios
públicos, com o duplo propósito de dar a devida manutenção nos prédios públicos, pintando eles,
mas indo além, com frases e imagens que embora não estejam associadas ao candidato, pelo modo
como são produzidas, representam verdadeira propaganda institucional disfarçada nos prédios
públicos. Imagine a Prefeitura que nunca identificou os veículos oficiais com pinturas ou adesivos e
que, nos três meses anteriores às eleições, resolve adesivar todos eles, com cores, símbolos e
slogans. Embora não seja algo veiculado na televisão, no rádio, na internet, em impressos, a
publicidade institucional do governo passou a ser “ambulante”, pois a coleta de lixo, as ambulâncias,
a limpeza urbana, tudo tem a marca da Administração Pública. Sendo isso identificado como
publicidade, haverá a conduta vedada do artigo 73, VI, “b”, da Lei nº 9.504/97. A publicidade
institucional é proibida nos três meses que antecedem as eleições.
22.6. Bandeira e Hino Nacional

O uso dos símbolos oficiais não está proibido. A Bandeira e o Hino são considerados como
instrumentos que identificam toda a Nação, o Estado ou o Município. Não identificam precisamente
a Administração Pública, ao contrário do que acontece com os brasões de armas, que identificam
os atos oficiais do Poder Público, estes sim proibidos de utilização em campanha eleitoral210.
O uso, na campanha eleitoral, de cor idêntica à utilizada em todas as fachadas dos prédios públicos,
quando o impugnado ocupava o cargo de prefeito municipal, deixa claro o desejo da associação
pretendida na propaganda. A interpretação aqui deve se guiar pelos elementos históricos (a
administração da prefeitura), a sistematização - observar-se a campanha como um todo. Ver-se-á
que a cor, colocada nesse contexto, varia de significado, ferindo o que dispõe o Art. 40 da Lei 9.504/97
(Tribunal Superior Eleitoral - RESPE 21432, Relator Ministro Peçanha Martins, DJ 25/6/2004, p. 176).
Investigação judicial - Prefeito candidato à reeleição - Uso de caracteres pessoais em bens públicos -
Cores - Iniciais do nome - Slogans de campanha - Princípio da impessoalidade - Art. 37, § 1º, da
Constituição da República - Desobediência - Abuso do poder político - Art. 74 da Lei nº 9.504/97. Fatos
ocorridos no período de campanha eleitoral - Competência da Justiça Eleitoral. Fatos incontroversos
- Testemunhas - Desnecessidade - Cerceamento de defesa - Não-ocorrência. Sentença proferida e
reformada pelo Tribunal Regional antes do pleito - Competência da Justiça Eleitoral assentada por
decisão do TSE - Nova decisão da Corte Regional confirmando a sentença - Cassação do registro -
Possibilidade - Art. 22, inciso XIV, da Lei Complementar nº 64/90. (Tribunal Superior Eleitoral -
AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 4271, Acórdão nº 4271 de 29/05/2003, Relator(a) Min. FERNANDO
NEVES DA SILVA, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Data 20/06/2003, Página 178)
“O uso de símbolo de governo em campanha eleitoral pode configurar crime previsto no art. 40 da
Lei nº 9.504/97”. (Tribunal Superior Eleitoral - AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 4371, Acórdão nº 4371
210
Tribunal Superior Eleitoral - CONSULTA nº 1271, Resolução nº 22268 de 29/06/2006, Relator(a) Min. CARLOS EDUARDO CAPUTO
BASTOS, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume I, Data 08/08/2006, Página 117
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de 18/12/2003, Relator(a) Min. FERNANDO NEVES DA SILVA, Publicação: DJ - Diário de Justiça,

Volume 1, Data 20/02/2004, Página 103 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 15, Tomo
1, Página 114)
A imagem do carteiro não está incluída entre os ‘...símbolos (de) órgãos do governo, empresa pública
ou sociedade de economia mista’, de que cogita o art. 40 da Lei nº 9.504/97. Agravo improvido.
(AGRAVO REGIMENTAL EM REPRESENTAÇÃO nº 464, Acórdão nº 464 de 19/09/2002, Relator(a) Min.
JOSÉ GERARDO GROSSI, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 19/09/2002 RJTSE - Revista
de Jurisprudência do TSE, Volume 14, Tomo 1, Página 196)
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RESTOS A PAGAR E PROIBIÇÃO DE DESPESAS NO ÚLTIMO

QUADRIMESTRE DO MANDATO
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23. Restos a pagar e proibição de despesas no último quadrimestre do mandato

Os pagamentos, em geral, devem ser efetuados até o último dia do ano financeiro, sob pena de
caírem em exercício findo ou exercício encerrado.
Porém, as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro são classificadas como “restos a
pagar”, podendo ser realizadas e quitadas em qualquer tempo, enquanto não se verificar a
prescrição quinquenal em favor da Fazenda Pública.
Os restos a pagar constituem dívida flutuante e devem ser registrados em conta própria, por
exercício e por credor, com distinção entre as despesas processadas e as não-processadas, as quais
podemos entender como despesas liquidadas e despesas não liquidadas, respectivamente.
A Lei de Responsabilidade Fiscal veda em seu artigo 42, ao titular do Poder ou órgão, nos últimos
dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro dele ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja
suficiente disponibilidade de caixa para esse efeito:
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem
que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os

encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
O artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva afastar do cenário político-administrativo

conduta reprovável: promover o endividamento do ente público nos últimos meses do mandato,
mediante a assunção de despesas sem suporte de caixa, comprometendo orçamentos futuros. O
preceito citado fixa critério objetivo para evitar que isso aconteça. Proíbe a Administração de
realizar despesas, nos oito meses finais do mandato, caso acarrete aumento da indisponibilidade
financeira para atendê-las. O descumprimento dessa prescrição legal é irregularidade grave, tanto
que pode caracterizar crime fiscal (Código Penal, artigo 359-C).
Este dispositivo legal alcança apenas as despesas empenhadas e liquidadas, dentro do período
compreendido nos dois últimos quadrimestres do mandato, ou seja, nos oito últimos meses do
mandato do Chefe do Poder Executivo ou Legislativo211.
Ele estabelece dois comandos. O primeiro proíbe, nos dois últimos quadrimestres do mandato,
contrair obrigação de despesa “que não possa ser cumprida integralmente dentro do próprio
exercício financeiro”. E o segundo proíbe, nos dois últimos quadrimestres do mandato, contrair
obrigação de despesa “que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja
suficiente disponibilidade de caixa”.
211Lei de Responsabilidade Fiscal comentada artigo por artigo, Flavio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciquera Rossi; Manual Básico A Lei de
Responsabilidade Fiscal TCESP
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Portanto, entre maio e dezembro do último ano de mandato, os gastos compromissados, e

vencidos, serão pagos nesse período. Nesse mesmo período de oito meses, os gastos
compromissados, mas não vencidos, precisarão de disponibilidade de caixa em 31 de dezembro.
Se a Administração Pública celebrar contrato em 2024, assumindo uma despesa, que seja liquidada
inteiramente no exercício de 2024, esta despesa deverá ser paga integralmente no ano de 2024, ou
deverá a Administração Pública reservar verba descompromissada para o próximo mandatário
político pagá-la após assumir o cargo212. Mas, se a despesa, embora empenhada, somente será
liquidada no exercício seguinte, isto é, 2025, então pode livremente ser contratada, sem a
preocupação de se atender o artigo 42, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Com efeito, as despesas empenhadas nos oito últimos meses de mandato, no exercício de 2024,
mas não liquidadas, isto é, ainda não executadas pelo contratado, ficam de fora da regra do artigo
42. Isto porque, o futuro mandatário, utilizando-se de seu poder discricionário, pode revogar
contratos de fornecimento parcelado, notadamente os de materiais e serviços. Frente ao princípio
orçamentário da anualidade, as receitas arrecadadas no exercício são carreadas para as despesas
assumidas nesse mesmo período. Tal princípio não considera que despesa futuramente realizada se
ampare em receita atual213.
Embora o artigo 42 aplique-se apenas em relação as despesas empenhadas e liquidadas, existem
aquelas despesas que mesmo não liquidadas nos últimos oito meses do exercício de 2024, estão em
processo de execução e dificilmente poderão ser legalmente interrompidas pelo mandatário
posterior, como é o caso das obras públicas. Nestes casos, a Administração Pública também precisa
realizar o seu pagamento integral no exercício financeiro de 2024 ou reservar caixa suficiente, ainda
no mesmo exercício de 2024, para satisfação da obrigação, mesmo que o pagamento ocorra no
exercício seguinte.
O parágrafo único do artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece a forma para calcular a
real disponibilidade de caixa. Devem ser somadas as receitas futuras previstas e deduzidos os
encargos e despesas compromissadas a pagar. Não basta, portanto, possuir em determinado
momento, dentro dos oito últimos meses da gestão, recursos financeiros em caixa ou bancos.
Imperioso elaborar previsão do fluxo financeiro até o final do exercício, que deverá confrontar os
recursos financeiros com os compromissos já assumidos. A eventual diferença positiva é que
autorizará o gestor a contrair nova obrigação de despesa.
A Administração Pública deve confrontar receitas esperadas e despesas a pagar e se, ainda assim,
projetar-se uma diferença financeira positiva, absolutamente descompromissada de fundos
especiais ou qualquer outro tipo de vinculação orçamentária, aí sim, um novo gasto poderá ser
ordenado214.
Neste cálculo, deverão ser consideradas, em face de sua previsibilidade, as despesas com o
fornecimento de produtos ou prestação de serviços de caráter continuado, que mesmo não
empenhadas no período compreendido entre maio e dezembro de 2024, são liquidadas dentro
212 Lei de Responsabilidade Fiscal comentada artigo por artigo, Flavio C. de Toledo Jr. e Sérgio Ciquera Rossi; Manual Básico A Lei de
Responsabilidade Fiscal TCESP; Lei de Responsabilidade Fiscal – Cinco temas de interesse municipal, Ivan Barbosa Rigolin.
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desse período, tornando exigível o seu pagamento em 2024 ou suporte de caixa suficiente para fazê-
lo. Se assim não fosse, estaria sancionada afronta à responsabilidade fiscal, validando-se empenhos
sem cobertura financeira e, disso decorrente, o déficit orçamentário e o aumento da dívida
pública215.
215 Manual Básico A Lei de Responsabilidade Fiscal TCESP
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EMPENHO
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24. Empenho no último mês de mandato

A Lei nº 4.320/64, impede que, no último mês da gestão política, empenhe o Prefeito mais de um
duodécimo da despesa prevista.
Tem-se argumentado que tal regra foi abolida por preceito mais recente, o artigo 42 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, vez que este restringe a execução orçamentária dos dois últimos
quadrimestres do mandato, o que alcança o último mês da gestão.
Segundo o entendimento do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, o artigo 42 da Lei de

Responsabilidade Fiscal baseia-se no contexto financeiro, no lastro monetário para gastos
empenhados e liquidados entre maio e dezembro do último ano de gestão. Já a norma transcrita
ampara-se no cenário orçamentário. Impede que o Prefeito empenhe, em dezembro do ano de
eleição, mais de um duodécimo da despesa orçamentariamente prevista. Considerando que
empenhar não é o mesmo que liquidar ou pagar, sob tal raciocínio, resta válida a sobredita regra da
Lei nº 4.320/64216.
O assunto é regulamentado pelo artigo 59, da Lei nº 4.320/64:
Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.
(Redação dada pela Lei nº 6.397, de 1976)
§ 1º Ressalvado o disposto no Art. 67 da Constituição Federal, é vedado aos Municípios

empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo da despesa
prevista no orçamento vigente. (Incluído pela Lei nº 6.397, de 1976)
§ 2º Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assumir, por qualquer
forma, compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do
Prefeito. (Incluído pela Lei nº 6.397, de 1976)
§ 3º As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos casos comprovados de

calamidade pública. (Incluído pela Lei nº 6.397, de 1976)
§ 4º Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos praticados em desacordo

com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo, sem prejuízo da responsabilidade do
Prefeito nos termos do Art. 1º, inciso V, do Decreto-lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967.
(Incluído pela Lei nº 6.397, de 1976)
216 Manual: os cuidados com o último ano de mandato. Revista do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
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CRÉDITOS POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA

ORÇAMENTÁRIA
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25. Créditos por antecipação da receita orçamentária

A operação de crédito por antecipação da receita orçamentária - ARO, possibilita à Administração
antecipar ingressos financeiros que, orçamentariamente, realizar-se-ão nos meses seguintes do
exercício217.
A operação de crédito por antecipação da receita orçamentária, proibida no último ano de mandato
do presidente, governador ou prefeito municipal, destina-se a atender insuficiência de caixa durante
o exercício financeiro e deve cumprir, entre outras exigências, as seguintes: a) autorização em lei
para a contratação; b) liquidação até o dia dez de dezembro de cada ano; c) previsão na receita
orçamentária.
De acordo com Lei de Crimes Fiscais, que introduziu no Código Penal o artigo 359-A218, tal conduta
constitui crime sujeito à reclusão de um a dois anos.
Segundo o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, de curto prazo, tais empréstimos, de índole
extraorçamentária, são para cobrir insuficiências de caixa, ou seja, falta de dinheiro para despesas
realizadas, vindo isso denotar má planificação financeira. Quanto às operações normais de crédito,
de caráter orçamentário, a Resolução nº 43, de 2000, alterada pela Resolução nº 3, de 2002, do
Senado Federal, impede-as 120 dias antes do término do mandato executivo.
O assunto é regulamentado pelo artigo 38, da Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência
de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e
mais as seguintes:
I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício;
II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro
de cada ano;
III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da
operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier
a esta substituir;
IV - estará proibida:
a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada;
b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.
218 Contratação de operação de crédito

Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa: (Incluído pela
Lei nº 10.028, de 2000)
Pena – reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos. (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)
Parágrafo único. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operação de crédito, interno ou externo: (Incluído pela Lei
nº 10.028, de 2000)
I – com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em resolução do Senado Federal; (Incluído pela Lei nº
10.028, de 2000)
II – quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite máximo autorizado por lei. (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)
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§ 1o As operações de que trata este artigo não serão computadas para efeito do que dispõe
o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que liquidadas no prazo definido no inciso II
do caput.
§ 2o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas por Estados ou
Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição financeira
vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil.
§ 3o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamento e controle do saldo
do crédito aberto e, no caso de inobservância dos limites, aplicará as sanções cabíveis à
instituição credora.
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CONSEQUÊNCIAS DA PRÁTICA DE CONDUTA VEDADA
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26. Consequências da prática de conduta vedada

A prática de conduta vedada pode resultar em consequências de natureza eleitoral (multa e
cassação do registro ou diploma) e consequências de natureza constitucional, administrativa ou
disciplinar (sanções disciplinares, cassação pelo Legislativo e improbidade administrativa).
26.1. Multa e cassação do registro ou diploma

A prática de qualquer uma das condutas vedadas pelo artigo 73 da Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições),
sujeita os responsáveis ao pagamento de multa no valor de cinco mil a cem mil UFIRs. Embora o
legislador refira-se a multa de “cinco a cem mil UFIR”, as Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral
têm interpretado a redação como se fosse “multa de cinco mil a cem mil UFIRs”. Essa sanção aplica-
se aos agentes públicos responsáveis pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e
candidatos que delas se beneficiarem:
Art. 73...
§ 4º O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão imediata da
conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco
a cem mil UFIR.
§ 5o Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos do caput e no § 10, sem prejuízo
do disposto no § 4o, o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à
cassação do registro ou do diploma.
§ 6º As multas de que trata este artigo serão duplicadas a cada reincidência.
Caracterizada a conduta vedada, a multa do § 4º do artigo 73 da Lei das Eleições é de aplicação

impositiva, não devendo se falar em princípio da insignificância, cabendo ao julgador, em face da
conduta, estabelecer o quantum da multa que entender adequada ao caso concreto219.
A suspensão imediata da conduta, por decisão liminar do Juiz Eleitoral, é possível quando presente
a verossimilhança do direito alegado pelo Representante e o perigo na demora do provimento
judicial.
Além disso, pela redação dada pela Lei nº 12.034/09, o candidato, agente público ou não, que
praticar qualquer uma das condutas vedadas pelo artigo 73, da Lei nº 9.504/97, ficará sujeito à
cassação do registro ou do diploma. Até as eleições de 2008, apenas algumas condutas recebiam
esta pena.
A cassação do registro ou do diploma produzirá efeitos a partir do trânsito em julgado da sentença

eleitoral que a determinou.
O disposto no artigo 73, § 5º, da Lei nº 9.504/97 não determina que o infrator perca,
automaticamente, o registro ou o diploma. Na aplicação desse dispositivo, reserva-se ao
magistrado, o juízo da proporcionalidade. Nessa medida, é assente no Tribunal Superior Eleitoral
que a pena de cassação de registro ou de diploma, em decorrência da prática de conduta vedada,
219 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 22.10.2009 no AgR-AI nº 11488, rel. Min. Arnaldo Versiani.
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pode deixar de ser aplicada quando o Tribunal, analisando o contexto da prática ilícita, verificar que
a lesividade é de ínfima extensão220.
Caracterizada a infração às hipóteses do artigo 73 da Lei 9.504/97, é necessário verificar, de acordo

com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, qual a sanção que deve ser aplicada. Nesse
exame, cabe ao Judiciário dosar a multa prevista no § 4º do mencionado artigo 73, de acordo com
a capacidade econômica do infrator, a gravidade da conduta e a repercussão que o fato atingiu. Em
caso extremo, a sanção pode alcançar o registro ou o diploma do candidato beneficiado, na forma
do § 5º do referido artigo221.
A multa e a cassação do registro ou do diploma podem ser aplicadas cumulativamente.
Conforme estabelece o artigo 78, da Lei nº 9.504/97, a aplicação das sanções de multa e cassação
do registro ou do diploma, não impedem a aplicação de sanções de cunho administrativo, civil e
penal, que também podem incidir em relação ao ilícito praticado.
26.2. Proporcionalidade na aplicação das sanções eleitorais

O exame das condutas vedadas previstas no artigo 73 da Lei nº 9.504/97 deve ser feito em dois
momentos. Primeiro, verifica-se o enquadramento do fato às hipóteses previstas, que, por definição
legal, são "tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais".
Caracterizada a infração às hipóteses do artigo 73 da Lei 9.504/97, em um segundo momento, é

necessário verificar, de acordo com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, qual a
sanção que deve ser aplicada. Nesse exame, cabe ao Judiciário dosar a multa prevista no § 4º do
mencionado artigo 73, de acordo com a capacidade econômica do infrator, a gravidade da conduta
e a repercussão que o fato atingiu. Em caso extremo, a sanção pode alcançar o registro ou o diploma
do candidato beneficiado, na forma do § 5º do referido artigo222.
A atual jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral não exige o nexo de causalidade entre o abuso
praticado e o resultado do pleito, somente a demonstração da provável influência do ilícito no
resultado eleitoral223. Os efeitos decorrentes do cometimento da conduta vedada são automáticos,
ante o caráter objetivo do ilícito, o qual prescinde da análise de pormenores circunstanciais que
eventualmente possam estar atrelados à prática, tais como potencialidade lesiva e finalidade
eleitoral224. Descabe levar em conta a potencialidade lesiva do ilícito de interferir no resultado de
pleito para a configuração da conduta vedada225.
220 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 11.12.2007 no AgRgREspe nº 26.060, rel. Min. Cezar Peluso.
221 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 21.10.2010 na Rp nº 295986, rel. Min. Henrique Neves da Silva.)
222 Representação nº 295986, Acórdão de 21/10/2010, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário da Justiça

223 Agravo de Instrumento nº 11433, Decisão Monocrática de 11/03/2010, Relator(a) Min. CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA,
Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 21/05/2010, Página 56/58

224 RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 060030628, Acórdão, Relator(a) Min. Edson Fachin, Publicação: DJE - Diário de Justiça

225 RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 722, Acórdão, Relator(a) Min. Luis Felipe Salomão, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico,
Data 22/09/2020
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Caso fosse exigida a potencialidade para configuração de qualquer conduta vedada descrita na
norma, poderiam ocorrer situações em que, diante de um fato de somenos importância, não se
poderia sequer aplicar multa, de modo a punir o ilícito226.
Há inúmeros precedentes do Tribunal Superior Eleitoral considerando que as condutas vedadas

devem ser julgadas objetivamente. Vale dizer, comprovada a prática do ato, incide a penalidade.
Pouco importa se o ato tem potencialidade para afetar o resultado do pleito. Em outras palavras, as
chamadas condutas vedadas presumem comprometida a igualdade na competição, pela só
comprovação da prática do ato. Exige-se, em consequência, a prévia descrição do tipo. A conduta
deve corresponder ao tipo definido previamente. A falta de correspondência entre o ato e a
hipótese descrita em lei poderá configurar uso indevido ou abusivo do poder político, que é
proibido, e não "conduta vedada", nos termos da Lei das Eleições227.
Segundo o Tribunal Regional Eleitoral de Goiás, Para a configuração das condutas vedadas é
desnecessária a aferição da potencialidade lesiva para desequilibrar o pleito ou a obtenção de
vantagens pelo beneficiário, basta tão somente a consumação do ato, pois a norma ostenta caráter
objetivo, admitindo apenas juízo de ponderação quanto à gravidade228.
Decidiu o Tribunal Regional Eleitoral de Sergipe que para a configuração do ilícito independe da
potencialidade lesiva para desequilibrar o pleito ou alterar o seu resultado, bem como dispensa
demonstração concreta do dano às eleições229.
Assim, o exame da conduta vedada ocorrerá mediante a identificação e comprovação da infração

prevista em lei e a proporcionalidade na aplicação da pena. A orientação do Tribunal Superior
Eleitoral é que "a multa fixada dentro dos limites legais não ofende os princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade"230.
É importante ressaltar que houve uma transformação na jurisprudência do Tribunal Superior

Eleitoral, que antes admitia a análise do “nexo de causalidade” e da “proporcionalidade”. Verifica-
se a capacidade de o fato apurado como irregular desequilibrar a igualdade de condições dos
candidatos à disputa do pleito, ou seja, de as apontadas irregularidades impulsionarem e
emprestarem força desproporcional à candidatura de determinado candidato de maneira
ilegítima231. Todavia, os julgados mais recentes consideram apenas a gravidade da conduta e a
captação de eleitores com recursos públicos. Essa mudança de posicionamento do Tribunal Superior
Eleitoral foi em decorrência da alteração realizada pela Lei Complementar nº 135/10 na Lei
Complementar nº 64/90, que inseriu o inciso XVI, no seu artigo 22, segundo o qual para a
226 Agravo Regimental em Agravo de Instrumento nº 12165, Acórdão de 19/08/2010, Relator(a) Min. ARNALDO VERSIANI LEITE
SOARES, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 01/10/2010, Página 32-33
227 RESPE nº 24.795, de 26.10.2004, rel. Min. Luiz Carlos Madeira; vide, também, entre outros: RESPE nº 27.737, de 04.12.2007, rel.
Min. José Augusto Delgado

228
RECURSO ELEITORAL nº 060089165, Acórdão, Relator(a) Des. Adenir Teixeira Peres Júnior, Publicação: DJE - DJE,
Tomo 49, Data 15/02/2023
229
RECURSO ELEITORAL nº 060052570, Acórdão, Relator(a) Des. Carlos Krauss De Menezes, Publicação: DJE - Diário
de Justiça Eletrônico, Tomo 23, Data 09/02/2023
230 AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 39611, Acórdão, Relator(a) Min. Sergio Silveira Banhos, Publicação: DJE - Diário de
231 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. de 27.4.2010 no AgR-REspe nº 36.357, rel. Min. Aldir Passarinho Junior
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configuração do ato abusivo, não será considerada a potencialidade de o fato alterar o resultado da
eleição, mas apenas a gravidade das circunstâncias que o caracterizam:
Art. 22. (...)
XVI – para a configuração do ato abusivo, não será considerada a potencialidade de o fato
alterar o resultado da eleição, mas apenas a gravidade das circunstâncias que o
caracterizam.
26.3. Ressarcimento das despesas

É irrelevante o ressarcimento das despesas para descaracterização das condutas vedadas pelo artigo
73 da Lei nº 9.504/97232.
26.4. Condutas vedadas e abuso de autoridade

As condutas vedadas constituem-se em espécie do gênero abuso de autoridade. Afastado este,
considerados os mesmos fatos, resultam afastadas aquelas. O fato considerado como conduta
vedada pode ser apreciado como abuso do poder de autoridade para gerar a inelegibilidade do
artigo 22 da Lei Complementar nº 64/90. O abuso do poder de autoridade é condenável por afetar
a legitimidade e normalidade dos pleitos e, também, por violar o princípio da isonomia entre os
concorrentes, amplamente assegurado na Constituição da República233.
26.5. Agente público

As condutas vedadas tipificadas nos artigos 73 a 77 da Lei nº 9.504/97 são destinadas aos agentes
públicos, termo que abrange os agentes políticos, independentemente de serem candidatos ou
não234.
26.6. Sanções disciplinares

As condutas vedadas pela legislação, relacionadas ao período eleitoral, podem caracterizar também
a prática de infrações administrativas previstas no Estatuto do Servidor ou em legislação específica,
tratando das proibições impostas aos agentes públicos municipais no exercício do cargo. É isso que
pode ser interpretado do artigo 78, da Lei nº 9.504/97:
Art. 78. A aplicação das sanções cominadas no art. 73, §§ 4º e 5º, dar-se-á sem prejuízo de
outras de caráter constitucional, administrativo ou disciplinar fixadas pelas demais leis
vigentes.
É de competência do órgão administrativo ao qual o agente público está vinculado a apuração da

responsabilidade administrativa.
232 AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 25770, Acórdão de 06/03/2007, Relator(a) Min. ANTONIO CEZAR
PELUSO, Publicação: DJ - Diário de justiça, Data 21/03/2007, Página 159
233 AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO nº 718, Acórdão nº 718 de 24/05/2005, Relator(a) Min. LUIZ CARLOS LOPES
MADEIRA, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 17/06/2005, Página 161 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume
16, Tomo 2, Página 188
234 Agravo de Instrumento nº 5197, Acórdão, Relator(a) Min. Tarcisio Vieira De Carvalho Neto, Publicação: DJE - Diário de justiça
250
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A responsabilidade administrativa do servidor público é a que resulta do descumprimento de

normas internas da entidade a que está vinculado, da violação do correto desempenho do cargo ou
da infração de regras estatutárias. É a que resulta de atos ou omissões praticados no desempenho
do cargo ou função. Qualquer desses comportamentos gera o ilícito administrativo e enseja a
aplicação da pena disciplinar. Não depende do resultado dos processos civil e criminal
eventualmente instaurados em razão do mesmo fato. Portanto, apurada a infração administrativa,
cabe à autoridade competente aplicar a pena, sem qualquer preocupação com o desfecho dos
processos que tramitam nas demais esferas de responsabilidade235.
A responsabilização do servidor acusado do cometimento de infração funcional depende da

apuração desse ilícito através de processo administrativo disciplinar ou processo judicial,
respeitados o contraditório e a ampla defesa.
"Não obstante, cuidam os presentes autos de tipificação por condutas vedadas aos agentes públicos
em campanhas eleitorais, praticadas pelos Embargantes, uma vez na qualidade de então Presidente
e Secretário da Câmara Municipal de Colíder. À evidência, trata-se de condutas e penalidades
absolutamente distintas, a se ver pelas sanções legais impostas e, em especial, pelos sujeitos passivos
das mesmas. Enquanto o art. 43 invoca propaganda irregular na imprensa escrita acima dos limites
de página legalmente previstos, sujeitando além dos responsáveis pela veiculação, 'qualquer'
candidato a cargo eletivo; a norma legal inserta no art. 73 da Lei n3 9.504, elenca as condutas
vedadas a 'agentes públicos' em campanha eleitoral, obviamente, com sanções de maior gravidade,
considerando as situações privilegiadas em que os mesmos se encontram (...). Ademais, mister
consignar o disposto no art. 78 da referida Lei: 'A aplicação das sanções cominadas no art. 73, §§ 4o
e 5o, dar-se-á sem prejuízo de outras de caráter constitucionais administrativo ou disciplinar fixadas
pelas demais leis vigentes'. (TSE - RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 19626, Acórdão nº 19626 de
11/04/2002, Relator(a) Min. LUIZ CARLOS LOPES MADEIRA, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume
1, Data 28/06/2002, Página 249)
26.7. Crime de responsabilidade e infração político-administrativa

A prática de conduta vedada, ou o cometimento de abuso de autoridade, abuso do poder político,
econômico ou de comunicação social, poderá ser qualificado como "crime de responsabilidade" do
Prefeito ou "infração político-administrativa" do Prefeito (Decreto-lei nº 201/67).
26.8. Improbidade administrativa

As condutas enumeradas no artigo 73, da Lei nº 9.504/97, caracterizam atos de improbidade
administrativa:
Art. 73. (...)
§ 7º As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de improbidade

administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e
sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12,
inciso III.
235 Diógenes Gasparini. Direito Administrativo. Editora Saraiva.
251
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A Lei de Improbidade Administrativa passou por profundas modificações através da Lei nº

14.230/21. As condutas vedadas aos agentes públicos no ano eleitoral, dependendo do caso
concreto, das circunstâncias e das provas podem caracterizar um dos atos de improbidade
administrativa previstos pelo legislador nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92:
Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito

auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas
entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à

disposição de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei, bem como o trabalho
de servidores, de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades;
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer
ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial,
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º
desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins
educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e
regulamentares aplicáveis à espécie;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou

aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,

equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor
público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de
imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de

publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a
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promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de

programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.
A prática desses atos administrativos, conforme o caso, sujeita os infratores às sanções previstas no
artigo 12, da Lei nº 8.429/92, de modo isolado ou coletivo (ressarcimento integral do dano, perda
da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil, proibição de contratar ou receber
benefícios, incentivos fiscais ou creditícios):
Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e

das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na
legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos,
pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de
contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;
II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do
dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica
da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;
III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro)
vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder
público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;
Nesse caso, a competência para processar e julgar o ato tido como ilegal não será da Justiça Eleitoral,
mas da Justiça comum (Justiça federal no caso de autoridade da administração federal). As
penalidades também não são de ordem eleitoral ao candidato, mas de ordem cível-administrativa
ao gestor que venha a ser imputado pelo ato de improbidade236.
RECURSO ESPECIAL. REPRESENTACAO. CONDUTA VEDADA. LEI N. 9.504/97, ART. 73, I, PARAGRAFO
7. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/92. INCOMPETENCIA DA JUSTICA ELEITORAL.
SUPRESSAO DE INSTANCIA. NAO OCORRENCIA. 1. A lei n. 9.504/97, art. 73, I, parágrafo 7º, sujeitas
as condutas ali vedadas ao agente público as cominações da Lei n. 8.429/92, por ato de improbidade
236(Tribunal Superior Eleitoral - RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 15840, Acórdão nº 15840 de 17/06/1999, Relator(a) Min. EDSON
CARVALHO VIDIGAL, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Data 10/09/1999, Página 66 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume
11, Tomo 4, Página 242)
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administrativa. 2. Todavia, não é possível a aplicação dessas sanções pela justiça eleitoral, quanto
menos através do rito sumario da representação. 3. A designação de juízes auxiliares, que exercem
a mesma competência do tribunal eleitoral, trata-se de uma faculdade conferida pela lei n. 9.504/97,
art. 96, II, parágrafo 3. 4. Recurso especial parcialmente provido. (TSE - RECURSO ESPECIAL ELEITORAL
nº 15840, Acórdão nº 15840 de 17/06/1999, Relator(a) Min. EDSON CARVALHO VIDIGAL, Publicação:
DJ - Diário de Justiça, Data 10/09/1999, Página 66 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume
11, Tomo 4, Página 242)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA Improbidade administrativa Remoção de servidor público em período eleitoral
Ato que viola o disposto no art. 73, inciso V, da Lei n° 9.504/97, que veda a remoção de servidores
públicos no período compreendido entre os três meses que antecedem as eleições e a posse do
candidato eleito improbidade administrativa caracterizada, face o disposto no art. 11, inciso I, da Lei
n° 8 429/92 Sentença que aplicou pena de suspensão dos direitos políticos, por três anos Penalidade
gravíssima, que, no caso concreto, se mostra excessiva. Recurso do réu parcialmente provido, apenas
para excluir a penalidade de suspensão dos direitos políticos, aplicando-se a pena de multa Recurso
da Municipalidade prejudicado (TJSP – Apelação com Revisão nº 9175140-56.2004.8.26.0000)
Improbidade administrativa - Art. 11,1, da Lei 8.429/92 - Distribuição de cestas básicas às vésperas
das eleições em que o prefeito concorria à reeleição e terminou vitorioso. Fato considerado legal pelo
T.K.K., circunstância, entretanto, que não afasta a responsabilidade civil por atos de improbidade
administrativa, nos exatos termos do disposto no § 7", do art. 73, da Lei Federal 9.504/97, que
disciplina as eleições. Pessoas carentes que pediam cestas básicas ao Fundo Social de Solidariedade
do Município, presidido pela esposa do prefeito, ocasião em que tinham de indicar, no requerimento,
o número do título de eleitor. Requerimentos formulados, muitos deles, no início do ano, em fevereiro,
março c abril, quando as cestas foram entregues, em kombi da prefeitura, na antevéspera das
eleições. Desvio de finalidade evidente. Imoralidade e ilegalidade verificadas. A Administração tem
de buscar a satisfação do interesse geral, e não do pessoal, do administrador. Ação procedente.
Recursos desprovidos, com observação. (TJSP – Apelação n APEL. N°: 994.08.098333-8)
254
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REPRESENTAÇÃO ELEITORAL
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27. Representação
Para discutir judicialmente a prática de conduta vedada, cabe “Representação”. Está prevista no
artigo 73, da Lei nº 9.504/97:
Art. 73...
§ 12. A representação contra a não observância do disposto neste artigo observará
o rito do art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990, e poderá ser
ajuizada até a data da diplomação. (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)
§ 13. O prazo de recurso contra decisões proferidas com base neste artigo será de
3 (três) dias, a contar da data da publicação do julgamento no Diário Oficial.
(Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)
27.1. Conceito
Representação eleitoral é a denúncia formal apresentada perante a Justiça Eleitoral em decorrência
da prática de conduta vedada ao agente público, conforme normas da Lei nº 9.504/97. Tem natureza
jurídica de ação judicial. A representação resultará na suspensão imediata da conduta vedada, multa
no valor de cinco a cem mil UFIRs, além de cassação do registro ou do diploma.
27.2. Legitimidade ativa e passiva

Pode ser proposta por qualquer candidato, partido político, coligação ou pelo Ministério Público.
Tendo notícia da prática de conduta vedada, podem os eleitores procurar o Ministério Público
Eleitoral, como explica Luiz Carlos dos Santos Gonçalves, em seu livro “Direito Eleitoral”.
A responsabilidade do candidato dependerá da demonstração de seu proveito e anuência em face

do comportamento do administrador. Se o beneficiário é candidato ao Poder Executivo, a ação
deverá ser proposta também em face do vice, como litisconsorte passivo necessário, em razão da
unicidade da chapa.
A representação deverá ser proposta contra o candidato, partido ou coligação beneficiados com a
conduta vedada, além do agente público, mesmo que não seja candidato. A jurisprudência do
Tribunal Superior Eleitoral tem entendido que o agente público que concorreu para o
comportamento ilício deve compor a lide, na qualidade de litisconsorte passivo necessário.
27.3. Prazo para ajuizamento

O prazo final para o ajuizamento de representação por descumprimento das normas do artigo 73
da Lei das Eleições é a data da diplomação, conforme o seu §12, acrescido pela Lei nº 12.034/09.
27.4. Rito processual

Até as eleições de 2008 o Tribunal Superior Eleitoral considerava que as Representações contra as
infrações ao artigo 73, da Lei nº 9.504/97 deveriam ser processadas de acordo com o rito do artigo
96, também da Lei nº 9.504/97. Mas, quando adotado o rito errado, o próprio Tribunal Superior
Eleitoral admitia o processamento pelo artigo 22, da Lei Complementar nº 64/90, por ser
procedimento mais completo e benéfico à defesa.
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A partir da Lei nº 12.034/09, que introduziu os §§13 e 14, no artigo 73, da Lei nº 9.504/97, ficou
literalmente estabelecido que a representação contra a prática das condutas vedadas pelo artigo 73
seriam processadas e julgadas de acordo com o rito processual do artigo 22, da Lei Complementar
nº 64/90.
De acordo com o disposto no artigo 22 da Lei Complementar n° 64/90, qualquer partido político,
coligação, candidato ou o Ministério Público Eleitoral poderá representar à Justiça Eleitoral,
diretamente ao Corregedor Regional, relatando fatos e indicando provas, indícios e circunstâncias e
pedir a abertura de investigação judicial para apurar o uso indevido, desvio ou abuso do poder
econômico ou do poder de autoridade ou a utilização indevida de veículos ou meios de comunicação
social, em benefício de candidato ou de Partido Político.
A competência para conhecimento, processamento e relatoria será do Corregedor, se as eleições

forem estaduais, e do Juiz Eleitoral da zona correspondente ao local onde ocorreram os fatos, se
municipais.
No caso das eleições municipais, objeto do presente trabalho, o Juiz Eleitoral deverá receber a
representação e adotar o procedimento determinado pelo artigo 22 da Lei Complementar nº 64/90.
Senão vejamos:
Art. 22. Qualquer partido político, coligação, candidato ou Ministério Público Eleitoral poderá
representar à Justiça Eleitoral, diretamente ao Corregedor-Geral ou Regional, relatando fatos e
indicando provas, indícios e circunstâncias e pedir abertura de investigação judicial para apurar uso
indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de
veículos ou meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político,
obedecido o seguinte rito:
I - o Corregedor, que terá as mesmas atribuições do Relator em processos judiciais, ao despachar a

inicial, adotará as seguintes providências:
a) ordenará que se notifique o representado do conteúdo da petição, entregando-se-lhe a segunda
via apresentada pelo representante com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 5
(cinco) dias, ofereça ampla defesa, juntada de documentos e rol de testemunhas, se cabível;
b) determinará que se suspenda o ato que deu motivo à representação, quando for relevante o
fundamento e do ato impugnado puder resultar a ineficiência da medida, caso seja julgada
procedente;
c) indeferirá desde logo a inicial, quando não for caso de representação ou lhe faltar algum requisito
desta lei complementar;
II - no caso do Corregedor indeferir a reclamação ou representação, ou retardar-lhe a solução, poderá

o interessado renová-la perante o Tribunal, que resolverá dentro de 24 (vinte e quatro) horas;
III - o interessado, quando for atendido ou ocorrer demora, poderá levar o fato ao conhecimento do
Tribunal Superior Eleitoral, a fim de que sejam tomadas as providências necessárias;
IV - feita a notificação, a Secretaria do Tribunal juntará aos autos cópia autêntica do ofício
endereçado ao representado, bem como a prova da entrega ou da sua recusa em aceitá-la ou dar
recibo;
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V - findo o prazo da notificação, com ou sem defesa, abrir-se-á prazo de 5 (cinco) dias para inquirição,
em uma só assentada, de testemunhas arroladas pelo representante e pelo representado, até o
máximo de 6 (seis) para cada um, as quais comparecerão independentemente de intimação;
VI - nos 3 (três) dias subseqüentes, o Corregedor procederá a todas as diligências que determinar, ex
officio ou a requerimento das partes;
VII - no prazo da alínea anterior, o Corregedor poderá ouvir terceiros, referidos pelas partes, ou
testemunhas, como conhecedores dos fatos e circunstâncias que possam influir na decisão do feito;
VIII - quando qualquer documento necessário à formação da prova se achar em poder de terceiro,
inclusive estabelecimento de crédito, oficial ou privado, o Corregedor poderá, ainda, no mesmo
prazo, ordenar o respectivo depósito ou requisitar cópias;
IX - se o terceiro, sem justa causa, não exibir o documento, ou não comparecer a juízo, o Juiz poderá
expedir contra ele mandado de prisão e instaurar processo por crime de desobediência;
X - encerrado o prazo da dilação probatória, as partes, inclusive o Ministério Público, poderão

apresentar alegações no prazo comum de 2 (dois) dias;
XI - terminado o prazo para alegações, os autos serão conclusos ao Corregedor, no dia imediato, para
apresentação de relatório conclusivo sobre o que houver sido apurado;
XII - o relatório do Corregedor, que será assentado em 3 (três) dias, e os autos da representação serão
encaminhados ao Tribunal competente, no dia imediato, com pedido de inclusão incontinenti do
feito em pauta, para julgamento na primeira sessão subseqüente;
XIII - no Tribunal, o Procurador-Geral ou Regional Eleitoral terá vista dos autos por 48 (quarenta e
oito) horas, para se pronunciar sobre as imputações e conclusões do Relatório;
XIV – julgada procedente a representação, ainda que após a proclamação dos eleitos, o Tribunal
declarará a inelegibilidade do representado e de quantos hajam contribuído para a prática do ato,
cominando-lhes sanção de inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos 8 (oito) anos
subsequentes à eleição em que se verificou, além da cassação do registro ou diploma do candidato
diretamente beneficiado pela interferência do poder econômico ou pelo desvio ou abuso do poder
de autoridade ou dos meios de comunicação, determinando a remessa dos autos ao Ministério
Público Eleitoral, para instauração de processo disciplinar, se for o caso, e de ação penal, ordenando
quaisquer outras providências que a espécie comportar; (Redação dada pela Lei Complementar nº
135, de 2010)
XV – (revogado)
XVI – para a configuração do ato abusivo, não será considerada a potencialidade de o fato alterar o
resultado da eleição, mas apenas a gravidade das circunstâncias que o caracterizam. (Incluído pela
Lei Complementar nº 135, de 2010)
Parágrafo único. O recurso contra a diplomação, interposto pelo representante, não impede a
atuação do Ministério Público no mesmo sentido.
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Recebida a Representação, nas eleições municipais o Juiz Eleitoral poderá determinar a notificação
do Representado, a suspensão liminar do ato que deu causa a Representação ou indeferir a inicial.
Recebida a Notificação, o prazo para apresentação de Defesa é de 05 (cinco) dias, podendo juntar
documentos e arrolar testemunhas.
O prazo de recurso contra decisões proferidas com base no artigo 73, da Lei nº 9.504/97, será de 3
(três) dias, a contar da data da publicação do julgamento no Diário Oficial.
DESPACHO - 1. A presente representação corre sob o rito do art. 22, da Lei Complementar nº 64, de
1990, por força do §12, do art. 73, da Lei 9.504/97. 2. As partes não requereram a produção de
provas. 3. Considero, porém, necessário esclarecer ponto controvertido entre as defesas. A primeira
representada diz não haver prova de que o discurso por ela proferido foi transmitido pela TV
Assembléia, ao passo que a Mesa da Assembléia afirma que transmitiu "ao vivo" todas as solenidades
de entrega da medalha "Farroupilha" realizadas no ano de 2010. 4. Assim, na forma do inc. VI, do
art. 22 da LC 64/90, combinado com o art. 26 e §§, determino a extração de ofício, que será por mim
assinado, à Mesa da Assembléia de Deputados do Rio Grande do Sul, determinando a remessa de
mídia contendo o inteiro teor do programa que veiculou a referida entrega de medalha. 5. Ratifique-
se a autuação, nos termos requeridos à fl. 49. 6. A certificação requerida à fl. 49, já consta do processo
(fl.45) Brasília, 2 de agosto de 2010. Ministro Henrique Neves da Silva Relator (Tribunal Superior
Eleitoral - Representação nº 192054, Decisão Monocrática de 02/08/2010, Relator(a) Min. HENRIQUE
NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 05/08/2010, Página 59)
RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. PRÁTICA DE CONDUTA VEDADA. ART. 73 DA LEI Nº 9.504/97.

INTEMPESTIVIDADE. REPRESENTAÇÃO PROTOCOLADA APÓS AS ELEIÇÕES. ENTENDIMENTO DO TSE.
PRECEDENTE. RESPE Nº 25.935. NÃO-PROVIMENTO. 1. Defendi, em diversos precedentes, a
impossibilidade de se criar, por entendimento jurisprudencial, prazo para interposição de
representação eleitoral para fins de aplicação da Lei nº 9.504/97. 2. Entretanto, este Tribunal fixou,
no julgamento do REspe nº 25.935, de minha relatoria, em questão de ordem suscitada pelo Min.
Cezar Peluso, que o representante carecerá de interesse processual se propuser a representação após
as eleições, caso o objeto da lide for condutas vedadas pelo art. 73 da Lei das Eleições. 3.
Intempestiva a representação, protocolada quando passados mais de dois meses da data da
realização do pleito. 4. Recurso especial ao qual se nega provimento. (RECURSO ESPECIAL ELEITORAL
nº 25803, Acórdão de 31/10/2006, Relator(a) Min. JOSÉ AUGUSTO DELGADO, Publicação: DJ - Diário
de justiça, Data 14/11/2006, Página 171)
AGRAVO REGIMENTAL. REPRESENTAÇÃO ELEITORAL. ELEIÇÕES 2014. USO DE SERVIÇO PÚBLICO.

CAMPANHA ELEITORAL. VEDAÇÃO. ART. 86 DA RES.-TSE Nº 23.404. DECISÃO REGIONAL. PROIBIÇÃO
DE USO DE IMAGENS EM HORÁRIO ELEITORAL GRATUITO. ADVENTO DO PLEITO. PREJUDICIALIDADE
DO APELO. 1. Encerrado o período de propaganda eleitoral gratuita, não subsiste interesse
processual dos representados que justifique a discussão de matéria que verse somente sobre a
possibilidade de veiculação de peça publicitária que envolvia suposto uso de serviço público, tendo
em vista que a decisão regional apenas determinou a proibição de utilização das imagens e sequer
há notícia de descumprimento da liminar concedida na origem que pudesse resultar na aplicação de
multa. 2. Não procede o argumento de que seria devido o prosseguimento do feito e a apreciação
do agravo regimental, sob a alegação de que a questão examinada nos autos poderá produzir efeitos
nos autos de representação, por prática de condutas vedadas, uma vez que a Corte de origem é
competente pra decidir, como entender de direito, os feitos submetidos a sua jurisdição, além do que
a análise da procedência da invocada representação dirá respeito à configuração do ilícito eleitoral,
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cujos requisitos serão examinados sob a ótica do art. 73 da Lei nº 9.504/97. Agravo regimental que
se julga prejudicado. (Agravo Regimental em Agravo de Instrumento nº 299023, Acórdão de
25/10/2014, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão,
Data 25/10/2014)
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AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL
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28. Ação de Investigação Judicial Eleitoral

A Ação de Investigação Judicial Eleitoral é uma das ações judiciais que pode ser proposta contra a
prática de condutas vedadas aos agentes públicos ou pelo abuso de autoridade, abuso do poder
político, econômico ou de comunicação social.
28.1. Previsão legal

Tem sua previsão legal no artigo 14, §9º, da Constituição Federal e no artigo 22, da Lei
Complementar nº 64/90.
28.2. Conceito
Trata-se de uma ação judicial processada perante a Justiça Eleitoral com a finalidade de proteger a
probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada a vida pregressa do
candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou
o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta (art. 14, §9º,
Constituição Federal). É a única ação eleitoral que pode produzir como sanção direta a
“inelegibilidade” para as eleições a se realizarem nos 8 (oito) anos subsequentes à eleição em que
se verificou (art. 22, XIV, Lei Complementar nº 64/90).
28.3. Legitimidade ativa e passiva

Qualquer partido político, coligação, candidato ou Ministério Público Eleitoral poderá representar à
Justiça Eleitoral, diretamente ao Corregedor-Geral ou Regional, relatando fatos e indicando provas,
indícios e circunstâncias e pedir abertura de investigação judicial para apurar uso indevido, desvio
ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou
meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político (art. 22, caput, Lei
Complementar nº 64/90).
O polo passivo da ação deve ser composto por todos os que contribuíram para a prática do ato
abusivo e não apenas o candidato beneficiado. No caso de Chefe do Poder Executivo, o candidato a
vice também deve compor a lide, como litisconsorte passivo necessário.
28.4. Prazo para ajuizamento

O prazo inicial e final de ajuizamento da Ação de Investigação Judicial Eleitoral não foi previsto pelo
legislador. Coube a jurisprudência definir como prazo inicial o pedido de registro da candidatura e
como prazo final a diplomação dos eleitos. Os fatos que a ensejam podem ser anteriores ao pedido
de registro, mas não podem ultrapassar a data da eleição, explica Luiz Carlos dos Santos Gonçalves,
em seu livro “Direito Eleitoral”.
28.5. Rito processual

Deve ser adotado o procedimento determinado pelo artigo 22 da Lei Complementar nº 64/90.
265

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Universidade de Direito Público - UNIDIP

Curso sobre as condutas vedadas aos agentes públicos no ano eleitoral

1 Diógenes Gasparini. Direito Administrativo. 12ª Edição. Editora Saraiva.

CONCEITO DE AGENTE PÚBLICO

2. Conceito de agente público

eletrônico, Tomo 245, Data 19/12/2017, Página 76/77

c) é proibido ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta federal,

n) nos três meses que antecederem as eleições, na realização de inaugurações é vedada a

CESSÃO OU USO, EM BENEFÍCIO DE CANDIDATO,

4. Cessão ou uso, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou

I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens

b) utilização de tratores, retroescavadeiras e máquinas pesadas em carreatas pela cidade

c) exposição pública de ônibus e ambulâncias adquiridos, ostentando a atuação do governo;

d) transporte de cabos eleitorais;

Ressalva-se a hipótese de ceder o uso de prédio público para convenção partidária.

4.2. Bens públicos

Alguns Municípios, dentro da competência para regular os assuntos de interesse local,

A prática da conduta descrita no inciso I resulta na cassação do registro ou do diploma, multa e

4.4. Bens públicos de uso comum do povo

8Ac. de 1o.8.2006 no AgRgREspe no 25.377, rel. Min. Cezar Peluso

“Recurso especial. Representação. Objetivo. Cassação. Registro. Candidato. Alegação. Utilização.

4.5. Momento da conduta vedada

4.6. Temas recorrentes na jurisprudência dos tribunais eleitorais

4.6.1. Propaganda eleitoral negativa e uso de bem público

4.6.2. Uso de bem público para pronunciamento

4.6.3. Festa de aniversário em escola

4.6.4. Carreata com veículos oficiais

eletrônico, Tomo 55, Data 29/03/2022

A aquisição ou locação de veículos oficiais devem ser incorporados ao patrimônio do Município ou

4.6.5. Discurso usando plenário da Câmara Municipal

4.6.6. Filmagem em bem público

4.6.7. Uso de imagens de bem público

4.6.8. Uso de biblioteca para filmagem

4.6.9. Uso de delegacia para filmagem

4.6.10. Uso de bem público em comitê de campanha

4.6.11. Uso de veículos oficiais para retirada de propaganda irregular

4.6.12. Simples menção de número de telefone

A mera indicação de número de telefone da administração pública, no bojo de Demonstrativo de

4.6.13. Uso de telefone

4.6.14. Fotografia oficial

Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônico, Data 21/11/2017

4.6.15. Obra em área de propriedade particular

A realização de obra em propriedade particular com maquinário e equipamentos públicos, quando

4.6.16. Uso de símbolos oficiais de gestão distante

4.6.17. Cessão ou uso para convenções partidárias

4.6.18. Propaganda eleitoral vedada em bens públicos

II - dos hospitais e casas de saúde;

III - das escolas, bibliotecas públicas, igrejas e teatros, quando em funcionamento.

Excepcionalmente, na realização de comícios a utilização de aparelhagens de sonorização fixas são

4.6.20. Propaganda eleitoral na Câmara de Vereadores

proporcionalidade e impessoalidade. A propaganda eleitoral dentro do Poder Legislativo somente

4.6.21. Distribuição de camisetas com veículo oficial

4.6.22. Uso de palco, som e iluminação

4.6.23. Uso de máquina de xerox

4.6.24. Uso de clube municipal

4.6.25. Veiculação de mensagem intranet na Prefeitura

4.6.26. Viagens a trabalho

“Uso de bem pertencente a administração indireta estadual em benefício de candidato. Não-

4.6.27. Transporte de cabos eleitorais

A segunda hipótese refere-se ao uso em campanha, pelos candidatos à reeleição de Presidente e

4.7.1. Transporte oficial

“O uso de transporte oficial para atos de campanha é permitido ao presidente da República e

4.7.2. Residência oficial