UFCD 6221 – Contabilidade Pública

2021

Orçamento
do
Estado

1 de abril de 2021
Índice

Introdução...................................................................................................................................3
Receita e despesa do Estado.............................................................................................4
Evolução do Orçamento do Estado........................................................................................6
O ciclo de vida do Orçamento de Estado...............................................................................8
Ciclo de vida do Orçamento do Estado............................................................................9
Os princípios orçamentais......................................................................................................16
Conclusão.................................................................................................................................20
Bibliografia................................................................................................................................21
 Introdução

Na definição do Professor António de Sousa Franco (1995), o

Orçamento de Estado é “uma previsão, em regra anual, das despesas a
realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporado a autorização
concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas
e limitando os poderes financeiros da Administração em cada período anual».

De acordo com o Art.º 105º da Constituição da República Portuguesa

(CRP), o Orçamento do Estado contém «a discriminação das receitas e
despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos» e «o
orçamento da segurança social. […] O Orçamento prevê as receitas
necessárias para cobrir as despesas, definindo a lei as regras da sua
execução». Nos termos do Art.º 106º da CRP, «a lei do Orçamento é
elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a
respetiva lei de enquadramento […], nos prazos fixados na lei» e
«acompanhada de relatórios sobre […] a previsão da evolução dos principais
agregados macroeconómicos […], a justificação das variações de previsões
das receitas e despesas […], a dívida pública, operações de tesouraria e
contas do Tesouro […], as transferências de verbas para as regiões autónomas
e autarquias locais […], as transferências financeiras entre Portugal e o exterior
com incidência na proposta do Orçamento […], os benefícios ficais e a
estimativa da receita cessante.

Ainda de acordo com o Art.º 107, «a execução do Orçamento será

fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República».

Assim, este trabalho pretende dar uma breve visão da evolução do

Orçamento de Estado, bem como dos seus princípios e ciclo de vida, utilizando
para isso fontes legais e estudos governamentais, bem como informações
apresentadas pela Direção-Geral do Orçamento.
 Receita e despesa do Estado

Os recursos públicos do Orçamento do Estado são provenientes

sobretudo dos impostos (receitas fiscais) e de descontos (receitas
contributivas).

Os últimos dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estatística,

que dizem respeito a 2019, demonstram que, à data, a maior fatia (41%) era
proveniente de impostos sobre consumo ou despesa – os chamados impostos
indiretos. Dentro destes impostos, 66% diziam respeito a receitas obtidas
através do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), 14% através do Imposto
Sobre Produtos Petrolíferos (ISP), 6% do Imposto de Selo, 5% do imposto
sobre o tabaco e 9% de outros impostos.

A segunda percentagem mais alta (30%) provinha dos impostos sobre o

rendimento das famílias e das empresas – impostos diretos. Dentro destes
impostos, 66% correspondiam às receitas provenientes do Imposto sobre o
Rendimento de Pessoas Singulares (IRS), 32% do Imposto sobre o
Rendimento de Pessoas Coletivas (IRC) e 2% a outros impostos.

As receitas provenientes de vendas de bens e serviços, taxas, multas,

outras receitas correntes e outras penalidades perfaziam um total de 14%
destas receitas, seguidas de 6% de contribuições para a Segurança Social, 4%
de transferências correntes e os restantes 4% de receitas de capital.

Quanto à despesa pública, também em 2019, 38% correspondia a

transferências correntes, 24% a despesas com o Pessoal, 14% à aquisição de
bens e serviços, 12% a juros e outros encargos, 8% a despesas de capital, 3%
a outras despesas correntes e 1% a subsídios. Muitos dos gastos, contudo,
não são decididos no Orçamento de Estado, como é o caso das remunerações
dos trabalhadores do Estado, os juros da dívida pública e as pensões
contributivas, que são assumidas por disposições e legislação anterior.

Figura 1 – Evolução da receita e da despesa total.

Fonte: Ministério das Finanças.

A dívida pública mede o endividamento das administrações públicas de

determinado país. Na União Europeia, é utilizada a comummente denominada
dívida de Maastricht, que consiste no valor a reembolsar a potenciais credores
por parte da Administração Central, da Administração Regional, da
Administração Local e dos fundos da Segurança Social.

Através da diferença entre as receitas e as despesas obtém-se o saldo

orçamental, calculado por cada ano. Caso seja positivo, constitui um superavit;
caso seja negativo, constitui um défice.
 Figura 2 – Evolução do saldo global.

Fonte: Ministério das Finanças.

Na União Europeia, as despesas são registadas logo que são assumidos

os compromissos, independentemente de quando são executados.

Evolução do Orçamento do Estado

O primeiro vislumbre em Portugal de algo que viria a evoluir até hoje ser
conhecido como Orçamento do Estado surge no século VIII, com a Reforma
Pombalina, tendo o objetivo de adotar a organização económica e financeira
que se encontrava em voga em outros países da Europa e começando assim a
fazer-se a distinção entre o património da Coroa e o património nacional. É
então que começam a surgir princípios que norteiam o que virá um dia a ser a
contabilidade pública em Portugal.

A primeira constituição portuguesa, de 1822 - quase um século depois

da Reforma Pombalina - implanta um novo sistema orçamental, de cariz liberal,
em que o Parlamento passa a aprovar o Orçamento de Estado e a fiscalizar as
contas públicas. Após um interregno no período miguelista, que provocou o
regresso ao regime anterior, esta nova reforma entra finalmente em vigor em
1834.

Entre 1848 e 1849 são criadas as novas bases de contabilidade pública,

com a criação da Direção-Geral da Contabilidade (atual Direção-Geral do
Orçamento) e do Tribunal de Contas. Em 1863, com o 1º Regulamento Geral
da Contabilidade Pública, redigido por Lobo d’Ávila, passa a distinguir-se
claramente entre a contabilidade legislativa (na qual o Parlamento aprova o
Orçamento e as contas públicas), administrativa (baseada no registo das
receitas e despesas) e judicial (julgamento de contas e da responsabilidade
financeira).
 A designação de Orçamento Geral do Estado surge, pela primeira vez,
em 1881, prevendo um mecanismo próximo do que é hoje a lei-travão,
atingindo assim o modelo de administração orçamental moderna a sua
maturidade.

Com a primeira constituição republicana, em 1911, mantém-se, no

essencial e salvo pequenas alterações, o sistema orçamental em vigor até
então.

Com o advento do Estado Novo, formalizado oficialmente em 1933, são

colocadas em vigor alterações profundas ao sistema orçamental, passando a
Assembleia Nacional a ter poderes para aprovar uma Lei de Meios, criadora de
princípios basilares do Orçamento de Estado, passando este a ser aprovado
pelo Governo.

Anteriormente, entre 1928 e 1929, haviam já sido efetuadas as

Reformas Orçamentais do Estado Novo, com quase total redefinição de
classificações, planos, poderes e funções, bem como do processo de
preparação e execução do orçamento.

No Ministério das Finanças, a Direção-Geral da Contabilidade Pública é

integrada na Secretaria de Estado do Orçamento no ano de 1958, mantendo-se
esta configuração até aos dias de hoje.

Posteriormente, a constituição de 1976 rompe com o sistema

implementado pelo Estado Novo e retoma o sistema de aprovação do
Orçamento de Estado pela Assembleia da República. Os códigos de
classificação das receitas e despesas foram integralmente revistos, e a maior
diferença face aos tempos atuais prende-se ao facto de, na época, a
Assembleia aprovar apenas as verbas globais de receita e despesa, não o
orçamento totalmente discriminado.

Em 1990 dá-se o início formal da Reforma da Administração Financeira

do Estado, com a Lei nº 8/90, de 20 fevereiro – Lei de bases da contabilidade
pública. Na mesma década, o Decreto-Lei nº 158/96, de 3 de setembro, altera
a designação de Direção-Geral da Contabilidade Pública para Direção-Geral do
Orçamento e cria uma comissão para a elaboração de um plano oficial de
contabilidade pública (POCP), a ser implementado a todos os organismos da
administração financeira do Estado. Este plano será posteriormente publicado
em 1998, alterando todo o sistema contabilístico vigente até ao final do século
XX.

Ainda em 1997, dá-se a aprovação do Pacto de Estabilidade e

Crescimento da União Europeia, com implicações acentuadas na soberania
financeira dos seus Estados-membros e tendo por base o seu desenvolvimento
económico e a estabilidade financeira, orçamental, política e social. Em 2002, é
publicada uma Lei de Estabilidade Orçamental que, nos termos do Tratado da
União Europeia e do Pacto de Estabilidade e Crescimento, consagra o princípio
da estabilidade orçamental e a responsabilidade dos serviços, funcionários e
agentes do Estado pelo seu cumprimento.

A mais recente Lei de Enquadramento Orçamental – a Lei nº 151/2015,

de 11 de setembro – estabelece os princípios e regras orçamentais aplicáveis à
administração pública, o regime do processo orçamental, as regras de
execução, contabilidade, reporte, fiscalização, controlo e auditoria respeitantes
aos domínios da administração central e segurança social. Por sua vez, a Lei
nº 41/2020, de 18 de agosto, oferece a terceira alteração à Lei de
Enquadramento Orçamental.

A partir de 1 de janeiro de 2018, passa também a aplicar-se o Decreto-

Lei nº 192/2015, de 11 de setembro, que instaura o Sistema de Normalização
Contabilística para Administrações Públicas (SNC-AP), substituindo assim o
POCP.

O ciclo de vida do Orçamento de Estado

Em termos gerais, o ciclo de vida do Orçamento do Estado tem três

fases principais: a fase de elaboração, a fase de execução e a fase de conta,
tal como evidenciado na Figura 1:
 Ciclo de vida do Orçamento do Estado

Elaboração
Preparação, entrega na Assembleia da República, discussão, alteração e
Ano N-1
promulgação da Proposta de Lei do Orçamento do Estado

Execução
Ano N Publicada mensalmente uma Síntese de Execução Orçamental

Conta

Ano N+1 Entrega da Conta Geral do Estado e respetiva discussão e aprovação

Figura 3 – Ciclo de vida do Orçamento do Estado (elaboração própria).

Na primeira fase, a fase de elaboração, que ocorre no ano anterior

àquela que o Orçamento do Estado diz respeito, o Governo elabora o
Orçamento do Estado, envolvendo nesta preparação os vários Ministérios e
definindo uma estratégia orçamental. Para a definição desta estratégia, são
decididas as prioridades de distribuição de recursos e políticas, estabelecendo
assim um cenário macroeconómico. Posteriormente, é preparada a Proposta
de Lei do Orçamento do Estado, cuja data limite para entrega é 15 de outubro.

Após esta entrega, existe um prazo de 45 dias para discussão, eventual

alteração e aprovação desta Proposta de Lei na Assembleia da República.
Com a sua promulgação pelo Presidente da República, passa a constituir a Lei
do Orçamento do Estado.
 Dentro desta fase, o processo de elaboração do Orçamento do Estado
dá-se da seguinte forma:

Preparação do quadro plurianual

Entrega do programa de estabilidade na
Fevereiro a abril Comissão Europeia

No início de cada legislatura, dá-se a preparação do quadro plurianual

de programação orçamental (QPPO), em acordo com as Grandes Opções do
Plano. Em conjunto com a proposta de lei do quadro plurianual, deve ser
debatida a primeira proposta de Lei do Orçamento do Estado.

Em anos subsequentes da legislatura, o processo orçamental inicia-se

entre fevereiro e abril, com a apresentação pelo Governo à Assembleia da
República e, de seguida, à Comissão Europeia, da revisão anual do Programa
de Estabilidade, com um projeto de atualização do quadro plurianual. Este
pode, inclusive, ser atualizado para os quatro anos seguintes através da Lei do
Orçamento do Estado em qualquer ano.

Inicialmente, em fevereiro, é apresentado e calendário e as

metodologias por parte da Direção-Geral do Orçamento. De seguida, o
Ministério das Finanças lança um Processo Orçamental e os responsáveis
setoriais definem políticas orçamentais setoriais.

Em seguida, o Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e

Relações Internacionais do Ministério das Finanças (GPEARI) envia
informação acerca do enquadramento macroeconómico à Direção-Geral do
Orçamento que, por sua vez, prepara uma versão inicial do quadro plurianual.
Depois, o Ministério das Finanças apresenta um relatório do quadro plurianual
e os responsáveis setoriais discutem políticas e objetivos a médio prazo,
aprovando o QPPO.

Posteriormente, o GPEARI incorpora no cenário e revê o modelo, após o

que a Direção-Geral do Orçamento introduz ajustes ao quadro plurianual. Com
base nestes trabalhos, o Ministério das Finanças elabora um Programa de
Estabilidade, que será depois aprovado pelo Conselho de Ministros e enviado à
Assembleia da República e à Comissão Europeia até dia 30 de abril.

Trabalhos preparatórios
Junho a agosto

De julho a agosto, dão-se os trabalhos preparatórios, sendo que a

Direção-Geral do Orçamento define as regras que pautam a conceção do
projeto de orçamento por cada uma das entidades, elaborando e divulgando a
Circular de Preparação do Orçamento do Estado.

Em articulação com a Entidade de Serviços Partilhados da

Administração Pública, I.P., a Direção-Geral do Orçamento delimita o sistema
de informação que suporta o carregamento dos projetos de orçamento pelas
entidades da Administração Central, construindo a estrutura base das linhas
orçamentais. Ao mesmo tempo ocorrem, a nível governamental, as
negociações para eventuais ajustes aos limites de despesa por programa
orçamental regulados no quadro plurianual.

Seguidamente, o Ministério das Finanças aprova a distribuição de

plafonds dos programas orçamentais pelos diversos organismos, que são
distribuídos pelas tutelas. Já em agosto, a Direção-Geral do Orçamento
disponibiliza um sistema para a preparação do Orçamento do Estado.

Proposta do Orçamento
Agosto a setembro

Entre agosto e setembro dá-se a proposta de orçamento. Nesta fase, de

acordo com o calendário aprovado, as entidades públicas dispõem de um
período de duas a três semanas para elaborar e submeter o seu projeto de
orçamento e elementos que o acompanham - conforme o disposto na Circular
de Preparação do Orçamento do Estado no Sistema do Orçamento do Estado
ou através do portal online da Direção-Geral do Orçamento.

Nesta fase, ocorrem contactos técnicos entre a Direção-Geral do

Orçamento e as entidades sujeitas à apresentação de projeto de orçamento,
tanto para esclarecimento de dúvidas como para pedidos de ajustamento.

Mantendo a Tutela regularmente informada, a Direção-Geral do

Orçamento controla o ponto de situação de carregamento de orçamento e
outros elementos relevantes para a proposta e apuramento de contas das
Administrações Públicas.

Em setembro, a Direção-Geral do Orçamento encerra o sistema e o

Ministério das Finanças emite um ponto de situação sobre os agregados
relevantes.

Análise e decisão
Setembro

De setembro a outubro, findo o período estabelecido para o

carregamento dos projetos de orçamento, dá-se a análise e decisão. Nesta
etapa, a Direção-Geral do Orçamento prepara relatórios preliminares por
programa orçamental sobre as propostas de orçamento das entidades. Elabora
também a estimativa da conta das Administrações Públicas para o ano que
está a decorrer e traça uma previsão para o ano ao qual o Orçamento do
Estado diz respeito, tanto em termos de Contabilidade Pública como de
Contabilidade Nacional. Todos estes elementos são enviados à tutela.

Com base nestes elementos e análise de resultados tendo em conta os

objetivos a dois anos das Administrações Públicas, o Ministério das Finanças
toma decisões governamentais respeitantes a eventuais ajustamentos. Os
ajustamentos relativos ao ano a que o Orçamento de Estado diz respeito
provocam alterações às propostas de Orçamento. Mais uma vez o GPEARI
faculta uma projeção do cenário macroeconómico atualizado.

Ainda nesta fase, a Direção-Geral do Orçamento configura regras para

cativações a incidir sobre as dotações orçamentais, só podendo ser utilizadas
no período de execução orçamental sob autorização do Ministério das
Finanças.

Elaboração da Proposta do Orçamento do

Estado
Outubro Entrega da proposta na AR

Em outubro, após a toma de decisões relevantes, dá-se a elaboração da

Proposta do Orçamento de Estado, sendo que a mesma deverá ser entregue
na Assembleia da República até ao dia 15 do mesmo mês, em conjunto com a
Proposta das Grandes Opções do Plano.

Aqui são elaborados e reunidos os elementos necessários, sendo eles o

articulado da Proposta de Lei - centralizado pelos membros do Governo com a
responsabilidade pela área das Finanças, os mapas necessários à composição
da Proposta de Lei, os elementos informativos e os desenvolvimentos
orçamentais. Estes elementos são elaborados pela Direção-Geral do
Orçamento, tendo por base o sistema de informação de suporte à elaboração
do Orçamento do Estado e contributos específicos de outras entidades. O
relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado é redigido tendo
por base a participação de diversas entidades do Ministério das Finanças, dos
programas orçamentais e afins.

O Ministério das Finanças apresenta a Proposta de Lei e o Relatório do

Orçamento do Estado ao Conselho de Ministros, que, antes da apresentação à
Assembleia da República e à Comissão Europeia, aprova a Proposta de
Orçamento do Estado.
 Ainda antes desta apresentação, a Direção-Geral do Orçamento revê os
relatórios e emite uma versão inicial dos Mapas de Lei, reunindo contributos
facultados pelo GPEARI e preparando os elementos de entrega.

Outubro - Aprovação
dezembro

A fase de aprovação que, nos termos da lei, tem um prazo máximo de

45 dias, ocorre na Assembleia da República, iniciando-se com uma discussão
da Proposta de Lei na generalidade e na especialidade.

Inicialmente, a Proposta de Lei é votada na generalidade e, caso seja

aprovada, começa a ser discutida e votada na especialidade.

Na votação na especialidade, cada artigo é objeto de votação

individualizada, sendo que os grupos parlamentares podem propor novos
artigos, alterações aos existentes ou a sua eliminação. Podem também propor
novas dotações de despesa, previsões de receita ou alterações. Também as
propostas são objeto de votação individualizada.

O processo de votação é acompanhado pela Direção-Geral do

Orçamento, por responsáveis da área Tributária e Aduaneira e por outras
entidades, avaliando, inicialmente, o impacto das propostas dos deputados, de
modo a informar o Governo para efeitos do processo.

Após aprovação final, as alterações são introduzidas no sistema de

informação de suporte à elaboração do Orçamento do Estado (por parte da
Direção-Geral do Orçamento) para produção dos elementos quantitativos
inerentes, nomeadamente os Mapas Orçamentais, posteriormente entregues à
Assembleia da República para redação da versão final da Lei do Orçamento de
Estado.
 Por fim, dá-se a análise e a assinatura da promulgação da Lei do
Orçamento do Estado, sob a forma de decreto, pelo Presidente da República,
terminando assim a primeira fase deste processo.

É importante referir que, depois da aprovação do Orçamento do Estado,

não é possível apresentar iniciativas legislativas que envolvam o aumento das
despesas ou a diminuição das receitas previstas, chamando-se a este
mecanismo a lei-travão.

A segunda fase, a fase de execução, que ocorre no ano para o qual o

Orçamento do Estado é delineado, prevê a responsabilidade por parte do
governo de executar o Orçamento de Estado, realizando a despesa e cobrando
a receita nos termos do Decreto-Lei de Execução Orçamental que fornece os
termos da Lei do Orçamento do Estado.

Conforme evidenciado na figura 1, todos os meses é publicada uma

Síntese de Execução Orçamental onde se apresentam os valores das receitas
e despesas do mês anterior, traçando uma comparação com o período
homólogo.

A terceira fase, a fase de conta, que ocorre no ano seguinte àquele em

que o Orçamento de Estado teve a sua aplicação, dá-se até 30 de junho a
entrega da Conta Geral do Estado na Assembleia da República referente ao
ano em questão. Posteriormente, esta conta será discutida e aprovada na
Assembleia da República, após análise do parecer do Tribunal de Contas.
 Os princípios orçamentais

Contemplados pela Lei nº 151/2015, de 11 de setembro, posteriormente

alterada pela Lei 41/2020, de 18 de agosto, dos artigos 9º ao 19º, os princípios
orçamentais são os princípios da unidade e universalidade, da estabilidade
orçamental, da sustentabilidade das finanças públicas, da solidariedade
recíproca, da equidade intergeracional, da anualidade e plurianualidade, da não
compensação, da não consignação, da especificação, da economia, eficiência
e eficácia e da transparência orçamental.

O princípio da unidade e universalidade (Art.º 9º, nos 1 e 2 da Lei

41/2020) dispõe que o orçamento de Estado seja unitário, compreendendo
«todas as receitas e despesas das entidades que» compõem os subsetores da
administração central e da segurança social. Indica também que «os
orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais são independentes
do Orçamento do Estado», compreendendo «todas as receitas e despesas das
administrações».

O princípio da estabilidade orçamental ao qual, nos termos do Art.º

10º, nº 1 da mesma lei, «o setor das administrações públicas, incluindo todas
as entidades e serviços que o integram» se encontra sujeito «na aprovação e
execução dos respetivos orçamentos», consiste, de acordo com o Art.º 10º, nº
2, «numa situação de equilíbrio ou excedente orçamental».

Estão sujeitos ao princípio da sustentabilidade das finanças

públicas, nos termos do Art.º 11º, nº 1, «os subsetores que constituem o setor
das administrações públicas, bem como os serviços e entidades que os
integram». Por sustentabilidade, entende-se «a capacidade de financiar todos
os compromissos […] com respeito pela regra de saldo orçamental e da dívida
pública» (Art.º 11º, nº2), que é abordada no conjunto de regras orçamentais.

Dada nos termos do Art.º 20º, a regra do saldo orçamental estrutural

define que este saldo «corresponde ao saldo orçamental das administrações
públicas, definido de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e
Regionais», e que este «não pode ser inferior ao objetivo de médio prazo
constante do Programa de Estabilidade, tendo por objetivo alcançar um limite
de défice estrutural de 0,5% do produto interno bruto (PIB)» (Art.º 20º, nº3).
«Sempre que a relação entre a dívida pública e o PIB […] for inferior a 60% e
os riscos para a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas forem
reduzidos, o limite para o objetivo de médio prazo pode atingir um défice
estrutural de, no máximo 1% do PIB» (Art.º 20º, nº5).

O princípio da solidariedade recíproca consiste, de acordo com o Art.º

12º, nº 2, na obrigação de «todos os subsetores, através dos respetivos
serviços e entidades, […] contribuírem proporcionalmente para a realização da
estabilidade orçamental […] e para o cumprimento da legislação europeia no
domínio da política orçamental e das finanças públicas». Estão abrangidas por
este princípio «a preparação, a aprovação e a execução dos orçamentos dos
subsetores que compõem o setor das administrações públicas» (Art.º 12, nº 1).

Nos termos do Art.º 13º, n os 1 e 2, «a atividade financeira do setor das

administrações públicas» encontra-se «subordinada ao princípio da equidade
na distribuição de benefícios e custos entre gerações, de modo a não onerar
excessivamente as gerações futuras, salvaguardando [as mesmas] através de
uma distribuição equilibrada de custos pelos vários orçamentos num quadro
plurianual». Tratando-se, assim, do princípio da equidade intergeracional, o
«relatório e elementos informativos que acompanham a proposta de lei do
Orçamento de Estado […] devem conter informação sobre os impactos futuros
das receitas e despesas públicas, sobre os compromissos do Estado e sobre
responsabilidades contingentes».

Ainda de acordo com o nº 3 do Art.º 13º, a verificação do cumprimento

deste princípio abrange a apreciação dos investimentos públicos, dos
investimentos em capacitação humana, dos encargos com passivos
financeiros, das necessidades de financiamento das entidades do setor
empresarial do Estado, dos compromissos orçamentais, dos encargos em
parcerias público-privadas, concessões e outros compromissos financeiros de
caráter plurianual, das pensões de velhice, aposentação, invalidez ou similares
e da receita e despesa fiscal, nomeadamente da resultante da concessão de
benefícios tributários.

De acordo com o princípio da anualidade e plurianualidade, dado

pelo Art.º 14º, nos 1 a 3, o Orçamento do Estado, bem como os «orçamentos
dos serviços e das entidades que integram o setor das administrações
públicas» são anuais, sendo que «o ano económico coincide com o ano civil».
Ainda assim, o nº 4 no mesmo artigo ressalva que «o disposto nos números
anteriores não prejudica a possibilidade de existir um período complementar de
execução orçamental».

O princípio da não compensação indica que «todas as receitas são

previstas pela importância integral em que foram avaliadas, sem dedução […]
para encargos de cobrança ou de qualquer outra natureza» (Art.º 15º, nº1). As
«despesas são inscritas pela sua importância integral, sem dedução de
qualquer espécie» à exceção, como indicado no nº 3 do Art.º 15, das
operações relativas a ativos financeiros, das operações de gestão da dívida
pública direta do Estado, que são inscritas nos respetivos programas
orçamentais. Isto «não prejudica o registo individualizado de todos os fluxos
financeiros» (Art.º 15º, nº3).

De acordo com o princípio da não consignação, dado pelos nos 1 e 2

do Art.º 16º, «não [se] pode afetar o produto de quaisquer receitas à cobertura
de determinadas despesas», à exceção de receitas de reprivatizações, de
recursos próprios comunitários, de financiamento da segurança social e seus
sistemas e subsistemas, de transferências provenientes da União Europeia e
das organizações internacionais e de subsídios, donativos e legados de
particulares.

De acordo com o Art.º 17º, nº2, «as receitas são especificadas por
classificador económico e fonte de financiamento». Trata-se do princípio da
especificação, segundo o qual as «despesas inscritas nos orçamentos dos
serviços e organismos […] são estruturadas em programas, por fonte de
financiamento, por classificadores orgânico, funcional e económico» (Art.º 17º,
nº1).
 O princípio da economia, eficiência e eficácia consiste, nos termos do
nº2 do Art.º 18º, na «utilização do mínimo de recursos que assegurem os
adequados padrões de qualidade do serviço público, […] na promoção do
acréscimo de produtividade pelo alcance de resultados semelhantes com
menor despesa» e na «utilização dos recursos mais adequados para atingir o
resultado que se pretende alcançar». A este princípio encontram-se sujeitas «a
assunção de compromissos e a realização de despesa pelos serviços e pelas
entidades pertencentes aos subsetores que constituem o setor das
administrações públicas» (Art.º 18º, nº1). Não obstante isto, a apreciação deste
princípio no caso de «investimentos públicos que envolvam montantes totais
superiores a cinco milhões de euros devem incluir, sempre que possível, a
estimativa das suas incidências orçamental e financeira líquidas ano a ano e
em termos globais» (Art.º 18º, nº3).

O último dos princípios orçamentais consagrados na Lei nº 41/2020, de

18 de agosto, é o princípio da transparência orçamental. De acordo com o
Art.º 19º, nº2, «a transparência orçamental implica a disponibilização de
informação sobre a implementação e a execução dos programas, objetivos da
política orçamental, orçamentos e contas do setor das administrações públicas,
por subsetor». Estão sujeitas a este princípio a «aprovação e a execução dos
orçamentos dos serviços e das entidades que integram o setor das
administrações públicas» (Art.º 19º, nº1). Para garantir uma boa apreciação
das implicações socioeconómicas da posição financeira e das atividades
desenvolvidas, a informação «deve ser fiável, completa, atualizada,
compreensível e comparável internacionalmente» (Art.º 19º, nº3).

É dever do Governo informar a Assembleia da República, de acordo com

os seus poderes de fiscalização orçamental. Os subsetores devem prestar
informações financeiras entre si, em especial «à entidade com competência de
acompanhamento e controlo da execução orçamental» (Art.º 19º, nº4).

Conclui-se, desta forma, que o Orçamento do Estado é anual, unitário,

abrangendo todas as despesas e receitas dos serviços integrados e autónimos,
bem como do sistema de segurança social. Para além disso, todas as receitas
e despesas são discriminadas no orçamento sem deduções, não podendo
atribuir o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas
(salvo em casos previstos na lei). Este orçamento tem também em conta as
receitas necessárias para colmatar todas as despesas, de acordo com as
especificidades de cada setor. Além disso, é responsabilidade do Governo
publicitar todos os documentos necessários à divulgação, transparência e
execução do Orçamento do Estado.

Conclusão

Ao longo deste trabalho, procurou-se destacar a evolução da

contabilidade pública e do Orçamento de Estado em Portugal, com especial
enfoque nas fases e etapas do seu ciclo de vida, bem como nos princípios
orçamentais consagrados na Lei 151/2015, de 11 de setembro.

Em relação ao Orçamento do Estado em si, evidencia-se as suas

caraterísticas principais: caráter jurídico, político e económico-financeiro. O
caráter jurídico dá-se uma vez que o orçamento limita os poderes financeiros
da administração pública para o período orçamental; o caráter político prende-
se com a separação de poderes, sendo o orçamento proposto pelo Governo,
que tem também a função de o executar, mas tendo de ser mandatoriamente
aprovado pela Assembleia da República; por último, tem caráter económico-
financeiro por definir a gestão dos dinheiros públicos do primeiro ao último dia
de determinado ano.

O processo orçamental e as respetivas instituições permitem também

avaliar com a maior clareza possível os critérios definidos para a afetação de
recursos públicos, estabelecer controlo financeiro para garantir o cumprimento
dos critérios traçados e efetuar um planeamento que permita alcançar metas
políticas e sociais. Devido à política de abertura do Estado, este assume
também as suas responsabilidades perante os cidadãos.
Bibliografia

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