Dr.

Pedro Costa Gonçalves,

Dr. Fernando Licínio Lopes Martins Direito dos contratos públicos

CONTRATOS PÚBLICOS
CONTRATOS PÚBLICOS

Diana Esteves
3.º ANO 2.º Semestre

1
 Índice
Índice .............................................................................................................................................2
PARTE I – INTRODUÇÃO ................................................................................................................3
Contrato Público como contrato da Administração Pública........................................3
1. Contratos da Administração Pública e Direito Administrativo ............................3
2. Conceito de Contrato Público ..............................................................................4
3. Conceito de Contrato Público no Direito da União Europeia ............................7
PARTE II – REGIME DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA NO CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS .8
Introdução ..........................................................................................................................8
1. Procedimento de formação dos contratos públicos ..........................................8
2. Conceito e fases do procedimento de formação de contratos públicos ........9
3. Tipos de procedimento de formação de contratos públicos............................. 9
Capítulo I – Âmbito de incidência da Parte II do Código dos Contratos Públicos .... 12
1. Âmbito subjetivo de incidência da Parte II do CCP: as entidades
adjudicantes ........................................................................................................................ 12
2. Âmbito objetivo de incidência da Parte II do CCP ........................................... 19
3. Contratos excluídos e contratação excluída ..................................................... 22
4. Atos administrativos substitutivos de contratos públicos ................................... 25
Capítulo II – Princípios gerais da contratação pública ................................................ 26
1. Princípios gerais da contratação pública (considerações gerais) .................. 26
Capítulo III – Procedimentos de adjudicação de contratos públicos ........................ 31
1. Sujeitos do procedimento de adjudicação ....................................................... 31
2. Decisão de contratar e decisão de autorização da despesa ......................... 38
3. Decisão de escolha do procedimento de adjudicação.................................. 39
4. Peças do procedimento ...................................................................................... 54

2
 PARTE I – INTRODUÇÃO
Contrato Público como contrato da
Administração Pública
1. Contratos da Administração Pública e Direito
Administrativo
A circunstância de, na sua ação, a AP utilizar o contrato não tem de corresponder a
uma espécie de apropriação da figura pelo Direito Administrativo (DA): poderíamos estar
perante uma conexão entre AP e contrato, sem haver uma associação entre contrato e DA,
nem a afirmação da instituição contratual como uma categoria específica do DA. Mas não
é assim: o contrato também pertence ao DA – há, com efeito, um contrato de DA, o que
pressupõe a subsistência de normas jurídicas de DA que regulem em termos particulares
determinados contratos, pelo facto de serem subscritos por uma entidade ou sujeito da AP.

Aliás, Pedro Costa Gonçalves afirma mesmo o seguinte:

talvez se deva mesmo entender que, para o efeito de alcançar a apropriação do contrato pelo
Direito Administrativo, não se revela suficiente que as normas do Direito Administrativo regulem certos
aspetos, mais ou menos pontuais ou marginais de um tipo de contrato – cenário em que se poderia
referenciar um contrato “no” Direito Administrativo, mas não um contrato “de” Direito Administrativo.

Deste modo, para que se atinja o nível de um contrato “de” DA, exigir-se-á que este seja
regulado em primeira linha ou nos seus momentos primordiais por um regime jurídico de DA.

Entre nós, não há dúvidas quanto ao facto de o contrato pertencer também ao DA,
impondo-se como categoria específica deste ramo jurídico; existe, de facto, um contrato de
DA, regulado, a título principal, por normas de DA: a lei designa-o “contrato administrativo”
(vide, 1.º/1 e Parte III CCP, e artigo 200.º/2 CPA), e submete-o a um regime jurídico delineado
na sua inteireza pelo DA (vide artigo 280.º CCP e 202.º CPA).

O contrato administrativo surge, tendencialmente, como uma categoria de contrato público.

o conceito de contrato público o contrato administrativo delimita-se a partir da verificação

apresenta-se delimitado em função de determinados fatores de administratividade (vide,
de uma nota orgânica ou subjetiva: 280.º/6 CCP); é a presença de um destes fatores num
contrato de uma entidade contrato que determina a respetiva sujeição a um regime
adjudicante substantivo de direito público (vide, 1.º/1 CCP).

Constatamos então que a conformação do contrato como categoria específica do DA

exige a sua sujeição a um regime substantivo de DA; o propósito prosseguido pela lei
administrativa é o de regular o contrato e a relação dele emergente (a relação contratual),
sendo que o critério que determina tal intervenção legislativa se reconduz à presença,
naquela relação jurídica, de um protagonista vinculado à satisfação do interesse público.
Por essa razão, o contrato administrativo vê o seu regime adaptado a um princípio central: o
princípio da prossecução do interesse público.
3
 Relativamente à autonomia do contrato administrativo, não está essa dependente do
número de espécies contratuais abrangidas, nem pressupõe a distinção entre o grupo que
elas formam e um eventual grupo de contratos da AP submetidos a um regime de direito
privado. De facto, a dicotomia entre contrato administrativo e contratos da AP submetidos a
um regime de direito privado é hoje assumida pelo legislador (vide, 200.º/1 CPA). Pode falar-
se em contrato de DA quando a lei se ocupa da regulamentação desse contrato pelo facto
de ser subscrito ou celebrado por um sujeito da AP. Assim, segundo o CPA, temos:

Contratos administrativos (isto é, contratos

contratos de direito privado da Administração
submetidos a um regime de direito
(contratos sujeitos a um regime de direito
administrativo quanto à sua formação e
privado – artigo 202.º, n.º 2 do CPA)
execução)

O DA interessa-se tanto pela regulamentação substantiva dos contratos da

Administração como também (e às vezes apenas por isso) pela regulamentação da
formação desses contratos. Nesses casos, tratar-se-á de disciplinar a atuação que a
Administração desenvolve no iter de formação e em vista da conclusão do mesmo. E,
quanto a esta questão, os propósitos da lei diferirão consoante o contrato em causa; porém,
poder-se-á dizer que, atendendo aos contratos cujo procedimento de formação é regulado
na Parte II do CCP, se perseguem 2 objetivos essenciais:

→ Realização de uma contratação eficiente para o setor público;

→ Proteção e promoção da concorrência entre os operadores económicos.

Por fim, o DA ocupa-se ainda dos contratos da AP no campo das suas incidências
contenciosas, definindo uma disciplina específica para o contencioso da formação e da
execução de contratos públicos. Em suma, a regulamentação jurídico-administrativa de
contratos da AP pode atingir:
pode atingir esses três
▪ A fase de formação; níveis, mas não atingirá
▪ A execução; sempre, nas três
▪ O contencioso da formação e da execução do contrato dimensões, todos e cada
um dos contratos da AP.

2. Conceito de Contrato Público

2.1. Contrato
O contrato público é um contrato, ou seja, um acordo formado por duas ou mais
declarações de vontade que se ajustam para a produção de certos efeitos jurídicos. O
contrato público deverá, assim, apresentar uma dupla característica:

→ Traduzir um acordo ou uma união de vontades entre dois ou mais sujeitos (as “partes”);
→ Corresponder a um acordo dirigido à produção de efeitos jurídicos obrigatórios
para uma ou para todas as partes que o subscrevem.

Note-se, porém, que, em geral, o direito público não cuida de construir um conceito
específico e privativo de contrato, aceitando, em linhas gerais, o significado geral desta
figura jurídica.

4
 2.2. Público
Em face da letra da lei, os contratos da AP são uma categoria de contratos públicos; não
há então uma equivalência entre contrato da AP e contrato público. Por conseguinte, tendo
por base a referência legal ao conceito de contrato público (artigo 1.º/2 CCP), e a ligação
intrínseca do mesmo à figura subjetiva da entidade adjudicante (vide, 2.º e 7.º), pode
considerar-se contrato público “qualquer contrato celebrado por uma entidade
adjudicante”. E é com base neste conceito que se constata não haver equivalência
necessária entre contrato público e contrato da AP, desde logo porque há entidades
adjudicantes (dos artigos 2.º/2 ou 7.º) que não integram a Administração Pública, pelo
menos na delimitação desta segundo um critério jurídico-administrativo (que, relembre-se,
agrega as entidades públicas e privadas que se ocupam da função administrativa).
É, por exemplo, aquilo que acontece com uma associação de direito civil sem fins lucrativos e
sem associados públicos, maioritariamente financiada por dinheiros municipais num certo ano
económico; ou com uma instituição particular de solidariedade social financiada pelo Estado.
Em ambas as situações estamos perante entidades privadas que não integram a AP, mas que,
não obstante, são entidades adjudicantes (organismo de direito público), pelo que os contratos
que celebram podem qualificar-se como contratos públicos, nos termos da lei.

Refira-se, a este propósito, o conjunto de entidades que se dedicam ao exercício da

função administrativa:

→ Pessoas coletivas de direito público: Estado, RA, autarquias locais, institutos

públicos, entidades administrativas independentes (quando têm personalidade
jurídica), fundações públicas e associações públicas. Assim, as entidades
indicadas no artigo 2.º/1/a-h CCP como entidades adjudicantes, e no artigo 3.º/1
como contraentes públicos (AP em forma pública);
→ Entidades em formato jurídico-privado em que as pessoas coletivas públicas têm
uma participação dominante: empresas públicas, empresas municipais,
cooperativas de interesse público ou associações com participação maioritária
pública (AP em forma privada). NOTA: O CCP apenas inclui imediatamente na
categoria de entidade adjudicante e de contraentes públicos as associações referidas
por último (artigo 2.º/1/i); todas as outras serão consideradas entidades adjudicantes, na
medida em que preencham os elementos do conceito de organismo de direito público, e
serão consideradas contraentes públicos, nos termos do artigo 3.º/1/2.
→ Entidades particulares investidas de funções administrativas por ato público de
concessão ou de delegação (AP por particulares): aqui, poderão ser entidades
adjudicantes apenas nos termos do artigo 7.º/1, e contraentes públicos nos termos
do artigo 3.º/2. NOTA: No caso dos concessionários de obras públicas que não sejam
entidades adjudicantes, o CCP pode ser-lhes aplicável nos termos do artigo 276.º.

Contudo, se é certo que pode haver entidades adjudicantes submetidas ao CCP que não
pertencem à AP, também pode acontecer o inverso, porquanto há sujeitos da AP (em sentido
funcional), que não surgem referenciados no elenco legal de entidades adjudicantes.
É o que acontece, por exemplo, com as empresas públicas ou com as empresas concessionárias
de obras públicas e de serviços públicos, que exercem funções materialmente administrativas,
devendo, por isso, considerar-se sujeitos da AP num sentido funcional.

5
 Desta forma, os contratos que essas entidades da AP celebram no âmbito do exercício
de funções materialmente administrativas (vide, artigo 3.º/2) não são contratos públicos.
Compreenda-se que, por não serem celebrados por entidades adjudicantes, não surgem
legalmente qualificados como contratos públicos os “contratos subsidiados” (artigo 275.º),
nem os “contratos de concessionários de obras públicas que não sejam entidades
adjudicantes” (artigo 276.º).

Em suma, é correto afirmar-se que, em geral, os contratos da Administração são contratos

públicos e os contratos públicos são os contratos da Administração. Mas há desvios:

→ Há contratos da Administração Pública (em sentido orgânico-funcional) que não são

contratos públicos. São esses celebrados por entidades dedicadas ao exercício de
funções administrativas, mas que não são entidades adjudicantes (p.e.: concessionários
de serviços públicos e de obras públicas);
→ Há contratos públicos que não envolvem a presença da Administração. São esses
celebrados por entidades adjudicantes que não integram a Administração (p.e.:
associações de entidades particulares que preenchem os elementos do conceito de
organismo de direito público).

Alcance jurídico do conceito de contrato público

Sendo o contrato público o contrato celebrado por uma entidade adjudicante, é
pertinente afirmar-se que a figura desse contrato não se associa, em si mesma, a um
determinado regime jurídico, nem reclama um regime traçado pelo direito público. Podem,
com efeito, existir (e existem) contratos públicos, da AP, não submetidos à incidência de
qualquer específica norma de direito público. Deste modo, torna-se claro que a categoria
“contrato público” cumpre uma função exclusiva de delimitação segundo uma perspetiva
subjetiva ou orgânica, pelo que, entre nós, qualificar um contrato como público tem tão-só o
significado de assinalar que está em causa um contrato celebrado por uma “entidade
adjudicante” indicada no artigo 2.º ou no 7.º CCP.

O conceito legal de contrato público apresenta assim um modesto interesse normativo;

a circunstância de um contrato se qualificar como público não permite extrair nenhuma
ilação sobre os traços do regime jurídico a que o mesmo se subordina: pode estar sujeito ao
CCP, assim como pode estar sujeito à incidência de outro diploma, ou até de nenhum
diploma específico. Pode, pois, dizer-se, citando Pedro Costa Gonçalves: que o conceito de
contrato público identifica um contrato que, por ser público, ou seja, por envolver uma
entidade do círculo da Administração Pública ou que se situa próximo desta se encontra
eventualmente sujeito a uma regulamentação de direito público.

Além dessa nota subjetiva ou orgânica, o conceito de contrato público cumpre

fundamentalmente a função de identificar, dentro do imenso universo contratual, uma
categoria de contratos que – porque celebrados por determinadas entidades – se
encontram expostos à incidência eventual de um regime de direito público administrativo.

Não se pretende sugerir que há uma impossibilidade de construção de um regime

jurídico específico do contrato público, um regime que se aplique, com efeito, a qualquer
contrato só pelo facto de ser celebrado por uma entidade adjudicante ou até só pelo facto

6
de ser celebrado por um sujeito da AP; contudo, uma disciplina assim não existe no direito
português, onde o máximo que se encontra é a possibilidade de concluir que qualquer
contrato da AP se submete, pelo menos, às disposições do CPA que concretizam preceitos
constitucionais e princípios gerais da atividade administrativa (vide, 202.º/2 CPA).

3. Conceito de Contrato Público no Direito da União

Europeia
O conceito de CP pressuposto no artigo 1.º/2 CCP afasta-se do conceito europeu de CP,
desde logo pela sua amplitude, embora o propósito fundamental do CCP fosse transpor as
diretivas europeias sobre contratos públicos. Deste modo, no DUE, contrato público é o
“contrato, a título oneroso, celebrado por escrito entre um ou mais operadores económicos
e uma ou mais autoridades adjudicantes (ex: Estado, autoridades locais e regionais, organismos
direito público, etc.), que tenha por objeto a execução de obras, o fornecimento de produtos
e a prestação de serviços” (art. 2.º/1 Diretiva 2014/24/UE).

Este é um conceito funcional, delimitado por preocupações substanciais, não sendo

concebido para corresponder ao conceito formal de contrato dos ordenamentos dos
Estados-membros. Assim:

▪ pode haver contratos públicos segundo o direito nacional que o não sejam para
efeitos das diretivas (ex: contratos de doação produtos; contratos de alienação bens
móveis pela AP)
▪ pode haver contratos públicos para efeitos de aplicação das diretivas que podem
não corresponder a contratos públicos em sentido formal segundo o direito
nacional dos estados-membros

Posto isto, o conceito de CP das diretivas compreende elementos de identificação de:

→ Caráter Orgânico – indicam as partes ou sujeitos do contrato:

• por um lado, autoridades adjudicantes
• por outro lado, operadores económicos
→ Caráter Substancial: referenciam o objeto do contrato (execução de obras,
fornecimento de produtos), qualificando-o, além disso, como contrato de
aquisição, que envolve uma seleção do contratante e que não se reconduz a uma
concessão obras públicas ou serviços. Trata-se de um conceito pensado sobretudo
para os contratos de compras públicas e que, portanto, não abrange todos os
outros contratos da AP (ex: não abrange os contratos de concessão, aos quais refere a
Diretiva 2014/23/UE).

Concluindo, os objetivos das diretivas da UE sobre contratação pública são o da garantia

das liberdades fundamentais de circulação e defesa da máxima abertura à concorrência
em observância dos princípios da igualdade, da transparência e da não-discriminação
(objetivos do DUE).

NOTA: rigorosamente, o suprarreferido não é o conceito de contrato público no DUE,

mas tão-só o conceito acolhido nas diretivas da contratação pública. De facto, o DUE
contempla também um conceito de contrato público reportado aos contratos
celebrados pelas instituições da própria UE.
7
 PARTE II – REGIME DA CONTRATAÇÃO
PÚBLICA NO CÓDIGO DOS CONTRATOS
PÚBLICOS
A Parte II do CCP, relativa à fase da formação do contrato, tem como epígrafe a
expressão “contratação pública”. É esta a matéria que nos ocupará de seguida.

Introdução
1. Procedimento de formação dos contratos públicos
Constitui a série ou sucessão ordenada de atos que concorrem para a formação, a
conclusão e a produção de uma plena eficácia jurídica de um contrato público. Trata-se,
em rigor, do “procedimento do contrato” ou do “procedimento contratual” (e não apenas
da formação do contrato). Em si mesmo, o contrato, o negócio que consubstancia o acordo
entre as partes, apresenta-se como o ato principal, central e decisivo desse mesmo
procedimento. Em volta do contrato (antes e depois da sua celebração) agregam-se e
sucedem-se atos preparatórios e complementares, marcados pelo seu caráter acessório,
sendo que todos contribuem para que o contrato de firme e produza os seus efeitos jurídicos
programados pelas partes.

Princípio da legalidade procedimental: O procedimento de formação dos contratos

públicos é um procedimento legalmente regulado. O princípio incide de forma
particularmente intensa na disciplina dos procedimentos de seleção concorrencial, pelo
facto de na fase de adjudicação que os mesmos integram, participarem vários interessados
em competição ou em disputa pelo acesso ao contrato. Esta circunstância determina que o
legislador defina os momentos que constituem a tramitação do procedimento para garantir
a imparcialidade administrativa e igualdade de tratamento, limitando o informalismo e
amplitude do princípio da adequação formal (art. 56.º CPTA). Contudo, isto não elimina todo
e qualquer espaço de discricionariedade administrativa para a adequação procedimental.
O que se verifica é que legislador estabelece as linhas mestras, dentro das quais permite aos
órgãos administrativos pôr em prática a adequação procedimental.

Concluindo, a alusão a procedimentos de formação de contratos públicos remete para uma:

→ Dimensão empírica (do “ser”): traduzida, por exemplo, na realização de efetivas

negociações ou na adoção de certas diligências.
→ Dimensão normativa (do “dever ser”): que impõe a observância de princípios e de
regras legais e regulamentares que disciplinam a atuação das entidades
adjudicantes ao longo do procedimento de formação do contrato, fixando uma
ordem sequencial dos atos e diligencias a empreender.

8
 2. Conceito e fases do procedimento de formação de
contratos públicos
A lei institui princípios e regras que disciplinam a atuação dos contraentes públicos, fixando,
designadamente, uma ordem sequencial de atos e diligências que deve ser observada.

Como sucede com outros atos públicos (mormente, atos administrativos), os procedimentos
de formação de formação de contratos públicos desenvolvem-se em três grandes fases:

1) Fase preparatória: fase que inclui todos os atos jurídicos prévios ordenados à
conclusão do contrato público (fase longa e complexa). Esta fase desagrega-se,
em regra, em duas subfases:
a) Fase de iniciativa do procedimento: pode ser pública (se a iniciativa é da
Administração) ou particular (se “provocada” por um particular);
b) Fase de instrução, onde se incluem:
i. Fase das negociações;
ii. Fase de adjudicação (aplicável a certos contratos).
2) Fase principal ou conclusiva: fase em que o contrato público se conclui,
tornando-se perfeito. Em certos casos, a conclusão do contrato reclama a sua
outorga ou celebração através de uma forma determinada.
3) Fase integrativa de eficácia ou complementar: após a conclusão, o contrato nem
sempre fica em condições de produzir, imediatamente, os seus efeitos e de ser
objeto de execução, sendo exigível a prática de atos complementares (ex.: vistos,
aprovações, autorizações, etc.).

3. Tipos de procedimento de formação de contratos

públicos
Não existe um tipo único de procedimento aplicável à formação de todos os contratos
públicos. As tipologias dos procedimentos de formação de contratos públicos podem definir-
se de acordo com vários critérios.

Critério da previsão de uma fase de seleção concorrencial

a) Procedimentos com fase de seleção concorrencial ou competitiva
Em muitos casos, a formação do contrato público integra uma fase de seleção ou de
escolha do operador económico ou entidade que vai contratar com a Administração
Pública (seletividade). Isto verifica-se sempre que estejam em causa a formação de um
contrato cujo objeto abranja prestações que estejam, ou sejam suscetíveis de estar,
submetidas à concorrência de mercado (artigos 16.º/1 CCP e 201.º/1 CPA). Noutros termos, é
o interesse concorrencial (=circunstância de a celebração do contrato poder interessar a
vários operadores económicos) do contrato que exige que na respetiva formação se siga
um procedimento de seleção concorrencial.

Em geral, a exigência de seleção concorrencial decorre do princípio da igualdade, que

determina para a Administração Pública uma regra de proibição da discriminação entre
operadores económicos e a obriga a seguir um procedimento que garanta a igualdade de
9
chances entre eles. Uma vez que a outorga de cada contrato é um facto único, a
oportunidade de acesso a esse contrato e de auferir a vantagem económica que a
adjudicação representa deve ser oferecia a todos os interessados.

Quando o procedimento de formação do contrato integra esta categoria de

procedimentos, ele compreenderá uma fase de adjudicação. Consequentemente, o
procedimento passará a assumir-se como procedimento complexo, integrando um
subprocedimento de adjudicação (ex: casos em que aplica a Parte II do CCP) – aqui definem-se
as modalidades do procedimento de adjudicação dos contratos de compras públicas
(empreitada de obras públicas) e de concessão (de serviços públicos), bem como contratos
com interesse concorrencial que não integrem a contratação excluída (art.5.º,5.ºA) ou não
sejam regulados por lei especial.

Por conseguinte, as modalidades do procedimento de adjudicação estão previstas no

art. 16.º/1 CCP são as seguintes:

▪ Ajuste direto;
▪ Consulta prévia;
▪ Concurso público;
▪ Concurso limitado por prévia qualificação;
▪ Procedimento de negociação;
▪ Diálogo concorrencial;
▪ Parceria para a inovação.

Refira-se que o nº 2 do art. 16 CCP elenca, exemplificativamente, um conjunto de

contratos que se consideram submetidos à concorrência do mercado (portanto, aos quais se
aplica este tipo de procedimento).

Note-se ainda que o CCP não esgota a regulamentação dos procedimentos de seleção
concorrencial, sendo que estes procedimentos são também regulados em legislação
especial (assim sucede, por exemplo, com o procedimento de formação de contratos de concessão
de apoio financeiro e de concessão de incentivos às empresas no âmbito do programa Portugal 2020;
e do procedimento de formação de contratos de apoio financeiro no setor da cultura).

Com a revisão de 2017, o CCP passou a regular os procedimentos de alienação de

móveis (art. 266.º-A a 266.º-C); precisamente em função da presença de um interesse
concorrencial, a alienação é efetuada, em regra, no âmbito de um procedimento de
seleção concorrencial, a hasta pública (sendo que também se pode efetuar por
negociação direta nos casos do art. 266.º-C/3).

b) Procedimentos sem fase de seleção concorrencial ou competitiva

Os contratos da Administração Pública nem sempre são formados no âmbito de
procedimentos que compreendem uma fase de adjudicação e de seleção concorrencial.
De facto, estes não fazem sentido quando a Administração não tem de efetuar uma escolha
do seu contraente. Os procedimentos que se aplicam nestas hipóteses podem ser:

→ Procedimentos de formação de atos administrativos: nos termos do CCP, os

“contratos com objeto passível de ato administrativo (1) e demais contratos sobre o
exercício de poderes públicos (2) ficam sujeitos às normas constantes do CCP, com
as devidas adaptações (art. 5.º-B/2, em relação aos contratos dessa natureza que se
10
 encaixem nos art. 5.º e 5.º-A (contratação excluída), e, em geral, o art. 201.º/3 CPA).
Como é evidente, a estes pressupostos acresce aquele que referimos acima, a
contrario: (3) falta de interesse concorrencial do contrato.
→ Procedimentos regulados em lei especial: legislação especial, externa ao CCP, pode
regular procedimentos de formação sem fase de seleção concorrencial diferentes
do procedimento de formação de atos administrativos regulado no CPA. Ex:
procedimento de formação de contratos e apoios e incentivos a grandes projetos de
investimento, nos termos do DL 191.º/2014.

Critério da iniciativa procedimental

A celebração de contratos públicos pode representar o momento conclusivo de um:

→ Procedimento de iniciativa pública: o procedimento é desencadeado pela

Administração Pública, com vista à celebração de um contrato destinado a
satisfazer uma necessidade pública (ex.: compras públicas)
→ Procedimento de iniciativa particular: a celebração do contrato responde
imediatamente a um interesse da entidade particular que desencadeia o
procedimento (ex.: pedido de utilização privativa de um bem público)

Note-se que pode haver desvios à associação entre procedimentos de iniciativa pública
e procura pública, e entre procedimentos de iniciativa particular e satisfação de interesses
privados. Pode até haver, por força da lei, um procedimento de iniciativa particular que
inclua depois uma fase de procura pública, por causa de razões de igualdade de
oportunidades no acesso a recursos escassos.

Critério da existência de regulamentação da tramitação

Embora seja pouco frequente, há contratos públicos cuja formação se encontra fora do
âmbito de incidência de regras procedimentais – pode tratar-se de contratos que
pressupõem uma “escolha” (livre) do contratante ou beneficiário; outros casos, é a entidade
pública a própria prestadora do serviço que o outro contratante procura. Fala-se aqui em
procedimento de adjudicação não regulado. Ex: contratos relativos a bens imóveis celebrados
por associações públicas.

Uma outra situação que também pode reconduzir-se a este domínio é a do “regime
simplificado de ajuste direto” (art. 128.º+129.º CCP): nos contratos de aquisição ou locação
de bens móveis e de aquisição de serviços cujo preço contratual não seja superior a 5.000€,
a aquisição pode ser feita diretamente sobre a fatura emitida pela entidade convidada
(vendedora ou locadora), sem qualquer ato prévio ou formalidade posterior.

Contudo, apesar do procedimento não ser regulado por lei de direito publico, podem
existir normas regulamentares aplicáveis (ex: eventual regulamento municipal).

Neste ponto importa apontar o disposto no art. 201.º/3 CPA: “na ausência de lei própria,
aplica-se à formação dos contratos administrativos o regime geral do procedimento
administrativo estatuído no presente Código”.

11
Capítulo I – Âmbito de incidência da Parte II do
Código dos Contratos Públicos
1. Âmbito subjetivo de incidência da Parte II do CCP: as
entidades adjudicantes
Se o conceito de “contrato público” assenta fundamentalmente na circunstância de um
dos contraentes ser uma entidade adjudicante (art. 1.º/2 CCP), então, naturalmente, o
Código de Contratos Públicos aplicar-se-á a entidades adjudicantes – em termos simplistas,
aquelas às quais incumbe tomar a decisão de adjudicação ou de não adjudicação (artigos
73.º e 79.º CCP).

1.1. Entidades adjudicantes do artigo 2.º, n.º 1

1) Estado: todos os órgãos e serviços do Estado (AR; PR, ministérios, etc.), ou seja, a
atividade contratual do Estado é desempenhada pelos serviços da sua administração
direta – são estes os serviços centrais e periféricos que, pela natureza das suas
competências e funções, devam estar sujeitos ao poder de direção do respetivo
membro do Governo. Nos termos da Lei nº 4/2004, de 15 de janeiro, podemos então
incluir aqui:
➢ Serviços centrais: serviços que exercem uma competência extensiva a todo o
território nacional, independentemente de possuírem, ou não, unidades orgânicas
geograficamente desconcentradas (direções gerais e inspeções gerais);
➢ Serviços periféricos: serviços que dispõem de competência limitada a uma área
territorial restrita (direções regionais, inspeções regionais). Além destes serviços,
naturalmente também contrata em nome do Estado o próprio Governo, através
dos seus membros (ministros e secretários de Estado).
2) Regiões Autónomas: as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira são entidades
adjudicantes porquanto prosseguem, com autonomia, os interesses das respetivas
populações.
3) Autarquias Locais: integram-se aqui os municípios e as freguesias (L.75.º/2013, de 12
de Setembro).
4) Institutos Públicos: serviços e fundos do Estado e das Regiões Autónomas dotados de
personalidade jurídica (para estes efeitos, importas as universidades, os institutos
politécnicos, as entidades administrativas independentes e as entidades reguladoras de
atividades económicas) – L. 3/2004, que aprova a lei-quadro dos IP, republicada pelo DL
5/2012.
5) Entidades administrativas independentes: o exemplo das entidades abrangidas
pela Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto, mas também podem inserir-se neste grupo
órgãos/organismos sem personalidade jurídica (como por exemplo a Comissão Nacional de
Proteção de Dados).

12
6) Banco de Portugal: embora a Parte II do CCP só seja aplicável aos contratos que
abranjam prestações típicas da empreitada de obras públicas, concessão de serviços
públicos, locação e aquisição de bens móveis ou aquisição de serviços (art. 5.º/8) – ou
seja, a sujeição do Banco ao CCP é em relação aos contratos abrangidos pelas diretivas.
Observe-se, contudo, a integração do Banco de Portugal no Sistema de Bancos Centrais
Europeus que lhe confere uma estrutura bipolar: instituição nacional + unidade funcional
do SBCE. Deste modo, os contratos por ele celebrados podem ter de seguir regras
instituídas pelo Banco Central Europeu (ex: contratos para a produção de notas de euro).
7) Fundações públicas: aqui se integram (L.24/2012):
➢ as fundações públicas de direito público nos termos da Lei n.º 24/2012, de 9 de
Julho, que aprova a lei-quadro das fundações, ou seja, as fundações criadas
exclusivamente por pessoas coletivas públicas (caso dos legalmente designados
“fundos personalizados” criados exclusivamente por pessoas coletivas públicas: trata-se de
institutos públicos com finalidades de natureza social, cultural, artística…, dotados de um
património cujos rendimentos constituam uma parte considerável das respetivas receitas.
Estas entidades são reconduzíveis ao conceito de fundação pública)
➢ as fundações públicas de direito privado, de que podem constituir exemplo as
universidades que tenham assumido a forma de “fundação pública com regime
de direito privado”. Não obstante a sua designação legal, considerando o regime
a que se encontram sujeitas podem reconduzir-se a pessoas coletivas públicas.
8) Associações públicas (associações de direito público):
➢ As associações públicas de entidades privadas (as associações públicas
profissionais – as ordens profissionais e as câmaras profissionais – nos termos da Lei
n.º 2/2013, lei-quadro das associações públicas profissionais. Contudo, o Acórdão
do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), de 12-9-2013, Proc. C526/11, sobre
a Ordem Profissional dos Médicos da Alemanha)
➢ As associações públicas de entidades públicas (p. ex., as entidades intermunicipais –
áreas metropolitanas e as comunidades intermunicipais - Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro)
➢ As associações de freguesia de direito público

A problemática da extensão da figura da associação pública tem vindo a gerar

divergência na doutrina, salientando-se as seguintes posições:

→ Vital Moreira: incluem-se apenas as associações públicas profissionais;

→ Freitas do Amaral: incluem-se, além das associações públicas profissionais, as
associações ou consórcios de entidades públicas (ex.: associações de freguesias),
bem como algumas associações de caráter misto (que congregam entidades
públicas e privadas).

À parte deste debate doutrinal, a verdade é que da conjugação das alíneas f) e g) do

preceito que nos ocupa resulta que todas as associações são abrangidas. Mesmo que se
acolha uma conceção mais restrita de associação pública, a alínea g), ao conjugar-se com
a alínea f), engloba todas as associações.

13
9) Associações sujeitas a uma influência dominante das entidades
anteriormente referidas: a inserção de uma concreta associação nesta alínea
depende da verificação dos seguintes requisitos:
1. Requisito da participação: financiamento maioritário de uma pessoa coletiva
pública das referidas;
2. Requisito da dependência: sujeição ao controlo e gestão de uma pessoa coletiva
pública das acima referidas ou a maioria dos titulares do órgão de administração,
direção ou fiscalização designados por uma daquelas entidades.

Podem aqui integrar-se tanto associações de direito privado como associações de

direito público. É o caso, por exemplo, das entidades intermunicipais (áreas metropolitanas), das
associações de desenvolvimento local ou regional, das entidades regionais de turismo, etc.

1.2. Entidades adjudicantes do artigo 2.º, n.º 2

Nos termos da alínea a) do art. 2.º/2 CCP, são também entidades adjudicantes quaisquer
pessoas coletivas que, independentemente da sua natureza pública ou privada:

→ Tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse

geral, sem caráter industrial ou comercial;
e
→ Sejam maioritariamente financiadas pelas entidades elencadas no nº 1 do art. 2.º
CCP ou estejam sujeitas ao controlo e gestão de uma dessas entidades, ou tenham
um órgão de administração, direção ou fiscalização cuja maioria dos titulares seja
designada por aquelas entidades.

Para a sua qualificação como entidades adjudicantes terão então de se verificar 3 requisitos:

1) Personalidade jurídica: os organismos têm de dispor de personalidade jurídica,

não relevando a natureza jusprivatista ou jus-publicista do seu estatuto
2) Prossecução de atividades de interesse geral sem caráter industrial ou comercial
(“o fim”): integra-se aqui um conjunto bastante amplo e heterogéneo de
atividades, ligadas a interesses públicos como a saúde pública, o ambiente, a
ordem pública, etc. A jurisprudência do TJUE delimitou os critérios para avaliar se
uma atividade desenvolvida por uma sociedade pública é desprovida de
carácter industrial ou comercial:
i. As circunstâncias que presidiram à constituição dessa sociedade
ii. As condições em que a mesma exerce a sua atividade, incluindo,
nomeadamente, a ausência de um fim lucrativo a título principal e a não
assunção dos riscos associados à referida atividade, bem como o eventual
financiamento público da atividade em causa. Por exemplo: nos termos da Lei n.º
50/2012, de 31-8, os municípios devem transferir para as empresas municipais os meios
necessários para a cobertura dos respetivos prejuízos e assegurar o seu (re)equilíbrio
financeiro. Pelo que estas empresas não assumem o risco económico-financeiro que
resulte das atividades desenvolvidas.
3) Estreita dependência em relação a uma entidade do art. 2.º/1 (critério do
financiamento publico maioritário e o critério do controlo de gestão): entidades
financiadas por uma entidade adjudicante, mas sem a exigência de
14
 contraprestações específicas por conta do auxílio financeiro concedido, ou
controladas por uma entidade adjudicante, implicando o controlo de gestão o
exercício de um poder de orientação ou de supervisão que determina as
finalidades e os objetivos a prosseguir pela entidade controlada).

Os “organismos de direito público” e pessoas coletivas (privadas) de

utilidade pública (por exemplo, instituições particulares de solidariedade social, misericórdias e
outras entidades particulares de interesse público).

A “interpretação funcional” da jurisprudência do TJUE: estas entidades prosseguem fins

de interesses gerais; caso o respetivo financiamento seja, “em mais de metade”, de
proveniência pública, isto é, proveniente do orçamento das entidades do n.º 1 do artigo 2.º
ou de (outros) organismos de direito públicos, serão subsumíveis ao conceito de “organismos
de direito público” e, consequentemente, entidades adjudicantes.

O diferente âmbito de aplicação da Parte II do CCP quanto às entidades

adjudicantes do artigo 2.º
1) Contratos a celebrar pelas entidades do n.º 1 do artigo 2.º do CCP: para estas
entidades vale a cláusula geral do artigo 16.º, n.º 1, isto é, são entidades adjudicantes
para todos os contratos cujas “prestações estão ou sejam suscetíveis de estar
submetidas à concorrência de mercado”, ficando, por isso, sujeitas à Parte II do CCP
relativamente à formação de todos os contratos que reúnam esta característica
2) Para os “organismos de direito público” (entidades do n.º 2 do artigo 2.º do CCP): a
Parte II do CCP só é aplicável aos contratos que abranjam prestações típicas da
empreitada de obras públicas, concessão de obras públicas, concessão de serviços
públicos, locação e aquisição de bens móveis ou aquisição de serviços – n.º 8 do
artigo 5.º
Em todo o caso, o designado “efeito de contágio ou de contaminação”:
quaisquer contratos dos mencionados, mesmo que não estejam relacionados
com a atividade de interesse geral que justificou a criação e/ou a qualificação
da entidade com organismo de direito público

1.3. Entidades adjudicantes do artigo 7.º

O art. 7.º CCP ocupa-se das entidades adjudicantes que atuam nos setores
especiais/operadores de serviços de rede (e que não sejam entidades adjudicantes do art.
2.º/1 ou organismos de direito público): atividades nos setores da água, da energia, dos
transportes e dos serviços postais.

Ou seja, são também entidades adjudicantes:

1) As pessoas coletivas que estejam sob a influência dominante de entidades

adjudicantes do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 (desde que aquelas pessoas coletivas não
constem como entidades adjudicantes no mesmo artigo – nos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º);
2) E, ainda que atuem em condições normais de mercado e em contexto
concorrencial (isto é, expostas à concorrência), tenham por objeto o exercício de
atividades nos setores especiais (isto é, nos setores da água, da energia, dos

15
 transportes ou dos serviços postais) Exemplo: abrangem-se neste âmbito empresas do
Estado (empresas públicas) ou empresas municipais que exerçam a respetiva atividade
naqueles sectores especiais (desde que não sejam organismos de direito público).

O art. 7.º/2 esclarece o conceito de “influência dominante” utilizado no art. 7.º/1/a):

considera-se que uma entidade adjudicante pode exercer influência dominante quando
detiver, nomeadamente, a maioria do capital social, a maioria dos direitos de voto, o
controlo de gestão ou o direito de designar, direta ou indiretamente, a maioria dos titulares
de um órgão de administração, de direção ou de fiscalização.

Os artigos 9.º e 10.º CCP especificam e delimitam o que se deve considerar atividades
nos setores especiais.

Contratos a celebrar pelas entidades dos sectores especiais – art. 11.º, n.º 1, e art. 474.º,
n.º 4 – os seguintes tipos de contratos e desde que o seu objeto esteja relacionado com a
atividade do sector especial que justificou a sujeição da entidade ao CCP:

✓ Empreitadas de valor igual ou superior a 5 548 000 € (alínea a) do n.º 4 do artigo

474.º)
✓ Concessão de obras públicas;
✓ Concessões de serviços públicos;
✓ Locação ou aquisição de bens móveis e aquisição de serviços de valor igual ou
superior a 443 000 € (alínea b) do n.º 4 do artigo 474.º);
✓ Aquisição de serviços sociais ou outros específicos enumerados no anexo IX ao
CCP, cujo valor seja igual ou superior a 1000.000 €

Contratos a celebrar por “organismos de direito público” que operem (ou também
operem) nos sectores especiais: à formação dos contratos a celebrar pelas entidades
adjudicantes referidas no n.º 2 do artigo 2.º que exerçam uma ou várias atividades nos setores
da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais são aplicáveis as regras especiais
relativas à formação dos contratos a celebrar pelas entidades adjudicantes referidas no n.º 1
do artigo 7.º, desde que esses contratos digam direta e principalmente respeito a uma ou a
várias dessas atividades – artigo 12.º. Por exemplo: uma empresa do sector empresarial local que
seja um organismo de direito público que opere num dos sectores especiais; é-lhe extensivo, nesta parte
(e só nesta parte) o âmbito da contratação nos sectores especiais da água, energia, transportes e dos
serviços postais

1.4. Outras entidades adjudicantes

Centrais de compras – artigo 260.º do CCP, DL n.º 200/2008 e DL n.º 37/2007
As centrais de compras são entidades, com ou sem personalidade jurídica, constituídas
pelas entidades adjudicantes do artigo 2.º (as “entidades adjudicantes referidas nos n.ºs 1 e 2
do artigo 2.º podem constituir centrais de compras para centralizar a contratação de
empreitadas de obras públicas, de locação e de aquisição de bens móveis e de aquisição
de serviços” – n.º 1 do artigo 260.º). Por exemplo: a Entidade de Serviços Partilhados da
Administração Pública, I.P. (ESPAP) e o Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, EPE; unidades
ministeriais de compras (UMC). As UMC não dispõem de personalidade jurídica.

As centrais de compras do Estado integram:

16
 → entidades compradoras vinculadas (entidades que estão obrigadas a adquirir
bens e serviços através da central de compras, como sucede com os serviços da
Administração direta do Estado e os institutos públicos do Estado)
→ entidades compradoras voluntárias (entidades que, por vontade própria, poderão
aderir àquelas centrais, como sucede com os municípios e as entidades do sector
público empresarial)

Funções das centrais de compras do Estado – artigo 261.º:

→ Realizam aquisições como “grossistas”: adquirem bens ou serviços para revenda

às entidades adjudicantes do artigo 2.º, promovendo, assim, o agrupamento de
encomendas (p. ex., aquisição de um grande número de computadores ou de bens de
consumo corrente das entidades adjudicantes – artigo 261.º/1/b))
→ Funcionam como mandatárias/representantes (contrato de mandato
administrativo) das entidades adjudicantes, na organização e condução dos
procedimentos de adjudicação, para a celebração de contratos de aquisição de
serviços, de aquisição bens móveis e de empreitadas de obras públicas – alínea a)
do n.º 1 do artigo 261.º
→ Organizam e conduzem procedimentos de adjudicação destinados à celebração
de acordos-quadro (designados por “contratos públicos de aprovisionamento” –
artigos 265.º e 266.º), para a posterior celebração, pelas entidades adjudicantes do
artigo 2.º (entidades vinculadas ou voluntárias) e ao abrigo destes acordos-quadro,
de contratos de aquisição de serviços, de aquisição de bens móveis e de
empreitadas de obras públicas – artigo 261.º/1/c), artigos 257.º a 259.º.

1.5. Extensão do âmbito de aplicação da Parte II do CCP

Os artigos 275.º e 276.º CCP procedem à extensão do âmbito de aplicação da Parte II do
CCP:

Entidades com “contratos subsidiados” (artigo 275.º)

Aos contratos de empreitada (de obras ou serviços) ainda que celebrados por entidades
não referidas nos artigos 2.º e 7.º CCP (ou seja, entidades não adjudicantes) são aplicáveis as
regras do CCP, conforme os requisitos do art. 275.º/nº1). Ou seja, este artigo aplica-se à
formação de contratos subsidiados de entidades não adjudicantes. Já à formação dos
contratos subsidiados de entidades adjudicantes aplicam-se as regras gerais a que essas
entidades se encontram sujeitas.

Obrigação das entidades adjudicantes que concedem os subsídios: estas são

responsáveis por assegurar o cumprimento das normas do CCP, quando não forem elas
próprias a celebrar os contratos subsidiados ou quando celebrarem esses contratos em nome
e por conta de outras entidades – n.º 2 do artigo 275.º.

O CCP não estabelece um regime geral da adjudicação de contratos subsidiados, pelo

que os contratos subsidiados por entidades não adjudicantes que não sejam de empreitadas
ou serviços associados a empreitadas não são abrangidos pela extensão do âmbito de
aplicação do CCP. Contudo, este artigo não estabelece em que termos se processa a
aplicação da Parte II. Nota: considera-se que os contratos de aquisição de serviços são

17
complementares, dependentes ou se encontrem, por qualquer forma, relacionados com o
objeto de um contrato de empreitada a cuja formação seja aplicável o disposto no nº 1.

Noção de subsídio: trata-se de um conceito amplo que engloba qualquer vantagem

económica ou vantagem suscetível de avaliação pecuniária, que seja atribuída ou
concedida sem a exigência de uma contraprestação específica ao beneficiário (p. ex., a
concessão de benefícios fiscais poderá ser qualificada como um subsídio – Acórdão do TJUE, de
26/9/2013, França/Comissão, Processo C-115/12)

A revisão de 2017 estabeleceu, no n.º 3, a exclusão de contratos com subsídios sujeitos a

reembolso integral. Contudo, no n.º 4, determinou a aplicação dos princípios gerais da
contratação pública.

Concessionários de obras públicas que não sejam entidades adjudicantes

(art. 276.º)
Para estes casos, é estabelecido um regime especial (art. 276.º CCP), pelo que não há
aqui uma verdadeira extensão do âmbito de aplicação da Parte II do CCP. Ex:
concessionários de autoestradas.

Outras entidades submetidas ao regime da Parte II do CCP

→ Entidades que contratam na qualidade de mandatários: entidades que contratam
em nome próprio, mas em benefício de uma entidade adjudicante (por exemplo,
uma fundação ou uma associação de direito privado substitui-se a uma entidade
adjudicante, adquirindo propositadamente bens móveis para esta. A falta de um mandato
expresso – mandato sem representação – não obsta à aplicação da Parte II do CCP);
→ Entidades sujeitas por “lei avulsa” ao CCP (artigo 23.º, n.ºs 1 e 2, do Estatuto das
Instituições Particulares de Solidariedade Social - Decreto-Lei n.º 119/83, com a
redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 172-A/2014): a empreitada de
obras de construção ou grande reparação pertencentes às instituições, devem
observar o estabelecido no CCP, com exceção das obras realizadas por
administração direta até ao montante máximo de 25 mil euros. Mas, por força do
n.º 2 aquele artigo, este regime não se aplica às instituições que não recebam
apoios financeiros públicos. Nota: estas entidades, quando o financiamento
público seja maioritário, são subsumíveis ao conceito de “organismo de direito
público” (n.º 2 do artigo 2.º do CCP)
→ Entidades que assumem perante a Administração Pública o compromisso de
cumprir a Parte II do CCP
A imposição administrativa, através de regulamento ou da aposição de
cláusula acessória (cláusula modal aposta a um ato administrativo, nos termos
do artigo 149.º do Código do Procedimento Administrativo) O exemplo do
regime de contratação pública nos domínios da defesa e da segurança
(Decreto-Lei n.º 104/2011, de 6-10): com base neste regime a entidade
adjudicante pode impor ao adjudicatário a escolha dos seus subcontratados
em conformidade com regras e princípios do direito dos contratos públicos –
artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 104/2011

18
2. Âmbito objetivo de incidência da Parte II do CCP
Neste âmbito, iremos ver quais contratos estão as entidades adjudicantes obrigadas a
formar nos termos definidos na Parte II do CCP ou segundo um dos tipos de procedimentos
disciplinados nesta Parte do CCP (art. 16.º a 278.º CCP).

Note-se que os contratos de entidades adjudicantes não estão todos sujeitos à Parte II do
CCP, não pelo facto de serem excluídos, mas porque não devem considerar-se incluídos no
âmbito objetivo de incidência da Parte II.

Pelo elemento literal do n.º 1 do artigo 2.º do CCP extraem-se dois segmentos essenciais:

→ Que há contratos públicos celebrados pelas entidades adjudicantes enumeradas no

CCP (artigos 2.º e 7.º) cujo procedimento de formação decorre necessariamente nos
termos disciplinados na Parte II do CCP;
→ E que existem outros contratos públicos celebrados pelas mesmas entidades
adjudicantes cujo procedimento de formação se encontra excluído dessa disciplina.

Por conseguinte, há critérios doutrinais delimitadores do universo dos contratos públicos

cujo procedimento de formação se encontra sujeito à Parte II do CCP (critérios doutrinais e
jurisprudenciais):

Critério da procura pública (contratos de procura pública)

O CCP só se aplica a contratos de procura pública (com interesse concorrencial) pela
insistência do art. 1.º/2, ou seja, aqueles contratos cuja execução corresponde à satisfação
de um interesse e de uma necessidade da entidade adjudicante. É o que sucede
tipicamente com os contratos do art. 16.º/2.

→ Os designados contratos públicos na terminologia do Direito Europeu:

▪ Contrato de empreitada de obras públicas;
▪ Contrato de aquisição/locação de bens móveis;
▪ Contrato de aquisição de serviços.
→ E com os contratos de:
▪ concessão de obras públicas;
▪ contratos de concessão de serviços públicos;
▪ contratos de exploração de bens públicos;
▪ contratos de sociedade

Este conceito identifica as várias categorias de contratos que as entidades adjudicantes

celebram em vista da satisfação de necessidades próprias e, por isso, no âmbito e na
sequência de procedimentos desencadeados por um ato da sua própria iniciativa, sendo
que este ato representa o início de um processo que levará a entidade adjudicante a obter
os bens ou os serviços de que carece. O conceito abrange os contratos públicos de compra
e utilização de bens móveis e os contratos públicos de colaboração (pelos quais o
contraente assume o encargo de colaborar com o contraente publico mediante a
execução de uma certa atividade). O contrato surge como o resultado de um
procedimento que se inicia com uma decisão de contratar da entidade adjudicante. Sendo
que o contrato é um instrumento de satisfação de uma necessidade própria da entidade
adjudicante e permite uma compreensão geral do contratante selecionado como um

19
 colaborador da entidade adjudicante. Na verdade, todo o dispositivo da Parte II está
baseado na idealização de um procedimento desencadeado pela entidade adjudicante e
ordenado para a adjudicação de um contrato em que o contraente privado se vê
convocado a executar, a desenvolver uma atividade (construir, prestar um serviço, entregar
um bem, gerir uma obra) em execução do contrato, neste sentido todo o contexto
normativo aponta para um tipo de “contratação de colaboração que atribui a execução
ao contraente privado; são as prestações do contraente, as prestações que este se a obriga
a efetuar em execução do contrato que correspondem à razão de ser do próprio contrato.

Critério do interesse concorrencial e benefício económico

→ A previsão normativa deste critério no artigo 16.º, nº 1, do CCP: “Para a formação de
contratos cujo objeto abranja prestações que estão ou sejam suscetíveis de estar
submetidas à concorrência de mercado, as entidades adjudicantes devem adotar
um dos seguintes tipos de procedimentos...”;
→ Está inerente a ideia de que estarão submetidos à Parte II do CCP os contratos com
interesse concorrencial, ou seja, contratos que, potencialmente, suscitam o interesse
de uma pluralidade de operadores económicos do mercado, na medida em que
aos mesmos está associada a possibilidade da obtenção de um benefício
económico;
→ O contrato de procura pública é um objeto disputado e tem interesse concorrencial
quando tem um valor e, portanto, está em condições de produzir um benefício
económico para quem venha a celebrá-lo (art. 17.º, conjugado com o art. 97.º,
sobre o preço contratual). Este benefício pode consistir em:
▪ o preço a pagar pela execução das prestações objeto do contrato (ainda
que o preço seja pago por terceiros – por exemplo, pelos utilizadores da obra
pública ou do serviço público);
▪ o valor de quaisquer contraprestações a efetuar em favor do adjudicatário
(por exemplo, transmissão do direito de utilizar bens da entidade adjudicante);
▪ o valor de vantagens decorrentes diretamente da execução do contrato (por
exemplo, um contrato de restauração de um museu público no qual o contraente
privado adquire o direito de inscrever o seu nome, de forma visível, na entrada
principal do mesmo. Neste sentido, o contrato poderá não pressupor o pagamento de
um preço pela entidade adjudicante, mas envolve a obtenção de vantagens pelo
co- contratante que suscitam – ou podem suscitar - interesse concorrencial – isto é,
benefício económico – para os operadores económicos).

artigo 17.º do CCP

1. Para efeitos do presente Código, o valor do contrato a celebrar é o valor máximo do benefício
económico que, em função do procedimento adotado, pode ser obtido pelo adjudicatário com a
execução de todas as prestações que constituem o seu objeto.
2. O benefício económico referido no número anterior inclui, além do preço a pagar pela entidade
adjudicante ou por terceiros, o valor de quaisquer contraprestações a efetuar em favor do
adjudicatário e ainda o valor das vantagens que decorram diretamente para este da execução do
contrato e que possam ser configuradas como contrapartidas das prestações que lhe incumbem (...)”.

→ Ou seja, o interesse concorrencial ou o beneficio económico resultante de um

contrato não se limita, não tem de consistir num preço a pagar pela entidade
20
 adjudicante, podendo haver (e há) contratos que não envolvem o pagamento de
um preço pelas entidades adjudicantes, como, aliás, também resulta expressamente
dos artigos 36.º, n.º 2, 47.º, n.º 2, 88.º, n.º1, 109.º, n.º 3, e, a contrario, da alínea d) do
n.º 1 do artigo 96.º do CCP.

Nota: Ausência de interesse concorrencial (“contratos sem valor”) – art. 17.º/9: Esta
categoria abrange os contratos que não geram qualquer benefício económico,
qualquer vantagem direta que possa configurar como contrapartida das prestações
efetuadas pelos contratantes.

2.1. Contratos das entidades adjudicantes do artigo 2.º, n.º 1

(exceto o Banco de Portugal)
O alcance máximo dos critérios referidos para os contratos celebrados pelas entidades
adjudicantes institucionais: para estas entidades adjudicantes vale em pleno a citada
cláusula geral do n.º 1 do artigo 16.º (conjugado com o n.º 1 do artigo 5.º do CCP). Logo,
todos os contratos (ou atos unilaterais) dessas entidades que correspondam a contratos de
procura pública com interesse concorrencial são abrangidos, desde que não sejam
expressamente excluídos.

2.2. Contratos das entidades adjudicantes do artigo 2.º, n.º 2 e

Banco de Portugal
Para os contratos celebrados pelos organismos de direito público (n.º 2 do artigo 2.º) e
para o Banco de Portugal (alínea f) do n.º 1 do artigo 2.º) vale a regra estabelecida no artigo
5.º/8. Ou seja, estão apenas abrangidos pela Parte II os contratos destas entidades e do
Banco de Portugal que abranjam prestações típicas da empreitada de obras públicas e
concessão de obras públicas, por exemplo. Efeito imediato desta opção: os contratos
excluídos do âmbito de aplicação da Parte II ficam sujeitos ao regime da contratação
excluída, nos termos no art. 5.º-A.

2.3. Contratos das entidades adjudicantes do artigo 7.º

Para os contratos celebrados pelas entidades adjudicantes dos “sectores especiais”
(sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais”) e dos organismos de
direito público que tenham por objeto estas atividades (ou apenas na parte em que
também tenham por objeto estas atividades) vale a regra estabelecida no artigo 11.º:

“1 — A parte II do presente Código só é aplicável à formação dos contratos a celebrar

pelas entidades adjudicantes referidas no nº 1 do artigo 7.º desde que:

a) Esses contratos digam direta e principalmente respeito a uma ou a várias das

atividades por elas exercidas nos setores da água, da energia, dos transportes e
dos serviços postais;
b) O objeto desses contratos abranja prestações típicas dos seguintes contratos:
i. Empreitada de obras públicas cujo valor seja igual ou superior ao limiar
referido na alínea a) do n.º 4 do artigo 474.º (5 548 mil euros);

21
 ii. Concessão de obras públicas;
iii. Concessão de serviços públicos;
iv. Locação ou aquisição de bens móveis e aquisição de serviços cujo valor seja igual
ou superior ao limiar referido na alínea b) do n.º 4 do artigo 474.º (443 000 euros);
v. Aquisição de serviços sociais ou outros específicos enumerados no anexo IX
ao presente Código, cujo valor seja igual ou superior ao limiar referido na
alínea c) do n.º 4 do artigo 474.º (1 000 000 euros)”.

Nota: os organismos de direito público (art. 2.º/2) que exerçam uma ou várias atividades
nos setores da água, energia, transportes e serviços postais beneficiam deste regime da
contratação nos setores especiais em relação aos seus contratos que digam direta e
principalmente respeito a atividades por eles exercidas nos setores especiais. Em relação aos
contratos que não digam apenas respeito a uma dessas atividades e não seja possível
determinar qual a atividade a que dizem principalmente respeito, os organismos de direito
público não beneficiam deste regime da contratação dos setores especiais ficando sujeita
ao regime geral (art. 33.º/3).

3. Contratos excluídos e contratação excluída

Contratos Incluídos vs. Contratos Excluídos
Os “contratos incluídos” são os contratos abrangidos pela incidência objetiva do CCP e,
em particular, da sua Parte II. Ou seja, são os contratos de procura pública com interesse
concorrencial.

Os “contratos excluídos” são os contratos desprovidos de interesse concorrencial (sem

valor ou cujas prestações não se encontram submetidas à concorrência de mercado) ou os
contratos cujo objeto consiste na atribuição de subvenções (não são de procura pública) –
art. 5.º/1.

Distinção legal entre Contratos Excluídos e Contratação Excluída

Os “contratos excluídos” são aqueles contratos a que o CCP não se aplica de todo
(sobretudo a Parte II e III) – art. 4.º.

A “contratação excluída” refere-se àqueles contratos a que não se aplica a Parte II, ou
seja, contratos cujo procedimento de formação/celebração não se encontra sujeito à Parte
II – art. 5.º.

Esta distinção é irrelevante, porque se restringiu, na revisão de 2017, a aplicação da Parte

III do CCP; o critério de sujeição à Parte III reside agora na sujeição do contrato à Parte II.

Contudo, o CCP ocupa-se da “contratação excluída” (universo referenciado em três

preceitos: art. 5.º, 5.º-A e 6.º-A/1) e chega até a indicar o regime aplicável a essa contratação
(art. 5.º-B, 6.º-A/2). Em relação aos contratos excluídos não há qualquer indicação.

Note-se então que, por força da lei, o contrato excluído da incidência da Parte II fica
também excluído da incidência da Parte III. A lei adota, deste modo, uma lógica de “dupla
exclusão” (art. 280.º/1), que vale para todos os contratos, incluindo os contratos
administrativos (contratos que configurem relações jurídicas administrativas).
22
 Contratação Excluída
1) Contratos desprovidos de interesse concorrencial – nº1 do artigo 5.º: “A parte
II não é aplicável à formação de contratos cujo objeto abranja prestações que não
estão nem sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência de mercado,
designadamente em razão da sua natureza ou das suas características, bem como da
posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua formação”.
2) Contratos no âmbito do sector público – artigo 5.º, nº 2, e artigo 5.º-A ~
2.1) Contratos de delegação entre entidades
adjudicantes: estão excluídos da Parte II do CCP Referência a alguns “precedentes
os acordos ou outros instrumentos jurídicos que jurisprudenciais” do Tribunal de
organizem a transferência ou delegação de Justiça da União Europeia (TJUE):
poderes e responsabilidades pela execução de
• Acórdão do TJUE, de 13 de junho de 2013, Proc.
missões públicas entre entidades adjudicantes ou C-386/11 – contrato celebrado entre duas
agrupamentos de entidades adjudicantes, e que coletividades territoriais, para limpeza de
não prevejam uma remuneração – n.º 2 do artigo instalações
5.º (por exemplo, os acordos de delegação entre • Acórdão do TJUE, de 19 de Dezembro de 2012 -
municípios e freguesias). contrato celebrado entre duas entidades
2.2) Contratos de cooperação entre entidades públicas (Agência Sanitária Local de Lecceuma
e a Università del Salento), para o “estudo e
adjudicantes: A Parte II do Código também não avaliação da vulnerabilidade sísmica de
é aplicável à formação dos contratos celebrados estruturas hospitalares”;
exclusivamente entre duas ou mais entidades • Acórdão do TJUE, de 9 de Junho de 2009, Proc.
adjudicantes quando se verifiquem, C-480/06 - cooperação entre autarquias locais -
cumulativamente, as seguintes condições (artigo adjudicação de serviços de tratamento de
5.º-A/5/6): resíduos.
i. O contrato estabelece uma cooperação • Nº6 do artigo 1.º da Diretiva 2014/24, de 26-2-
2014 (nova Diretiva relativa aos contratos
entre as entidades adjudicantes, no âmbito
públicos): os acordos, decisões ou outros
de tarefas públicas que lhes estão atribuídas
instrumentos jurídicos que organizem a
e que apresentam uma conexão relevante transferência de poderes e responsabilidades
entre si; pela execução de missões públicas entre
ii. A cooperação é regida exclusivamente por autoridades adjudicantes ou agrupamentos de
considerações de interesse público; autoridades adjudicantes, e que não prevejam
iii. As entidades adjudicantes não exercem no uma remuneração pela execução dos
mercado livre mais de 20% das atividades contratos, são considerados uma questão de
abrangidas pelo contrato de cooperação. organização interna dos Estado-Membro em
causa e, como tal, não são de forma alguma
afetados pela presente diretiva.
Nota 1: por exemplo, dois ou mais municípios podem, por contrato, criar serviços
intermunicipalizados para a gestão comum de interesses públicos municipais (nº 5 do artigo
8.º da Lei nº 50/2012, de 31 de Agosto, que aprova o regime jurídico da atividade empresarial
local e das participações locais).

Nota 2: para efeitos do apuramento da percentagem referida deve ser tido em conta o
volume médio total de negócios, ou uma medida alternativa adequada, baseada na
atividade, tais como os custos suportados pela pessoa coletiva em causa no que diz respeito

23
 a serviços, fornecimentos ou obras, nos três anos anteriores ou, quando não tenha três anos
de atividade concluídos, a projeção de atividades a desenvolver – n.º 6 do artigo 5.º-A.

2.3) Contratos in house – artigo 5.º-A/ 1, 2, 3 e 4, do CCP

São quatro os requisitos cumulativos da
relação in house:
1. Relação permanente (estável);
2. Essencial da atividade em benefício da
entidade adjudicante (desde que a
pessoa coletiva controlada realize mais
de 80 % das suas atividades no
cumprimento de funções que lhe
tenham sido confiadas pela
autoridade adjudicante controladora
ou por outras pessoas coletivas
controladas por essa autoridade
adjudicante);
3. Controlo análogo ao exercido sobre os
próprios serviços: isolado ou conjunto –
alínea a) do nº 1, nº 3 e alíneas a), b) e
c) do nº4 do artigo 5.º-A;
4. A inexistência de participação direta
de capital privado na pessoa coletiva
controlada (admite-se
excecionalmente essa participação,
desde que observados os requisitos da
2ª parte da alínea c) do nº 1 do artigo
5.º-A).
Nota prévia e alguma jurisprudência do TJUE
• Acórdão Coditel Brabant, de 13-11-2008, Proc. C-324/07,
sobre o controlo análogo conjunto sobre a Brutélé, uma
sociedade cooperativa intermunicipal (concessionária de
serviços dos municípios membros).
• Acórdão SUCH, de 19 de Junho de 2014, Proc. C-574/12, sobre
a relação entre o Serviço de Utilização Comum dos Hospitais
e os hospitais portugueses, na sequência de um pedido de
reenvio formulado pelo Supremo Tribunal Administrativo
• Acórdão Tragsa, de 19.04.2007 - Proc. C – 295/05:
➢ Capital social da Tragsa – 99% Estado Espanhol, 1%
distribuído por 4 Comunidades Autónomas;
➢ Obrigação de realizar as obras encomendadas pelos
sócios, com prévia estipulação do preço (haveria
contrato ou determinação, isto é, “ordemencomenda”?)
• Acórdão Sea, de 10 de Setembro de 2009, Proc. 573/07: a
participação, ainda que minoritária, de uma empresa privada
no capital de uma sociedade na qual também participa a
entidade adjudicante em causa excluiu que esta entidade
adjudicante possa exercer sobre essa sociedade um controlo
análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços. Isto
abrange quer a possibilidade de a sociedade estar aberta ao
capital privado e, portanto, abertura a participações privadas
posteriores: tem de haver concurso porque há uma alteração
fundamental ao contrato.

3) Outra contratação excluída da Parte II do CCP:

→ Contratos de atribuição de subsídios ou subvenções pelas entidades adjudicantes do
nº1 do artigo 2.º, a que não corresponda, como contrapartida, a prestação de um
serviço específico por parte do beneficiário – alínea c) do n. º4 do artigo 5.º (p. ex.,
um subsídio concedido para apoio a atividades culturais, artísticas e outras
atividades similares).
→ Contratos no domínio da defesa e da segurança – alínea h) do nº 4 do artigo 5.º (a
formação destes contratos é disciplinada pelo Decreto-Lei nº104/2011, de 6-10, que
transpôs a Diretiva 2009/81/CE)
→ Contratos que, nos termos da lei, sejam declarados secretos ou cuja execução deva
ser acompanhada de medidas especiais de segurança, bem como quando os
interesses essenciais de defesa e segurança do Estado o exigirem – alínea i) do nº4
do artigo 5.º (p. ex., os contratos celebrados no âmbito da Lei Orgânica nº 2/2014, de
6-8, com a alteração que lhe foi introduzida pela Lei nº 1/2015, de 8-1, relativa ao
Segredo de Estado).

24
 → Contratos de serviços sociais, de saúde e de outros serviços específicos ou conexos –
artigo 6.º-A:
“1 — A parte II não é aplicável à formação dos contratos públicos que tenham por
objeto a aquisição de serviços sociais e de outros serviços específicos referidos no
anexo IX ao presente Código, que dele faz parte integrante, salvo quando o valor de
cada contrato for igual ou superior ao limiar previsto na alínea d) do nº3 do artigo
474.º (isto é, 750.000 euros), caso em que se aplica o disposto nos artigos 2500-A e
seguintes.
2 — À celebração dos contratos referidos no número anterior são aplicáveis, com as
devidas adaptações, os princípios gerais da contratação pública previstos no artigo
1.º-A”
4) Regime da contratação excluída
artigo 5.º- B do CCP
“1 - A celebração dos contratos a que se referem os artigos 5.º e 5.º-A fica sujeita aos princípios gerais da
atividade administrativa, bem como, com as devidas adaptações face à natureza do contrato, aos
princípios gerais da contratação pública previstos no n.º 1 do artigo 1.º-A, devendo sempre ser feita
menção à norma que fundamenta a não aplicação da parte II ao contrato em causa”.

5) Contratos excluídos do âmbito do CCP, da Parte II e da Parte III do CCP

(mera enumeração):
1. Contratos celebrados ao abrigo de regras internacionais – artigo 4.º, nº1, do CCP
(trata-se, em geral, de contratos disciplinados por convenções ou acordos
internacionais)
2. Contratos de trabalhos em funções públicas e contratos individuais de trabalho –
alínea a) do nº2 do artigo 4.º (os primeiros são disciplinados pela Lei nº 35/2014, de
20-6, Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, e aos segundos é aplicável o
Código do Trabalho)
3. Contratos de doação de bens móveis a favor de qualquer entidade adjudicante
(liberalidade) – alínea b) do nº 2 do artigo 4.º.
4. Contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de arrendamento de
bens imóveis ou contratos similares – alínea c) do n.º 2 do artigo 4.º;
5. Contratos de prestadores de serviços de comunicação social – alínea d) do nº 2 do
artigo 4.º
6. Contratos sujeitos a um regime aplicável nos termos gerais do direito internacional –
alínea e) do nº 2 do artigo 4.º.

4. Atos administrativos substitutivos de contratos

públicos
Por força do art. 1.º/3, a Parte II do CCP também se aplica a atos administrativos (ou
equiparados) praticados em substituição da celebração de Contratos Públicos.

É de notar que a identificação dos atos administrativos a que se pretende ver aplicada
a Parte II pressupõe a prévia delimitação do conceito de contrato público submetido a essa
25
 mesma Parte. A formação do ato administrativo que substitui um contrato público será
regulada pela Parte II, se e quando o contrato público que o mesmo substitui estivesse,
também ele, sujeito à Parte II. Ou seja, a celebração do contrato público (substituído pelo
ato administrativo) tem necessariamente de estar sujeita a algum dos procedimentos
disciplinados na Parte II.

Esta é uma substituição material ou de resultado, porque os efeitos práticos de um ato

unilateral podem proporcionar à AP um resultado que ela teria de obter por via da
celebração de um contrato público.

Finalidade deste regime: evitar que as entidades adjudicantes sigam a via do

aproveitamento da forma do AA para fugir aos procedimentos de contratação. Trata-se,
pois, de prevenir o risco de uma fuga para o AA e da utilização perversa das formas jurídicas
da ação administrativa.
Ex: atribuição de uma autorização para a execução de obras de reabilitação de edifícios particulares,
mas acompanhada de encargos para restaurar um museu municipal sito na mesma zona.

Capítulo II – Princípios gerais da contratação

pública
1. Princípios gerais da contratação pública
(considerações gerais)
1.1. Concorrência
O princípio da concorrência é um valor comum, central e prioritário para o direito da
contratação pública, conferindo unidade de sentido ao CCP, bem como o é para o direito
da concorrência. Eis algumas projeções normativas/subprincípios concretizadores

→ Prevalência de procedimentos de adjudicação de contratos públicos abertos à

participação de todos os interessados (caso do concurso público) sobre os
procedimentos de acesso limitado ou restritivo (caso do procedimento de ajuste
direto e também do procedimento de consulta prévia)
→ A liberdade de concorrer/participar em procedimentos de adjudicação de
contratos públicos e a igualdade de (ou no) acesso a estes procedimentos
→ A igualdade de tratamento de todos os participantes nos procedimentos de
adjudicação de contratos públicos (na qualidade de candidatos ou na
qualidade de concorrentes)
→ Princípio da estabilidade/imodificabilidade das peças do procedimento (convite
à apresentação de proposta, anúncio do procedimento, programa do
procedimento, caderno de encargos).
→ Princípio da estabilidade/imodificabilidade das propostas

26
 1.2. Prossecução do interesse público
A europeização do direito da contratação pública determinou a acentuação dos
valores da concorrência, da transparência, da igualdade e da não-discriminação e uma
relativa secundarização da prossecução do interesse público. Historicamente, a
regulamentação da contratação pública sempre esteve marcada por uma lógica de boa
utilização dos dinheiros públicos. E, embora outros valores assumam relevância crescente, a
realização de interesses públicos continua a orientar a contratação pública, sobretudo a
realização do interesse público financeiro. Daí a célebre expressão, “Best Value for Money”:
pretende-se obter o melhor “negócio” para o dinheiro público, de modo que este nunca
seja mal empregue.

Não só uma dimensão financeira integra o interesse público. No âmbito da contratação

pública estratégica (como instrumento de regulação pública e de implementação de
políticas públicas) assumem-se como valores fulcrais: a inovação tecnológica, a
sustentabilidade, as políticas sociais e ambientais e apoio às pequenas e médias empresas.

1.3. Igualdade e não-discriminação

O princípio da não-discriminação (não referenciado no CCP) constitui uma específica
expressão do princípio da igualdade de tratamento, conferindo especial enfoque à ideia de
não-discriminação em razão da nacionalidade. De notar, que algumas das dimensões do
princípio da igualdade encontram-se abrangidas pelo princípio da concorrência, na sua
vertente de “concorrência-igualdade”.

Deste modo, o princípio da igualdade tem incidência quanto aos seguintes aspetos:

→ Acesso aos procedimentos de adjudicação: os concorrentes devem ser tratados de

igual forma na apresentação, comparação e avaliação das propostas, devendo ser-
lhes aplicáveis as mesmas regras e condições – relevância no domínio dos
procedimentos pré-contratuais;
→ Tratamento dos concorrentes nos procedimentos de adjudicação: os concursos não
podem ser organizados no intuito de reduzir artificialmente a concorrência, isto é, de
favorecer indevidamente um ou outro operador económico (art. 18.º/1, 2.ª parte), ou
seja, proíbe-se o favorecimento ou desfavorecimento indevido – relevância no
domínio dos procedimentos de formação de contratos públicos.

O que foi dito não obsta a que a nossa lei admita “contratos reservados” (artigos 20.º e
77.º CCP). Sucede, porém, que estas são hipóteses em que o desvio ao princípio da
igualdade é legítimo, pelo que a redução da concorrência não se afigura como “indevida”.
Aliás, nestes casos há um desvio à igualdade no acesso aos procedimentos, mas já não à
igualdade de tratamento dos concorrentes.

NOTA: O princípio da igualdade, em conjugação com o princípio da concorrência,

projeta-se ainda em outros princípios da contratação pública: comparabilidade e
imodificabilidade das propostas, estabilidade objetiva (das peças do procedimento) e
subjetiva (dos candidatos e concorrentes).

27
 1.4. Transparência
O princípio da transparência tem como finalidade garantir a ausência de qualquer risco
de favoritismo ou de arbítrio por parte da entidade adjudicante. De facto, este princípio
implica que todas as condições e modalidades do procedimento de adjudicação sejam
formuladas de forma clara, precisa e unívoca no anúncio ou nas peças do procedimento
(isto é, não ambíguas). Ademais, este princípio impõe ainda que todas as informações
técnicas necessárias à boa compreensão do anúncio e das peças do procedimento sejam
disponibilizadas a todos os participantes. Do que foi dito resulta um dado incontornável: o
princípio da transparência cumpre uma função importante na prevenção de conflitos de
interesse e de eventuais violações do princípio da imparcialidade (art. 1.º-A, n.º 3). O respeito
pelas exigências da transparência traduzir-se-á numa evidente redução da conflitualidade.

Um instrumento fundamental para assegurar a transparência é a publicidade, seja ela

dirigida aos participantes ou ao público em geral. Logo, tem de haver uma publicidade das
peças do procedimento (ex: anúncio do procedimento, programa do procedimento, caderno de
encargos, …). Esta publicitação das peças do procedimento é realizada na plataforma
eletrónica da entidade adjudicante. Tem também de haver publicitação do anúncio do
procedimento no Diário da República e, quando se imponha em função do valor do
contrato a celebrar no Jornal Oficial da UE (JOUE). Uma refração essencial da transparência
é o dever de fundamentação das decisões adotadas nos procedimentos de formação dos
contratos, sobretudo o dever de fundamentação da decisão de adjudicação, desde o início
do procedimento (art. 36.º a 38.ºCCP) até à decisão de adjudicação (art. 73.º), incluindo a
decisão de não adjudicação (art. 79.º) e a revogação da decisão de contratar (art. 80.º). A
revisão de 2017 alargou consideravelmente o dever de fundamentação de decisões das
entidades adjudicantes.

Concluindo, as regras do procedimento e as informações técnicas disponibilizadas

devem ser claras e precisas, de forma a possibilitar uma compreensão razoável e uniforme
entre todos os interessados/operadores económicos, ficando estes em igualdade de
condições para apresentar candidaturas ou propostas em conformidade com essas regras.

1.5. Imparcialidade
Encontra-se referenciado no art. 1.º-A, n.º 3 CCP (art. 9.º+ art. 69.º a 76.º do CPA) e no art.
1.º-A, nº4 CCP. Decorre deste princípio a obrigação, para a entidade adjudicante, de tratar
de forma imparcial todos os interessados, candidatos e concorrentes, devendo considerar
com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando
as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção
administrativa e à confiança nessa isenção (art. 9.º CPA, aqui aplicável por ser assumir como
um princípio geral da atividade administrativa). Por força do princípio da imparcialidade
aplica-se aos procedimentos de formação de contratos (aos membros do júri e titulares do
órgão adjudicante) o sistema de impedimentos e de suspeições previsto no CPA – artigos
69.º a 76.º. Ou seja, há um grau máximo de vinculação para o júri dos procedimentos, para o
órgão decisor da entidade adjudicante e para os peritos que auxiliam o júri; antes do início
de funções, têm de subscrever uma declaração de inexistência de conflito de interesses (art.

28
67.º/5 CCP). A revisão de 2017 introduziu no CCP o tema dos conflitos de interesses e criou
obrigações específicas para os membros dos júris dos procedimentos.

1.6. Proporcionalidade
Este princípio determina que as entidades adjudicantes adotem comportamentos
adequados e proporcionados aos fins prosseguidos, comportando uma tripla exigência:

1) Adequação: o comportamento adotado pela entidade adjudicante deve ser

adequado aos fins prosseguidos;
2) Exigibilidade: o comportamento da entidade adjudicante deve ser, in casu, o
menos oneroso/gravoso;
3) Proporcionalidade em sentido estrito (relação proporcionada entre custos e
benefícios): o comportamento adotado deve acarretar benefícios
ponderadamente superiores aos custos implicados.

O princípio encontra-se referenciado, em termos gerais no CCP, no art. 1.º-A, nº1, e

conhece concretizações em vários preceitos, como por exemplo:

→ na fixação dos requisitos de acesso aos procedimentos de adjudicação dos Contratos

Públicos, por exemplo:
• Na definição dos requisitos mínimos da capacidade técnica no concurso
limitado por prévia qualificação, os quais “devem ser adequados à natureza das
prestações objeto do contrato a celebrar” – art. 165.º/1 CCP;
• E na definição dos requisitos mínimos da capacidade financeira também no
concurso limitado por prévia qualificação, que “não podem exceder o dobro do
valor do contrato, salvo …” – art. 165.º/3 CCP.
→ em matéria de impedimentos, de forma a evitar a exclusão (desproporcionada) dos
concorrentes: por exemplo, só deverão ser excluídas entidades – singulares ou coletivas
– que “estejam abrangidas por conflito de interesses que não possam ser eficazmente
corrigidos por outras medidas menos gravosas que a exclusão” – art. 55.º/1/k,
conjugado com o n.º 2 do mesmo artigo

O princípio da proporcionalidade pode ser a porta de entrada (integração) das

preocupações concorrenciais na contratação pública: a proporcionalidade pode ser
considerada como parâmetro para aferir se as condutas das entidades adjudicantes são
excessiva ou desproporcionadamente lesivas da concorrência. O que se pretende nesta
sede é averiguar se, em condições normais de aplicação do direito da concorrência
(portanto, em relações entre particulares), uma conduta semelhante àquela que foi levada
a cabo por uma entidade adjudicante seria ou não classificada como abuso de posição
dominante (tendo sido praticada por um particular). A conduta de uma entidade
adjudicante que constitua abuso de posição dominante à face do direito da concorrência
será, seguramente, uma conduta excessiva, violadora do princípio da proporcionalidade
(proibição do excesso). Ou seja, o princípio da proporcionalidade pode constituir um critério
para aferir e reprimir casos de “abuso de posição adjudicante”.

29
 1.7. Legalidade
A legalidade constitui um princípio geral da contratação pública, sendo que as entidades
adjudicantes estão vinculadas à legalidade e à juridicidade (art. 1.º-A CCP e 3.º CPA). Toda a
intervenção da Administração Pública, inclusivamente em matéria de contratação pública
(escolha do procedimento de adjudicação e estrutura da tramitação procedimental, por exemplo),
deve ser feita em obediência à lei, ou pelo menos com um padrão normativo estabelecido.
Não obstante, isto não significa que se retire à Administração toda e qualquer liberdade de
atuação. À entidade adjudicante reconhece-se, de facto, uma margem de discricionariedade
– uma discricionariedade de conformação normativa = liberdade de definir, dentro dos limites
impostos na lei, as regras do procedimento, a qual é patente, sobretudo, na escolha do
procedimento a seguir e no estabelecimento dos requisitos de participação e dos critérios de
adjudicação. Ou seja, opera especialmente na definição das regras do procedimento,
designadamente no programa do procedimento (art. 41.º CCP) e no estabelecimento das
cláusulas a incluir no contrato a celebrar através do caderno de encargos (art. 42.º/1 CCP); esta
discricionariedade não opera tanto no patamar das decisões concretas do procedimento, as
quais, em geral, têm de se conformar com regras (legais e regulamentares) preestabelecidas.

Portanto, a legalidade assume maior força no patamar decisório. Há um dever de

fundamentação das concretas decisões que concretizam a lei ou as regras adotadas pela
entidade adjudicante e controlo jurisdicional destas decisões (em relação com o
contencioso pré-contratual urgente). Todavia, também no que diz respeito à tramitação
procedimental se verifica uma acentuada intrusão legislativa. Desta forma, o legislador veio
retirar, em certa medida, da esfera da entidade adjudicante o poder de definir a tramitação
procedimental, reduzindo assim o âmbito da discricionariedade regulamentar (porventura
na convicção de que esta maior densidade da lei é recomendada pela natureza de um
procedimento que acolhe pretensões concorrentes e em que tem de assegurar a escolha
da melhor proposta). Uma outra dimensão da discricionariedade – discricionariedade
estratégica: exprime-se em muitas decisões estratégicas das entidades adjudicantes, a
começar pela decisão de contratar (decidir se devem ser incluídas externalidades
ambientais ou sociais no facto de adjudicação ou o custo do ciclo de vida do produto ou
serviço, adjudicar por lotes, etc.); esta discricionariedade apresentar especificidades no
âmbito da contratação pública.

Com a revisão de 2017, verificou-se um aumento significativo das normas que definem
em termos vagos e imprecisos os pressupostos de decisões dos órgãos adjudicantes. Por
exemplo, ocorre com as decisões sobre a adjudicação de lotes e a verificação de casos de
impedimentos. Nestes casos, o CCP onera a entidade adjudicante com deveres específicos
de fundamentação. Ou seja, sem a exigência de fundamentação, tais decisões não teriam
sequer autonomia procedimental - casos da fundamentação das decisões de não
adjudicação por lotes (art. 46.º-A/2 ou da não fixação do preço base (art. 47.º/2).

Apesar da indeterminação das normas, o juízo do órgão competente para as aplicar

não deve considerar-se discricionário, designadamente quando esteja e causa uma
apreciação que se deva efetuar segundo critérios jurídicos (apreciação sobre a execução
de contratos de forma deficiente).

30
Capítulo III – Procedimentos de adjudicação de
contratos públicos
O início do procedimento: o procedimento de formação de qualquer contrato se inicia
com a decisão de contratar, a qual deve ser fundamentada e cabe ao órgão competente
para autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar, podendo essa decisão estar
implícita nesta última (nº1 do artigo 36.º do CCP).

→ A decisão de contratar, a competência para autorizar a realização da despesa e

o preço base do contrato – artigo 36.º e artigo 47.º, sobre o “Preço base”: o preço
base, que deve ser definido pela entidade adjudicante no caderno de encargos,
é o montante máximo que esta entidade se dispõe a pagar pela execução de
todas as prestações que constituem o objeto do contrato, incluindo eventuais
renovações do contrato – nº1 do artigo 47.º
→ A decisão de contratar e a decisão de escolha do procedimento de adjudicação
(artigo 38.º do CCP): a decisão de escolha do procedimento de formação de
contratos deve ser fundamentada e cabe ao órgão competente para a decisão
de contratar.

1. Sujeitos do procedimento de adjudicação

1.1. Entidades adjudicantes
Encontram-se indicadas no art. 2.º e 7.º CCP. Todas têm personalidade jurídica, com
exceção das centrais de compras.

Agrupamento de entidades adjudicantes

Agrupamento de entidades nacionais ou de entidades nacionais e de entidades de
outro ou outros Estados-Membros da EU – artigo 39.º do CCP

1.1.1. Órgão adjudicante: “órgão competente para a decisão de contratar”

É o órgão da entidade adjudicante ao qual o CCP atribui a responsabilidade de proferir
todas as decisões fundamentais e a maior parte das decisões de procedimento de
adjudicação. Competente para a decisão de contratar é o órgão indicado na lei orgânica
ou nos estatutos da entidade adjudicante (36.º/2). Quando o contrato envolve o
pagamento de um preço, o CCP esclarece que essa competência cabe então ao órgão
competente para autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar (36.º/1) – regra geral.
Evidentemente, se os estatutos da entidade adjudicante dispuserem em sentido diverso,
então é esse o regime aplicável (e já não aquele art. 36.º/1 CCP).

Ao “órgão competente para a decisão de contratar” o CCP confere um conjunto vasto

de competências, daí a denominação de órgão adjudicante (pois, no fundo, é ele que
toma a grande maioria das decisões, inclusivamente a decisão de adjudicação).

Fora do seu domínio ficam de fora, num primeiro momento, apenas as competências
próprias do júri do procedimento.

31
 1.1.2. Competências do órgão adjudicante
• Decisão de contratar (art. 36.º CCP), atribuída pela lei ou estatutos da entidade
adjudicante (e não pelo CCP);
• Decisão de escolha do procedimento (art. 38.º CCP);
• Prestação de esclarecimentos aos interessados sobre as peças do procedimento,
oficiosamente ou a pedido daqueles (art. 50.º, nº5/a), e o n.º 7 CCP);
• Pronúncia sobre os erros e omissões identificados pelos interessados e, quando os aceite,
a indicação dos respetivos termos de suprimento (art. 50.º, n.º 5/b), e o n.º 6 CCP);
• Retificação/alteração das peças do procedimento e suprimento de erros ou omissões
das peças do procedimento (art. 50.º, n.º 5/b), e n.ºs 6 e 7, e art. 64.º/ 1 CCP);
• Decisão sobre a prorrogação do prazo de apresentação de propostas (art. 64.º/4 CCP);
• Designação do júri do procedimento e de (eventuais) peritos ou consultores (art. 67.º/
1, e 68.º/6 CCP);
• Decisões de qualificação ou de exclusão de candidaturas, sob proposta do júri do
procedimento, constante do relatório final da fase de qualificação (art. 168.º/4 CCP);
• Decisões de ordenação ou de exclusão de propostas, sob proposta do júri do
procedimento, constante de relatório deste (art. 124.º/4, e 148.º/4);
• Decisão de não adjudicação (art. 79.º CCP);
• Decisão sobre a dispensa da redução do contrato a escrito (art. 95.º/2 CCP);
• Decisão de apresentação de ajustamentos ao conteúdo do contrato a celebrar (art.
99.º/1 CCP);
• Decisão sobre a aprovação da minuta do contrato (art. 98.º/1 CCP) e representação
da entidade adjudicante na outorga do contrato (artigo 106.º/1 CCP);
• Apreciação e decisão de impugnações administrativas (art. 274.º CCP)

1.1.3. Delegação de competências pelo órgão adjudicante

O art. 109.º/1 não indica possíveis órgãos delegatários, ao contrário do que sucede com
a delegação prevista no respetivo n.º 2. Pela conjugação do art. 109.º/1 e 69.º/2, o órgão
adjudicante encontra-se habilitado a delegar no júri do procedimento todas as
competências que lhe são atribuídas pelo CCP, com exceção das competências
indelegáveis (constantes no art. 69.º/2), bem como daquelas que o órgão adjudicante
exercer previamente (como a decisão de contratar, a decisão de escolha do procedimento
e a aprovação das peças do procedimento).

Art. 109.º/3 – salvo reserva feita no próprio ato de delegação, a delegação da

competência para a decisão de contratar implica a delegação em bloco de todas as
competências que o CCP atribui ao órgão adjudicante, incluindo, neste caso, as do nº2, do
art. 69.º (nos termos do CCP, estas competências só não podem ser delegadas no júri do
procedimento). Ex: uma lei habilita um determinado órgão (presidente da câmara municipal) em
relação aos contratos do município, a efetuar a delegação da sua competência para a decisão de
contratar num outro órgão (vereador). Essa delegação, por força do 109.º/3, arrasta, em bloco, todas
as competências que o CCP atribui ao órgão competente para a decisão de contratar.

1.2. Júri do procedimento

O júri do procedimento é um órgão administrativo interno (da entidade adjudicante) e
temporário (art. 20.º/2 CPA), constituído ad hoc para cada concreto procedimento. A lei
32
confere a este órgão, em termos genéricos, a função de “conduzir o procedimento” (art.
67.º/1 CCP).

Júri como órgão responsável pela instrução do procedimento

Embora não se revele claramente a sua natureza, o júri pode considerar-se o órgão
instrutor do procedimento de adjudicação. De facto, é competência própria do júri cabe a
direção da instrução do procedimento, ainda que não lhe seja atribuída qualquer função
decisória final. Não cabe ao júri adotar decisões com efeitos externos, mas antes uma tarefa
procedimental – a tarefa de preparar as decisões finais e externas que outro órgão irá tomar
(salvo a existência de delegação de competências deste no júri).

Uma outra nota de relevo na caraterização do júri do procedimento é a de que este é

um órgão funcionalmente independente, já que não se encontra hierarquicamente
subordinado a nenhum outro e, no exercício das suas competências próprias, não deve
obediência a ordens, instruções ou diretivas de órgão adjudicante ou de outros órgãos.
Todavia, este princípio da independência não deve ser considerado de forma absoluta:

→ As deliberações do júri são impugnáveis para o órgão adjudicante (artigos 267.º e

ss. CCP, em particular o 271.º/2) – o órgão adjudicante poderá, no seguimento do
recurso administrativo, anular e revogar as deliberações tomadas pelo júri, no
exercício das competências delegadas ou próprias;
→ As competências que o júri exerce ao abrigo de delegação do órgão
adjudicante são exercidas no contexto de uma relação de supremacia jurídica
do delegante (relação de delegação – art. 49.º CPA);
→ Os titulares do órgão adjudicante podem ser membros do júri (67.º/2), mas com a
consequência prevista no art. 69.º/1/d CPA, ficando impedidos de participar,
naquela qualidade, na tomada das decisões propostas pelo júri.

Regra da existência obrigatória do júri

O júri é um órgão de existência obrigatória em todos os procedimentos de adjudicação
(art. 67.º). Contudo, esta regra tem exceções:

→ Art. 67.º/1 – Procedimento do ajuste direto: procedimento em que é apenas

convidada uma entidade e em que, por isso, haverá lugar à apresentação de
apenas uma proposta (112.º/2). Deste modo, há a dispensa de várias diligências
procedimentais da competência normal do júri (elaboração de relatórios,
realização de audiência previa).
→ Art. 67.º/3 – Decisão do órgão adjudicante: o serviço da entidade adjudicante substitui
o júri e todas as referências do CCP ao júri devem considerar-se feitas pelo júri.
→ Art. 67.º/4 – Dispensa do júri nos casos em que só é apresentada uma proposta.
Esta dispensa ocorre já dentro do procedimento, após o decurso do prazo de
apresentação de propostas; sendo que isto não altera a tramitação normal, salvo
no caso do art. 125.º/2 (procedimento consulta prévia).

Quando não exista júri ou este seja dispensado, deverá haver lugar à designação de um
responsável do procedimento, nos termos do art. 55.º CPA.

33
 Composição e funcionamento do júri
O júri apresenta-se como órgão administrativo plural, com um mínimo de três membros
efetivos e dois suplentes, todos designados pelo órgão adjudicante (art. 67.º/1 CCP).

Se um titular do órgão adjudicante integrar o júri ficará impedido de participar como

titular do órgão adjudicante na tomada de decisões sobre as propostas do júri, por força do
art. 69.º/1/d) CPA.

O CCP não define quaisquer exigências de competência técnica, profissional ou de

habilitação dos membros do júri, nem indica a origem dos membros do júri, salvo no caso no
art. 67.º/2.

Quanto ao funcionamento (artigo 68.º do CCP): “1 — O júri do procedimento inicia o

exercício das suas funções no dia útil subsequente ao do envio do anúncio para publicação
ou do convite. 2 — O júri só pode funcionar quando o número de membros presentes na
reunião corresponda ao número de membros efetivos. 3 — As deliberações do júri, que
devem ser sempre fundamentadas, são tomadas por maioria de votos, não sendo admitida
a abstenção. 4 — Nas deliberações em que haja voto de vencido de algum membro do júri,
devem constar da ata as razões da sua discordância”.

Há ainda a apontar a faculdade de indicar peritos ou consultores (artigo 68.º, nº 6).

Competências (próprias) do júri

A existência do júri do procedimento traduz o intuito do legislador de separar a instrução
do procedimento de adjudicação, enquanto tarefa de natureza técnica e instrumental, da
tomada de decisões finais, que definem a situação jurídica dos intervenientes no
procedimento.

Assim, se ao júri incumbe a condução da instrução, então as suas competências

reconduzem-se à prática de atos instrumentais, que desenvolvem uma função
procedimental de preparação das decisões a tomar pelo órgão adjudicante:

→ Competências indicadas no art. 69.º/1 CCP:

• Proceder à apreciação das candidaturas;
• Proceder à apreciação das propostas;
• Proceder à apreciação de soluções (no procedimento de diálogo concorrencial) e
projetos (no procedimento de parceria para a inovação);
• Elaborar os relatórios (preliminares e finais) de análise das candidaturas, das propostas e
das soluções e projetos.
→ Outras competências:
• Publicitação da lista de candidatos ou concorrentes (artigos 177.º/1 e 138.º/1 CCP);
• Apreciar e decidir as reclamações de candidatos ou concorrentes não incluídos nas
listas e fixar novos prazos de apresentação de propostas e candidaturas. Neste caso
(único no CCP), o júri, ao decidir as reclamações, toma uma decisão com eficácia
externa, que pode ser objeto de reclamação facultativa para o próprio júri ou de
recurso administrativo para o órgão adjudicante (artigos 177.º/3 e 4; 138.º/3 e 4; 269.º;
271.º/2 CCP);
• Conduzir as negociações ou o diálogo (artigos 118.º, 149.º, 201.º, 213.º CCP), quando
eles tiverem lugar.
34
 • Realizar audiências prévias dos candidatos ou concorrentes;
• Solicitar o suprimento de irregularidades das candidaturas e das propostas e proceder
oficiosamente à retificação de erros de escrita ou calculo que as mesmas contenham
(art. 72.º/3 e 4);
• Solicitar esclarecimentos aos candidatos ou concorrentes sobre as respetivas
candidaturas ou propostas (art. 183.º/1 e 72.º/1).

A revisão de 2017 do CCP confirmou que é ao órgão adjudicante que, no convite ou no

programa do procedimento, cabe definir o critério de desempate na avaliação das
propostas (74.º/4).

Competências delegáveis pelo órgão adjudicante no júri

O júri do procedimento tem competências próprias, mas, além destas, podem ser-lhe
delegadas competências do órgão adjudicante – art. 69.º/2.

Competências do órgão adjudicante indelegáveis no júri do procedimento

• Retificação das peças do procedimento, ou seja, retificação, alteração e suprimento
de erros ou omissões detetados pelos interessados e aceites pelo órgão adjudicante ou
detetados e retificados oficiosamente por este (art. 50.º, nº5/b; nº6 e nº7);
• Decisões sobre erros ou omissões identificados pelos interessados: estes podem dar
origem à retificação das peças do procedimento OU podem ser rejeitados expressa ou
tacitamente, nos termos do art. 50.º/5/b – para que o órgão adjudicante assuma
sempre a responsabilidade sobre as decisões relacionadas com erros e omissões das
peças do procedimento, quer para as corrigir, quer para manter o que nelas se
estabelece;
• Decisão de qualificação dos candidatos (art. 187.º e 188.º);
• Decisão de adjudicação – decisão de aprovação de todas as propostas que constam
no relatório final do júri para efeitos de adjudicação (art. 124.º/4 e 148.º/4), o que inclui
a decisão sobre a ordenação e sobre a exclusão das propostas;
• Decisão de seleção das propostas ou dos concorrentes para a fase de negociação
(art. 148.º/4 e 149.º/2)
• Competências para a tomada de decisões antes da entrada em funções do júri ou
após a cessação das suas funções (competências indelegáveis por impossibilidade).

Publicitação da delegação de competências

Basta a indicação nas peças do procedimento das competências (delegadas) que o júri
exerce no âmbito daquele procedimento. Logo, a delegação de competências no júri não
tem de ser publicada, como exige, em geral, o art. 47.º/2 CPA.

Note-se que esta possibilidade de delegação não promove um alargamento do

domínio de intervenção do júri tão extenso quanto se poderia deduzir da lei, uma vez que,
por um lado, há as competências indelegáveis e, por outro, as competências próprias do júri.

Natureza Jurídica das deliberações do júri

Em geral, o júri apenas é titular de competências para a prática de atos instrutórios,
destinados à preparação das decisões do órgão adjudicante, destacando-se, entre estes, o
relatório final do procedimento, que contém o resumo final do procedimento, a proposta de

35
adjudicação e a respetiva fundamentação. Consequentemente, as deliberações do júri
apenas produzem efeitos internos (isto é, efeitos dentro do procedimento a que digam
respeito); são meros atos preparatórios das decisões do órgão adjudicante.

Impugnação das deliberações do júri

As deliberações do júri do procedimento são suscetíveis de impugnação para o próprio
júri, bem como suscetíveis de recurso administrativo para o órgão adjudicante (art. 271.º/2).
O recurso administrativo pode ter por objeto deliberações tomadas pelo júri no exercício de
competências próprias. Tais deliberações correspondem a atos internos e preparatórios com
efeitos jurídicos que se esgotam dentro do procedimento (não sendo, por isso, suscetíveis de
impugnação judicial). Acórdão do TCAS de 4/10/2012, Proc. 09099/12.

Esta regra da insusceptibilidade de impugnação judicial não se aplica no caso das

deliberações do júri sobre a não inclusão de interessados nas listas de
candidatos/concorrentes, que representam decisões externas, com efeitos diretos e
imediatos e, portanto, atos impugnáveis, nos termos do art. 51.º CPTA.

Garantias de imparcialidade na atuação do júri

A revisão de 2017 veio exigir que, antes do início de funções, os membros do júri e todos
os demais intervenientes no processo de avaliação de propostas (designados no art. 68.º/6)
subscrevam declaração de inexistência de conflito de interesses, conforme modelo previsto
no anexo XIII ao CCP. Os membros do júri estão, nesta sua condição, sujeitos ao regime de
impedimentos do art. 69.º CPA. Tratando-se de um órgão ad hoc, a verificação de uma
situação de impedimento deve conduzir à substituição do referido membro do júri.

Caso especial do júri dos concursos de conceção de ideias

Excecionalmente, nestes procedimentos as deliberações do júri têm caráter vinculativo
para a entidade adjudicante (art. 219.º-E/3). Ver ainda: Artigos 219.º-D/1/d; 219.º-E/2; 219.º-
I/1.

1.3. Interessados
Os conceitos jurídicos mais comuns para referenciar os atores principais do procedimento
de adjudicação são os de candidatos e concorrentes. Estes constituem duas categorias de
interessados, que participam no procedimento de adjudicação mediante a apresentação
de uma candidatura e de uma proposta (art. 52.º e 53.º). Mas o CCP também recorre ao
conceito “interessados” para identificar quaisquer entidades que têm a pretensão de intervir
e que intervêm mesmo no procedimento de adjudicação. A Lei das plataformas eletrónicas
define “interessados” no art. 2.º/c. Contudo, são vários os preceitos que no CCP se referem a
interessados, indicando entidades que não são (ou ainda não são) candidatos ou
concorrentes: artigos 50.º/1; 64.º/3; 66.º/1; 138.º/3. Uma outra categoria particular de
interessados é constituída por aqueles que, em resposta/sequência de anúncios que
convidem à manifestação de interesse em participar num procedimento, tenham
apresentado à entidade adjudicante essa manifestação de interesse: artigos 250.º-B/1/b;
35.º, 167.º/3 a 6. Esta manifestação de interesse pelo operador económico é uma
declaração que corresponde à solicitação de um convite dirigida à entidade adjudicante –

36
art. 167.º - interessados tem o direito ao convite para apresentação de
candidatura/proposta.

1.4. Candidatos e concorrentes; agrupamentos

Os candidatos e concorrentes são “interessados com estatuto específico” nos
procedimentos de adjudicação. A destrinça entre as duas figuras reconduz-se à distinção
entre:

→ Procedimentos unifásicos: não compreendem uma fase de qualificação prévia;

→ Procedimentos bifásicos: compreendem uma fase de candidatura e de
qualificação prévia, anterior à fase de proposta e adjudicação, na qual
participam os operadores económicos que tenham sido qualificados na 1ªfase.
Assim, nestes procedimentos, os interessados apresentam a candidatura e são,
portanto, candidatos.

Candidatos (artigo 52.º do CCP)

É candidato a entidade, pessoa singular ou coletiva, que participa na fase de
qualificação de um concurso limitado por prévia qualificação, de um procedimento de
negociação, de um diálogo concorrencial ou de uma parceria para a inovação, mediante
a apresentação de uma candidatura. (Trata-se de procedimentos bifásicos, que
compreendem dois subprocedimentos: um subprocedimento destinado à apresentação de
candidaturas, para efeitos de qualificação dos candidatos; e um subprocedimento
destinado à apresentação de propostas e adjudicação de uma proposta, de entre as que
sejam apresentadas pelos concorrentes).

Concorrentes (artigo 53.º do CCP)

É concorrente a entidade, pessoa singular ou coletiva, que participa em qualquer
procedimento de formação de um contrato mediante a apresentação de uma proposta.

Agrupamentos (artigo 54.º do CCP)

Podem ser candidatos ou concorrentes agrupamentos de pessoas singulares ou
coletivas, qualquer que seja a atividade por elas exercida, sem que entre as mesmas exista
qualquer modalidade jurídica de associação.

1.5. Adjudicatário
O adjudicatário é o concorrente cuja proposta foi aceite ou escolhida pelo órgão
adjudicante. Em princípio, o adjudicatário será a contraparte no contrato a celebrar com a
entidade adjudicante (art. 104.º CCP). No entanto, este princípio pode sofrer desvios por
diversas causas, previstas na lei:

→ O adjudicatário não comparece à outorga do contrato;

→ A adjudicação caduca (artigos 86.º, 87.º, 91.º, 93.º e 105.º CCP);
→ O agrupamento concorrente passa a constituir uma associação nova (art. 54.º/4 CCP).

37
2. Decisão de contratar e decisão de autorização da
despesa
O procedimento de formação de qualquer contrato inicia-se com a decisão de
contratar, a qual deve ser fundamentada e cabe ao órgão competente para autorizar a
despesa inerente ao contrato a celebrar, podendo essa decisão estar implícita nesta última
(art. 36.º/1 CCP).

2.1. Sentido e âmbito da decisão de contratar

A decisão de contratar é, simultaneamente, ato inicial e ato final: inicia o procedimento de
formação de um contrato público e finda o procedimento prévio no qual a entidade
adjudicante verifica a existência de uma determinada necessidade. Isto corrobora o que temos
vindo a dizer: o procedimento de formação do contrato não pode ser visto como um momento
estático e isolado, ele tem antecedentes e terá uma fase subsequente de execução. Em
qualquer caso, a decisão de contratar deve delimitar o conteúdo do contrato a celebrar: o art.
98º/3 CCP estabelece um “imperativo de conformidade” entre o conteúdo do contrato e a
decisão de contratar. Isto significa que o contrato que venha a ser celebrado deve ser conforme
com as linhas orientadoras estabelecidas na decisão de contratar. Num caso excecional a
decisão de contratar não se revela autónoma nem previamente ao procedimento de
adjudicação – é o caso do “regime simplificado de ajuste direto” (art. 128º CCP).

2.2. Competência para a decisão de contratar

A competência para a decisão de contratar cabe, como referido, ao órgão
adjudicante, o qual será designado na lei orgânica ou nos estatutos da entidade
adjudicante ou, na falta desta designação, será o órgão competente para autorizar a
despesa gerada pelo contrato (art. 36.º/2 CCP). Ver ainda o artigo 37º.

2.3. Decisão de contratar implícita na decisão de autorização da

despesa
A decisão de contratar pode estar implícita na decisão de autorizar a despesa (art. 36º/1
CCP). Entende-se que o que a lei pretende com esta possibilidade é que, sempre que não
exista uma decisão de contratar documentada autonomamente, ela seja considerada
como integrada na decisão de autorização de despesa. Obviamente, esta hipótese não é
possível se os órgãos responsáveis por uma e outra decisão não forem o mesmo.

Num caso excecional, a decisão de contratar não se revela autonomamente nem é

prévia ao procedimento de adjudicação: art. 128º (ajuste direto simplificado) –
desprocedimentalização da formação de CP’s – ato de compra leva implícita a decisão de
contratar (bem como a decisão de escolha do procedimento.

2.4. Natureza jurídica da decisão de contratar

A decisão de contratar é um ato interno, sem projeção exterior. Todavia, converte-se
num ato externo e, portanto, num ato administrativo impugnável, quando se revela através
38
 do anúncio ou do convite à apresentação de propostas. Estes atos, funcionalmente
autónomos, não são, pois, atos de publicitação da decisão de contratar, eles são elementos
que, em conjunto com a decisão interna de contratar, compõem um ato administrativo
composto – a decisão de contratar com efeitos externos. E se assim é, este ato composto
pode ser impugnado quanto a ilegalidades próprias da decisão (ex: falta de autorização ou
de cabimento da despesa). Sem prejuízo, claro, da eventual ratificação. De notar, que a
decisão de contratar tem de ser fundamentada, que varia em função das circunstâncias.

2.5. Revogação da decisão de contratar

Do art. 80.º/1 CCP decorre que a revogação da decisão de contratar resulta da decisão
de não adjudicação. Apesar de a letra da lei não ser expressa quanto a este ponto,
entende-se que a revogação da decisão de contratar é efeito automático da decisão de
não adjudicação (esta decisão implica a destruição de todo o procedimento de formação
do contrato, desde o seu início). Consequentemente, em tais casos, o início de um novo
procedimento implica a adoção de uma nova decisão de contratar (art. 79º/3 CCP). Nestes
termos, o nº 1 do art. 80º CCP não se refere a um concreto “poder” de revogação da
decisão de contratar, mas antes a uma revogação automática. Ao poder autónomo de
revogação refere-se o nº 2 do mesmo preceito: se verificadas as circunstâncias previstas nas
alíneas c) e d) do art. 79º/1 CCP até ao termo do prazo de apresentação das propostas, a
decisão de contratar pode se revogada. Se as referidas circunstâncias ocorrerem após o
termo desse prazo, será adotada uma decisão de não adjudicação.

2.6. Anulação administrativa da decisão de contratar

A anulação distingue-se da revogação porque funda-se na invalidade da decisão de
contratar (165.º/2 CPA). Não se vê obstáculos à mobilização, neste âmbito, das regras gerais
sobre a competência do órgão adjudicante para proceder à revogação de atos próprios
que sejam anuláveis. Porém, este poder de anulação só pode ser posto em marcha antes da
celebração do contrato. Após esse momento, a anulação terá de ocorrer pela via judicial.

3. Decisão de escolha do procedimento de adjudicação

O que está em causa é a escolha da tramitação do sub-procedimento de adjudicação,
o qual se integra no procedimento complexo e global de formação do contrato (a fase de
adjudicação só tem lugar após a fase da iniciativa).

A decisão de escolha do procedimento de adjudicação constitui um ato interno até que se

converta num ato externo com o convite ou anúncio à apresentação de propostas; não carece
de formalização, não tendo de constar de um documento específico e isolado, sendo que pode
vir apenas a materializar-se na elaboração do programa do procedimento pertinente. Tem de
ser fundamentada e cabe ao órgão competente para a decisão de contratar – art. 38º.

Tipos de procedimentos de adjudicação

Os procedimentos de adjudicação consistem em sequências de atos destinadas à
seleção da proposta que se pretende aceitar, sendo que a escolha deverá recair sobre um
dos procedimentos de adjudicação indicados no art. 16.º.

39
 Os tipos de procedimentos de adjudicação previstos na nossa lei (art. 16º/1 CCP) são:

➔ Ajuste direto (arts. 112º a 129º CCP)

definido no art. 112º/2; com a revisão de 2017, os elementos distintivos do ajuste direto são:
• Trata-se de um procedimento baseado em convite
• Esse convite é dirigido apenas a uma entidade (distinguindo-se, assim, da
consulta prévia). No entanto, pode haver exceções: concurso de conceção,
concurso de ideias e o art. 24º/3.
➔ Consulta prévia (arts. 112º a 129º CCP)
definida no art. 112º/1 (+ art.114º/1); baseia-se num convite (como o ajuste direto), mas
este tem de ser enviado a pelo menos três entidades, com as quais a entidade
adjudicante poderá negociar os aspetos do contrato a negociar;
➔ Concurso público (arts. 130º a 161º CCP)
procedimento objeto de anúncio num jornal oficial (DR ou JOUE) no qual, através da
apresentação de uma proposta, pode participar qualquer entidade que preencha os
requisitos gerais de participação;
➔ Concurso limitado por prévia qualificação (arts. 162º a 192º CCP)
procedimento objeto de anúncio num jornal oficial (DR ou JOUE) que se desenvolve em
duas fases:
• Numa primeira, de qualificação, pode participar, através da apresentação de
uma candidatura, qualquer entidade interessada em demonstrar que preenche
os requisitos mínimos de capacidade exigidos pela entidade adjudicante;
• Numa segunda, de adjudicação, podem participar, através da apresentação de
uma proposta, as entidades qualificadas na primeira fase, que, para o efeito, são
convidadas pela entidade adjudicante;
➔ Procedimento de negociação (arts. 193º a 203º CCP)
segue o modelo do concurso limitado por prévia qualificação, mas inclui uma terceira
fase, de negociação das propostas; a entidade adjudicante pode adotar o
procedimento de negociação quando (artigo 29.º):
• As suas necessidades não possam ser satisfeitas sem a adaptação de soluções
facilmente disponíveis;
• Os bens ou serviços incluírem a conceção de soluções inovadoras;
• Não for objetivamente possível adjudicar o contrato sem negociações prévias devido
a circunstâncias específicas relacionadas com a sua natureza, complexidade,
montagem jurídica e financeira ou devido aos riscos a ela associados;
• Não for objetivamente possível definir com precisão as especificações técnicas
por referência a uma norma, homologação técnica europeia, especificações
técnicas comuns ou referência técnica.
➔ Diálogo concorrencial (arts. 204º a 218º CCP)
começa por incluir uma fase de qualificação e envolve a apresentação de soluções e
diálogo com os candidatos qualificados e, depois, a apresentação de propostas
seguida da adjudicação.
➔ Parceria para a inovação (arts. 218º-A a 218º-D CCP)
a entidade adjudicante pode adotar a parceria para a inovação quando pretenda a
realização de atividades de investigação e o desenvolvimento de bens, serviços ou obras

40
 inovadoras, independentemente da sua natureza e das áreas de atividade, tendo em vista a
sua aquisição posterior, desde que estes correspondam aos níveis de desempenho e preços
máximos previamente acordados entre aquela e os participantes na parceria – artigo 30.º-A

Vigora, nesta matéria, o princípio da taxatividade dos procedimentos de adjudicação

(sistema numerus clausus): os procedimentos que a entidade adjudicante pode escolher
constam de uma lista fechada de tipos de procedimentos. Ao princípio da taxatividade
acresce, nesta sede, um princípio de tipicidade e um princípio de formalização legal, nos
termos do qual a lei tem de definir, com detalhe, o desenvolvimento da tramitação de cada
tipo de procedimento. Ao órgão adjudicando está vedada a instituição de novos momentos
do procedimento, bem como a alteração da respetiva ordenação. As opções que o órgão
adjudicante poderá tomar nesta matéria serão apenas as autorizadas por lei.

Critérios legais de escolha do procedimento de adjudicação

CRITÉRIO FINANCEIRO
O conceito de valor estimado do contrato, que surge em várias partes do CCP, coincide
com o preço estimado, a que acresce o valor estimado de outras contraprestações a
efetuar pela entidade adjudicante que sejam suscetíveis de se traduzirem num montante
monetário. Logo, o valor do contrato não inclui o valor das vantagens que integram o
benefício económico do adjudicatário (art. 17º/2).

Neste contexto, o valor do contrato é o valor monetário que a entidade adjudicante

estima, projeta vir a pagar; é em função deste valor estimado/calculado que a entidade
escolhe o procedimento e é em função dele que se determina a competência para a
decisão de contratar (quando esta se encontra limitada pelo valor do contrato).

Deverá ser calculado abrangendo o valor monetário das condições de modificação

previstas no caderno de encargos (96º/1/j). O valor do contrato deve coincidir com o preço
base (47º/1), sendo que o cálculo do valor estimado do contrato deve atender às
indicações do art. 47º/2.

Em função do critério exclusivo do valor estimado do contrato a celebrar, a entidade

adjudicante pode escolher procedimentos de:

O ajuste direto pode ser escolhido em função do valor nos termos seguintes:
1. Contratos de empreitada de obras públicas – art. 19.º/d;
2. Contratos de locação ou de aquisição de bens móveis e de aquisição de
ajuste direto serviços – art. 20.º/1/d;
3. Contratos de concessão de obras públicas e de serviços públicos – art.
31.º/4
4. Outros contratos – art. 21º/1/c e /2;
A consulta prévia pode ser escolhida em função do valor nos termos seguintes:
1. Contratos de empreitada de obras públicas – art. 19.º/c;
2. Contratos de locação ou de aquisição de bens móveis e de aquisição de
consulta prévia serviços – art. 20.º/1/c;
3. Contratos de concessão de obras públicas e de serviços públicos – art.
31.º/4;
4. Outros contratos – art. 21º/1/b e /2;

41
concurso público Estes procedimentos podem sempre ser utilizados com publicação no JOUE,
qualquer que seja o valor do contrato. Contudo, em função do valor, a
ou concurso
entidade adjudicante pode adotar procedimentos de concurso sem
limitado por publicação no JOUE, quando se trate de contratos de empreitada de obras
prévia públicas, de locação ou aquisição de bens imóveis ou aquisição de serviços
qualificação sem abaixo dos limiares europeus (art. 19º/b e 20º/1/b) – o facto de os contratos a
celebrar terem valor inferior aos limiares europeus autoriza concursos nacionais.
publicação no JOUE

LIMITES À ESCOLHA DAS ENTIDADES CONVIDADAS:

→ Limite em função do valor acumulado – art. 113º/2; este limite tem caráter trienal,
abrangendo indistintamente o ajuste direto e a consulta prévia.

Nota: o valor do novo contrato que se pretenda celebrar por ajuste direto/consulta
prévia não é incluído no cálculo do preço contratual acumulado – teoria do facto passado

• Cada tipo de procedimento tem um limite trienal próprio

• Cada operador terá duas “contas-correntes”: uma para ajustes diretos e outra para
consultas prévias
• Os contratos de empreitada contam-se sempre autonomamente relativamente aos
contratos de aquisição/locação de móveis e de aquisição de serviços
→ Delimitação do âmbito subjetivo para a aplicação do limite trienal – 113º, nº3 (no
Estado e regiões Autónomas) e nº4 (nos municípios).
→ Critério do valor no caso de entidades convidadas em agrupamentos – art.
117.º/2/a
• No caso de ajuste direto/consulta prévia adotados em função do critério do valor, as
entidades convidadas não podem integrar agrupamentos (artigo 117.º, n.º 2, alínea a)),
sob pena de exclusão.
• O escasso valor do contrato, o “caráter pessoal” do convite e a possibilidade
(inconveniente) de o agrupamento integrar um operador económico que a entidade
adjudicante nunca convidaria(mas se estas duas últimas razões forem válidas, então não
se percebe a razão pela qual não deveriam valer para a – regra geral – do n.º 1 do artigo
17.º); há aqui um elemento de fidúcia que se perderia com a admissão de agrupamentos.
→ Liberalidades – art. 113º/5
• O limite não se aplica a comportamentos juridicamente enquadráveis (p. ex: descontos
comerciais em contratos);
• Mas inclui-se o que se tenha feito por preços “simbólicos”;
• A liberalidade tem de ser feita para a própria entidade adjudicante;
• Não abrange a oferta de liberalidades ou doações feitas aos membros de uma entidade
adjudicante, mas sim à própria entidade adjudicante;
• Não se incluem aqui as oferendas que são feitas ao abrigo da lei do Mecenato
• Vale para qualquer ajuste direto/consulta prévia (em função do valor ou de critério material);
• Regra geral: para que uma prestação gratuita escape ao n.º 5 do artigo 113.º é necessário
que a mesma esteja prevista no caderno de encargos do procedimento e,
consequentemente, no contrato (ex: a obrigação de prestar formação profissional, como
contrapartida da adjudicação de um determinado contrato);
• Se a entidade adjudicante exigir ao fornecedor que, fora do contrato, efetue uma qualquer
prestação gratuita e o fornecedor aceder, ficará este sujeito à proibição de ser contratado.
42
 CRITÉRIOS MATERIAIS
Casos em que a entidade adjudicante pode adotar um certo procedimento, mas só
depois de verificar, no caso concreto, se estão reunidos os pressupostos/condições materiais
de que a lei faz depender a escolha daquele procedimento – arts. 23º a 30º-A.

Escolha do ajuste direto (ou da consulta prévia) em função de critérios materiais

Não condiciona o valor do contrato a celebrar, permitindo a celebração de contratos
de qualquer valor. No entanto, existem algumas exceções de limite de valor (ressalva
prevista no art. 23º, in fine). Assim, nos arts. 24º a 27º prevêem-se situações em que a adoção
do procedimento do ajuste direto depende da verificação de pressupostos materiais E do
valor do contrato (ex: art. 25º/1/b; 26º/1/b; 27º/1/e; 27º/3+27º/1/b).

O art. 24º indica os pressupostos que permitem a adoção do ajuste direto para a
celebração de quaisquer contratos.

Os artigos 25º a 27º indicam os pressupostos que autorizam a adoção desse

procedimento para a formação de contratos de empreitada de obras públicas (25º), de
locação ou aquisição de bens móveis (26.º) e de aquisição de serviços (27º).

NOTA: a autorização para adotar o ajuste direto nesses preceitos é, de certo modo,
derrogada pelo art. 27º-A, que estabelece uma regra de preferência da consulta prévia
sobre o ajuste direto. Logo, o disposto no art. 24º a 27º, a possibilidade de ajuste direto tem
de se articular com esta regra de preferência.

PARA TODOS OS CONTRATOS

 RAZÕES PROCEDIMENTAIS
→ Situação em que um concurso fique deserto, por (artigo 24.º, n.º 1, alínea a)):
• Num concurso limitado por prévia qualificação nenhum candidato se tenha apresentado;
• Ou num concurso público nenhum concorrente tenha apresentado proposta;
• E ainda a hipótese prevista no n.º 6 do artigo 24.º, conjugado com o n.º 5 do
mesmo artigo, quando estejam em causa entidades dos setores especiais (ou
atividades dos sectores especiais), abrangendo-se também aqui o procedimento
de negociação.

Mas note-se que, para o ajuste direto ser possível nesta situação, a entidade
adjudicante não pode alterar substancialmente o caderno de encargos e,
quando for o caso, os requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira
estabelecidos no procedimento primitivo » exigência de identidade substancial
entre o objeto do procedimento que ficou deserto (e que foi aberto à
concorrência) e o objeto do procedimento de acesso restrito que venha a lançar.

→ Situação em que, num concurso público, num concurso limitado por prévia
qualificação ou num procedimento de diálogo concorrencial, todas as propostas são
excluídas por razões formais – artigo 24.º, n.º 1, alínea b), conjugada com o artigo 146.º
Desde que o caderno de encargos não seja substancialmente alterado. Este é mais
um insucesso de um procedimento aberto de seleção concorrencial. Admite-se o
recurso a um procedimento de acesso restrito, porque o procedimento anterior já

43
 assegurou a publicidade e concorrência. Aplica-se, também neste caso, as condições
e limites na situação anterior: identidade substancial do caderno de encargos (24º/9)
e o limite temporal previsto no 24º/7 e 8.
→ Situação em que todas as propostas são excluídas por razões materiais – artigo 24.º,
n.º 1, alínea b), e n.º 2, conjugados com o artigo 70.º, nº 2 (na generalidade dos casos,
as razões de exclusão mencionadas neste n.º equivalem a razões materiais)
→ Inaplicabilidade dos limites de valor/financeiros referidos, desde que (n.º 2 do artigo 24.º):
• Tenha havido publicitação do anúncio do procedimento anterior no Jornal Oficial
da União Europeia
• E sejam convidados a apresentar proposta todos, e apenas, os concorrentes cujas
propostas tenham sido excluídas apenas com fundamento no n.º 2 do artigo 70.º
(na generalidade dos casos trata-se de razões materiais de exclusão) – Ajuste
direto com vários convidados

 RAZÕES DE URGÊNCIA
Trata-se de casos de urgência imperiosa resultantes de acontecimentos imprevisíveis –
artigo 24.º, n.º 1, alínea c).

→ O ónus da entidade adjudicante: demostrar a verificação dos pressupostos

necessários e de aplicação cumulativa para o recurso ao procedimento por ajuste
direto por motivos de urgência imperiosa:
i. Motivos de urgência imperiosa;
ii. Resultantes de acontecimentos imprevisíveis e inesperados
(facto/acontecimento que um decisor público normal e razoável, colocado na
posição do real decisor, não podia ter previsto, nem tinha obrigação de prever);
iii. Não imputáveis, em caso algum, à entidade adjudicante (não resulta da falta
de diligencia desta em, atemadamente, desencadear outro procedimento
pré-contratual);
iv. Que o recurso ao ajuste direto é ou seja feito na medida do estritamente
necessário (procedimento sem convite – ajuste direto ou consulta prévia – será
usado apenas para satisfazer necessidades imediatas, abrangendo apenas o
período que decorre até que possam ser encontradas soluções mais estáveis,
no quadro da contratação não urgente); e
v. Que não possam ser cumpridos os prazos previstos para os processos de
concurso público.

Reforce-se que estas condições são cumulativas!

Esta situação tem de ser explicada na fundamentação da decisão de adotar o ajuste

direto. Mas, nos termos da lei, o órgão adjudicante não tem este dever – basta que se
preencham os requisitos.

Mas note-se que há casos em que o órgão adjudicante tem o dever de explicar as
razões que determinam o convite de entidades que, em função das condições do contexto,
parecem não ter capacidade para responder à urgência devida.
Exemplo: o colapso de uma ponte autoriza um procedimento sem convite para a contratação
de um serviço de transporte fluvial por um período limitado de tempo, mas não autoriza a
44
 contratação de uma empreitada para a construção de uma nova ponte ou de um serviço de
transporte fluvial pelo prazo que durar a construção da nova ponte. Em ambos os casos, tratar-se-
ia de adotar procedimentos sem convite além do estritamente necessário para responder ao
motivo de urgência imperiosa.

NOTA: preferência legal da consulta prévia sobre o ajuste direto (art. 27º-A) – coloca a
consulta prévia ao nível dos procedimentos abertos e obriga à demonstração de que os
prazos mais longos deste procedimento (devido a uma tramitação procedimental mais
exigente) não podem ser cumpridos por incompatibilidade com a situação de urgência.

 RAZÕES RELATIVAS AO OBJETO DO CONTRATO

→ Aquisições para a prestação de serviços de telecomunicações – art. 24º/1/d
Um procedimento com convite (ajuste direto ou consulta prévia) pode ser adotado
quando as prestações que constituem o objeto do contrato a celebrar se destinem, a
título principal, a permitir à entidade adjudicante a prestação ao público de um ou mais
serviços de telecomunicações – entidades adjudicantes exercem atividades expostas à
concorrência e, portanto, em competição com operadores económicos. Com efeito,
admite-se uma derrogação à regra geral de adoção de procedimentos abertos, em
atenção ao facto de estar em causa a formação de contratos cujo objetivo principal é o
de permitir à entidade adjudicante desenvolver uma atividade exposta à concorrência.
→ Exclusividade do prestador ou do fornecedor – art. 24º/1/e
O ajuste direto pode ser adotado quando as prestações que constituem o objeto do
contrato só possam ser confiadas a determinada entidade por uma das razões
enunciadas no art. 24º/1/e - i),ii), iii). Por conseguinte, a existência de apenas um
operador apto a realizar a prestação contratual pode surgir:
• Nos casos em que esteja em causa a criação ou aquisição de uma obra de arte
ou de um espetáculo artístico (motivos artísticos) – 24º/1/e, i)
• Nos casos em que esteja em causa motivos técnicos – 24º/1/e, ii)
• Nos casos em que à necessidade de proteger direitos exclusivos, incluindo direitos
de propriedade intelectual – 24º/1/e, iii)

Relativamente aos motivos técnicos e necessidade de proteger direitos exclusivos,

o art. 24º/4 acrescenta que o ajuste direto só pode ser adotado quando não
exista alternativa ou substituto razoável e quando a inexistência de concorrência
não resulte de uma restrição desnecessária face aos aspetos do contrato a
celebrar – este limite reflete-se no dever de fundamentação da escolha do
procedimento. Note-se, que não se revela fácil definir e fundamentar a
inexistência de substituto razoável.

PARA CONTRATOS DE EMPREITADA DE OBRAS PÚBLICAS

Além dos casos em que pode ser utilizado nos termos do art. 24º, o ajuste direto ainda pode
ser utilizado nos termos do art. 25º.

PARA CONTRATOS DE AQUISIÇÃO DE BENS MÓVEIS

O ajuste direto também pode ser utilizado nos termos do art. 26º.

PARA CONTRATOS DE AQUISIÇÃO DE SERVIÇOS

O ajuste direto pode ainda utilizar-se nos termos do art. 27º.

45
 NOTAS:

→ No entanto, o (novo) limite à escolha do ajuste direto ao abrigo dos critérios materiais
introduzido pelo artigo 27.º-A: “Nas situações previstas nos artigos 24.º a 27.º, deve
adotar-se o procedimento de consulta prévia sempre que o recurso a mais de uma
entidade seja possível e compatível com o fundamento invocado para a adoção
deste procedimento”.
A introdução desta limitação, designadamente quando esteja em causa a adoção
do ajuste direto por razões de urgência, e o (novo) regime do contencioso pré-
contratual urgente. Razões que poderão ser invocadas para fundamentar o recurso
ao ajuste direto: o confronto entre a razão da urgência e o “risco” procedimental e
o “risco” processual (contencioso).
→ O critério do interesse público (apenas) para contratos de sociedade: “Quando razões
de interesse público relevante o justifiquem, pode adotar-se o ajuste direto para a
formação de contratos de sociedade” – n.º 3 do artigo 31.º
→ A faculdade de adotar o ajuste direto na sequência do “concurso de ideias”, nos
termos dos n.º 2 e 8 do artigo 219.º-J

Desenho legal da tramitação dos principais procedimentos

Ajuste direto
O ajuste direto é o procedimento de adjudicação que apresenta uma tramitação mais
simples e, em princípio, mais célere, classificando-se como procedimento unifásico
(contemplando apenas uma fase de adjudicação).

O art. 112º/2 CCP define o ajuste direto. Mas há a situações em que podem ser
convidadas várias entidades para o ajuste direto: arts. 24º/3; 114º/2; 219º-J/8. Note-se a lei
dispensa, neste caso, a instituição do júri do procedimento (67.º/1), sendo que a prática dos
atos de instrução pode ser assegurada diretamente pelo órgão adjudicante ou pelos serviços
que dele dependem. Em traços gerais, a tramitação deste procedimento consiste no seguinte:

1) Convite: o procedimento inicia-se com o envio de um convite a uma entidade

escolhida pelo órgão adjudicante. O convite contém obrigatoriamente:
• Regulamentação do procedimento;
• Caderno de encargos; entre outras – art. 115º/1.

Logo, o programa do procedimento é substituído por um convite, acompanhado

de caderno de encargos. Aqui aplica-se os limites à livre escolha das entidades a
convidar, decorrentes do art. 113º/2 a 5, sendo que a escolha das entidades
convidadas cabe ao órgão competente para tomar a decisão de contratar
(113.º/1).

2) Solicitação e prestação de esclarecimentos das peças do procedimento (+) retificação

de erros e omissões: prazo constante no art. 116º; em regra, aplicar-se-á o art. 50º,
podendo os esclarecimentos sobre as peças ser prestados e as retificações ser
efetuadas até ao termo do 2º terço do prazo de apresentação de propostas.

46
 3) Apresentação de propostas: as entidades convidadas apresentam as suas propostas
através de meios eletrónicos, não sendo obrigatória (para a entidade adjudicante) a
utilização de plataforma eletrónica (115º/4);
Note-se que não há um prazo mínimo legal e imperativamente fixado, ou seja, o prazo
para a apresentação das propostas é o que for fixado no convite – art. 115º/1/f,
podendo ser um prazo inferior ou superior a 9 dias. Logo, a fixação do prazo está na
discricionariedade da entidade adjudicante, mas tem de ser um prazo
adequado/proporcionado.
Caso de apresentação de propostas por agrupamentos – art. 117º: em regra, um
agrupamento de pessoas singulares ou coletivas pode apresentar uma proposta, desde
que um dos seus membros tenha sido convidado para o efeito (117º/1). Contudo, há
uma exceção – se o procedimento for escolhido em função do valor (117º/2)
4) Os serviços da entidade adjudicante podem pedir esclarecimentos sobre a proposta
apresentada e convidar o concorrente a introduzir melhorias na sua proposta (não
havendo, contudo, lugar às fases de negociação e de audiência prévia, nem à
elaboração dos relatórios preliminar e final - art. 125º);
5) Na sequência, os serviços da entidade adjudicante submetem o projeto da decisão de
adjudicação ao órgão competente para a decisão de contratar.
6) O órgão adjudicante profere o ato de adjudicação.
7) Celebração do respetivo contrato: que deve ser objeto de publicidade, pela entidade
adjudicante, no portal dos CP’s. De acordo com o art. 127º/3, a publicitação da
celebração do contrato é a condição de eficácia do contrato, nomeadamente para
efeitos de pagamentos, independentemente de o contrato ter sido ou não reduzido a
escrito (art. 94º e ss.).

No caso de estarmos perante um ajuste direto simplificado, previsto no art. 128º e 129º: A
adjudicação pode ser feita pelo órgão adjudicante diretamente sobre uma fatura ou um
documento equivalente apresentado pela entidade convidada, sendo pressuposto da
decisão de adjudicação a decisão de contratar e a decisão de escolha do ajuste direto, nos
termos do art. 19º/d + 20º/1/d. Encontram-se, assim, dispensadas todas as demais
formalidades, designadamente o recurso a meios eletrónicos, a celebração de contrato e a
obrigação de publicitação.
Este regime aplica-se nas “compras presenciais” e nas compras de serviços e produtos
através de plataformas de intermediação online. Conta para efeitos do limite trienal (113º/2).

Consulta prévia
O art. 112º/1 define a consulta prévia. Assume um caráter mais complexo, desde logo
atendendo ao número de entidades a convidar para efeito de apresentação de propostas.

Em traços gerais, a tramitação deste procedimento consiste no seguinte:

1) Convite: o procedimento inicia-se com o envio de um convite a, pelo menos, três

entidades escolhidas pelo órgão adjudicante. Sendo que se tem de assegurar o envio
simultâneo a todos os operados ao longo do procedimento. Aqui também se aplica os
limites à livre escolha das entidades a convidar, decorrentes do art. 113º/2 a 5, sendo
que a escolha das entidades convidadas cabe ao órgão competente para tomar a
decisão de contratar (113º/1).

47
2) Convite enviado às entidades convidadas deve conter, além das menções
obrigatórias, previstas no art. 115º/1, também aquelas que constam no n.º 2, ou seja, o
convite deverá indicar se as propostas apresentadas serão (ou não) objeto de
negociação e, em caso afirmativo:
• Quais os aspetos da execução do contrato a celebrar que a entidade
adjudicante não está disposta a negociar; e
• Se a negociação decorrerá parcial ou totalmente, por via eletrónica e os respetivos
termos e qual o critério de adjudicação e os eventuais fatores e subfatores que o
densificam, não sendo, porém, necessário um modelo de avaliação das propostas.
3) O convite é acompanhado do caderno de encargos, sendo enviado, tal como a
proposta, através de meios eletrónicos (entidade adjudicante não está obrigada a usar
a plataforma eletrónica) e deve ser formulado por escrito – 115º/4. O programa do
procedimento é substituído por um convite, acompanhado de um caderno de encargos.
4) Solicitação e prestação de esclarecimentos das peças do procedimento (+) retificação
de erros e omissões: no prazo constante no art. 116.º; em regra, aplicar-se-á o art. 50.º,
podendo os esclarecimentos sobre as peças ser prestados e as retificações ser efetuadas
até ao termo do 2º terço do prazo de apresentação de propostas.
5) Apresentação de propostas: as entidades convidadas apresentam as suas propostas
através de meios eletrónicos, não sendo obrigatória (para a entidade adjudicante) a
utilização de plataforma eletrónica (115º/4). Após a apresentação das propostas, o
desenvolvimento da tramitação varia, conforme haja lugar a negociação ou não:
• Não havendo negociação: o júri procede à análise e à avaliação das propostas
apresentadas e elabora o relatório preliminar (ver ponto 7).
Note-se que não há um prazo mínimo legal e imperativamente fixado, ou seja, o prazo
para a apresentação das propostas é o que for fixado no convite – art. 115º/1/f),
podendo ser um prazo inferior ou superior a 9 dias. Logo, a fixação do prazo está na
discricionariedade da entidade adjudicante, mas tem de ser um prazo
adequado/proporcionado.
Caso de apresentação de propostas por agrupamentos – art. 117º: em regra, um
agrupamento de pessoas singulares ou coletivas pode apresentar uma proposta, desde
que um dos seus membros tenha sido convidada para o efeito (117º/1). Contudo, há
uma exceção – se o procedimento for escolhido em função do valor (117º/2)
6)
6.A. O júri, após a análise das propostas apresentadas, conduz uma negociação que
incidirá apenas sobre os atributos dessas propostas (aspetos da execução do contrato a
celebrar submetidos à concorrência pelo caderno de encargos) e não sobre os termos e
condições – Objeto das negociações: art. 118º/1, conjugado com o art. 115º/2.
Não há lugar à negociação de propostas que devam ser excluídas, aplicando-se, para
o efeito, os fundamentos de exclusão do art. 146º/2. Esta fase de negociação só existe
no caso de consulta prévia e se estiver previsto no convite (art. 118º). Os concorrentes
têm o direito e o dever de negociar.
6.B. Os termos a adotar na fase de negociação serão fixados pelo júri e transmitidos aos
concorrentes na notificação que lhes é enviada para efeitos de agendamento da
1ªsessão de negociações (art. 120º). Formalidades a observar:
• Convocatória – art. 120.º/1: o local pode ser um endereço eletrónico;
• Formato adotado para as negociações – art. 120.º/2;

48
 • Elaboração de atas – art. 120.º/3;
• Dever de sigilo durante a fase de negociação – art. 120.º/4
• Modo de realização das negociações – art. 120.º/2: trata-se de um critério
discricionário da entidade adjudicante (podem decorrer em separado, ou em
conjunto com os diversos concorrentes)
• O princípio da alterabilidade das propostas: os concorrentes devem ter idênticas
oportunidades de propor, de aceitar e de contrapor modificações das respectivas
propostas durante as sessões de negociação – art. 120.º/4
• Modo de representação dos concorrentes nas negociações – art. 119.º: os
concorrentes podem fazer-se representar, bem como fazer-se acompanhar de
técnicos nas sessões de negociação
6.C. Encerrada a negociação, o júri fixa o prazo para a apresentação de versões finais
integrais das propostas (propostas finais) – art. 121º. Existência de um duplo limite:
• As propostas não podem conter atributos diferentes dos constantes das respetivas
versões iniciais no que respeita aos aspetos da execução do contrato a celebrar
que a entidade adjudicante tenha indicado não estar disposta a negociar (causa
de exclusão – art. 122.º/2)
• Depois de entregues as versões finais das propostas, não podem as mesmas ser
objeto de quaisquer alterações: passa a valer inteiramente o princípio da
inalterabilidade/intangibilidade das propostas.
6.D. Após a apresentação das propostas finais, o júri analisa as propostas (iniciais e finais)
e procede à respetiva avaliação.
Note-se que o órgão competente para a decisão de contratar poderá dispensar a
existência de júri (artigo 67.º/3). Nesse caso, os procedimentos são conduzidos pelos
serviços da entidade adjudicante: os serviços assumem a função de júri. E quando não
exista júri ou este seja dispensado, deverá haver lugar à designação de um responsável
do procedimento, nos termos do artigo 55.º do CPA.
7) Após a análise e avaliação das propostas, passa-se à “preparação da adjudicação”,
começando o júri por elaborar um relatório preliminar, no prazo de 3 dias, propondo ao
órgão adjudicante a ordenação das propostas e, se for o caso, a exclusão de algumas
delas, constando, igualmente, deste documento a referencia aos esclarecimentos
prestados pelos concorrentes (art. 122º, conjugado com o art. 146º/2 e 3).
8) Este relatório preliminar é enviado a todos os concorrentes, sendo-lhes concedido um
prazo, não inferior a 3dias, para se pronunciarem ao abrigo do seu direito de audiência
prévia (art. 123º).
9) Findo o prazo fixado para este efeito, o júri elabora um relatório final, no qual,
ponderando as observações dos concorrentes, essencialmente decide manter ou
modificar as conclusões constantes do relatório preliminar (art. 124º/1). Caso altere essas
conclusões, terá de ouvir novamente os concorrentes interessados (nova audiência
prévia) e, seguidamente, produzir um segundo relatório final (art. 124º/2). Envio do
relatório final ao órgão competente para a decisão de contratar – art. 124º/3 e 4.
10) Perante as conclusões finais do júri, o órgão adjudicante emite o ato de adjudicação,
escolhendo uma de entre as várias ofertas.
11) A celebração do contrato, que se segue à adjudicação, é objeto de publicitação pela
entidade adjudicante, no portal dos CP’s, sendo a publicitação da celebração do

49
 contrato condição de eficácia do mesmo, incluindo para efeitos de pagamentos,
independentemente de o contrato ter sido (ou não) reduzido a escrito (art. 127º/3).

Concurso público
É um procedimento unifásico (contemplando apenas uma fase de adjudicação), e
apresenta uma tramitação mais complexa.

Princípio geral relativo à escolha do procedimento – a escolha do concurso público

permite a celebração de contratos de qualquer valor (19º/a; 20º/1/a; 21º/a).

Contudo, há certos limites a este princípio geral:

→ Limites nos contratos de empreitada de obras públicas: a escolha do concurso público

só permite a celebração de contratos de empreitada de obras públicas sem
publicidade no Jornal Oficial da União Europeia se o seu valor for inferior ao limiar da
Directiva 2014/24, ou seja, inferior a 5 milhões 548 mil euros (a partir deste valor o
anúncio do concurso deve ser publicado no Jornal Oficial da União Europeia) – artigo
19.º, alínea b), do CCP
→ Limites nos contratos de locação ou de aquisição de bens móveis: a escolha do
concurso público só permite a celebração destes contratos sem publicidade no Jornal
Oficial da União Europeia se o seu valor for inferior ao limiar da Directiva 2014/24, ou
seja, inferior a 221 mil euros e inferior a 144 mil euros se adjudicados pelo Estado (a
partir destes valores o anúncio do concurso deve ser publicado no Jornal Oficial da
União Europeia) – artigo 20.º, n.º1, alínea b), do CCP
→ Limites nos contratos de aquisição de serviços: a escolha do concurso público só
permite a celebração destes contratos sem publicidade no Jornal Oficial da União
Europeia se o seu valor for inferior ao limiar da Directiva 2014/24, ou seja, inferior a 221
mil euros e inferior a 144 mil euros se adjudicados pelo Estado (a partir deste valor o
anúncio do concurso deve ser publicado no Jornal Oficial da União Europeia) – artigo
20º, nº 1, alínea b), do CCP

Princípio geral da adoção do concurso público independentemente do valor do contrato

a celebrar e sem publicação do anúncio no jornal oficial da união europeia: pode adotar-se
o concurso público sem publicação do respetivo anúncio no Jornal Oficial da União
Europeia, nos casos em que pode ser adotado o ajuste direto ao abrigo do critério material –
artigo 28º -» e artigos 23.º a 27.º

Regime geral:

1) Anúncio: o procedimento inicia-se com a publicação do anúncio (no DR ou no JOUE, se

exigível). A partir dessa data, são ainda disponibilizadas, na respetiva plataforma
eletrónica de contratação pública, de forma livre, completa e gratuita, as peças do
procedimento (programa do procedimento e caderno de encargos.
2) Solicitação e prestação de esclarecimentos, bem como da retificação de “erros e
omissões” das peças do procedimento.
3) Apresentação de propostas: os interessados apresentam as suas propostas, sendo
posteriormente publicada uma lista dos concorrentes e facultada a estes a consulta de
todas as ofertas apresentadas;
4) Análise e avaliação das propostas;
50
 5) Leilão eletrónico: para certos contratos e se assim estiver previsto no programa do
procedimento, terá lugar um procedimento eletrónico destinado a permitir aos
concorrentes melhorar progressivamente os atributos da respetiva proposta (arts. 140º e
ss. CCP); esta é uma fase facultativa e prevista apenas para certos contratos (contratos
de aquisição de bens móveis, p.e.)
6) Relatório preliminar: o júri do procedimento elabora o relatório preliminar no qual propõe
ao órgão adjudicante a ordenação das propostas e a eventual exclusão de algumas
delas (art. 146º CCP);
7) Audiência prévia: todos os concorrentes têm possibilidade de se pronunciar sobre o
relatório preliminar, que lhes foi previamente enviado pelo júri (art. 147º CCP);
8) Relatório final: o júri elabora o relatório final, ponderando as observações dos
concorrentes, no qual mantém ou modifica as conclusões do relatório preliminar;
Se houver alteração na ordenação das propostas, o júri terá de conceder nova audiência
prévia aos concorrentes e de elaborar um segundo relatório final (art. 148º CCP).
9) Negociação: em determinados contratos poderá haver lugar a uma fase de negociação
dos atributos das propostas, aberta a todos os concorrentes ou apenas àqueles que
foram ordenados nos lugares cimeiros. Havendo esta fase, seguem-se-lhe as seguintes
(arts. 149º e ss. CCP):
a) Apresentação das propostas finais;
b) Segundo relatório preliminar;
c) Audiência prévia;
d) Segundo relatório final (se o segundo relatório preliminar for alterado na sequência
da audiência).
Esta fase é exclusiva de determinados contratos:
• contratos de concessão de obras públicas ou de serviços de qualquer valor
• contratos de empreitadas de obras públicas e contratos de locação ou aquisição
de bens ou serviços, cujo valor se situe abaixo dos limiares europeus.
10) Ato de adjudicação: o órgão adjudicante escolhe entre as várias ofertas.
11) Pós-adjudicação e celebração do contrato.

Os arts. 155º e ss. CCP disciplinam o designado “concurso público urgente:

→ Pressuposto: em caso de urgência na celebração de um contrato de locação ou de

aquisição de bens móveis ou de aquisição de serviços de uso corrente, ou de contratos
de empreitada, pode adotar-se o procedimento de concurso público urgente.
→ Âmbito: Só para contratos de locação ou de aquisição de bens móveis ou de
aquisição de serviços de uso corrente e de contratos de empreitada, desde que:
• O valor do contrato a celebrar não exceda os limiares previstos no artigo 474.º, no
caso de locação ou de aquisição de bens móveis ou de aquisição de serviços, ou
€ 300 000, no caso de empreitada de obras públicas; e
• O critério de adjudicação seja na modalidade prevista na alínea b) do n.º 1 do
artigo 74.º (ou seja, a avaliação do preço ou custo enquanto único aspecto da
execução do contrato a celebrar).
→ Tramitação procedimental “acelerada”: p. ex., o prazo mínimo para a apresentação
das propostas é de 24 horas, no caso de aquisição ou locação de bens móveis ou de
aquisição de serviços, e de 72 horas, no caso de empreitada de obras públicas, desde

51
 que o prazo decorra integralmente em dias úteis; não há lugar a audiência prévia;
não há lugar a relatórios (preliminar e final); dispensa de júri.
→ Remissão, na parte não prevista, para a aplicação das regras relativas ao concurso
público, desde não sejam incompatíveis com a natureza urgente deste tipo
procedimental (o concurso público urgente)

Concurso limitado por prévia qualificação

É um procedimento bifásico, uma vez que contempla uma fase de qualificação e uma
fase de adjudicação (na qual participam os operadores económicos qualificados na 1ª fase).
Em traços essenciais, a tramitação da fase de qualificação desenvolve-se da seguinte forma:

1) Anúncio: o procedimento inicia-se com a publicação de um anúncio no DR e,

eventualmente, no JOUE. São ainda disponibilizados aos interessados as peças do
procedimento (Programa do procedimento; Caderno de encargos);
2) Solicitação e prestação de esclarecimentos (+) retificação de “erros e omissões”
contidos nesses documentos (sub-fase de apresentação de candidaturas);
3) Apresentação de candidaturas: os candidatos apresentam as candidaturas, sem
disponibilizada uma lista dos candidatos e facultado o acesso a todas as candidaturas
recebidas;
4) Relatório preliminar da fase de qualificação: o júri elabora o relatório preliminar, no qual
propõe ao órgão adjudicante a qualificação dos candidatos e, eventualmente, a
exclusão de algumas candidaturas (art. 184º) – sub-fase de qualificação dos candidatos);
5) Audiência prévia: todos os candidatos têm direito a pronunciar-se, depois de terem
recebido o relatório preliminar, enviado pelo júri (art. 185º CCP);
6) Relatório final da fase de qualificação: o júri pode manter ou alterar as conclusões a que
havia chegado no relatório preliminar (art. 186º CCP);
7) Decisão de qualificação: o órgão adjudicante seleciona os candidatos a prosseguir para
a fase seguinte, notificando-lhes a sua decisão (art. 188º) ou, nos procedimentos com
anúncio no JOUE, todos os candidatos qualificados (art. 187º), juntamente com o
relatório final (art. 187º).
8) Nos procedimentos com anúncio no JOUE, segue-se, sob pena de caducidade de
decisão de qualificação, a apresentação de documentos comprovativos do
preenchimento dos requisitos mínimos de capacidade técnica ou financeira e a
confirmação dos compromissos de terceiras entidades, nos termos do art. 187º.

Note-se que, decorrido o prazo de apresentação de candidaturas, segue-se a fase de

análise das candidaturas; o júri procede à verificação do preenchimento dos requisitos
mínimos de capacidade técnica e financeira (art. 178º CCP).

A qualificação dos candidatos pode ser realizada de acordo com dois modelos (arts.
179º e 181º CCP):

→ Modelo simples de qualificação (art. 179º): são qualificados todos os candidatos que
preencham os requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira;
→ Modelo complexo de qualificação (art. 181º): a qualificação é efetuada segundo o
critério da maior capacidade técnica e financeira (segundo um modelo de avaliação
sujeito ao disposto no art. 139º CCP); só serão qualificados os candidatos que,
preenchendo os requisitos mínimos, se encontram nos lugares cimeiros de uma

52
 listagem que os ordena segundo a sua maior capacidade técnica e financeira (de
acordo com o disposto no art. 164º/1/m) CCP) + art. 165º.

A tramitação subsequente corresponde a uma fase de adjudicação:

9) Convite à apresentação de propostas: com a notificação da decisão de adjudicação, o

órgão adjudicante envia aos candidatos qualificados um convite à apresentação de
propostas (art. 189º CCP);
10) Daqui em diante o procedimento segue os mesmo termos que o concurso público (nos
pontos 2. e ss. dos acima expostos), com uma importante diferença: o concurso limitado
por prévia qualificação não admite fase de negociação (art. 162º CCP)

Procedimento de negociação
Artigos 193.º a 203.ºdo CCP:

1) Fase da apresentação das candidaturas e qualificação dos candidatos;

2) Fase da apresentação e análise das versões iniciais das propostas;
3) Fase da negociação das propostas;
4) Fase da análise das versões finais das propostas e adjudicação.
5) Aplicação (subsidiária) do regime do concurso limitado por prévia qualificação

Parceria para a inovação

A parceria para a inovação integra as seguintes fases, as quais podem ser adaptadas
em função da complexidade e relevância financeira da parceria a celebrar:

1) Fase de apresentação das candidaturas, podendo a respetiva seleção incluir a

qualificação dos candidatos quando se trate do desenvolvimento de projetos dotados
de especial complexidade;
2) Fase de apresentação de propostas de projetos de investigação e desenvolvimento;
3) Fase de análise das propostas de projetos de investigação e celebração da parceria.

Aplica-se ao anúncio da parceria para a inovação, com as devidas adaptações, o

disposto no artigo 167.º.

Nas peças do procedimento a entidade adjudicante deve:

a) Identificar a necessidade de bens, serviços ou obras inovadores que não possam ser
obtidos mediante a aquisição de bens, serviços ou obras já disponíveis no mercado,
indicando ainda os requisitos mínimos que concretizam a necessidade;
b) Definir as disposições aplicáveis aos direitos de propriedade intelectual;
c) Incluir os requisitos inerentes às capacidades que os concorrentes devem possuir no
domínio da investigação e desenvolvimento, bem como no desenvolvimento e
implementação de soluções inovadoras.

A parceria para a inovação não pode ser utilizada com o intuito de restringir ou falsear a
concorrência.

À parceria para a inovação aplica-se supletivamente o regime previsto para o

procedimento de negociação.

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4. Peças do procedimento
O art. 40º/1 CCP enuncia as peças do procedimento consoante o tipo de procedimento
em causa. Fundamentalmente, são peças do procedimento:

→ o caderno de encargos (exigível em todos os procedimentos);

→ o programa do procedimento (não exigível apenas no ajuste direto e consulta prévia);
→ o anúncio (apenas não presente no ajuste direto e consulta prévia);
→ o convite à apresentação das propostas (apenas não presente no concurso público).

O art. 40º não inclui o convite à participação em leilão eletrónico (art. 142º).

NOTA: caso particular do diálogo concorrencial que inclui, além do mais, o convite à
apresentação das soluções (art. 209º) e a memória descritiva (art. 207º).

As peças do procedimento são aprovadas pelo órgão competente para a decisão de

contratar (art. 40º/2). Sendo que esta aprovação constitui uma etapa decisiva do procedimento
de formação de um contrato, em que o órgão adjudicante declara para o exterior a sua
intenção de contratar (anúncio), define os termos específicos e particulares da regulamentação
aplicável ao procedimento (programa do procedimento e convite) e descreve os elementos
essenciais do conteúdo do contrato que pretende celebrar (caderno de encargos).

Quanto aos meios de publicitação das peças do procedimento: art. 133º/1, 2, 6 e 7 ≠ do

ajuste direto e consulta prévia – art. 115º/4 (convite efetuado por meios eletrónicos).

4.1. Programa do procedimento

Nos termos do art. 41º CCP, o programa do procedimento é o regulamento “que define os
termos a que obedece a fase de formação do contrato até à sua celebração”. Logo, a natureza
jurídica do programa do procedimento é indicada pelo CCP – regulamento administrativo.
Quanto ao conteúdo dos diversos programas do procedimento vejam-se as seguintes normas:

→ Concurso público: art. 132º CCP;

→ Concurso limitado por qualificação prévia: art. 164º CCP;
→ Procedimento de negociação: art. 196º CCP;
→ Diálogo concorrencial: art. 206º CCP.

No conteúdo do programa do procedimento destacam-se a indicação do critério de

adjudicação e, quando for caso disso, a apresentação do modelo de avaliação das
propostas (nas hipóteses de procedimentos bifásicos).

4.2. Caderno de encargos

O caderno de encargos pode definir-se como “a peça do procedimento que contém as
cláusulas a incluir no contrato a celebrar” (art. 42º/1 CCP).

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 Os conteúdos das cláusulas (e dos anexos) do caderno de encargos cumprem, em
geral, as seguintes funções principais:

• Proceder à identificação do objeto do contrato, mediante descrição das suas

características, designadamente em termos de desempenho e de requisitos funcionais
(ex: construção de um edifício de uma certa dimensão e com certas características);
• Determinar, em termos definitivos, fechados e finais, certos aspetos da execução
do contrato (ex: as condições de execução da empreitada do contrato de
construção de um edifício).
• Indicar, em termos não definitivos (em termos mais abertos e flexíveis), certos
aspetos de execução do contrato, que serão determinados no contrato nos termos
da proposta selecionada (ex: edifício deverá estar concluindo em 16-20 meses);
• Indicar os aspetos de execução do contrato que devem ser definidos na proposta
dos concorrentes e em função dos quais cada proposta vai ser avaliada e
classificada (ex: o preço);
• Indicar as condições jurídicas do contrato (ex: penalidades e causas de resolução).

Ver ainda o art. 43º (caderno encargos do procedimento de formação de contratos de

empreitadas); art. 44º (caderno de encargos relativos a contratos de concessão); art. 45º
(caderno de encargos das parcerias público-privadas); art. 46º (formulários de caderno de
encargos – formulários-tipo de caderno de encargos). E art. 49º: cláusulas sobre o objeto do
contrato: especificações técnicas.

As cláusulas sobre aspetos de execução do contrato podem descrever e distinguir (art.

42º/11):

• Aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência;

• Aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência.

As cláusulas sobre condições de natureza social, ambiental ou relativas a outras

finalidades públicas estão reguladas no art. 42º/6.

Sublinhe-se que, em caso de divergência, o disposto no caderno de encargos

prevalece sobre o teor da proposta ou do clausulado contratual (art. 96º/5 e 6 CCP).

4.3. Convite
O convite pode surgir em momentos diferentes consoante o procedimento:

→ Ajuste direto e consulta prévia: inicia todo o procedimento, “substituindo”, de certa

forma, o anúncio e o programa do procedimento (art. 115º CCP).
→ Procedimentos bifásicos: inicia a 2ª fase do procedimento (fase de proposta e
adjudicação), dirigindo-se aos candidatos selecionados na 1ª fase (arts. 189º, 199º,
217º e 218º-B CCP).

4.4. Anúncio
O catálogo legal das peças do procedimento inclui, desde a revisão de 2017, o anúncio,
que assinala o início do procedimento, a que se referem o art. 130º, 131º, 157º, 167º, 197º, 208º
e 218º-A/2.
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 4.5. Princípios relativos às peças do procedimento
Princípio da estabilidade (imodificabilidade) das peças do procedimento
A previsão de um dever geral: o artigo 50.º do CCP atribui aos interessados um dever
geral de apresentação de uma lista com a identificação de erros e omissões constantes do
caderno de encargos.

Possível consequência da rectificações e aceitação de erros ou de omissões do caderno

de encargos – artigo 64.º, n.º2: “Quando as retificações ou a aceitação de erros ou de omissões
das peças do procedimento referidas no artigo 50.º, independentemente do momento da sua
comunicação, implicarem alterações de aspetos fundamentais das peças do procedimento, o
prazo fixado para a apresentação das propostas deve ser prorrogado, no mínimo, por período
equivalente ao tempo decorrido desde o início daquele prazo até à comunicação das
retificações ou à publicitação da decisão de aceitação de erros ou de omissões”.

Princípio da prevalência do CCP sobre as peças do procedimento

Quando haja divergência entre as disposições das peças do procedimento e as normas
do Código dos Contratos Públicos relativas às fases de formação e execução do contrato,
prevalecem as segundas. Está consagrado no artigo 51.º do CCP.

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