Administrativo - Apostila

39º EXAME
ATUALIZADO COM: INCLUI:

• Quadros de ATENÇÃO
• Decisão STF (ADI 7236)
• Tabelas Comparativas
• Lei nº14.230/21
(Improbidade Administrativa) • Esquemas Didáticos
• Referências a temas
• Lei nº14.133/21 (Lei de
cobrados em provas anteriores
Licitações)
SUMÁRIO
1. CONCEITO
2. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
OAB NA MEDIDA | DIREITO ADMINISTRATIVO
2.1. LEGALIDADE
2.2. IMPESSOALIDADE
2.3. MORALIDADE
2.4. PUBLICIDADE
2.5. EFICIÊNCIA
2.6. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBICO SOBRE O PRIVADO
2.7. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO
2.8. SEGURANÇA DAS RELAÇÕES JURÍDICAS
2.9. RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE
3. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
3.1. DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
3.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
3.2.1 AUTARQUIAS
3.2.2 AGÊNCIAS REGULADORAS
3.2.3 AGÊNCIAS EXECUTIVAS
3.2.4 FUNDAÇÕES PÚBLICAS
3.2.5 EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
3.2.6 CONSÓRCIO PÚBLICO
3.3. TERCEIRO SETOR
3.3.1 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
3.3.2 OSCIPS
3.4. SISTEMA “S”
4. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

4.1. PODERES VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS
4.2. PODER REGULAMENTAR
4.3. PODER DISCIPLINAR
4.4. PODER HIERÁRQUICO
4.5. PODER DE POLÍCIA
5. ATOS ADMINISTRATIVOS
5.1. PRESSUPOSTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5.2. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5.3. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5.3.1 ATOS DISCRICIONÁRIOS E VINCULADOS
2
Alteração Legislativa Atenção Exemplo
5.3.2 ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS
5.3.3 ATOS INTERNOS E EXTERNOS
5.3.4 ATOS SIMPLES, COMPOSTOS E COMPLEXOS
5.3.5 ATO DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE
5.3.6 ATO VÁLIDO, NULO, ANULÁVEL E INEXISTENTE

5.3.7 ATO PERFEITO, PENDENTE E CONSUMADO
5.4. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
5.5. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5.5.1 ANULAÇÃO
5.5.2 REVOGAÇÃO
5.5.3 CASSAÇÃO
5.5.4 CADUCIDADE
5.5.5 CONTRAPOSIÇÃO
6. LICITAÇÃO
6.1. DISPOSIÇÕES GERAIS
6.2. VIGÊNCIA
6.3. PRINCÍPIOS
6.4. AGENTES DE LICITAÇÃO
6.5. MODALIDADES DE LICITAÇÃO
6.6. PROCEDIMENTO COMUM (FASES DE LICITAÇÃO)
6.7. PROCEDIMENTOS AUXILIARES
6.8. CRITÉRIOS DE JULGAMENTO
6.9. CONTRATAÇÃO DIRETA
6.10. FORMALIDADES DA CONTRATAÇÃO DIRETA
7. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
7.2. FORMALIZAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
7.3. DURAÇÃO DOS CONTRATOS
7.4. ALTERAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
7.5. EXTINÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
7.5.1 RESCISÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
7.5.2 ANULAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
7.5.3 CONCLUSÃO DO OBJETO
7.5.4 TÉRMINO DO PRAZO
7.6. SANÇÕES
7.7. DIFERENÇA ENTRE CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
7.8. EXTINÇÃO E INTERVENÇÃO NO CONTRATO DE CONCESSÃO
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7.9. PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
8. BENS PÚBICOS
9. SERVIÇOS PÚBLICOS
9.1. PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO

9.2. CLASSIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
9.3. FORMAS DE PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
10. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS

10.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS
10.2. CONCURSO PÚBLICO
10.3. ESTÁGIO PROBATÓRIO
10.4. ESTABILIDADE
10.5. ACUMULAÇÃO DE CARGOS
10.6. REMUNERAÇÃO
10.7. PRINCIPAIS TEMAS DA LEI N. 8.112/90
11. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

12. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA
12.1. DESAPROPRIAÇÃO
12.2. SERVIDÃO
12.3. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
12.4. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
12.5. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
12.6. TOMBAMENTO
13. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ORDEM ECONÔMICA

14. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
14.2. PRESCRIÇÃO DAS AÇÕES CONTRA A FAZENDA PÚBLICA
15. PROCESSO ADMINISTRATIVO

15.1. PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
15.2. PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL
16. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4
1
1. CONCEITO
O Direito, para fins didáticos, é dividido normalmente em dois grandes ramos: direito público
e direito privado.
No direito privado vigora o princípio da autonomia da vontade, segundo o qual as partes podem
atuar livremente, desde que a conduta adotada não seja proibida pelo direito.
No direito público, por outro lado, vigora o dever de atendimento ao interesse público, de modo
que a conduta adotada deve ser previamente autorizada pela lei.
Assim, o direito administrativo pode ser conceituado, com base na doutrina de Hely Lopes
Meireles1, como o ramo do direito público formado por um conjunto harmônico de regras e
princípios que rege os órgãos, agentes públicos e a atividade administrativa em qualquer esfera
do poder, realizando de forma direta (independentemente de provocação, ao contrário da função
jurisdicional, que depende desta), concreta (possui destinatário determinado e efeitos concretos,
ao contrário da função legislativa, que é abstrata) e imediata (se preocupa com a atividade jurídica
do Estado, e não social), os fins desejados pelo Estado.
1
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 24ª edição atualizada por Eurico de Andrade
Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, SP: Malheiros, 1999, Pp. 34-35.
5
2
2. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O art. 37 da CF/88 elenca 5 (cinco) princípios fundamentais da Administração Pública:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.
Além desse rol expressamente previsto na Constituição Federal, há outros princípios

administrativos importantes, como o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado,
da razoabilidade e da proporcionalidade.
PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS OUTROS PRINCÍPIOS NÃO

EXPRESSOS NA CF/88 EXPRESSOS NA CF/88
Princípios da legalidade, impessoalidade, Princípios da supremacia do interesse público sobre

moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE) o privado, da razoabilidade e da proporcinalidade
2.1. LEGALIDADE
O princípio da legalidade possui seu principal fundamento no art. 5º, II, da CF/88:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida,
à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
Enquanto ao particular permite-se fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública
só é permitido fazer o que a lei expressamente autoriza.
O art. 5º, XXXV, da CF/88, ao prever que a lei não excluirá da apreciação do poder judiciário
lesão ou ameaça a direito, acaba por garantir a observância do princípio da legalidade, porque
se a Administração atuar contra a lei, o interessado pode se socorrer do judiciário, inclusive por
meio das ações específicas contra ilegalidades administrativas, como habeas corpus, habeas data,
mandado de segurança, ação popular, e até mesmo o mandado de injunção.
2.2. IMPESSOALIDADE
A Administração, para a preservação dos interesses da coletividade, está proibida de estabelecer

discriminações infundadas. O tratamento diferenciado será legítimo apenas se devidamente
motivado e realizado em prol do interesse público.
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Nesse sentido, é importante lembrar que o art. 100 da CF/88 determina que o pagamento de
precatório deve ser realizado de forma impessoal, na ordem cronológica, inclusive com sequestro
de verbas públicas se necessário.
Além disso, a Súmula Vinculante 13 veda o nepotismo na Administração Pública:

Súmula Vinculante 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha

reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante
ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de
função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
Outra decorrência do princípio da impessoalidade é que, no exercício da função administrativa,

o administrador não pode agir com subjetivismo, buscando interesses pessoais. Nesse aspecto,
interessante citar o disposto no art. 37, § 1º, da CF/88.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos

públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridades ou servidores públicos.
O parágrafo primeiro, portanto, é categórico ao proibir nomes, símbolos ou imagens nas

publicidades dos órgãos públicos, justamente para a preservação do princípio da impessoalidade.
2.3. MORALIDADE
A palavra moralidade traz a ideia de honestidade, probidade, lealdade e boa-fé, ou seja,

pressupõe-se a atuação de forma correta (correção de atitudes).
A moralidade administrativa, por sua vez, diz respeito à correção de atitudes somada à boa
administração, ou seja, a moralidade administrativa é mais específica e rigorosa do que a moralidade
comum.
Destaca-se ainda que a proibição do nepotismo também possui fundamento na moralidade.
Aliás, a vedação ao nepotismo vai ao encontro dos princípios da impessoalidade, moralidade,
eficiência e isonomia.
2.4. PUBLICIDADE
O Poder Público tem a obrigação de manter a transparência em relação a todos os seus atos e
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a todas as informações armazenadas no seu banco de dados, conforme art. 5º, XXXIII, da CF:
Art. 5º da CF/88
(...)
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei,
sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado;
Como regra geral, os atos administrativos, para produzirem efeitos, devem ser levados ao
conhecimento do público, salvo nos casos de sigilo, quando imprescindível para a segurança da
sociedade e do Estado.
Algumas informações permanecerão obrigatoriamente sob sigilo, para não comprometer a

soberania do Estado e a segurança nacional, como no caso de informações sobre a atuação do
exército e do policiamento de fronteiras.
É por meio do dever de publicidade que é possível controlar a legalidade dos atos administrativos.
Na hipótese de a Administração Pública não publicar as informações solicitadas, o remédio
constitucional depende da natureza da informação negada. Se for de caráter personalíssimo
(informações a respeito da própria pessoa nos bancos de dados da Administração), o remédio
adequado é o habeas data (art. 5º, LXXII, da CF/88). Por outro lado, caso não seja de caráter
personalíssimo, deve-se utilizar o mandado de segurança, já que se trata de direito líquido e certo
não amparado por habeas data (art. 5º, LXIX, da CF/88).
Por fim, é importante consignar que a propaganda de governo, apesar de ser pública, dela não
poderá constar nomes, símbolos ou imagens dos programas de governo.
2.5. EFICIÊNCIA
O princípio da eficiência foi acrescentado ao art. 37 da CF/88 pela Emenda Constitucional n. 19/98.
A eficiência deve ser buscada tanto na estruturação dos órgãos púbicos, quanto de seus agentes
públicos, de modo que sejam obtidos os melhores resultados, com otimização de recursos e de
mão de obra.
Um dos exemplos de aplicação do princípio da eficiência é o disposto no art. 39, §7º, da CF/88,
que estabelece que a União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo, para a
formação e aperfeiçoamento dos serviços públicos, constituindo-se a participação nos cursos, um
dos requisitos para promoção na carreira.
Outro exemplo de aplicação do princípio da eficiência é o disposto no art. 41 da CF/88, que

exige a aprovação do servidor em avaliação especial de desempenho para adquirir a estabilidade
e em avaliação periódica de desempenho para mantê-la.
São princípios administrativos expressos na Constituição Federal: Legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE).
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2.6. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO
A prevalência do interesse público sobre o interesse privado é um pressuposto lógico do

próprio convívio social, uma vez que, se a vontade do todo não prevalecer sobre a do particular,
a vida em sociedade ficaria inviabilizada. Trata-se de um princípio não escrito, implícito e presente
em muitos outros princípios.

Quando houver colisão de interesse privado com interesse público, o Estado deverá, por meio
do poder de polícia, condicionar ou limitar o direito individual para garantir a supremacia do
interesse público.
São exemplos de aplicação do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado

o poder de polícia, as cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos e a desapropriação.
2.7. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO
Indisponível significa aquilo que não pode ser objeto de transação nem renúncia.
O conceito de interesse público é dividido em dois aspectos distintos:
• Interesse público primário: representa o interesse da coletividade como um todo

(limpeza pública, saúde, educação, segurança, etc.) e possui supremacia em relação
ao interesse particular. É rigorosamente indisponível, sob pena de responsabilidade
do Estado.
• Interesse público secundário ou derivado: diz respeito ao interesse patrimonial da

própria Administração, mas é necessário e serve de pressuposto para o atendimento do
interesse público primário (aluguel de imóvel, empréstimos, etc.). São “relativamente
indisponíveis”, uma vez que permitem transação ou até renúncia, desde que para
atender aos interesses primários.
2.8. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA
Trata-se de princípio que objetiva preservar os atos administrativos já praticados, garantindo-

se a estabilização das relações jurídicas com a Administração Pública.
Ao afirmar que “é vedada a aplicação jurídica retroativa da nova interpretação”, o art. 2º

da Lei nº 9.784/98 visa exatamente garantir a estabilidade das relações jurídicas já tidas com
a Administração Pública, sendo um exemplo de aplicação do princípio da segurança jurídica.
TEMA COBRADO NO IX EXAME DA OAB/FGV.
Outro exemplo da aplicação do princípio da segurança jurídica é o disposto no art. 54 da Lei nº

9.784/98 que estabelece que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
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2.9. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE
Razoabilidade e proporcionalidade são elementos complementares e, juntos, representam o

denominado juízo de “adequação”. Agir com razoabilidade significa ter coerência, congruência
lógica, proibindo-se o excesso, as condutas insensatas e os abusos.
São princípios que estão implícitos na Constituição, mas expressos na norma infraconstitucional:
Lei n. 9.784/99
Art. 2º - A administração pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade,

finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Esses princípios restringem a discricionariedade do administrador público, que terá liberdade,

mas a liberdade razoável, proporcional.
Além disso, é importante registrar que o Poder Judiciário pode controlar a legalidade de
qualquer ato administrativo (vinculado ou discricionário). Desse modo, se o ato não for razoável ou
proporcional, será passível de análise pelo Poder Judiciário em controle de legalidade, visto que
são princípios explícitos na lei (art. 2º da Lei n. 9.784/99). Por outro lado, o Poder Judiciário não
pode rever o mérito do ato administrativo.
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3
3. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
3.1. DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
O Estado pode desempenhar a função administrativa diretamente pelos seus entes políticos
(União, Estados, Municípios e Distrito Federal), hipótese que se caracteriza a administração
direta ou centralizada, ou por meio de pessoas alheias aos entes, caso em que há a denominada
administração pública indireta.
No exercício da função administrativa, é possível ainda a ocorrência dos fenômenos da
desconcentração e da descentralização.
• Desconcentração: representa a distribuição interna de competência administrativa,

ou seja, é a distribuição que ocorre dentro da mesma pessoa jurídica, como no caso da
criação de órgãos dentro da estrutura de um ente político, ou de uma pessoa jurídica
da administração pública indireta TEMA COBRADO NO III EXAME DA OAB/FGV.
Trata-se de técnica administrativa em que existe relação de subordinação entre a
pessoa jurídica e a estrutura criada, podendo ocorrer tanto na Administração Direta,
como a criação de órgãos e Ministérios, quanto na Administração Indireta, como na
hipótese de criação de departamentos dentro de uma autarquia.
O órgão público é considerado um centro ou núcleo especializado de competência, não possui

personalidade jurídica própria, ou seja, não tem aptidão para ser sujeito de direito ou de
obrigação e quem responde pelos seus atos é a pessoa jurídica a quem eles pertencem.
TEMA COBRADO NO V EXAME DA OAB/FGV.
• Descentralização: execução das tarefas estatais por meio de outras pessoas

jurídicas. Na descentralização não há relação de subordinação ou hierarquia, mas
tão somente controle ou fiscalização institucional, tendo em vista que ocorre entre
pessoas jurídicas distintas.
A descentralização pode se efetivar por outorga ou delegação:
Outorga: a Administração transfere à nova pessoa jurídica a titularidade e a execução do

serviço público por meio de lei. Como a titularidade do serviço não pode sair do poder público,
somente as pessoas jurídicas de direito público podem receber outorga (autarquias e fundações
públicas de direito público).
Delegação: a Administração transfere à nova pessoa somente a execução do serviço público,

reservando para si a titularidade. A delegação pode ser feita:
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• Por lei, às pessoas da administração pública indireta de direito privado (empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado);
• Por contrato, aos particulares, por permissão ou concessão de serviço público (Ex.:
telefonia e transporte coletivo);
• Por ato administrativo unilateral, aos particulares, por autorização de serviço

público (Ex: taxi e despachante).
OUTORGA DELEGAÇÃO
INSTRUMENTO Sempre por meio de lei Por meio de lei, contrato ou ato
unilateral
SUJEITO Pessoa jurídica da administração Pessoa jurídica de direito privado e

pública indireta (autarquias e particulares
PASSIVO fundações de direito público).
OBJETO Titularidade e Execução do serviço Apenas a execução do serviço
ESPÉCIES -
Legal, Concessão, permissão e
Autorização
3.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
Constituem a Administração Pública Indireta as autarquias, fundações públicas, empresas

públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos.
CARACTERÍSTICAS COMUNS:
• Personalidade jurídica própria, logo, possuem patrimônio e receita próprios, bem

como autonomia administrativa, técnica e financeira.
• São criadas por meio de lei específica ordinária ou autorização legislativa.

• Finalidade específica definida por lei (princípio da especialidade). Assim, suas
finalidades somente poderão ser alteradas por lei, em razão do princípio da simetria.
• Não podem ter fins lucrativos, com exceção das empresas estatais, já que o caput
do art. 173 da CF/88 prevê a possibilidade de exploração direta de atividade econômica
pelo Estado quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante
interesse coletivo.
• Não existe hierarquia entre a administração direta e indireta, mas tão somente
vinculação. Apesar da ausência de hierarquia, a Administração Indireta sofre controle
da Administração Direta por meio do poder judiciário, quando provocado; do legislativo,
através dos Tribunais de Contas e das CPI’s; e pelo Executivo, por meio de supervisão
ministerial, realizada pelo Ministério a que a pessoa da Administração Indireta esteja
vinculada. Esta supervisão consiste no controle finalístico, controle de recursos 12
(fiscalização de sua utilização - receitas e despesas), e na nomeação dos dirigentes.
3.2.1. AUTARQUIAS
As autarquias são pessoas jurídicas autônomas de direito público de capacidade exclusivamente

administrativa, criadas por lei TEMA COBRADO NO XIII EXAME DA OAB/FGV.
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS:
• Criadas por lei específica de iniciativa do executivo e extintas através do mesmo

ato normativo (princípio da simetria), dispensando registro para aquisição da
personalidade jurídica. A personalidade jurídica da autarquia se inicia com a vigência
da lei criadora;
• Personalidade jurídica de direito público, possuem patrimônio próprio e se sujeitam

ao controle da entidade estatal a que pertencem por meio de supervisão ministerial (tutela);
• Imunidade tributária e garantias e processuais: gozam de imunidade tributária

recíproca relacionada à atividade fim e não a atividades diversas (art. 150, §2º) e
privilégios processuais, como o duplo grau obrigatório;
• Juízo competente: quando a autarquia for de nível federal, vinculada à União, a

competência será da Justiça Federal. Do contrário, a competência será da Justiça
Estadual.
• Responsabilidade Civil: respondem objetivamente pelos danos que seus

servidores, nessa qualidade, causarem aos administrados. Se a Autarquia, acionada
em responsabilidade objetiva, não tiver patrimônio para indenizar, o Estado pode ser
chamado à responsabilidade, subsidiariamente;
• Natureza dos bens: os bens das autarquias são públicos sendo, portanto, inalienáveis,
impenhoráveis, imprescritíveis e não podem ser objeto de oneração. Seus débitos são
quitados pelo sistema de precatórios (art. 100, da CF/88);
A inalienabilidade dos bens públicos é relativa ou condicionada, eis que preenchidos certos
requisitos (desafetação, autorização legislativa, avaliação prévia e licitação na forma de
concorrência), poderão ser alienados.
• Os contratos das autarquias devem ser precedidos de licitação.
São exemplos de autarquias o INSS, o INCRA, as Universidades Federais e os Conselhos de Classe.
Com relação aos Conselhos de Classe, deve-se registrar que a Lei n. 9.649/98 lhes atribui
personalidade jurídica de direito privado. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento
da ADI n. 1717, considerou inconstitucional a natureza jurídica atribuída e fixou aos conselhos
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de classe a natureza de autarquia, já que exercem poder de polícia. Como decorrência lógica,
os Conselhos são obrigados a realizar concurso público, a anuidade recebida tem natureza
tributária e estão sujeitos ao controle pelos Tribunais de Conta. Entretanto, o STF, em decisão com
repercussão geral, firmou tese no sentido de que os conselhos de classe não se submetem ao
regime de precatório (RE 938837).
A OAB foi criada como autarquia especial, porém, em função de sua essencialidade constitucional,
foi declarada pelo STF não mais como autarquia especial, mas sim como “ente estatal sui
generis”, não equiparado a qualquer outro órgão ou pessoa jurídica estatal. Com isso, a OAB
foi autorizada a não mais licitar nem concursar seus agentes. Contudo, para a jurisprudência
amplamente dominante, como a OAB deixou de ser autarquia, perdeu os privilégios da Fazenda
Pública em Juízo.
3.2.2. AGÊNCIAS REGULADORAS
São autarquias de regime especial criadas a partir da quebra dos monopólios estatais possuindo
como principais objetivos fiscalizar e regular as atividades estatais privatizadas.
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS
• Função diferenciada: controle e normatização de uma determinada atividade;

• Grau de autonomia: tem mais liberdade e autonomia do que as demais autarquias;
• Investidura (ou nomeação) especial do dirigente: o Presidente da República não
pode nomear de forma livre, dependendo da aprovação prévia do Senado Federal;
• Mandato do dirigente com prazo fixo: a garantia de mandato fixo para os dirigentes
das agências reguladoras (art. 6º da Lei nº 9.986/2000) garante maior autonomia para
entidade, já que os seus dirigentes não poderão ser dispensados por qualquer motivo,
perdendo o mandato apenas em caso de renúncia, de condenação judicial transitada
em julgado ou de processo administrativo disciplinar (art. 9º da Lei 9.986/00).
• Quarentena: O prazo de quarentena era 04 meses. TEMA COBRADO NO XVII
EXAME DA OAB/FGV. No entanto, a Lei 13.848/2019 alterou o art. 8ºda Lei n. 9.986/00
passando a dispor que” Os membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada
ficam impedidos de exercer atividade ou de prestar qualquer serviço no setor regulado
pela respectiva agência, por período de 6 (seis) meses, contados da exoneração ou do
término de seu mandato, assegurada a remuneração compensatória”.
• Licitação: a Lei n. 9.472/97 estabeleceu que a ANATEL não seguiria o regime de
licitação comum, passando a ter procedimento próprio, com modalidades específicas
de licitação: pregão e a consulta. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, em controle
de constitucionalidade (ADI 1668), firmou entendimento de que agência reguladora
deve seguir o regime comum de licitação (não podendo ter procedimento próprio), mas
pode adotar as modalidades próprias de licitação, pregão e consulta. Atualmente,
considerando que a modalidade pregão foi prevista na Lei n. 14.133/21 a todos os
entes da administração pública, a modalidade própria da agência reguladora é apenas
a consulta, que ainda não foi regulamentada.
14
• Regime de pessoal: o Supremo Tribunal Federal, em decisão em sede de
cautelar (ADI 2310), estabeleceu que as agências reguladoras não podem contratar
trabalhadores em regime celetista temporário, devendo criar cargos públicos, com
regime estatutário, providos por concurso público.
3.2.3. AGÊNCIAS EXECUTIVAS
A agência executiva é uma autarquia ou fundação que elabora um plano estratégico de

modernização e celebra com a administração direta um contrato de gestão, para ter mais liberdade,
recursos, bem como mais privilégios na licitação. Celebrado o “contrato de gestão”, a autarquia ou
a fundação ganha o status temporário de “agência executiva”.
AGÊNCIA REGULADORA AGÊNCIA EXECUTIVA
NATUREZA Autarquia especial Autarquia comum ou fundação pública
Convertida em agência ao assinar

CRIAÇÃO Criada como “agência”
contrato de gestão com a Administração
Gerir interesses públicos e

FUNÇÃO privatizados
Otimizar a eficiência da execução direta
3.2.4. FUNDAÇÕES PÚBLICAS
As Fundações são pessoas jurídicas constituídas a partir de patrimônio destinado a realização

de atividade de interesse público. Não possuem fins lucrativos e se destinam a atividades
beneficentes ou assistenciais.
Se a fundação for constituída por iniciativa de particulares por meio bens privados, será uma
fundação privada, regulada pelo código civil e desvinculada da Administração Pública, devendo ser
externamente fiscalizada pelo Ministério Público.
Por outro lado, tratando-se de fundação constituída por patrimônio do Estado, a fundação será
pública, integrando a Administração Indireta.
As fundações públicas podem ser pessoas jurídicas de direito público ou privado.
Quando criada por lei específica, a fundação pública é de direito público, sendo, então,
integralmente equiparada a uma autarquia comum (também integrando a Fazenda Pública e
gozando das mesmas prerrogativas e vantagens públicas das autarquias). São chamadas de
“fundações autárquicas” ou “autarquias fundacionais”, sendo desnecessário o registro de seus
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atos constitutivos, já que são criadas por lei TEMA COBRADO NO XVIII EXAME DA OAB/FGV.
Por outro lado, quando criada por autorização legal, a fundação pública pode adotar regime
privado, mas deve ser levada a registro. Nesse caso, é chamada de fundação governamental e
segue um regime híbrido, semelhante àquele aplicado às empresas públicas e sociedades de
economia mista.
FUNDAÇÕES
FUNDAÇÕES PÚBLICAS
FUNDAÇÕES PRIVADAS
DE REGIME PÚBLICO
DE REGIME PRIVADO
3.2.5. EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
A Constituição Federal permite que o Estado excepcionalmente explore, de forma direta, a

atividade econômica quando envolver questões de soberania nacional ou relevante interesse
público, constituindo empresas públicas ou sociedades de economia mista (empresas estatais)
para atuar no mercado privado TEMA COBRADO NOS EXAMES IX E XII DA OAB/FGV.
Art. 173 da CF/88 - . Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta
de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia

mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
16
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os

princípios da administração pública; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a

participação de acionistas minoritários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.

(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de

privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
§ 3º - A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.
§ 4º - A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados,
à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.
§ 5º - A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa

jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis
com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra
a economia popular.
SEMELHANÇAS ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA:
• São pessoas jurídicas de direito privado criadas a partir de autorização legislativa.
• São constituídas por contrato ou estatuto social e sua existência inicia-se a partir do
registro de seus documentos sociais na Junta ou cartório civil TEMA COBRADO
NO VII EXAME DA OAB/FGV.
• Patrimônio de natureza privada, que poderá ser penhorado, salvo quando se

tratar de bem vinculado à prestação de serviços públicos, hipótese em que será
impenhorável.
• Não estão sujeitas à recuperação judicial nem à falência, por expressa previsão do
artigo 2º da Lei n. 11.101/05;
• Os seus trabalhadores são empregados regidos pela CLT ( TEMA COBRADO

NO VII EXAME DA OAB/FGV). No entanto, esses empregados equiparam-se aos
servidores públicos em algumas situações: a) Ingressam por meio de concurso
público TEMA COBRADO NO XVII EXAME DA OAB/FGV; b) Sujeitam-se às regras
de não acumulação; c) São considerados funcionários públicos para fins penais (art.
327 do CP); d) Respondem por improbidade administrativa (Lei 8.429/92); e) Sujeitam-
se aos remédios constitucionais e f) Sujeitam-se ao teto remuneratório, salvo quando
as empresas públicas e as sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, não
receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para
pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral, conforme §9º do art. 37 da
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CF/88. TEMA COBRADO NOS EXAMES XI E XXIII e XXXII DA OAB/FGV.
O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que os empregados públicos não fazem
jus à estabilidade do art. 41 da CF/88 (salvo os contratados antes da EC 19/98), mas a sua
dispensa deve ser obrigatoriamente motivada.
DIFERENÇAS ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.
• As sociedades de economia mista serão constituídas sempre como sociedades

anônimas. Já as empresas públicas podem adotar qualquer modalidade empresarial.
• Na empresa pública, o capital social é exclusivamente público (pode ser de mais

de um ente, desde que todos sejam públicos). Já na sociedade de economia mista,
o capital social é misto (parte público, parte privado), mas o Estado deverá ser
obrigatoriamente acionista controlador.
• A sociedade de economia mista é julgada sempre na justiça estadual. Já empresa

pública pode ser submetida à justiça federal ou estadual.
Nos termos do art. 3º, parágrafo único, da Lei nº 13.303/2016, “desde que a maioria do capital
votante permaneça em propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município,
será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras pessoas jurídicas de
direito público interno, bem como de entidades da administração indireta da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios” TEMA COBRADO NO XXVII EXAME DA OAB/FGV.
DIFERENÇAS ENTRE EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
EMPRESA PÚBLICA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Capital exclusivamente público (pode ser de mais de

Capital misto (parte público, parte privado)
um ente, desde que todos sejam públicos).
Qualquer modalidade empresarial Somente sociedade anônima
Empresa Pública Federal → Justiça Federal

Sempre Justiça Estadual
Empresa Pública Estadual/Municipal → Justiça Estadual
Se o Estado explorar diretamente atividade econômica por meio de empresa estatal, estará
sujeita ao mesmo regramento jurídico das demais empresas privadas (encargos tributários,
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previdenciários, trabalhistas, etc), sob pena de concorrência desleal.
No entanto, se a empresa estatal desempenhar serviços públicos (metrô, correio, etc.), terá
maior influência do regime jurídico púbico, justificando-se o tratamento diferenciado em relação
às demais empresas privadas.
Desse modo, diferentemente das empresas estatais exploradoras da atividade econômica,

as prestadoras de serviço público sofrem maior influência do regime público e por isso são
submetidas ao regime licitatório, o Estado responde objetivamente pelos seus atos, os seus
bens são impenhoráveis se estiverem relacionados diretamente ao serviço público, além do que,
se a empresa prestar serviço público com exclusividade, haverá imunidade recíproca TEMA
COBRADO NO XXI EXAME DA OAB/FGV.
A Lei n. 14.133/21(Nova Lei de licitações) exclui expressamente as empresas estatais do seu

âmbito de aplicação, salvo em relação às disposições penais. As empresas estatais, inclusive
em relação à licitação, são regulamentadas pelas Lei n. 13.303/2016.
DIFERENÇA EM RELAÇÃO AOS SERVIÇOS PRESTADOS
EXPLORADORAS PRESTADORAS DE
DE ATIVIDADE SERVIÇO PÚBLICO
ECONÔMICA
BENS Podem ser penhorados São impenhoráveis se

estiverem relacionados
diretamente ao serviço público
RESPONSABILIDADE Responsabilidade subjetiva e Responsabilidade objetiva e

não responde subsidiariamente responde subsidiariamente
DO ESTADO
REGIME TRIBUTÁRIO Não têm privilégios não Se a empresa presta serviço

extensíveis à iniciativa privada público com exclusividade há
imunidade recíproca (art. 150,
VI, “a”, da CF/88, só impostos na
finalidade específica da empresa).
3.2.6. CONSÓRCIO PÚBLICO
Com a EC 19/98, alterou-se a redação do art. 241 da Constituição Federal, que passou a
dispor que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.
A Lei n. 11.107/2005, por sua vez, estabelece que o consórcio público poderá assumir a forma
de associação pública ou de pessoa jurídica de direito privado TEMA COBRADO NOS EXAMES
VI E XIII DA OAB/FGV.
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CONSÓRCIO COMO PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO: aplica-se ao consórcio público
de direito privado o direito comum, como o regime celetista, mas também se exige respeito às
normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos,
prestação de contas e admissão de pessoal.
ASSOCIAÇÃO PÚBLICA: é a denominação do consórcio público de personalidade jurídica

de direito público. A associação pública integra a administração indireta dos entes associados
simultaneamente.
Importante destacar que a Lei nº 13.822/2019 alterou a redação do §2º do art. 6º da Lei nº
11.107/2005, dispondo que o pessoal contratado pelos consórcios públicos de direito público
(associações púbilcas) também deve ser regido pela CLT.
A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados
em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados (art. 1º, §2º, da Lei 11.107/2005).
O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição
de protocolo de intenções TEMA COBRADO NOS EXAMES IV E XIX DA OAB/FGV.
3.3. TERCEIRO SETOR
O terceiro setor é composto por entidades privadas da sociedade civil, que prestam atividade
de interesse público, sem fins lucrativos, e não estão incluídas na Administração Pública.
3.3.1. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
Organização social é um título concedido pela Administração Pública a determinadas entidades

privadas sem fins lucrativos, após a assinatura do contrato de gestão, transferindo-se a essas
entidades a possibilidade de prestarem certas atividades que normalmente são exercidas pelo
Estado, sem necessidade de licitação.
Em que pese a qualificação da entidade privada como organização social seja ato discricionário
do Poder Público, ele deverá ser fundamentado.
Lei n. 9.637/98
Art. 1. O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas
de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à
pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio
ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
Não há necessidade de licitação para a celebração de contratos de prestação de serviços com as

organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades
contempladas no contrato de gestão TEMA COBRADO NO XVIII EXAME DA OAB/FGV.
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O contrato de gestão permite que a Organização Social tenha gestão do orçamento, dos agentes
públicos e dos bens públicos (móveis e imóveis) necessários ao cumprimento das atividades
estabelecidas no contrato de gestão, mas ficará sujeita ao controle do Tribunal de Contas.
3.3.2. ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP)

Lei n° 9.790/99.
Art. 1° Podem qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que tenham sido constituídas
e se encontrem em funcionamento regular há, no mínimo, 3 (três) anos, desde que os
respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos
por esta Lei.
§ 1° Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de
direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros,
diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos
ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio,
auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na
consecução do respectivo objeto social.
§ 2° A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao cumprimento dos

requisitos instituídos por esta Lei.
De acordo com o art. 1º, caput, ora transcrito, podem ser qualificadas como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos,
desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos
pela citada lei.
O §2º, do mesmo artigo, por sua vez, é expresso no sentido de que a outorga da qualificação é ato
vinculado ao cumprimento dos requisitos legais TEMA COBRADO NO IV EXAME DA OAB/FGV.
A entidade qualificada como OSCIP poderá firmar termo de parceria com o Poder Público,
passando a atuar em áreas típicas de interesse social, como assistência, cultura e proteção ao
meio ambiente, recebendo, para tanto, incentivos da Administração Pública.
Destaca-se ainda que se a organização adquirir bem imóvel com recursos provenientes da
celebração do termo de parceria, este será gravado com cláusula de inalienabilidade, ou seja, não
poderá ser vendido (art.15 Lei n° 9.790/99). TEMA COBRADO NO XXII EXAME DA OAB/FGV.
Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público as
sociedades comerciais, os sindicados, instituições religiosas e demais entidades previstas no art. 2
Lei n° 9.790/99, conforme abaixo transcrito TEMA COBRADO NOS EXAMES XIV E XXXV DA OAB/
FGV:
Art. 2º Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de

Interesse Público, ainda que se dediquem de qualquer forma às atividades descritas no
art. 3º desta Lei:
I - as sociedades comerciais;
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II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;
III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas

e visões devocionais e confessionais;
IV - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;

V - as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um

círculo restrito de associados ou sócios;
VI - as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;
VII - as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras;
IX - as organizações sociais;
X - as cooperativas;
XI - as fundações públicas;
XII - as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão
público ou por fundações públicas;
XIII - as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação com o sistema
financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal.
É importante destacar que a Lei n. 13.019/14 incluiu no caput do art. 1° da Lei n° 9.790/99
a exigência à pessoa jurídica de direito privado de que, para qualificar-se como OSCIP, deve ser
constituída e estar em funcionamento regular há pelo menos 3 anos.
Além disso, as OSCIP’s serão fiscalizadas pelo Tribunal de Contas da União sobre a correta
utilização dos recursos públicos recebidos (art. 71, VI, da CF/88). TEMA COBRADO NO XIV
EXAME DA OAB/FGV.
3.4. SISTEMA “S”
Entende-se por Sistema “S” (serviços sociais autônomos) o conjunto que abrange diversas
instituições de interesse de categorias profissionais, como SESC (comerciários), SESI (industriários),
SEST (transporte), SENAI (aprendizagem industrial) e SENAC (aprendizagem do comércio), mas
não integram a administração direta nem a indireta.
O sistema é financiado por meio das contribuições de interesse das categorias profissionais ou
econômicas (art. 149, III, da CF/88), que são repassadas a essas entidades para desempenharem
as atribuições previstas em lei.
Os serviços sociais autônomos são criados mediante lei, não integram a Administração Pública,
mas são mantidos por dotações orçamentárias e por recursos contribuições sociais de natureza
tributária, motivo pelo qual se submetem ao controle Tribunal de Contas da União TEMA
COBRADO NO XI EXAME DA OAB/FGV.
As entidades do Sistema “S”, portanto, recebem dinheiro público, devendo realizar procedimento
licitatório. Entretanto, para o TCU, as entidades poderão licitar por meio de modalidades próprias
por elas criadas.
22
4
4. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os poderes da Administração Pública são instrumentos que lhe são conferidos para
desempenhar as suas funções de acordo com o interesse público
4.1. PODERES VINCULADO E DISCRICIONÁRIO
O poder vinculado é aquele em que o administrador não possui liberdade de atuação, devendo
atuar com base em uma única conduta prevista em lei, como no caso da concessão da aposentadoria
para o servidor que atingir 75 anos de idade.
Já o poder discricionário é aquele em que o administrador poderá realizar juízo de conveniência

e oportunidade, com liberdade para escolher a melhor conduta a ser adotada dentro dos limites
estabelecidos em lei. É exemplo de ato discricionário a exoneração de servidor em cargo de
comissão.
Para a OAB/FGV, o fato da lei se encontrar insatisfatória ou ultrapassada não permite o uso do
poder discricionário. TEMA COBRADO NO II EXAME DA OAB/FGV.
4.2. PODER REGULAMENTAR
Trata-se de poder conferido aos chefes do Poder Executivo para a edição de decretos ou
regulamentos a fim de complementar ou detalhar a lei, garantindo a sua fiel execução.
Há basicamente duas modalidades de decretos:

Decretos ou regulamentos autônomos: são editados independentemente da existência de ato
normativo anterior, possuindo a mesma hierarquia das leis e, por esse motivo, estão sujeitos ao
controle vertical de constitucionalidade. Com base no art. 84, VI, da CF/88, o decreto autônomo
poderá dispor apenas sobre a organização e o funcionamento da Administração, desde que não
implique aumento de despesas ou criação e extinção de órgãos públicos (o que apenas se dá por
meio de lei, de iniciativa do Presidente da República), e a extinção de cargos vagos (se providos, sua
extinção se dará por meio de lei). Os decretos autônomos são de competência privativa do Presidente
da República, mas podem ser delegados aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República
ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações.
Decretos ou regulamentos de execução: dependem da existência de lei anterior para
serem editados. Estão abaixo da lei, motivo pelo qual não estão sujeitos ao controle direto de
constitucionalidade, mas sim ao controle de legalidade.
A prerrogativa inerente ao poder regulamentar é apenas para complementar a lei e não para
alterá-la, sob pena de invasão da competência legislativa.
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O poder regulamentar é indelegável, já o poder de editar decretos autônomos é delegável
pelo Presidente da República aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou
ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações,
conforme parágrafo único do art. 84 da CF/88.
Além do controle pelo Poder Judiciário no que tange à sua legalidade e à sua legitimidade,
o Decreto submete-se, também, ao controle pelo Poder Legislativo, conforme art. 49, inciso
V, da CF/88, que dispõe ser da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da
delegação legislativa TEMA COBRADO NO XIX EXAME DA OAB/FGV.
4.3. PODER DISCIPLINAR
Diz respeito à faculdade que possui o poder público de punir as infrações funcionais cometidas
pelos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina da Administração por meio de processo
administrativo disciplinar (PAD).
A apuração e a sanção da conduta são atos vinculados, sob pena de crime de condescendência
criminosa previsto no art. 320, do CP. Por outro lado, a escolha da sanção a ser imposta é ato
discricionário, mas depende de processo administrativo onde deverá ser assegurada a ampla
defesa e o contraditório, conforme art. 5º, LV, da CF/88.
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são

assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
É importante destacar que, no processo disciplinar, deve ser garantido ao acusado a

assistência por advogado, mas se houver renúncia à assistência técnica, não haverá ofensa à
Constituição Federal, conforme disposto na Súmula Vinculante n. 5 do STF: “A falta de defesa
técnica promovida por advogado em processo disciplinar não ofende a Constituição”.
Além disso, admite-se a revisão judicial da sanção aplicada quando não concorrerem os
requisitos de validade do ato administrativo.
Se o servidor for demitido pela Administração Pública e o Poder Judiciário invalidar a demissão
em razão da inexistência do ilícito ou da autoria, o servidor terá direito à reintegração.
Em caso de absolvição por negativa do fato ou absolvição por negativa de autoria, a decisão
emitida pelo Judiciário vincula a Administração (art. 126 da Lei 8.112/90). TEMA COBRADO NO
XXXIII EXAME DA OAB/FGV
Entretanto, se o servidor for absolvido por falta de provas, sem análise do mérito, a Administração
Pública não ficará obrigada a reintegrar o servidor.
4.4. PODER HIERÁRQUICO
É com fundamento no poder hierárquico que a Administração Pública realiza a sua organização
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estrutural, escalonando seus órgãos e repartindo suas funções, definindo, na forma da lei, os
limites de competência de cada um.
Surgem, durante esse processo, algumas prerrogativas, tais como, delegar e avocar atribuições, dar
ordens, fiscalizar e rever atividades de órgãos inferiores. TEMA COBRADO NO II EXAME DA OAB/FGV.
Destaca-se ainda que não há hierarquia: a) entre entidades políticas ou administrativas; b) no

exercício da função judicial, onde prevalece o princípio da livre convicção do juiz; c) no exercício da
função legislativa, em que vigora o princípio da repartição das competências constitucionais; d) no
que tange a órgãos independentes, como o Ministério Público; e e) nas atividades de consultoria,
com relação às opiniões exaradas pelo consultor.
4.5. PODER DE POLÍCIA
Baseia-se no princípio da supremacia do interesse público sobre o privado e representa o

poder da Administração Pública em limitar a liberdade e a propriedade dos particulares para a
preservação dos interesses da coletividade.
O Poder de Polícia atinge basicamente a liberdade e a propriedade do particular, não lhe

retirando esses direitos e sim limitando o seu exercício.
O poder de polícia não atinge a pessoa do particular, mas seus direitos, bens e interesses.
O fundamento legal do poder de polícia encontra respaldo no art. 78 do CTN:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato
Complementar nº 31, de 28.12.1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando

desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância
do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem
abuso ou desvio de poder.”
O exercício do poder de polícia é realizado por meio de atos normativos e punitivos, permitindo-
se ainda a cobrança de taxa quando houver uma contraprestação estatal, conforme art. 145, II, da
CF/88: TEMA COBRADO NO II EXAME DA OAB/FGV.
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os

seguintes tributos:
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de

serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
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Registra-se ainda que o poder de polícia pode ser preventivo, fiscalizador ou repressivo
TEMA COBRADO NO XXX EXAME DA OAB/FGV.:
• Preventivo: exterioriza-se pela concessão de licença (ato vinculado e definitivo, ou

seja, não pode ser negada quando o requerente satisfaça os requisitos legais para
sua obtenção) ou de autorização (discricionário e precário, isto é, pode ser negada
ainda que o requerente preencha as exigências administrativas, como no caso de
autorização para uso especial do bem público) através de alvará.
• Fiscalizador: ocorre mediante fiscalização das atividades e bens sujeitos ao controle

da administração.
• Repressivo: exterioriza-se mediante a aplicação de sanções, como, por exemplo, a

aplicação de multa por excesso de velocidade e o embargo ou a demolição de uma
obra irregular TEMA COBRADO NO X EXAME DA OAB/FGV. O poder de aplicar as
sanções de polícia prescreve em 05 (cinco) anos contados da data da infração ou da
data de sua cessação, no caso de infração continuada.
A atuação da polícia administrativa pode ser questionada tanto por recursos administrativos, quanto
perante o Judiciário, notadamente nas hipóteses de desvio de finalidade, abuso ou excesso de poder.
De acordo com a jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, não é possível

delegar o poder de polícia, em nome da segurança jurídica (ADI 1717). Entretanto, permite-se a
delegação dos chamados atos materiais, preparatórios ou instrumentais do exercício do poder
de polícia, como no caso da contratação de empresa privada para a instalação de radares para
controle da velocidade no trânsito. TEMA COBRADO NO XVI EXAME DA OAB/FGV.
São atributos (ou características) do poder de polícia:
• DISCRICIONARIEDADE: em regra, o agente público poderá decidir qual é a melhor

solução a fim de atender ao interesse público. É possível, no entanto, o exercício
vinculado do poder de polícia, como no caso da licença para dirigir;
• AUTOEXECUTORIEDADE: a Administração executa as suas decisões por meios

diretos, sem precisar de ordem judicial, como no caso da determinação de interdição
de um estabelecimento, desde que o faça observando os princípios da razoabilidade
e da proporcionalidade. Nem sempre o poder de polícia será autoexecutável, como no
caso de cobrança de multa, em que há necessidade de intervenção judicial para sua
execução. TEMA COBRADO NOS EXAMES IX, XIV E XXIV DA OAB/FGV.
A cobrança de multa é uma exceção à autoexecutoriedade do Poder de Polícia.
• COERCIBILIDADE: o Estado pode impor sua decisão, respeitando a razoabilidade e a
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proporcionalidade, independentemente da concordância do cidadão.
O Abuso de poder ocorre quando a autoridade ultrapassa os limites de suas atribuições

(excesso de poder) ou se desvia do interesse público (desvio de poder ou de finalidade). O abuso
do poder conduz à invalidade do ato que poderá ser reconhecida pela própria Administração
ou pelo Judiciário.
É importante destacar, ainda, que polícia administrativa não se confunde com polícia judiciaria.
A primeira está espalhada pela Administração Pública e incide sobre bens, direitos e atividades,
enquanto que a segunda é própria de corporações específicas e incide sobre pessoas para apuração
de infrações penais.
POLÍCIA ADMINISTRATIVA POLÍCIA JUDICIÁRIA
Incide sobre bens, direitos e atividades de forma restritiva Incide sobre pessoas
Essencialmente preventiva Repressiva
Exercício pelos órgãos e agentes da administração pública Exercício privativo de certo órgão
(Secretaria de Segurança)
Atributos específicos (CAD): coercibilidade;

autoexecutoriedade; discricionariedade
Registra-se, ainda, que a execução de eventual crédito em razão de lavratura de auto de infração
deve ser ajuizada no prazo prescricional de 5 (cinco) anos, conforme expressamente previsto no
art. 1º-A da Lei nº 9.873/1999.
art. 1º-A da Lei nº 9.873/99 - Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o
término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução
da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por
infração à legislação em vigor. TEMA COBRADO NO XXI EXAME DA OAB/FGV.
27
5
5. ATOS ADMINISTRATIVOS
5.1. PRESSUPOSTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Considera-se ato administrativo a manifestação de vontade do Estado ou de quem lhe faça as

vezes (seus representantes) que, com o objetivo de satisfazer o interesse público, cria, modifica ou
extingue direitos.
O ato administrativo decorre do exercício da função administrativa (regime jurídico de direito

público) e, portanto, é complementar e inferior à lei (para garantir sua fiel execução), sujeito a
controle pelo Poder Judiciário, desde que em controle de legalidade.
Ato administrativo é diferente de ato da administração. A Administração produz vários atos,

chamados “atos da administração”, sendo uma de suas espécies o ato administrativo. Nem todo
ato da administração pública, portanto, é um ato administrativo. Existem atos políticos (declarar
guerra, por exemplo), bem como atos praticados pela administração que são de direito privado
(locação de um prédio), que não são considerados atos administrativos.
Para a validade do ato administrativo, exige-se o preenchimento de 5 pressupostos (elementos)

específicos: 1) Competência, 2) Finalidade, 3) Forma, 4) Motivo e 5) Objeto.
COMPETÊNCIA
Para a realização do ato administrativo, exige-se que o sujeito seja agente público e competente.
A competência é um conjunto de atribuições de determinado cargo público previstas em lei, de modo
que será sempre um elemento vinculado do ato administrativo. A competência não é faculdade
do administrador, e sim obrigação, tendo como principais características: exercício obrigatório;
imodificável; não admite transação; imprescritível (não perde por não usar) e improrrogável
(diferente da competência territorial jurisdicional, a competência administrativa não é prorrogável).
A competência ainda é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída
como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
De acordo com o art. 12 da Lei n. 9.784/99, um órgão administrativo e seu titular poderão, se
não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão
de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Entretanto, não podem ser objeto de delegação:
I - Edição de atos de caráter normativo;

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II - Decisão de recursos administrativos;
III - Matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Além disso, será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior

(art. 15 da Lei nº 9.784/99). TEMA COBRADO NO EXAMES 38 DA OAB/FGV.
O vício mais comum que atinge o elemento competência é o excesso de poder (umas das
formas de abuso de poder), onde o agente é incompetente para a prática de determinado ato, mas
mesmo assim o pratica.
FORMA
É a exteriorização de um ato administrativo, sua materialização. Todo o ato administrativo tem

forma e, para fins de prova objetiva da OAB, a forma será sempre um elemento vinculado.
Entende-se por forma em sentido amplo todo o caminho a ser seguido pelo ato administrativo,
ou seja, as formalidades adotadas para a prática do ato. Já a forma específica se refere às espécies
de ato administrativo (ex: portaria, regulamento, decreto, etc.).
MOTIVO
O motivo representa as razões de fato e de direito que levam à prática do ato (ex.: a infração é
motivo para punir um servidor; a poluição é motivo para interdição da fábrica poluente, etc). Pode
ser um elemento vinculado ou discricionário, conforme dispuser a lei.
Entretanto, motivo não se confunde com motivação, já que esta respresenta a exteriorização
dos motivos que justificaram a prática de determinado ato.
Sendo assim, é possível afirmar que todo o ato administrativo tem motivo, mas nem todo o ato
tem motivação, como no caso da exoneração de ocupante de cargo em comissão, que não precisa
ser motivado (demissão ad nutum).
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES: segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, um

ato administrativo cuja motivação foi externada (ainda que não fosse obrigatória a motivação)
só é válido se os motivos que o fundamentaram forem verdadeiros. Assim, a título de exemplo, a
demissão de ocupante de cargo em comissão é ad nutum, ou seja, independe de motivação. No
entanto, se forem explicitados os motivos da demissão, o administrador ficará a eles vinculados,
sob pena de nulidade. Portanto, caso o Administrador Público não precise apresentar motivo
(motivar), mas o apresente, esse motivo deve ser verdadeiro, sob pena de anulação. TEMA
COBRADO NOS EXAMES XIX E XX DA OAB/FGV.
TREDESTINAÇÃO: representa a mudança de motivo permitida, desde que permaneça a razão

de interesse público, como no caso da desapropriação.
29
OBJETO
É o resultado prático do ato administrativo, o ato considerado em si mesmo, o seu efeito jurídico
imediato. Pode ser um elemento vinculado ou discricionário.
O objeto deve ser lícito (previsto ou autorizado pela lei), possível e determinado.
FINALIDADE
A finalidade genérica de todo ato é o interesse público, enquanto que a finalidade específica é
determinada pela lei.
A Finalidade será sempre um elemento vinculado, pois todo o ato administrativo tem uma
finalidade prevista em lei. Se o administrador público buscar finalidade diversa daquela prevista
em lei, praticará desvio de finalidade. Neste caso, o desvio de poder/finalidade, enquanto espécie de
abuso de poder, vicia o ato administrativo (ex. remoção com a finalidade de punir servidor público).
5.2. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Atributos são características inerentes aos atos administrativos.
• Presunção de legitimidade: trata-se de atributo presente em todos os atos

administrativos e decorre da própria natureza do ato. Assim, até que se prove em
contrário, o ato administrativo é legítimo e emanou de agente regularmente investido.
Portanto, o ônus da prova da existência de vício no ato administrativo é de quem alega.
• Imperatividade: permite que a administração pública, unilateralmente, crie

obrigações ou imponha restrições aos administrados, sem necessidade de sua
concordância. Os atos administrativos caracterizados pela imperatividade podem ser
imediatamente impostos aos particulares a partir de sua edição, mesmo que estejam
sendo questionados administrativa ou judicialmente quanto à sua validade, salvo na
hipótese de impugnação ou recurso com efeito suspensivo e no caso de previsão
expressa de lei de que o servidor que receba ordem manifestamente ilegal deixe de
cumprí-la.
• Autoexecutoriedade: atos autoexecutórios são os que podem ser materialmente

implementados pela Administração, diretamente, inclusive mediante o uso da força,
sem necessidade de autorização judicial prévia. A autoexecutoridade é utilizada
normalmente quando a lei expressamente a prevê ou em situações de urgência, como
no caso de retirada da população de um prédio que ameaça desabar e a apreensão
de mercadorias.
Exemplo de ato não revestido de autoexecutoriedade é a cobrança de multa, já que a execução

da quantia correspondente de ser realizada judicialmente.
30
• Tipicidade: é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras
definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados.
5.3. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

5.3.1. ATOS DISCRICIONÁRIOS E VINCULADOS
Ato vinculado: no ato vinculado, preenchidos os requisitos legais, o administrador não tem
liberdade, não faz juízo de valor, não faz análise de conveniência ou oportunidade, pois a lei
previamente determina o único comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado pelo
administrador (exemplo: licença para dirigir e concessão de aposentadoria).
Ato discricionário: o administrador tem liberdade, faz juízo de valor, análise de conveniência/
oportunidade, nos limites da lei. Permite-se o ato discricionário quando a lei explicitamente confere
tal faculdade (exemplo: A Lei n. 8.112/90 estabelece que a demissão “será aplicada” nos casos de
“conduta escandalosa” na repartição, podendo o administrador decidir, discricionariamente, se a
conduta do servidor é ou não escandalosa).
No ato discricionário, o motivo e o objeto são elementos discricionários, que formam o

chamado mérito do ato administrativo. Entretanto, mesmo se tratando de ato discricionário, o
Poder Judiciário poderá fazer o controle judicial do ato no que concerne a seus demais elementos
(competência, forma e finalidade), já que a Constituição Federal garante o amplo acesso à Justiça
(art. 5º, XXXV, CF/88).
Assim, pode-se afirmar que os atos discricionários podem sofrer controle judicial em relação a
seus elementos vinculados, a saber: competência, forma e finalidade. TEMA COBRADO NO XVII
EXAME DA OAB/FGV.
5.3.2. ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS
Atos gerais: caracterizam-se por não possuir destinatários determinados. São genéricos e
abstratos, mas subordinados à lei. Os atos gerais prevalecem sobre os individuais, podendo ser
revogados a qualquer tempo, respeitando-se o direito adquirido.
Não podem ser objeto de impugnação mediante recursos administrativos ou ações judiciais.
Entretanto, quando o ato produz efeitos concretos para determinado administrado, passa a ser
possível a impugnação direta de seus efeitos na esfera administrativa e judicial. Podem também
ser objeto de ADIN (exemplos: decretos regulamentares, instruções normativas, atos declaratórios
normativos, algumas resoluções editadas por agências reguladoras).
Atos individuais: possuem destinatários determinados, produzindo diretamente efeitos

concretos, constituindo ou declarando situações subjetivas. Pode ter um único destinatário (ato
singular) ou diversos (ato plúrimo), desde que sejam determinados (exemplos: nomeação de
aprovados em concurso público, exoneração de um servidor e autorização de uso de bem público).
5.3.3. ATOS INTERNOS E EXTERNOS
31
Atos Internos: produzem efeitos apenas no âmbito da administração pública, atingindo
diretamente seus órgãos e agentes. Como regra geral, não geram direitos adquiridos e podem ser
revogados a qualquer tempo. (ex: remoção de um servidor, ordens de serviço).
Atos externos: produzem efeitos além do âmbito interno da administração, atingindo os

administrados em geral, criando direitos e obrigações gerais ou individuais. Para serem eficazes,
dependem de publicação em meio oficial.
5.3.4. ATOS SIMPLES COMPOSTOS E COMPLEXOS
Ato simples: é o que decorre de uma manifestação única de vontade do órgão, podendo ser
unipessoal (atos simples singular) ou colegiada (atos simples colegiado). Para o ato simples, portanto,
não interessa o número de pessoas, mas sim a expressão de vontade, que deve ser unitária.
Ato complexo: é o que depende da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos ou

autoridades (exemplo: portarias conjuntas ou instruções normativas conjuntas da Secretaria da
Receita Federal e da Procuradoria da Fazenda Nacional).
Ato composto: é aquele que resulta da manifestação de um só órgão, mas a sua edição ou
a produção de seus efeitos depende de um outro ato que o aprove, que tem função meramente
instrumental (exemplo: nomeação do PGR). Assim, enquanto que no ato complexo temos um único
ato, integrado por manifestações homogêneas de vontades de órgãos diversos, no ato composto
existem dois atos, um principal e outro acessório ou instrumental.
5.3.5. ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE
Atos de Império (ou atos de autoridade): são aqueles em que a administração impõe unilateral
e coercitivamente aos administrados obrigações ou restrições, independentemente de sua
anuência, como a desapropriação de um bem privado e a imposição de multas administrativas.
Fundamentam-se no princípio da supremacia do interesse público e sua prática configura
manifestação do denominado “poder extroverso” ou “poder de império”.
Atos de Gestão: são realizados para gestão dos bens e serviços da Administração sob o regime
jurídico-administrativo, devendo-se observar, portanto, o princípio da indisponibilidade do interesse
público (Exemplos: alienação ou aquisição de bens pela administração, aluguel e autorização ou
permissão de uso de bem público).
Atos de expediente: não possuem conteúdo decisórios e são atos internos, relacionados à
rotina e andamento dos serviços executados por seus órgãos. (Exemplos: encaminhamento de
documentos; formalização e movimentação de processos).
5.3.6. ATO VÁLIDO, NULO, ANULÁVEL E INEXISTENTE
Ato válido: é aquele que está em conformidade com o ordenamento jurídico porque observou
integralmente as exigências legais.
Ato nulo: é aquele que possui vício insanável, ou seja, não é passível de convalidação. Como
32
todo ato administrativo goza de presunção de legitimidade, os efeitos da anulação, que são “ex tunc”,
aplicam-se às partes diretamente envolvidas, mas deve-se preservar os efeitos já produzidos em
relação a terceiros de boa-fé. A título de exemplo, se determinada certidão for emitida por servidor
público que posteriormente teve seu vínculo declarado nulo com a administração por fraude no
concurso público, ela continuará a produzir efeitos em relação aos terceiros de boa-fé.
Destaca-se que o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram

efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
Ato inexistente: é aquele que possui aparência de um ato administrativo, mas, em verdade, se
origina de alguém que não é um agente público, como o usurpador de função.
Não produz nenhum efeito, inclusive perante terceiros de boa-fé, mas o Estado pode ser
compelido a indenizar o particular, se gerar danos, pois a Administração Pública deixou de cumprir
seu dever de vigilância (culpa in vigilando) quando possibilitou a situação irregular.
Diferentemente do ato nulo que, quando favorável aos destinatários, deve ser anulado em
cinco anos (Lei 9.784/99, art. 54), constatada, a qualquer tempo, a prática de um ato inexistente,
será declarada a sua inexistência e serão desconstituídos os efeitos produzidos por este ato.
Ato anulável: é o que possui defeito sanável, desde que não seja lesivo ao interesse público
nem cause prejuízos a terceiros. São exemplos de ato anulável o vício de competência, salvo o de
competência exclusiva, e o vício de forma, desde que não se trate de forma prescrita em lei como
condição de validade do ato.
A anulação é ato discricionário da administração pública e, uma vez declarada, se sujeitará às

mesmas regras aplicáveis àquela que atinge um ato nulo, possuindo efeitos “ex tunc”.
ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: o direito da Administração de anular os atos

administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé (art. 54, caput, da Lei nº
9.784/1999). No entanto, qualquer medida adotada pela Administração voltada à impugnação
do ato impede a ocorrência da decadência (art. 54, § 2º, da Lei nº 9.784/1999) TEMA
COBRADO NO XVII EXAME DA OAB/FGV.
5.3.7. ATO PERFEITO, PENDENTE E CONSUMADO (quanto à formação e

possibilidade de produção de efeitos).
Ato perfeito: ato perfeito é aquele que cumpriu todas as etapas de seu processo de produção.
Um ato pode ser perfeito, mas não válido (nulo ou anulável). No entanto, para ser válido, o ato
necessariamente deve ser perfeito.
Ato eficaz: é aquele que já está disponível para produção de todos seus efeitos próprios.
É possível que um ato inválido seja eficaz. Se o ato é perfeito estará apto a produzir efeitos,
independentemente de ser válido ou não, já que os atos administrativos gozam de presunção de
legitimidade e imperatividade.
33
Ato pendente: é um ato perfeito que ainda não está apto a produzir efeitos já que sujeito a
termo ou condição.
Ato consumado ou exaurido: é o que já produziu todos os efeitos que poderia produzir, como
no caso de uma autorização para a realização de uma passeata que já ocorreu.
5.4. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
ATOS NORMATIVOS: são atos gerais, ou seja, caracterizam-se por não possuir destinatários
determinados. São genéricos e abstratos, mas subordinados à lei.
ATOS ORDINATÓRIOS: são atos administrativos internos, endereçados a servidores públicos,

que veiculam determinações concernentes ao adequado desempenho de suas funções. Os atos
ordinatórios possuem fundamento no poder hierárquico, devendo a autoridade administrativa,
ao editá-los, observar as diretrizes dos atos administrativos normativos que tratem da matéria
(Exemplos: instruções, circulares internas, portarias).
ATOS NEGOCIAIS: são editados em situações nas quais o ordenamento jurídico exige que
o particular obtenha anuência prévia da administração para realizar determinada atividade de
interesse dele, ou exercer determinado direito. Podem ser vinculados ou discricionários e definitivos
ou precários.
LICENÇA AUTORIZAÇÃO PERMISSÃO
Ato administrativo vinculado e Ato administrativo Ato administrativo

definitivo, editado com fundamento discricionário e precário por discricionário e precário
no poder de polícia administrativa, meio do qual a administração mediante o qual é consentida
nas situações em que o ordenamento pública possibilita ao particular ao particular alguma conduta
jurídico exige a obtenção de anuência a realização de alguma atividade em que exista interesse
prévia da administração pública de predominante interesse deste, predominante da coletividade
como condição para o exercício, pelo ou a utilização de um bem público (Exemplo: Permissão de
particular, de um direito subjetivo de (Exemplo: autorização para porte uso de bem público para
que ele seja titular (Exemplo: alvará de arma). TEMA COBRADO a realização de um show).
para a realização de uma obra).
NO VI EXAME DA OAB/FGV
ATOS ENUNCIATIVOS: são atos que contêm juízo de valor ou recomendação de atuação
administrativa, como no caso dos pareceres. Em sentido mais abrangente, são também atos
enunciativos os de conteúdo declaratório (e não meramente opinativo), tais como as certidões e
os atestados.
34
CERTIDÃO ATESTADO PARECER
Reprodução de informações Declaração referente a uma Documento técnico, de caráter

registradas em algum banco de situação em que a Administração opinativo, emitido por órgão
dados em poder da administração, toma conhecimento em especializado na matéria de que

geralmente requerida pelo decorrência da atuação de seus trata
administrado. agentes. Difere da certidão
porque o fato nele declarado
não corresponde a um registro
previamente constante de um
livro ou arquivo da administração.
5.5. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5.5.1. ANULAÇÃO
É a extinção do ato administrativo em virtude de ilegalidade. Um vício de legalidade pode ser

sanável ou insanável. Se for sanável e não acarretar lesão ao interesse público nem prejuízo a
terceiros de boa-fé, o ato pode ser anulado ou convalidado, mas se o vício for insanável o ato deve
necessariamente ser anulado (nesse caso, a anulação é ato vinculado).
Conforme mencionado anteriormente, a anulação retroage seus efeitos ao momento da prática

do ato (ex tunc), mas devem ser resguardados os efeitos já produzidos em relação aos terceiros
de boa-fé.
A anulação pode ser feita pela administração (autotutela), de ofício ou mediante provocação, ou
pelo Poder Judiciário, mediante provocação.
O art. 54 da Lei 9.784/99 estabelece o prazo de 5 (cinco) anos para a anulação de atos
administrativos.
5.5.2. REVOGAÇÃO
É a extinção do ato administrativo discricionário por uma questão de mérito. Nesse caso, não há
vício de legalidade no ato, mas incompatibilidade com o interesse público. Reexamina-se, portanto,
a conveniência e a oportunidade daquele ato, ou seja, trata-se de uma questão de mérito.
São insuscetíveis de revogação: a) atos consumados, que já exauriram seus efeitos, b) atos
vinculados, porque no ato vinculado não há mérito e c) atos que já geraram direitos adquiridos.
Somente a Administração Pública faz controle de mérito, por meio de seu poder de autotutela.
A revogação não possui eficácia retroativa, produzindo efeitos “ex nunc” TEMA COBRADO NO V
35
EXAME DA OAB/FGV.
Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os

casos, a apreciação judicial.
5.5.3. CASSAÇÃO
A cassação é a extinção do ato administrativo em virtude do descumprimento de obrigação

pelo beneficiário do ato, que deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo,
como exigência para a manutenção do ato e de seus efeitos.
A cassação pode ser vista como uma sanção para aquele particular que deixou de cumprir as
condições exigidas para a manutenção de um determinado ato administrativo.
5.5.4. CADUCIDADE
Ocorre quando uma nova legislação impede a permanência da situação anteriormente

consentida pelo poder público TEMA COBRADO NOS EXAME XII E XXIV DA OAB/FGV.
5.5.5. CONTRAPOSIÇÃO
O ato anterior será extinto em razão da superveniência de ato posterior cujos efeitos são a ele
contrapostos (exemplo: a exoneração extingue a nomeação de servidor público).
36
6
6. LICITAÇÃO
Entende-se por licitação o procedimento administrativo que possui como objetivo permitir a
melhor contratação possível para a Administração adquirir ou alienar bens, contratar obras e
serviços, assegurando-se ainda que qualquer interessado possa validamente participar da disputa
pelas contratações.
Trata-se de procedimento vinculado à lei, que determinará prazos, fases, etapas e atos de
cumprimento obrigatórios.
A competência para editar normas gerais sobre licitação é privativa da União (art. 22, XXVII,
da CF/88), o que pode ser feito inclusive por lei ordinária.
CF/88
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as

administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas
e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela
A nova lei de licitações (Lei n. 14.133/21) se aplica à Administração Pública Direta, autárquica
e fundacional (Direito Púbico ou Privado), em relação a todos os entes da Federação, ou seja,
União, Estados, distrito Federal e Municípios.
Destaca-se, ainda, que a lei se aplica também aos Poderes Judiciário e Legislativo, quando
exercerem, de forma atípica, função administrativa, e aos fundos especiais (exemplo: quem
gerencia um fundo municipal da saúde deve licitar para adquirir bens).
Por outro lado, por expressa disposição legal, a Lei n. 14.133/21 não se aplica às empresas
estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista), uma vez que essas entidades são
regidas pela Lei n. 13.303/2016, salvo no que diz respeito às disposições penais, às regras do
procedimento pregão e aos critérios de desempate.
A Lei n. 8.666/93 previa a sua aplicação para as empresas estatais. A nova Lei de Licitações,
por outro lado, exclui expressamente as empresas estatais do seu âmbito de aplicação, salvo
em relação às disposições penais.
37
Além disso, a nova Lei de Licitações é aplicada subsidiariamente nos seguintes casos:
a) Concessão e permissão de serviços públicos, já que se aplica imediatamente a Lei n.

8.987/99;
b) Parcerias Públicos e Privas (Lei n. 11.079/04);
c) Contratação de Agências de Publicidade.
6.2. VIGÊNCIA
A nova Lei de Licitação entrou em vigor na data da sua publicação (01/04/21).
Apesar de revogar a Lei n. 8.666/93, a Lei n. 10.520/2002 (Lei do Pregão) e a Lei n.

12.462/2011(Lei do RDC), essa revogação acontecerá apenas 2 anos após a publicação da Lei n.
14.133/21. Desse modo, todos os diplomas vão coexistir pelo prazo de 2 anos, ou seja, nos dois
primeiros anos de vigência da Lei n. 14.133/201 o administrador poderá escolher o regime antigo
ou o novo para os procedimentos licitatórios.
O contrato administrativo também vai seguir as regras decorrentes do regime licitatório

escolhido. Desse modo, com base no § 3º do artigo 191 da Lei n. 14.133/2021, mesmo depois da
entrada em vigência da nova lei, no período de dois anos e nos casos em que a Administração
Pública preferir licitar com base na Lei n. 8.666/93, os contratos administrativos que lhe sejam
decorrentes também seguem o regime antigo.
É vedada a aplicação combinada da Lei n. 14.133/2021 e da Lei n. 8.666/93, conforme artigo 191
da Lei n. 14.133/2021. Assim, ou o procedimento vai seguir as regras do regime antigo, ou do
regime novo, não podendo haver combinação das regras das duas leis.
Cabe destacar, entretanto, que no que diz respeito aos crimes, a nova lei cria um novo capítulo
no código penal, especificamente para os crimes decorrentes dos procedimentos de licitação,
revogando imediatamente os crimes previstos na Lei n. 8.666/93. Assim, em relação à parte
criminal, a nova lei possui vigência imediata.
6.3. PRINCÍPIOS
A Lei n. 14.133/2021 trouxe um rol extenso de princípios que regem os procedimentos de

licitação, conforme previsto no seu artigo 5º, in verbis:
Art. 5º -. Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da

impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da
probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia,
da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo,
da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da
celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como
as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942
38
A prova da OAB/FGV, entretanto, não costuma exigir que o candidato decore todos os princípios,
motivo pelo qual vamos destacar apenas aqueles que entendemos mais importantes para a prova.
1) Princípio do Planejamento: significa que a Administração Pública deve planejar a realização

da licitação, para garantir que não sejam realizadas licitações desnecessárias.
2) Princípio do Julgamento Objetivo: a Administração deve conduzir o procedimento licitatório

de forma objetiva, isto é, sem subjetivismo, como forma de garantir o tratamento igualitário entre os
concorrentes. Possui relação direta com o princípio da legalidade e da vinculação ao edital, devendo
a Administração estipular critérios uniformes no julgamento das licitações.
3) Princípio da vinculação ao edital: todo procedimento licitatório deve seguir as regras

estabelecidas no edital (lei interna da licitação), sendo vedado à Administração ou licitantes exigirem
qualquer coisa diversa daquilo previsto no edital.
4) Princípio da Motivação: as decisões feito no procedimento licitatório devem indicar os

fundamentos, ou seja, os motivos de fato e de direito que as embasaram (exemplo: se houver dispensa
ou inexigibilidade de licitação, o ato deve ser motivo, a fim de que possa verificar se de fato existem os
requisitos legais para dispensar a licitação).
5) Princípio da segregação de funções: a licitação é um procedimento complexo, que deve ter a

participação de vários agentes públicos, separando as funções de autorização, controle e execução,
durante o trâmite do procedimento. O objetivo desse princípio é evitar que o mesmo agente púbico
participe de todos os atos da licitação, concentrando poderes, como forma inclusive de se evitar a
corrupção.
6) Publicidade: como regra geral, os atos licitatórios são públicos, salvo nos casos em que se
impõe sigilo para a segurança da sociedade e do Estado. Há também a possibilidade de diferimento da
publicidade, como no caso do sigilo das propostas, que serão divulgadas posteriormente, e também
do sigilo do orçamento, desde que mediante decisão fundamentada da Administração Pública.
7) Celeridade: tem como principal objetivo otimizar o trâmite dos certames licitatórios. A nova
Lei de Licitação, ao estipular, como regra geral, a inversão da fase de julgamento e de habilitação, vai
ao encontro do princípio da celeridade.
8) Transparência: Objetiva não somente a publicidade dos atos da licitação, mas sobretudo
facilitar a compreensão dos atos, o que pode ser feito, por exemplo, por meio de gráficos, tabelas, etc.
9) Desenvolvimento Nacional Sustentável: determinada a necessidade de observância,

por exemplo, das normas sociais e ambientais nas contratações decorrentes de procedimentos
licitatórios, como, por exemplo, a utilização de critérios visando recursos com baixo impacto sobre a
flora, a fauna, o ar, o solo e a água;
39
6.4. AGENTES DE LICITAÇÃO
A fim de garantir mais segurança e seriedade ao procedimento licitatório, o art. 7º da Lei

n. 14.133/2021 exige que a autoridade máxima do órgão ou entidade licitante designe agentes
públicos para participarem da licitação, observando-se os seguintes requisitos:
I - sejam, preferencialmente, servidor efetivo ou empregado público dos quadros permanentes

da Administração Pública;
II - tenham atribuições relacionadas a licitações e contratos ou possuam formação compatível

ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de governo criada e
mantida pelo poder público; e
III - não sejam cônjuge ou companheiro de licitantes ou contratados habituais da Administração

nem tenham com eles vínculo de parentesco, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, ou de
natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista e civil.
A autoridade que designar os agentes da licitação deverá observar também o princípio da

segregação de funções, vedada a designação do mesmo agente público para atuação simultânea
em funções mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de erros e
de ocorrência de fraudes na respectiva contratação (§ 1º do art. 7º da Lei n. 14.133/2021).
Importante destacar que o art. 8º da Lei n. 14.133/2021 estipula que a licitação será conduzida
pelo agente de contratação, considerado o servidor com maior responsabilidade no procedimento
e encarregado de conduzir a licitação até a fase de homologação. O agente de contratação terá
o dever de tomar decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso ao procedimento
licitatório e executar quaisquer outras atividades necessárias ao bom andamento do certame até
a homologação.
Contratos de serviço: tem por objeto a atividade prestada à Administração, para atendimento
de suas necessidades ou de seus administrados. O serviço pode ser comum (não são privativos de
determinada categoria profissional), ou técnico profissional;
Diferentemente dos demais agentes da licitação, que devem ser preferencialmente

servidores públicos efetivos ou empregados púbicos do quadro efetivo da
administração pública, o agente de contratação deve ser obrigatoriamente
servidor público efetivo ou empregado púbico do quadro efetivo da administração
pública (art. 8º, caput, da Lei n. 14.133/2021).
Em quais modalidades de licitação existe a atuação do agente de contratação?
O agente de contratação atuará nas modalidades de licitação concorrência e leilão. Em se tratando

40
de pregão, o agente responsável pela condução do certame será designado pregoeiro.
No caso da modalidade “diálogo competitivo”, a licitação será conduzida por uma comissão
de contratação composta de pelo menos 3 (três) servidores efetivos ou empregados públicos
pertencentes aos quadros permanentes da Administração, admitida a contratação de profissionais
para assessoramento técnico da comissão, conforme art. 32, § 1º, inciso XI.
Além disso, permite-se que seja designada comissão de contratação para licitação que envolva
bens ou serviços especiais. Nesse caso, a comissão de contratação será formada por, no mínimo,
3 (três) membros, observados os requisitos do art. 7º, e responderão solidariamente por todos os
atos praticados pela comissão, ressalvado o membro que expressar posição individual divergente
fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião em que houver sido tomada a decisão (art. 8º,
§ 2º).
6.5. MODALIDADES DE LICITAÇÃO
Modalidade de licitação significa o procedimento, ou seja, o caminho que vai ser utilizado até o
final do procedimento de licitação.
De acordo com o art. 28 da Lei n. 14.133/2021, existem 5 (cinco) modalidades de licitação, a saber:
I - pregão;
II - concorrência;
III - concurso;
IV - leilão;
V - diálogo competitivo.
Não existem mais as modalidades tomada de preço, convite e o regime diferenciado de

contratação, mas, em contrapartida, a nova lei criou uma nova modalidade de licitação: o diálogo
competitivo.
É vedada a criação de outras modalidades de licitação ou, ainda, a combinação daquelas referidas
das modalidades acima citadas. Além das 5 (cinco) modalidades de Licitação, a Administração pode
servir-se dos procedimentos auxiliares previstos no art. 78 da Lei n. 14.133/21, que serão analisados
posteriormente.
O critério que define qual modalidade de licitação será adotada é apenas a natureza do objeto.
Desse modo, o critério “valor”, utilizado na Lei n. 8.666/93, não é mais importante para a definição da
modalidade licitatória.
Vejamos agora cada uma das modalidades de Licitação.

41
I – PREGÃO
O Pregão, antes previsto apenas na Lei n. 10.520/2002, passa a ser disciplinado pela Lei n.
14.133/2021.
Desse modo, após dois anos de vigência da nova lei de licitação, a Lei n. 10.520/2002 será
revogada.
De acordo com o art. 6º, XLI, da Lei n. 14.133/2021, o pregão é a modalidade de licitação obrigatória
para aquisição de bens e serviços comuns, cujo critério de julgamento poderá ser o de menor preço
ou o de maior desconto.
São considerados serviços comuns “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem
ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado”, conforme
inciso XIII do artigo 6º.
Além disso, o pregão poderá (não é obrigatório) ser utilizado nos serviços comuns de engenharia
(art. 29, parágrafo único, da Lei n. 14.133/2021) .
o pregão não será utilizado para contratações de serviços técnicos especializados de natureza
predominantemente intelectual e de obras e serviços de engenharia, salvo os serviços comuns
de engenharia, segundo o parágrafo único do artigo 29 da Lei n. 14.133/2021..
O pregão observará o procedimento comum, previsto no art. 17 da Lei n. 14.133/2021, que

possui as seguintes fases:
I – preparatória;
II – de divulgação do edital de licitação;
III – de apresentação de propostas e lances, quando for o caso;
IV – de julgamento;
V – de habilitação;
VI – recursal;
VII – de homologação
É possível a inversão das fases de julgamento e habilitação, desde que mediante ato motivado
com a explicitação dos benefícios dessa inversão..
42
Importante destacar, ainda, que o pregão deve ser realizado preferencialmente por meio
eletrônico, permitindo-se a adoção da forma presencial, desde que com mediante motivação, devendo
a sessão ser registrada em ata e com gravação de áudio e vídeo (art. 17, § 2º).
Já os critérios de julgamento utilizados no pregão são: a) menor preço ou b) maior desconto

II- CONCORRÊNCIA
A concorrência é modalidade de licitação utilizada para contratação de bens e serviços especiais

e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia, cujo critério de julgamento poderá ser:
a) menor preço;
b) melhor técnica ou conteúdo artístico;
c) técnica e preço;
d) maior retorno econômico;
e) maior desconto.”
A concorrência, portanto, pode usar todos os critérios de julgamento, com exceção apenas do
“maior lance”.
Destaca-se que bens e serviços especiais são aqueles que, por sua alta heterogeneidade ou
complexidade, não podem ser descritos de forma objetiva, exigido-se justificativa prévia do contratante.
A concorrência é utilizada para: a) contratação de bens e serviços especiais (não consegue

definir objetivamente), b) obras, c) serviços de engenharia (comum ou especial).
A concorrência observará o procedimento comum, previsto no art. 17 da Lei n. 14.133/2021,

que também é utilizado para o pregão e que, conforme mencionado acima, vamos analisar em item
específico, mais adiante.
O procedimento comum, previsto no art. 17 da Lei n. 14.133/21, é composto de sete fases, mas
vamos analisar isso especificamente no item 6.6.
43
III- CONCURSO
O concurso, de acordo com o artigo 6º, XXXIX, é a “modalidade de licitação para escolha de
trabalho técnico, científico ou artístico, cujo critério de julgamento será o de melhor técnica ou
conteúdo artístico, e para concessão de prêmio ou remuneração ao vencedor.”
Trata-se de modalidade em que há maior subjetivismo na escolha, já que não é possível comparar
de forma extremamente objetiva o trabalho técnico, cientifico ou artístico.
Na Lei n. 8.666/93 não havia critério de julgamento para o concurso. A Lei n. 14.133/2021
passou a prever expressamente os critérios de melhor técnica ou conteúdo artístico.
Já o artigo 30 da Lei n. 14.133/2021 dispõe que o concurso respeitará as regras previstas no

edital, indicando a qualificação exigida dos participantes, as diretrizes e formas de apresentação do
trabalho técnico, científico ou artístico, as condições de realização e o prêmio ou remuneração do
vencedor.
Nos concursos destinados à elaboração de projeto, o vencedor deverá ceder à Administração

Pública, nos termos do art. 93, todos os direitos patrimoniais relativos ao projeto e autorizar sua
execução conforme juízo de conveniência e oportunidade das autoridades competentes. TEMA
COBRADO NO XXXV EXAME DA OAB/FGV.
Em relação ao procedimento, o concurso possui rito especial (diferente do rito comum, previsto
no art. 17), sendo que as regras serão definidas no próprio edital.
Importante destacar que é a Administração Pública que define o valor que será pago ao vencedor,
mediante o pagamento de preço ou remuneração. Assim, não interessa as ofertas de preço feito pelos
licitantes.
IV – LEILÃO
De acordo com o 6º, XL, da Lei n. 14.133/2021, a modalidade leilão é utilizada para a “alienação
de bens imóveis ou de bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos a quem oferecer o maior
lance”
É a modalidade adotada quando a Administração Pública pretende alienar um bem móvel ou

imóvel que não lhe serve ou que foi objeto de apreensão, pouco importando o valor ou natureza do
bem.
O leilão pode ser realizado por leiloeiro oficial ou por servidor designado pelo agente público
competente. No caso de optar pelo leiloeiro oficial, a seleção do leiloeiro deve ser feita por meio
de credenciamento ou licitação, sendo que, neste último caso, a licitação deverá ser realizada na
modalidade pregão e com critério de julgamento de maior desconto para as comissões a serem
cobradas, tomando como base os percentuais da lei de regência da profissão (Decreto n. 21.981/1932)
44
O critério de julgamento utilizado é o maior lance e o rito adotado é o especial, composto das
seguintes fases: fase de lances, fase recursal, pagamento pelo vencedor e homologação, conforme
será estipulado em edital.
O leilão não exigirá registro cadastral prévio e não terá fase de habilitação (§ 4º do artigo 31).
V – DIÁLOGO COMPETITIVO
O diálogo competitivo é uma modalidade nova de licitação, inspirada na Diretiva 2014/24 da

União Europeia, utilizada, conforme inciso XLII do artigo 6º, para contratação de obras, serviços e
compras em que a Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente selecionados
mediante critérios objetivos, com o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de
atender às suas necessidades, devendo os licitantes apresentar proposta final após o encerramento
dos diálogos.
O diálogo competitivo é utilizado, portanto, para aquelas situações em que a Administração Pública
ainda não conhece a solução adequada para determinado caso, de modo que procura desenvolver,
por meio de diálogo, uma solução ainda não disponível no mercado.
EXEMPLO: A Administração Pública, para viabilizar a realização da Copa do Mundo, quer desenvolver
um estádio de futebol com uma cobertura que ainda não existente no mercado. Nesse caso, a
administração pode realizar um diálogo competitivo, para identificar uma possível solução. .
De acordo com o art. 32 da Lei n. 14.133/2021, a modalidade diálogo competitivo é restrita a

contratações em que a Administração:
I - vise a contratar objeto que envolva as seguintes condições: a) inovação tecnológica ou

técnica; b) impossibilidade de o órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita sem a adaptação de
soluções disponíveis no mercado; e c) impossibilidade de as especificações técnicas serem definidas
com precisão suficiente pela Administração; TEMA COBRADO NO XXXVIII EXAME DA OAB/FGV.
II - verifique a necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que possam

satisfazer suas necessidades, com destaque para os seguintes aspectos: a) a solução técnica mais
adequada; b) os requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já definida; c) a estrutura jurídica
ou financeira do contrato;
A modalidade diálogo competitivo também poderá ser adotada para as licitações de concessões
de serviços públicos e parcerias público-privadas (artigos 179 e 180 da Lei n. 14.133/2021).
45
Além disso, o seu procedimento é especial, conforme previsto § 1º do art. 32 da Lei n.
14.133/2021:
Art. 32 da Lei n. 14.133/2021.

(...)
§ 1º Na modalidade diálogo competitivo, serão observadas as seguintes disposições:
I - a Administração apresentará, por ocasião da divulgação do edital em sítio eletrônico

oficial, suas necessidades e as exigências já definidas e estabelecerá prazo mínimo de
25 (vinte e cinco) dias úteis para manifestação de interesse na participação da licitação;
II - os critérios empregados para pré-seleção dos licitantes deverão ser previstos em

edital, e serão admitidos todos os interessados que preencherem os requisitos objetivos
estabelecidos;
III - a divulgação de informações de modo discriminatório que possa implicar vantagem

para algum licitante será vedada;
IV - a Administração não poderá revelar a outros licitantes as soluções propostas ou as

informações sigilosas comunicadas por um licitante sem o seu consentimento;
V - a fase de diálogo poderá ser mantida até que a Administração, em decisão

fundamentada, identifique a solução ou as soluções que atendam às suas necessidades;
VI - as reuniões com os licitantes pré-selecionados serão registradas em ata e gravadas

mediante utilização de recursos tecnológicos de áudio e vídeo;
VII - o edital poderá prever a realização de fases sucessivas, caso em que cada fase
poderá restringir as soluções ou as propostas a serem discutidas;
VIII - a Administração deverá, ao declarar que o diálogo foi concluído, juntar aos autos
do processo licitatório os registros e as gravações da fase de diálogo, iniciar a fase
competitiva com a divulgação de edital contendo a especificação da solução que atenda
às suas necessidades e os critérios objetivos a serem utilizados para seleção da
proposta mais vantajosa e abrir prazo, não inferior a 60 (sessenta) dias úteis, para todos
os licitantes pré-selecionados na forma do inciso II deste parágrafo apresentarem suas
propostas, que deverão conter os elementos necessários para a realização do projeto;
IX - a Administração poderá solicitar esclarecimentos ou ajustes às propostas

apresentadas, desde que não impliquem discriminação nem distorçam a concorrência
entre as propostas;
X - a Administração definirá a proposta vencedora de acordo com critérios divulgados

no início da fase competitiva, assegurada a contratação mais vantajosa como resultado;
XI - o diálogo competitivo será conduzido por comissão de contratação composta de

pelo menos 3 (três) servidores efetivos ou empregados públicos pertencentes aos
quadros permanentes da Administração, admitida a contratação de profissionais para
assessoramento técnico da comissão;
46
6.6. PROCEDIMENTO COMUM (FASES DE LICITAÇÃO)
O procedimento licitatório comum, previsto no art. 17 da Lei n. 14.133/21, é divido em 7 (sete)

fases, conforme abaixo estudado.
6.6.1. FASE PREPARATÓRIA
O planejamento é um dos princípios expressos na nova lei de licitação, sendo a fase preparatória
(art. 17, I, da Lei n. 14.133/21) o maior exemplo de sua aplicação.
A fase preparatória (ou interna) representa o início da Licitação, ou seja, a fase em que a
Administração Pública deve planejar a futura licitação e o subsequente contrato, definindo os seus
objetos e todas as suas condições, inclusive com estudo técnico preliminar que caracterize o interesse
público envolvido (art. 8, I, da Lei n. 14.133/21), devendo especificar os critérios e condições no edital
da licitação.
O artigo 20 da Lei n. 14.133/2021 determina que os itens de consumo adquiridos pela Administração
Pública sejam de “qualidade comum, não superior à necessária para cumprir as finalidades às
quais se destinam, vedada a aquisição de artigos de luxo”.
É importante destacar que o art. 21. da Lei n. 14.133/21 dispõe que a Administração poderá
convocar, com antecedência mínima de 8 (oito) dias úteis, audiência pública, presencial ou a
distância, na forma eletrônica, sobre licitação que pretenda realizar, com disponibilização prévia de
informações pertinentes, inclusive de estudo técnico preliminar e elementos do edital de licitação, e
com possibilidade de manifestação de todos os interessados.
.A Lei n. 8.666/93 exigia, obrigatoriamente, audiência pública nas licitações de imenso vulto. A
Lei n. 14.133/21 passou a dispor que a audiência pública será facultativa, em qualquer hipótese.
A Administração também poderá submeter a licitação a prévia consulta pública, mediante a

disponibilização de seus elementos a todos os interessados, que poderão formular sugestões no
prazo fixado (parágrafo único do art. 21 da Lei n. 14.133/21).
6.6. 2. DIVULGAÇÃO DO EDITAL DE LICITAÇÃO
Ao final da fase preparatória, o processo licitatório seguirá para o órgão de assessoramento

jurídico da Administração, que realizará controle prévio de legalidade mediante análise jurídica
da contratação.
Encerrada a instrução do processo sob os aspectos técnico e jurídico, a autoridade determinará

a divulgação do edital de licitação conforme disposto no art. 54 da lei n. 14.133/2021, que dispõe
que a publicidade do edital de licitação será realizada mediante divulgação e manutenção do inteiro
teor do ato convocatório e de seus anexos no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).
47
Permite-se, ainda, facultativamente, a divulgação adicional e a manutenção do inteiro teor
do edital e de seus anexos em sítio eletrônico oficial do ente federativo do órgão ou entidade
responsável pela licitação
6.6.3. APRESENTAÇÃO DE PROPOSTAS E LANCES, QUANDO FOR O CASO

Após a divulgação do edital, inicia-se a fase de apresentação de propostas e lances, cujos

prazos variam de acordo com a natureza do bem ou serviço e os critérios de julgamento, conforme
previsto no art. 55 da Lei n. 14.133/2021.
6.6.4. JULGAMENTO
A Administração Pública poderá estudar os critérios de julgamento estudados anteriormente,

que variam de acordo com a modalidade de licitação.
Entretanto, o art. 59 da Lei n. 14.133/2021 trata de hipóteses em que as propostas serão

desclassificadas, in verbis:
Art. 59. Serão desclassificadas as propostas que:
I - contiverem vícios insanáveis;
II - não obedecerem às especificações técnicas pormenorizadas no edital;
III - apresentarem preços inexequíveis ou permanecerem acima do orçamento estimado para a

contratação;
IV - não tiverem sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela Administração;
V - apresentarem desconformidade com quaisquer outras exigências do edital, desde que

insanável.
§ 1º A verificação da conformidade das propostas poderá ser feita exclusivamente em relação à

proposta mais bem classificada.
§ 2º A Administração poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou

exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, conforme disposto no inciso IV do caput deste
artigo.
§ 3º No caso de obras e serviços de engenharia e arquitetura, para efeito de avaliação da

exequibilidade e de sobrepreço, serão considerados o preço global, os quantitativos e os preços
unitários tidos como relevantes, observado o critério de aceitabilidade de preços unitário e global
a ser fixado no edital, conforme as especificidades do mercado correspondente.
§ 4º No caso de obras e serviços de engenharia, serão consideradas inexequíveis as propostas

cujos valores forem inferiores a 75% (setenta e cinco por cento) do valor orçado pela Administração.
§ 5º Nas contratações de obras e serviços de engenharia, será exigida garantia adicional do

licitante vencedor cuja proposta for inferior a 85% (oitenta e cinco por cento) do valor orçado pela
Administração, equivalente à diferença entre este último e o valor da proposta, sem prejuízo das
demais garantias exigíveis de acordo com esta Lei.
48
6.6.5. HABILITAÇÃO
De acordo com o art. 62 da Lei n. 14.133/21, a habilitação é a fase da licitação em que se verifica
o conjunto de informações e documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade
do licitante de realizar o objeto da licitação, dividindo-se em: I - jurídica; II - técnica; III - fiscal, social
e trabalhista; IV - econômico-financeira.
Será exigida do licitante, também, declaração de que cumpre as exigências de reserva de

cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, previstas em lei e em
outras normas específicas.
A Lei n. 8.666/93 primeiro exigia a habilitação e depois o julgamento. Agora é o inverso. O

Administrador até pode optar por realizar a habilitação antes do julgamento, mas deve
fundamentar expressamente a sua decisão.
6.6.6. FASE RECURSAL
Conforme previsto no § 1º do artigo 165 da Lei n. 14.133/2021, haverá somente uma fase
recursal, seja seguindo a ordem prevista no caput do artigo 17 ou quando houver a inversão de
fases, o que é permitido no § 1º do artigo 17.
O recurso terá o prazo de 3 (três) dias úteis, conforme art. 165 da Lei n. 14.133/21.
6.6.7. HOMOLOGAÇÃO
Após encerradas as fases de julgamento e habilitação e exauridos os recursos, o processo

deverá ser encaminhado à autoridade superior que será incumbida, conforme art. 71, de:
I. determinar o retorno dos autos para saneamento de irregularidades;
II. revogar a licitação por motivo de conveniência e oportunidade;
A Lei n. 8.666/93 primeiro exigia a habilitação e depois o julgamento. Agora é o inverso. O

Administrador até pode optar por realizar a habilitação antes do julgamento, mas deve
fundamentar expressamente a sua decisão.
III. proceder à anulação da licitação, de ofício ou mediante provocação de terceiros, sempre que
presente ilegalidade insanável;
IV. adjudicar o objeto e homologar a licitação.
Desse modo, após julgadas as propostas, habilitados os licitantes e analisados os recursos,

cabe ao agente de contratação tão somente encaminhar o processo licitatório para a autoridade
superior, que, dentre as possibilidades previstas no art. 71 da Lei n. 14.133/21, poderá adjudicar o
objeto e homologar a licitação.
49
6.7. PROCEDIMENTOS AUXILIARES
Além das modalidades de licitação, a Administração pode servir-se dos procedimentos auxiliares
previstos no art. 78 da Lei n. 14.133/2021, a saber: Credenciamento; Pré-qualificação; Procedimento
de Manifestação de Interesse (PMI); Sistema de Registro de Preços; e Registro Cadastral.
Vejamos as principais características de cada um deles:
CREDENCIAMENTO – Utilizado para a contratação de licitantes previamente cadastrados

após chamamento público, que prevê condições padronizadas para a contratação. A administração
convoca os interessados e realiza o credenciamento em três situações, conforme art. 79:
I - paralela e não excludente: caso em que é viável e vantajosa para a Administração a realização
de contratações simultâneas em condições padronizadas (contrata todo mundo);
II - com seleção a critério de terceiros: caso em que a seleção do contratado está a cargo do
beneficiário direto da prestação;
III - em mercados fluidos: caso em que a flutuação constante do valor da prestação e das
condições de contratação inviabiliza a seleção de agente por meio de processo de licitação
(exemplo: compra de passagens áreas, em que os preços variam muito).
A Administração deverá divulgar e manter à disposição do público, em sítio eletrônico oficial,

edital de chamamento de interessados, de modo a permitir o cadastramento permanente de
novos interessados. Caso o objeto não permita a contratação imediata e simultânea de todos os
credenciados, deverão ser adotados critérios objetivos de distribuição da demanda.
PROCEDIMENTO DE PRÉ-QUALIFICAÇÃO – utilizada, de acordo com o art. 80 da Lei n.

14.133/2021, para selecionar previamente: I - licitantes que reúnam condições de habilitação
para participar de futura licitação ou de licitação vinculada a programas de obras ou de
serviços objetivamente definidos; II - bens que atendam às exigências técnicas ou de qualidade
estabelecidas pela Administração. Desse modo, a Administração Pública pode pré-selecionar
licitantes que reúnam condições de habilitação para participar de futuras licitações, sendo que a
licitação poderá ser restrita aos licitantes pré-qualificados.
PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE (PIM) – A administração vai convocar

a iniciativa privada para fazer estudos e propor uma solução pra administração. Nessa fase,
a administração não paga nada, mas quem apresentar o projeto vencedor pode ser pago pela
empresa que vencer a licitação (exemplo: manifestação de interesse feita por uma startup).
De acordo com o § 1º do art. 81, os estudos, as investigações, os levantamentos e os projetos

vinculados à contratação e de utilidade para a licitação, realizados pela Administração ou com a
sua autorização, estarão à disposição dos interessados, e o vencedor da licitação deverá ressarcir
os dispêndios correspondentes, conforme especificado no edital.
50
O procedimento de manifestação de interesse ocorre antes da realização de licitação, a qual
não necessariamente será realizada, já que depende de juízo discricionário da Administração
Pública.
Desse modo, apenas se a licitação for realizada é que o particular que teve o seu projeto
aprovado será remunerado pelo licitante vencedor da licitação (§ 2º do artigo 80).
PIM DIÁLOGO COMPETITIVO
A apresentação de estudos e soluções para

A relação entre a Administração Pública e particular a Administração Pública já ocorre no âmbito da
ocorre antes da licitação e sem a garantia de que ela licitação (primeira etapa do certame antes da etapa
será realizada. competitiva)
O particular apresenta um projeto completo e As interações entre particulares e Administração

defnitivo. Pública são constantes até a definição do objeto que
será contratado.
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇO – previsto no art. 82 ao art. 86 da Lei n. 14.133/2021,

é utilizado para formalizar a registrar os interesses de certos particulares em oferecer certos
bens e serviços para a Administração Pública, viabilizando diversas contratações simultâneas
ou sucessivas, sem a realização de um específico procedimento licitatório para cada uma delas.
De acordo com o art. 85 da Lei n. 14.133/2021, a Administração poderá contratar a execução

de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, desde que atendidos
os seguintes requisitos: I - existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e
operacional; II - necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.
Os licitantes que apresentarem a melhor proposta para cada item firmam uma Ata de Registro
de Preços junto à Administração Pública para o fornecimento sob demanda, conforme valores e
quantidades registrados.
De acordo com o § 3º do art. 82, permite-se o registro de preços com indicação limitada a
unidades de contratação, sem indicação do total a ser adquirido, apenas nas seguintes situações:
I - quando for a primeira licitação para o objeto e o órgão ou entidade não tiver registro de
demandas anteriores; II - no caso de alimento perecível; III - no caso em que o serviço estiver
integrado ao fornecimento de bens.
Nas situações acima mencionadas, é obrigatória a indicação do valor máximo da despesa e é

vedada a participação de outro órgão ou entidade na ata.
O sistema de registro de preços poderá ser usado para a contratação de bens e serviços,
inclusive de obras e serviços de engenharia, observadas as seguintes condições: I - realização
prévia de ampla pesquisa de mercado; II - seleção de acordo com os procedimentos previstos em
regulamento; III - desenvolvimento obrigatório de rotina de controle; IV - atualização periódica
dos preços registrados; V - definição do período de validade do registro de preços;
51
O art. 81, “caput”, inciso V, dispõe que edital de licitação para registro de preço deve prever
somente dois critérios de julgamento da licitação: o de menor preço ou o de maior desconto sobre
tabela de preços praticada no mercado, que deve ser real e atualizada.
O registro de preço é muito utilizado modalidade pregão, mas, em âmbito federal, o artigo 7º
do Decreto n. 7.892/2013 também admite a sua realização na modalidade concorrência.
Hospital público que precisa comprar medicamentos durante o ano. Nesse caso, como é muito
difícil prever quantos e quais medicamentos serão necessários adquirir, o hospital poderá utilizar
o registro de preços, para adquiri-los conforme a necessidade, evitando-se o armazenamento
desnecessário de todos os remédios e até mesmo evitando-se o risco de descarte de remédios
vencidos.
A existência de preços registrados implicará compromisso dos particulares de fornecimento

nas condições estabelecidas, mas não obrigará a Administração Pública a contratar, facultada a
realização de licitação específica para a aquisição pretendida, desde que devidamente motivada
(art. 83 da Lei n. 14.133/2021).
O art. 84, por sua vez, dispõe que o prazo de vigência da ata de registro de preços será de 1
(um) ano e poderá ser prorrogado, por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso.
REGISTRO CADASTRAL – tem como objetivo unificar as informações sobre todos os licitantes,
que serão classificados por categorias, subdivididas em grupos, de acordo com qualificação
técnica e econômico-financeira, sendo fornecido um certificado ao licitante para poder participar
de licitações (inclusive restritas a licitantes cadastrados). Os órgãos e entidades da Administração
Pública deverão utilizar o sistema de registro cadastral unificado disponível no Portal Nacional de
Contratações Públicas (PNCP) para efeito de cadastro unificado de licitantes, na forma disposta
em regulamento (artigo 87).
O sistema de registro cadastral unificado será público e deverá ser amplamente divulgado e
estar permanentemente aberto aos interessados, e será obrigatória a realização de chamamento
público pela internet, no mínimo anualmente, para atualização dos registros existentes e para
ingresso de novos interessados (§ 1º do art. 87 da Lei n.14.133/2021).
6.8. CRITÉRIOS DE JULGAMENTO
Considera-se critério de julgamento o mecanismo que a utilizado pela Administração Pública

para avaliar as propostas e delimitar qual será a vencedora. Tem como base o princípio o
julgamento objetivo, ou seja, delimitar critérios objetivos para a seleção da proposta vencedora.
52
Na Lei n. 8.666/93 os critérios de julgamento eram chamados de “tipos de licitação”.
De acordo com o art. 33 da Lei n. 14.133/2021, existem basicamente 6 (seis) critérios de

julgamento, a saber:
I) MENOR PREÇO – significa que o vencedor da licitação deverá apresentar o menor

dispêndio para a Administração. Não se trata apenas do valor mais barato, já que o agentes da
licitação devem verificar a compatibilidade da oferta com as especificações do edital, inclusive em
relação a custos de manutenção, adaptação, etc. No menor preço existe uma avaliação expressa,
ou seja, um valor nominal.
De acordo com o § 1º do art. 84 da Lei n. 14.133/2021, os custos indiretos, relacionados com

as despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental do objeto
licitado, entre outros fatores vinculados ao seu ciclo de vida, poderão ser considerados para a
definição do menor dispêndio, sempre que objetivamente mensuráveis, conforme disposto em
regulamento.
II) MAIOR DESCONTO – também parte da ideia do menor dispêndio para Administração
Pública, que parte de um preço tabelado e verifica quem fornece o maior desconto. O valor é
obtido de forma indireta, ou seja, a partir de um desconto aplicado em uma tabela de referência,
como no caso de compras de medicamentos e passagens aéreas, por exemplo.
As modalidades que admitem esses dois critérios de julgamento (menor preço e maior desconto)
são concorrência e pregão. Na verdade, o pregão admite exclusivamente esses dois critérios.
III) MELHOR TÉCNICA OU CONTEÚDO ARTÍSTICO – diferentemente da Lei n. 8.666/93, esse

critério não leva em consideração o preço, mas apenas a técnica ou conteúdo artístico, sendo que
o preço que a Administração Pública vai pagar já vem previamente estipulado no Edital. Esse
critério de julgamento serve para projetos arquitetônicos e para trabalhos técnicos, artísticos ou
científicos. Pode ser utilizado na concorrência ou no concurso.
IV) TÉCNICA OU PREÇO – existe uma ponderação entre o preço e a técnica apresentados.
Deve existir um fator de ponderação, sendo que o fator de ponderação máximo para a técnica é de
até 70%. Apenas na modalidade concorrência.
V) MAIOR RETORNO ECONÔMICO – critério especifico para os denominados contratos de

eficiência. O objetivo é gerar a maior economia para a Administração Pública. Exemplo: prédio
da administração publica com gasto excessivo de luz. Nesse caso, é possível uma licitação com
o objetivo de se chegar a maior economia possível. O contratado vai receber de acordo com a
economia que será gerada pela Administração Pública. Na licitação haverá duas propostas: a)
proposta de trabalho: será o valor da economia para a Administração Pública, b) proposta de
preço: representa o valor que será pago para a empresa executar o serviço.
53
EXEMPLO: proposta de trabalho: 200 milhões e proposta de preço: 40 milhões. A economia para
a Administração será de 160 milhões. É essa diferença que é levada em conta para definir a
empresa que será contratada.
VI) MAIOR LANCE – a melhor proposta é aquela que ofertar o maior valor, sendo o critério
exclusivo do Leilão.
6.9. CONTRATAÇÃO DIRETA
Entende-se por contratação direta os casos em não haverá necessidade de realização do

procedimento licitatório, sendo considerado o gênero, do qual a inexigibilidade de licitação e
dispensa de licitação são espécies.
Haverá Inexigibilidade de Licitação quando ocorrer inviabilidade de se realizar uma

competição dentro do procedimento licitatório, como no caso de existir apenas um fornecedor
para determinado produto ou serviço.
6.9.1. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
O artigo 74 da Lei n. 14.133/2021 traz um rol exemplificativo das situações em que pode haver
inexigibilidade de licitação, in verbis:
Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:
I - aquisição de materiais, de equipamentos ou de gêneros ou contratação de serviços que só

possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos;
Trata-se de hipótese de exclusividade de fornecedor devidamente comprovada, sendo vedada

a preferência de marca.
II - contratação de profissional do setor artístico, diretamente ou por meio de empresário exclusivo,

desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública;
EXEMPLO: Artista consagrado pela opinião pública ou pela crítica especializada. A contratação
deve ocorrer diretamente com o profissional ou com empresário exclusivo. A exclusividade
deve ser permanente e continua no Estado ou País, mas não pode ser para um evento ou local
especifico (só pra uma festa da Cidade, etc).
III - contratação dos seguintes serviços técnicos especializados de natureza predominantemente

intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade
para serviços de publicidade e divulgação:
a) estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos ou projetos executivos;
54
b) pareceres, perícias e avaliações em geral;
c) assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;
d) fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;

e) patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
g) restauração de obras de arte e de bens de valor histórico;
h) controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais,

instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente e
demais serviços de engenharia que se enquadrem no disposto neste inciso;
São os serviços técnicos natureza predominantemente intelectual (estudos, projetos,

consultorias, treinamento de pessoal, patrocínio de causas judiciais) e de notória especialização
(a empresa é que vai atender a necessidade da Administração Pública). A lei n. 8.666/93
exigia também a natureza singular do serviço, o que foi suprimido pela nova lei. Existem duas
vedações: a) serviços de publicidade e divulgação, b) veda a subcontratação do profissional
contratado.
IV - objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento;
Não há competição entre os envolvidos, uma vez que o usuário que escolhe onde vai realizar o
serviço.
V - aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de localização tornem

necessária sua escolha.;
Se apenas um imóvel atende às características exigidas pela Administração, será hipótese de

inexigibilidade de licitação. Sendo assim, deixa de ser dispensa (Lei n. 8.666) e passa a ser
inexigibilidade de licitação (Lei n. 14.133/21).
6.9.2. DISPENSA DE LICITAÇÃO
Por outro lado, haverá dispensa de licitação quando, apesar de possível a competição, o
procedimento revela-se prejudicial ao interesse público, podendo ser dispensável ou dispensada.
55
LICITAÇÃO DISPENSÁVEL LICITAÇÃO DISPENSADA
A licitação ficará a critério do administrador, que terá

A Lei determina que a licitação não será realizada,
a faculdade de realizar ou não o procedimento licitatório
ou seja, não se trata de faculdade do administrador.

(art. 75 da Lei n. 14.133/2921)
a) Dispensa em razão do valor do contrato: São aquelas situações em que, em razão do baixo
custo, não valeria a pena realizar o procedimento licitatório. Os valores de referência são: a) R$
100.000 para obras, serviços de engenharia e serviços de manutenção de veículos automotores
(novidade da nova lei) e b) R$ 50.000 para os demais serviços e compras em geral.
Esses valores serão em dobro, quando se tratar de consórcio público e agencia executiva, ou
seja, os valores de referência, nessas hipóteses, serão de R$ 200 mil reais e R$ 100.000 mil reais.
A aferição dos valores de referência ocorre pelo somatório de contratações, devendo considerar
os seguintes fatores: o exercício financeiro, a unidade gestora e a natureza do objeto. Desse
modo, o órgão X (unidade gestora) pode comprar 50 mil reais em computador (natureza do
objeto) durante o ano de 2021 (exercício financeiro).
Além disso, o procedimento deve ser feito de forma preferencial por meio de cotação eletrônica,
divulgada com pelo menos 3 (três) dias úteis, devendo a compra ser feita por meio de cartão
de pagamento. Isso é realizado como forma de garantir a concorrência entre os interessados.
b) Licitação deserta e fracassada – A Licitação deserta ou fracassadas serão hipótese de

licitação dispensável quando ocorrer os seguintes requisitos: a) a Licitação deve ter sido realizada
há menos de 1 ano, b) Manutenção de todas as condições (o administrador não pode alterar as
condições da licitação deserta ou fracassada), c) deve ter sido uma licitação deserta ou fracassada
por ausência de propostas válidas, ou porque os preços são superiores ao de mercado ou dos
órgãos oficiais (fracassada por validade das propostas ou preços)
LICITAÇÃO DESERTA LICITAÇÃO FRACASSADA
É aquela licitação em que houve interessados,

É aquela licitação em que não houve interessado para
mas os interessados foram desclassificados ou
participar do procedimento.
desabilitados..
A lei n. 8.666/93 exigia a demonstração de prejuízo para que fosse dispensável. A nova lei não
exige mais o risco de prejuízo, mas deixa claro que a licitação deserta ou fracassada deve ter
ocorrido há menos de 1 ano.
56
C ) Dispensa de licitação em razão de emergência – De acordo com o art. 75, VIII, ocorre nos
casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de
situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços públicos ou
a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares,
e somente para aquisição dos bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou
calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo
de1 (um) ano.
Desse modo, em razão do caráter provisório do contrato emergencial, permite-se somente

adquirir os bens necessários ao atendimento da situação emergencial e receber prestação de
serviços ou parcelas de obras que possam ser concluídas no prazo máximo de 1 ano, contado da
ocorrência da emergência, vedada a sua prorrogação (na Lei n. 8.666/93 o prazo era de 180 dias)
Além disso, no caso de dispensa em razão de emergência, a administração pública não poderá
recontratar a mesma empresa em razão de outra emergência, conforme art. 75, VIII, da Lei n.
14.133/21.
Exemplo: Em 2021 a autarquia “X” contrata a empresa “Y” em razão de emergência decorrente
de uma enchente, sem licitação. No ano 2022, se houver uma nova situação de emergência a
justificar a contratação direta, não poderá contratar novamente a empresa “Y”.
Registra-se, ainda, que, de acordo com o § 6º do art. 75 da Lei n. 14.133/2021, considera-

se emergencial a contratação por dispensa com objetivo de manter a continuidade do serviço
público, sendo que deverão ser observados os valores praticados pelo mercado na forma do art.
23 e adotadas as providências necessárias para a conclusão do processo licitatório, sem prejuízo
de apuração de responsabilidade dos agentes públicos que deram causa à situação emergencial.
D) Dispensa de Licitação de virtude de situações graves - De acordo com o inciso VII do art.
75 da Lei n. 14.133/2021, permite-se a dispensa de licitação nos casos de: a) guerra, b) estado de
defesa, c) estado de sítio, d) intervenção federal, e) grave perturbação da ordem pública.
Existem algumas situações que não caracterizam inexigibilidade nem dispensa de licitação,
mas permitem a contratação direta, a saber: a) remanescente de obra, serviço ou fornecimento
decorrente de rescisão contratual (não se trata propriamente de dispensa de licitação, já que
a administração pode contratar as demais empresas do procedimento licitatório anterior,
observando a ordem de classificação), b) celebração de contrato com as organizações sociais
pelo contrato de gestão, já que não se trata de contrato administrativo, e sim uma parceria. É
muito mais um convênio (contrato de gestão) do que um contrato administrativo, por isso não
há necessidade de licitação.
57
6.10. FORMALIDADES DA CONTRATAÇÃO DIRETA
Os contratados firmados sem a existência de licitação (contratação direta) precisam observar

uma série de formalidades para resguardar o interesse público e a lisura da contratação.
Suprindo as lacunas da Lei n. 8.666/93, que não previa nenhum procedimento específico para
a contratação direta, a Lei n. 14.133/21 passou a tratar expressamente do tema, em seu artigo
72, in verbis:
Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de

dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:
I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de

riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;
III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos
requisitos exigidos;
IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso

a ser assumido;
V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima

necessária;
VI - razão da escolha do contratado;
VII - justificativa de preço;
VIII - autorização da autoridade competente.
Parágrafo único. O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato
deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial.
Desse modo, a partir da leitura do art. 72 da Lei n. 14.133/21, podemos verificar a necessidade
de observância dos seguintes requisitos na contratação direta:
1) Deve haver uma formalização, ou seja, a apresentação da documentação para o inicio do

processo;
2) Estimativa da despesa e indicação dos recursos orçamentários;
3) Parecer Jurídico e Parecer Técnico;
4) Verificar requisitos mínimos de habilitação e qualificação;
5) Razão da escolha do fornecedor;
6) Justificativa do preço pago;

58
7) Autorização da autoridade competente
Muito importante destacar, ainda, que o art. 73 da Lei n. 14.133/21 dispõe que, na hipótese de
contratação direta indevida ocorrida com dolo, fraude ou erro grosseiro, o contratado e o agente
público responsável responderão solidariamente pelo dano causado ao erário, sem prejuízo de
outras sanções legais cabíveis.
59
7
7. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Os contratos administrativos são contratos utilizados pela Administração para atender direta
ou indiretamente os interesses públicos primários.
Não se confundem, portanto, com os denominados “contratos da administração”, denominação

genérica que engloba todos os contratos em que a Administração figura como parte, incluindo
aqueles de direito privado, como no caso de um contrato de locação de imóvel.
7.2. FORMALIZAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Após a realização do procedimento licitatório, a Administração convocará o licitante vencedor

para assinar o contrato, conforme prazos e condições estabelecidas no edital.
Permite-se à Administração, quando o convocado não assinar o contrato no prazo e condições

estipuladas, convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para a celebração do
contrato nas mesmas condições aplicáveis ao licitante vencedor.
Como regra geral, é nulo o contrato verbal feito com a Administração Pública, salvo no caso de
pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto pagamento, assim entendidos aqueles
de valor não superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), conforme previsto no § 2º do art. 95 da Lei
n. 14.133/21.
O § 3º do art. 91 da Lei n. 14.133/21 permite a utilização da forma eletrônica na celebração de

contratos e de termos aditivos, atendidas as exigências previstas em regulamento.
Outra formalidade importante trazida pela nova lei de licitação (art. 94) é a necessidade de
divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) do contrato e de seus aditamentos,
o que deverá ocorrer, como condição de eficácia, nos seguintes prazos, contados da data de sua
assinatura: I - 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação; e II - 10 (dez) dias úteis, no caso de
contratação direta.
60
No caso de contratação de profissional do setor artístico por inexigibilidade, a Administração
deverá identificar os custos do cachê do artista, dos músicos ou da banda, quando houver, do
transporte, da hospedagem, da infraestrutura, da logística do evento e das demais despesas
específicas.
7.3. DURAÇÃO DOS CONTRATOS
De acordo com a Lei n. 8.666/1993, a duração dos contratos administrativos, como regra
geral, estava restrita aos créditos orçamentários.
A Lei n. 14.133/2021 desvinculou a duração dos contratos ao exercício orçamentário, conforme

previsão do seu artigo 105, in verbis:
Art. 105. A duração dos contratos regidos por esta Lei será a prevista em edital, e
deverão ser observadas, no momento da contratação e a cada exercício financeiro, a
disponibilidade de créditos orçamentários, bem como a previsão no plano plurianual,
quando ultrapassar 1 (um) exercício financeiro.
De acordo com o artigo 105, portanto, verifica-se a necessidade de se observar três requisitos
em relação ao prazo do contrato:
(I) o prazo deve ser fixado já no edital; (
II) disponibilidade prévia de créditos orçamentários no início do contrato e em cada exercício e
(III) previsão no plano plurianual, quando a contratação for ultrapassar um exercício

orçamentário.
O § 3º do artigo 57 da Lei n. 8.666/93 proíbe expressamente a assinatura de contrato

administrativo, abrangido pela lei de licitações, com prazo indeterminado.
O art. 109 da Lei n. 14.133/21, entretanto, passou a dispor que a Administração poderá
estabelecer a vigência por prazo indeterminado nos contratos em que seja usuária de serviço
público oferecido em regime de monopólio, desde que comprovada, a cada exercício financeiro, a
existência de créditos orçamentários vinculados à contratação.
Como regra geral, o prazo dos contratos administrativos é de 12 meses. A Lei n. 14.133/21,
entretanto, prevê algumas exceções, conforme abaixo sintetizado.
61
PRAZO DE 5 ANOS PRAZO DE 10 ANOS PRAZO DE 15 ANOS
(ART. 108)
a) Contratos de serviços e a) Objeto envolva, O contrato que previr a

fornecimentos contínuos, cumulativamente, alta operação continuada de sistemas

complexidade tecnológica e estruturantes de tecnologia da
defesa nacional, informação.
b) Contratos de aluguel de
equipamentos e de utilização de
programas de informática. b) Materiais de forças armadas
(exceção de uso pessoal)
c) Contratos de incentivo à
pesquisa científica e tecnológica,
d) -Contratos que possam

acarretar comprometimento da
segurança nacional, conforme
estabelecido pelo Ministro de
Estado da Defesa,
e) Contratos em que houver

transferência de tecnologia ao
SUS,
f) aquisição de insumos
estratégicos para a saúde
produzidos por fundação que
tenha por finalidade apoiar a
Administração Pública.
Em relação aos contratos de serviços de fornecimento contínuos, o artigo 106 da Lei n.

14.133/21 permite que a Administração Pública firme contrato com prazo de vigência de 5 anos,
não havendo mais a necessidade, como ocorria na Lei n. 8.666/93, que a vigência do contrato fosse
limitada ao fim do exercício corrente para depois prorrogá-lo, em cada ano orçamentário, até o
limite de 60 meses (ou 72, no caso das prorrogações excepcionais prevista na Lei n. 8.666/1993
7.4. ALTERAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVSOS
No que diz respeito à alteração dos contratos administrativos, o regime da Lei n. 14.133/21 é
praticamente o mesmo previsto na Lei n. 8.666/93.
Em razão da persecução do interesse público, a Administração gozará nos contratos

administrativos de prerrogativas inaplicáveis aos contratos privados.
Essas prerrogativas constarão de cláusulas especiais, chamadas de cláusulas exorbitantes,

que irão conferir poderes contratuais extraordinários à Administração que não são aceitos no
regime privado.
Entre esses poderes especiais está a possibilidade de alteração dos contratos.
A alteração do contrato administrativo, formalizada mediante termo aditivo, pode ocorrer tanto
62
por meio de alteração unilateral levada a efeito pela Administração Pública sem prévia anuência
do contratado, quanto de forma bilateral por acordo entre as partes.
O art. 124, I, da Lei n. 14.133/21, repetindo o teor do art. 65 da Lei n. 8.666/93, prevê dois
tipos de cláusulas que a Administração pode alterar unilateralmente, independentemente da
concordância do contratado e sem prejudicar as demais cláusulas contratuais, a saber: a) quando

houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus
objetivos e b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo
ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pela lei.
O artigo 125 da Lei n. 14.133/2021 (§ 1º do artigo 65 da Lei n.8.666/1993), por sua vez, estabelece
como limite de acréscimos ou supressões decorrentes das alterações unilaterais promovidas pela
Administração o percentual de 25% sobre o valor inicial atualizado do contrato para contratos de
obras, serviços ou compras e de 50% para acréscimo em reforma de edifício ou equipamento.
Conforme previsto expressamente no art. 126 da Lei 14.133/21, as alterações unilaterais não
poderão transfigurar o objeto da contratação.
Importante destacar que o artigo 130 da Lei n. 14.133/2021 deixa claro que a alteração unilateral
dos encargos do particular enseja o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato mediante a
formalização de termo aditivo.
O inciso II do art. 124 da Lei n .14.133/21, por sua vez, prevê as hipóteses em que se permite a
alteração bilateral do contratado administrativo, a saber:
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou do serviço, bem como

do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais
originários;
c) quando necessária a modificação da forma de pagamento por imposição de circunstâncias

supervenientes, mantido o valor inicial atualizado e vedada a antecipação do pagamento em
relação ao cronograma financeiro fixado sem a correspondente contraprestação de fornecimento
de bens ou execução de obra ou serviço;
d) para reestabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força

maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis
de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado,
respeitada, em qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato.
Ocorrendo, portanto, um dos pressupostos necessários para revisão contratual, deve ser
garantida a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo.
Não se trata de mera faculdade da Administração e sim um dever do Poder Público.
63
Assim, a manutenção do equilíbrio financeiro do contrato, ao mesmo tempo que garante a
impossibilidade de alteração unilateral das cláusulas econômico-financeiras por parte da
Administração, impõe, com base na Teoria da Imprevisão, que se baseia na cláusula rebus sic
stantibus, aplicada diante de fatos supervenientes, imprevistos e imprevisíveis que provoquem o
desequilíbrio contratual (fato do príncipe, fato da administração, interferências imprevistas, caso
fortuito e força maior), a alteração do contrato para a revisão dos preços.
Interessante notar que a alínea “d” do inciso II do art. 124 da Lei n. 14.133/21 passou a exigir a
observância da repartição objetiva de risco estabelecida no contrato.
Trata-se da denominada “matriz de risco” que, apesar de não ser prevista na Lei n. 8.666/93, já
possuía previsão na Lei n. 13.303/2016, e agora passou a integrar o Capítulo III da Lei n. 14.133/21,
possuindo definição expressa em seu art. 6º, XXVII, in verbis:
Art. 6º da Lei n. 14.133/21.
(...)
XXVII - matriz de riscos: cláusula contratual definidora de riscos e de responsabilidades entre

as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, em termos de
ônus financeiro decorrente de eventos supervenientes à contratação, contendo, no mínimo, as
seguintes informações:
a) listagem de possíveis eventos supervenientes à assinatura do contrato que possam causar

impacto em seu equilíbrio econômico-financeiro e previsão de eventual necessidade de prolação
de termo aditivo por ocasião de sua ocorrência;
b) no caso de obrigações de resultado, estabelecimento das frações do objeto com relação às quais
haverá liberdade para os contratados inovarem em soluções metodológicas ou tecnológicas, em
termos de modificação das soluções previamente delineadas no anteprojeto ou no projeto básico;
c) no caso de obrigações de meio, estabelecimento preciso das frações do objeto com relação
às quais não haverá liberdade para os contratados inovarem em soluções metodológicas ou
tecnológicas, devendo haver obrigação de aderência entre a execução e a solução predefinida no
anteprojeto ou no projeto básico, consideradas as características do regime de execução no caso
de obras e serviços de engenharia;
A matriz de risco poderá ser prevista no próprio edital (art. 22) e definirá o equilíbrio econômico-
financeiro inicial do contrato em relação a eventos supervenientes, devendo ser observada na
solução de eventuais pleitos das partes (§ 4º do artigo 103 da Lei n. 14.133/21).
7.5. EXTINÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
A extinção do contrato administrativo ocorre em virtude da conclusão do objeto do contrato,

pelo término do prazo, por anulação ou rescisão.
7.5.1. RESCISÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
O contrato administrativo poderá ser extinto por ato unilateral da Administração Pública, por
acordo entre as partes ou, ainda, por decisão do Poder Judiciário ou de Tribunal Arbitral, em
64
havendo convenção de arbitragem.
As causas de rescisão do contrato administrativo possuem previsão no art. 137 da Lei n.

14.133/21, conforme abaixo transcrito:
Art. 137. Constituirão motivos para extinção do contrato, a qual deverá ser formalmente motivada
nos autos do processo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, as seguintes situações:
I - não cumprimento ou cumprimento irregular de normas editalícias ou de cláusulas contratuais,

de especificações, de projetos ou de prazos;
II - desatendimento das determinações regulares emitidas pela autoridade designada para

acompanhar e fiscalizar sua execução ou por autoridade superior;
III - alteração social ou modificação da finalidade ou da estrutura da empresa que restrinja sua
capacidade de concluir o contrato;
IV - decretação de falência ou de insolvência civil, dissolução da sociedade ou falecimento do

contratado;
V - caso fortuito ou força maior, regularmente comprovados, impeditivos da execução do contrato;
VI - atraso na obtenção da licença ambiental, ou impossibilidade de obtê-la, ou alteração

substancial do anteprojeto que dela resultar, ainda que obtida no prazo previsto;
VII - atraso na liberação das áreas sujeitas a desapropriação, a desocupação ou a servidão

administrativa, ou impossibilidade de liberação dessas áreas;
VIII - razões de interesse público, justificadas pela autoridade máxima do órgão ou da entidade
contratante;
IX - não cumprimento das obrigações relativas à reserva de cargos prevista em lei, bem como em
outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social ou
para aprendiz.
§ 1º Regulamento poderá especificar procedimentos e critérios para verificação da ocorrência dos

motivos previstos no caput deste artigo.
§ 2º O contratado terá direito à extinção do contrato nas seguintes hipóteses:
I - supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras que acarrete modificação
do valor inicial do contrato além do limite permitido no art. 125 desta Lei;
II - suspensão de execução do contrato, por ordem escrita da Administração, por prazo superior
a 3 (três) meses;
III - repetidas suspensões que totalizem 90 (noventa) dias úteis, independentemente do pagamento
obrigatório de indenização pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e
mobilizações e outras previstas;
IV - atraso superior a 2 (dois) meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos ou
de parcelas de pagamentos devidos pela Administração por despesas de obras, serviços ou
fornecimentos;
65
V - não liberação pela Administração, nos prazos contratuais, de área, local ou objeto, para
execução de obra, serviço ou fornecimento, e de fontes de materiais naturais especificadas no
projeto, inclusive devido a atraso ou descumprimento das obrigações atribuídas pelo contrato à
Administração relacionadas a desapropriação, a desocupação de áreas públicas ou a licenciamento
ambiental.
§ 3º As hipóteses de extinção a que se referem os incisos II, III e IV do § 2º deste artigo observarão
as seguintes disposições:
I - não serão admitidas em caso de calamidade pública, de grave perturbação da ordem interna
ou de guerra, bem como quando decorrerem de ato ou fato que o contratado tenha praticado, do
qual tenha participado ou para o qual tenha contribuído;
II - assegurarão ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações

assumidas até a normalização da situação, admitido o restabelecimento do equilíbrio econômico-
financeiro do contrato, na forma da alínea «d» do inciso II do caput do art. 124 desta Lei.
§ 4º Os emitentes das garantias previstas no art. 96 desta Lei deverão ser notificados pelo
contratante quanto ao início de processo administrativo para apuração de descumprimento de
cláusulas contratuais.:
Percebam que o art. 137 da Lei n. 14.133/21 utilizou a expressão “extinção do contrato”, o que
pode ser considerado uma imprecisão técnica, uma vez que as hipóteses representam, na verdade,
situações de rescisão do contrato administrativo.
Se a rescisão decorrer de culpa exclusiva da Administração, o contratado será ressarcido

pelos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido e terá direito a: I - devolução da
garantia; II - pagamentos devidos pela execução do contrato até a data de extinção; III - pagamento
do custo da desmobilização.
A rescisão determinada por ato unilateral da Administração e a rescisão consensual deverão

ser precedidas de autorização escrita e fundamentada da autoridade competente e reduzidas a
termo no respectivo processo.
Além disso, a rescisão determinada por ato unilateral da Administração poderá acarretar as
consequências previstas no art. 139 da Lei n. 14.133/21:
Art. 139. A extinção determinada por ato unilateral da Administração poderá acarretar, sem
prejuízo das sanções previstas nesta Lei, as seguintes consequências:
I - assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, por ato próprio
da Administração;
II - ocupação e utilização do local, das instalações, dos equipamentos, do material e do pessoal

empregados na execução do contrato e necessários à sua continuidade;
III - execução da garantia contratual para:
a) ressarcimento da Administração Pública por prejuízos decorrentes da não execução;
b) pagamento de verbas trabalhistas, fundiárias e previdenciárias, quando cabível;
66
c) pagamento das multas devidas à Administração Pública;
d) exigência da assunção da execução e da conclusão do objeto do contrato pela seguradora,

quando cabível;
IV - retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à
Administração Pública e das multas aplicadas.
§ 1º A aplicação das medidas previstas nos incisos I e II do caput deste artigo ficará a critério da
Administração, que poderá dar continuidade à obra ou ao serviço por execução direta ou indireta.
§ 2º Na hipótese do inciso II do caput deste artigo, o ato deverá ser precedido de autorização
expressa do ministro de Estado, do secretário estadual ou do secretário municipal competente,
conforme o caso.
7.5.2. ANULAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
A anulação ocorre quando houver ilegalidade na formalização ou em cláusula essencial do

contrato, podendo ser declarada pelo Poder Judiciário ou pela própria Administração Pública, com
efeitos “ex tunc”.
Sendo o contrato administrativo nulo, seu reconhecimento não exonera a Administração do dever
de indenizar o contratado pelo que efetivamente executou e por outros prejuízos regularmente
comprovados, desde que a nulidade não lhe seja imputável (art. 149 da Lei n. 14.133/21).
7.5.3. CONCLUSÃO DO OBJETO
Ocorre quando as partes cumprem totalmente as prestações contratuais devidas.
7.5.4. TÉRMINO DO PRAZO
Ocorre quando expirado o prazo do contrato administrativo.
7.6. SANÇÕES
De acordo com o art. 156 da Lei n. 14.133/21, se o licitante ou contratado praticar as condutas
previstas no art. 155 da Lei n. 14.133/21, poderá ser sancionado com:
I - advertência;
II - multa;
III - impedimento de licitar e contratar;
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.

67
A aplicação das sanções não exclui, em hipótese alguma, a obrigação de reparação integral do
dano causado à Administração Pública.
A advertência será aplicada exclusivamente no caso de inexecução parcial do contrato, quando

não se justificar a imposição de penalidade considerada mais grave.
Em relação à aplicação da sanção de multa, ela será calculada na forma do edital ou do contrato,
não podendo ser inferior a 0,5% nem superior a 30% do valor do contrato, sendo aplicada ao
responsável por qualquer das infrações administrativas. No caso de multa, será facultada a
defesa do interessado no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contado da data de sua intimação.
A sanção de impedimento de licitar e contratar será aplicada no caso de cometimento das

infrações previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII do caput do art. 155, quando não se justificar a
imposição de penalidade mais grave, vejamos:
II - dar causa à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à Administração, ao
funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo;
III - dar causa à inexecução total do contrato;
IV - deixar de entregar a documentação exigida para o certame;
V - não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente justificado;
VI - não celebrar o contrato ou não entregar a documentação exigida para a contratação, quando
convocado dentro do prazo de validade de sua proposta;
VII - ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo

justificado;
A aplicação da sanção de impedimento de licitar e contratar e impedirá o responsável de licitar

ou contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta do ente federativo que tiver
aplicado a sanção, pelo prazo máximo de 3 (três) anos.
Já em relação à sanção de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar, que impede o

responsável de licitar com a Administração Pública pelo prazo de 3(três) a 6 (seis) anos, ela será
aplicada, como regra geral, no caso de cometimento das infrações previstas no incisos VIII, IX,
X, XI e XII, do caput do art. 155, a saber:
VIII - apresentar declaração ou documentação falsa exigida para o certame ou prestar

declaração falsa durante a licitação ou a execução do contrato;
IX - fraudar a licitação ou praticar ato fraudulento na execução do contrato;
X - comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude de qualquer natureza;
XI - praticar atos ilícitos com vistas a frustrar os objetivos da licitação;

68
No entanto, a sanção pode ser aplicada também nos casos previstos incisos II, III, IV, V, VI e VII,
se justificarem a imposição de penalidade mais grave que a sanção de declaração de inidoneidade
para licitar ou contratar.
Importante destacar, também, que a aplicação das sanções previstas nos incisos III (impedimento
de licitar e contratar) e IV (declaração de inidoneidade para licitar ou contratar) requererá a

instauração de processo de responsabilização, a ser conduzido por comissão composta de 2
(dois) ou mais servidores estáveis, que avaliará fatos e circunstâncias conhecidos e intimará o
licitante ou o contratado para, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contado da data de intimação,
apresentar defesa escrita e especificar as provas que pretenda produzir.
Importante destacar, ainda, que a Lei n. 14.133/21 prevê expressamente a possibilidade de

reabilitação do licitante ou contratado perante a própria autoridade que aplicou a penalidade,
exigidos, cumulativamente, os requisitos previstos no art. 163 da Lei n. 14.133/21, in verbis:
Art. 163. É admitida a reabilitação do licitante ou contratado perante a própria autoridade que
aplicou a penalidade, exigidos, cumulativamente:
I - reparação integral do dano causado à Administração Pública;
II - pagamento da multa;
III - transcurso do prazo mínimo de 1 (um) ano da aplicação da penalidade, no caso de impedimento
de licitar e contratar, ou de 3 (três) anos da aplicação da penalidade, no caso de declaração de
inidoneidade;
IV - cumprimento das condições de reabilitação definidas no ato punitivo;
V - análise jurídica prévia, com posicionamento conclusivo quanto ao cumprimento dos requisitos
definidos neste artigo.
Parágrafo único. A sanção pelas infrações previstas nos incisos VIII e XII do caput do art. 155
desta Lei exigirá, como condição de reabilitação do licitante ou contratado, a implantação ou
aperfeiçoamento de programa de integridade pelo responsável.
DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA - De acordo com o art. 160 da Lei n.

14.133/21, a personalidade jurídica poderá ser desconsiderada sempre que utilizada com
abuso do direito para facilitar, encobrir ou dissimular a prática dos atos ilícitos previstos
nesta Lei ou para provocar confusão patrimonial, e, nesse caso, todos os efeitos das sanções
aplicadas à pessoa jurídica serão estendidos aos seus administradores e sócios com poderes
de administração, a pessoa jurídica sucessora ou a empresa do mesmo ramo com relação de
coligação ou controle, de fato ou de direito, com o sancionado, observados, em todos os casos,
o contraditório, a ampla defesa e a obrigatoriedade de análise jurídica prévia.
7.7. DIFERENÇAS ENTRE CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
Permissão e Concessão de serviços públicos são contratos administrativos previstos na Lei n.

8.987/95, em que a Administração Púbica delega a prestação de serviço público a particulares, que
69
serão remunerados mediante remuneração dos usuários (exemplo: transporte, energia elétrica, etc).
CONCESSÃO PERMISSÃO
Não admite pessoas físicas Admite pessoas físicas
Exige concorrência ou, no caso da Lei n. 14.133/21, Pode ser qualquer modalidade de licitação
permite-se também o diálogo competitivo.
Não depende de autorização legal

Depende de autorização legislativa específica
Ato precário
Não tem caráter precário
Destaca-se, ainda, que a Lei n. 8.987/95 diferencia concessão de serviço público de concessão de
serviço público precedida da execução de obra pública TEMA COBRADO NO XIV EXAME DA OAB/FGV.
Art. 2º Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
(...)
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado;
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção,
total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer
obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre
capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da
concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da
obra por prazo determinado;
De acordo com o art. 16, da Lei 8.987/95, a outorga de concessão ou permissão não terá
caráter de exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica justificada.
TEMA COBRADO NO XVI EXAME DA OAB/FGV.
7.8. EXTINÇÃO E INTERVENÇÃO NO CONTRATO DE CONCESSÃO:
SÃO CAUSAS DE EXTINÇÃO DA CONCESSÃO:
Advento do termo contratual: é a forma ordinária de extinção do contrato de concessão.
Encampação (resgate): extinção antecipada do contrato de concessão por interesse público.

Há necessidade de autorização legislativa e deverá ser paga indenização prévia pela quebra do
equilíbrio econômico financeiro (art. 37 da Lei n. 8.987/95)
70
Caducidade (decadência): extinção antecipada do contrato de concessão por inexecução total
ou parcial do concessionário TEMA COBRADO NOS EXAMES VIII E XXV DA OAB/FGV
sendo devida indenização posterior pelo investimento realizado e não amortizado pela tarifa
cobrada. Hipóteses de caducidade: I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou
deficiente, tendo por base as normas, critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade
do serviço TEMA COBRADO NO IV EXAME DA OAB/FGV; II - a concessionária descumprir
cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares concernentes à concessão; III - a
concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipóteses decorrentes
de caso fortuito ou força maior; IV - a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou
operacionais para manter a adequada prestação do serviço concedido TEMA COBRADO NO II
EXAME DA OAB/FGV; V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos
devidos prazos; VI - a concessionária não atender a intimação do poder concedente no sentido de
regularizar a prestação do serviço; e VII - a concessionária for condenada em sentença transitada
em julgado por sonegação de tributos, inclusive contribuições sociais (art. 38 da Lei n. 8.987/95)
Rescisão (judicial): ocorre quando o desinteresse na continuidade do contrato parte da

concessionária, que por não ter a seu favor cláusulas exorbitantes, busca no poder judiciário a
determinação a rescisão do contrato. Há direito a indenização por quebra do equilíbrio econômico
financeiro. (art. 39 da Lei n. 8.987/95)
Anulação: ilegalidade durante a licitação ou no contrato.
Falência do concessionário ou falecimento, quando empresário individual: em qualquer

das hipóteses, ocorre a reversão dos bens, que passam a pertencer ao Estado para que haja a
continuidade da prestação do serviço.
Intervenção na concessão: representa a ingerência direta do concedente na prestação do

serviço delegado, objetivando manter o serviço adequado a suas finalidades e garantir o fiel
cumprimento da concessão. A intervenção se faz por decreto do Chefe do Poder Executivo
da entidade concedente (competência especial) e é autoexecutável, de modo que, verificada a
irregularidade da prestação do serviço e constatada a situação emergencial, o ato produzirá desde
logo os seus efeitos. Após o decreto de intervenção, o concedente deve instaurar procedimento
administrativo, no prazo de 30 dias. O procedimento terá duração máxima de 180 dias e deverá
observar o princípio do contraditório e da ampla defesa. A inobservância desse prazo implica a
invalidade da intervenção, retornando o concessionário à gestão do serviço. Apurada a inadequação
do concessionário para prestar o serviço, a concessão será extinta. Caso não seja hipótese de
extinção, a administração do serviço será devolvida à concessionária TEMA COBRADO NO XVI
EXAME DA OAB/FGV
7.9. PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
A Lei n. 11.079/2004 estabelece que a Parceria Público-Privada é o contrato administrativo de

concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa, definindo cada uma dessas modalidades
em seu artigo 2º:
Art. 2° Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade
patrocinada ou administrativa.
§ 1° Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de
71
que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à
tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro
privado TEMA COBRADO NO XXI EXAME DA OAB/FGV.
§ 2° Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração
Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento
e instalação de bens. TEMA COBRADO NOS EXAMES IV E XXXII EXAME DA OAB/

FGV
§ 3° Não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida a
concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de
13 de fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro
público ao parceiro privado.
§ 4° É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada:
I –cujo valor do contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
TEMA COBRADO NO XVIII EXAME DA OAB/FGV.
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e
instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. TEMA COBRADO NO
XXXVII EXAME DA OAB/FGV.
Nas parcerias público-privadas não há divisão entre o particular e a Administração Pública

quanto à execução do serviço, cabendo apenas ao particular fazê-lo. Entretanto, segundo o art.
2º, §4º, III, da Lei nº 11.079/2004, “é vedada a celebração de contrato de parceria público-privada
que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de
equipamentos ou a execução de obra pública”. TEMA COBRADO NO IX EXAME DA OAB/FGV.
72
8
8. BENS PÚBLICOS
De acordo com o art. 98 do CC, são considerados bens públicos aqueles pertencentes às
pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas respectivas
autarquias e fundações de direito público).
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.
Vale ressaltar que ainda há discussão sobre a natureza dos bens de empresas públicas e
sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos, mas a OAB já se posicionou no
sentido de que esses bens teriam natureza privada TEMA COBRADO NO V EXAME DA OAB/
FGV. Com relação às exploradoras de atividade econômica, não há divergência, os bens serão
considerados privados TEMA COBRADO NO VII EXAME DA OAB/FGV.
8.1. CLASSIFICAÇÃO
8.1.1. QUANTO À TITULARIDADE
Bens Federais: são os bens pertencentes à União, como por exemplo aqueles elencados no art.
20 da CF/88.
Bens Estaduais: são os bens pertencentes aos Estados, como por exemplo aqueles citados no
art. 26 da CF/88.
Bens Distritais: são os bens que pertencem ao Distrito Federal, o que abrange os bens dos Estados
e dos Munícipios.
Bens Municipais: são os bens que pertencem aos Munícipios.
Os Munícipios não participam da partilha constitucional, pois não temos na Constituição Federal
um artigo elencando os bens dos Munícipios.
8.1.2. QUANTO À DESTINAÇÃO
Art. 99 do CC. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
73
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive
os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público,
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens

pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de
direito privado.
Bens de uso comum: também chamados de bens de domínio público, são aqueles que estão à
disposição da coletividade e se destinam a utilização geral e indiscriminada da população, como
por exemplo as praças públicas, ruas e rios. Este uso pode ser gratuito ou oneroso, conforme
previsto no art. 103 do CC.
Bens de uso especial: também chamados de bens do patrimônio administrativo, são aqueles
que apresentam uma destinação específica, ou seja, são utilizados para a execução ou prestação dos
serviços públicos, como por exemplo aeroportos, portos, rodovias, bibliotecas, escolas, repartições
públicas, fóruns, quartéis, etc. Os bens de uso especial também são gratuitos ou onerosos.
Bens dominicais: são aqueles que não estão ligados a nenhuma finalidade pública, ou seja,
são aqueles que, por exclusão, não são de uso comum nem de uso especial, como por exemplo os
prédios públicos desativados, terrenos baldios, terras devolutas, móveis inservíveis, etc. Os bens
dominicais podem ser alienados, já que não são afetados.
8.2. REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS
Como os bens públicos integram o patrimônio da Administração, evidentemente que suas regras
diferem daquelas relativas aos bens particulares. Vejamos as principais características dos bens públicos.
INALIENABILIDADE: como regra geral, os bens públicos não podem ser alienados, salvo os
bens dominicais e os demais bens públicos desafetados. Além disso, para que ocorra a alienação,
devem ser observadas as seguintes exigências: TEMA COBRADO NO XXXII EXAME FGV.
• Configuração do interesse público, devendo o ato de alienação ser motivado;
• Pesquisa prévia de preços. O objetivo é impedir que os bens públicos

sejam vendidos a preço fora do mercado;
• Abertura de licitação. A Administração tem a obrigação de escolher a

proposta mais vantajosa, mediante procedimento licitatório (Exceção:
hipóteses de licitação dispensada, como por exemplo no caso de o Poder
Público alienar bem para outra pessoa que também integra a Administração
Pública);
• Autorização legislativa, no caso de bem imóvel.
74
Afetação é dar finalidade pública a um bem público, tornando-o inalienável. Já a desafetação é
a retirada da finalidade pública de um bem, o que permite sua alienação. Deve-se destacar que,
para a prova da OAB, a FGV entende possível a desafetação em razão de fato administrativo.
A título de exemplo, no XVI Exame da OAB/FGV entendeu-se que, em razão de um incêndio
ocorrido em uma biblioteca, esta perdeu sua finalidade, deixando de ser bem de uso especial
para ser dominical, por meio da desafetação tácita, permitindo-se assim a sua alienação.
Como não é pacífico na doutrina e na jurisprudência a possibilidade de desafetação tácita no
ordenamento jurídico brasileiro, esta questão foi bastante criticada.
IMPENHORABILIDADE: os bens públicos não podem ser penhorados, ou seja, não podem ser
oferecidos como garantia para o cumprimento de obrigações contraídas pelo Poder Público junto a
terceiros. A impenhorabilidade decorre da necessidade de se garantir a continuidade dos serviços
públicos, bem como de se respeitar o regime de precatórios que, para serem liquidados, devem seguir
rigorosamente a ordem cronológica de sua apresentação, em homenagem ao princípio da impessoalidade.
IMPRESCRITIBILIDADE: os bens públicos não podem ser objeto de prescrição aquisitiva, ou

seja, não podem ser adquiridos pelo decurso do tempo (usucapião), conforme previsto nos artigos
183, § 3º, e 191, parágrafo único, da CF/88, art. 102 do CC e Súmula n. 340 do STF. Os bens de pessoa
jurídica de direito privado não afetados à prestação de serviço público não são considerados bens
públicos, motivo pelo qual podem ser passíveis de usucapião.
Nenhum bem público pode ser adquirido por usucapião TEMA COBRADO NOS EXAMES
XXIV E XXXIII DA OAB/FGV.
IMPOSSIBILIDADE DE ONERAÇÃO: os bens públicos não podem ser objeto de direito real de
garantia, ou seja, não podem ser objeto de penhor, hipoteca e anticrese.
8.3. USO DOS BENS PÚBLICOS
Os principais instrumentos de uso, que viabilizam a transferência do uso de bens públicos para
os particulares são:
Autorização: ato administrativo unilateral, discricionário e precário em que se transfere o uso de

bens públicos a particulares no interesse predominante destes. Como se trata de ato precário, poderá
ser desfeito a qualquer tempo (exemplo: fechamento de avenida para realização de uma festa).
Permissão: ato administrativo unilateral, discricionário e precário, em que se transfere o uso de

bens públicos para particulares, sendo o interesse predominante da coletividade (exemplos: permissão
de uso para instalação de bancas de jornal em calçadas ou ainda para montagem de feira em praça).
Concessão: possui natureza de contrato administrativo em que se transfere o uso de bens

públicos para particulares, devendo ser especificada a finalidade do uso da concessão. Pode ser
onerosa ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado. (exemplo: concessão de uso de edifício
público para abrigar um bar ou restaurante)
75
9
9. SERVIÇOS PÚBLICOS
De acordo com Hely Lopes Meirelles, serviço público “é todo aquele prestado pela administração
ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais
ou secundárias da coletividade, ou simples conveniências do estado”2.
Do conceito acima transcrito, é possível extrair três elementos:
Elemento subjetivo: identifica-se com o titular do serviço público, que é o Estado (prestado pela
administração ou por seus delegados).
Elemento formal: diz respeito ao regime jurídico aplicável ao serviço público, que é o regime
jurídico de direito público (sob normas e controles estatais)
Elemento material: corresponde à atividade oferecida que seja definida em lei e atenda ao
interesse público.
9.1. PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO
Princípio da igualdade dos usuários: a igualdade significa tratar os iguais de maneira igual e os
desiguais de maneira desigual. Além disso, impõe vedação a tratamentos discriminatórios injustificados.
Princípio da continuidade do serviço público: significa que o serviço público deve ser prestado
sem interrupção ou suspensão indevidas. Em razão disso é que os bens vinculados à prestação
de serviços públicos, mesmo que pertencentes a particulares, como no caso dos ônibus das
concessionárias de transporte coletivo, não podem sofrer penhora nem alienação judicial. Também
em razão desse princípio é que nos contratos administrativos celebrados com os particulares a
regra é de que o contratado não pode invocar a exceção de contrato não cumprido, além do que
extinta a concessão de serviço público, haverá o retorno ao poder concedente dos bens reversíveis
TEMA COBRADO NO XX EXAME DA OAB/FGV.
Princípio da mutabilidade do regime jurídico: também pode ser encontrado com o nome de
Princípio da eficiência e ainda Princípio da flexibilidade dos meios aos fins. O interesse público é
modificável no tempo e no espaço, de forma que, para acompanhar essa modificação, admite-se
a alteração na prestação do serviço público. Assim, nos contratos administrativos, possibilita-se
a alteração e a rescisão unilateral do contrato pela administração para ajustamento ao interesse
público modificado.
9.2. CLASSIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Serviços públicos exclusivos e não exclusivos do Estado: os serviços públicos exclusivos do

2 HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro. São.Paulo, Malheiros Editores, 23ª
edição, atualizada por Eurico de Andrade Azevedo e outros, 1998, p. 285.
76
Estado correspondem às atividades que o Estado presta ou delega a prestação. Os serviços públicos
não exclusivos correspondem às atividades que ao mesmo tempo são atividades do Estado e dos
particulares. Nesse caso, se o Estado as prestas há serviço público, mas, se o particular o faz, há
exploração da atividade econômica.
Serviços universais (“uti universi”) e serviços singulares (“uti singuli”): os serviços

universais são prestados à coletividade em geral, sem que seja possível medir quanto cada um
usa do serviço, como nos casos de serviço de iluminação pública, de combate à epidemia e de
segurança. Os serviços universais são remunerados por impostos, ressalvando-se que, no caso da
iluminação pública, o art. 149–A da CF/88 possibilita aos municípios e ao Distrito Federal instituírem
contribuição na forma das respectivas leis para o custeio do serviço. Os Serviços singulares
(“uti singuli”) ou individuais são os prestados a usuários certos ou determinados, podendo ser
mensurado quanto cada um usa, como nos casos dos serviços de gás encanado, energia elétrica e
água. São remunerados por taxa ou por tarifa.
Serviços públicos propriamente ditos (originários) e serviços de utilidade pública (derivados):

os serviços públicos propriamente ditos são essenciais à sobrevivência do Estado, como os serviços
de preservação à saúde pública e de polícia. Já os serviços de utilidade pública não se apresentam
como essenciais à sobrevivência do Estado ou da coletividade, mas objetivam oferecer maior conforto
aos cidadãos, como os serviços de transporte coletivo e de fornecimento de energia elétrica.
Serviços administrativos, comerciais (ou industriais) e sociais: são administrativos os

serviços que a administração presta para atender suas necessidades internas ou para preparar
outros serviços que serão prestados à comunidade, como no caso dos serviços de imprensa oficial.
Os serviços públicos comerciais ou industriais são os que a administração pública executa direta
ou indiretamente para atender necessidades coletivas de ordem econômica. Trata-se dos serviços
de transportes, energia elétrica, telecomunicações e outros previstos nos artigos 21, XI e XII e 25,
§2°, da CF/88.
Art. 21. Compete à União:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços

de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços,
a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;(Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;(Redação dada pela Emenda

Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos

de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras

nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;

77
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,
observados os princípios desta Constituição.
§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços

locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a
sua regulamentação.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 5, de 1995)
Os serviços sociais são os que atendem aos direitos sociais do homem, admitindo-se a atuação
pública e privada, como no caso dos serviços de saúde, educação, meio ambiente, previdência,
assistência, etc.
9.3. FORMAS DE PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Conforme estudado anteriormente, a titularidade do serviço público é do Estado. No entanto, a

forma de prestação dos serviços pode se centralizada, em que a administração pública presta os
serviços por seus próprios órgãos (ex: União por seus ministérios) ou descentralizada, em que o
Estado transfere a prestação do serviço a outra pessoa.
A descentralização pode se dar:
Por outorga (serviço outorgado): a administração pública cria, mediante lei específica que
determine ou autorize a criação, pessoa jurídica para prestar o serviço. As pessoas surgidas
podem ser autarquias, fundações instituídas e mantidas pelo poder público, empresas públicas e
sociedades de economia mista. Essas entidades pertencem à administração pública indireta.
Por delegação (serviço delegado): a descentralização do serviço pode ser feita à pessoa que já
exista, basicamente pelos contratos de concessão e permissão de serviços públicos, como ocorre,
por exemplo, no transporte coletivo urbano.
78
10
10. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS

Agentes públicos são todos aqueles encarregados de exercerem alguma função estatal,
definitiva ou transitoriamente. A expressão, portanto, designa o gênero, do qual são espécies os
servidores públicos (estatutários), empregados públicos (celetistas), particulares em colaboração
com o Estado e os agentes políticos.
Vejamos o que significa cada uma dessas expressões.
Servidores públicos: são os servidores que ingressam, em regra, através de concurso para
titularizar um cargo público em caráter permanente (ou efetivo), submetendo-se a um regime
profissional estatutário;
Empregados públicos: são os servidores que ingressam através de concurso para titularizar
um emprego público em caráter permanente (ou efetivo), submetendo-se a um regime profissional
celetista, mas com influência do regime administrativo, a exemplo da necessidade de concurso, do
teto de remuneração.
O Supremo Tribunal Federal fixou as seguintes teses, com repercussão geral, no que se refere
ao direito de greve dos servidores públicos:
“A justiça comum, federal ou estadual, é competente para julgar a abusividade de greve de

servidores públicos celetistas da Administração pública direta, autarquias e fundações públicas”
(RE 846854/SP).
“A administração pública deve proceder ao desconto dos dias de paralisação decorrentes do

exercício do direito de greve pelos servidores públicos, em virtude da suspensão do vínculo
funcional que dela decorre. É permitida a compensação em caso de acordo. O desconto será,
contudo, incabível se ficar demonstrado que a greve foi provocada por conduta ilícita do Poder
Público” (RE 693456/RJ).
Contratados em caráter temporário: são os servidores contratados sem concurso, por prazo
determinado, para titularizar uma função pública nas hipóteses previstas no art. 37, IX, da Constituição.
São servidores contratados em situações anormais, imprevisíveis, em que o Poder Público, diante da
urgência, não tem como realizar concurso público (ex.: contratação de médicos por Município atingido
por forte epidemia).
79
Com o advento da Lei n. 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Públicos da União) a expressão
funcionário público deixou de ser utilizada. Dessa forma, alguns doutrinadores utilizam a
expressão servidor público ora em sentido amplo, como sinônimo de agentes públicos, ora em
sentido estrito, para se referir aos servidores estatutários.
Os particulares em colaboração com o Estado são agentes públicos que não integram a
estrutura da Administração, mas colaboram com ela, como por exemplo os jurados do Tribunal do
Júri, os mesários em eleição e os notários e registradores.
Conforme art. 236 da CF/88, os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter
privado, por delegação do Poder Público TEMA COBRADO NO III EXAME DA OAB/FGV.
Os agentes políticos, por sua vez, são agentes públicos cujo regime jurídico é extraído da própria
Constituição Federal, como membros do Poder Judiciário e do Ministério Público, e os que titularizam
mandato, sem qualquer vínculo profissional com o Estado, podendo ser eleitos (presidente, governadores,
prefeitos, parlamentares em geral) ou nomeados (ministros de Estado e secretários de Estado).
10.2. CONCURSO PÚBLICO
No Brasil vigora o princípio da acessibilidade ampla, de modo que os tanto brasileiros como
estrangeiros poderão exercer cargos públicos.
Os brasileiros natos ou naturalizados têm acesso a cargos públicos, desde previamente

aprovados em concurso público (salvo os servidores nomeados em comissão; pelo quinto
constitucional; e os temporários).
Já no caso do estrangeiro, o acesso a cargos e funções públicas se dará na forma da lei,

tratando-se, assim, de norma constitucional de eficácia limitada.
O provimento no cargo se dá pela nomeação, e a investidura, pela posse.
O desrespeito à exigência de concurso público ou a seu prazo de validade implicará a nulidade

do ato de nomeação e a punição da autoridade responsável. Os trabalhadores concursados sob o
regime celetista terão direito apenas ao FGTS e ao salário base correspondente ao tempo laborado
de forma irregular, eis que o contrário acarretaria o enriquecimento ilícito da Administração.
São hipóteses de exceção à regra geral de aprovação em concurso público as abaixo relacionadas:
a) Mandato eletivo;
b) Cargo em comissão - tem como base a confiança, e é utilizado para direção, chefia e
assessoramento, podendo ser exercidos por qualquer pessoa, resguardando-se um mínimo
àqueles que já possuem cargo efetivo a fim de se garantir a continuidade do serviço;
80
c) Contrato temporário (art. 37, IX, da CF/88) – para os casos de excepcional interesse público
(processo seletivo simplificado), conforme as hipóteses previstas na Lei n. 8.745/93. TEMA
COBRADO NO XXI EXAME DA OAB/FGV.
d) Hipóteses constitucionais: ministros do STF, Ministros e Conselheiros dos Tribunais de

Conta e acesso pelo quinto constitucional;
e) Agente de combate a endemias e agentes comunitários de saúde, conforme art. 198 da CF/88
.
Cargo em comissão é diferente de função de confiança. A função de confiança é exclusivamente
preenchida por ocupante de cargo efetivo. Já o cargo em comissão é preenchido por alguém
que já trabalha na Administração Pública ou não, pois é um cargo de livre nomeação e se refere
a inúmeras atribuições para um único cargo Tanto a função de confiança quanto o cargo em
comissão servem apenas para funções de direção, chefia e assessoramento. Desse modo, uma
lei não pode criar um cargo em comissão de motorista ou de digitador, pois estes cargos não
são de direção, nem de chefia, nem de assessoramento.
Vejamos ainda as principais súmulas do STF e do STJ sobre o tema:

SÚMULA Nº 683 DO STF: “O limite de idade para a inscrição em concurso público só
se legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela
natureza das atribuições do cargo a ser preenchido.”
SÚMULA Nº 684 DO STF: É inconstitucional o veto não motivado à participação de

candidato a concurso público.”
SÚMULA Nº 685 DO STF: “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie

ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu
provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.”
TEMA COBRADO NOS EXAMES II E XV DA OAB/FGV.
SÚMULA Nº 686 DO STF: “Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação
de candidato a cargo público.”
SÚMULA N° 266 DO STJ: “O diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo deve
ser exigido na posse e não na inscrição para o concurso público.”
A validade do concurso público será de até 02 anos, admitindo-se uma única prorrogação, por
igual período, sendo que até 20% das vagas oferecidas em um concurso deverão ser reservadas
para as pessoas com deficiência. A jurisprudência entende ser possível a revogação da prorrogação,
desde que o prazo desta ainda não tenha começado a correr.
É importante destacar que, se o candidato for aprovado dentro do número de vagas previsto
no edital, ele terá direito subjetivo à nomeação. TEMA COBRADO NO V EXAME DA OAB/FGV.
A Administração deverá nomear o candidato aprovado até o término do prazo de validade de

concurso (no máximo 2 anos, prorrogável por igual período – art. 37, III, da CF/88). A prorrogação
é uma faculdade da Administração, que pode definir se vai ou não prorrogar.
81
Por outro lado, se o candidato for aprovado além do número de vagas previsto no edital, não
terá direito subjetivo à nomeação, mas apenas expectativa de direito, cabendo à Administração
Pública realizar juízo de conveniência ou oportunidade acerca da nomeação. O candidato, no
entanto, não poderá ser preterido por ninguém durante o prazo de validade do concurso, devendo
a Administração respeitar, obrigatoriamente, a ordem de classificação do concurso.
O STF entende que é possível a alteração de edital de concurso público, desde que
esse não esteja concluído e homologado, quando houver necessidade de adaptação do
certame a nova legislação aplicável ao caso. TEMA COBRADO NO XVII EXAME DA
OAB/FGV.
Destaca-se, por fim, que é vedado reenquadramento de servidor público em cargo para o qual
não prestou concurso público, conforme 37, II, da CF/88, e Súmula Vinculante nº 43.
Súmula Vinculante 43: É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie

ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu
provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido
TEMA COBRADO NO XXII EXAME DA OAB/FGV.
10.3. ESTÁGIO PROBATÓRIO
Estágio probatório é o período em que se apura se o servidor possui aptidão e capacidade para
o desempenho de sua atividade.
O art. 20 da Lei n. 8.112/90 dispõe que “ao entrar em exercício, o servidor nomeado para cargo
de provimento efetivo ficará sujeito a estágio probatório por período de 24 (vinte e quatro) meses,
durante o qual a sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação para o desempenho do cargo,
observados os seguinte fatores: I - assiduidade; II - disciplina; III - capacidade de iniciativa; IV –
produtividade e V- responsabilidade.
Apesar de a Lei n. 8.112/90 dispor que o prazo do estágio probatório é de 24

meses, a EC n. 19/1998 alterou o art. 41 da CF/88, elevando para três anos o prazo
para a aquisição da estabilidade no serviço público. Em razão dessa alteração,
entende-se atualmente que o prazo para a aquisição da estabilidade é de 3 anos.
A Súmula 21 do STF, por sua vez, dispõe que, durante o estágio probatório, o servidor não
poderá ser demitido ou exonerado sem a abertura de processo administrativo, em que se assegure
o contraditório e ampla defesa TEMA COBRADO NO XXV EXAME DA OAB/FGV.
Súmula Nº 21 do STF: Funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem
demitido sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade.
Se essa súmula tem incidência no estágio probatório, com mais razão incidirá também quando
servidor for efetivo no cargo, conforme inclusive previsto no art. 5º, LV, da CF/88.
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são

82
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
10.4. ESTABILIDADE
A estabilidade possui previsão no art. 41 da CF/88 e representa a garantia que o servidor

público tem permanecer no serviço, salvo nas hipóteses expressamente previstas pela própria
Constituição Federal (sentença judicial, processo administrativo, procedimento de avaliação
periódica de desempenho e corte de despesas).
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para
cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. (Redação dada pela
§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em

disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado
aproveitamento em outro cargo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
São requisitos para aquisição da estabilidade:
a) Concurso público: apenas os servidores aprovados em concurso público possuem direito à

estabilidade. A única exceção à essa regra diz respeito aos dirigentes das agências reguladoras
(ANATEL, ANVISA, ANAC, etc.) que têm estabilidade durante o período do mandato.
b) Nomeação para cargo público: de acordo com a literalidade da Constituição Federal, apenas
os titulares de “cargo público” teriam direito à estabilidade. Entretanto, firmou-se entendimento
de que servidores celetistas da administração direta também possuem direito à estabilidade,
conforme Súmula n. 390 do TST:
Súmula nº 390 do TST
ESTABILIDADE. ART. 41 DA CF/1988. CELETISTA. ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTÁRQUICA

OU FUNDACIONAL. APLICABILIDADE. EMPREGADO DE EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE
DE ECONOMIA MISTA. INAPLICÁVEL
I - O servidor público celetista da administração direta, autárquica ou fundacional é

beneficiário da estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988.
II - Ao empregado de empresa pública ou de sociedade de economia mista, ainda que

admitido mediante aprovação em concurso público, não é garantida a estabilidade
prevista no art. 41 da CF/1988.
c) Estágio probatório de 3 anos: apesar de a Lei n. 8.112/90 dispor que o prazo do estágio
probatório é de 24 meses, a EC n. 19/1998 alterou o art. 41 da CF/88, elevando para três anos o
prazo para a aquisição da estabilidade no serviço público. Em razão dessa alteração, entende-se
atualmente que o prazo para a aquisição da estabilidade é de 3 anos.
d) Avaliação de desempenho: de acordo com § 4º do art. 41 da CF/88, como condição para a

aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída
para essa finalidade.
83
De acordo com § 1º do art. 41 da CF/88, a perda da estabilidade ocorrerá em razão de TEMA
COBRADO NO XVII EXAME DA OAB/FGV.
I - Sentença judicial transitada em julgado;

II - Processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III - Procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar,

assegurada ampla defesa.
Além das hipóteses ora citadas, é possível excepcionalmente a perda da estabilidade para a
racionalização da máquina administrativa, nas hipóteses de corte de despesa com pessoal,
previstas no artigo 169 da CF/88.
Destaca-se, ainda, que a estabilidade não se confunde com vitaliciedade, a qual é concedida
a membros do Ministério Público e do Poder Judiciário após cumprido o estágio probatório de
2 anos, significando a garantia de permanência no cargo, salvo no caso de perda em razão de
sentença judicial transitada em julgado. TEMA COBRADO NO XXXIV EXAME DA OAB/FGV.
VITALICIEDADE ESTABILIDADE
Alcançada após dois anos de estágio probatório Atingida após três anos de efetivo exercício
Magistrados, membros do Ministério Público e É atributo do servidor público em sentido estrito

Conselheiros do Tribunal de Contas.
Perda do cargo apenas por sentença judicial com Poderá perder o cargo por sentença judicial,
trânsito em julgado processo administrativo, Procedimento de
avaliação periódica de desempenho e corte de
despesas.
10.5. ACUMULAÇÃO DE CARGOS
A Constituição Federal veda, como regra geral, a cumulação de cargos e empregos públicos
dentro da Administração, conforme art. 37, XVI e XVII:
Art. 37
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver

compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...)
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,

fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e
sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
84
A regra geral, entretanto, é excepcionada pelo próprio inciso XVI do art. 37 nos seguintes casos:
a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões

regulamentadas TEMA COBRADO NO XXIV EXAME DA OAB/FGV.
Para a acumulação dos cargos deverá haver compatibilidade de horários e a observância do

teto remuneratório.
Os Juízes e membros do Ministério Público poderão exercer uma função de magistério, nos
termos do art. 95, parágrafo único, I, e 128, § 5º, da CF/88.
Veda-se a cumulação de cargo público com mandato eletivo, exceto para vereadores, se houver
compatibilidade de horários, conforme art. 38, III, da CF.
O STF, no julgamento do RE 612975/MT e do RE 602043/MT, fixou a seguinte tese com

repercussão geral: “Nos casos autorizados constitucionalmente de acumulação de cargos,
empregos e funções, a incidência do art. 37, XI, da Constituição Federal pressupõe consideração
de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao
somatório dos ganhos do agente público”.
10.6. REMUNERAÇÃO
Conforme previsto no § 3º do art. 39 da CF/88, os servidores públicos têm direito a receber,

como remuneração mínima, o valor salário mínimo (art. 7º, IV, da CF/88).
Ressalta-se que a garantia do salário mínimo se refere ao total da remuneração percebida e

não ao salário base, conforme inclusive sedimentado na Súmula Vinculante 16 do STF.
Súmula Vinculante 16: Os artigos 7º, IV, e 39, § 3º (redação da EC 19/98), da Constituição,
referem-se ao total da remuneração percebida pelo servidor público.
Já em relação ao teto remuneratório, é importante lembrar o disposto no art. 37, XI, da CF/88: “A
remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração
direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos
e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não,
incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio
mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos
Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do
Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no
âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado
a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos
85
membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos TEMA COBRADO
NO XX EXAME DA OAB/FGV.
EXECUTIVO: subsídio do
Governador
TETO: MINISTROS DO STF
ESTADOS/DF
LEGISLATIVO: subsídio dos

MUNICÍPIOS: SUBSÍDIO Deputados Estaduais
DO PREFEITO
JUDICIÁRIO: subsídio dos

Desembargadores do TJ
(90,25% dos Ministros do
STF)
Destaca-se, ainda, que, de acordo com o art. 37, XV, da CF/88, o subsídio e os vencimentos dos
ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV do
art. 37 e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I. TEMA COBRADO NO XXII EXAME DA OAB/FGV.
10.7. PRINCIPAIS TEMAS DA LEI N. 8.112/90
10.7.1. INVESTIDURA
Art. 5º São requisitos básicos para investidura em cargo público:
I - a nacionalidade brasileira;
II - o gozo dos direitos políticos;
III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais;
IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;
V - a idade mínima de dezoito anos;
VI - aptidão física e mental.
§ 1º As atribuições do cargo podem justificar a exigência de outros requisitos

estabelecidos em lei.
§ 2º Às pessoas portadoras de deficiência é assegurado o direito de se inscrever em

concurso público para provimento de cargo cujas atribuições sejam compatíveis com
a deficiência de que são portadoras; para tais pessoas serão reservadas até 20% (vinte
por cento) das vagas oferecidas no concurso.
§ 3º As universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais poderão 86

prover seus cargos com professores, técnicos e cientistas estrangeiros, de acordo com
as normas e os procedimentos desta Lei.
A aprovação em concurso público, portanto, não é requisito básico pra a investidura em cargo
público, já que, para cargo em comissão, não se exige a aprovação em concurso.
Segundo o STF, é constitucional estabelecer limites de idade para investidura em cargo público,
desde que compatíveis com o cargo. Admite-se uma interpretação analógica em relação ao sexo,
altura, e outras aptidões específicas.
Art. 7º A investidura em cargo público ocorrerá com a posse
A simples nomeação, portanto, não garante a qualidade de servidor público. Somente será
servidor público após a assinatura do termo de posse.
10.7.2. FORMAS DE PROVIMENTO DE CARGO PÚBLICO
Nomeação: única forma de provimento originário de cargo público. É o provimento inicial na

carreira. As demais hipóteses são formas de provimento derivado, ou seja, pressupõe um vínculo
anterior com a Administração Pública.
Promoção: mudança de cargo dentro da mesma carreira. Também chamada de progressão

vertical. Pode ocorrer por antiguidade ou merecimento. Também é caso de vacância, conforme art.
33, da lei 8112/90.
Readaptação: mudança de cargo público para uma outra carreira, em virtude de uma limitação
física ou mental, cabendo destacar que o readaptado não poderá sofrer qualquer perda na sua
remuneração (garantia da equivalência de vencimentos). Se no cargo de readaptação não houver
vaga, admitir-se-á que a pessoa trabalhe como excedente (não será colocada em disponibilidade).
Reversão: retorno à atividade do servidor que estava aposentado. Hipóteses: a) motivos da

aposentadoria insubsistentes (invalidez que cessou) e b) A pedido do servidor no interesse da
Administração Pública, desde que preenchidos alguns requisitos (tenha solicitado a reversão, a
aposentadoria tenha sido voluntária, estável quando na atividade; a aposentadoria tenha ocorrido
nos cinco anos anteriores à solicitação, haja cargo vago) TEMA COBRADO NO XIV EXAME DA
OAB/FGV.
Aproveitamento (artigos 30 e 31): se for extinto o cargo ou declarado desnecessário o cargo

do servidor estável, esse servidor será colocado em disponibilidade remunerada com proventos
proporcionais ao tempo de serviço, sem perder o vínculo com a Administração Pública. Quando a
Administração Pública criar novo cargo, com atribuições e vencimentos semelhantes ao cargo que
foi extinto, o servidor que está em disponibilidade remunerada necessariamente será aproveitado.
Reintegração (art. 28): retorno ao cargo público do servidor estável que foi injustamente
demitido, em razão de decisão judicial ou administrativa. O servidor retorna exatamente ao cargo
ocupado, independentemente das mudanças que possam ter havido (atribuições, nomes, etc.). Terá
ainda direito a todas as vantagens do período de afastamento TEMA COBRADO NO VI EXAME
DA OAB/FGV.
87
Recondução (art. 29): apenas pode ser reconduzido o servidor estável. Ocorre em duas
situações: a) retorno ao cargo que o servidor estável ocupava, em virtude de inabilitação em outro
estágio probatório e b) retorno ao cargo anteriormente ocupado em virtude de reintegração do
anterior ocupante. Nesse caso, invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será
ele reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de origem (sem
direito à indenização), aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remuneração

proporcional ao tempo de serviço. TEMA COBRADO NOS EXAMES XII E XXVI DA OAB/FGV.
A posse ocorrerá no prazo de trinta dias contados da publicação do ato de provimento. É de

quinze dias o prazo para o servidor empossado em cargo público entrar em exercício, contados
da data da posse. Se não tomar posse, fica sem efeito a nomeação (é possível tomar posse por
procuração específica) e, se o servidor não entrar em exercício, será exonerado.
10.7.3. HIPÓTESES DE VACÂNCIA DO CARGO PÚBLICO. (TEMA COBRADO NO

EXAME 10 DA OAB/FGV).
• Exoneração: não tem caráter punitivo e pode ocorrer quando o servidor toma posse
e não entra em exercício; quando não preenche os requisitos do estágio probatório e
a pedido do servidor.
• Demissão: tem natureza punitiva, ou seja, o servidor cometeu falta grave);
• Promoção;
• Ascensão e Transferência;
• Readaptação;
Promoção e readaptação são as únicas hipóteses que geram provimento e vacância

simultaneamente.
• Aposentadoria;
• Posse em outro cargo inacumulável: não se trata de exoneração. Ocorre por causa
da vedação à acumulação de cargos/empregos públicos remunerados de qualquer
esfera, da administração direita ou indireta, salvo em relação às exceções previstas
no próprio texto constitucional.
• Falecimento.
10.7.4. REGIME DISCIPLINAR
São penalidades disciplinares:

88
• Advertência;
• Suspensão;
• Demissão;
• Cassação de aposentadoria ou disponibilidade;
• Destituição de cargo em comissão;
• Destituição de função comissionada.
Advertência: será aplicada por escrito, nos casos de inobservância de dever funcional previsto
em lei (art. 116)3 regulamentação ou norma interna, que não justifique imposição de penalidade mais
grave, bem como nos casos de violação de proibição constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX:
I - ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato;
II - retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou

objeto da repartição;
III - recusar fé a documentos públicos;
IV - opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução

de serviço;
V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição;
VI - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o

desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;
VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional

ou sindical, ou a partido político;
VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge,
companheiro ou parente até o segundo grau civil;
XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.
3
Art. 116. São deveres do servidor: I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo; II - ser
leal às instituições a que servir; III - observar as normas legais e regulamentares; IV - cumprir as ordens
superiores, exceto quando manifestamente ilegais; V - atender com presteza: a) ao público em geral,
prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; b) à expedição de certidões
requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal; c) às requisições
para a defesa da Fazenda Pública. VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao
conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento
de outra autoridade competente para apuração; VII - zelar pela economia do material e a conservação do
patrimônio público; VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartição; IX - manter conduta compatível com a
moralidade administrativa; X - ser assíduo e pontual ao serviço; XI - tratar com urbanidade as pessoas; XII -
representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder. Parágrafo único. A representação de que trata
o inciso XII será encaminhada pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual
é formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.
89
Suspensão: a suspensão será aplicada em caso de reincidência das faltas punidas com
advertência e de violação das demais proibições que não tipifiquem infração sujeita a penalidade
de demissão, não podendo exceder de 90 (noventa) dias.
Será punido com suspensão de até 15 (quinze) dias o servidor que, injustificadamente, recusar-
se a ser submetido a inspeção médica determinada pela autoridade competente, cessando os efeitos
da penalidade uma vez cumprida a determinação. Quando houver conveniência para o serviço, a
penalidade de suspensão poderá ser convertida em multa, na base de 50% (cinquenta por cento)
por dia de vencimento ou remuneração, ficando o servidor obrigado a permanecer em serviço.
As penalidades de advertência e de suspensão terão seus registros cancelados, após o decurso

de 3 (três) e 5 (cinco) anos de efetivo exercício, respectivamente, se o servidor não houver,
nesse período, praticado nova infração disciplinar. O cancelamento da penalidade não surtirá
efeitos retroativos (art. 131 da Lei n. 8.112/90).
Demissão: trata-se da pena mais grave aplicada ao servidor efetivo, representando a sua
expulsão dos quadros da administração pública. Ocorrerá nos seguintes casos:
I - crime contra a administração pública
II - abandono de cargo;
III - inassiduidade habitual;
IV - improbidade administrativa;
V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;
VI - insubordinação grave em serviço;
VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa

própria ou de outrem;
VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos;
IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;
X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;
XI - corrupção;
XII - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;
XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117: IX - valer-se do cargo para lograr
proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública, X - participar
de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada,
exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário; XI - atuar,
como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de
benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge
ou companheiro; XII - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer
90
espécie, em razão de suas atribuições; XIII - aceitar comissão, emprego ou pensão de
estado estrangeiro; XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas; XV - proceder de
forma desidiosa; XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou
atividades particulares TEMA COBRADO NO XVI EXAME DA OAB/FGV.
Configura abandono de cargo a ausência intencional do servidor ao serviço por mais de

trinta dias consecutivos. Já inassiduidade habitual ocorre quando houver falta ao serviço,
sem causa justificada, por 60 (sessenta) dias, interpoladamente, durante o período de doze
meses TEMA COBRADO NO XVIII EXAME DA OAB/FGV.
Cassação de aposentadoria ou disponibilidade: será cassada a aposentadoria ou a

disponibilidade do inativo que houver praticado, na atividade, falta punível com a demissão.
Destituição de cargo em comissão: a destituição de cargo em comissão exercido por não

ocupante de cargo efetivo será aplicada nos casos de infração sujeita às penalidades de suspensão
e de demissão. De acordo com o “caput”do art. 137 da Lei n. 8.112/90, a demissão ou a destituição
de cargo em comissão, por infringência do art. 117, incisos IX e XI (valer-se do cargo para lograr
proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública e atuar, como
procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios
previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro)
incompatibiliza o ex-servidor para nova investidura em cargo público federal, pelo prazo de 5
(cinco) anos.
O parágrafo único do art. 137, por sua vez, previa que era vedado o retorno ao serviço público
federal do servidor que fosse demitido ou destituído do cargo em comissão por infringência do art.
132, incisos I (crime contra a administração pública), IV (improbidade administrativa), VIII (aplicação
irregular de dinheiros públicos), X (lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional)
e XI (corrupção). Esse dispositivo, entretanto, foi considerado inconstitucional pelo STF (ADIN
2975), uma vez que não é possível a aplicação de pena de caráter perpétuo.
Não há previsão legal de remoção como forme de punição. Logo, qualquer ato nesse sentido
estará viciado por desvio de finalidade TEMA COBRADO NO XXIX EXAME DA OAB/
FGV.
10.7.5. PRESCRIÇÃO
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de

aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; TEMA
COBRADO NO XXXII EXAME DA OAB/FGV.
II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;
III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.

91
O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido. A abertura de
sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompem a prescrição, até a decisão final proferida
por autoridade competente. O prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.
• SINDICÂNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.

As irregularidades cometidas por servidores poderão ser apuradas por meio de sindicância,
para os casos de advertência ou suspensão até 30 dias, ou de processo administrativo disciplinar
(PAD), para demissão, cassação de aposentadoria, suspensão superior a 30 dias, destituição do
cargo em comissão ou função comissionada.
A sindicância pode resultar em arquivamento do processo, suspensão de até 30 dias, advertência

ou na instauração do PAD, embora este não dependa necessariamente da sindicância.
Processo administrativo disciplinar: pode existir sindicância sem PAD, PAD sem sindicância ou
PAD depois de sindicância. O PAD serve para aplicar penas graves (suspensão por mais de 30 dias,
demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de cargo em comissão).
PROCESSO ADMINISTRATIVO SINDICÂNCIA

DISCIPLINAR (PAD)
Suspensão por mais de 30 dias, demissão, cassação Advertência ou suspensão até 30 dias
de aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de
cargo em comissão
• PROCEDIMENTO ORDINÁRIO DO PAD:
No âmbito federal, o prazo do PAD é de 60 dias, prorrogável por mais 60 dias.
Súmula 592 do STJ: “O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar
só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa”.
Instauração: pode ocorrer de ofício ou em virtude de denúncia (representação em face do

servidor público). Se a denúncia for regular (formal e identificada), a Administração Pública é
obrigada a instaurar o PAD (ato vinculado). Entretanto, se a denúncia for anônima ou vazia de
conteúdo, a Administração não será obrigada a instaurá-lo. A instauração é feita por meio de portaria
que designa comissão composta de três servidores estáveis, que irão proceder à investigação e
elaborar o relatório sobre a procedência das acusações. A intervenção de advogado é facultativa.
Súmula 611 do STJ: “Desde que devidamente motivada e com amparo em investigação ou
sindicância, é permitida a instauração de processo administrativo disciplinar com base em
denúncia anônima, em face do poder-dever de autotutela imposto à Administração”. TEMA
COBRADO NO XXXV EXAME DA OAB/FGV.
92
Instrução: provas (documental, testemunhal, depoimentos dos acusados, perícia, etc.).
Encerrada a fase de instrução, os membros da comissão analisarão se houve a tipificação da
infração. Se ficar decidido que sim, o acusado passará a ser chamado de indiciado e será citado
para apresentação de defesa. Se a comissão decidir que não ficou tipificada a infração, pode propor
o arquivamento do processo.
Defesa: como regra geral, o prazo para apresentar defesa é de 10 dias. Se houver mais de um
acusado, o prazo será de 20 dias. Se o acusado estiver em local incerto e não sabido, procede-se
à citação por edital, com prazo de 15 dias. Se o acusado for revel (não apresentar defesa no prazo
estabelecido), a administração nomeia um defensor dativo, ex officio.
Relatório conclusivo: tem natureza de parecer, e não julgamento, podendo-se sugerir a

penalidade a ser aplicada. O relatório não precisa ser unânime e, com a sua apresentação, os autos
serão remetidos à autoridade que determinou sua instauração, para julgamento, sendo que este
deverá ocorrer no prazo impróprio de 20 dias.
Julgamento: feito pela autoridade competente (não pelos membros da comissão processante),
que tem o prazo impróprio de 20 dias para decidir. Embora o artigo 168 diga que o julgamento
acatará o relatório conclusivo, a autoridade não está vinculada ao relatório (“... salvo quando
contrário a prova dos autos”). A autoridade pode concordar que houve infração, mas não com a
pena sugerida (que pode ser, inclusive, mais grave).
Art. 141. As penalidades disciplinares serão aplicadas:
I - pelo Presidente da República, pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos
Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, quando se tratar de demissão
e cassação de aposentadoria ou disponibilidade de servidor vinculado ao respectivo
Poder, órgão, ou entidade;
II - pelas autoridades administrativas de hierarquia imediatamente inferior àquelas

mencionadas no inciso anterior quando se tratar de suspensão superior a 30 (trinta) dias;
III - pelo chefe da repartição e outras autoridades na forma dos respectivos regimentos
ou regulamentos, nos casos de advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias;
IV - pela autoridade que houver feito a nomeação, quando se tratar de destituição de

cargo em comissão.
• PROCEDIMENTO SUMÁRIO:
A Lei n. 9527/97 estabeleceu o rito sumário, com duração de 30 dias, prorrogáveis por mais 15,
para os casos de acumulação ilícita, abandono de cargo e inassiduidade habitual. O procedimento
sumário é composto das seguintes fases: instauração, instrução (indiciação, defesa e relatório) e
julgamento (art. 133 c/c art. 140 da Lei n. 8.112/90). TEMA COBRADO NO XXVIII EXAME DA
OAB/FGV.
1) Acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas: no caso de a

acumulação ocorrer de boa-fé, ao servidor é dado o prazo de 10 dias para optar por
um deles, ocasião na qual o PAD sumário sequer será instaurado. A comissão será
formada por 2 servidores estáveis, permitindo-se o direito de defesa do acusado, em 5
dias. Se a comissão concluir pela acumulação ilegal de má-fé, o servidor será demitido
93
de todos os cargos acumulados ilegalmente.
2) Abando de cargo: representa a ausência intencional do servidor ao serviço por mais

de trinta dias consecutivos. Observa-se o mesmo rito do item anterior, exceto quanto à
possibilidade de opção. Quando do julgamento, deve-se observar não apenas o elemento
objetivo (falta por mais de 30 dias) como também o subjetivo (o animus abandonandi).
3) Inassiduidade habitual: falta ao serviço, sem causa justificada, por sessenta dias,
interpoladamente, durante o período de doze meses. O período de 12 meses não
precisa coincidir com o ano civil. Observam-se as mesmas disposições dos itens
anteriores: comissão formada por 2 servidores estáveis, 5 dias para a defesa, relatório
conclusivo. Não se exige que a ausência seja intencional.
conclusivo. Não se exige que a ausência seja intencional.

Súmula Vinculante 5 do STF: “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo
disciplinar não ofende a Constituição”.
• PEDIDO DE REVISÃO
Art. 174. O processo disciplinar poderá ser revisto, a qualquer tempo, a pedido ou de
ofício, quando se aduzirem fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a
inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada.
§ 1° Em caso de falecimento, ausência ou desaparecimento do servidor, qualquer

pessoa da família poderá requerer a revisão do processo.
§ 2° No caso de incapacidade mental do servidor, a revisão será requerida pelo

respectivo curador.
Art. 175. No processo revisional, o ônus da prova cabe ao requerente.
Art. 176. A simples alegação de injustiça da penalidade não constitui fundamento para
a revisão, que requer elementos novos, ainda não apreciados no processo originário.
Art. 177. O requerimento de revisão do processo será dirigido ao Ministro de Estado ou

autoridade equivalente, que, se autorizar a revisão, encaminhará o pedido ao dirigente
do órgão ou entidade onde se originou o processo disciplinar.
Parágrafo único. Deferida a petição, a autoridade competente providenciará a

constituição de comissão, na forma do art. 149.
Art. 178. A revisão correrá em apenso ao processo originário.
Parágrafo único. Na petição inicial, o requerente pedirá dia e hora para a produção de
provas e inquirição das testemunhas que arrolar.
Art. 179. A comissão revisora terá 60 (sessenta) dias para a conclusão dos trabalhos.
Art. 180. Aplicam-se aos trabalhos da comissão revisora, no que couber, as normas e
procedimentos próprios da comissão do processo disciplinar.
Art. 181. O julgamento caberá à autoridade que aplicou a penalidade, nos termos do art. 141.
94
Parágrafo único. O prazo para julgamento será de 20 (vinte) dias, contados do recebimento
do processo, no curso do qual a autoridade julgadora poderá determinar diligências.
Art. 182. Julgada procedente a revisão, será declarada sem efeito a penalidade aplicada,
restabelecendo-se todos os direitos do servidor, exceto em relação à destituição do
cargo em comissão, que será convertida em exoneração.
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento de penalidade
É possível o pedido de revisão do PAD quando se aduzirem fatos novos (simples alegação de
injustiça não é suficiente para fundamentar o pedido de revisão) ou circunstâncias suscetíveis de
justificar a inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada. Nesse ponto, é importante
frisar que não se admitirá a “reformatio in pejus”, ao contrário do que ocorre com os recursos
administrativos, eis que o parágrafo único do art. 182 expressamente veda a possibilidade de
agravamento da pena.
Além disso, na revisão, ao contrário do que ocorre durante o PAD, o ônus da prova caberá
ao requerente. A revisão poderá ser feita a qualquer tempo, de ofício ou a pedido, dependendo
sempre de provocação. Julgada procedente, serão declaradas sem efeito todas as penalidades
anteriormente aplicadas e restabelecidos todos os direitos do servidor, salvo quanto à destituição
de cargo em comissão, que será convertida em exoneração.
10.7.6. RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO
O servidor público pode responder administrativa, civil e penalmente pela infração cometida.
A regra é a independência das responsabilidades nas esferas citadas. Entretanto, como exceção,
haverá a isenção da responsabilidade administrativa quando houver absolvição criminal por
inexistência do fato ou não autoria TEMA COBRADO NO III EXAME DA OAB/FGV. São casos
em que a esfera penal vinculará à administrativa. Portanto, se a absolvição for por insuficiência de
provas, não há vinculação na esfera administrativa (regra: independência das esferas) TEMA
COBRADO NO X EXAME DA OAB/FGV.
95
11
11. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Constituição Federal
Art. 37 § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos

políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Art. 15, V - “É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se

dará nos casos de: (...) V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º”.
Improbidade administrativa é a expressão técnica da corrupção administrativa, caracterizada pelo

desvirtuamento da função pública, do desrespeito à ordem jurídica e da aquisição indevida de vantagens.
Durante muitos anos houve discussões sobre a natureza jurídica da improbidade administrativa,
mas o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que se tratava de ilícito civil (ADI 2791
e 2860), posicionamento este amplamente adotado pela doutrina e jurisprudência.
Ocorre, entretanto, que a Lei n. 14.230/21 alterou a Lei n. 8.429/92, passando a dispor
expressamente (art. 17-D) que a ação de improbidade administrativa não possui natureza civil, e
sim natureza repressiva, de caráter sancionatório.
Essa alteração teve o objetivo de mitigar o princípio da independência entre as instâncias,

segundo o qual a acumulação de sanções nas diferentes instâncias (civil, administrativa e penal)
não é considerada “bis in idem”, pois as instâncias são independentes entre si, com exceção apenas
da absolvição na esfera penal por inexistência do fato ou negativa de autoria, hipóteses que
vinculam as demais esferas.
Com as alterações promovidas na Lei n. 8.429/92 pela Lei n. 14.230/21, passou-se a dispor (§
4º do art. 21) que a absolvição criminal sobre os mesmos fatos (independentemente da natureza
da decisão), confirmada por decisão colegiada, impede a tramitação da ação de improbidade
administrativa.
Desse modo, o princípio da independência das instânciais, antes excepcionado apenas nas
hipóteses de absolvição penal por inexistência do fato ou de autoria, passou a ser praticamente
desconsiderado, já que, com a nova lei, qualquer absolvição na esfera penal passou a impedir a
tramitação da ação de improbidade, mesmo no caso, por exemplo, de absolvição por ausência de
prova.
O ministro Alexandre de Moraes concedeu medida liminar para suspender a eficácia do § 4º

do art. 21 da Lei n. 8.429/92. Para o ministro, a independência de instâncias exige
tratamentos sancionatórios diferenciados entre os ilícitos em geral (civis, penais e
político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa.
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SUJEITO PASSIVO: o sujeito passivo do ato de improbidade é a vítima do ato, aquele que
sofreu o ilícito, podendo ser a Administração Pública direta, indireta ou fundacional no âmbito da
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, bem como entidade privada que receba
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes públicos ou governamentais,
ou ainda entidade privada para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra
no seu patrimônio ou receita atual, limitado, neste último caso, o ressarcimento de prejuízos à
repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos (art. 1º da Lei n. 8.429/92)
SUJEITO ATIVO: é aquele que pratica o ato de improbidade, podendo ser qualquer “agente
público”, ou seja, todos aqueles que exercem cargo, emprego, função ou mandato nas pessoas
mencionadas no artigo 1° da Lei n. 8.429/92. Além disso, conforme art. 3° da Lei nº 8.429/1992,
as disposições da lei de improbidade são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não
sendo agente público (terceiro), induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta TEMA COBRADO
NOS EXAMES XX E XXVIII DA OAB/FGV.
Se o Presidente da República praticar atos de improbidade administrativa não estará sujeito à

Lei n. 8.249/92 , e sim à Lei n. 1.079/50, que trata dos crimes de responsabilidade.
Não existe foro privilegiado por prerrogativa de função em ações de improbidade administrativa,
de modo que é competente para o julgamento de eventual ação civil pública o juízo de 1º grau.
É possível o afastamento cautelar do agente político por determinação judicial, conforme

§ 1º do art. 20 da Lei nº 8.429/1992: “A autoridade judicial competente poderá determinar
o afastamento do agente público do exercício do cargo, do emprego ou da função, sem
prejuízo da remuneração, quando a medida for necessária à instrução processual ou para
evitar a iminente prática de novos ilícitos”. Esse afastamento poderá ser de até 90 (noventa)
dias, prorrogáveis uma única vez por igual prazo, mediante decisão motivada.
MODALIDADES:
ATO DE IMPROBIDADE QUE GERA ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito

auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas
entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente (redação alterada pela Lei n.
14.230/2021) : (...)”.
São atos dolosos que geram enriquecimento sem causa ao agente público, ou seja, criam
vantagem patrimonial indevida.
Vejamos as hipóteses trazidas pelo artigo 9º da Lei n. 8.429/92 (atualizado com a Lei n.
14.230/21), cujo rol é apenas exemplificativo.
97
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem
econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de
quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou
omissão decorrente das atribuições do agente público;
II -perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou

locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no
art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
III- Perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou
locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao
valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição

de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores,
de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades;
V - Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a

exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de
usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer

declaração falsa sobre qualquer dado técnico que envolva obras públicas ou qualquer outro
serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou
bens fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de

função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos
no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do
agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução
(redação alterada pela Lei n. 14.230/2021);
O inciso VII foi alterado pela Lei n. 14.230/21, para deixar claro que o agente poderá
demonstrar que a sua evolução patrimonial, apesar de proporcional, decorreu de condutas
lícitas (como por exemplo, recebimento de herança, sucesso de investimento, etc).
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para

pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação
ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública

de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir

ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores
98
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
SANÇÕES (Lei n 14.230/21): perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio,
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de
multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder
público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não
superior a 14 (catorze) anos; . TEMA COBRADO NO XVIII EXAME DA OAB/FGV.
• ATO DE IMPROBIDADE QUE GERA PREJUÍZO AO ERÁRIO

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer
ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial,
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente (redação alterada pela Lei n. 14.230/2021)
(...)”.:
A Lei n. 14.230/21 alterou o “caput” do art. 10 da Lei n. 8.429/92, deixando claro que
apenas os atos dolosos configuram improbidade administrativa (não há mais nenhum tipo
de improbidade de forma culposa). Além disso, passou a dispor que o prejuízo deve ser
efetivamente comprovado, ou seja, não é possível a caracterização do ato de improbidade por
prejuízo presumido.
São hipóteses em que há lesão aos cofres públicos, podendo ocorrer, conforme visto acima,
apenas na forma dolosa (antes podia ser por ato doloso ou culposo).
Vejamos os principais atos previstos no art. 10 da Lei n. 8.429/92:
I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio

particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem
a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie TEMA COBRADO
NO XXIX EXAME DA OAB/FGV.
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins
educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares
aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de

99
qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte
delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior
ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou

aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou
regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de

parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda
patrimonial efetiva; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir ilicitamente (não se permite responsabilidade por ato culposo) na arrecadação de

tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público; (Redação
dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos
ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços
públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação

orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei.
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular
de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela
administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância
das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante
celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis
à espécie;
100
XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância
das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XIX - agir para a configuração de ilícito (não se permite responsabilidade por ato culposo)
na celebração, na fiscalização e na análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela
administração pública com entidades privadas;
XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas
sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação
irregular.
XXII - conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o
caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.
O inciso XXII foi acrescentado pela Lei n. 14.230/21 e representa o mesmo ilícito que era
previsto no art. 10-A da Lei n. 8.429/92, mas que foi revogado. Trata-se do ato de reduzir
o valor da alíquota do ISS, de forma direta ou indreta, abaixo do limite de 2%, estimulando
guerra fiscal entre os Municípios.
SANÇÕES (Lei n 14.230/21): perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio,
se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até
12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar
com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo
prazo não superior a 12 (doze) anos
• ATO DE IMPROBIDADE QUE ATENTAM CONTRA PRINCÍPIOS DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de
imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas (redação
alterada pela Lei n. 14.230/2021) (...)”.:
A Lei n. 14.230/21 alterou o “caput” do art. 11 da Lei n. 8.429/92, retirando a palavra

“notadamente”, de modo que as hipóteses previstas no artigo deixaram de ser meramente
exemplificativas e passaram a configurar um rol taxativo.
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que
deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada
ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;; TEMA COBRADO
NO XXXIII EXAME DA OAB/FGV.
101
IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade
para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público,

de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício

próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
O ato previsto no inciso V do art. 11 não se confunde com o ato do inciso VIII do art. 10 da Lei
n. 8.429/92, porque neste último caso exige-se perda patrimonial efetiva.
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das
condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;(Redação dada pela Lei nº
14.230, de 2021)
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva

divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de
mercadoria, bem ou serviço.
VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas

de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.
X - transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área

de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere,
nos termos do parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990
(acrescentado pela Lei nº 13.650, de 2018)
XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade,

até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa
jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de
cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração
pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de

publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma
a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de
programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos. (Redação dada
pela Lei nº 14.230, de 2021)
Importante destacar, ainda, que a Lei n. 14. 230/2021 acrescentou os § §s 1º e 2º ao art. 11 da

Lei n. 8.429/92, dispondo que somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado
na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si
ou para outra pessoa ou entidade, ou seja, conforme já mencionado, pune-se apenas a conduta
dolosa.
O § 3º do art. 11 da Lei n. 8.429/92, por sua vez, passou a prever que o enquadramento de
conduta funcional na categoria de que trata o artigo 11 pressupõe a demonstração objetiva da
prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais,
102
legais ou infralegais violadas.
Já o § 4º passou a dispor que os atos de improbidade do art. 11 exigem lesividade relevante ao

bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento
da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.
Por fim, o § 5º passou a consignar que não se configurará improbidade a mera nomeação ou
indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de
dolo com finalidade ilícita por parte do agente.
ALTERAÇÃO LEGISLATIVA: A Lei nº 13.425/2017 passou a prever, em seu art. 2º, que:
“O planejamento urbano a cargo dos Municípios deverá observar normas

especiais de prevenção e combate a incêndio e a desastres para locais
de grande concentração e circulação de pessoas, editadas pelo poder
público municipal, respeitada a legislação estadual pertinente ao tema.
§ 1º As normas especiais previstas no caput deste artigo abrangem

estabelecimentos, edificações de comércio e serviços e áreas de reunião
de público, cobertos ou descobertos, cercados ou não, com ocupação
simultânea potencial igual ou superior a cem pessoas.
§ 2º Mesmo que a ocupação simultânea potencial seja inferior a cem

pessoas, as normas especiais previstas no caput deste artigo serão
estendidas aos estabelecimentos, edificações de comércio e serviços e
áreas de reunião de público:
II - que, pela sua destinação:
a) sejam ocupados predominantemente por idosos, crianças ou pessoas

com dificuldade de locomoção; ou
b) contenham em seu interior grande quantidade de material de

alta inflamabilidade.
O art. 13 da nº 13.425/2017, por sua vez, dispõe que incorre em improbidade administrativa, nos
termos do art. 11 da Lei no 8.429/1992, o prefeito municipal que deixar de tomar as providências
necessárias para garantir a observância do disposto no caput e nos §§ 1º e 2º do art. 2º, acima
transcritos, no prazo máximo de dois anos, contado da data de entrada em vigor da referida lei,
ou seja, até 31/03/2019.
SANÇÕES (Lei n 14.230/21): pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o
valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou
de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4
(quatro) anos;
103
No caso do art. 11 da Lei n. 8.429/21, portanto, não há mais a pena de perda de função pública
e suspensão dos direitos políticos e o ressarcimento integral do dano, mesmo se houver.
SANÇÕES:
A Lei n. 14.230/2021 mudou significativamente as sanções para os atos de improbidade

administrativa previstos na Lei n. 8.429/92.
Vejamos no quadro abaixo como ficaram as punições:
ENRIQUECIMENTO PRINCÍPIOS DA
LESÃO AO ERÁRIO
ILÍCITO ADMINISTRAÇÃO
(ART. 10)
(ART. 9) (ART. 11)
PERDA DA FUNÇÃO Sim Sim NÃO
PERDA DOS BENS

ACRESCIDOS Sim Sim NÃO
ILICITAMENTE
SUSPENSÃO DOS
Até 14 anos Até 12 anos NÃO
DIREITOS POLÍTICOS
PROIBIÇÃO DE
CONTRATAR COM O Até 14 anos Até 12 anos Até 4 anos
PODER PÚBLICO
Equivalente ao
Equivalente ao
valor do dano Até 24x a remuneração
acréscimo patrimonial
MULTA
(pode ser aplicada (pode ser aplicada (pode ser aplicada em dobro)
em dobro) em dobro)
Os direitos políticos não podem ser cassados, mas apenas suspensos.
Importante destacar que o § 1º do art. 12 da Lei n. 8.429/92, acrescido pela Lei n. 14.230/21,
passou a dispor que a sanção de perda da função pública atinge apenas o vínculo de mesma
qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época
do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese de ato de improbidade de
enriquecimento ilícito, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as
circunstâncias do caso e a gravidade da infração.
104
O ministro Alexandre de Moraes concedeu medida liminar para suspender a eficácia do § 1º do
art. 12 da Lei n. 8.429/92 que prevê que a perda da função pública atinge apenas o
vínculo de mesma qualidade e natureza do agente com o poder público no momento
da prática do ato. No entendimento do relator, a defesa da probidade administrativa
impõe a perda da função pública independentemente do cargo ocupado no momento

da condenação.
Desse modo, como regra geral, se, por exemplo, determinada pessoa é condenada pela prática
de um ato de improbidade administrativa praticado quando ocupava o mandato de prefeito, mas,
quando da condenação por improbidade transitada em julgado, já exercia outro cargo público, o
sujeito não poderá perder o cargo atual, salvo no caso ato de improbidade de enriquecimento
ilícito e se o juiz assim determinar, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da
infração.
Além disso, o § 2º da Lei n. 8.429/92, também acrescido pela Lei n. 14.230/21, passou a dispor
que a pena de multa pode ser aumentada até o dobro, se o juiz considerar que, em virtude da
situação econômica do réu, o valor calculado originalmente é ineficaz para reprovação e prevenção
do ato de improbidade
Outro ponto importante trazido pela Lei n. 14.230/21 é o previsto no novo § 10 do art. 12 da
Lei n. 8.429/92, que dispõe que, para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos
direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada
e o trânsito em julgado da sentença condenatória.
Trata-se de dispositivo de duvidosa constitucionalidade, uma vez que prevê um prazo de

contagem fictício. A título de exemplo, se determinado deputado federal é condenado por ato de
improbidade administrativa em primeira instância em 2019, em segunda instância em dezembro
de 2021 (decisão colegiada) e a decisão é confirmada pelo STJ, com trânsito em julgado em
dezembro de 2024, esse prazo entre a decisão de segunda instância e o trânsito em julgado será
computado na contagem do prazo da suspensão dos direitos políticos.
O ministro Alexandre de Moraes concedeu medida liminar para suspender a eficácia do § 10

do art. 12 da Lei n. 8.429/92. Para o ministro, a suspensão dos direitos políticos
por improbidade administrativa (artigo 37, parágrafo 4º, da Constituição) não se
confunde com a inelegibilidade da Lei de Inelegibilidade (artigo 1º, inciso I, alínea l,
da LC 64/1990). Apesar de complementares, são previsões diversas, com diferentes
fundamentos e consequências, que, inclusive, admitem a cumulação.
• DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVO E JUDICIAL
A Lei n. 14.230/21 promoveu diversas alterações na Lei n. 8.429/92 a respeito do processo

judicial de improbidade administrativa. Resumimos abaixo as principais alterações:
1) O art. 16 da Lei n. 8.429/92 passou a dispor que na ação por improbidade administrativa
poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de
bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial
105
resultante de enriquecimento ilícito, que apenas será deferido mediante a demonstração no caso
concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz
se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento
nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.
2) De acordo com o § 10. do art. 16 da Lei n. 8.429/21, a indisponibilidade recairá sobre bens
que assegurem exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao erário, sem incidir sobre os
valores a serem eventualmente aplicados a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial
decorrente de atividade lícita.
Antes da Lei n. 14.230/21, permitia-se que a indisponibilidade recaísse sobre bens para garantir
o valor que poderia ser aplicado a título de multa, o que ficou expressamente vedado pela
redação do novo § 10. do art. 16
3) Não há mais a etapa de notificação previa do réu na ação de improbidade, devendo o réu
ser citado diretamente para contestar a ação em 30 dias (§ 7º do art. 17).
4) Não se aplicam na ação de improbidade o efeito da revelia da presunção de veracidade dos

fatos, inversão do ônus da prova ao réu e o reexame obrigatório da sentença de improcedência
ou de extinção sem resolução do mérito.
5) Houve a regulamentação do acordo de não persecução cível, nos termos do art. 17-B da
Lei n. 8.429/92, que é celebrado entre o Ministério Público e o Réu, no curso da investigação
de apuração do ilícito, durante a ação de improbidade ou no momento da execução da sentença
condenatória, desde que dele advenham, ao menos, os seguintes resultados: I - o integral
ressarcimento do dano e II - a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida,
ainda que oriunda de agentes privados.
A celebração do acordo ade não persecução civil depende, cumulativamente: I - da oitiva do ente
federativo lesado, em momento anterior ou posterior à propositura da ação; II - de aprovação,
no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar
as promoções de arquivamento de inquéritos civis, se anterior ao ajuizamento da ação; III - de
homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento
da ação de improbidade administrativa.
6) Como regra geral, a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se
efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. No entanto, a autoridade judicial
competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, do
emprego ou da função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida for necessária à instrução
processual ou para evitar a iminente prática de novos ilícitos. A Lei n. 14.230/21 acrescentou o §
2º ao art. 20 da Lei n.8.429/92, para deixar claro que esse afastamento será de até 90 (noventa)
dias, prorrogáveis uma única vez por igual prazo, mediante decisão motivada.
• PRAZO PRESCRICIONAL
O prazo prescricional para o ajuizamento da ação de improbidade administrativa, previsto no

106
art. 23 da Lei n. 8.429/92, foi totalmente alterado pela Lei n. 14.230/21, que passou a prever o
prazo de 8 anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do
dia em que cessou a permanência, in verbis:
Art. 23 -. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito)
anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do

dia em que cessou a permanência.
A Lei n. 14.230/21 incluiu, ainda, o § 4º ao art. 23 da Lei n. 8.429/92, passando a dispor que o
prazo prescricional será interrompido nas seguintes hipóteses: I - pelo ajuizamento da ação de
improbidade administrativa; II - pela publicação da sentença condenatória; III - pela publicação de
decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença
condenatória ou que reforma sentença de improcedência; IV - pela publicação de decisão ou
acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma
acórdão de improcedência; V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal
Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.
Havendo interrupção do prazo prescricional, o § 5º do art. 23 da Lei n. 8.429/92 passou a dispor

que o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade, ou seja, recomeça a correr
pelo prazo de 4 anos (metade de 8 anos), tratando-se, portanto, de prescrição intercorrente, que
até então não era admitida no processo de improbidade administrativa.
O Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral em Recurso

Extraordinário (RE 852475/SP) fixando a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de
ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade
Administrativa”. Desse modo, como todas as ações de improbidade agora devem ser fundadas
em atos dolosos, todas as ações de ressarcimento ao erário passam a ser imprescritíveis.
(Obs: apenas as ações de ressarcimento ao erário que são imprescritíveis)
107
12
12. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA

12.1. DESAPROPRIAÇÃO
Desapropriação é o procedimento pelo qual o Poder Público realiza intervenção na propriedade

alheia transferindo-a compulsoriamente ao patrimônio público, podendo ser de natureza ordinária
ou sancionatória.
A desapropriação ordinária ocorre por razões de necessidade pública (urgência), utilidade

pública (conveniência) ou interesse social (construção de casas populares, p.ex), mediante
pagamento de indenização justa, prévia e em dinheiro, conforme art. 5º, XXIV, da CF/88 TEMA
COBRADO NO XIII EXAME DA OAB/FGV.
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou

utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição TEMA COBRADO NO
II EXAME DA OAB/FGV.
O art. 5º do Decreto-Lei n. 3.365/41 elenca, exemplificativamente, hipóteses de utilidade pública

para fins de desapropriação, como, por exemplo: a) segurança nacional; b) defesa do Estado; c)
socorro público em caso de calamidade; d) salubridade pública; e) exploração ou a conservação
dos serviços públicos; f) abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos e
g) criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
Cabe destacar que é vedado ao Poder Judiciário, no processo de desapropriação, decidir se

estão presentes ou não os casos de utilidade pública, necessidade pública ou interesse social.
Essas questões devem ser alegadas em ação direta movida pelo desapropriado.
Por outro lado, a desapropriação sancionatória ocorre nos casos em que a propriedade é
desapropriada por não respeitar a sua função social, podendo ocorrer no meio urbano (art. 182, §
4º, III, da CF/88) ou rural (art. 184 da CF/88).
SANCIONATÓRIA URBANA SANCIONATÓRIA RURAL
Competência do Munícipio. Propriedade urbana Competência da União, quando desrespeitada

que não cumpre sua função social, nos termos do art. a função social, nos casos do art. 186 da CF/88,
182 da CF/88. Pode ser aplicada apenas após prévia regulamentado pela Lei 4.132/62.
tentativa de parcelamento ou edificação compulsórios
e aplicação do IPTU progressivo no tempo.
Indenização prévia e justa, em títulos da dívida
agrária, resgatáveis no prazo de até 20 anos.
Indenização prévia, justa e em títulos da dívida
pública resgatáveis em até 10 anos
108
Importante registrar, ainda, que a desapropriação pode recair sobre bens públicos, mas
somente a União pode desapropriar bens dos Estados e dos Municípios, e os Estados somente
podem desapropriar bens dos Municípios.
Dec.-Lei n. 3.365/41
Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser

desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.
§ 2º Será exigida autorização legislativa para a desapropriação dos bens de domínio

dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal pela União e dos bens de domínio dos
Municípios pelos Estados. (Redação dada pela Medida Provisória nº 700, de 2015).
Os Estados não podem desapropriar bens da União, nem os Municípios podem desapropriar
bens dos Estados ou da União. Os bens dos Territórios poderão ser desapropriados apenas
pela União TEMA COBRADO NO XXIII EXAME DA OAB/FGV.
É possível ainda a desapropriação feita pelas concessionárias de serviço público (desapropriação

por particular), desde que em casos previstos em lei e autorizados pela Administração, conforme
previsto no art. 3º Decreto-Lei n. 3.365/41. TEMA COBRADO NO VIII EXAME DA OAB/FGV.
Art. 3º Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de carater

público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão promover
desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato.
Ressalta-se que a desapropriação pode ser feita também por iniciativa do Poder Legislativo,
mediante a previsão em lei da área que será desapropriada, cabendo, nesse caso, ao Executivo
praticar os atos necessários à sua efetivação (art. 8º Decreto-Lei n. 3.365/41). TEMA COBRADO
NO XXXI EXAME DA OAB/FGV.
FASES DA DESAPROPRIAÇÃO:
Fase declaratória: deve haver a declaração do bem como sendo objeto de desapropriação, por
meio de declaração de utilidade pública, feita por decreto do Presidente da República, Governador,
Interventor ou Prefeito (não pode, portanto, a declaração de utilidade pública ser feita diretamente
pelas autarquias ou empresas estatais TEMA COBRADO NO VII EXAME DA OAB/FGV ) e produz
os seguintes efeitos: 1) permissão às autoridades competentes no sentido de penetrar no prédio
objeto da declaração, sendo possível o recurso à força policial no caso de resistência (art. 7º, do
Decreto Lei nº 3.365/41); 2) início da contagem do prazo para a caducidade do ato (art. 10º, do
Decreto-Lei nº 3.365/41); 3) indicação do estado em que se encontra o bem objeto da declaração
para efeito de fixar a futura indenização”4 TEMA COBRADO NOS EXAMES IX E XXIX DA OAB/
FGV.
4
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 24ª edição. Editora Lumen Juris:
Rio de Janeiro, 2011 109
TREDESTINAÇÃO: ocorre na hipótese de o bem desapropriado ter destinação diversa daquela
inicialmente declarada. A tredestinação pode ser lícita ou ilícita.
Na tredestinação lícita, apesar de ocorrer a destinação diversa do bem, o interesse público

é preservado, como na hipótese da desapropriação de um imóvel para a construção de um

parque, mas, em razão da urgência, o bem é utilizado para a construção de um hospital. Nessa
hipótese, não há nada que se possa reivindicar. TEMA COBRADO NO XIX EXAME DA OAB.
Por outro lado, na tredestinação ilícita, não há preservação do interesse público, como no caso
de um imóvel que desapropriado para a construção de um hospital e posteriormente é utilizado
para um comércio de rua. Nessa hipótese, o expropriado pode pleitear no Poder Judiciário a
nulidade do ato e a retrocessão, que é o retorno do bem, com base no art. 519 do CC. TEMA
COBRADO NO XI EXAME DA OAB/FGV.
Fase executiva: tem como objeto único fixar o valor que será pago a título de indenização, podendo
ser desenvolvida no âmbito administrativo, quando houver acordo entre as partes, ou judicial, se não
houver acordo.
A Lei nº 13.867/19 passou a prever expressamente a obrigatoriedade, após

a avaliação do imóvel, de notificação do proprietário, que poderá, no prazo de 15
dias, aceitar ou recusar a proposta da avaliação, ou optar pela mediação ou
arbitragem. Trata-se de mecanismo criado para se evitar eventual ação judicial
de desapropriação.
PROCEDIMENTO JUDICIAL DE DESAPROPRIAÇÃO
Não havendo acordo entre as partes, ou sendo frustrada a mediação ou arbitragem, haverá um
processo judicial de desapropriação, cujas as principais características são as seguintes:
Petição Inicial: deve observar os requisitos previstos no CPC, além de constar, obrigatoriamente,
o valor oferecido pela entidade expropriante, cópia do decreto de expropriação e planta do bem
ou sua descrição.
Contestação: o expropriado poderá alegar apenas vício no processo judicial ou impugnar o

preço, uma vez que o juiz não pode entrar no mérito da utilidade pública, necessidade pública ou
interesse social. Essas questões devem ser alegadas em ação direta movida pelo expropriado (art.
20 do Decreto Lei 3.365).
Instrução: juiz designará um perito para fazer a avaliação do bem e as partes podem indicar
assistente técnico. Poderá ser realizada audiência de instrução e julgamento.
Sentença: terminada a instrução, o juiz fixará o preço da indenização na sentença.
Imissão na posse: efetuado o pagamento ou a consignação judicial, será expedido mandado

de imissão de posse, sendo a sentença título hábil para o registro da transferência do imóvel no
cartório de registro de imóveis.
110
IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE.
Conforme previsto no art. 15 do Decreto- Lei 3.365/41, se o expropriante alegar urgência e

depositar quantia arbitrada de conformidade com o art. 874 do CPC/2015, o juiz mandará imití-lo
provisoriamente na posse do bem, permitindo-se ao expropriado levantar 80% do valor depositado
pelo expropriante.
A imissão provisória deve ser registrada no cartório de registro de imóveis competente,

conforme § 4º do art. 15 do Decreto Lei 3.365/41.
Além disso, no caso da imissão provisória, havendo divergência entre o preço ofertado em juízo
e o valor do bem fixado na sentença, expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios
de seis por cento ao ano sobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da imissão
na posse, vedado o cálculo de juros compostos. Esses juros servem justamente para compensar
o fato de o expropriado ter perdido a posse prematuramente no processo (antes da sentença).
TEMA COBRADO NO XXXII EXAME DA OAB/FGV.
MODALIDADES DE DESAPROPRIAÇÃO
Desapropriação por zona: também conhecida como “desapropriação extensiva”, ocorre quando
a desapropriação atinge área maior do que aquela necessária para utilização imediata do bem,
podendo a Administração utilizar a área remanescente para posterior aproveitamento ou para
venda em razão de valorização extraordinária pela realização do serviço, conforme art. 4º, caput, do
Decreto-lei nº 3.365/41, in verbis: “ A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária
ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente,
em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública
deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que
se destinam à revenda” TEMA COBRADO NO XVII EXAME DA OAB/FGV.
Desapropriação indireta: ocorre quando a desapropriação é efetuada sem a declaração do bem

como de interesse público ou sem o pagamento da indenização devida. Se a Administração Pública
der a destinação ao bem, ocorre o “fato consumado”, não podendo mais o proprietário reivindicá-lo,
conforme art. 35 do Decreto 3.365/1941: “os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda
Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de
desapropriação” TEMA COBRADO NOS EXAMES XXV E XXXIII DA OAB/FGV.
O direito de extensão configura a possibilidade do expropriado, comprovando que, em razão

da desapropriação parcial, parte do imóvel ficou imprestável ou de difícil utilização, exigir
do Poder Público que a desapropriação recaia também sobre a parte restante (art. 4º da Lei
Complementar nº 76/93). TEMA COBRADO NO XII EXAME DA OAB/FGV.
111
12.2. CONFISCO
A desapropriação confiscatória acarreta a transferência compulsória da propriedade para o

poder público sem o pagamento de indenização, nos casos de plantação ilegal de psicotrópicos ou
exploração de trabalho escravo, conforme art. 243 da CF/88.
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo
na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de
habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras
sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014)
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência

do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo
será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014)
O expropriado perde compulsoriamente sua propriedade, sem direito à indenização , além de

poder ser responsabilizado penalmente.
12.3. SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
A servidão administrativa representa um direito real de uso sobre coisa alheia, autorizando o Poder
Público a usar a propriedade de imóvel, com o objetivo de garantir a execução de obras e serviços de
interesse coletivo. Citamos, a título de exemplo, a instalação de redes elétricas e telefônicas, colocação
de placas de identificação da rua e passagem de saneamento básico em propriedade particular.
Na servidão administrativa, o proprietário será determinado e não haverá perda da propriedade,

mas apenas sua utilização, razão pela qual eventual indenização será sempre prévia e condicionada
a existência de dano efetivo, ou seja, limitando-se aos prejuízos que o uso da propriedade causar
ao imóvel. TEMA COBRADO NOS EXAMES X E XXXVIII DA OAB/FGV.
A servidão poderá decorrer de lei, ato administrativo (acordo entre as partes), ou de decisão
judicial. São exemplos de servidão decorrentes de lei a servidão militar e a servidão terrenos
marginais aos rios.
Na servidão administrativa, a relação de dominação não será de um bem sobre o outro, como
se dá na servidão civil, mas sim de um serviço dominante sobre um bem serviente. Além disso,
as servidões administrativas não se extinguem pela prescrição e podem gravar bens do domínio
público, o que não é possível nas servidões civis.
12.4. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
5º, XXV, da CF/88: no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar
de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.
A requisição administrativa é a modalidade de intervenção na propriedade privada no caso

112
de iminente perigo público, podendo a autoridade competente usar de propriedade particular
de bem móvel ou imóvel para execução das atividades necessárias até a solução do problema,
assegurando-se ao proprietário indenização ulterior, se houver dano (art. 5º, inciso XXV, da CF/88).
TEMA COBRADO NO XXXIV EXAME DA OAB/FGV.
12.5. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
A ocupação é o uso transitório, remunerado ou gratuito, de imóveis privados, como meio de

apoio à execução de obras e serviços públicos, gerando dever de indenizar apenas se houver dano
(exemplo: ocupação de escola particular para servir de zona eleitoral).
12.6. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
Esta modalidade de intervenção corresponde a determinações de caráter geral, abstrato e

gratuito, por meio das quais o Poder Público impõe obrigações positivas, negativas ou permissivas,
para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da função social.
A limitação administrativa não gera obrigação de indenizar, mas admitirá impugnação em

razão de vício de legalidade junto ao Poder Judiciário. São exemplos de limitações administrativas
a observação do recuo das construções em terrenos urbanos, da área de reserva ambiental,
limitação de andares em razão de regras urbanísticas, etc.
12.7. TOMBAMENTO
O tombamento será utilizado para proteção do patrimônio, histórico, paisagístico, artístico e

cultural brasileiro, não cabendo direito à indenização. É possível o tombamento de bens públicos
ou privados, móveis ou imóveis, não havendo vedação ao tombamento de bens da União pelo
Município, por exemplo, uma vez que a competência para tombar dependerá do interesse, que
poderá ser local, regional ou nacional.
O tombamento poderá ser geral (recai sobre uma cidade ou bairro, por exemplo) ou individual
e específico (recaí sobre um único imóvel). São obrigações inerentes ao tombamento: o dever de
conservação (qualquer obra realizada no bem depende de prévia autorização do poder público);
dever de suportar a fiscalização; impossibilidade de exportação do bem tombado (não impede
que o bem saia do país por curto espaço de tempo); não colocação de placas ou cartazes que
prejudiquem sua visibilidade.
A competência legislativa para o tombamento é concorrente, conforme artigo 24, XII da CF/88,
de modo que a União vai definir normas gerais e os demais entes vão definir normas especificas.
A competência material será comum (art. 23, III da CF/88) ou seja, todos os entes não só podem,
como devem realizar o tombamento, tratando-se de um dever com colaboração da sociedade (art.
216, §1º da CF/88) que variará de acordo com o interesse:
• Se o interesse é nacional – tem competência a União.
• Se o interesse é regional – a competência vai ser do Estado.

113
• Se o interesse é local – a competência vai ser do Município.
É possível que o bem seja tombado pelos três Entes ao mesmo tempo.
Transcrevemos abaixo alguns artigos importantes do Decreto-Lei n. 25/37:
Art. 11. As coisas tombadas, que pertençam à União, aos Estados ou aos Municípios, inalienáveis
por natureza, só poderão ser transferidas de uma à outra das referidas entidades.
Parágrafo único. Feita a transferência, dela deve o adquirente dar imediato conhecimento
ao Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.
Art. 13. O tombamento definitivo dos bens de propriedade particular será, por iniciativa
do órgão competente do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, transcrito
para os devidos efeitos em livro a cargo dos oficiais do registro de imóveis e averbado
ao lado da transcrição do domínio.
§ 1º No caso de transferência de propriedade dos bens de que trata este artigo, deverá
o adquirente, dentro do prazo de trinta dias, sob pena de multa de dez por cento sobre o
respectivo valor, fazê-la constar do registro, ainda que se trate de transmissão judicial
ou causa mortis.
§ 2º Na hipótese de deslocação de tais bens, deverá o proprietário, dentro do mesmo

prazo e sob pena da mesma multa, inscrevê-los no registro do lugar para que tiverem
sido deslocados.
§ 3º A transferência deve ser comunicada pelo adquirente, e a deslocação pelo

proprietário, ao Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, dentro do mesmo
prazo e sob a mesma pena.
Art. 14. A. coisa tombada não poderá sair do país, senão por curto prazo, sem transferência
de domínio e para fim de intercâmbio cultural, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.
Art. 15. Tentada, a não ser no caso previsto no artigo anterior, a exportação, para fora do país,
da coisa tombada, será esta sequestrada pela União ou pelo Estado em que se encontrar.
§ 1º Apurada a responsabilidade do proprietário, ser-lhe-á imposta a multa de cinquenta

por cento do valor da coisa, que permanecerá sequestrada em garantia do pagamento,
e até que este se faça.
§ 2º No caso de reincidência, a multa será elevada ao dobro.
§ 3º A pessoa que tentar a exportação de coisa tombada, além de incidir na multa a que
se referem os parágrafos anteriores, incorrerá, nas penas cominadas no Código Penal
para o crime de contrabando.
Art. 17. As coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser destruídas, demolidas
ou mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do Serviço do Patrimônio Histórico
e Artístico Nacional, ser reparadas, pintadas ou restauradas, sob pena de multa de
cinquenta por cento do dano causado.
Parágrafo único. Tratando-se de bens pertencentes á União, aos Estados ou aos

114
municípios, a autoridade responsável pela infração do presente artigo incorrerá
pessoalmente na multa.
Art. 19. O proprietário de coisa tombada, que não dispuser de recursos para proceder
às obras de conservação e reparação que a mesma requerer, levará ao conhecimento
do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional a necessidade das mencionadas

obras, sob pena de multa correspondente ao dobro da importância em que for. avaliado
o dano sofrido pela mesma coisa.
§ 1º Recebida a comunicação, e consideradas necessárias as obras, o diretor do Serviço

do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional mandará executá-las, a expensas da União,
devendo as mesmas ser iniciadas dentro do prazo de seis meses, ou providenciará para
que seja feita a desapropriação da coisa. TEMA COBRADO NO XXIX EXAME DA
OAB/FGV.
§ 2º À falta de qualquer das providências previstas no parágrafo anterior, poderá o proprietário

requerer que seja cancelado o tombamento da coisa. (Vide Lei nº 6.292, de 1975).
§ 3º Uma vez que verifique haver urgência na realização de obras e conservação ou

reparação em qualquer coisa tombada, poderá o Serviço do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional tomar a iniciativa de projetá-las e executá-las, a expensas da União,
independentemente da comunicação a que alude este artigo, por parte do proprietário.
Art. 21. Os atentados cometidos contra os bens de que trata o art. 1º desta lei são
equiparados aos cometidos contra o patrimônio nacional.
O CPC de 2015 revogou o art. 22 do Decreto –Lei n. 25/37, que previa o direito de
preferência do Poder Público em caso de alienação de bem tombado, pertencentes a
pessoas naturais ou pessoas jurídicas de direito privado. Esse direito de preferência foi
cobrado no VII Exame da OAB/FGV
115
13
13. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ORDEM ECONÔMICA

Pode-se definir a intervenção do Estado no domínio econômico como “todo ato ou medida legal
que restringe, condiciona ou suprime a iniciativa privada em dada área econômica, em benefício
do desenvolvimento nacional e da justiça social, assegurados os direitos e garantias individuais5”.
As principais ações interventivas do Estado na ordem econômica são monopólio, repressão ao

abuso econômico, controle de abastecimento e tabelamento de preços.
O monopólio representa a exclusividade do Estado na prestação de determinada atividade ou

fornecimento de determinado bem, em benefício do interesse coletivo.
De acordo com o art. 177 da Constituição Federal, constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das

atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos

de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de
petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização

e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos
radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob
regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta
Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
§ 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades
previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei (...).
Já no que tange à repressão ao abuso econômico, o §4º do art. 173 da Constituição Federal
determina que a lei estabelecerá mecanismos para reprimir o abuso do poder econômico que vise
à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.
Para dar concretude ao preceito constitucional, a Lei n. 8.884/94 criou o Conselho

Administrativo de Defesa Econômica (CADE), cuja atribuição é disciplinar o mercado e inibir o
abuso do poder econômico. A Lei n. 8.884/94 foi revogada pela Lei n. 12.529/2011, que passou a
tratar do CADE e ser o principal documento vigente sobre prevenção e a repressão às infrações
contra a ordem econômica, destacando-se ainda o seu art. 36, que prevê os atos que configuram
infração à ordem econômica:
5
GASPARINI, Diógenes Gasparini. Direito Administrativo”, 6ª ed., São Paulo, Saraiva, 2001, p. 614.
116
Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os
atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os
seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:
I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa;

II - dominar mercado relevante de bens ou serviços;
III - aumentar arbitrariamente os lucros; e
IV - exercer de forma abusiva posição dominante.
§ 1º A conquista de mercado resultante de processo natural fundado na maior eficiência

de agente econômico em relação a seus competidores não caracteriza o ilícito previsto
no inciso II do caput deste artigo.
§ 2º Presume-se posição dominante sempre que uma empresa ou grupo de empresas

for capaz de alterar unilateral ou coordenadamente as condições de mercado ou quando
controlar 20% (vinte por cento) ou mais do mercado relevante, podendo este percentual
ser alterado pelo Cade para setores específicos da economia.
§ 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese

prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica:
I - acordar, combinar, manipular ou ajustar com concorrente, sob qualquer forma:
a) os preços de bens ou serviços ofertados individualmente TEMA COBRADO NO

XX EXAME DA OAB/FGV.
b) a produção ou a comercialização de uma quantidade restrita ou limitada de bens ou a

prestação de um número, volume ou frequência restrita ou limitada de serviços;
c) a divisão de partes ou segmentos de um mercado atual ou potencial de bens ou serviços,

mediante, dentre outros, a distribuição de clientes, fornecedores, regiões ou períodos;
d) preços, condições, vantagens ou abstenção em licitação pública;
II - promover, obter ou influenciar a adoção de conduta comercial uniforme ou concertada

entre concorrentes;
III - limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado;
IV - criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de

empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços;
V - impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, matérias-primas, equipamentos

ou tecnologia, bem como aos canais de distribuição;
VI - exigir ou conceder exclusividade para divulgação de publicidade nos meios de

comunicação de massa;
VII - utilizar meios enganosos para provocar a oscilação de preços de terceiros;
VIII - regular mercados de bens ou serviços, estabelecendo acordos para limitar ou

controlar a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico, a produção de bens ou prestação
117
de serviços, ou para dificultar investimentos destinados à produção de bens ou serviços
ou à sua distribuição;
IX - impor, no comércio de bens ou serviços, a distribuidores, varejistas e representantes

preços de revenda, descontos, condições de pagamento, quantidades mínimas ou
máximas, margem de lucro ou quaisquer outras condições de comercialização relativos

a negócios destes com terceiros;
X - discriminar adquirentes ou fornecedores de bens ou serviços por meio da fixação

diferenciada de preços, ou de condições operacionais de venda ou prestação de serviços;
XI - recusar a venda de bens ou a prestação de serviços, dentro das condições de

pagamento normais aos usos e costumes comerciais;
XII - dificultar ou romper a continuidade ou desenvolvimento de relações comerciais de

prazo indeterminado em razão de recusa da outra parte em submeter-se a cláusulas e
condições comerciais injustificáveis ou anticoncorrenciais;
XIII - destruir, inutilizar ou açambarcar matérias-primas, produtos intermediários ou

acabados, assim como destruir, inutilizar ou dificultar a operação de equipamentos
destinados a produzi-los, distribuí-los ou transportá-los;
XIV - açambarcar ou impedir a exploração de direitos de propriedade industrial ou

intelectual ou de tecnologia;
XV - vender mercadoria ou prestar serviços injustificadamente abaixo do preço de custo;
XVI - reter bens de produção ou de consumo, exceto para garantir a cobertura dos
custos de produção;
XVII - cessar parcial ou totalmente as atividades da empresa sem justa causa comprovada;
XVIII - subordinar a venda de um bem à aquisição de outro ou à utilização de um serviço,

ou subordinar a prestação de um serviço à utilização de outro ou à aquisição de um bem; e
XIX - exercer ou explorar abusivamente direitos de propriedade industrial, intelectual,

tecnologia ou marca.
A Lei Delegada nº 4/62, por sua vez, estabelece a competência da União para intervir no
domínio econômico para assegurar a livre distribuição de mercadorias e serviços essenciais
ao consumo e uso do povo a preços compatíveis, o que ocorre por meio de contratação direta
dos produtos necessários, tratando-se de hipótese de dispensa de licitação (art. 75, VIII da Lei
14.133/21).
Por fim, o tabelamento de preços representa a possibilidade de o Poder Público fixar e

controlar os preços no mercado privado, permitindo aos consumidores adquirir os bens e serviços
por valores mais compatíveis com à realidade econômica.
118
14
14. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

“Art. 37, da CF/88. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de

serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.”
O Estado tem obrigação de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes,
atuando em seu nome, ou seja, na qualidade de agentes públicos, causem à esfera juridicamente
tutelada dos particulares. Assim, não poderá o Estado ser responsabilizado senão quando o agente
estatal estiver a exercer seu ofício ou função, ou proceder como se estivesse a exercê-la TEMA
COBRADO NOS EXAMES III E XXXIV DA OAB/FGV.
A responsabilidade civil do o Estado passou pelas seguintes fases:
Irresponsabilidade do Estado: época em que o Poder se concentrava nas mãos dos

monarcas que, por terem poder absoluto em face de seus súditos, não admitiam qualquer tipo de
responsabilidade pelos seus atos.
Responsabilidade subjetiva: passou a ter aplicação no Brasil com o código civil de 1916, que
previa que a responsabilidade do Estado por prejuízos causados aos administrados dependeria da
demonstração da existência de dano, conduta ilícita, nexo causal e culpa ou dolo. Nesse momento,
falava-se em teoria da responsabilidade subjetiva pela culpa do agente, isto é, o administrado deveria
comprovar a culpa do agente causador do dano, que, por sua vez deveria, imprescindivelmente, ser
identificado. Com a evolução das teorias da responsabilidade do Estado chega-se à responsabilidade
pela falta do serviço, que nasceu no direito francês com a denominação de “faute du service”. Essa
teoria também é denominada de culpa anônima da Administração e defende a ideia de que basta a
comprovação de que o serviço haja sido prestado de forma ineficiente, intempestiva ou não tenha
sido prestado, não havendo necessidade de se identificar o agente culpado pelo dano.
Responsabilidade objetiva do Estado: passou a ter aplicação no Brasil com a Constituição de

1946. Os elementos necessários para aplicação desta teoria são: conduta lícita ou ilícita, dano
e nexo causal. Tendo em vista que o Brasil adota a teoria do risco administrativo, exclui-se a
responsabilidade objetiva pela comprovação da inexistência de dano, de nexo causal (ex.: caso
fortuito e força maior) e de conduta (culpa exclusiva da vítima). Sendo a culpa da vítima concorrente,
a responsabilidade civil do Estado será mitigada, compartilhando o prejuízo com o administrado de
acordo com o grau da culpa de cada uma das partes. Logo, a culpa concorrente não é hipótese de
exclusão de responsabilidade, mas sim de sua mitigação ou redução. 119
No Brasil adota-se, portanto, a teoria do risco administrativo, segundo a qual, existindo o fato
do serviço e o nexo de causalidade entre o fato e o dano ocorrido, haverá responsabilidade da
Administração (responsabilidade objetiva), competindo a esta demonstrar, se for o caso, existência
de caso fortuito ou força maior, bem como de culpa exclusiva do particular ou ao menos sua culpa
concorrente, a fim de afastar sua obrigação ou mitigá-la TEMA COBRADO NOS EXAMES XX E
XXXI DA OAB/FGV. A ideia exposta demonstra que a responsabilidade da Administração pelos

danos causados aos administrados é objetiva, sem a necessidade de demonstração de culpa e
sem prejuízo das responsabilidades civil e penal TEMA COBRADO NO XV EXAME DA OAB/FGV.
admitindo-se ainda as excludentes de ilicitude TEMA COBRADO NO VI EXAME DA OAB/FGV.
Excepcionalmente, a Constituição Federal prevê a aplicação da teoria do risco integral no

caso de dano ambiental e decorrente de material bélico e substância nuclear. Nesse caso, a
responsabilidade será objetiva e não se admite a alegação de excludentes de ilicitude.
TEORIA DO RISCO TEORIA DO RISCO INTEGRAL

ADMINISTRATIVO
Aplica-se excepcionalmente no caso de dano

Regra geral no Direito Brasileiro ambiental e decorrente de material bélico e
substância nuclear
Responsabilidade objetiva, mas admite as seguintes

excludentes de ilicitude: a) caso fortuito ou força maior; Responsabilidade objetiva e não admite excludente
b) culpa exclusiva da vítima e c) culpa exclusiva de de ilicitude.
terceiro.
Importante destacar que a teoria do risco administrativo alcança tanto as pessoas jurídicas
de direito público, como as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.
Por outro lado, a responsabilidade objetiva não alcança as empresas públicas e sociedades de
economia mista exploradoras de atividade econômica.
Além disso, o Estado responde por atos comissivos lícitos ou ilícitos que seu agente tenha
causado a terceiro, mas só responde pelas omissões quando estas forem ilícitas, e desde que
tenha havido o descumprimento pelo agente de seu dever legal de agir (culpa).
O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento pela impossibilidade de o particular optar por
acionar o Estado ou o servidor, devendo sempre propor a ação apenas contra o Estado, cabendo a
este propor eventual ação regressiva contra o agente público causador do dano.
Art. 37, da CF/88
(...)
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de

serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.
120
A Constituição Federal autoriza, portanto, a ação regressiva do Estado contra o agente
causador do dano, nos casos de dolo ou culpa (responsabilidade subjetiva do agente) TEMA
COBRADO NO IV, V, VIII E XIX EXAME DA OAB/FGV, ressalvando-se apenas que, para a viabilidade
da ação de regresso, são necessários os seguintes requisitos: comprovação de seu dolo ou culpa;
trânsito em julgado da decisão condenatória; efetivo pagamento da indenização devida ao particular.
A jurisprudência majoritária dos Tribunais Superiores é no sentido de que o Estado possui

responsabilidade civil quando pessoas ou coisas que estão sob sua custódia forem prejudicadas,
porque o poder público tem o dever jurídico de proteger as pessoas submetidas à custódia de
seus agentes e estabelecimentos (paciente em hospital público, detento em presídio, aluno em
escola púbica, etc) TEMA COBRADO NOS EXAMES XXI E XXXVII DA OAB/FGV.
14.2. PRESCRIÇÃO DAS AÇÕES CONTRA A FAZENDA PÚBLICA
De acordo com o Decreto n. 20.910/1932, o prazo prescricional das ações contra a Fazenda
Pública federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, é de 5 anos, não se
aplicando, de acordo com a jurisprudência majoritária do STJ, os prazos previstos no código
civil. TEMA COBRADO NO XX EXAME DA OAB/FGV.
Art. 1º do Decreto n. 20.910/1932 - As dívidas passivas da União, dos Estados e dos

Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual
ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data
do ato ou fato do qual se originarem.
Art. 4º do Decreto n. 20.910/1932 - Não corre a prescrição durante a demora que, no

estudo, ao reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as
repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la.
Parágrafo único. A suspensão da prescrição, neste caso, verificar-se-á pela entrada do

requerimento do titular do direito ou do credor nos livros ou protocolos das repartições
públicas, com designação do dia, mês e ano.
121
15
15. PROCESSO ADMINISTRATIVO

O processo administrativo é uma sucessão de atos que devem ser realizados para fundamentar
e legitimar a resolução de controvérsia no âmbito administrativo.
15.1. PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
• Devido Processo Legal: resulta do princípio da legalidade (administrador somente

pode agir dentro dos limites da lei) e do estado de direito (leis devem ser seguidas por
cidadão e Poder Público).
• Razoabilidade e Proporcionalidade: estão expressamente previstos na LPA (lei do

processo administrativo, Lei n. 9.784/99) e, se não observados, seus resultados podem
ser revistos judicialmente.
• Contraditório e Ampla Defesa: é pressuposto do contraditório a ciência do processo,

para que o atingido possa participar. Além disso, devem ser garantidos os direitos
à comunicação, de produção de provas, de apresentação de razões finais e de
interposição de recursos. A não observância do contraditório e ampla defesa gera
nulidade da penalidade aplicada TEMA COBRADO NO XX EXAME DA OAB/FGV.
Em processo administrativo, de forma geral, não se exige defesa técnica. Nesse sentido, a Súmula
Vinculante n. 5 dispõe: “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo
disciplinar não ofende a Constituição”.
• Princípio da Celeridade: “A todos, no âmbito judicial e administrativo, são

assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade
de sua tramitação”, conforme art. 5º, LXXVIII, da CF/88.
• Princípio da Gratuidade: são proibidas, de forma geral, a cobrança de despesas

processuais, ressalvadas as previstas em lei, conforme art. 2º da lei n. 9.784/99
(nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: XI -
proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei).
• Princípio da Oficialidade: permite-se a instauração de processo administrativo por

iniciativa da própria Administração Pública (instauração de ofício).
• Princípio da Publicidade: o processo administrativo deve ser público, com acesso

aberto aos interessados.
15.2. PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL

122
O processo administrativo federal é regulamentado pela Lei n. 9.784/99, norma geral que deve
ser aplicada no âmbito federal, ressalvados casos especiais previstos em lei (licitação, trânsito,
servidor federal, tributário). Nesse sentido, dispõe o art. 69 da Lei n. 9.784/99: “Os processos
administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas
subsidiariamente os preceitos desta Lei”.
O prazo no processo administrativo, que é de 5 dias como regra geral, deve ser contado como
no direito processual, excluindo-se o primeiro dia (publicação) e incluindo-se o último. Os atos
devem ser praticados durante o horário de funcionamento do órgão administrativo, podendo-
se estender para além do horário determinado caso a suspensão ofereça risco à segurança do
procedimento (exemplo: rubrica de documentos da licitação).
As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada

de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem
prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias.
Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, mas quando declarar que fatos e
dados estão registrados em documentos existentes na própria Administração responsável pelo
processo ou em outro órgão administrativo, o órgão competente para a instrução proverá, de ofício,
à obtenção dos documentos ou das respectivas cópias. Os interessados serão intimados de prova
ou diligência ordenada, com antecedência mínima de três dias úteis, mencionando-se data, hora e
local de realização.
Encerrada a instrução, o interessado terá o direito de manifestar-se no prazo máximo de

dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado. Entretanto, em caso de risco iminente, a
Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia
manifestação do interessado.
O órgão de instrução que não for competente para emitir a decisão final elaborará relatório
indicando o pedido inicial, o conteúdo das fases do procedimento e formulará proposta de decisão,
objetivamente justificada, encaminhando o processo à autoridade competente.
Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta

dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Das decisões administrativas cabe recurso em face de razões de legalidade e de mérito. O

recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de
cinco dias, o encaminhará à autoridade superior, sendo que, salvo exigência legal, a interposição
de recurso administrativo independe de caução (art. 56 da Lei nº 9.784/99). TEMA COBRADO
NO XXVI EXAME DA OAB/FGV.
Nesse sentido, a Súmula Vinculante n. 21 dispõe: “É inconstitucional a exigência de depósito ou

arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo”.
Salienta-se que o não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o ato
ilegal, desde que não ocorrida preclusão administrativa TEMA COBRADO NO XII EXAME DA OAB/FGV.
Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da súmula vinculante,

caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar, explicitar, antes de
123
encaminhar o recurso à autoridade superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da
súmula, conforme o caso.
Salvo disposição legal específica, é de 10 (dez) dias o prazo para interposição de recurso
administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida. Quando a lei
não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta
dias, mas poderá ser prorrogado por igual prazo desde que devidamente justificado. O recurso
administrativo tramitará no máximo por três instâncias administrativas, salvo disposição legal
diversa.
.
Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito suspensivo. O recurso hierárquico
próprio é aquele cuja autoridade julgadora pertence à mesma estrutura da autoridade que
proferiu a decisão. Por outro lado, se a autoridade julgadora for de outra estrutura, o recurso
será hierárquico impróprio (exemplo: recurso contra decisão de autarquia, enviado a ministro
de Estado).
De acordo com a Súmula 429 do STF, “a existência de recurso administrativo com efeito
suspensivo não impede o uso do mandado de segurança contra omissão da autoridade”.
124
16
16. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Controle é o poder-dever de fiscalização, orientação e revisão que a própria Administração

Pública ou outro Poder exerce sobre sua atuação administrativa.
CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE
QUANTO À ORIGEM
Controle Interno: é aquele que ocorre dentro de um mesmo Poder, automaticamente ou por
meio de órgãos integrantes de sua própria estrutura. As entidades da Administração Indireta
estão sujeitas a um duplo controle interno: um efetuado por seus órgãos e outro efetuado pela
Administração Pública Direta.
Controle Externo: é aquele exercido por um Poder sobre os atos administrativos praticados
por outro, como no caso do controle realizado pelos Tribunais de Contas.
QUANTO AO MOMENTO DE EXERCÍCIO
Controle Prévio: realizado antes da prática ou da conclusão do ato administrativo, com o

objetivo de impedir a realização de ato ilegal ou contrário ao interesse público.
Controle Concomitante: exercido durante a realização do ato. Permite a verificação da

regularidade de sua formação (ex.: fiscalização de escolas, hospitais, de concursos públicos etc.).
Controle Subsequente: é o controle realizado após a conclusão do ato. Tem como objetivo
rever os atos já praticados para corrigi-los, desfazê-los ou confirmá-los (exemplos: aprovação,
homologação, anulação, revogação, convalidação).
QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO
Controle de Legalidade ou Legitimidade: verifica se o ato foi praticado em conformidade

com a lei e em observância aos princípios administrativos, como por exemplo, os da moralidade
e finalidade. Este controle poderá ser exercido por qualquer dos três poderes e poderá ter
como resultado a nulidade do ato, quando este não puder ser convalidado. Defeitos sanáveis
e que não acarretem lesão ao interesse público ou a terceiros poderão ser estabilizados ou
convalidados tácita ou expressamente.
Controle de Mérito: visa a verificar a eficiência, a oportunidade e a conveniência do ato

controlado, devendo ser realizado pelo próprio Poder que o editou.
125
QUANTO À AMPLITUDE
Controle hierárquico: é o controle decorrente do escalonamento vertical dos órgãos da

Administração Direta ou das unidades integrantes das entidades da Administração Indireta. Deste
controle decorrem as faculdades de supervisão, coordenação, orientação, fiscalização, aprovação,
revisão e avocação das atividades administrativas. TEMA COBRADO NO XIII EXAME DA OAB/FGV.
Controle Finalístico: exercido pela Administração Direta sobre as pessoas jurídicas integrantes
da Administração Indireta, que apesar de não serem subordinadas, são vinculadas ao Ministério
relacionado às atividades desenvolvidas pela pessoa jurídica (supervisão Ministerial).
QUANTO AO ÓRGÃO CONTROLADOR
Controle Administrativo: é exercido pelo Poder Executivo e pelos órgãos administrativos do

Legislativo e do Judiciário sobre suas próprias condutas, tendo em vista aspectos de legalidade
ou de conveniência. Poderá ser exercido de ofício, por meio da fiscalização superior (pode ser feito
a qualquer tempo e decorre do vínculo hierárquico no âmbito de uma mesma pessoa jurídica);
por controle financeiro; por pareceres vinculantes (controle preventivo sobre atos e contratos
administrativos), pela ouvidoria (recebe reclamações de populares e usuários de serviços públicos,
encaminhando-as); ou por provocação.
São formas de provocação da Administração pelos administrados:
• Recursos hierárquicos próprios: destinados a um órgão hierarquicamente superior;
• Recursos impróprios: destinados a outro órgão sem relação hierárquica em relação

ao recorrido (depende de expressa previsão legal);
• Representação: denúncia de irregularidades feita perante a própria Administração;
• Reclamação administrativa: qualquer forma de manifestação de discordância do

administrado contra um ato da Administração (decisão em 30 dias prorrogáveis por
igual prazo. Inobservado o prazo pela Administração, é possível a impetração de
MS para que se manifeste, suspendendo o prazo prescricional a partir da data do
requerimento do titular do direito);
• Pedido de reconsideração: solicitação feita à própria autoridade que proferiu a

decisão ou emitiu o ato para que ela o submeta a uma nova apreciação (ex.: declaração
de inidoneidade);
• Revisão: petição utilizada em face de uma decisão administrativa que implique

aplicação de sanção visando desfazê-la ou abrandá-la (aplica-se o princípio da vedação
da reformatio in pejus sendo cabível a qualquer tempo, a pedido ou mesmo de ofício).
Controle Legislativo: realizado pelos órgãos do poder legislativo. Pode ser de duas espécies:
político e financeiro.
O controle político representa um controle de planejamento. Pode até mesmo interferir no

126
mérito, pois o planejamento vem antes da execução. Há dois grandes instrumentos:
1) Convocação de ministros ou quaisquer titulares de órgãos subordinados à

Presidência para prestarem esclarecimentos, pessoalmente:
CF/88, Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas
Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos
diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente,
informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de
responsabilidade a ausência sem justificação adequada.
§ 1º - Os Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal, à Câmara dos

Deputados, ou a qualquer de suas Comissões, por sua iniciativa e mediante entendimentos
com a Mesa respectiva, para expor assunto de relevância de seu Ministério.
§ 2º - As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar

pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas
referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o
não atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas.
2) CPI: é uma comissão temporária, criada por qualquer das casas (juntas ou
isoladamente). Os poderes da CPI são apenas de investigação (não pune, não anula
atos, etc.), próprios de autoridades judiciais. A CPI elabora um relatório, que poderá
ser encaminhado ao Ministério Público.
CF/88, Art. 58,§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes

de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos
regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo
Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço
de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas
conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a
responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Já o controle financeiro é o controle técnico das contas públicas (art. 70 a 75 da CF). Cada Poder
tem o seu sistema de controle interno, que tem o papel de auxiliar o controle externo das contas
públicas. Quem realiza o controle externo das contas públicas da União é o Congresso Nacional ,
com o auxílio do Tribunal de Contas da União (que faz parte do Poder Legislativo). O Tribunal de
Contas “julga” as contas dos administradores públicos, mas não se trata de função judicial. Aliás,
as decisões do Tribunais de Contas podem ser revistas, quanto à legalidade, pelo Poder Judiciário.
As atribuições do Tribunal de Contas da União estão previstas no art. 71 da CF/88:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante

parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e

valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas
127
pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão,
bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,

de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,

financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a

União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante

convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de

suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e
inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de

contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao

exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à

Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
O Tribunal de Contas fiscaliza qualquer ente que gerencie verba pública, pessoa física ou
jurídica, que faz parte da administração pública ou não, salvo no caso do Presidente, uma vez que
quem julga suas contas é Congresso Nacional (Tribunal de Contas apenas realiza parecer prévio).
Não se podem criar tribunais de contas municipais, mas os que já existem não serão extintos.
Súmula Vinculante n. 3 do STF: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União

asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação
ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
Controle Judiciário: o controle judiciário será exercido sobre os atos administrativos praticados
pelo Poder Executivo, Legislativo e pelo próprio Judiciário, quando este realizar atividades
administrativas. Mediante o exercício do controle judicial, pode-se decretar anulação do ato
administrativo com efeitos ex tunc sempre que constatada ilegalidade ou ilegitimidade. O controle
judicial será realizado através de mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, habeas
128
data, habeas corpus, mandado de injunção, etc.
Súmula 429 do STF: “A existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não impede
o uso do mandado de segurança contra omissão da autoridade”. Referida súmula incide apenas
nas hipóteses de procedimento omissivo da autoridade pública”.
Por fim, é importante destacar que Leinº 13.655/18 acrescentou diversoso dispositivos à LINDB,
tratando do controle administrativo.
Destacamos abaixo os artigos mais importantes.
Art. 20 . Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base
em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas
da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida

imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa,
inclusive em face das possíveis alternativas.”
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de
modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. TEMA COBRADO
NO XXXI EXAME DA OAB/FGV.
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o
caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e
equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos
atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais
ou excessivos.”
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os

obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu
cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste,

processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que
houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.
§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração

cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias
agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.
§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais

sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.”
Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação

ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever
ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando
indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de
modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.
129
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade
de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver
completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com
base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações
plenamente constituídas.
Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações

contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou
administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de
amplo conhecimento público.”
Art. 27. A decisão do processo, nas esferas administrativa, controladora ou judicial,

poderá impor compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos
resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos.
§ 1º A decisão sobre a compensação será motivada, ouvidas previamente as partes

sobre seu cabimento, sua forma e, se for o caso, seu valor.
§ 2º Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado compromisso

processual entre os envolvidos.”;
Art. 29. Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade
administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta
pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a
qual será considerada na decisão.
§ 1º A convocação conterá a minuta do ato normativo e fixará o prazo e demais condições

da consulta pública, observadas as normas legais e regulamentares específicas, se
houver.
Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na
aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e
respostas a consultas.
Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter

vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.”
130
BIBLIOGRAFIA
• ALEXANDRINO, Marcelo; VICENTE, Paulo. Direito Administrativo Descomplicado.

18.ed. São Paulo: Método, 2010.
• DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016.
• FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 24ª edição.
Editora Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2011.
• GASPARINI, Diógenes Gasparini. Direito Administrativo, 6ª ed., São Paulo, Saraiva, 2001,
• NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2017.
• MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.
• MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 24ª edição atualizada por
Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, SP:
Malheiros, 1999.
• MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 25ª edição. São
Paulo: Malheiros, 2008.
• VORONOFF, Alice. Direito Administrativo Sancionador no Brasil, Belo Horizonte:

Forum, 2018, p. 318, 2018.
131

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39º EXAME

ATUALIZADO COM: INCLUI:

4. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

5.3.6 ATO VÁLIDO, NULO, ANULÁVEL E INEXISTENTE

9.1. PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO

10. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS

11. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

13. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ORDEM ECONÔMICA

15. PROCESSO ADMINISTRATIVO

16. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O art. 37 da CF/88 elenca 5 (cinco) princípios fundamentais da Administração Pública:

Além desse rol expressamente previsto na Constituição Federal, há outros princípios

PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS OUTROS PRINCÍPIOS NÃO

Princípios da legalidade, impessoalidade, Princípios da supremacia do interesse público sobre

A Administração, para a preservação dos interesses da coletividade, está proibida de estabelecer

Além disso, a Súmula Vinculante 13 veda o nepotismo na Administração Pública:

Súmula Vinculante 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha

Outra decorrência do princípio da impessoalidade é que, no exercício da função administrativa,

§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos

O parágrafo primeiro, portanto, é categórico ao proibir nomes, símbolos ou imagens nas

A palavra moralidade traz a ideia de honestidade, probidade, lealdade e boa-fé, ou seja,

Algumas informações permanecerão obrigatoriamente sob sigilo, para não comprometer a

Outro exemplo de aplicação do princípio da eficiência é o disposto no art. 41 da CF/88, que

São princípios administrativos expressos na Constituição Federal: Legalidade, impessoalidade,

A prevalência do interesse público sobre o interesse privado é um pressuposto lógico do

em muitos outros princípios.

São exemplos de aplicação do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado

2.7. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO

• Interesse público primário: representa o interesse da coletividade como um todo

• Interesse público secundário ou derivado: diz respeito ao interesse patrimonial da

2.8. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA

Trata-se de princípio que objetiva preservar os atos administrativos já praticados, garantindo-

Ao afirmar que “é vedada a aplicação jurídica retroativa da nova interpretação”, o art. 2º

Outro exemplo da aplicação do princípio da segurança jurídica é o disposto no art. 54 da Lei nº

Razoabilidade e proporcionalidade são elementos complementares e, juntos, representam o

lógica, proibindo-se o excesso, as condutas insensatas e os abusos.

Art. 2º - A administração pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade,

Esses princípios restringem a discricionariedade do administrador público, que terá liberdade,

3.1. DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO

• Desconcentração: representa a distribuição interna de competência administrativa,

O órgão público é considerado um centro ou núcleo especializado de competência, não possui

• Descentralização: execução das tarefas estatais por meio de outras pessoas

A descentralização pode se efetivar por outorga ou delegação:

Outorga: a Administração transfere à nova pessoa jurídica a titularidade e a execução do

Delegação: a Administração transfere à nova pessoa somente a execução do serviço público,

• Por ato administrativo unilateral, aos particulares, por autorização de serviço

SUJEITO Pessoa jurídica da administração Pessoa jurídica de direito privado e

OBJETO Titularidade e Execução do serviço Apenas a execução do serviço

3.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

Constituem a Administração Pública Indireta as autarquias, fundações públicas, empresas

• Personalidade jurídica própria, logo, possuem patrimônio e receita próprios, bem

• São criadas por meio de lei específica ordinária ou autorização legislativa.

As autarquias são pessoas jurídicas autônomas de direito público de capacidade exclusivamente

• Criadas por lei específica de iniciativa do executivo e extintas através do mesmo

• Personalidade jurídica de direito público, possuem patrimônio próprio e se sujeitam

• Imunidade tributária e garantias e processuais: gozam de imunidade tributária

• Juízo competente: quando a autarquia for de nível federal, vinculada à União, a

• Responsabilidade Civil: respondem objetivamente pelos danos que seus

• Os contratos das autarquias devem ser precedidos de licitação.

São exemplos de autarquias o INSS, o INCRA, as Universidades Federais e os Conselhos de Classe.

3.2.2. AGÊNCIAS REGULADORAS

• Função diferenciada: controle e normatização de uma determinada atividade;