Execução e Avaliação

Orçamentária
Seção 1 de 1

1. Alterações Orçamentárias
Aqui vamos abordar as principais informações sobre as alterações

orçamentárias e, para dar início ao tema, considere as seguintes

questões:

As contas mensais do seu orçamento doméstico, em função de

algum acontecimento inesperado, já comportadas e valores

diferentes das previstas? Por exemplo: a compra de um remédio?

Ou a contratação de um mecânico para consertar o motor do seu

carro que apresentou um problema da última hora?

Você acredita que é importante ter flexibilidade para mudar

algumas decisões que tomamos em nossas vidas? À medida que

você reflete, analisamos o que essas questões iniciais têm a ver

com o orçamento público.

Assim como situações inesperadas em sua vida, elas também

podem acontecer no orçamento público. Mas, quando ocorrer, o

que podemos fazer, tendo em vista que é vedada a realização de

qualquer especificação que não esteja previamente autorizada

pelo Legislativo?

O orçamento anual é de produto um processo de planejamento e

de decisões tomadas de forma antecipada, não sendo

consideradas as informações disponíveis à época. Assim, é

possível que, durante a execução orçamentária, ocorram

situações, fatos novos ou mesmo problemas não previstos nas

etapas de sua elaboração.

Diante desse contexto, surge a necessidade de adoção de

mecanismos que venham a corrigir tais falhas de previsão e que

retifiquem o orçamento. (ALBUQUERQUE, MEDEIROS E FEIJÓ,

2008). Assim, as alterações orçamentárias são formas de

modificar a Lei Orçamentária originalmente aprovada, a fim de se

adequar à real necessidade de execução dos programas de

governo, bem como de corrigir eventuais distorções.

A base legal das alterações orçamentárias é fundamentada pela

Constituição Federal de 1988, Lei nº 4.320/1964, Lei

Complementar nº101/2000, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei

Orçamentária Anual em vigor. Tais alterações se dividem em:

Créditos Adicionais, Fontes de Financiamento dos Créditos

Adicionais e Outras Alterações Orçamentárias.

1.1 Créditos Adicionais

Durante a execução do orçamento, as dotações inicialmente

aprovadas na LOA podem revelar-se convincentes para a execução

das políticas públicas, seja por serem insuficientes para a

realização dos programas de trabalho integrados do orçamento ou

pelo surgimento de necessidade de realização de despesas não

autorizadas inicialmente, como o aumento da demanda por

determinados medicamentos acima das especificações previstas

inicialmente ou a compra de mantimentos para desabrigados de

uma região afetada por uma enchente.

Diante dessas situações, a LOA poderá ser alterada no decorrer de

sua execução por meio de créditos adicionais, que são

autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente

dotadas na lei do orçamento em vigor. Os créditos adicionais são

classificados em créditos suplementares, créditos especiais e

créditos extraordinários .

Os Créditos Suplementares destinam-se ao reforço de dotação

orçamentária com valores alocados de forma insuficiente na lei

orçamentária.
Tendo em vista que é vedada a realização de despesas que

excedam os valores autorizados no orçamento, tem-se como

regra a necessidade de submeter ao Congresso Nacional qualquer

pleito de alteração da Lei Orçamentária.

Entretanto, tenha em vista que a LOA poderá conter autorização

prévia para abertura de créditos suplementares, atendidas certos

critérios nela estabelecidos, há possibilidade de abertura de

créditos suplementares sem a necessidade de submissão do

crédito ao Poder Legislativo. Assim, a publicação do crédito

suplementar, por meio de ato do próprio Poder, não é incorreta

em descumprimento da norma constitucional, uma vez que a

autorização legislativa para tal foi anteriormente conferida na Lei

Orçamentária.

Mas como isso ocorre na prática? Acompanhe, por exemplo, a

LOA-2020. Em seu artigo 4º, está autorizada a abertura de

créditos suplementares para o aumento de doações por ela

introdutória, desde que seja compatível com a obtenção da meta

de resultado exigida primária pela LDO para 2020 e com os limites

de despesas primárias estabelecidas pelo Novo Regime Fiscal, que

os recursos legalmente garantidos atendem ao objeto de sua

vinculação, e que não sejam canceladas dotações subjacentes a

emendas, ressalvadas as hipóteses previstas, além dos critérios

estabelecidos nos incisos e parágrafos desse artigo.

Assim, caso se verifique a necessidade de dotação suplementar de

uma despesa com operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO),

o crédito poderá ser realizado por meio de ato do Executivo,

conforme previsto no artigo 4º, inciso III, cláusula “g ”, da

LOA-2020, tendo em vista já haver autorização legislativa.

Por outro lado, caso o montante proposto ultrapasse o valor

autorizado na LOA, a aprovação do crédito fica condicionada à

autorização legal específica, ou seja, será necessário o

encaminhamento do Projeto de Lei ao Poder Legislativo, com

vistas à obtenção de autorização legal para a execução das

despesas suplementares, cuja finalidade deverá ser devidamente

justificada.

Cabe verificar que os créditos suplementares terão vigência

limitada ao exercício em que foram abertos, isto é, terão a mesma

vigência que os créditos inicialmente autorizados na Lei

Orçamentária Anual.
Para entender as características desse tipo de crédito adicional,

analisaremos uma situação hipotética:

Existe, na LOA do município em que você mora, uma autorização

de doações destinadas à aquisição de materiais médicos. Porém,

acabou ocorrendo um fato inesperado: uma súbita valorização do

dólar, fazendo com que o preço dos medicamentos necessários se

eleve. Assim, para garantir a quantidade prevista inicialmente

para o pleno atendimento dos moradores da cidade, será

necessário reforçar ou suplementar o valor de tais doações, a fim

de que sejam

suficiente para cobrir o referido aumento. Essas dotações terão o

mesmo prazo de vigência da LOA, ou seja, só valem até o final do

ano.

Os Créditos Especiais são destinados a despesas para as quais não

haja dotação orçamentária específica, devendo ser autorizados

por lei. Assim, a abertura de um crédito especial implica a

necessidade de criação de um novo programa de trabalho, de

modo que se deve proceder, primeiramente, a uma alteração

orçamentária qualitativa, com a criação de uma nova ação

orçamentária ou de um novo subtítulo (localizador ). Sobre o

assunto, é importante destacar que essa nova ação deve estar

vinculada a um programa do PPA, de modo a garantir a ligação

entre orçamento e planejamento.

Os créditos especiais não poderão ter vigência além do exercício

em que foram autorizados, salvo se o ato de autorização para

promulgado nos últimos quatro meses desse exercício, caso em

que, reaberto nos limites dos seus saldos, poderão viger até o

termo do exercício financeiro subsequente . Ressalta-se que tais

créditos devem estar em consonância com o PPA.

Para auxiliar no entendimento sobre a utilização de créditos

especiais, acompanhe o exemplo: De acordo com o planejamento

do estado do Amazonas, havia uma previsão de construção de um

trecho rodoviário entre Sabará e o distrito de Ravena. Porém, as

dotações possíveis para a realização da referida despesa não

foram incluídas na elaboração da proposta orçamentária estadual,

tendo em vista que o projeto dessa obra apresentava problemas

para a obtenção de licença ambiental. No entanto, com a Lei

Orçamentária já aprovada e em plena execução, os problemas

relacionados ao referido projeto foram sanados e ele obteve a

licença ambiental necessária. Diante disso, o governo estadual, ao

considerar a importância dos impactos econômicos e sociais

decorrentes da construção do trecho em questão, decidiu

encaminhar projeto de lei para a autorização dessa especificação

não prevista na lei orçamentária vigente. Por fim, o Poder

Legislativo estadual, por meio de um crédito especial, aprovou, no

mês de outubro, as doações orçamentárias de permissão para

custear essa nova despesa, viabilizando a execução do projeto.

Tendo em vista que o referido crédito foi promulgado no período

dos últimos quatro meses do ano, ele poderá ser reaberto, nos

limites dos seus saldos, no ano seguinte.

Os Créditos Extraordinários são os destinados a despesas

relevantes, urgentes e imprevisíveis, abertos por Medida

Provisória, no caso federal, e por decreto do Poder Executivo para

os demais entes, dando imediatamente conhecimento deles ao

Poder Legislativo.

A abertura de crédito extraordinário, assim como o crédito

especial, implica a criação de um novo programa de trabalho,

sendo necessária a criação de uma nova programação

orçamentária.

Os créditos extraordinários não podem ter vigência além do

exercício em que foram autorizados, salvo se o ato de autorização

para promulgação nos últimos quatro meses desse exercício, caso

em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o

termo do exercício financeiro subsequente .

Exemplo: imaginamos a ocorrência de situações de calamidade

pública ou comoção interna, tais como enchentes com prejuízos e

danos a uma cidade ou região, que ensejam a rápida atuação do

Estado. Essas despesas, além de imprevisíveis, são urgentes e

específicas para a população! Nesses casos, são utilizados os

créditos extraordinários, conforme estabelece o artigo 167 da

Constituição Federal. Os seguintes parágrafos que tratam do Novo

Regime Fiscal na abertura de créditos adicionais:

Cabe ressaltar que a abertura de créditos adicionais, após a

instituição do Novo Regime Fiscal a partir da publicação da

Emenda Constitucional nº 95/2016, deve ser precedida de

avaliação de suas previsões, considerando o limite individualizado

previsto no art. 107 do ADCT, tendo em vista que as mesmas

premissas utilizadas na aprovação da lei orçamentária também se

aplicam às suas alterações, no que tange à alteração do montante

total aprovado para as despesas primárias abrangidas pela EC 95:

"§ 4º As despesas primárias autorizadas na lei

orçamentária anual, sujeitas aos limites de que trata este
 artigo, não poderão exceder os valores máximos
demonstrados nos termos do § 3º deste artigo."

"§ 5º É vedada a abertura de crédito suplementar ou

especial que amplia o montante total autorizado de
despesa primária sujeita aos limites de que se trata este
artigo."
Assim, considerando que a Lei Orçamentária foi aprovada com o

montante de despesas primárias no limite previsto para o

Órgão/Poder, não há margem para a abertura de crédito que

amplia as despesas primárias já previstas na LOA, exceto se a

programação suplementada constar como exceção disposição no

parágrafo 6º do artigo 107 do ADCT, in verbis:

"I - transferências constitucionais previstas no § 1º do art.

20, no inciso III do parágrafo único do art. 146, no § 5º do
art. 153, no art. 157, nos incisos I e II do art. 158; no art. .
159, no § 6º do art. 212, as despesas referentes ao inciso
XIV do caput do art. 21, todos da Constituição Federal, e
as complementações de que tratam os incisos V e VII do
caput do art. 60, deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias;"

"II - créditos extraordinários a que se referem ao § 3º do

art. 167 da Constituição Federal; "
 "III - despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a
realização de eleições; e"

“IV - despesas com aumento de capital de empresas

estatais não dependentes.”
Desta forma, a abertura de créditos suplementares e especiais

destinados a atender despesas primárias submetidas ao teto do

gasto exige uma redução, de mesmo valor, de dotação em outras

despesas primárias.

Ressalta-se que o crédito extraordinário, diferentemente dos

créditos suplementares e especiais, não está sujeito ao limite de

gastos com despesas primárias previstas pelo Novo Regime Fiscal,

podendo ampliar os gastos primários do governo sem a

necessidade de cancelamento de outra despesa primária no

mesmo valor .

Agora que estudamos a classificação dos Créditos Adicionais,

acompanhe um resumo de suas principais características no

quadro a seguir:

CRÉDITO ADICIONAL

SUPLEME ES EXTRAORDI

NTARES PE NÁRIOS
 CI

AI

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QUADRO 1 | Resumo das características dos Créditos Adicionais. Fonte : Elaboração

Equipe Escola Virtual SOF.

1.2 Fontes de Financiamento dos Créditos Adicionais

Segundo a Lei nº 4.320/64, a abertura dos créditos suplementares

e especiais depende da existência de recursos disponíveis para

ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificada. Ainda,

segundo a referida lei, retirar-se-ão recursos para abertura dos

créditos adicionais:

I – O superávit financeiro
+

II – O excesso de arrecadação
+

III- Os recursos resultantes de anulação parcial ou total de doações

orçamentárias ou de créditos adicionais autorizados em lei.
+

IV – O produto de operações de crédito autorizados, de modo que,

juridicamente, possibilite ao Poder Executivo realizá-las.
+

Para poder executar as despesas financiadas pelas receitas que

ingressaram por empréstimo, faz-se necessária a solicitação via

crédito adicional. Cumpra informar que essa regra se aplica aos

contratos de doações.

1.3 Outras Alterações Orçamentárias

Uma peça orçamentária especifica as receitas e despesas que um

determinado governo está autorizado a realizar.

Além das alterações promovidas pelos créditos adicionais, há a

possibilidade de promover modificações nas classificações

orçamentárias sem, necessariamente, alterar os montantes das

dotações autorizadas no orçamento: fonte de recursos,

modalidade de aplicação, identificador de resultado primário,

identificador de uso, identificador de doações e operações de

crédito e DE/PARA institucionais [2] .

No âmbito da União, todos os anos, após a publicação da Lei

Orçamentária Anual, são estabelecidos procedimentos e prazos

para solicitação de alterações orçamentárias, que são

regulamentados por meio de Portaria da Secretaria de Orçamento

Federal (SOF).

Por fim, reiteramos que as alterações orçamentárias são

mecanismos que conferem maior flexibilidade à gestão

orçamentária, contribuindo para uma execução mais eficiente das

políticas públicas.

[2] Transposição de dotações orçamentárias de uma unidade orçamentária para outra

(DE/PARA), no caso de reestruturação organizacional do Poder Executivo ou de

transferência de atribuições de unidade, órgão ou entidade, extintos, transformados,

transferidos, incorporados ou desmembrados.

2. Programação e Limitação Orçamentária

e Financeira
Um governo deve priorizar os seus gastos com vistas a atender às

principais necessidades da população e cumprir com o pagamento

de suas dívidas, uma vez que os recursos disponíveis são escassos

e que a garantia do equilíbrio fiscal é fundamental.

Nessa perspectiva, a Lei nº 4.320/64, aprimorada pela Lei

Complementar nº 101/00, LRF, estabelece que, até trinta dias após

a publicação do orçamento anual, o Poder Executivo aprovará e

estabelecerá a programação financeira e o cronograma de

execução mensal de desembolso . O cronograma definirá o

montante da despesa que cada órgão orçamentário fica autorizado

a utilizar, a fim de garantir o montante de recursos necessários e

suficiente para melhor execução do seu programa de trabalho,

bem como manter, na medida do possível, o equilíbrio entre a

receita arrecadada e as despesas realizadas, de modo a reduzir ao

mínimo eventuais despesas de tesouraria.

Ainda nesse sentido, a LRF determina que, durante o exercício

financeiro, se selecionado ao final de cada bimestre, a realização

da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de

resultado primário ou condicionantes nominais no Anexo de

Metas Fiscais, os Poderes Executivo, Legislativo e o Judiciário, o

Ministério Público da União – MPU e a Defensoria Pública da

União – DPU promovem, segundo os critérios estabelecidos pela

LDO, limitações de compromissos e transferências financeiras.

Nesse contexto, o Poder Executivo elabora e publica o Decreto de

Programação e Limitação Orçamentária e Financeira.

2.1 Decreto de Programação e Limitação Orçamentária e

Financeira
O Decreto de Programação e Limitação Orçamentária e Financeira

é um documento publicado pela Presidência da República, não

qual são adotadas intervenções para as receitas e despesas do

Poder Executivo aprovado na Lei Orçamentária Anual, tendo em

vista ajustar as contas públicas à realidade econômica e fiscal do

 país. Além disso, esse instrumento tem como função estabelecer

uma programação para as entradas e saídas financeiras da Caixa

da União.

Esse Decreto é constituído de anexos, que contém limites

orçamentários para a entrega e o compromisso de despesas, bem

como cronograma de pagamento que orientam e ajustam o

pagamento de despesas empenhadas e inscritas em restos a pagar,

inclusive de anos anteriores. Vale registrar que o número e a

numeração dos anexos variam anualmente.

Para melhor compreender a aplicação desse decreto, é necessário

discutir aspectos da gestão fiscal que contextualizam a sua

importância.

Entre outras atribuições, a LDO define metas anuais, para o

exercício a que se refere e para os dois subsequentes, relativos às

receitas, despesas, resultados nominais e primários (superávit ou

déficit). Portanto, ela se caracteriza como um instrumento

primordial para uma gestão fiscal prudente que disposições fiscais

a serem realizadas, dentre elas o superávit primário.

Vamos registrar o que isso significa:

O resultado primário demonstra se os gastos orçamentários do ente estão

compatíveis com sua arrecadação. É a diferença entre as receitas e despesas não

financeiras do setor público (ou seja, as receitas e despesas primárias. Isto é, não

são computadas aquelas receitas e despesas que se originam de operações

financeiras, que, em sua maior parte, são empréstimos) .

Quando essa diferença é positiva (as receitas são maiores que as despesas) temos

um “superávit”, sendo o “superávit primário” uma indicação de quanto o governo

economizou ao longo de um período de tempo (geralmente um ano), com vistas ao

pagamento de suas dívidas.

Essa economia visa à redução contínua da dívida das pessoas públicas,

possibilitando um maior espaço fiscal para a realização das políticas públicas

necessárias e maior sustentabilidade orçamentária.

Para ilustrar a importância da prudência e sustentabilidade na gestão das contas

públicas, podemos pensar, guardadas as proporções devidas, nas nossas contas

pessoais. Se, por exemplo, gastamos mais do que recebemos, estaríamos, no médio

prazo, com as nossas contas comprometidas apenas com o pagamento de

empréstimos e de seus juros, sem margem para arcar com despesas básicas, tais

como plano de saúde, supermercado, água , luz, etc., bem como com despesas

imprevisíveis e urgentes: conserto de veículos, remédios, entre outros.

Analise a situação de uma família que tem uma renda mensal de R$ 5.000,00, que

financia as seguintes despesas:

 RECEITAS DESPESAS

Salári R$ Saúde R$
o 5.000 1.000,0
0
Educação R$
1.500,0
0
Alimentaçã R$
o 500,00
lazer R$
400,00
Dívidas R$
1.000,0
0
Total R$ Total R$
5.000, 4.400,
00 00

Cabe informar que as dívidas da família estão relacionadas a um financiamento

imobiliário e à aquisição de veículos. A dívida foi necessária para garantir uma

melhor qualidade de vida à família, que não dispusesse de recursos suficientes no

momento da aquisição dos bens, decorrendo em parcelas monetárias de R$

1.000,00.

Nota-se, então, que o total das receitas é maior do que o das despesas. Dessa forma,

temos um superávit de R$ 600,00 como resultado. Cabe relembrar que, para o

cálculo do resultado primário, não são contabilizadas as despesas com dívidas (R$

1.000,00).
Portanto, nesse caso, foi obtido um superávit primário de R$ 1.600,00. Com esse

resultado, entre os destinos possíveis, uma família pode decidir amortizar e reduzir

suas dívidas, de forma a promover maior sustentabilidade de suas contas.

Por outro lado, caso a condução das contas da família fosse feita de forma não

planejada, planejamos ter a seguinte situação:

RECEITAS DESPESA
S
Salário R$ Saúde R$
5.000 1.500,
00
Educação R$
2.200,
00
Alimentaç R$
ão 800,0
0
lazer R$
700,00

Dívidas R$
1.300,
00
Total R$ Total R$
5.000, 6.500,
00 00
Desse modo, as contas familiares resultariam em déficit, uma vez que as despesas

superaram as receitas em R$ 1.500,00. Excluindo as dívidas, no montante de R$

1.300,00, temos como resultado um déficit primário no valor de R$ 200,00.

Assim, considerando que não há devido ao aumento das receitas de seu esforço, o

resultado primário deficitário demonstra que a família recorreria ao aumento do

seu nível de individualização para poder arcar com esse montante excedente de

despesas (R$ 200,00), o que , no longo prazo, prejudicaria o orçamento da família,

tendo em vista que o montante das dívidas cresceria de forma contínua.

Quanto ao governo, ele deve estabelecer uma gestão prudente e equilibrada de suas

contas, incluindo o nível de individualização pública sob sua responsabilidade. De

acordo com a LRF, o governo deve primar pela manutenção dos níveis seguros do

seu endividamento. Assim, a garantia do alcance do superávit primário contribui de

forma relevante para tal objetivo.

Em resumo, o Resultado Primário demonstra se o governo está ou não fazendo

esforço fiscal para o pagamento do serviço da dívida, o que pode resultar na

redução ou elevação da individualização do setor público.

Agora, reflita: qual a relação entre a LDO, LOA e o Decreto de

Programação e Limitação Orçamentária e Financeira?

Em decorrência da necessidade de garantir o cumprimento dos

resultados fiscais definidos na LDO e de obter maior controle

sobre os gastos, a Administração Pública, em atendimento aos

artigos 8º, 9º e 13 da LRF, faz a programação orçamentária e

financeira da execução das despesas públicas , autorizados na lei

orçamentária vigente, e monitora o cumprimento das metas de

superávit primária.