POLÍTICAS PÚBLICAS

Introdução às políticas públicas: conceitos e tipologias

Políticas Públicas são conjuntos de programas, ações e atividades desenvolvidas pelo Estado
diretamente ou indiretamente, com a participação de entes públicos ou privados, que visam
assegurar determinado direito de cidadania, de forma difusa ou para determinado seguimento
social, cultural, étnico ou econômico.

As Políticas Públicas são formadas para atender as demandas da sociedade nas mais diversas
áreas ou seguimentos, a iniciativa ocorre por parte dos poderes executivo e legislativo. A lei
que institui uma política pública pode, se necessário, assegurar a participação da sociedade na
criação, no processo, no acompanhamento e na avaliação da lei, a participação pode ocorrer
em forma de conselhos estabelecidos no âmbito municipal, estadual ou federal.

A política pública difere da decisão política, há uma necessidade de envolver diversas ações
estratégicas para se implementar decisões tomadas e não apenas uma escolha entre outras
alternativas, sendo assim, nem todas as decisões políticas podem ser consideradas como
políticas públicas.

A complexidade da sociedade moderna ocorre devido a fatores como: idade, religião, sexo,
estado civil, renda, escolaridade, profissão, ideais, interesses, costumes, e tudo isso causa em
algum momento uma série de conflitos. O gerenciamento desses conflitos pode assegurar a
sobrevivência e progresso da sociedade como um todo.

Convém lembrar que Política Pública é diferente de política, porque Política é ampla, envolve
um conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se
destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos, já Política Pública possui
soluções/ações específicas.

Os instrumentos que compõem as Políticas Públicas são:

- Planejamento: os planos são direcionados a estabelecerem as diretrizes, prioridades e

objetivos em geral. São firmadas metas estratégicas para períodos longos.

- Execução: os programas são estabelecidos buscando atender objetivos gerais com foco em
um determinado tema, público, conjunto ou área.

- Monitoramento: o monitoramento é realizado por meio de ações que visam alcançar

determinados objetivos preestabelecidos no programa.

- Avaliação: as atividades de avaliação são estabelecidas com o objetivo de avaliar os

resultados ou percursos alcançados a partir dos objetivos preestabelecidos.

Atores das Políticas Públicas

Esse é o nome dado aos grupos que apresentam as reivindicações que possivelmente poderão
ser convertidas em Políticas Públicas, as ações estabelecidas por este grupo levam aos
dirigentes os interesses da sociedade e promovem uma integração dos grupos com o Sistema
Político.

Esses atores são todas as pessoas, grupos ou instituições que, direta ou indiretamente
participam da formulação e implementação de uma política. Os envolvidos no processo de
discussão, criação e execução das Políticas Públicas podem ser classificados como estatais ou
privados:

- Estatais: são os procedentes do Governo ou do Estado, alguns foram eleitos pela sociedade
por um período determinado (os políticos eleitos) e outros atuarão de forma permanente
exercendo funções públicas no Estado (servidores).

- Privados: são os procedentes da Sociedade Civil, eles não possuem um vínculo direto com a
administração do Estado, esse grupo é formado por sindicatos de trabalhadores, sindicatos
patronais, entidades de representação da Sociedade Civil Organizada, a imprensa, os centros
de pesquisa, entre outros.

Dessa forma, as políticas públicas são ações que buscam atingir resultados em diversas áreas
(saúde, trabalho, educação, meio ambiente, segurança) e consequentemente promover o
bem-estar da sociedade, sendo assim, elas podem ser compreendidas como um conjunto de
ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade, que
é a soma das ações, metas e planos que os governos estabelecem buscando alcançar o bem-
estar da sociedade.

A maneira pela qual a sociedade expressa os interesses e necessidades é através de

solicitações aos grupos organizados. Essas necessidades são apresentas aos vereadores,
deputados, senadores, e estes levam os interesses e demandas da sociedade aos prefeitos,
governadores, presidente da República, membros do Poder Executivo escolhidos para
representar a sociedade e atender ao bem-estar coletivo. Os grupos organizados podem ser
chamados de Sociedade Civil Organizada, incluindo também sindicatos, associações, entidades
empresariais, associações patronais e ONGs em geral.

Levando em conta que as necessidades são ilimitadas faz-se necessário ao formulador de

políticas públicas selecionar as prioridades de modo que as políticas sejam então respostas
que atendam as expectativas e demandas da sociedade.

Etapas para Solução de Problemas

1. Incerteza: situação em que o tomador de decisão tem pouca ou nenhuma informação a

respeito da probabilidade de ocorrência de cada evento futuro.

2. Risco: é a situação em que sabemos a probabilidade de ocorrência de um evento, mas que

tomamos diferentes decisões, de acordo com os riscos que estamos dispostos a assumir.

3. Certeza: é a situação em que temos sob controle todos os fatores que afetam a tomada de
decisão, aqui sabemos quais são os riscos e probabilidades de ocorrência de eventos, temos
informações acerca de custo, sabemos quais são os fatores potencializadores e restritivos, e
possuímos estudos de viabilidade das alternativas etc.

4. Turbulência: é a condição para tomada de decisão que ocorre quando as metas não são
claras ou quando o meio ambiente muda muito depressa.

Decisões Racionais

As decisões ordenadas de forma lógica são chamadas de decisões racionais, uma vez que
seguem critérios para escolher a melhor alternativa buscando os melhores resultados com os
menores custos, algumas características são a busca pelo resultado e evitar a incerteza.
É necessário considerar que não é possível obter todas as informações de modo a tomar uma
decisão cem por cento racional, considerando que nem todas as variáveis estão sob nosso
total controle.

Decisões Intuitivas

As decisões baseadas em sentimentos, intuição, percepção são chamadas de decisões

intuitivas, esse tipo de decisão normalmente ocorre quando as informações, dados não são
suficientes para se tomar uma decisão racional ou mesmo quando não há tempo para se
analisar todas as variáveis.

São muitos os fatores que afetam uma decisão, tais como: custos, fatores políticos, objetivos,
riscos que podem ser assumidos, tempo disponível para decidir, quantidade de informações
disponíveis, viabilidade das soluções, autoridade e responsabilidade do tomador de decisão,
estrutura de poder da organização entre outros.

Decisões Programadas e Não Programadas

As programadas são aquelas para a qual a organização dispõe de soluções padronizadas e

preestabelecidas. Aplicam-se a problemas rotineiros, cujas soluções podem ser previstas. Já as
decisões não programáveis ou não programadas são aqueles referentes a problemas inéditos,
novos ou problemas que as soluções programadas não são capazes de resolver.

- Decisões Estratégicas: são aquelas mais amplas, referentes à organização como um todo e
sua relação com o ambiente, elas são tomadas nos níveis mais altos da hierarquia e possuem
consequências de longo prazo.

- Decisões Táticas: ou chamadas também de administrativas, são tomadas nos níveis das
unidades organizacionais ou departamentos.

- Decisões Operacionais: são aquelas tomadas no dia-a-dia, relacionadas a tarefas e aspectos

cotidianos da realidade organizacional.

- Decisões Autocráticas: são decisões tomadas sem discussões, acordos e debates. O tomador
de decisão deve ser um gerente ou alguém com responsabilidade e autoridade para tal. É uma
forma rápida de tomada de decisão e não devem ser questionadas. Muitas vezes, são decisões
de cunho estritamente técnico.

- Decisões Compartilhadas: são aquelas decisões tomadas de forma compartilhada, entre

gerente e equipe. Têm características marcantes, tais como o debate, participação e busca de
consenso. Podem ser consultivas, quando a decisão é tomada após a consulta, ou participativa,
quando a decisão é tomada de forma conjunta.

- Decisões Delegadas: são tomadas pela equipe ou pessoa que recebeu poderes para isso. As
decisões delegadas não precisam ser aprovadas ou revistas pela administração. A pessoa ou
grupo assume plena responsabilidade pelas decisões, tendo para isso a informação, a
maturidade, as qualificações e as atitudes suficientes para decidir da melhor maneira possível.

Cinco etapas sequenciais no processo de decisão

1ª Etapa - Reconhecimento: ocorre aqui a identificação/diagnóstico da situação.

2ª Etapa - Planejamento: nessa etapa acontece o desenvolvimento de alternativas, ou seja,

aqui são elaboradas as alternativas de ação.
3ª Etapa - Avaliação: ocorre aqui a avaliação e escolha das alternativas, que foram
desenvolvidas na etapa anterior. Nesta etapa, deverá ser feita uma análise das vantagens e
desvantagens das alternativas desenvolvidas

4ª Etapa - Decisão e implementação: faz-se a seleção e depois a implementação, ou seja, nessa

etapa é o momento de selecionar a melhor alternativa.

5ª Etapa - Controle: ocorre aqui a monitoração e o feedback, para que se alcance os resultados
desejados e para um bom controle do andamento e do processo, faz-se necessário a avaliação
dos resultados da decisão.

Modelos de Tomada de Decisão

Com relação as Políticas Públicas, os modelos de tomada de decisão são classificados como:

Modelo Incremental: segundo informações do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão (MPOG), o modelo de tomada de decisão incremental pode ser visto como um
processo político caracterizado pela barganha e pelo compromisso entre decisores auto
orientados. As decisões limitam-se a decisões sucessivas anteriores, sendo, portanto, apenas
marginalmente diferentes das anteriores.

O modelo incremental traz duas constatações ao processo de políticas públicas:

1) Por mais adequada que seja a fundamentação técnica de uma alternativa, a decisão envolve
relações de poder;

2) Os governos democráticos não possuem efetivamente liberdade total na alocação de

recursos públicos.

A principal crítica a este modelo se refere à sua pouca compatibilidade com as necessidades de
mudanças necessárias à gestão de programas e projetos, podendo gerar prejuízos à eficiência
do Estado e legitimar um viés conservador no processo decisório.

Modelo Racional: segundo ainda informações do MPOG, neste modelo, a tomada de decisão
segue as seguintes atividades sequenciais:

- Um objetivo para solucionar um problema é estabelecido.

- Todas as estratégias alternativas para alcançar o objetivo são exploradas e listadas.

- Todas as sequências significantes de cada alternativa estratégica são previstas e as

probabilidades dessas consequências ocorrerem são estimadas.

- Por fim, a estratégia que parece resolver o problema ou que o resolve com menor custo é
selecionada.

Esse modelo parte de um pressuposto ingênuo de que a informação é perfeita e não considera
limites cognitivos em se analisar todas as opções de políticas. Tampouco, considera
adequadamente o peso das relações de poder na tomada de decisões. Os decisores, muitas
vezes, são obrigados a selecionar políticas públicas em bases políticas, ideológicas ou
aleatoriamente, sem referência a padrões de eficiência.

Políticas Distributivas: referem-se a decisões alocativas, sem contrapartidas fiscais, esse tipo
de política implica nas ações cotidianas que todo e qualquer governo precisa fazer. Ela diz
respeito à oferta de equipamentos e serviços públicos, mas sempre feita de forma pontual ou
setorial, de acordo com a demanda social ou a pressão dos grupos de interesse.

São exemplos de políticas públicas distributivas: as podas de árvores, os reparos em uma

creche, a implementação de um projeto de educação ambiental ou a limpeza de um córrego,
dentre outros. O seu financiamento é feito pela sociedade como um todo através do
orçamento geral de um estado.

Políticas Regulatórias: disciplinam aspectos da atividade social, esse tipo consiste na

elaboração das leis que autorizarão os governos a fazerem ou não determinada política pública
redistributiva ou distributiva. Se estas duas implicam no campo de ação do poder executivo, a
política pública regulatória é, essencialmente, campo de ação do poder legislativo.

Políticas Redistributivas: são aquelas que de várias formas (transferências, isenções, etc.)
redistribuem recursos de qualquer natureza, entre grupos sociais. Consistem em redistribuição
de renda em forma de recursos e financiamentos de equipamentos e serviços públicos.

São exemplos de políticas públicas redistributivas: os programas de bolsa-escola, bolsa-

universitária, cesta básica, renda cidadã, isenção de IPTU e de taxas de energia/água para
famílias carentes, dentre outros. Do ponto de vista da justiça social o seu financiamento
deveria ser feito pelos estratos sociais de maior poder aquisitivo, de modo que se pudesse
ocorrer, portanto, a redução das desigualdades sociais. No entanto, por conta do poder de
organização e pressão desses estratos sociais, o financiamento dessas políticas acaba sendo
feito pelo orçamento geral do ente estatal (união, estado federado ou município).

Políticas Constitucionais: estabelecem procedimentos para a adoção de decisões públicas e

relações entre os vários aparatos do Estado. Cada tipo de política pressupõe uma arena de
poder diferente, uma rede diferente de atores, uma diferente estrutura decisional e um
contexto institucional diferente.

1ª Fase - Formação de Agenda: dá-se o nome de formação de agenda para o procedimento de

escolha da lista com os principais problemas da sociedade a serem tratados. Estabelecer quais
os assuntos ou questões serão tratadas pelo Governo é fundamental, uma vez que, ilimitados
são as reivindicações e interesses da sociedade em meio a uma limitada quantidade de
recursos.

Faz-se necessário definir as questões a serem tratadas bem como reconhecer aquelas que não
serão levadas adiante, alguns elementos poderão ser levados em conta para a inserção de um
problema na Agenda Governamental. Veja os exemplos abaixo:

Exemplo 1: se um número elevado de pequenas empresas encerra os negócios nos primeiros

meses de existência, uma política pública

voltada especificamente para esta situação poderia ser criada como medida de controle ou
influência.

Exemplo 2: acontecimentos como crimes violentos podem levar a população a uma comoção,
o impacto social causado por evento específico pode levar os dirigentes do governo a
estabelecerem ações que possam evitar a repetição do ato ocorrido.

O feedback das ações governamentais que podem contribuir para o apontamento de falhas
em medidas adotadas pelo programa avaliado ou outros programas que não receberam
atenção governamental.
O período onde ocorre transição entre os governos pode ser considerado como um período
onde a agenda passa por mudanças, diante desta circunstância faz-se necessário valorizar e
dedicar maior atenção aos temas já selecionados como mais relevantes entre as demandas da
sociedade.

Porém ainda que uma questão esteja selecionada na Agenda Governamental, isso não significa
obrigatoriamente que será dedicada

uma atenção especial ou prioridade. Isso normalmente ocorrerá quando outros fatores são
somados a esta questão como, por exemplo,

mobilização popular, vontade política, percepção dos custos de não se resolver a questão
versus os custos de resolver.

2ª Fase - Formulação de Políticas: faz-se necessário definir quais caminhos ou ações deverão
ser tomadas para solucionar uma situação já vista como um problema inserido na Agenda
Governamental. Diante da realidade mencionada anteriormente compreende-se que esse
processo nem sempre é tomado como um processo pacífico, embora as ações ou medidas
tomadas sejam favoráveis e de interesse de determinado grupo/parte da sociedade, outros
grupos poderão considerar as ações não favoráveis aos seus interesses e necessidades.

Por isso, definir os objetivos da política, os programas e metas a serem desenvolvidas fazem-se
importantes e necessárias, ainda que provoque rejeições de várias propostas de ação.

As decisões devem ser tomadas após ouvir o corpo técnico da administração pública,
considerando recursos materiais, econômicos, técnicos, pessoais, e ainda após verificação do
posicionamento dos grupos sociais.

Veja abaixo alguns importantes passos para a elaboração de Políticas Públicas:

- A conversão de estatísticas em informação relevante para o problema;

- Análise das preferências dos atores; e

- Ação baseada no conhecimento adquirido.

Deve haver uma comunicação entre o responsável pela elaboração da Política Pública e os
atores envolvidos no contexto com o propósito de facilitar a formulação de propostas, onde
ela irá ser implantada e requerer a eles uma proposta sobre qual seria a melhor forma de
proceder. As diversas opiniões poderão servir como um banco de ideias que poderão apontar
o caminho desejado por cada segmento social.

Uma análise objetiva precisa ser realizada com relação as opiniões do grupo e ainda considerar
a viabilidade técnica, legal, financeira e política. Comparar e medir as alternativas, os riscos, a
eficácia e eficiência pode conduzir a um melhor atendimento aos interesses e objetivos sociais.

3ª Fase - Processo de Tomada de Decisão: embora seja necessário tomar decisões em todos
os momentos no ciclo de Políticas Públicas, esta fase concentra-se em um importante
momento de ação em resposta aos problemas escolhidos para a Agenda. Definem-se os
recursos e o prazo temporal da ação política. As formalizações das escolhas são expressas por
meio de leis, normas, resoluções, decretos, e outros atos da administração pública.
É importante ressaltar que na terceira fase ou processo de tomada de decisão, verificam-se os
procedimentos a seguir antes de tomar a decisão. Faz-se necessário decidir aqueles que
participarão do processo e ainda se o mesmo será aberto ou fechado. Se for aberto faz-se
necessário verificar se ocorrerá participação dos beneficiários, se a decisão será ou não
tomada por votação, e em qual grau direto ou indireto.

As decisões serão fortemente influenciadas por diferentes formas de decisão e diferentes

controladores da Agenda. Pesquisadores e estudiosos desenvolveram modelos que poderão
amenizar erros e elevar eficiência desse processo. Dentre os diversos modelos, cabe a
Abordagem das Organizações, que pressupõe que o governo é um conjunto de organizações
dos mais diversos níveis, dotadas de maior ou menor autonomia. A forma dos governos
perceberem problemas são os sensores das organizações, e as informações fornecidas por tais
sensores se constituem em recurso para se solucionar os problemas inseridos nesse modelo,
as Políticas Públicas passam a ser entendidas como resultado da atuação das organizações.

Assim, os atores são as próprias organizações que concorrem em termos de poder e influência
para promover a sua perspectiva e interpretação dos problemas tratados. Sob este enfoque,
explicam-se as decisões basicamente como o resultado de interações políticas entre as
organizações burocráticas. As soluções ajustam-se aos procedimentos operacionais
padronizados, ou seja, às rotinas organizacionais. Segundo esse modelo, uma boa decisão seria
aquela que permitisse a efetiva acomodação de todos os pontos de conflito envolvidos
naquela Política Pública. Os principais atores, ou seja, aqueles que têm condições efetivas de
inviabilizar uma Política Pública devem ter a convicção de que saíram ganhando. Na pior
hipótese, nenhum deles deve se sentir completamente prejudicado. Na prática, isso requer
que os atores que podem impedir a execução devem sentir que poderão não ter ganhos reais
mas, ao menos, não terão prejuízos com a política proposta.

4ª Fase - Implementação: Na quarta fase, na implementação ocorre a transformação do

planejamento e das escolhas em atos. O principal responsável pela execução da política ou
ação direta é o corpo administrativo. Devem realizar a aplicação, o controle e o
monitoramento das medidas já definidas. Dependendo da postura do corpo administrativo a
política poderá sofrer mudanças drásticas durante este período/fase. Mencionaremos aqui
dois modelos de implementação das Políticas Públicas, o de cima para baixo e o de baixo para
cima.

De Cima para Baixo: aplicação descendente, do governo para população. Este modelo
representa um modelo centralizado onde um número muito pequeno de funcionários participa
das decisões e pode opinar sobre a forma da implementação das Políticas Públicas.

As decisões tomadas pela administração pública devem ser cumpridas sem quaisquer
questionamentos.

De Baixo para Cima: aplicação ascendente, da população para o governo. Este modelo
representa um modelo descentralizado. Ocorre participação dos beneficiários ou usuário final
das políticas em questão. O contato direto com aqueles que serão os beneficiários, o cidadão,
permite uma perspectiva participativa nas Políticas Públicas.

Nesta fase deve-se chamar a atenção para fatores que podem comprometer a eficácia das
políticas, as disputas de poder entre as organizações, os fatores internos e externos que
podem afetar o desempenho das organizações, suas estruturas, sua preparação formal.
Dentre os fatores de disputas entre as organizações, destacam-se a quantidade de agências ou
organizações envolvidas no acompanhamento e controle das políticas e o grau de cooperação
ou lealdade entre elas.

Quanto maior o número de organizações envolvidas na execução de uma política, maior será o
número de comandos ou ordens que tem de ser expedidas e, consequentemente, o tempo
demandado para a realização das tarefas, a extensão da cadeia de comando mede-se pelo
número de decisões que é necessário adotar para que o programa funcione.

A extensão de comando afeta o grau de cooperação entre as organizações, tornando o

controle e monitoração do processo de implementação mais complexo e difícil. Dessa forma,
quanto mais elos (agências e organizações da administração pública envolvidas na execução de
tarefas) tiver a cadeia de comando (canais de transmissão das ordens para execução das
tarefas) mais sujeita a deficiências estará a implementação de políticas.

Dentre os fatores internos que afetam as organizações, podemos enumerar, em primeiro

lugar, as características estruturais das agências burocráticas (recursos humanos, financeiros e
materiais) e a relação entre quantidade de mudanças exigidas por uma política e extensão do
consenso sobre seus objetivos e metas.

As características das agências abrangem aspectos objetivos (como tamanho, hierarquia,

autonomia, sistemas de comunicação e de controle) e qualitativos (como a competência da
equipe e a vitalidade de seus membros).

Essas características estruturais são responsáveis não apenas pela eficácia na execução das
tarefas como também pela compreensão mais ou menos precisa dos implementadores acerca
da política e pela abertura ou adaptabilidade da organização às mudanças.

Quanto ao segundo fator interno, cabe destacar a existência de consenso dentro da

burocracia, com efeito, a relação entre a quantidade de mudanças exigidas afeta inversamente
o consenso sobre a política, ou seja, quanto mais mudanças no padrão de interação dos atores
ou nas estruturas forem necessárias, menor será o consenso sobre como atingi-las. Isso afeta
negativamente o grau de cooperação entre as organizações e a lealdade da burocracia aos
formuladores, provocando deficiências e deturpações na implementação das Políticas Públicas.

Os fatores externos, por fim, também afetam as Políticas Públicas, com efeito, a opinião
pública, a disposição das elites, as condições econômicas e sociais da população e a posição de
grupos privados podem tornar problemática a execução das políticas. A indiferença e descaso
gerais, a resistência passiva ou a mobilização intensa contra as medidas podem configurar uma
conjuntura negativa que prejudique a aplicação dos objetivos e metas propostas na política.
Para melhor se entender isso, é importante ressaltar quais características possuem os
indivíduos que podem contribuir para o aparecimento dos fatores externos.

Além da diferença na escala social (grupos de alta, média ou baixa posição), as características
mais importantes dos atores políticos são: a racionalidade, os interesses e as capacidades que
possuem para agir. Se entendermos essas três características, entenderemos como ocorre a
formulação de Políticas Públicas na prática.

A racionalidade é a capacidade de um Grupo Social (um ator) definir estratégias e cursos de

ação para alcançar seus objetivos. Os interesses representam as preferências de um dado ator
por uma certa política com a qual possui mais afinidade em detrimento de outras que
desconhece ou não possui simpatia.
A capacidade reflete os recursos (carisma, possibilidade de mobilização, liderança, unidade,
acesso aos meios de comunicação) que um ator possui na sua relação com seus representados,
o que faz com que a sociedade ouça seus argumentos e os leve em consideração (ou não).

5ª Fase - Monitoramento ou Avaliação: o fato de que o “Monitoramento e Avaliação” são

classificados como a quinta fase não significa que suas atuações ocorram somente no final. A
avaliação pode ser realizada em todos os momentos do ciclo de Políticas Públicas.

O constante exercício do monitoramento e avaliação pode contribuir para o sucesso das ações
governamentais e para a maximização dos resultados obtidos com os recursos. O
monitoramento e avaliação tem vital importância no processo de percepção sobre quais ações
tendem a elevar melhores resultados.

O monitoramento e a avaliação permitem à administração:

- Corrigir e prevenir falhas;

- Prestar contas de seus atos;

- Justificar as ações e explicar as decisões;

- Gerar informações úteis para futuras Políticas Públicas;

- Fomentar a coordenação e a cooperação entre esses atores;

- Identificar as barreiras que impedem o sucesso de um programa;

- Promover o diálogo entre os vários atores individuais e coletivos

envolvidos; e

- Responder se os recursos, que são escassos, estão produzindo

os resultados esperados e da forma mais eficiente possível;

O processo de avaliação de uma política leva em conta seus impactos e as funções cumpridas
pela política, busca determinar sua relevância, analisar a eficiência, eficácia e sustentabilidade
das ações desenvolvidas, e ainda serve como um meio de aprendizado para os atores públicos.

Os impactos se referem aos efeitos que uma Política Pública provoca nas capacidades dos
atores e grupos sociais, por meio da redistribuição de recursos e valores, afetando interesses e
suas estruturas de preferências. A avaliação de impacto analisa as modificações na distribuição
de recursos, a magnitude dessas modificações, os segmentos afetados, as contribuições dos
componentes da política na consecução de seus objetivos.

A avaliação de uma política também deve enfocar os efeitos que esses impactos provocam e
que se traduzem em novas demandas de decisão por parte das autoridades, com o objetivo de
anular ou reforçar a execução da medida. Também é importante analisar se a política produziu
algum impacto importante não previsto inicialmente, bem como determinar quais são os
maiores obstáculos para o seu sucesso.

Quanto às funções cumpridas pela política, a avaliação deve comparar em que medida a
Política Pública, nos termos em que foi formulada e implementada, cumpre os requisitos de
uma boa política. Idealmente, uma boa política deve cumprir as seguintes funções:
- Promover e melhorar os níveis de cooperação entre os atores

envolvidos;

- Constituir-se num programa factível, isto é, implementável;

- Reduzir a incerteza sobre as consequências das escolhas feitas;

- Evitar o deslocamento da solução de um problema político por meio da transferência ou

adiamento para outra arena, momento ou grupo;

- Ampliar as opções políticas futuras e não presumir valores dominantes e interesses futuros
nem predizer a evolução dos conhecimentos.

Uma boa política deveria evitar fechar possíveis alternativas de ação.

Para se determinar a relevância de uma política deve se perguntar se as ações desenvolvidas

por ela são apropriadas para o problema enfrentado. Para se analisar a eficácia e eficiência de
um programa, uma avaliação deve buscar responder se os produtos alcançados são gerados
em tempo hábil, se o custo para tais produtos são os menores possíveis e se esses produtos
atendem aos objetivos da política.

Quanto à sustentabilidade, uma política deve ser capaz de que seus efeitos positivos se
mantenham após o término das ações governamentais na área foco da Política Pública
avaliada.

Por fim, é importante se apreender, dentre outras coisas, quais seriam outras alternativas de
ações que poderiam ter sido adotadas – e que poderão ser em intervenções futuras – e quais
lições se tirar da experiência – tanto daquilo que deu certo como do que deu errado.

A avaliação pode ser dividida de forma interna ou externa. A primeira divisão se dá entre a
avaliação interna – que é conduzida pela equipe responsável pela operacionalização do
programa – e a externa – feita por especialistas que não participam do programa.

A vantagem da primeira se dá devido ao fato de que, ao estarem inseridos no programa, a

equipe terá maior conhecimento sobre ele, além de acesso facilitado às informações
necessárias, o que diminui o tempo e os custos da avaliação.

Em contrapartida, a equipe envolvida no programa pode não contar com a separação do

objeto avaliado, necessária para se garantir a imparcialidade. Já a avaliação externa tem como
ponto fraco o tempo necessário para se familiarizar com o objeto de estudo, porém conta com
imparcialidade maior. A segunda divisão se refere ao objetivo da avaliação, e pode ser
formativa, quando se busca informações úteis para a equipe na parte inicial do programa, ou a
somativa, que busca gerar informações sobre o valor ou mérito do programa a partir de seus
resultados, para que a autoridade responsável possa tomar sua decisão de manter, diminuir,
aumentar ou encerrar as ações do programa.

Controle Social

A complexidade das políticas públicas tem originado iniciativas pontuais, fragmentadas e

descontinuadas no tempo, em face das constantes mudanças decorrentes de influências
políticas e da incapacidade de resolver consistentemente os problemas que são postos pela
sociedade para o Estado e para a Administração Pública.

fundamentos democráticos que contextualizam e parametrizam

o desenvolvimento de políticas públicas são:

a) o jogo político ocorre com base em regras preestabelecidas, haja vista que as ações e
decisões políticas são pautadas direta ou indiretamente por regras constitucionais;

b) as eleições são periódicas e têm como base o sufrágio (voto) universal – logo, constituem
fontes de manifestação de preferências e escolhas do eleitorado sobre amplos programas de
governo de políticas públicas;

c) os mandatos dos eleitos são limitados temporalmente e quanto ao alcance de decisões e

ações, o que exige a definição de consistentes linhas de ação, preferencialmente,
institucionalizadas em legislação e instrumentos orçamentários de longo prazo para que as
políticas públicas tenham continuidade;

d) a prevalência da vontade da maioria da população, limitada por regras preestabelecidas, é

que determinará que tipos de políticas públicas serão priorizadas em cada governo;

e) a oposição tem participação legítima do jogo político e deve ter condições de assumir o
poder por meio do voto popular – logo, sempre terá importância o seu papel de crítica sobre
como estão sendo conduzidas políticas públicas e como propositora de diferentes agendas a
serem cumpridas caso venha a assumir o poder;

f) os representantes são responsáveis frente ao eleitorado, de modo que ao cidadão sempre

caberá o direito de cobrar a criação de novas políticas púbicas de seu interesse e pela
eficiência e eficácia das já existentes;

g) os clássicos direitos civis (direito à vida, liberdade, segurança, igualdade, dentre outros) são
garantidos – logo, exigem ações concretas dos governantes para manutenção de políticas
públicas permanentes para que os cidadãos os desfrutem na sua plenitude.

Os elementos acima ganharam força na condução dos interesses públicos, principalmente a

partir dos fundamentos da Reforma Gerencial de 1995, com a Reforma Gerencial houve claro
delineamento sobre o papel da administração pública e o perfil de atuação do Estado na
gestão de políticas públicas.

Por que a participação é tão importante no processo de formação de políticas públicas?

A falta de participação torna difícil para os agentes públicos e governantes perceberem

demandas não expressas pelo número reduzido de cidadãos que se manifestam nas esferas
políticas, essa falta de percepção dos problemas enfrentados pela sociedade fragiliza a
produção legislativa que regula a distribuição de recursos entre grupos na sociedade.

Numa situação como essa, existe a tendência de que os recursos públicos sejam direcionados
para os poucos cidadãos que participam dos processos políticos de elaboração de políticas
públicas em detrimento da maioria da população não participante, o que gera falta de
legitimidade dos governos perante a sociedade.

Outros Aspectos de Políticas Públicas

Instituições Públicas

Quase todas as políticas públicas são executadas por instituições públicas, essas instituições
têm papel decisivo: influenciam as decisões com seu poder, condicionam as decisões com sua
estrutura, limitam as decisões com suas normas, e impõem seu estilo próprio de agir.
Portanto, as instituições influenciam na escolha, na forma e na implementação das políticas
públicas.

Instituições, políticos, gestores e servidores não são neutros: cada um tem seus interesses e
nem sempre esses interesses são harmônicos.

DICA: As instituições impõem limites e procuram moldar o comportamento dos atores na

direção que lhes interessa.

É comum abordar o aspecto da racionalidade nas instituições: A racionalidade substantiva

utiliza valores absolutos e preocupa--se com a efetividade dos resultados, mas nessa ótica os
fins não justificam os meios. É utilizada por políticos e refere-se à ética da convicção.

Na racionalidade instrumental, funcional ou da conveniência, os fins justificam os meios, nessa

ótica os valores não são absolutos (os valores são conscientes), e busca-se selecionar os
melhores meios que possibilitem alcançar os resultados desejados, é típica das Organizações e
refere-se à ética da responsabilidade.

Pluralismo e Elitismo: O pluralismo admite a existência de diversos grupos de poder e pressão

e entende que as soluções podem ser diferentes para os mesmos problemas. O pluralismo
beneficia as minorias organizadas.

O Elitismo compreende a tese de que apenas poucas pessoas detêm o poder, definem e
controlam as políticas públicas com a finalidade de obter vantagens. É a denominada elite
dominante, em que os interesses da população são relegados a um segundo plano.

Carona: Em políticas públicas, carona é aquele cidadão que se beneficia das políticas públicas
sem ter concorrido para isso. Ex.: políticas de preservação do meio ambiente, de controle da
qualidade do ar, etc. Carona também é o cidadão que não paga os impostos que financiam a
produção de bens/serviços pelo Estado e mesmo assim utiliza esses bens/serviços produzidos.
Ex.: serviços de saúde, de educação etc.

O carona é irracional do ponto de vista da sociedade, mas racional sob a ótica do

indivíduo/carona, visto que os cidadãos procuram obter os melhores benefícios com um
mínimo de custo ou esforço. O carona também se aplica a entes estatais como Estados--
membros e Municípios. Ex.: Investir menos em programas sociais para não atrair beneficiários
de outros entes, ou, até mesmo, forçar cidadãos da comunidade a buscar atendimentos em
outros Municípios e/ou Estados-membros.

Empresário Político: São empresários/atores de origem diversa que têm disposição e recursos
para investir em políticas públicas que lhes favoreçam ou gerem algum benefício. O
empresário pode ser um político (eleito ou não), jornalistas, lobistas, servidores públicos,
acadêmicos, etc.

DICA: O empresário político, em regra, não é um comercial/ industrial.

Equilíbrio Interrompido: utiliza-se esse termo para explicar as políticas públicas que são
implementadas por longos períodos, mas que em determinado momento são interrompidas
em face de instabilidades que provocam mudanças nas políticas anteriores.

Tipos de Demandas: considera três tipos de demandas: as demandas novas resultam do

surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas; as demandas recorrentes se
referem a problemas não resolvidos ou mal resolvidos, que retornam com frequência ao
debate e à agenda governamental; e as demandas reprimidas contemplam problemas já
existentes que não foram considerados problemas, mas apenas um “estado de coisas”.

Ciclo das Políticas Públicas

1) Construção da Agenda: no início do ciclo, ocorre a identificação e seleção de questões ou

problemas que merecem atenção e ação por parte do governo. Isso é influenciado por diversos
atores e fatores, como grupos de interesse, eventos atuais e necessidades da sociedade. A
montagem da agenda de políticas públicas, conforme Wöhlke, começa com a identificação de
um problema, sua transformação em uma questão pública e sua inclusão nas prioridades do
governo. Nesse processo, diversos atores sociais desempenham um papel crucial, incluindo
atores formais, como os poderes legislativo e executivo, e atores informais, como sindicatos,
ONGs e mídia, que influenciam a seleção dos temas públicos relevantes a serem
transformados em políticas públicas.

2) Formulação da Política: a fase de formulação de políticas públicas envolve o planejamento

das ações que foram previamente identificadas na agenda. Nesta etapa, é essencial realizar um
diagnóstico do problema, a fim de elaborar alternativas viáveis. Estabelecer objetivos claros é
fundamental, pois eles orientarão o processo formulação, bem como as fases subsequentes de
tomada de decisão, implementação e avaliação das políticas públicas. Durante essa fase, são
realizadas reuniões, consultas públicas e audiências para analisar os cenários e considerar os
aspectos jurídicos, administrativos e financeiros relacionados à política pública. Essa etapa é
crucial para o sucesso das fases subsequentes.

3) Processo Decisório: analisa quem será responsável por tomar decisões e como isso será
feito após o processo de formulação de políticas públicas. Durante esta etapa, determina-se o
curso de ação a ser seguido. Existem alguns modelos que servem de base para a tomada de
decisão:

– Modelo de Racionalidade Absoluta: neste modelo, os atores calculam os custos e benefícios

de cada alternativa para encontrar a melhor solução.

– Modelo de Racionalidade Limitada: aqui, a decisão é baseada em opções satisfatórias, não

necessariamente nas melhores.

– Modelo Incremental: este modelo considera mais o elemento político do que o critério
técnico. A melhor decisão é aquela que garante o melhor acordo entre os envolvidos.

– Modelo de Fluxos Múltiplos: no modelo de fluxos múltiplos, há uma convergência de

problemas, soluções e situações favoráveis. A tomada de decisão visa encontrar a melhor
solução possível com o mínimo uso de recursos disponíveis, com base em uma análise de
custo-benefício.

4) Implementação: uma vez que uma política é aprovada, ela entra na fase de implementação.
Isso envolve a tradução das políticas em ações concretas, alocação de recursos, definição de
responsabilidades e execução dos programas e serviços relacionados à política. Na fase de
implementação, a política pública é efetivamente colocada em prática, transformando as
intenções políticas em ações concretas. Isso ocorre após a delimitação da política pública, a
tomada de decisão, a alocação de recursos e o desenho institucional.

No entanto, esta fase pode enfrentar desafios, como:

– Desenho inadequado da política;

– Caráter genérico da política;

– Envolvimento de várias organizações na implementação;

– Níveis de consenso em relação à opinião política.

Esses desafios podem impactar a eficácia da implementação da política pública.

5) Avaliação: após a implementação da política pública, é necessário realizar uma avaliação

para verificar se seus objetivos e metas estão sendo alcançados. Isso envolve verificar se a
política está tendo um impacto positivo no público-alvo e se está cumprindo sua finalidade.

A avaliação pode ocorrer tanto após a implementação da política, para corrigir possíveis
problemas, quanto antes da implementação, para prevenir efeitos indesejados.

Com base na avaliação, é possível tomar várias decisões, como:

– Continuar a política pública sem alterações;

– Fazer modificações em alguns aspectos da política;

– Encerrar a política pública quando o problema foi resolvido

ou quando a implementação se mostrou ineficaz.

É importante notar que, embora essas etapas sejam apresentadas de forma sequencial, na
prática, elas muitas vezes se sobrepõem e interagem entre si. Além disso, o processo de
políticas públicas envolve uma ampla gama de atores e interesses, tornando-o complexo e
sujeito a mudanças ao longo do tempo.

As três principais causas que podem levar ao fim de uma Política Pública são:

a) Quando o problema público é resolvido;

b) Quando a política pública se torna ineficaz para resolver o problema;

c) Quando o problema público, mesmo não resolvido, perde sua importância na agenda
política e no programa de governo.

Institucionalização das políticas em direitos humanos como políticas de estado

A institucionalização das políticas em direitos humanos como políticas de Estado representa

um marco fundamental na promoção e proteção dos direitos fundamentais de todos os
cidadãos.

Este processo envolve a incorporação de princípios e normas de direitos humanos em todos os

níveis de governança e em todas as áreas da administração pública, assegurando que esses
direitos sejam respeitados, protegidos e cumpridos pelo Estado.

Fundamentos e Importância

Os direitos humanos são direitos inerentes a todos os seres humanos, independentemente de

raça, sexo, nacionalidade, etnia, idioma, religião ou qualquer outra condição. A
institucionalização desses direitos nas políticas de Estado visa garantir que as práticas
governamentais sejam consistentemente orientadas pelos padrões internacionais de direitos
humanos. Isso é essencial não apenas para proteger os indivíduos contra abusos e violações,
mas também para promover o bem-estar e a dignidade de todas as pessoas.

Políticas de Estado e Estruturas Institucionais

As políticas de Estado em direitos humanos requerem estruturas institucionais sólidas. Isso

inclui a criação de órgãos governamentais especializados, como comissões ou secretarias de
direitos humanos, que são responsáveis por formular, implementar e monitorar políticas nesta
área. Também é fundamental a existência de um quadro legal abrangente que alinhe a
legislação nacional com as obrigações internacionais em matéria de direitos humanos.

Educação e Conscientização

A institucionalização efetiva também passa pela educação e conscientização. Isso significa

integrar os direitos humanos nos currículos educacionais e promover campanhas de
conscientização pública para informar os cidadãos sobre seus direitos e sobre como protegê-
los. Uma população bem informada sobre seus direitos é mais capaz de reivindicá-los e
defender-se contra abusos.

Participação Pública e Sociedade Civil

Outro aspecto chave é a participação pública e o envolvimento da sociedade civil. Políticas

eficazes de direitos humanos exigem um diálogo aberto entre o governo e a sociedade,
incluindo organizações não governamentais, grupos de defesa de direitos, acadêmicos e outros
atores relevantes. A participação ativa desses grupos assegura que as políticas sejam
inclusivas, representativas e sensíveis às necessidades de diferentes comunidades.

Monitoramento e Responsabilidade

Para garantir a eficácia dessas políticas, é crucial ter mecanismos de monitoramento e

responsabilização. Isso pode ser realizado através de relatórios regulares, revisões
independentes e a criação de órgãos de supervisão que possam avaliar o cumprimento dos
compromissos de direitos humanos e responsabilizar as autoridades por falhas ou violações.

Desafios e Perspectivas futuras

Apesar de sua importância, a institucionalização das políticas de direitos humanos enfrenta

desafios, incluindo resistências políticas, limitações de recursos e a necessidade de
harmonização das práticas locais com padrões internacionais. A superação desses desafios
requer compromisso político, recursos adequados e uma abordagem colaborativa entre
diferentes setores da sociedade.

Em conclusão, a institucionalização das políticas em direitos humanos como políticas de Estado

é fundamental para a construção de sociedades justas e equitativas. Ela promove o respeito à
dignidade humana, a proteção contra abusos e a promoção de uma cultura de respeito e
valorização dos direitos humanos. Esta abordagem não apenas fortalece o estado de direito e
a democracia, mas também contribui para a estabilidade social e o desenvolvimento
sustentável. Portanto, assegurar que os direitos humanos sejam uma prioridade nas políticas
de Estado é um imperativo tanto ético quanto prático para governos comprometidos com o
bem-estar de seus cidadãos e o progresso de sua nação.
Federalismo e descentralização de políticas públicas no brasil: organização e funcionamento
dos sistemas de programas nacionais

O federalismo e a descentralização de políticas públicas no Brasil representam aspectos

fundamentais da organização política e administrativa do país. A estrutura federal brasileira é
composta pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, cada um com competências e
responsabilidades específicas definidas pela Constituição de 1988. Essa estrutura visa
equilibrar o poder entre diferentes níveis de governo, ao mesmo tempo que promove a
autonomia regional e local.

Federalismo Brasileiro

O federalismo no Brasil é caracterizado pela distribuição de poderes entre os diferentes níveis

de governo. A União detém competências exclusivas em áreas como defesa nacional, política
externa, e regulação do comércio internacional. Os Estados possuem competências residuais,
ou seja, tudo aquilo que não é exclusivo da União ou atribuído aos Municípios. Já os
Municípios são responsáveis por questões de interesse local, como educação básica e serviços
de saúde de atenção primária.

Descentralização de Políticas Públicas

A descentralização no Brasil foi intensificada com a Constituição de 1988, que ampliou as

competências dos Estados e Municípios, especialmente em áreas como saúde, educação e
assistência social. Essa mudança visou aproximar a administração dos serviços públicos dos
cidadãos, buscando maior eficiência e adequação às realidades locais. A descentralização é
vista como um meio de promover a participação cidadã, aumentar a transparência e melhorar
a alocação de recursos.

Organização e Funcionamento dos Sistemas de Programas Nacionais

No contexto desse federalismo descentralizado, os sistemas de programas nacionais são

organizados de modo a assegurar a uniformidade de diretrizes em todo o território nacional,
ao mesmo tempo que permitem adaptações às especificidades locais e regionais. Por exemplo,
no sistema de saúde, o Sistema Único de Saúde (SUS) estabelece diretrizes nacionais, mas
permite que Estados e Municípios adaptem suas políticas e programas de acordo com as
necessidades locais.

A gestão desses programas envolve um constante processo de negociação e coordenação

entre os diferentes níveis de governo. Mecanismos como consórcios intermunicipais,
conferências de políticas públicas e comissões intergestoras são exemplos de como essa
coordenação é realizada na prática. Esses mecanismos visam promover a integração entre os
diferentes níveis de governo e garantir a coerência e a efetividade das políticas públicas.

Desafios e Perspectivas

Apesar dos benefícios potenciais, a descentralização enfrenta desafios significativos no Brasil.

A variação na capacidade administrativa e financeira entre os Municípios e Estados pode levar
a desigualdades significativas na qualidade dos serviços públicos oferecidos.

Além disso, a complexidade na coordenação entre os diferentes níveis de governo pode

resultar em sobreposição de funções e ineficiências. Para enfrentar esses desafios, é
necessário fortalecer mecanismos de cooperação e coordenação, aprimorar a capacidade
administrativa dos governos locais e regionais e garantir uma distribuição mais equitativa de
recursos. Além disso, a avaliação contínua das políticas públicas e a promoção da
transparência e da participação cidadã são essenciais para assegurar a eficácia e a
responsabilidade na gestão pública. O federalismo e a descentralização de políticas públicas no
Brasil oferecem um quadro complexo, mas potencialmente eficaz, para a gestão de serviços e
programas em um país de dimensões continentais e de grande diversidade regional. Ao
equilibrar a autonomia dos governos locais com a coordenação e supervisão em nível federal,
busca-se promover políticas públicas que sejam ao mesmo tempo uniformes em qualidade e
adaptadas às necessidades locais. A efetivação desse modelo, contudo, requer um
compromisso contínuo com a melhoria da capacidade administrativa, a cooperação
intergovernamental e a participação ativa da sociedade.