Introdução

O estudo das políticas públicas tornou-se num dos principais campos de desenvolvimento
cientí co desde o último quartel do sec. XX.
A análise das políticas públicas surge tanto da necessidade de compreender o processo
de decisão política como de providenciar aos decisores conhecimento válido e ável
sobre problemas económicos e sociais urgentes.
Esta disciplina pensada por Lasswell assume-se como uma tarefa multidisciplinar, que
recorre aos contributos da ciência política, sociologia, antropologia, psicologia,
estatíticas, matemática,….

Dunn (1981, 35) de ne análise política como “an applied social science discipline which
uses multiple methods of inquiry and arguments to produce and transform policy-
relevant information that may be utilized in political settings to resolve policy problems.”

De facto, há medida que os problemas se tornaram mais complexos nas últimas décadas
quase todos os governos, administrações, agências estabeleceram mecanismos de
análise e avaliação para sustentar decisões e agendas.

Aproximação ao Conceito

“Política pública é tudo aquilo que o governo escolhe fazer ou não fazer”. Thomas R.

“Política Pública consiste no conjunto de decisões políticas para implementar programas com o
objetivo de alcançar objetivos societais” Charles L. Cochran e Eloise Malone

“Política pública consiste na soma das atividades governamentais, atuando diretamente ou

através de agentes, que têm in uência na vida dos cidadãos.” B. Guy Peters

Políticas Públicas: conceito

Uma política pública envolve e compreende o conjunto das decisões e ações selecionadas para
implementar as decisões tomadas

Uma decisão política corresponde a uma escolha de entre um leque de alternativas,

conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando - em
maior ou menor grau - uma certa adequação entre os ns pretendidos e os meios
disponíveis.

A não decisão não se refere à ausência de decisão sobre uma questão que foi incluída na
agenda política. Não-decisão signi ca que determinadas temáticas, que ameaçam fortes
interesses ou que contrariam os código de valores de uma sociedade (e, da mesma forma,
ameaçam interesses), encontram obstáculos diversos e de variada intensidade à sua
transformação de um estado de coisas em um problema político - e, portanto, à sua
inclusão na agenda governamental. A não decisão é assim uma decisão.

Atenção: Embora uma política pública implique decisão política ou não decisão, nem
toda decisão política chega a constituir uma política pública.

Políticas Públicas: conceito

Tipologia de acordo com a sua natureza:

1- Políticas Distributivas
São baseadas na distribuição de vantagens de forma tendencialmente universal ou de grande
abrangência, geralmente associadas a baixo níveis de con itualidade social, com distribuição
indireta de custos e encargos.
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 2- Políticas Redistributivas
São baseadas na redistribuição de recursos entre grupos sociais, com maior con itualidade
social já que vão colocar em oposição aqueles que delas bene ciam e quem suporta os custos
das medidas.

3- Políticas Regulatórias
São políticas centradas na criação de regras de funcionamento, regulando as relações entre
diferentes partes e agentes, grupos e sectores da sociedade.

4- Políticas Constitutivas
São políticas que atuam na estrutura e condições gerais da de nição das restantes políticas,
alteram e estabelecem as regras do jogo.

Ou quando classi camos as políticas de acordo com o seu âmbito de atuação:

1- Políticas de Educação;
2- Políticas Económicas;
3- Políticas de Saúde;
4- Políticas de Defesa; 5- Política Ambiental; 6- Política Digital

A Decisão Política

“Decision-making is usually de ned as a process or sequence of activities involving stages of

problem recognition, search for information, de nition of alternatives and the selection of an actor
of one from two or more alternatives consistent with the ranked preferences”

1- Uma decisão política corresponde a uma escolha de entre um leque de alternativas,

conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor
grau uma certa adequação entre os ns pretendidos e os meios disponíveis.
2- Deve haver racionalidade no processo de tomada de decisão e, no possível, devem ser
atendidos todos os aspectos relevantes tais como as suas implicações diretas e indiretas, a sua
implementação, etc.
3- Nunca é o resultado de um homem apenas. Em qualquer governo, mesmo em regimes não
democráticos e ilberais, burocratas, conselheiros e altos funcionarios têm envolvimento no
processo. Por exemplo, nas democracias liberais a consulta pública, as conversações, as
negociações, o lobbying formal ou informal, são parte do processo de decisão política.

Racional Decisión-Making Theory = John Von Newman

Desenvolvido por economistas, com a óbvia vantagem de tornar a decisão previsível, rational
decision-making baseia-se no conceito da racionalidade perfeita e assenta em 3 assunções:

1- o decisor tem uma preferência entre um conjunto de resultados quanti cados da decisão
2- o decisor atua de forma independente e tem na sua posse toda a informação relevante
3- o decisor escolhe sempre a opção que maximiza os resultados

A decisão é o resultado de um processo de recolha de informação e análise das diferentes

opções para atingir os nossos objetivos.

Critérios racionais
1- E cácia. (resultados)
2- E ciência (custos associados)
3- Equidade ( racionalidade social; distribuição de efeitos e esforços entre diferentes grupos; rstá
relacionado com concepções concorrentes de justiça e os quadros éticos vigentes)
4- Adequação ( relação entre a e cácia e a satisfação de necessidades, valores e oportunidades
que originaram o problema
5- Grau de resposta
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 “People and organizations often make decisions using rules of thumb rather than rational analysis,
and they base those decisions on factors economists traditionally don’t consider, such as
fairness, past events and aversion to loss.” Kahneman and Tversky

Limites da escolha racional

1- As preferências não são coerentes;
2- Muitas vezes não conseguimos quanti car resultados entre preferências
2- Raramente temos acesso a todas informações
3- Di cilmente conseguimos antever os resultados e as consequências da preferência
4- Enviesamento cognitivos
a. Utilização de heurísticas ( atalhos no processamento
da informação)
b. preconceitos de ego como motivações emocionais (
medo, fúria, insegurança, pressão social, desejo de aceitação, etc)

«our understanding of human behavior can be improved by appreciating how people

systematically go wrong.(...)» Richard Thaler e Cass Sunstein,

maioria das decisões de escolha assentam num equlibrio entre o sistema cognitivo automático e
o re exivo.

As 7 heurísticas subjacentes à escolha

- Ancoragem
- Disponibilidade
- Representatividade
.- Optimismo
- Ganhos e Perdas
- Status Quo do Preconceito - Enquadramento

“humans make decisions and act in ways that are anything but rational” Jim Taylor

Enviesamento Cognitivo
•Em cima do joelho – tomar decisões intuitivas e rápidas quando decisões ponderadas são
recomendadas.
•O óbvio – assumir que a decisão óbvia é a melhor decisão. •
Validação – focar na informação que con rma as nossas opiniões.
• Inércia – pensamos e agimos de forma que nos são familiares, seguras e previsíveis.
• Miopia – interpretar o mundo através da nossa experiência, valores, crenças e premissas.
• Arrogância intelectual – acreditar que a argumentação racional é su ciente para tomar decisões
complexas.
•Excesso de con ança
•Homecoming queen/king bias- decidir de forma a aumentar a aceitação ou a popularidade
•Falácia do planeamento- subestimar o tempo e o custo necessários a terminar uma tarefa.

Estratégia para mitigar o enviesamento cognitivo

1.Tomada de consciência.
2. Colaborar.
3. Questionar
4. Procurar aconselhamento
5. Recolher informação relevante 6. De nir com rigor as alternativas 7. Estabelecer estratégias
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 A decisão política como política ou resposta pública porque revestida da autoridade
soberana do poder político Karl Schmit:

1-Responde a um tipo de problema que requer atenção;

2- Desenvolvidas em nome do “público” ou “interesse público”; «Todos os cidadãos têm o direito

de tomar parte na vida política e na direcção dos assuntos públicos do país, directamente ou por
intermédio de representantes livremente eleitos.» CRP

3- Resultam de um processo de decisão pública, já que o público é a fonte da autoridade política

( ou seja, a
autoridade de agir em nome do público);

4- São políticas desenvolvidas por governos, mesmo quando emergem de ideias que surgem fora
da esfera governamental ou através da interação entre o governo e atores não governamentais;

5- São políticas orientadas para alcançar um determinado objetivo, tal como a solução de um
problema.

6- São políticas que afetam uma variedade maior de pessoas que decisões privadas

O processo de decision-making pode ser dividido em vários momentos

1- O início - Uma decisão geralmente responde a um problema, a uma situação de crise ou a um

compromisso ou bandeira política. A resposta pode ser dada
a. top down - o Governo ou organismo do
Estado
b. down to top – partidos politicos, grupos
organizados, meios de comunicação, contestação social, etc, criam pressão para uma resposta
2- Formulação da decisão - A decisão é sempre tomada pela escolha entre várias alternativas
ou propostas de resposta.
3- A implementação – muitas vezes dependente de estruturas interemédias, da adesão do
público alvo, dos recursos afetos
4- Avaliação

Limites sistémicos
1- A distribuição da in uência e do acesso dentro de qualquer sistema tem em si um
enviesamento, pelo que o sistema tendencialmente reagirá ou responderá não de forma neutral,
mas sim favorecendo uns em detrimento de outros.
2- O espectro de questões e de decisões alternativas politicamente atendidas será restricto.
3- O próprio sistema é conservador no que diz respeito a tendências prevalecentes que
determinam que questões ou alternativas são consideradas como legitimas preocupações dos
políticos.
4- O processo pré-político ou pré-decisório é geralmente o que determina quais as questões
ou alternativas devem tomas em conta pela política, e quais são as escolhas que serão feitas.

“A de nição de alternativas é o instrumento supremo do poder” E.E Schattschneider

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******* tenho que complementar

A Decisão Política
A organização do Estado e os uxos de decisão em Portugal

Organização do Estado

A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no

pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de
efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes,
visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da
democracia participativa.

O Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e

os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização
democrática da administração pública

São tarefas fundamentais do Estado:

a) Garantir a independência nacional;
b) Garantir os direitos e liberdades fundamentais;
c) Defender a democracia política;
d) Promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os
portugueses, bem como a efetivação dos direitos económicos, sociais, culturais e
ambientais, mediante a transformação e modernização das estruturas económicas e
sociais;
e) Proteger e valorizar o património cultural, defender a natureza e o ambiente, preservar os
recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do território;
f) Assegurar o ensino da língua portuguesa;
g) Promover o desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional,;
h) Promover a igualdade entre homens e mulheres.

Organização do poder político

São órgãos de soberania o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e

os Tribunais.

Presidente da República
Presidente da República representa a República Portuguesa, garante a independÊncia
nacional, a unidade do Estado e o regular funcionamento das instituições democráticas e
é, por inerência, Comandante Supremo das Forças Armadas.

É eleito por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos portugueses eleitores
recenseados no território nacional.

O mandato do presidente da república tem a duração de cinco anos e termina com a

posse do novo presidente eleito. Não é admitida a reeleição para um terceiro mandato
consecutivo, nem durante o quinquénio imediatamente subsequente ao termo do
segundo mandato consecutivo.

Competências relativas aos outros órgãos.

• a) Presidir ao Conselho de Estado;

• b) Marcar o dias dos vários atos eleitorais;

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 • c) Convocar extraordinariamente a Assembleia da República;

• d) Dissolver a Assembleia da República, observado o disposto no artigo 172.o da CRP,

ouvidos os partidos nela representados e o Conselho de Estado

• e) Nomear o Primeiro-Ministro, nos termos do n.o 1 do artigo 187.o;

• f) Demitir o Governo, nos termos do n.o 2 do artigo 195.o, e exonerar o Primeiro-Ministro, nos
termos do n.o 4 do artigo 186.o;

• g) Nomear e exonerar os membros do Governo, sob proposta do Primeiro-Ministro;

• h) Presidir ao Conselho de Ministros, quando o Primeiro-Ministro lho solicitar;

Presidente da República
No procedimento legislativo exerce um papel de controle:
1- promulgação – assentimento político e jurídico do conteúdo
2- veto político
3- veto jurídico, fundado em razões de inconstitucionalidade
4- scalização sucessiva de inconstitucionalidade

Competências na prática de actos próprios:

a) Promulgar e mandar publicar as leis, os decretos-leis e os decretos regulamentares,
assinar as resoluções da Assembleia da República que aprovem acordos internacionais e
os restantes decretos do Governo;
b) Declarar o estado de sítio ou o estado de emergência, observado o disposto nos artigos 19.o e
138.o;
c) Pronunciar-se sobre todas as emergências graves para a vida da República;
d) Requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade de normas
constantes de leis, decretos- leis e convenções internacionais;
e)Requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade de normas jurídicas,
bem como a veri cação de inconstitucionalidade por omissão;

Assembleia da República

A Assembleia da República é a assembleia representativa de todos os cidadãos portugueses.

Tem o mínimo de cento e oitenta e o máximo de duzentos e trinta Deputados, nos termos da lei
eleitoral.

Os Deputados representam todo o país e não os círculos por que são eleitos.
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 O mandato dos Deputados inicia-se com a primeira reunião da Assembleia da República após
eleições e cessa com a primeira reunião após as eleições subsequentes, sem prejuízo da
suspensão ou da cessação individual do mandato.

A legislatura tem a duração de quatro sessões legislativas. A Assembleia da República não pode
ser dissolvida nos seis meses posteriores à sua eleição, no último semestre do mandato do
Presidente da República ou durante a vigência do estado de sítio ou do estado de emergência.

Compete à Assembleia da República:

Organização do Estado
a) Aprovar alterações à Constituição, nos termos dos artigos 284.o a 289.o;
b) Fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas pela Constituição ao Governo;
d) Conferir ao Governo autorizações legislativas;
g) Aprovar as leis das grandes opções dos planos nacionais e o Orçamento do Estado, sob
proposta do Governo;
h) Autorizar o Governo a contrair e a conceder empréstimos; i) Aprovar os tratados, bem como os
acordos internacionais que versem matérias da sua competência reservada ou que o Governo
entenda submeter à sua apreciação;
j) Propor ao Presidente da República a sujeição a referendo de questões de relevante interesse
nacional;
l) Autorizar e con rmar a declaração do estado de sítio e do estado de emergência

Assembleia da República - A relevância da função legislativa é manifestada na competência

legislativa sobre as quais o Governo não pode legislar .
Matérias em que o Governo pode legislar desde que munido de autorização legislativa
Matérias em que tanto AR como Governo podem legislar.

As leis de autorização legislativa de nem o objecto, o sentido, a extensão e a duração da

autorização, a qual pode ser prorrogada: não podem ser utilizadas mais de uma vez

É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes

matérias:

a) Eleições dos titulares dos órgãos de soberania;

b) Regimes dos referendos;
c) Organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional;
d) Organização da defesa nacional, de nição dos deveres dela decorrentes e bases gerais da
organização, do funcionamento, do reequipamento e da disciplina das Forças Armadas;
e) Regimes do estado de sítio e do estado de emergência;
h) Associações e partidos políticos;
i) Bases do sistema de ensino;....

É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes

matérias, salvo autorização ao Governo:
c) De nição dos crimes, penas, medidas de segurança;
f) Bases do sistema de segurança social e do serviço nacional de saúde; h) Regime geral do
arrendamento rural e urbano;
i) Criação de impostos e sistema scal e regime geral das taxas e demais contribuições
nanceiras a favor das entidades públicas;

Constituem poderes dos Deputados:

a) Apresentar projectos de revisão constitucional;
b) Apresentar projectos de lei, de Regimento ou de resolução, designadamente de referendo,
e propostas de deliberação e requerer o respectivo agendamento;
c) Participar e intervir nos debates parlamentares, nos termos do Regimento;
d) Fazer perguntas ao Governo sobre quaisquer actos deste ou da Administração Pública e
obter resposta em prazo razoável, salvo o disposto na lei em matéria de segredo de Estado;
e) Requerer e obter do Governo ou dos órgãos de qualquer entidade pública os elementos,
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 informações e publicações o ciais que considerem úteis para o exercício do seu mandato;
f) Requerer a constituição de comissões parlamentares de inquérito; g) Os consignados no
Regimento

Governo XXIII

O Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração

pública.

Dirige a administração directa, tem poderes de superintendência e tutela sobre a administração

indireta ( quando os ns do Estado são prosseguidos por pessoas colectivas distintas do Estado)
e tutela a administração autónoma.

O Primeiro-Ministro é nomeado pelo Presidente da República, ouvidos os partidos representados

na Assembleia da República e tendo em conta os resultados eleitorais.Os restantes membros do
Governo são nomeados pelo Presidente da República, sob proposta do Primeiro-Ministro.

Do programa do Governo constarão as principais orientações políticas e medidas a adoptar ou a

propor nos diversos domínios da actividade governamental. Os membros do Governo estão
vinculados ao programa do Governo e às deliberações tomadas em Conselho de Ministros.

Governo - Conselhos de Ministros

Compete ao Conselho de Ministros:

a) De nir as linhas gerais da política governamental, bem como as da sua execução;

b) Deliberar sobre o pedido de con ança à Assembleia da República;
c) Aprovar as propostas de lei e de resolução;
d) Aprovar os decretos-leis, bem como os acordos internacionais não submetidos à Assembleia
da República; e) Aprovar os planos;
f) Aprovar os actos do Governo que envolvam aumento ou diminuição das receitas ou despesas
públicas;
g) Deliberar sobre outros assuntos da competência do Governo que lhe sejam atribuídos por lei
ou apresentados pelo Primeiro-Ministro ou por qualquer Ministro.
2. Os Conselhos de Ministros especializados exercem a competência que lhes for atribuída por lei
ou delegada pelo Conselho de Ministros.

Governo -Funções Políticas

Compete ao Governo:
- Referendar os actos do Presidente da República, nos termos do artigo 140.o CRP;
- Negociar e ajustar convenções internacionais;
- Aprovar os acordos internacionais cuja aprovação não seja da competência da Assembleia da
República ou que a esta não tenham sido submetidos;
- Apresentar propostas de lei e de resolução à Assembleia da República;
- Propor ao Presidente da República a sujeição a referendo de questões de relevante interesse
nacional, nos termos do artigo 115.o;
- Pronunciar-se sobre a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência;
- Apresentar à Assembleia da República, nos termos da alínea d) do artigo 162.o CRP, as
contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar;
- Apresentar, em tempo útil, à Assembleia da República, informação referente ao processo de
construção da união europeia;
- Praticar os demais actos que lhe sejam cometidos pela Constituição ou pela lei.

Governo - Funções Legislativas

Compete ao Governo:
- Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República;
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- Fazer decretos-leis em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante
autorização desta;
- Fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes
jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam.
- É da exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria
organização e funcionamento.

Governo - Funções Administrativas

Compete ao Governo:

- Elaborar os planos, com base nas leis das respectivas grandes opções, e fazê-los executar;
- Fazer executar o Orçamento do Estado;
- Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;
- Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar,
superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração
autónoma;
- Praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de
outras pessoas colectivas públicas;
- Defender a legalidade democrática;
- Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do
desenvolvimento económico- social e à satisfação das necessidades colectivas.

Administração Direta e indireta

Administração direta é exercida por órgãos e serviços do próprio Estado Administração indireta é
exercida por pessoas coletivas distintas do Estado Ex: Saúde (Decreto-Lei n.o 65/2022, de 28 de
setembro (pdf))

O Ministro da Saúde exerce a direção sobre:

a) A Secretaria-Geral do Ministério da Saúde;
b) A Inspeção-Geral das Atividades em Saúde;
c) A Direção-Geral da Saúde;
d) O Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências.

O Ministro da Saúde exerce a superintendência e tutela sobre:

a) A Administração Central do Sistema de Saúde, I. P.;
b) O INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I. P.; c) O Instituto
Nacional de Emergência Médica, I. P.;
d) O Instituto Português do Sangue e da Transplantação, I. P.;
e) O Instituto Nacional de Saúde Doutor Ricardo Jorge, I. P.;
f) A Administração Regional de Saúde do Norte, I. P.;
g) A Administração Regional de Saúde do Centro, I. P.;
h) A Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, I. P.;
i) A Administração Regional de Saúde do Alentejo, I. P.;
j) A Administração Regional de Saúde do Algarve, I. P.;
k) Serviços e estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde.

Administração Regional -Regiões Administrativas

Descentralização
Em 2013, foi aprovada e publicado a Lei n.o 75/2013, de 12 de Setembro, transferência por via
legislativa de competências dos órgãos do Estado para os órgãos das autarquias locais, e o
legislador consagrou também a delegação de competências via contrato dos órgãos do Estado
nas autarquias locais (contratos interadministrativos).

O XXI Governo constitucional teve uma diferente abordagem considerando que a transferência de
competências deve ser universal aprovou a Lei n.o 50/2018, de 16 de agosto, que estabelece o
 quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades
intermunicipais (Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as
entidades intermunicipais).

A Lei-Quadro determinou que a transferência das novas competências, a sua natureza e a

afetação de recursos seriam concretizados através de diplomas legais de âmbito setorial relativos
às diversas áreas a descentralizar da administração direta e indireta do Estado.

Regiões Administrativas
A Lei-Quadro estabeleceu as competências a descentralizar nos seguintes domínios:

educação (artigo 11.o), ação social (artigo 12.o), saúde (artigo 13.o), proteção civil (artigo 14.o),
cultura (artigo 15.o), património (artigo 16.o), habitação (artigo 17.o), áreas portuário-marítimas
(artigo 18.o), praias (artigo 19.o), informação cadastral, gestão orestal e áreas protegidas (artigo
20.o), transportes e vias de comunicação (artigo 21.o), estruturas de atendimento ao cidadão
(artigo 22.o), policiamento de proximidade (artigo 23.o), proteção e saúde animal (artigo 24.o),
segurança dos alimentos (artigo 25.o), segurança contra incêndios (artigo 26.o), estacionamento
público (artigo 27.o) e jogos de fortuna e azar (artigo 28.o).

No que respeita às entidades intermunicipais consignaram-se competências nas seguintes áreas:

educação, ensino e formação pro ssional (artigo 31.o), ação social (artigo 32.o), saúde (artigo
33.o), proteção civil (artigo 34.o), justiça (artigo 35.o), promoção turística (artigo 36.o) e outras
competências (artigo 37.o).

A Decisão Política *** Processo de decisão

A organização do Estado e os uxos de decisão em Portugal

Atos Normativos
Assembleia da República

Forma dos atos

1. Revestem a forma de lei constitucional os atos previstos na alínea a) do artigo 161.o.
2. Revestem a forma de lei orgânica os atos previstos nas alíneas a) a f), h), j), primeira parte da
alínea l), q) e t) do artigo 164.o e no artigo 255.o.
3. Revestem a forma de lei os atos previstos nas alíneas b) a h) do artigo 161.o.
4. Revestem a forma de moção os atos previstos nas alíneas d) e e) do artigo 163.o.
5. Revestem a forma de resolução os demais atos da Assembleia da República, bem como os
atos da Comissão Permanente previstos nas alíneas e) e f) do n.o 3 do artigo 179.o.

Fluxo no AR

A discussão dos projectos e propostas de lei compreende um debate na generalidade e outro na

especialidade. A votação compreende uma votação na generalidade, uma votação na
especialidade e uma votação nal global.

Se a Assembleia assim o deliberar, os textos aprovados na generalidade serão votados na

especialidade pelas comissões, sem prejuízo do poder de avocação pela Assembleia e do voto
nal desta para aprovação global.

Os decretos-leis, salvo os aprovados no exercício da competência legislativa exclusiva do

Governo, podem ser submetidos a apreciação da Assembleia da República, para efeitos de
cessação de vigência ou de alteração, a requerimento de dez Deputados, nos trinta dias
subsequentes à publicação,

Os processos de apreciação parlamentar de decretos-leis gozam de prioridade, nos termos do

Regimento.
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 Comissões Parlamentares permanentes. Competências:

1- Apreciar os projetos e as propostas de lei, as propostas de alteração, os tratados e acordos

submetidos à Assembleia e produzir os competentes pareceres;
2- Apreciar a apresentação de iniciativas legislativas;
3- Votar na especialidade os textos aprovados na generalidade pelo Plenário;
4- Apreciar as petições dirigidas à Assembleia;
5- Inteirar-se dos problemas políticos e administrativos que sejam da sua competência e fornecer
à Assembleia os elementos necessários à apreciação dos atos do Governo e da Administração;
6- Propor ao Presidente da Assembleia da República a realização no Plenário de debates
temáticos, sobre matéria da sua competência, para que a Conferência de Líderes julgue da sua
oportunidade e interesse; etc

Atos Normativos
Governo

Forma dos atos

• Decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República e em matérias de
reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta;
• Planos, com base nas leis das respetivas grandes opções, e fazê-los executar;
• Regulamentos necessários à boa execução das leis;

Fluxo no Governo
1- A iniciativa para apresentar projetos de decretos-leis e de propostas de lei, bem como
outros atos normativos, cabe aos membros do Governo, que os enviam ao Secretário de Estado
da Presidência do Conselho de Ministros.Os projetos são acompanhados por uma nota
justi cativa, que tem a natureza de documento interno do Governo, para efeitos de
con dencialidade; são acompanhados de todos os projetos de regulamentação necessários à
sua implementação:
a) Projetos de decretos regulamentares; b) Projetos de portarias;
c) Projetos de despachos normativos.
2- Consoante as matérias é necessário parecer prévio positivo do MF ou da MP
3- Fase da Circulação e devolução - Durante a circulação e até ao agendamento, podem os
gabinetes ministeriais transmitir uma apreciação fundamentada que contenha objeções,
comentários ou sugestões de eliminação, modi cação ou aditamento de normas ao projeto
circulado.
4- Articulação interministerial- Cabe ao gabinete do Secretário de Estado da Presidência do
Conselho de Ministros promover a negociação e consensualização, prévias à realização das
reuniões de Secretárias/os de Estado, entre os gabinetes de todos os membros do Governo.
5- Reunião de Secretárias/os de Estado 6- Deliberação do Conselho de Ministros 7- Fase de
redação nal

Agenda Política
Etapas do ciclo político

O Processo Político .

Designamos processo político ao conjunto de procedimentos e ações que, geralmente por

interação entre grupos sociais e a adminitração pública ou entre lideranças políticas, político-
partidárias e a opinião pública, originam a formulação e a administração de políticas públicas.
Os autores utilizam um quadro esquemático geral em que o processo político surge como um
padrão de acções sequenciais, muitas vezes traduzindo etapas de actividade.
Anderson (2008) por exemplo estabelece a seguinte sequência:
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 1- Identi cação do problema
2- Estabelecimento da agenda; 3- Formulação da política;
4- Adopção da política;
5- Implementação da política; 6- Avaliação da política;
7- Decisão sobre o futuro dessa política ( terminar/mudar/continuar).

Ciclo cronológico do processo político

Mas o que é um problema político?

Um problema é uma condição ou uma situação que produz uma necessidade ou uma
insatisfação nos cidadãos, para a qual é procurada e solicitada ação governamental para a
sua solução ou alívio.

Quando um problema recebe a atenção do Governo passa a ser uma questão ou tema. Uma
questão transforma-se em problema político quando mobiliza ação política . Para que uma
situação ou estado de coisas se torne um problema político e passe a gurar como um item
prioritário da agenda governamental é necessário que apresente pelo menos uma das seguintes
características:

(a) mobilize ação política: seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação coletiva de pequenos
grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ação de atores individuais estrategicamente
situados;
(b) constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ónus de não
resolver o problema seja maior que o ónus de resolvê-lo;
(c) constitua uma situação de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por
algum ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

Estruturação do Problema Político

Não É Evidente Que Os Mesmos Dados Objectivos Originem A Mesma Interpretação Política.
Por exemplo os dados estatísticos sobre o crime, a pobreza, a poluição sejam interpretados de
forma diferente por decisores políticos diferentes.
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 Isto acontece ou porque os dados são inconsistente ou porque as assunções de base dos
analistas, políticos., decisores são divergentes no que diz respeito à natureza humana, governo, e
oportunidades de mudança política através da ação política.

-Muitas vezes caímos no erro de considerar a análise das políticas públicas mais como um
processo de resolução de problemas ( o que não deixa de ser verdadeiro) do que um processo de
exato e competente formulação do problema.

-É fundamental estruturar o problema político.

Factores que tornam a estruturação do problema político fundamental:

- A interdependência dos problemas políticos: Não existem problemas independentes, os

problemas de uma área ( ex: energia) frequentemente afectam problemas políticos de outras
áreas ( ex: desemprego, segurança social). Por isso falamos em sistemas de problemas que
pressupõem uma visão holística nas propostas de solução.
-A subjectividade dos problemas: Como já vimos a interpretação sobre os mesmos dados pode
ser variável, porque lidamos não só com mundividências interpretativas mas também porque os
problemas são contextuais e interdependentes.
- A arti cialidade dos problemas: Os problemas políticos surgem apenas quando os seres
humanos fazem julgamentos sobre a desejabilidade de alteração de uma determinada situação.
Ou seja, os problemas em si mesmo são constructos sociais.
-4o: A dinamica dos problemas: Os problemas e soluções estão num perpectuo uxo, i e, os
problemas nunca estão resolvidos e as soluções tornam-se obsoletas muito rapidamente.

Classes de Problemas
Esquematicamente podemos dividir os problemas políticos em 3 categorias:

• Bem estruturados – problemas que envolvem poucos decisores políticos; nos quais existe um
consenso político no objectivo ou meta a atingir; para os quais existem poucas políticas
alternativas e se conhecem os resultados de cada uma das alternativas: ex: a decisão de
substituição ou compra do parque automóvel governamental.
• Moderadamente estruturados - problemas que envolvem poucos decisores políticos; nos quais
existe um consenso político no objectivo ou meta a atingir; para os quais existem poucas
políticas alternativas; mas em que não são conhecidos e de difícil cálculo os resultados de cada
uma das alternativas. O ex: clássico deste tipo de problemas pode ser traduzido pelo jogo “ o
dilema do prisioneiro”.
• Problemas mal estruturados - envolvem vários decisores políticos, nos quais não existe um
consenso político no objectivo ou meta a atingir; para os quais existem muitas políticas
alternativas.

Problemas Políticos

Facto:
A maior parte dos problemas políticos são mal estruturados em parte por que decorrem de
sistemas complexos de governação.

Explicações:
1- as políticas públicas correspondem a conjuntos de decisões interrelacionados 2- as políticas
públicas estão sujeitas à in uência de muitos stakeholders
3- decorrem ao longo de períodos de tempo prolongados
4- o consenso é raro
5- raramente é possível identi car todo o naipe de soluções alternativas
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 Agenda Política
Dos milhares pedidos de intervenção governamental apenas algumas matérias serão tomadas
em consideração; apenas algumas merecerão intervenção; ...

Algumas delas passarão a constar na agenda política

Como se estabelece a agenda política, a ordem, a prioridade das questões em contextos de

recursos humanos e nanceiros limitados?

Como são estabelecidas as prioridades, as alternativas?

Questões ambientais são menos importantes do que questões de equidade social? Problemas no
sistema público de saúde são menos importantes que problemas na educação?

O mau funcionamento da justiça é menos importante do que a segurança?

Aproximação ao conceito: O que é a agenda política?

1- A agenda política é o conjunto de temas ou questões que são alvo de decisão política num
determinado sistema político, num determinado momento.
2 - Por agenda referimo-nos ao conjunto de controvérsias políticas que serão assumidas dentro
do espectro das preocupações legítimas e que merecem atenção política.

• Os estudos sobre a agenda política estão geralmente preocupados em tentar perceber qual a
razão, em contextos em que os recursos são limitados, as atenções se centram
desproporcionalmente em determinados temas em detrimentos de outros.
• Qual a razão pela qual determinadas questões são colocadas nos programas eleitorais, nos
programas de governo, são sujeitas a decisões parlamentares e outras não ....
• Como se estabelece a agenda política?

Estabelecimento da agenda, ou seja colocar uma determinada política não só nos programas
eleitorais como, posteriormente, na agenda do governo.
O que sabemos:
. A agenda societal é praticamente ilimitada, mas agenda política é limitada; . Há matérias
controversas;
. Há matérias que são imprescindíveis;
. Há in uência dos media;
. Há in uência de atores societais.

Há muitos fatores que condicionam o estabelecimento da agenda:

• estrutura sistémica (sistema de governo, sistema eleitoral, organização do Estado, equilíbrios
de poder, calendarização eleitoral, etc.);
• papel de estruturas externas (BM, FMI, Sindicatos, Sociedades, Associações, Movimentos,
Coorporações, etc.);
• natureza das próprias questões ( imagem política);
• e naturalmente a atenção política do momento ...

A Agenda Política e a Comunicação Social

• A atenção mediática afeta a política, determina em grande medida o que se faz ou não se faz. A
visibilidade impõe uma pressão de urgência na ação.
• Quando uma questão entra nos meios de comunicação social torna-se visível.

Então podemos falar efetivamente num efeito da Comunicação Social na Agenda Política.
“Deciding what is “news” and who is “newsworthy” is a powerful political weapon.”
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• Por um lado:
Sem cobertura mediática os programas ou inicativas do governo são desconhecidos;“perdem
importância”, não são valorizados.

Por outro lado

• Os media criam questões e personalidades.
“Even in a democracy, public opinion may not determine public policy, but politicians are
mindful of what their constituents—particularly their powerful constituents think.”

Mas atenção: Os media podem determinar sobre o que pensamos, mas (ainda) não determinam
como pensamos sobre os tópicos.

Será que os media determinam ou codeterminam a agenda política?

Esta questão foi analisada por Peter Van Aelst and Stefaan Walgrave (2011) que detetaram um
paradoxo
“Most empirical agenda-setting studies using time-series analyses found that the media matter
for the political agenda, but the size of the found media e ects remains often modest. This
nuanced view on media impact seems to contradict with the perceptions of politicians. “

De facto, quando utilizamos métodos quantitativos e séries temporais a evidência aponta para
que o efeito dos media na agenda é limitada e restrita a questões especí cas. Outros elementos
podem ser considerados como fontes primordiais na agenda: partidos políticos, membros do
governo, grupos de interesse, organizações internacionais, acontecimentos, contexto
internacional, etc.

Mas esta visão do impacto limitado dos media é confrontada com uma outra : “politicians think
the media’s agenda-setting impact is very high; they consider the mass media to be one of the
key political agenda setters directly competing with the Prime Minister and the powerful political
parties.”

Ou seja:
a) As elites parecem estar convencidas de que os media estabelecem por si a agenda, sem
interferência direta dos políticos;
2- Os políticos atribuem aos media o poder de estabelecer a agenda, mesmo quando os
verdadeiros iniciadores não são os jornalistas, mas outros agentes ou fontes primordiais;

Independentemente de vermos se a agenda está ou não dependente dos media a verdade é que
cada vez mais se desenvolvem teorias de instrumentalização, dependência ou simbiose entre a
política e os media.

E hoje já temos de ter em consideração o efeito dos social media na política

Porquê?
Por um lado:
a) O efeito inter-media no estabelecimento da agenda:
1- efeito contágio e espiral; tempestade mediática.
b) A atenção mediática, especialmente nos períodos eleitorais, contribui para o sucesso individual
do político.

Como explicar a percepção dos políticos que sobrevalorizam o papel dos media? ” Perhaps the
most important explanation for the possible misperception of media power by politicians is the
weak individual position of these elites.”
1- A maioria dos deputados especializa-se ou tem interesse especial em apenas alguns assuntos.
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 2- Há assim uma competição interna para tornar essas matérias urgentes; a necessidade torna-
os indipensáveis, garante tempo de exposição; protagonismo;
a) Uma competição porque a agenda política é limitada;
b) Na ocasião de elevada atenção sobre uma determinada temática, os jornalistas têm
preferência por guras de 1.a linha, de poder ou carisma

A relação entre a política e os Mass Media

O que sabemos?
• O desinteresse generalizado dos cidadãos pela política ampli ca a capacidade de in uência
dos media
• A vida política assenta em grande medida numa legitimação por via do consentimento ou
adesão
• Há uma tendência generalizada para que os políticos “testem” propostas ou ideias por via
mediática antes de anunciarem de nitivamente ( o pressuposto é que o que os media
escolherem “mostrar” e a forma como o “mostram” determina o sucesso pu insucesso da
medida):

• Focus groups
• Notícias plantadas

• Os políticos tentam controlar a perceção pública através de spin doctors

• Asseguram a exposição mediática da proposta ou política;
• Garantem a “correta” interpretação da política;
• Marcam a opinião com os seus argumentos;
• Diminuem a pluralidade de interpretações possíveis – audiências diferentes leem a mensagem
de forma diferente;
• Formatam a informação à medida dos media

Podemos assim perceber a razão pela qual atualmente assistimos a que a política se transforme
numa política de imagem, de eventos, de conta simbólica, muito atreita a dramatizações "media-
friendly”; que a comunicação política assuma cada vez mais contornos de marketing publicitário.
Para ser e caz, o político tem de se submeter à lógica dos media, tornando-a tendencialmente
populista;

“mediacracy” becomes a problem if at any point the entire public can see politics only as they are
seen by the broad masses, and the latter have no alternative way of seeing it other than what is
shown them by the media.” (Meyer, p.54)

Falamos por isso numa colonização dos media sobre a política.

Apesar de ser possível a rmarmos que não houve intencionalidade dos media na colonização,
pois são os políticos que voluntariamente e entusiasticamente aderiram às regras dos media no
objetivo de garantirem a “correta interpretação” das suas políticas” e a passagem da sua
mensagem, a verdade é que há uma pressão nesse sentido:

1- a imagem política é construída em cenário mediático;

2- as regras do jogo são estabelecidas pelos media;
3- a submissão tácita do político às regras dos media baseia-se na expectativa fundada que isso
lhes permitirá condicionar o modo como o media o retratam

Duas visões sobre os social media

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• https://www.bing.com/videos/search?
q=marketing+politicians&&view=detail&mid=4895806B409184CAB1304895806B409184CAB13
0&&FORM=VRDGAR&ru=/videos/search?q=marketing+politicians&&FORM=VDVVXX
• https://www.bing.com/videos/search?q=ted+talk+politicians+and+image&ru=/videos/search?
q=ted%20talk%20politicians%20and%20image&qs=n&form=QBVR&sp=-1&pq=ted%20talk%2
0politicians%20and%20image&sc=0-30&sk=&cvid=60AFC1EB65EB4C1D863444C518BDBF86
&view=detail&mid=C24FAA033EFF4D3D3A83C24FAA033EFF4D3D3A83&&FORM=VDRVRV

Sistematização da temática: Agenda Política

Roger Cobb e Charles Elder (1972) – primeira sistematização do tema.

Um problema público, para atingir o estatuto de agenda, tem de se tornar numa questão que
merece a atenção do governo.

A pergunta central que colocam é : “how does an issue come to be viewed as an important and
appropriate subject of attention? How does it come to command a position on the agenda of
legitimate political controversy or how is it denied that status?”

Partem de uma constatação:

As teorias clássicas da democracia requeriam que o eleitorado tivesse uma estrutura pessoal
apropriada, que participassem e tivessem interesse na coisa pública, que estivessem informados,
que tivessem princípios e valores éticos, que se apercebessem da realidade política, que
discutissem civilizada e construtivamente, que julgassem com racionalidade e que tomassem em
consideração os interesses da comunidade.

Mas a investigação e a prática revelou que estes elevados requisitos para a democracia não são
satisfeitos. A maioria das pessoas tende a demonstrar pouco interesse nos assuntos políticos e
não participa ativamente. Ou seja, na verdade, a participação nas arenas onde as alternativas
políticas são discutidas e determinadas é muito restrita.

Roger Cobb e Charles Elder (1972) – primeira sistematização do tema. ( cont.)

Estes autores argumentam por isso que nas democracias:

1- A distribuição da in uência e do acesso dentro de qualquer sistema tem em si um

enviesamento, pelo que o sistema tendencialmente reagirá ou responderá não de forma neutral,
mas sim favorecendo uns em detrimento de outros.
2- O espectro de questões e de decisões alternativas politicamente atendidas será restricta. A
restricção advirá por 2 razões:
a) as capacidades e processar e deter informação de qualquer organização humana são
limitadas;
b) todas as formas de organização política são tendenciosas, porque as próprias organizações
são por natureza agregações e mobilização de tendências.
3- O próprio sistema é tendencialmente conservador no que diz respeito a tendências
prevalecentes que determinam que questões ou alternativas são consideradas como legitimas
preocupações dos políticos.
4- O processo pré-político ou pré-decisório é geralmente o que determina quais as questões ou
alternativas devem tomas em conta pela política, e quais são as escolhas que serão feitas.

Roger Cobb e Charles Elder Identi cam 2 tipos agenda:

- Agenda Sistémica
- Agenda Institucional

Agenda sistémica – consiste em todos as questões que são geralmente tomadas como
merecedoras da atenção política ex: crime, saúde, droga, proteção ambiental, etc.
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 Características:
1- são questões que previamente ocuparam a atenção pública e que permanecem em aberto
2- são temas que interessam aos próprios decisores políticos. Não nos podemos esquecer que
um tópico para atingir o estatuto de agenda tem de ser assumido pelo próprio decisor ( ministro,
deputado, etc.)
2.1 – o acesso dos grupos a estes decisores: ( dívidas ou identi cação pessoais; há grupos que
têm mais recursos e maior capacidade de mobilização que outros; há grupos cuja posição
estratégica na sociedade é tal que não podem ser ignorados; há grupos que detêm maior estima
pública que outros e que portanto acedem com maior facilidade aos decisores políticos
( médicos, advogados, lideres religiosos, etc).
3- são questões bandeira para os partidos políticos
4- a atenção dos media também pode in uenciar, ao elevar questões da agenda institucional para
a agenda sistémica.

Roger Cobb e Charles Elder (cont.)

• Agenda Institucional (governamental)- consiste em problemas para os quais os legisladores ou
os políticos se sentem obrigados a prestar uma atenção especial.

Características:
1- temas que surgem com predominância na comunicação social;
2- situações inesperadas ( catátrosfes, acidentes, crises, etc...)

Nota: A agenda sistémica será sempre mais abstrata, mais ampla do que a agenda institucional.
Mais, as prioridades da agenda institucional podem não corresponder a prioridades da agenda
sistémica. De facto, até poderemos argumentar que quanto maior for a disparidade entre
agendas maior será a intensidade do con ito no sistema político.

Sistematização da temática: Agenda Política- Teoria dos 3 Caudais John Kingdon (1984)-

Para responder à pergunta por que razão alguns temas têm prioridade nas agendas
governamentais e outros são negligenciados este autor procura perceber o processo do
estabelecimento da agenda.

Agenda: “ É a lista de temas ou problemas que são alvo num dado momento de séria atenção,
tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas
estritamente associadas às autoridades.”

No seu livro “Alternatives, and Public Policies” este académico desenvolveu uma nova forma de
análise e uma teoria. De acordo com ele, por vezes assistimos à con uência de três streams: o
problem stream, a policy stream, e o political stream.

Esta con uência é o que cria o momento que coloca uma questão na agenda política, que
permite fazê-la passar de questão “ em discussão” para a “ agenda de decisão e, assim,
nalmente para a alteração da política pública.

Sistematização da temática: Agenda Política - John Kingdon

“ (...)the agenda setting can be viewed as comprising three mostly independent streams of
activity ( problems, proposals, and politics), which occasionally converge, opening a “policy
window” and permitting some matters to reach a governamental agenda.”
Ou seja, para este autor existem 3 fontes ( classes de processos) distintas que ocasionalmente,
quando há alternativas de solução, con uem emergindo na agenda.

1- Problemas – assuntos sobre os quais os atores políticos, ( uma massa critica de pessoas)
dentro ou fora do governo, gostariam de garantir ação ( mudar ou afetar). Podem surgir de
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catástrofes, crises; de intensa e longa atenção mediática; de políticas que começam cheias de
boas intenções, mas que depois “dão para o torto”; da acumulação de problemas de pequena
escala que atingem uma massa crítica; de grupos ou indivíduos que conseguem impôr uma ideia
na discussão pública; etc.

2- Propostas Políticas – As propostas podem surgir de um indivíduo, de grupos, académicos,

centros de investigação, partidos, etc. que defendem ( de acordo com o seu interesse próprio :
ganham ou perdem) determinada legislação ou regulamentação . Geralmente membros da
administração pública, académicos, membros dos gabinetes ministeriais, desenvolvem propostas
alternativas de solução que vão amadurecendo no âmbito da comunidade política.

3- Políticas – o caudal político é formado por alterações na administração, da composição do

governo, das eleições e incluem questões que resultam das eleições, humores ou modas
contextuais, resultado de grupos de pressão ou de interesses.

Ou seja, também para este autor a agenda é quase aleatória.

Agenda Política- Processo Competitivo

❑ James Anderson (2008):.
Na verdade o estabelecimento da agenda é bastante previsível, manipulável e responde uma
ordem. “ The agenda building is thus a competitive process, and a number of factors can
determine whether as issue gets on an agend, including how the problem at issue is de ned”
1- Grupos de interesses: partidos políticos, sindicatos, associações, sociedades, empresas,
Movimentos, lobistas, etc. » estabelecem pontos e prioridades
2- Liderança política.
Por ex.: em regimes presidenciais
a) benefícios eleitorais ( por ex.: reeleição); b) dimensão histórica (a sua marca);
c) compromissos ideológicos e pessoais.
3- Equilíbrio de poderes entre órgãos de soberania ( governo, parlamento, autarquias, etc.) 4-
Ativistas
5- Media
6- Alteração de indicadores estatísticos

Ponctuated Equilibrium Theory

Frank Baumgartner e Bryan Jones (2005) –

Colocam o processo político numa fundação dual: as instituições políticas e o processo de

decisão racional, dando ênfase quer à de nição das questões quer ao estabelecimento da
agenda. É uma teoria que se inspira na biologia evolucionária, em particular no conceito de
sistemas complexos. A interação entre os subgrupos sistémicos originam uma grande
imprevisibilidade no resultado nal.

Pressupostos:
- O processo político é geralmente caracterizado por uma tendência de estabilidade e
incrementalista – As instituições ou o sistema tende a preservar o status quo.
Stasis, rather than crisis, typically characterizes most policy areas, but crises do occur.
- Os sistemas políticos complexos tendencialmente originam eventos desestabilizadores, a
acumulação de queixas ou reclamações, ou processos políticos que originam desequilíbrios
pontuais.
- Em determinados momentos os feedback negativos ( adversos à mudança) são ultrapassados
pelos feedback positivos ( ação para mudança) e um novo equilíbrio é estabelecido.
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A anatomia da análise de Políticas Públicas

Previsão é um procedimento de produção de informação sobre o estado futuro da sociedade

com base em informações anteriores sobre problemas políticos.

Previsão

A capacidade de prever o futuro das políticas públicas é uma fase fundamental da análise
política- Ela assume 3 formas:
• Projecção – é uma previsão baseada na extrapolação de tendências históricas e actuais no
futuro. São utilizados argumentos sustentados por métodos especí cos por ex. análises de
séries ou análises comparativa de similitudes entre casos. As projecções podem ser
suplantadas por argumentos autoritários ( ex: especialistas) ou de causa ( teorias económicas
ou políticas).
• Predições – uma previsão sustentada em assunções teóricas explícitas. Estas assunções
podem tomar a forma de leis teóricas ( ex: a lei da utilidade decrescente do dinheiro) ou
preposições teóricas (ex: a crispação social é causada pelo hiato que existe entre as
expectativas e capacidades), ou ainda analogias ( o crescimento do Estado e o crescimento
dos organismos vivos). O que torna particular esta forma de previsão é que ela especi ca as
causa e as consequências, ou as analogias que subjazem a relação. A predição pode ser
suplantada por argumentos de autoridade ( um julgamento informado) ou métodos ( modelos
econométricos)
• Conjectura – é uma previsão baseada em julgamentos informados ou de especialistas sobre o
futuro estado da sociedade. Estes julgamentos podem assumir a forma de argumentos
intuitivos, em que informações previligiadas, criatividade , intuição são utilizados para apoiar as
asserções sobre o futuro. Estas conjecturas podem ser suplantadas por argumentos de
autoridade, métoidos e causa.
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Objectivos da previsão/anticipação

Quer sejam baseados na extrapolação, teoria ou julgamento informado os objectivos das

previsões são:
• Garantir e providenciar informação sobre futuras alterações das políticas públicas e suas
consequências » “e orts to farecast future societal states are especially related to control- that
is, to plan and to set policy so that the best possible course of action might be chosen among
the possibilities which the future o ers.” Irene Taviss, “Futurology and the Problem of Values”,
International Social Sciences Journal, XXI, No 4 (1969), p. 574.
• Permite-nos moldar o futuro de forma activa, assim um analista deve sempre questionar
quais são os valores que devem orienter a acção futura » Serão este valores aqueles que
sustentarão a desejabilidade de uma situação social particular futura. “ If we assume
that ...desirability is to be determined by our future rather than our present preferences...then we
have to predict our values before we can meaninfully predict our future.” Fred Charles Ikle, “Can
Social Predictions be evaluated?”, Daedalus, 96, (Summer, 1967), p. 747
• Limites das Previsões
• Devemos ter sempre em linha de conta que existem mudanças económicas e políticas não
expectáveis Ex: o m do império soviético; a queda do muro de Berlim; a crise nanceira e
económica de 2009

Tipos de Futuro: Independentemente se estamos a fazer previsões do tipo de projecções,

predictions ou conjecturas no fundo estamos a anticipar 3 tipos de futuros para a sociedade:
futuros potenciais; futuros plausíveis e futuros normativos

• Futuros potenciais ( ou também denominados futuros alternativos) são estado societais que
podem emergir. Um estado futuro nunca é seguro até que efectivamente ocorra e muitos são os
futuros potenciais
• Futuros plausíveis são estados societais futuros que, com base em assunções causais da
natureza e da sociedade, presumimos como prováveis caso não haja intervenção política.
• Futuros normativos são futuros plausíveis e potenciais que são consistentes com a concepção
do analista sobre as necessidades, valores e oportunidades futuras. Ou seja, há um
estreitamento do naipe dos futuros plasiiveis e potenciais ligando a previsão a objectivos ou
metas.

As previsões têm 4 objectos:

• Consequências das políticas existentes- as previsões são utilizadas para fazer estimativas do
que provavelmente ocorrerá caso não haja intervenção governamental. (Ex: as previsões dos
Institutos nacionais de estatísticas sobre a entrada das mulheres no mundo do trabalho)
• Consequências de novas políticas – as previsões podem ser utilizadas para estimar prováveis
consequências caso novas políticas sejam adoptadas ( ex: a regulação futura sobre poluição
industrial poderá condicionar a previsão do consumo e procura energética para anos futuros)
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• Conteúdos de novas políticas – as previsões podem ser úteis para alterar políticas vigentes
atendendo a grandes tendências veri cadas em países congéneres ( spillover e ect).
• Comportamentos dos actores políticos – as previsões podem ser úteis para prever um
comportamento previsível (apoio ou oposição) dos actores políticos relativamente a
determinadas políticas.

As bases das previsões

Ao conjunto de dados ou assunções sobre as quais construímos as nossas previsões

(plausibilidade e estimativa das consequências de novas políticas) chamamos bases:
1 - Extrapolação de tendências – extensão para o futuro das tendências ou padrõe observadas
no passado. Assume-se que o que ocorreu no passado também ocorrerá no futuro a não ser que
novas políticas ou acontecimentos inesperados alterem o normal percurso dos eventos.
Este tipo de forma de previsão assenta na lógica indutiva. São geralmente projecções. Utiliza
frequentemente séries de tempo ou estimativa de tendências lineares ou não lineares procurando
padrões que se baseiam na persistência, regularidade, e abilidade e validade dos dados.

2 -Assunções teóricas – conjunto de leis ou proposições sistematicamente e empiricamente

estruturadas que fazem previsões sobre a ocorrência de um evento na base de um outro.
Assentam na lógica dedutiva. Como estão recordados a lógica dedutiva é uma forma de
raciocínio em que determinadas a rmações gerais (leis, axiomas, proposições) são utilizados
para demonstrar a veracidade ou falsidade de a rmações mais especí cas nas quais incluímos
previsões.

3- Julgamentos informados - são previsões baseados na experiência e visão veiculados por

especialistas ou reconhecidos conhecedores quando não existem nem teorias nem dados
empíricos disponíveis sobre a matéria. Ao invés da aplicação de lógica quer indutiva quer
dedutiva é aplicada a lógica retro-dedutiva ( ou seja, iniciada com pretensões futuras que
retrospectivamente procuram as informações e assunções necessárias para justi car e garantir a
plausibilidade dessas mesmas pretensões). São assim conjecturas.
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Metas e Objectivos

• Parece ser inequívoca a ligação entre os futuros normativos e os objectivos e metas a serem
alcançados. Mas objectivos e metas são dois conceitos diferentes

A anatomia da análise de Políticas Públicas

Recomendações para Acção Política

• Estivemos a analisar muito sumariamente como podemos, através das previsões, encontrar
futuros possíveis da acção ou inacção política, mas como podemos veri car nesta fase não são
oferecidas razões explícitas segundo as quais valorizamos um estado de coisas em detrimento
de outro. Esta será a fase das recomendações.
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 • A recomendação é o que permite a um analista produzir informação sobre a probabilidade de
resultados e consequências que futuras acções políticas terão para indivíduos, grupos ou
sociedade como um todo.
• Trata-se de um processo que envolve a transformação da informação sobre futuros da política
em acções políticas que, teoricamente e na prática, resultarão em resultados válidos.
• Ou seja, requer que sejam determinadas quais as alternativas mais válidas e porquê. Parece
assim evidente que neste processo de recomendações haja uma relação muito próxima com
questões de carácter moral e ético.

Recomendações: escolha entre alternativas

A formulação das alternativas é um dos mais importantes momentos do processo decisório,
porque é quando se tornam visíveis as preferências dos atores, manifestam-se os seus interesses
e é então que os diversos atores entram em confronto.

Cada um deles possui recursos de poder: in uência, capacidade de afetar o funcionamento do

sistema, meios de persuasão, votos, organização, etc. E cada um deles possui preferências.

Uma preferência é a alternativa de solução para um problema que mais bene cia um
determinado ator. Assim, dependendo da sua posição, os atores podem ter preferências muito
diversas uns dos outros quanto à melhor solução para um problema político.

As opções políticas são escolhas que dependem de uma ordem de prioridades num universo de
recursos escassos.

ESCOLHAS SIMPLES
Estas escolhas podem ser de carácter muito simples:
1 ação A versus ação B (que também inclui escolha entre agir e não agir);

Neste caso o processo é relativamente simples :

1o de nição de um problema que requer ação;
2a comparação entre consequências das 2 alternativas ao problema;
3a recomendação pela alternativa da qual resultará o resultado preferível.

Este simples processo de raciocínio contem 2 elementos fundamentais de escolha: premissas

factuais e premissas de valor.

Modelo de Escolhas Simples

Com a informação anterior o analista não terá di culdade em fazer a sua recomendação para que
a ação seja A1.

O seu relatório traduzirá o seguinte raciocínio:

A primeira alternativa conduz a um resultado, enquanto que a segunda conduz a outro.
O primeiro resultado é MELHOR OU MAIS BENÉFICO que o segundo ... Assim, deverá ser
tomada a ação A1

Reparem que até este raciocínio de uma escolha simples tem 2 elementos de escolha: premissas
factuais e premissas de valor. TODAS AS ESCOLHAS ENVOLVEM PREMISSAS FACTUAIS E DE
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 VALOR. Na realidade esta situação raramente acontece na prática quando lidamos com grandes
problemas sociais pois para ser válida ela depende:

1- da existência de um único decisor; (qd t/ + decisores haverá con ito entre premissas)
2- certeza relativamente aos resultados; (mt raro, pois as pessoas afectadas podem ter
percepções diferentes; os resultados são in uenciados por fatores incontroláveis)
3- consequências imediatas. (mt raro, o que origina a que as premissas se possam alterar)

Escolhas Simples: Um exemplo prático

Salário mínimo

Problema: não existir legislação que garante um salário mínimo » exploração; pobreza; etc.

Premissas Factuais: Status Quo (A1) » em média todos os trabalhadores não quali cados
auferem um salário anual de 4000 € (R1); alteração para um valor hora mínimo de 4,5 € (A2) » em
média passariam a auferir 7 000 € (R2).

Premissa de valor: mais rendimento reduz a pobreza e os risco de exploração.

Logo : a escolha seria A2 Mas.... este é um problema em que podemos aplicar escolha simples?
Não.

1- Existem múltiplos decisores; múltiplos stakeholders.

2- Há incerteza quanto aos resultados. Redução da oferta para trabalhadores não quali cados;
que impacto terá no desemprego quali cado; etc
3- As consequências serão de médio e longo prazo.

Ou seja, as recomendações para ação neste caso concreto, baseadas neste tipo de escolha não
reproduziam elmente os cenários possíveis.

Modelo de escolhas complexas

Em principio qualquer situação de escolha pode sustentar uma recomendação. Mas a maioria
envolve muitos stakeholders; incerteza, e alterações ao longo do tempo.

Assim, não existe recomendação com uma única base “racional” mas com múltiplas bases
racionais. São elas:
1-racionalidade técnica. Comparações entre alternativas conforme capacidade de promover
soluções efetivas para problemas públicos ( ex: energia solar versos energia nuclear)
2-racionalidade económica. Comparações entre alternativas conforme capacidade de promover
soluções e cientes para problemas públicos.
3-racionalidade legal. Comparações entre alternativas conforme a sua conformidade ao regime
jurídico existente ( Constituição, Código do trabalho, leis de bases etc).
4-racionalidade social. Comparações entre alternativas conforme a sua capacidade de manter
ou melhorar instituições sociais valorizadas.

Estas diferentes “racionalidades” conduziriam a uma teoria de decisão racional e compreensiva

( em voga nos anos 60 e 70) e poderiam garantir uma certeza na recomendação, mas tal não
acontece. Porquê?
1- a ação política raramente é consensual;
2- não há uma hierarquização de metas e objectivos a alcançar; 3- não há a capacidade de
antever todas as alternativas políticas 4- não há a capacidade de antever todas as
consequências
5- não há a capacidade de antever a maximização dos resultados.

Então o que podemos utilizar são critérios de decisão para a escolha racional:
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 1- E cácia. ( resultados)
2- E ciência ( custos associados)
3- Equidade ( racionalidade social; distribuição de efeitos e esforços entre diferentes grupos;
relacionado com concepções concorrentes de justiça e os quadros éticos vigentes) 4-
Adequação ( relação entre a e cácia e a satisfação de necessidades, valores e oportunidades
que originaram o problema)
5- Grau de resposta.

Aconselhamento Político

Vantagens do Aconselhamento político

Vantagens

1- trazer as diferentes partes para o processo de decisão permite que novas perspectiva e
valores sejam incorporadas e levadas em linha de conta; permite também que a experiência dos
serviços da administração pública seja valorizado;
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 2- processos intensivos de aconselhamento permitem criar pontes entre diferentes perspectivas
o que reduz a con itualidade, ou pelo menos aumenta a compreensão dos motivos e valores das
outras partes.

Avaliação/Metodologias de Suporte às Recomendações

Avaliação
• Vimos que para recomendar precisamos de escolher a melhor alternativa, veri car se a política
está a funcionar, mas como o fazer?

Avaliando!
• A avaliação consiste numa análise aprofundada dos efeitos, intencionais e não intencionais, das
medidas, programas ou políticas implementadas.
• Para fazer uma apreciação de valor quer da implementação quer dos efeitos das políticas o
analista vai ter de recorrer a critérios como: e cácia, e ciência, relevância, justiça,
sustentabilidade, coerência, consistência, etc...
• Nunca esquecer que a avaliação das políticas públicas é um instrumento de apoio ao processo
de decisão política que fornece informação útil sobre políticas que estão em prática. É assim
também um suporte à recomendação e/ou preparação da decisão.

Mas como avaliamos?

• Escolhemos o método que mais se adequa à medida, ao programa, à política que estamos a
analisar. Uma escolha que depende do estádio de implementação, dos critérios que
escolhemos para fazer a apreciação de valor, dos dados que existem ou que estão disponíveis,
do tipo de política que estamos a avaliar, etc...
• Ou seja, os métodos de avaliação são variados e podem ser combinados.

Vamos então passar a apresentar as principais metodologias para Avaliação:

Análise de Custo Benefício

• Uma das possíveis abordagens para recomendações é a análise de custo-benefício que

permite aos analistas compararem e advogarem políticas através da quanti cação dos custos
nanceiros e benefícios monetários totais.

Características:
• Esta análise procura medir/calcular todos os custos e benefícios para a sociedade de um
determinado programa público, incluindo variáveis intangiveis que não são facilmente medidas
em termos de custo e benefícios monetários.
• Esta análise assenta em muito na racionalidade económica, pois o critério adoptado mais
frequentemente é o da e ciência económica global.- Uma política ou programa diz-se e ciente
se os seus benefícios líquidos (net bene ts = benefícios totais – custos totais)são superiores a 0
e superiores aos benefícios líquidos que resultariam de um investimento público ou privado
alternativo.
• Utiliza sempre do mercado privado como o ponto de partida na recomendação de um
programa público
• Este tipo de análise é também utilizada para calcular os benefícios da redistribuição

Análise de Custo Benefício

Tarefas a desenvolver na análise custo benefício
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Vantagens Gerais

1- tanto os custos como os benefícios são contabilizados numa única unidade de valor dólares/
euros, o que permite a contabilidade directa entre os custos e os benefícios (b-c)
2- permite fazer inferências relativamente ao rendimento da sociedade como um todo
3- permite a comparação entre programas de diferentes áreas de actuação ( ex: saúde e
transporte)
dado que a e ciência é traduzida em termos monetários.

Limitações
• Um excesso de ênfase na e ciência económica. No que diz respeito a questões de
redistribuição e equidade social torna a sua aplicação quase impossível mas quando tal
acontece, a centralidade da dimensão do rendimento como medida da satisfação origina
debates razoáveis sobre as bases morais e éticas de políticas alternativas.
• Quando não estão estabelecidos os preços do mercado dos bens o analista é obrigado a fazer
estimativas subjectivas sobre o valor que o cidadão poderia estar disposto a pagar por bens e
serviços. Ou seja, são muitas vezes arbitrários.

Ou seja, mesmo quando este tipo de análise tem em conta problemas de redistribuição e
equidade social ele assenta sempre no rendimento como medida de satisfação, ignorando
sentimentos morais.

Quase ignoramos outros tipos de racionalidade ( técnica, legal e social), o que prejudica a nossa
capacidade de olhar para as políticas ou programas de uma forma mais integrada e realista.

Podemos cair no erro de “termos os custo de tudo e o valor de nada”.

Análise Custo E cácia

• Outra das possíveis abordagens para recomendações é a análise de custo-e cácia que permite
aos analistas compararem e advogarem políticas através da quanti cação dos custos e efeitos
totais.
• Ao contrário da anterior que avaliava todos os factores relevantes numa única unidade de valor
(dólar, euro) este tipo de análise utiliza duas unidades de valor: os custos são medidos em
unidade monetárias enquanto que a e cácia é medida em número total de bens e serviços. É
possível criar rácios custo/e cácia ou e cácia/custo.
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 • Estes rácios, ao contrário dos rácios custo/bene cio, dizem-nos quanto de um bem ou serviço
é produzido por unidade monetária dispendida.
• Este tipo de análise é particularmente apropriada para questões que envolvem a forma mais
e ciente de utilizar recursos para alcançar objectivos que não podem ser quanti cados ou
expressos em termos de rendimento.
• É utilizada por exemplo para recomendar políticas e programas de justiça social, transporte,
saúde, e defesa.

Características:
• Dado que não envolve medições dos benefícios em termos monetários é de mais fácil
aplicação
• Sustenta-se sobretudo numa racionalidade técnica, dado que não relaciona as consequências
à e ciência económica global ou ao bem estar social agregado.
• Porque não se sustenta no preço do mercado está menos associada à noção de maximização
dos benefícios. Frequentemente não faz qualquer tentativa para determinar se os benefícios
excedem os custos ou se investimentos alternativos no sector privado seriam mais proveitoso
• É um tipo de análise adequada para análise de externalidades e intangíveis

Análise SWOT
SWOT é uma sigla que contém as iniciais, em inglês, dos termos: pontos fortes (Strengths),
pontos fracos (Weaknesses), oportunidades (Opportunities) e ameaças (Threats).

A análise SWOT é uma relação organizada contendo as principais forças (pontos fortes),
fraquezas (pontos fracos), oportunidades e ameaças através do conhecimento, análise e
de nição do contexto político interno e externo. Muito utilizado em economia torna-se
crescentemente útil para análise política:
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 A Análise SWOT pressupõe a divisão do ambiente em duas partes: ambiente interno e ambiente
externo.

O ambiente interno é in uenciável e gerido pela organização e é caraterizado por pontos fortes e
por pontos fracos.

Quanto ao ambiente externo, contém elementos que não podem ser previstos ou controlados
pela organização, pelo que a sua análise permite a identi cação de tendências que se traduzem
em oportunidades e ameaças.

A Análise SWOT relaciona os pontos fortes e pontos fracos de uma instituição com as
oportunidades e ameaças do seu meio envolvente.

Avaliação Política
• A monitorização e a avaliação estão no cerne da formulação de políticas com base em
evidências. Fornecem um núcleo básico de ferramentas que as partes interessadas podem usar
para veri car e melhorar a qualidade, e ciência e efetividade das intervenções nas várias
etapas de execução ou, em outras palavras, focar em resultados.
• “ Policy evaluation is the assessement of the overall e ectiveness of a national program in
meeting its objectives, or assessement of two or more programs in meeting common
objectives.” Joseph S. Wholey

Avaliações de Impacto
• As populações têm sempre a ideia que uma vez um programa aprovado e implementado, com
as suas burocracias, com verbas adequadas e medidas apropriadas, sentirão os benefícios do
mesmo. Infelizmente, esta não é uma garantia ( em particular nos programas de carácter social).
As experiências nacionais com muitos programas implementados mostram a necessidade de
uma avaliação correcta do real impacto dos mesmos nas populações para as quais o programa
é dirigido.
• Falamos então da necessidade de avaliar os impactos das políticas públicas.
• A avaliação é o conhecimento das consequências das políticas públicas. Uma avaliação de
impacto avalia as mudanças no bemestar dos indivíduos que podem ser atribuídas a um
projeto, programa ou política em particular.
• Este enfoque na atribuição do resultado é o selo distintivo das avaliações de impacto.
Igualmente, o desa o central da execução de avaliações de impacto é identi car a relação
causal entre o projeto, programa ou política e os resultados de interesse

Falamos assim nos impactos das políticas. Impacto são todos os efeitos nas condições reais da
sociedade o que inclui:
• Impacto na situação ou grupo alvo
• Impacto nas situações ou grupos que não o alvo ( o efeito de spillover)
• Impacto no futuro bem como nas condições imediatas
• Custos directos, em termos de recursos aplicados ao programa
• Custos indirectos, o que inclui a perda de oportunidades para fazer outras coisas

As avaliações de impacto geralmente estimam os impactos médios de um programa sobre o

bem- estar dos bene ciados. Por exemplo, a introdução de um novo currículo aumentou a
pontuação nos testes PISA dos estudantes? Um programa de água e saneamento aumentou o
acesso à água tratada e melhorou os resultados de saúde?
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Avaliações de impacto: prospectivas e retrospectivas
• As avaliações de impacto são um tipo particular de avaliação, que procura responder a
perguntas de causa e efeito.
• Diferentemente das avaliações gerais, que podem responder a muitos tipos de perguntas, as
avaliações de impacto se estruturam em torno de um tipo especí co de pergunta: qual é o
impacto (ou efeito causal) de um programa sobre um resultado de interesse? Esta pergunta
básica incorpora uma importante dimensão causal: estamos interessados apenas no impacto
do programa, isto é, no efeito que o programa causa diretamente no resultado.

Uma avaliação de impacto procura as mudanças nos resultados que são atribuíveis diretamente
ao programa

• As avaliações de impacto podem ser divididas em duas categorias: prospectivas e

retrospectivas.
• Avaliações prospectivas são desenvolvidas ao mesmo tempo em que o programa está sendo
elaborado e são integradas à implementação do programa. Dados de linha de base são
coletados antes da implementação do programa, tanto para grupos de tratamento quando de
comparação.
• Avaliações retrospectivas avaliam o impacto do programa após sua implementação, gerando
grupos de tratamento e de comparação a posteriori.

Avaliações de impacto prospectivas

Em geral, as avaliações de impacto prospectivas têm maior probabilidade de produzir resultados

mais robustos e con áveis, por três razões:

1- Em primeiro lugar, podem ser recolhidos dados de linha de base para estabelecer as medidas
pré-programa dos resultados de interesse.
• Os dados de linha de base fornecem informações sobre bene ciários e grupos de comparação
antes da implementação do programa e são importantes para medir os resultados pré-
intervenção. Devem ser analisados os dados de linha de base dos grupos de tratamento e de
comparação para garantir que os grupos sejam semelhantes.
• As linhas de base também podem ser usadas para avaliar a efetividade da focalização - isto é,
se o programa vai, ou não, atingir os bene ciários pretendidos.

2- Em segundo lugar, de nir medidas de sucesso de um programa ajuda a focar a avaliação e o

próprio programa nos resultados pretendidos.

3- Em terceiro lugar, os grupos de tratamento e de comparação são identi cados antes que o
programa seja implementado

Avaliação de Impacto Retrospectiva

• Nas avaliações retrospectivas, o avaliador geralmente possui informações tão limitadas que se
torna difícil analisar se o programa foi implementado com sucesso ou se os seus participantes
realmente extraíram benefícios dele.
• As avaliações retrospectivas que usam dados existentes são necessárias para avaliar os
programas que foram alocados no passado. De modo geral, as opções para se obter uma
estimativa válida do cenário contrafactual são muito mais limitadas nessas situações. A
avaliação depende de regras claras de operação do programa referentes à alocação dos
benefícios. Também depende da disponibilidade de dados, com cobertura su ciente dos
grupos de tratamento e de comparação, tanto antes como depois da implementação do
programa.
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 • Mesmo quando são possíveis de realizar, as avaliações retrospectivas geralmente lançam mão
de métodos quase-experimentais, que dependem de fortes pressupostos; assim, elas tendem a
produzir evidências mais facilmente contestáveis.

Passos iniciais na elaboração de uma avaliação

• 1- a de nição do tipo de pergunta a ser respondida pela avaliação;
• 2- a construção da teoria de mudança, que detalha como o projeto deve alcançar os
resultados pretendidos;
• 3- o desenvolvimento de uma cadeia de resultados;
• 4- a formulação das hipóteses a serem testadas pela avaliação;
5- a seleção dos indicadores de desempenho

Nota: Uma teoria de mudança é a descrição de como uma intervenção é pensada para gerar os
resultados desejados. Ela descreve a lógica causal de como e por que um projeto, programa ou
política alcançará os resultados pretendidos.

Passos iniciais na elaboração de uma avaliação

• Uma teoria de mudança é a descrição de como uma intervenção é pensada para gerar os
resultados desejados. Ela descreve a lógica causal de como e por que um projeto, programa ou
política alcançará os resultados pretendidos.

• Uma cadeia básica de resultados mapeará os seguintes elementos:

- Insumos: recursos à disposição do projeto, incluindo equipe e orçamento.

- Atividades: medidas tomadas ou trabalho executado para converter os insumos em produtos

- Produtos: bens e serviços tangíveis que as atividades do projeto produzem (eles cam
diretamente sob o controle do órgão responsável pela implementação.)
- Resultados: os resultados prováveis de serem atingidos, uma vez que a população bene ciada
use os produtos do projeto (geralmente, são atingidos no curto-médio prazo.)
- Resultados nais: os objetivos nais do projeto (podem ser in uenciados por vários fatores e
são, tipicamente, atingidos em um período de tempo mais longo.)

• Uma cadeia de resultados claramente articulada fornece um mapa útil para selecionar os
indicadores que serão medidos ao longo da cadeia. Eles incluirão indicadores usados tanto
para monitorar a implementação do programa quanto para avaliar os resultados.

Passos iniciais na elaboração de uma avaliação

Indicadores SMART:
• Especi co: para medir a informação que, de fato, se quer medir.
• Mensurável: para garantir que as informações sejam, de fato, obtidas.
• Atribuível: para garantir que cada medida seja relacionada aos esforços do projeto.
• Realista: para garantir que os dados possam ser obtidos em tempo adequado, com frequência
razoável e a um custo também razoável.
• Tem foco (direcionado): a população-alvo.
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Conceitos fundamentais nas avaliações de impacto
• Inferência causal - Embora as questões de causa e efeito sejam comuns, não é uma questão
simples determinar se a relação é causal.
• Para estabelecer causalidade e descartar a possibilidade de que quaisquer outros fatores, além
do programa de interesse, no o impacto observado usamos uma fórmula básica de impacto
α = (Y | P = 1) − (Y | P = 0)

• De acordo com esta fórmula, o impacto causal (α) de um programa (P) sobre um resultado (Y)
corresponde à diferença entre o resultado (Y) na presença do programa (em outras palavras,
quando P = 1) e o mesmo resultado (Y) na ausência do programa (isto é, quando P = 0).
• A fórmula básica da avaliação de impacto é válida para qualquer unidade que estiver a ser
analisada: um indivíduo, uma família, uma comunidade, uma empresa, uma escola, um hospital,
ou qualquer outra unidade de observação que possa receber ou ser impactada por um
programa.
• Mas podemos pensar no impacto (α) de um programa como a diferença nos resultados (Y) para
o mesmo indivíduo, com e sem a sua participação num determinado programa. Contudo,
sabemos que é impossível medir o mesmo indivíduo em duas situações diferentes ao mesmo
tempo.

Conceitos fundamentais nas avalições de impacto

O contrafactual

• Embora possamos observar e medir o resultado (Y) para os participantes do programa (Y | P =

1), não há informações para estabelecer quais teriam sido os resultados na ausência do
programa (Y | P= 0)
• A isto designamos o “problema do contrafactual”: o segundo termo da fórmula (Y | P = 0) não
pode ser observado diretamente pelos participantes do programa - por isso a necessidade de
preencher esta lacuna de informação estimando-se o contrafactual. Para isso, usamos,
geralmente, grupos de comparação ou “grupos de controle”
• Na prática, um objetivo-chave de uma avaliação de impacto é identi car um grupo de
participantes do programa (ou grupo de tratamento) e um grupo de não-participantes (o grupo
de comparação), que sejam estatisticamente idênticos na ausência do programa. Se os dois
grupos forem idênticos, com a única exceção de que um grupo participa do programa e o outro
fi
 não, então poderemos ter a certeza de que qualquer diferença nos resultados deve-se ao
programa.

Limites das Políticas Públicas

• Qualquer análise tem de ter em mente as limitações das políticas públicas para a resolução dos
problemas:
- Alguns problemas são irresolúveis pela própria forma como são de nidos. Problemas relativos
nunca serão resolvidos. Ex: a pobreza
- As expectativas podem sempre ultrapassar as capacidades dos governos
- Políticas que resolvem problemas a um grupo podem criar problemas a outros
- Também é possível que algumas forças societais não possam ser alteradas pelo governo,
mesmo que seja desejável fazê-lo. Ex: haverá sempre alunos que não aprendem muito nas
escolas independentemente do que se possa fazer.
- As políticas podem ter efeitos não queridos.
- Problemas sociais têm inúmeras causas e uma política especí ca pode não ser capaz de
erradicar o problemas.
- A solução de alguns problemas poderá revelar-se ainda mais honorosa do que o próprio
problema
- O sistema político não está estruturado de uma forma absolutamente racional. O sistema
democrático está estruturado para refelctir a in uência de massas, quer esta seja racional ou
não.

Comunicação Política

A comunicação política é um subcampo da comunicação e da ciência política que se preocupa

com :
• a forma como a informação se espalha e in uencia a
política e os decisores políticos, os meios de comunicação e os cidadãos.
• É uma ciência que procura: - entender as formas e intenções dos emissores de mensagens para
in uenciar o ambiente político, incluindo a discussão pública (por exemplo, discursos
políticos, cobertura dos meios de comunicação social e discursos dos cidadãos comuns e -
que considera quem tem autoridade para sancionar, a atribuição de recursos públicos, quem
tem autoridade para tomar decisões, bem como o signi cado social...
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• O factor crucial que torna a comunicação 'política' não é a fonte de uma mensagem, mas sim o
seu conteúdo e nalidade

• David .L Swanson e Dan Nimmo, de nem a comunicação política como "o uso estratégico da
comunicação para in uenciar o conhecimento, as crenças e a acção pública em assuntos
políticos”

• Brian McNair fornece uma de nição semelhante quando escreve que a comunicação política é
"a comunicação intencional sobre política

Comunicação Governamental

• O papel, a prática, os objectivos e as realizações da comunicação tal como seprocessa, e em

nome de instituição(ões) pública(s) cujo m primário é de serviço a uma lógica política,
com base no consentimento indireto ou directo do povo. Canel &Sanders (2013)

• A qualidade da comunicação governamental é importante para o bem estar humano. Governar

envolve necessariamente trocas constantes de informação e comunicação sobre
políticas, ideias e decisões entre os governantes e os governados.

• A comunicação é uma modalidade de comportamento organizacional para transmitir

informação entre os vários intervenientes internos e externos e assim ajudar as
organizações a alcançar os seus objectivos.

• Nas organizações governamentais, “ a comunicação é um instrumento para ajudar o governo a

alcançar objectivos políticos e a manter relações mutuamente bené cas entre o governo
e os vários públicos de quem depende o sucesso ou fracasso das políticas”

Estratégia
• Deve considerar aspetos práticos, políticos, comunicacionais.
• Quais os pontos fortes e fracos?
• Quais os apoios que irão surgir?
• Quais serão as críticas? É possível minimizá-las?

Como?
• Press release
• Conferência de imprensa - Antecipação
• Entrevista
• Exclusivo
• Declarações
• Discurso/evento
• Parlamento
• Reunião em o

Tomar a iniciativa
Sejam boas notícias...

Marcar a agenda mediática – Dar o tópico

Ser o primeiro interveniente – Dar o ângulo
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Ou más notícias
Dar a notícia do seu ângulo, explicar o porquê e a solução
Evitar que a notícia seja descontextualizada

Responder a perguntas
• Bad news is good news
• Enquadrar ou desmontar a notícia
• Complementar a informação
• Aproveitar uma oportunidade
• A ausência de declaração pode ser vista como “algo a esconder”
• Apagar fogos

O jornalista e o meio
O meio
Televisão: canal aberto/noticioso Jornal
Rádio
Agência
Internet: sites noticiosos e blogs

O jornalista
Pode ser ou não especializado
Não é amigo ou inimigo
Pode ter ângulo à partida
Relação fonte/jornalista

Ferramentas da comunicação
Actores das políticas
 Modelos de análise política
Um modelo é tentativa de simpli cação da realidade que:
1- Ajuda a clari car as nossas percepções sobre a política
2- Identi ca aspetos importantes de problemas políticos
3- ajuda a distinguir o que é importante do dispensável
4- sugere explicações para as políticas públicas e ajuda a prever as consequências

Os modelos são úteis para

1- Ordenar e simpli car a realidade:
Mas cuidado demasiada simpli cação pode conduzir a imprecisões, e excesso de
complexi cação pode se tornar inútil

2- Identi car o que é importante:

Um modelo deve ser capaz de nos afastar do irrelevante e centrar-se nas causas reais e
consequências signi cantes das políticas públicas

Assim um modelo tem de:

Ser congruente com a realidade: deve ter referências empíricas Ser útil para dirigir uma
investigação ou pesquisa
Ser capaz de sugerir explicações

Tipos de Modelos
Ao longo do anos vários modelos de análise foram desenvolvidos, consoante a perspectiva de
análise política que adoptamos:
1- Modelo processual
2- Modelo institucional
3- Modelo de grupo
4- Modelo de elite
5- Modelo racional
6- Modelo incrementalista 8- Escolha pública
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 Nota: são apenas alguns exemplos de modelos. Os modelos não são competitivos entre si e a
análise de políticas públicas muitas vezes envolve a utilização de vários modelos paralelamente.

Modelo Processual
O principal motivo para o desenvolvimento deste modelo é a tentativa de encontrar padrões de
atividades ( processos) dos grupos ou stakeholders.
- eleitores; grupos de interesses, sindicatos, juízes, etc.
A forma adoptada para análise corresponde a uma sistematização do processo de decisão
política, que é particularmente útil para a introdução de estudantes nesta matéria.
1- identi cação do problema
2- estabelecimento da agenda
3- formulação das políticas 4- legislação
5- implementação
6- avaliação
Para os defensores deste modelo ele permite estudar como as decisões são tomadas e,
possivelmente como deveriam ser tomadas, mas não o conteúdo das próprias políticas.
151

Modelo Institucional
Nós vimos que existe uma ligação forte entre a atividade política e as instituições do estado.
Ora, as instituições apresentam padrões de comportamento muito estruturados e previsíveis. Isto
signi ca que podemos identi car instituições que podem ser facilitadoras ou obstrutoras de
determinados resultados políticos. Podemos antecipar a opção por dar vantagens a
determinados grupos de interesses em detrimento de outros.

Ou seja, a estrutura das instituições do estado podem ter consequência políticas.

Cuidado: Não é certo que uma alteração da estrutura organizativa da instituições dê origem a
uma alteração no posicionamento face a uma determinada política pública. Não esquecer que
tanto a estrutura como a própria política pública são determinadas por forças socioeconómicas e
que alterações estruturais não alteram as relações de força subjacentes.

Modelo de Grupo
Este modelo assume como pressuposto que a interação entre grupos é uma factor fundamental
na política. Falamos em particular de grupos de interesses.

Um grupo de interesse é um grupo que partilha uma determinada atitude e que reclama
determinados interesses sobre outro grupo. Torna-se político quando passa a fazer as suas
exigências através ou sobre o governo ou instituições. Geralmente estes grupos de interesse são
intermediários entre o indivíduo e as estruturas centrais.

Nesta ótica o sistema político passa a ter como tarefa a gestão de con itos entre grupos: 1-
estabelecendo as regras do jogo
2- potenciando compromissos e equilíbrios entre interesses
3- pondo em prática os compromissos na forma de políticas públicas
4- garantindo o cumprimento desses compromissos

A in uência dos grupos de interesses depende: número; força organizativa, liderança, acesso aos
decisores, coesão interna, etc.

Modelo de Elite
As políticas públicas também podem ser analisadas na óptica de perspectivas e valores de quem
governa.
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 Assume que o povo (massa) é apática e pouco informada e que a elite consegue moldar a
opinião pública nas questões políticas. Neste modelo as políticas são top-down

A teoria pode ser resumida nos seguintes termos.

1- A sociedade está divida entre uns poucos que têm o poder e muitos que não.
2- Esses poucos que decidem não se identi cam com as massas ( geralmente provêm de um
estrato socioeconómico e cultural mais alto)
3- O movimento de ascensão da não elite para elite ( ex: via educação) é lento e não revolucio-
nário. A não elite aceita o consenso básico partilhado pela elite.
4- A elite partilha o consenso em nome dos valores básicos de uma determinada sociedade ( ex:
liberdade de individual, propriedade privada, etc)
5- As mudanças na política são incrementalistas e não revolucionárias
6- A elite não é in uenciada pelas massas, mas antes as massas são in uenciadas pela elite.

Modelo Racional
Neste modelo o pressuposto central é o de que:
Uma política racional é aquela que garante a maximização dos ganhos sociais. Assim a escolha
das políticas públicas depende do balanço entre os ganhos e os custos.

Há dois aspectos importantes na de nição de ganhos sociais:

1- nenhuma política deve ser adoptada caso os custos excedam os benefícios
2- entre políticas alternativas os políticos devem optar pela política que gera os maiores
Benefícios.

Este modelo é muito utilizado como ferramenta analítica para avaliar decisões que envolvam des-
pesa, mas apresenta algumas limitações:
1- não há concordância nos benefícios societais
2- muitos benefícios em con ito não são comparáveis
3-incerteza quanto aos resultados
4- incapacidade de obtenção de toda a informação
5- os decisores têm interesses individuais e maximizam as suas próprias recompensa

Modelo Incrementalista
Incrementalismo – A política surge como o resultado das interações e mutuas adaptações entre
uma miríade de atores que defendem valores diferentes, representam interessses diferentes e
detêm diferentes níveis de informação.

Desenvolvido na década de 50 por Charles Lindblom. Este autor apercebeu-se dos limites da
análise racional na sua dimensão de decisão da maximização de valor. Considerava-a como um
ideal inalcançável pois trabalha sobre duas condições que não estão reunidas na esmagadora
maioria das questões: acordo quuanto aos objectivos e informação su ciente que permita uma
previsão apurada das consequências associadas às alternativas disponíveis.

O incrementalismo vê a política como uma variação na continuidade do passado, ou seja a

Política surge como uma continuação da atividade governativa anterior, apenas com alterações
incrementais, ou melhorias. Isto acontece porque quando analisamos o custo económico, social
ou mesmo político da abolição ou pura substituição de uma política por outra construída de raiz
veri camos que são demasiado altos. O incrementalismo consegue ultrapassar as paralesias do
método racional desenvolvendo polític1a56s mais defensivas. Mudanças num quadro de
estabilidade são mais facilmente implementadas.
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Teoria da Escolha Pública
Neste modelo (Kenneth Arrow ) estudar os processos de decisão e implementação política e
estudar os seus agentes implica estudar os indivíduos que fazem parte deste processo, em
ambiente político.

Pressuposto: só os indivíduos agem.

Características Metodológicas:
1- postulado individualista. Ou seja, por mais agregada que se apresente a decisão ou mais
difusa seja a massa humana que a tornou real, a verdade é que toda a decisão e toda a massa
decisora é composta por entes individuais que expressam as suas preferências e escolhas
individuais.
2- conceção não orgânica do Estado (deriva da primeira). O Estado é apresentado como uma
entidade composta por indivíduos que tomam decisões e assim se dividem entre eleitores e
eleitos. O Estado não é portanto um órgão com vontade própria e capaz de tomar decisões
próprias, ele representa o conjunto das tomadas de decisão e das respetivas escolhas e
preferências dos indivíduos que o constituem.
3- o padrão da unanimidade - descreve o processo de tomada de decisão ideal a que se
propõem os agentes decisores individuais apresentados pela Teoria da Escolha Pública.
Considerando que todos os agentes sociais têm a mesma dimensão relativa e contribuem de
igual modo para a tomada de decisão, então a unanimidade é a única forma de garantir uma
mudança que seja socialmente positiva para todos os agentes individuais.

De acordo com o 3.o princípio metodológico , o Estado, que recordo é uma entidade não
orgânica, não poderá em momento algum arrogar-se da prerrogativa de protetor dos agentes
individuais ou defensor de uma melhoria social que a todos interessa, embora ainda nem todos
se tenham apercebido de que essa melhoria de facto lhes interessa.

Ao articular as decisões coletivas com as preferências individuais, Arrow conclui, no conhecido

"Teorema Geral da Possibilidade" que "é impossível construir uma função de bem- estar social a
partir da agregação de funções de preferências individuais. Nestas circunstâncias, as
preferências "sociais" (necessárias à de nição de políticas públicas) são necessariamente o
resultado de uma imposição centralizada suscetível de violar as preferências individuais.“

Isto traduz-se em políticas públicas que a cada momento a intervenção do Estado sobre o
mercado/ sociedade pondere os dois lados da balança e só avance se os custos da ação estatal
forem menores que os custos das externalidades (impactos não desejados que são criados sobre
terceiros) somados aos custos da ação coletiva (são custos impostos ao contribuinte sempre que
está em causa a intervenção do Estado. Ex: os custos de processos burocráticos, os custos de
agência ao nível de um país e representam uma percentagem signi cativa dos custos de
contexto da Economia) .
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