3-Ciclo de políticas públicas

Diz respeito ao processo de elaboração de políticas públicas, este é um esquema de visualização

e interpretação que organiza a vida de uma política pública em fases sequências e
interdependentes.
Existem (7) fases principais: 1) identificação do problema; 2) formação da agenda; 3)
formulação de alternativas; 4) tomada de decisão; 5) implementação; 6) avaliação; 7) extinção.

3.1-Identificação do problema
Um problema é discrepância entre a realidade e a situação ideal.

- Um problema público pode aparecer subitamente;

- Um problema público pode ganhar importância aos poucos;

- Um problema público pode estar presente por muito tempo, mas não receber suficiente atenção
porque a colectividade aprendeu a conviver com ele.

Para Sjoblom (1984), a identificação do problema público envolve:

 Percepção do problema: um problema público passa a ser insatisfatória a partir do

momento em que afeta a percepção de muitos atores relevantes.
 A definição ou delimitação do problema: este momento é crucial no processo de
elaboração de uma política pública consiste na definição dos seus elementos, e sintetizar
em uma frase a essência do mesmo, neste momento também são criados os norteadores
para as definições do conjunto de causas, soluções, culpados, obstáculos e avaliações.
 A avaliação da possibilidade de resolução: nem sempre as políticas públicas são
elaboradas para resolver completamente um problema, são elaboradas para mitiga-lo ou
diminuir as suas consequências.
Os partidos políticos, os agentes políticos e as organizações não-governamentais são exemplo de
agentes que se preocupam em identificar problemas políticos. Eles encaram o problema público
como matéria-prima de trabalho.

3.2. Formação da Agenda

A agenda é um conjunto de problemas ou temas que são consideradas importantes, onde se

definem assuntos prioritários e dignos de atenção, para que haja uma coordenação dos mesmos
problemas ou temas relevantes.

Existem três tipos de agendas:

-Agenda política- onde se colocam um conjunto de assuntos que a comunidade política

considera revelante a se observar, e que sejam de caráter público ou seja que chame a atenção de
vários atores como cidadãos, grupos de interesses, que sejam fatos necessários e capazes de ser
resolvidos e devem ser de competência pública.

-Agenda formal ou constitucional- contém um conjunto de problemas que o poder público se

comprometeu a resolver;

- Agenda da mídia- contém um conjunto de problemas que chamam a atenção dos meios de
comunicação, meios esses que influenciam fortemente na opinião pública, e por essa razão as
vezes podem condicionar as agendas políticas e formais.

3.3. Formulação de Alternativas

Formular alternativas de resolução de problemas é elaborar métodos e estratégias para o alcance

dos objetivos que são definidos para facilitar na formulação das soluções alternativas de
problemas, até porque desde o momento que o problema é visto como público e entra na agenda
política e formal devem se formular formas de resolução e os analistas de políticas públicas e os
outros atores através de objetivos definidos conseguem esperar resultados específicos que virão
das resoluções das políticas públicas. A formulação de alternativas é feita por meio de votações
formais e informais tendo em vista as consequências, custos e benefícios de cada alternativa e os
objetivos devem ser definidos de forma concreta de porque se torna mais fácil das políticas
públicas cumprir com eficácia.

3.4.Tomada de decisão

A tomada de decisão representa o momento em que interesses dos atores são equacionados e as
intenções de enfrentamento de um problema público são explicitadas.

Nisto, existem três formas de entender a dinâmica de escolha de alternativas de solução para
problemas públicos:

1. Tomada de decisão ad hoc- os tomadores de decisão tomam o problema já estudado, os

objetivos já definidos e então busca-se escolher qual alternativa e mais apropriada em
termos de custo, rapidez, sustentabilidade, equidade ou qualquer outo critério para
tomada de decisão.
2. Os tomadores de decisão vão ajustando os problemas as soluções, e as soluções aos
problemas- o nascimento do problema, o estabelecimento de objetivos e a busca de
soluções são eventos simultâneos e ocorrem em um processo de comparações sucessivas
limitadas.
3. Os tomadores de decisão tem soluções em mãos e correm atras de problemas- um
empreendedor de política pública já têm predileção por uma proposta de solução
existente, e então luta para inflar um problema na opinião pública e no meio político de
maneira que sua proposta se transforme em política pública.
Encontramos nestas tomadas de decisão aquilo que chamamos de modelos de racionalidade:

Modelo de racionalidade absoluta: Jan Tinbergen considera que a decisão é uma actividade
puramente racional, em que custos e benefícios das alternativas são calculados pelos atores
políticos para encontrar a melhor opção possível.

Modelo de racionalidade limitada: Herbert Simon reconhece que os tomadores de decisão

sofrem de limitações cognitivas, e que os atores não conseguem entender a complexidade com
que estão lidando. Ė Impossível para o comportamento de um individuo isolado alcançar um
mínimo grau de racionalidade. Portanto, nesse modelo, a tomada de decisão é interpretada como
um esforço para escolher opções satisfatórias, mas não necessariamente óptimas.

Em contraste com modelos de racionalidade de tomada de decisão, Charles E. Lindblom propôs

um modelo que é inspirado no método mais corriqueiro que os tomadores de decisão usam:

Modelo incremental-apresenta três características: problemas e soluções são definidos,

revisados e redefinidos simultaneamente e em vários momentos da tomada de decisão; as
decisões presentes são consideradas dependentes das decisões tomadas no passado e os limites
impostos por instituições formais e informais são barreiras a tomada de decisão; as decisões são
consideradas dependentes dos interesses dos atores envolvidos no processo de elaboração da
politica publica e, por isso, muitas vezes a solução escolhida não é a melhor opção, mas sim
aquela que foi politicamente lapidada em um processo de construção de consensos e de ajuste
mutuo de interesses.

John Kingdon fala do modelo dos fluxos múltiplos/modelo da lactado lixo- segundo esse
modelo interpretativo, o fluxo dos problemas é dependente da atenção do político. Cohen, March
e Olsen falam do modelo da lactado lixo propõem a interpretação de que as decisões são meros
encontros casuais dos problemas, das soluções e das oportunidades de tomada de decisão.

Síntese dos modelos de tomada de decisão

Modelos Condições Análise das alternativas Modalidad Critério

cognitivas e de escolha de decisão
Racionalidade Certeza Análise completa e cálculo de Cálculo Otimização
absoluta consequências
Racionalidade Incerteza Pesquisa sequencial Comparação Satisfação
limitada das
alternativas
com as
expectativas
Modelo Parcialidade Comparações sucessivas Ajuste Acordo
incremental (interesse) limitadas mútuo de
interesses
 Modelo de Ambiguidade Nenhuma Encontro de Casual
lactado soluções e
lixo/fluxos problemas
múltiplos

3.5 Implementação da política pública

A importância de estudar a fase de implantação da política pública está na possibilidade de

visualizar os obstáculos e falhas que costumam acometer essa fase do processo nas diversas áreas
de políticas públicas (saúde, educação, habitação, saneamento, políticas de gestão), e mais do
que isso, estudar a fase de implantação também significa visualizar erros anteriores à tomada de
decisões para detetar problemas mal formatados, objetivos mal traçados e otimismos exagerados.

Os elementos básicos de qualquer análise sobre o processo de implantação são pessoas e

organizações com interesses, competências e comportamentos variados. Também podem fazer
parte da análise as relações existentes entre as pessoas, as instituições vigentes (regras formais s
informais), recursos financeiros, materiais, informativos e políticos.

Análise do processo de avaliação

 Pesquisa sobre a implementação (implementation research) – o foco está sentado no

processo de implantação, seus elementos, controles, relações e desenvolvimento
temporal.
 Pesquisa avaliativa – está centrada nas causas de erros ou acertos, isto é, busca objetivo
prático.
Além da análise, a implementação deve ser gerenciada, é neste momento que as funções da
Administração pública são colocadas a prova, é onde de se transformar as intenções políticas
acção. E os outros atores não estais também entram nessa fase, como é o caso dos fornecedores,
prestadores de serviços e outros grupos de interesse e destinatários da ação política.

3.6 Avaliação da política pública

É a fase onde as políticas públicas são examinadas, com o intuito de conhecer melhor o estado da
política e o nível de redução do problema que a gerou. É o momento-chave para a produção de
feedback sobre as fazes antecedentes.

A fase de avaliação compreende a definição de alguns critérios, indicadores e padrões.

Critérios de avaliação da política pública

  Economicidade – o nível de utilização de recursos (input)
 Eficiência econômico – relação entre inputs (recursos utilizados) e autputs
(produtividade).
 Eficiência administrativa – trata-se do nível de conformação da execução a métodos
preestabelecidos.
 Eficiência – corresponde ao nível de alcance de metas ou objetivos preestabelecidos.
 Equidade – trata da homogeneidade de distribuição de benefícios (ou punições) entre os
destinatários de uma política pública.

Os critérios são operacionalizados através de indicadores, que são artifícios (proxies) que podem
ser criados para medir input, autput e resultado (autcome).

Indicadores de inputs (entrada do sistema) - Estão relacionadas ao gasto financeiro,

recursos humanos empregos ou recursos materiais utilizados.

Indicadores de autputs – são relacionados à produtividade de serviços, produtos, como a

quantidade de buracos tapados nas estradas, a quantidade de lixo coletado, quilómetros de
estradas construídas, número de pessoas atendidas num posto de saúde.

Indicadores de resultados – são relacionados aos efeitos da política pública, e a capacidade

de resolução ou mitigação do problema para o qual havia sido elaborada. Os indicadores de
resultados são operacionalizados por meio de médias percentuais de satisfação dos
usuários/cidadãos, qualidade dos serviços p, acessibilidade da política pública, número de
reclamações recebidas, cumprimento de diretrizes pelos agentes públicos, receitas geradas
pela prestação de serviços. Os indicadores de input medem esforços e os indicadores de
autputs e resultados medem as realizações.

Principais tipos de padrões ou parâmetros

 Padrões absolutos – metas qualificativas ou quantitativas estabelecidas anteriormente

a implantação;
 Padrões históricos – valores ou descrições já alcançados no passado e que facilitam
comparação por períodos (meses, anos) e por consequência garantem informações
sobre o declínio ou melhoramento da política pública;
 Padrões normativos – metas qualitativas ou quantitativas estabelecidas com base em
um benchmark ou standart ideal.

Os mecanismos de avaliação ou controle criam referências e permitem uma comparação espacial

e temporal do problema e das políticas públicas. A avaliação da política pública pode levar á:
a) Continuação da política pública da forma que está, nos casos em que as adversidades da
implantação são pequenas;
b) Restruturação marginal de aspeto práticos da política pública, nos casos em que as
adversidades da implantação existem, mas não são suficientemente graves para compreender
a política pública.
c) Extinção da política pública, nos casos em que o problema público foi resolvido, ou quando
os problemas de implantação são insuportáveis ou quando os problemas de implantação da
política pública se tornam inúteis pelo natural esvaziamento do problema.

No final deste ponto, o autor traz alguns problemas que podem afetar os resultados da avaliação
da política pública, levando em consideração as informações e o tempo necessário, a avaliação
sistemática é dispendiosa. Em algumas situações as avaliações são difíceis de executar porque os
objetivos da política pública da não são claros. Em outras situações, os objetivos da política
pública são explícitos mas servem apenas para fins simbólicos. Outros problemas estão
relacionados com a multiunidade, a resistência daqueles que são avaliados, a forma de apresentar
os resultados de um processo avaliativo (excesso de Informações, ausência de sumário, formas
de apresentação inadequada, desconexão entre a linguagem apresentada e a linguagem daqueles
interessados na avaliação.

3.7- Extinção da política pública

De acordo com Giuliani (2005), as causas da extinção de uma política pública são basicamente
três:

1. O problema que originou a política é percebido como resolvidos;

2. Os programas, as leis ou as acções que ativaram a política pública são percebidos como
ineficazes;
3. O problema, embora não resolvido, perdeu progressivamente importância e saiu das
agendas políticas e formais. Para Meny e Thoenig (1991),esta é a causa mais comum.

A extinção de qualquer política pública e dificultosa devido a relutância dos benefícios, a

inércia institucional, ao conservadorismo, aos obstáculos legais e aos altos custos de
iniciação.

A extinção de políticas públicas depende também de janela de oportunidade. Momentos

como reformas ministeriais, mudanças de mandato executivo e legislativo e aprovação de
orçamentos são ocasiões raras, passageiras e pontuais, em que políticas públicas
aparentemente inócuas podem ser extintas ou substituídas por outras.
3.8-Minicaso: Sistema de avaliação das escolas estaduais

Uma empresa de consultoria em qualidade na gestão pública foi contratado pela Secretaria de
Educação do Governo do Estado para elaborar um sistema de avaliação das escolas públicas
estaduais de ensino médio.

O governador do Estado e o Secretario de Educação desejam implantar esse sistema de avaliação

porque estão a ter dificuldades em encontrar informações claras e sistemáticas sobre qualidade,
economicidade e equidade na distribuição dos recursos nas escolas estaduais.

Os políticos fizeram algumas reclamações, que são:

- Algumas escolas localizadas em regiões mais pobres sempre reclamaram da falta de recursos e
acusam desigualdade de tratamento em relação a escolas de outras regiões;

- Alunos de escolas de rede pública estadual têm historicamente em percentagem de chances de

ingresso em Universidades Públicas comparando com alunos de rede de ensino particular.

- Não está clara, em termos comparativo o nível de produtividade dessas escolas.

- Não está clara a qualidade de recursos que são utilizados nessas escolas.

- Não está claro em termos comparativos, o nível de satisfação dos usuários de cada escola.

- Não há informações contáveis quanto ao tamanho e qualidade das bibliotecas ou sobre os

serviços de transportes dos alunos, o nível de informatização das escolas, dentre outros aspetos.

Como podemos notar, o Governo do Estado não tem muitas informações sobre a situação das
suas escolas do ensino médio. Também não há consenso entre os trabalhos da Secretaria de
Educação do que ‘’desempenho académico’’, “qualidade de ensino’’, ‘’produtividade escolar”. A
empresa de consultoria foi contratada exatamente para isso: criar um sistema de avaliação que
gere informações gerências estabeleça:

∙ Indicadores de input (números de professores, despesa com energia elétrica etc.).

∙ Indicadores com output (números de alunos que frequentam aulas, números de atividades
extracurriculares etc.).

∙ Indicadores de resultados (média de desistências anuais da escola, percentagem de alunos que

ingressam na universidade pública ate um ano apos a formatura etc.).

∙ Critérios de eficiência económica

∙ Padrões absolutos
4-Instituições no Processo de Política Pública

A política acontece em um determinado contexto, podendo variar nos diferentes lugares em

que se desenvolve, portanto, As Políticas Públicas são desenvolvidas no conjunto de
instituições que correspondem a um cenário político que é fundamental conhecer, para
melhor compreender seus efeitos, dinâmica e comportamentos dos atores.

4.1. Percebendo as Instituições

No sentido estrito, o termo instituição compreende à uma organização ou entidade.

Nas políticas públicas, são instituições: as regras constitucionais, os estatutos e códigos

legais. Ou seja, partindo do conceito da escola institucionalista tradicional que considera que
as instituições são regras formais que, de alguma forma, condicionam o comportamento dos
indivíduos, as jurisdições (leis), competências (funções) e as delimitações territoriais
correspondem às instituições das políticas públicas. Segundo esta teoria, as instituições são
variáveis independentes que condicionam o jogo e as estratégias dos atores políticos.

O neoinstitucinalismo ou novo institucionalismo, que surgiu durante a década de 1980,

trouxe uma nova abordagem sobre as instituições, afirmando que estas não moldam
totalmente o comportamento dos atores, e que as regras informais também constituem
instituições essenciais para compreender a dinâmica política. São regras informais os hábitos,
as rotinas, as crenças, convenções, os valores e os esquemas cognitivos.

Portanto, “as instituições são um conjunto de práticas sociais que, com alguma persistência,
moldam e constroem as interações entre indivíduos e a coletividade, tipicamente
disciplinadas por organizações e regras formais, apoiando-se sobre específicos pressupostos
cognitivos e normativos” (FERRERA, 1998). As políticas públicas são elaboradas nos
ambientes das instituições.

4.2. Como o analista de políticas públicas lida com as instituições?

As instituições constituem uma variável multifacetada que necessita de sensibilidade por

parte do analista de políticas públicas ao escolher o modo de tratamento.

Segundo o autor, mapear todas as instituições que possuem potencial de influenciar um

determinado processo de política pública seria uma tarefa imensa e, o analista pode
direcionar sua percepção para elementos que julga relevantes.

Ao lidar com as instituições, o analista pode optar pela simplificação da análise, com recurso
a esquemas analíticos, úteis para estudos comparativos porém não detalhados das instituições
formais e informais de todos os casos em análise, o que constitui uma desvantagem na
compreensão da complexidade que envolve o processo de política pública.
 4.3-Esquemas analíticos para análise institucional

Um dos principais esquemas para diferenciar contextos institucionais em pesquisas

comparativas é o conceito de cultura política.

Cultura política é um conjunto de predisposições coletivas interiorizadas que legitimam o

comportamento político dos atores e um processo político.

Tipos de cultura política

Grupo
Coeso Desestruturado
Densidade Alta Hierárquico Fatalista
das Baixa Igualitário Individualista
normas

Essa tipologia teve como percursores Aaron B. Wildavsky, um dos maiores teóricos do
campo das políticas públicas, e a pesquisadora Mary Douglas.

O grupo coeso é quando cada indivíduo se identifica fortemente com os outros membros do
mesmo grupo. Quando o grupo é coeso e há grande densidade de normas, a cultura
predominante é a hierárquica, em que políticas públicas são viabilizadas por meio de coerção
legal; Quando o grupo é coeso e a densidade de normas é baixa encontramos a cultura
política igualitária, em que as políticas públicas estão mais baseadas no voluntarismo e nas
redes sociais de apoio mútuo; Quando é débil e a densidade de normas é baixa tem lugar o
individualismo, nessa cultura política o Estado serve apenas para garantir direitos individuais
fundamentais.

A cultura política fatalista é resultado do encontro de um grupo social desestruturado e da

alta densidade de normas de convívio. Nesse tipo de cultura problemas públicos são tratados
com força da lei.

Segundo Dahl a dinâmica política é bastante diferente em países onde há total espaço para
contestação pública contra o Governo e países pouco liberais nesse sentido.

Os esquemas analíticos adotam como critérios o sistema económico (capitalismo, comunismo), o

sistema de governos (presidencial, parlamentar, semipresidencial),o regime politico
(totalitarismo, autoritarismo, democracia), a forma de governo politico (republica, monarquia,
anarquia),o sistema legal (Common law, Civil law).

Fica evidente, a limitação desses esquemas analíticos para a distinção de regras, cidades,
comunidades ou grupos dentro de determinado contexto institucional nacional. Neste sentido são
necessários estudos e tipologias que sublinham as diferenças de contextos institucionais
infranacionais, infrarregionais e infra- organizacionais, na tentativa de capturar as mudanças das
regiões localizadas e das microculturas.

Alguns critérios que poderiam ser utilizados para a construção de tipologias

institucionais infranacionais são:

- Estabilidade das regras e práticas dinâmicas versus estáticas;

- Nível da capital social: alta versus baixo (Putnam,1996);

- Cultua organizacional: autorreferencial versus orientada ao usuário/cidadão/cliente;

- Critério de justiça utilizada para seleção/promoção individual: mérito versus confiança

pessoal (Peters,2001)

4.4- Minicaso: Instituição moldando o comportamento

Ao secretário da fazenda, Max Tavares, foi dada incumbência de manter uma equipe de
técnicos para elaborar nova estratégias de fiscalização e cobrança do principal Tributo estadual, o
Imposto sobre operações relativas a Circulação de mercadorias e Prestação de serviços de
Transporte interestadual e intermunicipal e de Comunicação (ICMS).

A equipe de técnicas de secretaria da fazenda dividiu em quatro grupos as actividades

económicas sujeitas ao ICMS:

- Grupo A: serviços de comunicação e fornecimento de energia e gás (20% do total de

ICMS arrecadados pelo Estado);

-Grupo B:fornecimento de combustíveis, alimentação e bebidas (32% do total de IMCS

arrecado pelo Estado);

- Grupo C: vestuário e calçado, veículos e peças, mecânica e metalúrgica, utilidades

domésticas, produtos têxteis, materiais de construção, artigos de padaria, artigos de mercearia e
lanchonete, etc (28%);

-Grupo D: pulverizado em muitos sectores de actividade, económica de menor

representatividade (20%).

Plano de Genesis

Os técnicos de secretaria da fazenda sabiam que, apesar de representar 28% de ICMS

arrecadados pelo Estado, os produtores do grupo C tinham o maior potencial de crescimento de
arrecadação. Se fosse elaborado um plano de inteligência para combater a segregação, o grupo C
poderia até ultrapassar o grupo B em termos de importância para os cofres públicos. Com mais
dinheiro em caixa, as obras do plano do governo estariam garantidas.

Quatro problemas graves faziam que o grupo C obtivesse receita abaixo de seu potencial:

1- A criatividade de sonegação dos comerciantes, que sempre criaram tátitas espúrias

para driblar o fisco;
2- A cultura de descompromisso do cidadão, que raramente pede nota fiscal daquilo que
compra;
3- O pequeno número de fiscais de tributos para cobrir o elevado número de
estabelecimentos comerciais, que se enquadram no grupo C;
4- A resignação de parte dos fiscais, que já estavam cansados de serem enganados pelos
comerciantes e acreditavam que a sonegação estava legitimada socialmente como “
uma necessidade de sobrevivência dos pequenos comerciantes”

Consequências não previstas

Após três anos João Grandão anunciou que não concorreria a reeleição.

Os índices da aprovação do governo baixaram para 19%, o desgaste era enorme, Grandão já não
tinha mais vontade de dar o seu parecer na televisão.

A maior insatisfação do eleitorado era com o grande número de obras e projetos não cumpridos
Grandão passou a justificar que tinha herdado uma divida insustentável do governo anterior.

Algumas das consequências não previstas são:

1- Alguns comerciantes mudaram a posição dos seus caixas para poder fugir das câmaras e
poder continuar sonegando (ocultar a fiscalização).
2- O governo do estado comprou câmaras de um fabricante pouco conhecido, e que davam
muitos problemas de manutenção. Mesmo tendo aumentado o número da oferta de
serviços de manutenção dos aparelhos, os preços para manutenção das câmaras
continuaram altos.
3- Os comerciantes e consumidores receberam muito mal as câmaras de vigilância, alegando
perda de privacidade. Alguns momentos cómicos e outros pornográficos foram captados
pelas camaras que por seguida vazaram pela internet e criou um constrangimento total.
Consumidores que alegavam danos morais causados pelo vazamento das imagens.
A secretaria da fazenda teve de suspender a utilização de câmaras enquanto tais ações não
eram julgadas. Esse impasse permaneceu até o fim do mandado do governador.
4- Em pesquisa publicada no maior jornal do Estado 22,3% dos consumidores alegavam ter
passado a exigir a nota fiscal nos últimos anos. Max Tavares comemorou em público: ``O
plano genesis não é perfeito, mas esta dando resultados efetivos``, dados internos da
secretaria da fazenda mostraram que esse avanço era apenas de 5,5%, e que o motivo da
 diferença dos indicies era uma falha na pesquisa da divulgação, que se baseou ma
pesquisa da autodeclararão dos consumidores. Esse índice com relação ao aumento de
notas fiscais nunca chegou aos jornais.
5- Os fiscais de tributos foram orientados a intensificar a postura de ``tolerância zero`` apos
a suspensão do uso das câmaras como instrumento de fiscalização.
6- Levantou-se a possibilidade de extinguir as unidades das cidades que tinham, baixa
arrecadação camaras que por seguida vazaram pela internet e criou um constrangimento
total.
7- De salários, benefícios, aluguer de salas, equipamento da repceção das imagens, energia
elétrica etc…
A proposta foi impedida Em pouco tempo a justiça em todo estado passou a receber
ações da parte dos comerciantes e por algumas pressões políticas, argumentando que as
unidades regionais e a Sede da Fazenda na capital não teriam estrutura para receber
muitos ficais excedentes.