PROCESSO DA CONSTRUÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AGRÍCOLAS

NO BENIN
 1 INTRODUÇÃO

O presente projeto de pesquisa de tese de doutorado, apresentado ao Programa

de Pós-Graduação em Desenvolvimento Rural da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (PGDR/UFRGS), propõe-se abordar as razões pelas quais a república do Benin
não possui políticas agrícolas de estado de longo prazo necessárias para o
desenvolvimento rural desde o período colonial até hoje.

Falar ainda hoje sobre políticas agrícolas, apoio, orientação ou proteção dos
agricultores no continente africano pode parecer provocativo. No entanto, em muitos
países do continente, principalmente os países da África subsaariana como o Benin,
ainda não existem políticas agrícolas estatais de longo prazo realmente efetivas. Foram
desmantelados ao longo dos anos, todo o sistema de apoio agrícola: os fundos de
estabilização (conselhos de comercialização), que deveriam garantir os preços das safras
de exportação, assim como os raros sistemas de equalização de preços do arroz foram
apagados; as subvenções aos insumos (adubos, pesticidas e inseticidas) desapareceram
quase completamente em todos os lugares; as distribuições gratuitas de sementes
melhoradas para os agricultores também desapareceram; as empresas de
desenvolvimento regional foram liquidadas ou privatizadas, mesmo que ainda fossem
rentáveis; as empresas que gerenciam os recursos hídricos se apressaram em "transferir"
para grupos de agricultores a responsabilidade pela manutenção dos mesmos; etc.
(ALAIN, 2006).

O que resta atualmente das políticas agrícolas nacionais adotadas logo depois as
independências nos países, dos sistemas de financiamentos agrícolas, dos serviços de
formação, de extensão rural e de pesquisa agrícola? Quais são as capacidades
regulatórias dos Ministérios de agricultura e pecuária na gestão e organização fundiária
ou no trânsito de rebanhos nos países, sem falar dos preços dos alimentos ou das
reservas alimentares de segurança? O "desarmamento aduaneiro" não permitiu
principalmente ao trigo americano e europeu, às aves com hormônios congeladas e às
carnes de baixo custo competir com o sorgo 1 do Sahel, os “poulets bicyclette”2
"galinhas bicicletas" ou a carne de zebu criada localmente?

Será que essa medida de choque teve o efeito de impulsionar a produção familiar
e tornar mais competitivos os pequenos produtores que ainda constituem a maioria dos
60% dos agricultores africanos? Se houve uma certa retomada do mercado alimentar
urbano com as desvalorizações (notadamente do franco CFA), as culturas de exportação
africanas ainda têm dificuldades em encontrar compradores no mercado mundial. O
cacau, o café, o chá e o algodão africanos perdem participação de mercado para países
ocidentais e raramente conseguem remunerar os milhões de pequenos produtores que
trabalham com suas famílias (ALAIN, 2006).

Mais de 60 anos após a independência, as políticas continuam a ser díspares e

descontínuas e dependem de cada governo. A agricultura africana continua
subdesenvolvida, a participação da África no comércio internacional continua
marginalizada. Segundo Bouët et al (2019), o comércio africano representa apenas 2,7%
do comércio mundial. Na África subsaariana, as exportações representam menos de 1%
do comércio mundial. Essas exportações são pouco diversificadas e baseiam-se em
poucos produtos básicos (principalmente agrícolas) pouco transformados, o que os torna
extremamente sensíveis às variações do mercado. O comércio regional continua baixo,
mesmo em espaços organizados (BOUËT ET AL 2019).

Ao contrário dos outros lugares do mundo, onde a pobreza extrema caiu

ligeiramente entre 1990 e 2015, de acordo com o Banco Mundial (2019) a população da
África subsaariana que vive com menos de 1 dólar por dia aumentou de 278 milhões em
1990 para 413 milhões em 2015. A população agrícola ainda representa mais de 60% do
emprego total nos países subsaarianos e a maioria dos mais pobres (82%) vivem em

1
O sorgo é tradicionalmente produzido perto de pontos de água permanentes (leitos dos rios
Senegal, Níger, etc.). Na África, vem em 3º lugar depois do milho e do arroz. No Sahel, ocupa o primeiro
lugar com milheto. Essas duas culturas juntas ocupam de 50 a 70% das áreas cultiváveis. O seu sucesso
está ligado à sua utilização na alimentação básica das populações do Sahel. Ao contrário de países
desenvolvidos como os Estados Unidos, onde é utilizado principalmente na alimentação animal, o sorgo é
geralmente consumido na forma de grão integral ou transformado em farinha para fazer mingaus, cuscuz,
pães e bebidas alcoólicas (não vínicas), etc. (CHANTEREAU ET AL, 2013).
2
“Poulets bicyclette” é uma expressão em francês popular na África subsaariana para se referir
as galinhas criadas tradicionalmente, sem hormônios, não congeladas e não importadas.
áreas rurais e obtêm sua pequena renda principalmente da agricultura. (BANQUE
MONDIALE, 2019).

Assim, no âmbito das discussões, relativas à implementação dos Objetivos de

Desenvolvimento do Milênio (ODM), que dizem respeito diretamente ao setor rural por
meio da redução da pobreza extrema e da fome (ODM nº 1) e da promoção do
desenvolvimento (ODM nº 7), é consenso que o desenvolvimento agrícola é a base do
crescimento econômico nos países em desenvolvimento e nos países mais pobres onde
persiste a fome. Também é consenso que melhorar a produção das pequenas
propriedades e preservar seus recursos naturais produtivos é fundamental para o
combate à fome, doenças crônicas e pobreza crônica que constitui ela mesmo, um fator
de degradação ambiental (ALAIN, 2006).

Desta forma, no continente africano em geral e nos países da África Subsaariana

em particular, dominados pelas altas percentagens de população rural, a agricultura
continua ser vital para alimentar as populações e garantir para elas a segurança
alimentar, que é o acesso de todas as pessoas a alimentos suficientes, seguros e
nutritivos (FAO BENIN, 2018).

Segundo o Banco Mundial (2008), a agricultura é cerca de quatro vezes mais

eficiente do que outros setores no aumento da renda das populações em risco. Ela
também tem ligações importantes em suas atividades com outros setores, como
desenvolvimento rural, gestão de recursos naturais, bancos, seguros, mídia, governança,
transporte e gestão de logística (FAO BENIN, 2018). De fato, o setor agrícola é um
setor chave que pode contribuir para o desenvolvimento econômico e, permitindo que
os países se tornem mais autossuficientes e menos dependentes da importação de
alimentos (FAO BENIN, 2018).

Nesse sentido, o desenvolvimento do setor agrícola é um eixo essencial na

definição das políticas macroeconômicas internas e externas dos Estados e está muito
presente nos diversos programas de planejamento do desenvolvimento no nível
nacional, regional e global. As oscilações do mercado internacional de produtos
agrícolas desde as últimas décadas, passando recentemente pela pandemia de Covid 19
até a guerra na Ucrânia atestam ainda mais a grande importância da agricultura, cada
vez mais afetada pelos vários problemas com múltiplos riscos.

De acordo com Ousmane (2018), além das incertezas climáticas (secas,

inundações e tempestades), o setor agrícola está confrontado cada vez aos diferentes
problemas como: questões de segurança alimentar e nutrição, baixas produtividades,
migração rural-urbana, perda de biodiversidade, poluição da água, uso excessivo de
fertilizantes e pesticidas, falta de políticas adequadas, etc. Esses problemas enfrentados
pela agricultura criam desequilíbrios econômicos, sociais e ambientais nos países. Esses
desequilíbrios são muitos mais sentidos nos países em desenvolvimento que estão se
forçando para adotar políticas agrícolas eficazes para a autossuficiência e a soberania
alimentar (OUSMANE, 2018).

Portanto, diante desses problemas de riscos múltiplos, as políticas públicas

podem desempenhar um papel crucial na promoção de uma agricultura sustentável e
resiliente. Definidas segundo Nicolas (2016) como conjuntos de disposições, medidas,
leis, regulamentos e procedimentos implementadas pelos governos para regular e apoiar,
no caso específico, a atividade agrícola em um país. As políticas públicas agrícolas, na
origem, além de melhorar a renda dos produtores, visavam garantir aos consumidores
preços baixos, estáveis e, portanto, fácil acesso aos alimentos. Hoje, visam estimular a
produção agrícola, regular os mercados agrícolas, proteger o ambiente, melhorar a
segurança alimentar, promover o desenvolvimento rural e a viabilidade económica das
explorações agrícolas (BENIN, 2020).

Assim, as políticas agrícolas, como um conjunto de medidas de política

econômica específicas do setor agrícola, geralmente consistem em apoiar a produção
agrícola, ou encorajar a produção, ou estabilizar o mercado, ou mesmo combinar as três.
Quaisquer que sejam os instrumentos, geralmente existem dois objetivos principais:
garantir a segurança alimentar e aumentar a capacidade de produção do setor
agropecuário (NICOLAS, 2016).

Para Benkahla (2010), às políticas agrícolas dizem respeito às ações realizadas

diretamente pelo Estado ao nível das suas estruturas centralizadas, ou aos níveis
descentralizados, mas também às ações que visam orientar o comportamento dos atores
privados. Esta definição de uma política agrícola “ideal” é baseada em uma série de
condições. Pressupõe: que haja coerência geral em todo o processo de política agrícola,
desde a escolha da estratégia, a formulação de objetivos específicos, a identificação de
instrumentos e medidas, sua implementação e avaliação, e que haja coerência com as
demais políticas setoriais realizadas (comercial, ambiental etc.); que existem meios de
longo prazo para a implementação dessas medidas, sem interrupção do financiamento,
para que a política seja aplicada de forma estável. Essa série de condições para uma
política agrícola “ideal” é raramente satisfeita nos países africanos.

Nesse contexto, a atual República do Benin, conhecido como o antigo reino de

Dahomey de 1600-1900, o berço da religião "vodoun 3" e a colônia francesa de 1900-
1960, enfrenta os mesmos desafios que outros países africanos. O país acessou a sua
independência em 1960 sob o nome de Dahomey. Depois sua independência, o jovem
estado, recém-independente foi abalado por uma sucessão de golpes de Estado antes de
um Militar, Mathieu Kérékou, assumir o poder em 1972 e adotar um modelo de
desenvolvimento socialista, qual modelo não conseguiu estimular a economia de Benin,
nome pelo qual o Dahomey é conhecido desde 1975. Os protestos e críticas que o
mundo comunista enfrentava incentivaram Kérékou a fazer uma virada em direção ao
liberalismo no início dos anos 90 (GLIN, 2013).

Assim, desde 1990, uma nova constituição foi promulgada, tornando o Benin,
um país unitário com um sistema presidencialista (o Presidente da República é eleito
por sufrágio universal direto por um período de cinco anos, renovável uma vez) 4. O
Presidente é chefe de Estado e chefe de governo. O poder executivo está nas mãos do
governo, o poder legislativo é compartilhado entre o governo e o parlamento. O
judiciário é independente dos dois primeiros. A organização do país é descentralizada.
A cidade de Cotonou é a capital econômica, Porto-Novo a capital administrativa e
Abomey a capital histórica (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DO BENIN, 1990).

Geograficamente, o país faz parte dos países da África Negra, conhecida como
"África subsaariana". Está localizado precisamente na África Ocidental. Com uma área

3
A palavra Vodoun designa o que é misterioso para todos, independentemente da hora e do
local, portanto, o que é divino (MAUPOIL, 1943, p. 54).
4
Artigo 42º da Lei nº 90-32, de 11 de dezembro de 1990, que estabelece a Constituição
da República de Benin.
de 114.763 km2 e uma população de cerca de 13 milhões de habitantes em 2021 (49,9%
são mulheres), compartilha uma fronteira com o Togo a oeste, com a Nigéria a leste,
com Burkina Faso e Níger ao norte. Ao Sul, tem 121 quilômetros de costa ao longo do
Golfo da Guiné (INSAE, 2022). O território beninense é dividido em 12 departamentos
e 77 municípios. As principais disposições relativas à organização territorial são
estabelecidas pela lei 97-028, de 15 de janeiro de 1999, relativa à “organização da
administração territorial da República de Benin” (BENIN, 2020).

Culturalmente, o Benin é a sede de civilizações antigas que foram construídas

em torno de reinos centrados nas cidades-estados. Sua história corresponde à de seus
vários reinos: reinos de Allada, Abomey, Porto-Novo, Kétou, Tchabê, Nikki, Kouandé e
Djougou. A população do país tem características bastante específicas, tanto no Sul
quanto no Norte. Observa-se, particularmente, que está diversidade é decorrente das
sucessivas migrações de povos, ou seja, grupos étnicos, muitas vezes empurrados para
os territórios, seja por causa de guerras ou em busca de condições socioeconômicas
favoráveis ao desenvolvimento coletivo ou à sustentabilidade das regras sociais,
econômicas e culturais (DÉVÉRIN, 2004). Assim, existem aproximadamente 43 grupos
étnicos divididos por razões de homogeneidade em onze (11) grupos sócios étnicos
(RÉPUBLIQUE DU BÉNIN, 2017).

No plano do culto (espiritual), a religião tradicional “Vodoun” coexiste com as

religiões modernas importadas. O cristianismo é praticado por cerca de 35,4% da
população e é marcado por uma grande influência da Igreja Católica com 25,9% dos
fiéis (o resto dos cristãos são protestantes, evangélicos, "christianisme Céleste",
religiões reveladas...). Depois o cristianismo, vêm: as religiões tradicionais
(principalmente "vodoun") com cerca de 35%; a religião islâmica com cerca de 20,6%;
e enfim cerca de 4% que não pertencem a nenhuma religião (REPUBLIC OF BENIN,
2017).

Em termos sociais, de acordo com o Plano Nacional de Adaptação às Mudanças

Climáticas do Benin (PNA-Benin) em 2022, o Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH) do Benin em 2019 é de 0,545, o que coloca o país na 158ª posição entre 189
países e territórios. Torna-se o 1º em termos de desenvolvimento humano no espaço da
União Económica e Monetária da África Ocidental (UEMOA) e o 3º no espaço dos 14
países da Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO), atrás de
Cabo Verde e Gana. Entre 1990 e 2019, o IDH do Benin subiu de 0,364 para 0,545, um
aumento de 49,7%. No mesmo período, a esperança de vida no Benin aumentou de 8
anos (61,5 anos). A média de anos de escolaridade aumentou 2,2 anos e a expectativa de
anos de escolaridade aumentou 7,3 anos. O produto interno bruto (PIB) do país atingiu,
em 2020, 8814 mil milhões de XOF (15,4 mil milhões de USD) para uma população
estimada em 12,1 milhões de habitantes. Assim, o Benin entrou na categoria de países
de renda média (faixa inferior) com um PIB per capita de 1.250 USD (BENIN, 2022)

Economicamente, a economia do país baseia-se nos setores como serviços,

agricultura e comércio (regional e internacional). No entanto, a agricultura sempre foi o
setor-chave da economia do Benin desde a colonização até os dias de hoje. Durante a
colonização, o Benin era conhecido por sua produção de culturas de exportação, como
algodão, palma e amendoim. Após a independência em 1960, os governos do Benin
continuam considerar a agricultura como um motor importante do crescimento
econômico apesar de falta de reais políticas públicas no setor (ROCH, 2016).

De acordo com Censo Nacional de Agricultura da Direção de Estatísticas

Agrícolas (DSA-Benin) em 2019 e também mencionado no relatório do PNA-Benin
2022, o país possui um potencial agrícola do ponto de vista climático (zonas
agroecológicas favoráveis), áreas cultiváveis e recursos hídricos superficiais e
subterrâneos agrícola que ainda está muito longe de ser bem explorado. O setor agrícola
emprega hoje, cerca de 70% (mais de ¾) da população ativa, contribui com cerca de
34% para o PIB, representa cerca de 75% das receitas de exportação e 15% das receitas
do Estado. As principais culturas são algodão, milho, arroz, feijão, sorgo, inhame,
banana, batata e mandioca, palma, soja, caju, abacaxi (BENIN, 2022).

Desse modo, dada sua importância estratégica para o país, o setor agrícola é
marcado por diversos sistemas de apoio à agricultura ao longo do tempo. É importante
mencionar que, se durante o período colonial a intervenção no setor era da exclusiva
responsabilidade da metrópole para satisfazer os seus interesses em matérias-primas, a
partir da independência em 1960, a intervenção no setor passou a ser responsabilidade
de vários atores. São o próprio Estado, parceiros bilaterais e multilaterais, doadores,
organizações de ajuda internacional, organizações regionais e sub-regionais 5, ONG
(GLIN, 2014).

Nesse contexto, os diversos governos sucessivos com os apoios dos parceiros

internacionais (instituições internacionais de ajuda e doadores) desde a independência
em 1960 realizaram uma série de intervenções por meio das quais demonstraram a
vontade de orientar e injetar novas dinâmicas no setor agrícola. As intervenções cobrem
várias medidas, incluindo leis de orientação, planos de desenvolvimento plurianuais,
políticas de fronteira (proteção aduaneira, cotas de importação, acordos internacionais
por produto etc.), regulamentação de preços no mercado interno (gabinetes de
promoção, regulação e comercialização), políticas de ajuda ao investimento (subsídios
para insumos e equipamentos, crédito agrícola, etc.), políticas fundiárias, políticas de
pesquisa e desenvolvimento tecnológico. Estas intervenções visam, entre outras coisas,
o crescimento económico, a segurança alimentar, o abastecimento de matérias-primas
de origem agrícola, a expansão do mercado interno, a criação de emprego e a limitação
do êxodo rural, a melhoria da qualidade de vida e do ambiente (GLIN, 2014).

Hoje, o principal documento de orientação da política agrícola nacional do

Benin é o Plano Nacional de Desenvolvimento Agrícola (PNDA) 2017-2021. Este é um
quadro estratégico que define as prioridades, orientações e ações a serem
implementadas para desenvolver o setor agrícola no Benin por um período de cinco
anos. O PNDA tem como objetivo fortalecer a competitividade e resiliência do setor
agrícola beninense, melhorar a segurança alimentar e nutricional das populações e
aumentar a renda e o emprego nas áreas rurais. Para sua implementação, foi adotada a
Estratégia Nacional de Desenvolvimento Agrícola (SNDA) 2017-2025 (BENIN, 2017).

Paralelamente a essas intervenções nacionais, o sector agrícola também foi

influenciado pelas políticas agrícolas continentais, regionais e sub-regionais. No nível
continental, a União Africana adotou a Declaração de Maputo em 2003, que encoraja os
Estados membros a dedicar pelo menos 10% do seu orçamento nacional à agricultura.

5
A sub-região é a divisão da uma região que agrupa países vizinhos com características
geográficas, culturais, econômicas e políticas comuns. Exemplo: a sub-região da África Ocidental é uma
divisão da região da África Ocidental que agrupa países vizinhos com características geográficas,
culturais, econômicas e políticas comuns como: Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa do Marfim,
Gâmbia, Gana, Guiné, Guiné-Bissau, Libéria, Mali, Mauritânia, Níger, Nigéria, Senegal, Serra Leoa e
Togo. Essa região compartilha características geográficas, culturais, econômicas e políticas comuns.
No nível regional, a Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental
(CEDEAO) desenvolveu políticas agrícolas para promover o desenvolvimento da
agricultura na sub-região. O Benin, como membro da CEDEAO, adotou essas políticas
e as integrou em seu próprio plano de desenvolvimento agrícola (ECOWAP, 2020). Por
fim, a nível sub-regional, a Conferência dos Ministros da Agricultura da África
Ocidental e Central (CMA-AOC) elaborou estratégias para desenvolver a agricultura na
sub-região. O Benin participou também dessas discussões e adotou algumas dessas
estratégias para seu próprio desenvolvimento agrícola (BENIN, 2019b).

Assim, as políticas agrícolas passaram por importantes evoluções ao longo do

tempo. Mas desde a colonização, passando pelas políticas intervencionistas nacionais
pós-independência, as políticas de integração regional, os programas de ajuste estrutural
até a Nova Parceria para o Desenvolvimento da África (Nepad), as evoluções não
levaram ao tão esperado desenvolvimento de um setor tão vital. Para Nouhine (2008),
os fatores determinantes dessas políticas agrícolas na África Subsaariana têm sido mais
exógenos do que endógenos. Mesmo que as estratégias sejam diferentes de um país para
outro, os fundamentos ideológicos das políticas têm sido os mesmos e fortemente
influenciados pelo contexto sociopolítico e econômico internacional.

No Benin, o país da primeira década de independência não tinha conhecido

políticas agrícolas na medida em que passou por um longo período de instabilidade
política. Depois esse período, a partir de 1972, o regime militar, numa visão nacionalista
optou pela uma “gestão paternalista" do setor agrícola. O período marca a era do “todo
para o Estado” no apoio aos produtores. Trata-se de apoiar os grandes setores de
produtos de exportação coloniais (dendê, algodão, amendoim, arroz, etc.) por meio de
uma orientação e gestão muito dirigista baseada na transferência de tecnologias
agrícolas ocidentais e no intervencionismo estatal em toda a produção e sistema de
comercialização (CUOGO, 1985).

As várias intervenções caminharam a favor da construção de uma economia de

tipo socialista, com profundas transformações no setor rural. Foi também o período da
constituição de empresas estatais como a Sociedade Nacional de Frutas e Hortaliças
(SONAFEL), moinhos de milho incluindo a empresa "Les Grands Moulins du Bénin"
(GMB), a Sociedade de Marketing e de Crédito Agrícola de Dahomey (SOCAD), a
Empresa Nacional de Marketing e Exportação do Benin (SONACEB), a Sociedade
Nacional de Produtos Agrícolas (SONAGRI), várias empresas de desenvolvimento
hidro agrícola para a produção de arroz (SADEVO, SONIAH), os Centros Regionais de
Ação para o Desenvolvimento Rural (CARDER) e os Grupos Revolucionários de
Vocação Cooperativa (GRVC) e as Cooperativas Agropecuárias Experimentais de Tipo
Socialista (CAETS) (CUOGO, 1985).

No entanto, essas diferentes estruturas de orientação são vistas como ferramentas

que permitem aos produtores e populações rurais serem estreitamente associados pelo
poder às ações de desenvolvimento rural em ruptura com a "exploração colonial",
mesmo que o Estado tenha substituído o antigo colonizador para controlar a economia
agrícola do país. Os produtores são geralmente percebidos como desorganizados,
praticando uma agricultura tradicional arcaica. Eles são apenas bons para serem
"receptores passivos" de informações técnicas consideradas adequadas para objetivos de
melhoria da produtividade. De colonial à estadual, a abordagem continua paternalista.
De fato, esta confiança absoluta na estratégia de supervisão forte, de "todo o Estado",
começou a ruir no final da década de 1970 (CHEIKH, 2008).

Posteriormente, as políticas de ajuste estrutural dos anos 1980 vieram destruir os

poucos embriões de política agrícola que existiam, em nome da liberalização do
comércio e da restauração da competitividade com os terríveis resultados que
conhecemos. O ajuste estrutural levou a uma deterioração considerável dos serviços
públicos para a agricultura, inclusive em áreas soberanas (pesquisa, estatísticas,
vigilância da saúde, formação e aconselhamento, etc.) (COUSSY,2006). No final dos
anos 90, muito criticados e percebidos pelos Estados africanos como ingerência
estrangeira, reformas neoliberais que atentaram contra seus interesses (legítimos ou
ilegítimos), reformas impostas em momentos mal escolhidos, rigores macroeconómicos
excessivos, riscos de criação de Estados falidos, os programas de ajuste estrutural (PAS)
serão alterados pela criação da Nova Parceria para o Desenvolvimento de África
(Nepad), em 2001, com a entrada dos novos autores (parceiros privados: doadores e
financiadores, ONG, Organizações Internacionais, etc.) além dos que já existiam
(COUSSY,2006).
 O objetivo da intervenção dos novos parceiros (doadores, setor privado, etc) é
promover o desenvolvimento, entendido em termos de crescimento econômico e
redução da pobreza. No entanto, mesmo se o crescente questionamento dos
fundamentos da ajuda, conjugado com a crise económica e as severas restrições
orçamentais que pesam sobre muitos países beneficiários, não impedem os doadores que
se referem às diferentes taxas de crescimento para "legitimar" os méritos da ajuda ao
desenvolvimento, é cada vez mais reconhecido que o desembolso de ajuda não teve os
resultados positivos esperados tanto no crescimento econômico quanto na redução da
pobreza na maioria dos países em desenvolvimento (BERG, 2003). Já Amin (1989, p.9.)
fez uma observação amarga:

“Se os anos 1960 foram marcados por uma grande esperança de ver o início
de um processo irreversível de desenvolvimento em todo o chamado Terceiro
Mundo e particularmente na África, nosso tempo é o da desilusão. O
desenvolvimento está parado, sua teoria em crise, sua ideologia em dúvida. O
acordo para constatar a falência do desenvolvimento na África é,
infelizmente, geral. A desilusão não é apenas dos povos do Terceiro Mundo,
mas também de seus amigos, especialistas e militantes que, com sinceridade
e convicção, acreditaram em uma revolução tranquila da sociedade mundial”

Pode-se sempre dizer que os resultados poderiam ter sido piores

(particularmente em termos de redução da pobreza crônica em alguns países) na
ausência das ajudas, mas o fato é que os resultados globais são negativos. As estatísticas
às vezes mostram uma progressão positiva, mas a pobreza não diminui, porque esses
resultados não atuam na redução dos sofrimentos das populações mais vulneráveis. Na
concessão de ajudas, têm sido impostas várias condicionalidades, uma após a outra de
um período para outro (YAHAYA,2010).

A Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO)

que segundo Fouilleux (2008) é um “fórum neutro” para discutir políticas públicas e
ideias de políticas agrícolas e rurais no cenário internacional; uma arena de negociação,
que se referem aos vários acordos e protocolos internacionais específicos para os quais
fornece o secretariado, como a Comissão do Codex Alimentarius (1963, normas e
padrões alimentares), a Convenção Internacional de Proteção de Plantas (1997, padrões
internacionais para medidas fitossanitárias) ou o Tratado Internacional sobre Recursos
Fitogenéticos para Alimentação e Agricultura (2001), e que reitera repetidamente que a
agricultura é um tema crucial para o desenvolvimento e que o seu apoio ativo promove
a segurança alimentar, o crescimento e o combate à pobreza 6 é ao contrário, por vezes é
utilizada como um “ideational agency” (Marcussen, 2001, p.9) na promoção dos
interesses particulares dos doadores.

Assim, exceto a África do Sul, a ajuda pública ainda não está ajudando os países,
principalmente da África subsaariana a passar da ajuda, ao contrário, ela tornou os
países cada vez mais dependentes dos doadores até as simples ONG. Como
consequência, apesar das diferentes mudanças ao longo do tempo, as políticas agrícolas
pareçam ainda, de acordo com Papa Nouhine (2008): uma sinfonia inacabada. Os países
ainda não conseguiram ter uma verdadeira política agrícola de Estado, vista como um
conjunto coerente de visões e objetivos que tem base constitucional e adoptados a longo
prazo. As políticas públicas são caraterizadas pela uma fragmentação (descontínua) das
políticas públicas, com muitos programas governamentais não alinhados entre si. As
intervenções dos governos no setor agrícola têm sido muitas vezes baseadas em
declarações de boas intenções, na vontade dos doadores e em estratégias e ações
desconexas e díspares.

No Benin, vários estudos e estatísticas têm mostrado a importância crucial da

agricultura para o país caraterizado ainda pela uma forte população rural. De acordo
com as estimações do Banco Mundial para 2021, cerca de 53,7% da população do Benin
vive em áreas rurais. Destes 53,7%, segundo os mesmos dados do Banco Mundial, cerca
de 90% trabalham na agricultura (BANQUE MONDIALE, 2021).

Além do Banco Mundial, o Plano Nacional de Adaptação às Mudanças

Climáticas do Benin do Ministério do Meio Ambiente do Benin em 2022, também
mostrou que a agricultura é a principal fonte de renda para a grande maioria da
população rural (BENIN, 2022).

6
On retrouve ce motif dans la plupart de ses interventions devant des bailleurs de fonds, avec la
justification suivante : « 852 millions de femme, d’hommes et d’enfants se couchent le soir en ayant faim.
95% de ces personnes vivent dans les pays en développement, la plupart en zone rurales, et sont
dépendant de l’agriculture pour leur survie » (allocution de Jacques Diouf au Dansk Landbrugspresse
Copenhagen, 6 June 2005 (traduire et adapter)
 No entanto, mais de 60 anos depois da independência, a agricultura do país
continua ser principalmente uma agricultura de subsistência e quase exclusivamente de
sequeiro; uma agricultura de corte e queima extensiva e itinerante, com forte
predominância de culturas de algodão, uma cultura de exportação associada as culturas
de alimentos como milho, mandioca, arroz, sorgo, legumes, feijão, frutas, etc (BENIN,
2022). A grande maioria dos agricultores são pequenos proprietários, cuja produção se
destina a atender às necessidades das suas famílias e as vezes dos mercados locais
(BENIN, 2022). Segundo o relatório do PNA-Benin (2022), 85% dos agricultores
possuem menos de cinco hectares, e o tamanho da maioria das superfícies cultivadas é
de um a dois hectares (BENIN, 2022). O setor é caracterizado ainda por uso de
ferramentas tradicionais. A mão de obra continua a ser quase exclusivamente familiar.
A força de trabalho é apenas parcialmente valorizada (BANQUE MONDIALE, 2020).

De acordo com Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Setor Agrícola

(PSDSA): Orientações Estratégicas 2025 em 2018 os grandes problemas enfrentados
pela agricultura, além dos efeitos perversos da instabilidade dos mercados mundiais são:
mudanças climáticas, perda de biodiversidade, poluição, pressão demográfica, conflitos
fundiários, obstáculos à livre circulação, assimetria nas relações entre produtores e
compradores com situações de monopsônio ou oligopsônio favorecendo a captação de
rendas, falta de sistemas de informação de mercado, interferência recorrente dos
doadores no desenvolvimento das ações, falta de diálogo entre os atores do setor e
insuficientes de políticas públicas (PSDSA, 2018).

Em 2020, o relatório do Banco Mundial sobre o setor agrícola no Benin mostra

também que os agricultores, principalmente os pequenos produtores enfrentam desafios
como a falta de financiamento devido à inexistência de políticas de crédito, a falta de
formação para os agricultores, a falta de transformação dos produtos e falta de acesso a
tecnologias agrícolas modernas para melhorar a produtividade e os rendimento
(BANQUE MONDIALE, 2020).

Nesse sentido, o apoio limitado, até agora, à uma produção agrícola

diversificada e ao valor agregado no país tem como resultado uma baixa produtividade
com consequências negativas para as rendas dos pequenos agricultores. Essa baixa
produtividade leva à expansão espacial causada pela a invasão das terras que ainda não
eram cultivadas, o que é uma fonte potencial de conflito entre ocupantes (agricultores),
departamento florestal e criadores de gado. A baixa produtividade também reduz o
investimento dos agricultores e, portanto, o benefício geral que eles obtêm de suas
atividades (ERIK, 2017). Essas limitações econômicas forçam uma parte da população a
migrar em busca de fontes adicionais de renda – para áreas urbanas e periurbanas que
estão se expandindo descontroladamente e são incapazes de absorver a mão de obra
disponível (ERIK, 2017).

De fato, a produção de alimentos continua insuficiente para atender às

necessidades da população e dos mercados locaisa. O país ainda continua a importar
bens de primeira necessidade principalmente arroz da Ásia, produtos hortícolas de
países vizinhos como a Nigéria, Burkina Faso e Togo, produtos congelados produtos
(aves e produtos da pesca), ovos e leite para satisfazer as necessidades alimentares da
população. Dessa forma, devido à longa tradição de intervenção (descontínua) dos
vários governos no setor agrícola, com todas as ajudas dos doadores mas sem políticas
agrícolas de Estado claramente definidas de longo prazo, e dada a importância deste
setor para o desenvolvimento da economia e para o desenvolvimento rural do Benin, a
questão principal dessa pesquisa é por porque no setor agrícola do Benin existem
apenas políticas públicas fragmentadas, com muitos programas de Governo, em
geral de curto e médio prazo, apesar da importância da agricultura para o país?

Diante esse problema de existência de políticas agrícolas fragmentadas no

Benin, o objetivo geral dessa pesquisa é analisar a inexistência de políticas de Estado de
longo prazo no setor, apesar da sua importância para o país.

Para isto, apresentam-se os seguintes objetivos específicos:

a) Apresentar a República do Benin e a trajetória histórica das intervenções

do poder público no setor agrícola desde a colonização até hoje.

b) Caracterizar os atores envolvidos no processo da elaboração das políticas

agrícolas no Benin.
 c) AnalisarIdentificar o processo da elaboração das políticas agrícolas no
Benin.

Dessa forma, o presente estudo pode se justificar porelos dois fatores:

Em primeiro lugar, a agricultura, que é um setor chave da economia do Benin,

representando cerca de 32,5% do PIB e empregando a maioria da população ativa, ainda
enfrenta muitos desafios causados pela ausência de políticas agrícolas de Estado. Ao
examinar essa ausência de políticas agrícolas do Estado no Benin, pode-se analisar e
identificar as razões pelas quais isso aconteceu. Esse estudo permite questionar o modo
de elaboração dessas políticas para compreender os processos, atores, interesses e forças
que influenciam a formulação, implementação e avaliação de políticas. Isso pode incluir
fatores como falta de recursos financeiros e humanos, prioridades governamentais
divergentes, pressões políticas, barreiras institucionais ou outros obstáculos que
impeçam os governos de implementar políticas agrícolas de Estado. Compreendendo
esses desafios, é possível identificar possíveis soluções para a implementação de
políticas agrícolas mais efetivas no país.

Em segundo lugar, o presente estudo se justifica pelo fato de que as pesquisas

sobre políticas públicas agrícolas (a temática abordada nesta pesquisa) no Benin têm
recebido pouca atenção desde a independência até hoje. Enfim, o estudo pode ter um
alcance mais amplo para outros países da região ou para outros setores econômicos. As
lições aprendidas com esta análise podem ser úteis para outros países que enfrentam
desafios semelhantes no desenvolvimento agrícola e podem contribuir para melhorar a
compreensão das políticas públicas em geral.
 2 ELEMENTOS CONCEITUAIS E TEÓRICOS DA PESQUISA

Neste capítulo, apresentam-se os elementos conceituais e teóricos que embasam

as temáticas envolvidas nesse trabalho.

[2.1.] ELEMENTOS CONCEITUAIS DA PESQUISA

Neste capítulo, apresentam-se os elementos conceituais que embasam as

temáticas envolvidas nesse trabalho. Dessa maneira, aborda-se, em primeiro, uma
discussão sobre o conceito de política pública em geral e no contexto africano em
particular e em segundo uma discussão sobre o conceito de política agrícola no mesmo
contexto.

2.2.1.[2.1.1.] Conceito de política pública

É importante relembrar primeiro a gênese das políticas públicas para entender

tanto os processos pelos quais as sociedades modernas "inventaram" as políticas
públicas quanto como novos conhecimentos sobre a ação pública foram se
desenvolvendo gradativamente, tornando possível pensar essa nova relação com o
mundo.

Entre o século XVI e o século XIX, as sociedades ocidentais passaram por uma
série de transformações que deram origem a uma nova forma: o Estado. O surgimento
do Estado leva à transição das sociedades territorializadas para as sociedades
setorizadas, onde as funções sociais se especializam. Assim, segundo Muller (2009), a
origem das políticas públicas remonta a essa transição das sociedades territorializadas
para as sociedades setorizadas.

O autor explica que enquanto as sociedades tradicionais se baseiam numa lógica

territorial e comunitária, as sociedades que surgem no final do Antigo Regime (o
Estado) são sociedades baseadas no indivíduo e no setor. Nesse contexto, elas devem
gerenciar os antagonismos entre os diferentes setores que as compõem para evitar sua
desintegração (Muller, 2009). Assim, a gestão desses antagonismos de sociedades
marcadas pela complexidade das estruturas e relações sociais requer diferentes formas
de regulação. De fato, as primeiras formas regulatórias que surgiram em torno do século
XVII constituam a gênese das políticas públicas, que podem ser definidas (as políticas
públicas) como o modo de governo de sociedades complexas (Muller, 2009).

É obviamente impossível resumir em poucas linhas uma história que continua a

suscitar muitas controvérsias até os dias de hoje. No entanto, na perspectiva que
interessa essa pesquisa, dois pontos relevantes precisam ser destacados aqui:

A) Nos países onde o fenômeno é mais precoce (na Europa, são a França e a
Inglaterra), é antes de tudo para lutar contra os efeitos do mercado que as
primeiras políticas serão implementadas. Karl Polanyi (2009) destaca os
efeitos de "deslocamento" que a expansão do mercado e a industrialização
têm sobre a sociedade. É por isso que as primeiras políticas públicas
visavam, prioritariamente, a gestão da questão social. Como demonstrado
por Robert Castel (1999), essa noção não tem verdadeiramente sentido em
uma sociedade territorial, porque o problema dos pobres e das classes
marginalizadas está "encastrado" em relações de proximidade. É tratado
localmente através da caridade ou da assistência. No entanto, com o
surgimento do salariado, desenvolvem-se novas formas de solidariedade que
resultarão, a longo prazo, no que chamamos de Estado de Bem-Estar
(GOSTA, 2007, 2008). O "social" então se desenvolve como setor específico
sujeito a políticas específicas. Outras políticas surgirão na mesma época,
dependendo da situação específica de cada país, como por exemplo a política
agrícola na França (MULLER, 2013).

B) Essas políticas são principalmente caracterizadas pelo seu caráter setorial.

Cada política pública se configura como um setor de intervenção
correspondente a uma divisão específica da sociedade para torná-la um
objeto de ação pública. Às vezes, o setor precede a política. Nesse caso, ele
se apresenta como uma estrutura vertical de papéis sociais (geralmente
profissionais) que define suas regras de funcionamento, seleção das elites,
elaboração de normas e valores específicos, estabelecimento de fronteiras,
etc. Por vezes, é a política que constitui um problema no setor de
intervenção. É o caso das políticas sociais (MULLER, 2013).
 Mas em todos os casos, o objetivo das políticas públicas é gerenciar os
desequilíbrios provenientes da setorização e, portanto, da complexificação das
sociedades modernas. De fato, cada setor estabelece seus objetivos setoriais (aumentar a
renda dos agricultores, desenvolver o atendimento médico da população, melhorar o
equipamento militar, etc.) como metas finais. Produtos da divisão do trabalho, os
diferentes grupos setoriais são dependentes uns dos outros e antagônicos na obtenção de
recursos escassos. Enquanto a sociedade tradicional está ameaçada de fragmentação, a
sociedade setorial está ameaçada de desintegração se não encontrar em si mesma os
meios de administrar os antagonismos intersetoriais. Esses meios são as políticas
públicas (MULLER, 2013).

No entanto, para Lemieux (2002, p. 1-2): "uma política pública não é entendida
da mesma maneira conforme se é um ator governamental e um pesquisador
universitário". Enquanto os atores governamentais tentam circunscrever claramente as
ações que afirmam ser políticas públicas, alguns pesquisadores (Dye,1978 e Secchi,
2016), as definem como “tudo o que o Estado decide fazer ou não fazer”. De acordo
com esses pesquisadores, uma política pública evidencia claramente a responsabilidade
do governo, que deve intervir como ator central no desenvolvimento de políticas
públicas.

Assim, o Dicionário de políticas públicas especifica que uma política pública

“resulta de uma intervenção de uma autoridade investida de poder público e
legitimidade governamental em uma área específica da sociedade ou território”
(THOENIG, 2004). Um primeiro elemento a considerar é, portanto, a origem da
decisão. Como tal, não só a intervenção, mas também a não intervenção de uma
autoridade pública constitui uma política. A esse respeito, Brooks (1998) acrescenta
que, para ser considerada uma política pública, a ausência de decisão ou a inação de um
governo deve ser deliberada em relação ao assunto.

Amabile (2012, p. 390) explica que

Políticas públicas são decisões que envolvem questões de ordem pública com
abrangência ampla e que visam à satisfação do interesse de uma coletividade.
Podem também ser compreendidas como estratégias de atuação pública,
estruturadas por meio de um processo decisório composto de variáveis
 complexas que impactam na realidade. São de responsabilidade da autoridade
formal legalmente constituída para promovê-las, mas tal encargo vem sendo
cada vez mais compartilhado com a sociedade civil por meio do
desenvolvimento de variados mecanismos de participação no processo
decisório.

Desta forma, as políticas públicas não são respostas naturais ou evidentes para
um problema, uma demanda simples ou apenas para uma eleição: são o resultado de
atividades complexas, um "fenômeno social e político" que deve ser estudado como tal
(THOENIG, 2004).

Segundo Jenkins (1978), uma política pública não se refere apenas a um

conjunto de decisões inter-relacionadas tomadas por um ator político ou um grupo de
atores políticos, mas também à seleção de objetivos e os meios para alcançá-los e,
portanto, à busca de soluções”. Para Howlett e Ramesh (2003), a definição de Jenkins é
uma clara melhoria em relação à de Dye (1978). Enquanto está reduz as políticas
públicas essencialmente à tomada de decisões políticas, Jenkins insiste com razão no
caráter interdependente e não isolado das decisões relativas às políticas públicas de um
Estado, produto de uma série de decisões que implicam uma coordenação de todos os
atores governamentais e não governamentais envolvidos (TURGEON, 2012).

No mesmo sentido, Muller e Surel (1998), também afirmaram que as políticas

públicas são o produto de decisões governamentais compostas por objetivos, meios e
recursos – um conjunto de medidas concretas – que constituem a substância “visível” da
política e que fazem parte de um dado ambiente ou contexto societário, bem como parte
de um processo complexo no qual diferentes atores governamentais e não
governamentais interagem, buscando interesses múltiplos e frequentemente
contraditórios.

Por sua vez, Lemieux (2002) define, a partir de uma perspectiva sistêmica, uma
política pública como “composta de atividades voltadas para a solução de problemas
públicos num ambiente, e isso, por atores cujas relações são estruturadas, o todo
evoluindo no tempo” (Lemieux, 2002, p. 5). O interesse desta definição reside no seu
enriquecimento em comparação com as definições de Dye (1978) e Jenkins (1978). Os
problemas são, assim, concebidos como estímulos aos quais um grupo de atores busca
responder, e as políticas públicas representam o meio de responder a eles (LEMIEUX,
2002 P. 5).

Outras autoras como Rua e Romanini (2013), diferenciam uma política pública
da ação política ou decisão política. Para elas, uma política pública envolve mais do que
uma decisão isolada e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para
implementar as decisões tomadas. Já, a decisão política, corresponde a uma escolha
entre várias alternativas. Assim sendo, embora uma política pública implique decisão
política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública.

Assim, um dos elementos presentes em diversas definições, de forma explícita

ou implícita, consiste na concepção da política pública como ação (ou omissão) do
Estado. Nesse contexto, Mény e Thoenig (1989) retêm cinco elementos que podem
estabelecer a existência de uma política pública:

uUma política é constituída por um conjunto de medidas concretas

que constituem a “substância” de uma política;

ela dispõe (envolve) decisões de natureza mais ou menos autoritária, essa

dimensão pode ser explícita (justiça, polícia) ou latente através da
definição de critérios de acesso aos direitos;

uma política se enquadra em um "quadro geral de ação", o que permite

distinguir (em princípio) uma política pública de simples medidas
isoladas;

uma política pública tem um público (ou públicos), ou seja, indivíduos,

grupos ou organizações cuja situação é afetada pela política pública.
Dentre esses públicos, alguns serão passivos enquanto outros se
organizarão para influenciar o desenvolvimento ou a implementação de
programas políticos;

por fim, uma política necessariamente define as metas ou objetivos a

serem alcançados, por exemplo, melhorar o acesso à educação de
qualidade, garantir o acesso a serviços básicos de saúde, estimular o
 crescimento econômico e promover o empreendedorismo, desenvolver
infraestruturas básicas (como estradas, pontes, redes de água potável,
eletricidade, telecomunicações), promover a agricultura sustentável,
aumentando a produtividade agrícola e melhorando a segurança
alimentar, etc.

Para Secchi (2016), na prática, as políticas públicas se apresentam sob a forma

de programas públicos, projetos, leis, campanhas publicitárias, esclarecimentos
públicos, inovações tecnológicas e organizacionais, subsídios governamentais, rotinas
administrativas, decisões judiciais, coordenação de ações de uma rede de atores, gasto
público direto, contratos formais e informais com os atores envolvidos processo, nos
estágios do ciclo de uma política pública, etc.

Nesse sentido, em busca de entender o processo de construção das políticas

públicas no continente africano, vários autores observaram primeiramente que,
tanto no campo teórico quanto no campo institucional normativo e político, não há
uma definição do que vem a ser política pública no continente. Brinkerhoff e Crosby
(2002) destacaram que, as políticas públicas dos países africanos são em grande parte de
origem exógena e resultam de um processo de consultas internacionais que visam
compensar as deficiências das políticas implementadas anteriormente.

Para outros, devido às condicionalidades impostas pelas instituições

internacionais hegemónicas, ao neo-patrimonialismo dos Estados (Médard, 1991) e às
suas relações assimétricas com as instituições de ajuda (Whitfield, 2009a), as políticas
públicas dos Estados africanos são frequentemente vistas como produto de prescrições
internacionais, uniformemente “impostas pelas as instituições internacionais de ajuda e
doadores”. A dependência dos Estados da ajuda internacional – que prolonga uma
extroversão histórica (Bayart, 1999) – e o seu enfraquecimento na sequência dos
programas de ajustamentos estruturais (Coussy, 2006), a força de prescrições e a
transferência de modelos (Darbon, 2009), o papel dos especialistas internacionais na
definição de políticas (Jampy, 2012), a influência da lógica da instrumentalização
política e financeira da ajuda e a fragilidade dos movimentos sociais -mesmo
extrovertidos, consolidam a ideia de que, à exceção de casos específicos como
Botswana, Etiópia ou Ruanda (Whitfield, 2009b), os Estados africanos e os seus
governos têm fraca capacidade para definir projetos políticos próprios, ou mesmo
renunciar a eles (projetos políticos ) na lógica da manutenção do poder.

Tais análises destacam claramente características estruturais das políticas

públicas no continente africano, no contexto de países "sob um regime de ajuda"
(Delville, 2016) onde a maioria dos investimentos é financiada por ajuda, onde a ação
pública é em grande parte "multiator e multinível" com um peso significativo de atores
internacionais, e onde o entrelaçamento destes atores nos sistemas públicos dos Estados
aumentou ainda mais desde os anos 2000 (WHITFIELD, 2009, p. 19).

Após abordar as políticas públicas em geral, é importante explorar as políticas

agrícolas que são objeto da nossa pesquisa.

2.2.2.[2.1.2.] Conceito de Política agrícola

É num universo cuja origem não se conhece, mas cujos fulgores mais antigos
vindos até a nossa era fazem pensar que está em expansão há 15 bilhões de anos, é
também em um sistema solar e em uma terra constituídos há 4,6 bilhões de anos que a
vida começou a se desenvolver, em mais ou menos 3,5 milhões de anos. Desde então, a
evolução produziu centenas de milhares de espécies vivas, das quais muitas
desapareceram no curso do tempo. Em primeiro lugar, os vegetais dos quais se
conhece mais de 500.000 espécies e os animais dos quais foram identificados,
aproximadamente, um milhão de espécies que vivem ainda hoje (MAZOYER;
ROUDART, 1933).

Ao contrário dos vegetais que são autotróficos (capazes de utilizar a energia

solar para sintetizar suas próprias substâncias orgânicas da água, do gás carbônico e de
outros elementos que eles encontram na atmosfera e no solo) e do quase todos os
animais que são simples predadores que se contentam em tomar sua alimentação das
espécies selvagens, vegetais ou animais que exploram, o Homem é uma espécie muito
mais recente que não nasceu agricultor ou criador. Ele assim se fez após centenas de
milhões de anos de hominização, isto é, de evolução biológica técnica e cultural. Foi
apenas no neolítico — há menos de 10.000 anos — que ele começou a cultivar as
plantas e criar animais, que ele mesmo domesticou, introduziu e multiplicou, em todos
os tipos de ambiente, transformando, assim, os ecossistemas naturais originais em
ecossistemas cultivados, artificializados e explorados por seus cuidados. Desde então a
agricultura humana conquistou o mundo; tornou-se o principal fator de transformação
da ecosfera, e seus ganhos de produção e de produtividade, respectivamente,
condicionaram o aumento do número de homens e o desenvolvimento de categorias
sociais que não produziam elas próprias sua alimentação (MAZOYER; ROUDART,
1933).

Assim, o conceito de "agricultura" refere-se ao trabalho da terra, exploração do

ambiente natural permitindo a produção de plantas e animais necessários ao Homem.
Do ponto de vista enciclopédico, a agricultura é uma atividade tradicional e
fundamental da civilização humana.

De acordo com o Dicionário Universal, (1995: 31):

"sua aparição em sociedades pré-históricas marca uma etapa importante na

evolução da raça humana. Na África, as primeiras ferramentas que
comprovam o uso de plantas pelo homem foram encontradas no vale do Nilo.
A passagem de sociedades vivendo da caça e coleta para as sociedades que
domesticaram as espécies animais e plantas duraram vários milênios".

De fato, na gênese das políticas agrícolas, além de melhorar a renda dos

produtores, tratou-se de garantir aos consumidores preços baixos e estáveis e,
portanto, fácil acesso aos alimentos. Sendo assim, uma política agrícola, pode ser
definido como um conjunto de medidas de política específicas do setor agrícola,
geralmente consiste em apoiar a produção agrícola, ou encorajar a produção, ou
estabilizar o mercado, ou mesmo combinar as três. Quaisquer que sejam os
instrumentos, geralmente existem dois objetivos principais: garantir a segurança
alimentar e aumentar a capacidade de produção do setor agropecuário, seja para
desenvolver o setor industrial, seja para promover as exportações, ou mesmo para
diminuir os custos de produção de outros setores (NICOLAS, 2016).

De acordo com Timmer (1983), uma política agrícola é o conjunto de esforços

feitos pelo governo para influenciar agricultores, consumidores e comerciantes agrícolas
a fim de melhorar a alimentação das pessoas, a distribuição de renda, proteção contra a
fome e escassez de alimentos e acelerar o crescimento da produção nacional. Para o
Estado, trata-se de identificar instrumentos políticos que possam modificar as decisões
das famílias para que os objetivos da sociedade sejam alcançados; alcançar a
conciliação dos interesses dos produtores e consumidores e, enfim, tomar medidas para
influenciar as decisões de produção agrícola para aumentar a quantidade de alimentos
produzidos.

Adégbola et al (2005: 3), consideram a política agrícola,

“como uma linha de ação pública dos governos voltada principalmente, mas
não exclusivamente, para os problemas agrícolas, para os problemas das
comunidades rurais, para os problemas de consumo de alimentos e para os
problemas agroindustriais”.

Geralmente, toda política agrícola é caracterizada por dois tipos de intervenção:

um lado a intervenção no mercado de recursos e insumos agrícolas; outro lado a
intervenção no mercado de produtos agrícolas e alimentares”

Para tanto, esses autores apontaram que uma política agrícola deve fazer parte de
uma perspectiva de desenvolvimento sustentável, concebido como uma parceria global
para o desenvolvimento economicamente viável, socialmente justo e ecologicamente
saudável não só para o presente, mas também para o futuro (ADÉGBOLA et al 2005).
Deste ponto de vista, uma política agrícola visa contribuir de forma sustentável para a
satisfação das necessidades alimentares da população, para o desenvolvimento
económico e social; e para a redução da pobreza. Em outras palavras, uma política
agrícola visa promover "o crescimento econômico, a distribuição equitativa da renda
entre os atores que de uma forma ou de outra participaram do processo produtivo, a
melhoria da segurança alimentar, a preservação do meio ambiente e dos recursos
naturais, etc.” (KONE, 2017).

Segundo Ribier (2008), uma política agrícola é um conjunto de medidas de

intervenção pública que diz respeito à produção agrícola nacional ou à importação e
exportação de produtos agrícolas. Geralmente é caracterizada por um conjunto de
medidas regulatórias, dispositivos estruturais, financeiros e recursos humanos
interdependentes, implementadas pelos poderes públicos para contribuir para o
progresso do setor agrícola.

Também, para Benkahla (2010), as políticas agrícolas dizem respeito às ações

realizadas diretamente pelo Estado ao nível das suas estruturas centralizadas, ou aos
níveis descentralizados, mas também às ações que visam orientar o comportamento dos
atores privados. Esta definição de uma política agrícola “ideal” é baseada em uma série
de condições que raramente são satisfeitas no contexto africano caracterizado por um
lado, por uma multiplicidade de centros de tomada de decisão devido à interferência dos
Estados/doadores que gera um cenário institucional complexo do qual não emerge uma
liderança clara e por outro, por uma forte dicotomia entre aqueles que definem as
orientações da política agrícola (serviços ministeriais) e aqueles que financiam as ações
(doadores internacionais) (BENKAHLA, 2010). Uma política agrícola pressupõe que
haja coerência geral em todo o processo da sua elaboração, desde a escolha da
estratégia, a formulação de objetivos específicos, a identificação de instrumentos e
medidas, sua implementação e avaliação, e que haja coerência com as demais políticas
setoriais realizadas (comercial, ambiental etc.); que existem meios de longo prazo para a
implementação dessas medidas, sem interrupção do financiamento, para que a política
seja aplicada de forma estável (BENKAHLA, 2010).

Trata-se, pois, do Estado de conseguir identificar instrumentos políticos que

possam melhorar a situação alimentar das populações para que se alcancem os objetivos
da sociedade; conseguir conciliar os interesses dos produtores e dos consumidores; e
tomar medidas para influenciar as decisões de produção agrícola. Timmer et al (1983)
argumentam, portanto, que uma boa política agrícola se concentra, pelo menos, na
criação de empregos; incentivos à produção e investimentos significativos em
infraestrutura agrícolas.

Em além de seus outros objetivos relacionados à produção de alimentos,

estabilidade de preços, saúde pública, emprego rural e proteção do meio ambiente, a
política agrícola também garante a gestão fundiária. De acordo com Roudart (2023), a
gestão fundiária é um componente importante da política agrícola, envolvendo a
regulação do acesso à terra, a distribuição das terras agrícolas, a garantia dos direitos de
propriedade fundiária dos agricultores e a promoção de um uso eficiente e sustentável
dos recursos fundiários. Portanto, a política agrícola geralmente inclui medidas
destinadas a resolver questões relacionadas à gestão fundiária, como a reforma agrária, a
regulamentação da compra e venda de terras agrícolas, a proteção dos direitos dos
pequenos agricultores e o combate ao acaparamento de terras (ROUDART, 2023).
Dessa forma, ao analisar o processo de elaboração das políticas agrícolas no Benin,
também se dará atenção à questão fundiária.

Pode se dizer nesse contexto que, se as políticas públicas agrícolas podem ser
percebidas como indicado acima, a análise das políticas públicas, oferece a
possibilidade de compreender as estratégias e orientações dos atores e os efeitos por elas
induzidos neste setor. Ela fornece informações sobre as práticas desenvolvidas, as
decisões tomadas por atores, instituições e administrações públicas diante dos
problemas de desenvolvimento do setor (agrícola no caso desta pesquisa).

2.3.[2.2.] ELEMENTOS TEORICOS DA PESQUISA

Neste capitulo, apresentaremos os elementos teóricos (abordagens) que

fundamentam nossa pesquisa. No entanto, sendo o objetivo dessa pesquisa analisar a
inexistência de políticas agrícolas de Estado de longo prazo no Benin, vamos primeiro
discutir do surgimento da subdisciplina da “análise de políticas públicas”.

2.3.1.[2.2.1.] Surgimento histórico da subdisciplina da análise de

políticas públicas

A análise de políticas públicas como campo disciplinar de estudo surge nos

Estados Unidos. Foi na década de 1930, na época do New Deal, que nasceram os
primeiros estudos de análise de políticas públicas. Foram os projetos de intervenção
pública do governo federal americano que foram sendo dissecados por diversos
analistas. O objetivo é antes de tudo pragmático: tratou-se de entender para agir. O
principal objetivo do analista de políticas públicas é ajudar os tomadores de decisão a
fazer as escolhas políticas corretas. É neste contexto que vão se institucionalizar o que
vai se chamar de policy sciences (DANIEL & JACQUES, 2009).
 A expressão policy analysis (análise de políticas públicas) foi introduzida pelo
Lasswell (1948) pela primeira vez, afirmando a análise do processo político como
objeto de estudo alternativo aos objetos tradicionais da ciência política, isto é,
alternativo ao estudo das constituições, legislaturas, grupos de interesse, elites e
questões clássicas do poder. Assim, a sua obra contribui de forma decisiva para a
estruturação do campo de análise das políticas públicas como uma ciência social
aplicada (ARAÚJO; RODRIGUES, 2017).

Ao longo da sua carreira este autor desenvolve intenso trabalho de consolidação

da ideia de uma ciência política e de um papel para os analistas políticos. Com base no
pressuposto analítico de que aquilo que o Estado faz ou deixa de fazer pode ser
formulado cientificamente por investigadores independentes, encarando a disciplina
como subsidiária dos contributos da ciência política, da sociologia, da antropologia, da
psicologia, da estatística, da matemática e mesmo das ciências exatas. A ambição de
Lasswell foi de desenvolver uma ciência da formulação e concretização das políticas,
marcadamente normativa, que, ancorada em abordagens multidisciplinares e em
metodologias qualitativas e quantitativas, habilitasse os decisores políticos com a
informação necessária à sua ação e contribuísse para aumentar a racionalidade do
processo de tomada de decisão ou, segundo o próprio, uma ciência baseada no
conhecimento “no e do processo político” (in and of the policy process) (LASSWELL,
1956).

De fato, a análise de políticas públicas permite estudar as decisões políticas e os

programas de ação do governo, examinando a gênese dos problemas que essas decisões
buscam resolver, as soluções formuladas e as condições para sua implementação. São
processos centrados no exame da intervenção do Estado, e mais particularmente dos
setores (ministérios) e das organizações que o compõem, pelas suas ações concretas e
pelas suas realizações observáveis. Esses estudos abordam seu tema sob a ótica de um
objeto político comum que, muitas vezes, é o setor de atividade governamental (por
exemplo: emprego, economia, agricultura, saúde, meio ambiente, etc.) (DELVILLE,
2020).

Dessa forma, a análise das políticas alimenta o repertório de conhecimentos e

saberes mobilizáveis pelos decisores e gestores. Trata-se, portanto, da construção de um
conhecimento mais direcionado para a resolução de problemas do que para a produção
de conhecimentos fundamentais. Pesquisadores e avaliadores desenvolvem uma
linguagem comum com objetivo de "dizer a verdade aos decisores", o que por vezes os
coloca na posição de conselheiros do príncipe (Duran, 1999). A este respeito, Vincent
Lemieux (1995) considera que “a análise de políticas serve para descrever ou explicar
como as políticas são realizadas nas suas diferentes fases. Wildavsky (1980) também
mostrou que a função da análise de políticas públicas é reduzir ao máximo o
obscurantismo que envolve a formulação de políticas, explicitando problemas e
soluções, recursos e resultados.

Assim, as políticas públicas, como objeto de estudo, configuram por um lado

processos complexos e multidimensionais que se desenvolvem em múltiplos níveis de
ação e decisão — local, regional, nacional e transnacional. Por outro lado, envolvem
diferentes atores – governantes, legisladores, eleitores, administração pública, grupos de
interesse, públicos-alvo e organismos transnacionais – que atuam em quadros
institucionais e em contextos geográficos e políticos específicos, visando resolver
problemas públicos, mas também a distribuição de poder e recursos (ARAÚJO;
RODRIGUES, 2017).

No espaço de 50 anos, a análise de políticas públicas expandiu-se

consideravelmente. Faz parte do campo universitário e é um pouco diferente das
orientações atribuídas por Lasswell. Significativamente, a partir dos anos 1970, se fala
mais de " policy analysis” (análise de políticas) do que de “policy sciences” / "ciências
políticas": o observador se distancia da ação, ele está menos associado aos objetivos de
reforma dos tomadores de decisão e adota uma crítica da efeitos dos programas
adotados (DURAN 2004, p. 235).

Assim, a partir dessa popularização da análise das políticas públicas, várias

abordagens teóricas são construídas com objetivo de trazer uma perspectiva conceitual
para entender melhor os processos de desenvolvimento de políticas públicas,
desenvolver ferramentas, identificar fases, definir e detalhar procedimentos que visem
garantir o alcance dos objetivos identificados nas condições ideais de desempenho
definidas por critérios de gestão e facilitar a avaliação.
 Pode dizer-se que mesmo diferentes uns de outros, essas abordagens têm em
comum a preocupação de abrir e compreender a “caixa preta” do sistema político, isto é,
compreender a ação pública dos governos, as condições do seu desenvolvimento, as
suas causas e condicionantes, os fatores de sucesso e de insucesso, as consequências e
os efeitos dessa ação, o papel dos atores, o papel das ideias e dos fatores cognitivos, a
influência dos fatores socioeconómicos e dos organismos internacionais, procurando
padrões e explicações causais através da análise das instituições, dos atores, das ideias e
de outras variáveis de natureza cognitiva, bem como da análise dos fatores
socioeconómicos (BASEMEG, 2018).

Nos diferentes modelos, a orientação e o objeto de análise variam de acordo com

os temas específicos, variam as questões de análise (podem ser mais restritas ou mais
completas), as perspectivas disciplinares e as metodologias de análise também variam,
mas estes não são na maioria dos casos mutuamente exclusivos, antes complementares.
Como afirma Peter John (1998:14): “As abordagens não são rivais; podem
complementar-se e tornar-se parte da explicação”.

[2.2.2.] Principais abordagens de análise de políticas públicas dessa

pesquisa

Neste trabalho, serão apresentados três modelos teóricos (abordagens) de

análise de políticas públicas que podem contribuir para a compreensão do
mecanismo de produção de políticas públicas, principalmente, políticas agrícolas
no Benin: o modelo histórico; a abordagem instrumental e o modelo sequencial ou
do ciclo político.

2.3.1.1.[2.2.2.1.] A abordagem histórica

A abordagem histórica, também chamada de análise histórica comparativa,

consiste em estudar a história e os fenômenos contemporâneos para mostrar como as
sociedades funcionam e mudam. Esse tipo de análise tem uma longa tradição em
diversas ciências sociais. A partir do século XIX, os pioneiros como Alexis de
Tocqueville, Karl Marx, Max Weber e Émile Durkheim usaram essa abordagem em
seus trabalhos. Também no início do século XX, eminentes pesquisadores europeus
como Otto Hintze ou Marc Bloch produziram análises históricas de grandes fenômenos
de transformação social. O trabalho de Otto Hintze sobre o Estado inspirou muitas
pesquisas durante as últimas décadas do século XX, enquanto o trabalho de Marc Bloch
sobre a história da sociedade feudal estimulou análises macro-histórias em geral
(JENSON; GAZIBO, 2015).

No entanto, a análise das políticas públicas por muito tempo ignorou (e muitas
vezes ainda hoje ignora) a dimensão histórica de seu objeto, ou seja, a ação pública.
Para que a análise das políticas públicas se abrisse para abordagens históricas, precisa
aguardar o progressivo questionamento do positivismo dominante e a abertura da
"policy science" para investigações mais teóricas.

Historiadores americanos agrupados na década de 1980 em torno da revista

Journal of policy history foram os primeiros a estabelecer o estudo histórico das
políticas públicas como um modo específico de análise. De acordo com a definição dada
por Achenbaum, a história política visa romper com os princípios historiográficos para
desenvolver generalizações baseadas na análise exaustiva de casos estritamente
definidos” (ACHENBAUM, 1989). Na mesma linha, Ashford (1992: 34) reconhece que
o estudo histórico das políticas públicas permite evidenciar modelos gerais do exercício
da autoridade através do estudo de casos específicos. Em outras palavras, o encontro da
análise histórica com a análise das políticas públicas é pensado como um salto
qualitativo que pode constituir um meio eficaz de ir além das microquestões da ação
pública.

Assim, a abordagem histórica pode permitir uma melhor compreensão dos

elementos constitutivos da política pública e uma melhor apreciação do peso do passado
no desenvolvimento da ação pública. Ao observar como um problema é debatido
publicamente por um longo período, pode-se reconstruir um processo contínuo de
definição e redefinição do problema e, assim, evidenciar seu caráter socialmente
construído. Além disso, um olhar diacrónico sobre a trajetória dos vários atores
envolvidos na gestão de um problema permite melhor compreender e apreciar as razões
históricas das suas influencias no debate público e das suas visões das questões. Além
disso, a análise histórica das políticas públicas permite considerar a ação pública como
um processo cuja evolução depende não só da situação particular que lhe dá origem
num dado momento, mas também de um passado mais ou menos distante, que
condiciona o seu conteúdo (VLASSOPOULOU, 2003).

No contexto dessa pesquisa, esta abordagem constitui um pré-requisito

importante diante de um objeto como a África em geral e o Benin em particular, devido
à existência de várias barreiras para a produção de uma reflexão objetiva: a existência
de um estoque de ideias preconcebidas que enviesa as pesquisas e impactara nos
processos de produção de políticas públicas.

O objetivo de escolher esta abordagem não é apresentar uma descrição exaustiva

da história pré-colonial e colonial da África ou do Benin. Pelo contrário, o objetivo aqui
visado é: se basear em alguns fatos históricos pré-colonial, colonial e pós-colonial para
apresentar brevemente o processo de inserção do continente africano no sistema
internacional e, sobretudo, tentar compreender os fundamentos da governança em
África no ponto de encontro entre a herança do passado e a herança endógena dinâmica.
Este visa lançar as bases que permitirão compreender melhor as questões de produção
das políticas públicas estudadas, revelando as motivações, influências e pressões
históricas que as moldaram.

Assim, a pesquisa levara em conta a historicidade das políticas públicas de

desenvolvimento em geral, das políticas setoriais incluindo políticas agrícolas no
continente e no Benin e também a evolução das relações de poder entre atores,
instituições, de acordo com os diferentes níveis, nacional e internacional. Centra-se na
identificação de fatores históricos, contextos específicos e eventos passados que
moldaram a formulação, implementação e resultados de políticas públicas sem, contudo,
cair na armadilha improdutiva do ativismo. Depois de examinar como esses fatores
sociais, políticos e econômicos interagiram com a história para moldar ou influenciar as
políticas públicas até hoje, a abordagem instrumental vai ajudar examinar os
instrumentos utilizados pelos atores no desenvolvimento de políticas agrícolas.

2.3.1.2.[2.2.2.2.] A abordagem instrumental

A instrumentação da ação pública abrange "o conjunto de problemas

relacionados à escolha e ao uso de ferramentas (técnicas, meios operacionais,
dispositivos) que permitem materializar e operacionalizar a ação governamental"
(LASCOUMES; LE GALÈS, 2004b, p. 14).

Na sua aceitação anglo-saxónico, os instrumentos de ação pública abrangem

diferentes terminologias. Às vezes são chamados de "ferramentas" (tools of
government), “ferramentas de políticas públicas” (policy tools), de “instrumentos de
políticas públicas” (policy instruments) ou “instrumentos de governo” (governing
instrument) (Ramesh et Howlett, 2003). Assim, a temática das "ferramentas" (tools of
government) tem sido discutida há muito tempo na literatura em língua inglesa sobre a
análise das políticas públicas (HOOD, 1983).

Na literatura francesa, foi durante os anos 2000 que as questões relacionadas aos
instrumentos de ação pública (IAP) e à instrumentação da ação pública foram
desenvolvidas (Halpern, Lascoumes, & Le Galès, 2014a; Lascoumes & Le Galès,
2004a; Le Galès, 2011). Estes instrumentos reúnem, de fato, os “meios e técnicas reais
que os governos têm à sua disposição para implementar políticas públicas e entre os
quais devem fazer escolhas para elaborar políticas” (RAMESH; HOWLETT, 2003).

Nesse contexto, Lascoumes e Le Galès (2004b, p. 15) definem o instrumento

como "um dispositivo que é ao mesmo tempo técnico e social, que organiza relações
sociais específicas entre o poder público e seus destinatários com base nas
representações e significados que ele carrega". Assim, essa abordagem se enquadra no
que Margetts e Hood (2016, p. 140) chamam de "abordagens mistas", centradas nem na
escolha pelos governos entre instrumentos predefinidos, nem na busca por uma lista ou
tipologia universal de instrumentos. Inserida na "abordagem francesa" da análise das
políticas públicas, ela propõe um questionamento de sociologia política e investiga as
complexas relações entre os instrumentos e a política pública que eles são supostos
servir, destacando a autonomia parcial dos instrumentos e seus efeitos próprios, não
previstos e às vezes indesejados (BOUSSAGUET et al. 2015).

Delville e Schlimmer, (2020), mostram que, a instrumentação constitui uma

ponte entre a formulação e a implementação de políticas públicas e também é centrada
em uma abordagem muitas vezes setorial (saúde, educação, meio ambiente, fundaria,
políticas urbanas, políticas agrícolas, etc.) Neste contexto, vários trabalhos, tanto na
ciência política como na socio antropologia do desenvolvimento, legitimam o interesse
desta abordagem no estudo das políticas públicas e da ação pública na África.

O conceito de instrumentos baseia-se numa categorização dos meios e técnicas

utilizados pelos governos. Essas categorizações permitem, em particular, revelar os
modelos causais nos quais a ação pública se baseia, bem como avaliar sua eficácia em
relação aos objetivos das políticas públicas. Podemos elaborar um inventário mínimo
desses instrumentos, que serão refinados posteriormente: legislativos e regulatórios,
econômicos e fiscais, convencionais e incentivadores, informativos e comunicacionais
(LASCOUMES; LE GALÈS, 2005).

Assim, de acordo com Halpern et al. (2014b, p. 15), um dos interesses dos
questionamentos em termos de instrumentação é de reintegrar a questão das técnicas de
governo e da sua materialidade na discussão das políticas públicas, deslocando o foco
de uma abordagem exclusivamente centrada em atores, ideias e instituições ou jogos de
atores: pois, "a ação pública é um espaço sociopolítico construído tanto por técnicas e
instrumentos quanto por objetivos, conteúdos e projetos de atores" (LASCOUMES; LE
GALÈS, 2004b, p. 12).

Para Delville e Schlimmer (2020), a construção, escolha e seleção dos

instrumentos, parte integrante do processo das políticas públicas, são uma questão em si
mesma e não apenas uma declinação neutra das opções políticas: os atores nesta etapa
não são os mesmos; eles trazem conhecimentos, visões ou interesses que podem ser
diferentes. As lógicas ou restrições da instrumentação levam a reformulações ou desvios
em relação às prioridades políticas declaradas, quando não (as lógicas) substituem as
próprias escolhas políticas

Além disso, os instrumentos possuem uma efetividade própria: eles certamente

são apropriados, reinterpretados ou distanciados por diferentes atores, públicos ou
privados, em nível internacional, nacional ou local, mas também determinam “em parte
a forma como os atores se comportam, criam incertezas sobre os efeitos das relações de
poder, favorecem certos atores e interesses e excluem outros, impõem restrições aos
atores e oferecer-lhes recursos, e transmitir uma representação de problemas”
(LASCOUMES; LE GALÈS, 2004b, p. 15-16). A maneira como são promovidos,
combatidos, impostos ou neutralizados molda as políticas públicas em atos e seus
efeitos.

Dessa forma, esse tipo de abordagem coloca no centro de seus questionamentos

os processos e critérios de escolha dos instrumentos que definem o estilo (policy design)
de uma política pública. S. Linder e G. Peters, assim como C. J. Bennett, M. Howlett e
M. Ramesh, são os principais autores dessa tradição (STEPHEN,1989). Os dois
primeiros elaboraram uma tipologia das diferentes perspectivas adotadas para abordar a
questão da escolha dos instrumentos. Eles distinguem: os "instrumentalistas", que são
defensores e promotores de instrumentos específicos; os "procedimentalistas", que
enfatizam a complexidade e as especificidades dos processos de seleção e decisão; os
"contingentistas", que analisam os efeitos do contexto e o peso das histórias
institucionais e das conjunturas sociopolíticas; e, por fim, os "construtivistas", que
destacam a dimensão subjetiva e as lutas de interpretação que surgem na escolha dos
instrumentos (LASCOUMES; SIMARD, 2011).

Segundo Michael Howlett (1993), essas escolhas são feitas de acordo com os
setores de ação pública, com base em duas variáveis fundamentais: a capacidade de
intervenção do Estado na área e a complexidade do alvo definido (o problema e os
atores envolvidos). Em um trabalho em 2005, Ringeling segue essa abordagem e
identifica três critérios principais para a escolha de instrumentos: adequação ao
contexto, aceitabilidade normativa e grau de viabilidade legal possível. Além disso, há
uma perspectiva alternativa que se concentra na dimensão cognitiva no
desenvolvimento de instrumentos e nos processos de escolha (TREBILCOCK, 2009).

O conjunto destes trabalhos concorda em considerar que a adoção de um

instrumento ocorre globalmente de acordo com uma racionalidade limitada, onde os
decisores buscam mais por uma coerência mínima ou pela demonstração de uma
mudança do que por uma optimalidade. As variáveis consideradas para explicar a
escolha dos instrumentos são múltiplas e variam em sua natureza, indo desde as mais
macroscópicas até as mais microscópicas (TREBILCOCK, 2009).
 Numa escala macroscópica, os estudos examinam a influência das organizações
e acordos internacionais, mas também a circulação de ideias nesse nível. A escolha dos
instrumentos é orientada pelas regras e padrões que esses atores propõem ou impõem.

Na escala microscópica, são sobretudo considerados os fatores institucionais, em

particular os relacionados com a história e a sedimentação das práticas de acordo com
os sectores de atividade. São eles que favoreceriam a escolha de determinados tipos de
instrumentos em detrimento de outros (TREBILCOCK, 2009).

Nesse contexto, estudar os instrumentos de ação pública traz perspectivas

originais. Eles estão, de fato, na interseção entre as trajetórias dos Estados e os
dispositivos promovidos externamente, entre a internacionalização e os processos
endógenos de ação pública. Reconhecer a autonomia relativa dos instrumentos convida
a questionar as esferas onde as políticas e os projetos são desenvolvidos e postos em
prática, sobre os dispositivos, os agentes que os concebem ou executam, e as estruturas
institucionais dentro das quais eles se inserem (TREBILCOCK, 2009).

Com base em tudo isso, pode-se dizer que, ao permitir o estudo da trajetória
histórica das políticas setoriais, compreender a reapropriação e renegociação das
questões em jogo, e apreender as discrepâncias entre a formulação e a implementação
das políticas públicas, a abordagem por meio da instrumentação representa, neste
estudo, um foco heurístico que permitirá analisar a (trans)formação estatal em relação à
política agrícola no Benin. Ela abrirá, assim, as caixas-pretas dos processos de
formulação e implementação das políticas públicas, e permitirá renovar a compreensão
das dinâmicas políticas e institucionais do Benin particular e em algumas medidas, das
sociedades e dos Estados africanos nuns contextos de extroversão. Essa reflexão sobre a
interface entre instrumentação da ação pública e formação do Estado também pode
contribuir para os debates atuais sobre a legitimidade da ajuda ao desenvolvimento.

Além desta a abordagem instrumental, abordagem sequencial pode contribuir a

entender especialmente o ciclo da elaboração das políticas agrícolas no Benin.

2.3.1.3.[2.2.2.3.] A abordagem sequencial ou do ciclo político

 Dos anos 1930 aos anos 1960, dois traços caracterizam os trabalhos acadêmicos
sobre a decisão. Por um lado, a decisão é concebida em um contexto sistêmico (Easton,
1953): “todo conjunto específico de relações forma um sistema (sistema em relação ou
não com o seu ambiente). A sociedade gera inputs (demandas) e o político produz
outputs (políticas públicas). A questão levantada é a da regulação entre inputs e outputs.
Nesse contexto, a decisão é considerada como uma etapa da análise das políticas
públicas que pode ser dividida em sequências lógicas” (MENY; THOENIG, 1989, p.
156).

Lasswell foi um dos primeiros autores a propor, no final da década de 1950, uma
análise estruturada do processo político, sugerindo sua decomposição em fases
sucessivas, relacionadas umas às outras de maneira lógica e sequencial. Isso parte da
abordagem sistêmica das políticas públicas de Easton para a construção do modelo
Policy Cycle ou modelo das etapas, propondo que as políticas públicas sejam analisadas
como resultado de um ciclo político que se desenvolve por etapas, buscando assim
“abrir a caixa preta” do sistema político. Assim, o modelo de ciclo político sequencial
permite explorar e estudar o processo de políticas públicas, reduzindo sua
complexidade. Ao dividir esse processo em etapas ou categorias de análise, torna-se
mais fácil compreender o conjunto das políticas públicas (LASSWELL, 1956).

Dessa forma, a ação pública, voltada para a resolução de problemas, é analisada

como um processo sequencial e em constante evolução. Esse processo se repete e se
reconstrói à medida que as políticas públicas geram reações em cadeia, induzindo a
mudanças, ou quando o contexto e as relações entre os atores e instituições envolvidos
evoluem. As designações que Lasswell propõe para cada uma das fases constituem uma
contribuição decisivo para a criação de um mapa conceptual orientador da análise das
políticas públicas: informação, promoção, prescrição, invocação, aplicação, conclusão e
avaliação (ARAÚJO e MARIA DE LURDES, 2017).

Com base na formulação de Lasswell, na década de 1970, Charles O. Jones

(1984) realizará uma classificação em cinco etapas que são:

– a emergência e identificação do problema (problem definition):

frequentemente é o ponto de partida para o desenvolvimento de uma
 política pública. é a etapa da percepção de um problema como problema
político-, ao debate público sobre as suas causas e à entrada do problema
na agenda política (CHEVALLIER, 2005);

– a entrada do problema na agenda política (agenda-setting): momento

durante o qual o poder público se aproprie do problema e se considere
competente para tratá-lo (KINGDON, 1995, p. 3);

– a formulação (policy formulation) e o processo de decisão: relativas ao

processo de decisão e de elaboração de argumentos explicativos da ação
política, de desenho de objetivos e de estratégias de solução do problema,
de escolha de alternativas, bem como de mobilização das bases de apoio
político (Lemieux, 2009);

– a implementação (policy implementation): etapa de aprovisionamento de

recursos institucionais, organizacionais, burocráticos e financeiros para a
concretização das medidas de política;

– a avaliação (policy evaluation): etapa de acompanhamento e avaliação

dos programas de ação e das políticas públicas, com o objetivo de aferir
os seus efeitos e impactos, a distância em relação aos objetivos e metas
estabelecidos, a eficiência e eficácia da intervenção pública, os processos
de modificação dos objetivos e dos meios políticos decorrentes de novas
informações, de alterações no contexto de espaço e de tempo, a partir dos
quais (por efeito de feedback) se inicia um novo ciclo político em que as
etapas se repetem (Muller, 2015).

Como reconhecem prontamente os defensores desse tipo de abordagem,

começando pelo próprio Jones, ela não é aplicada de maneira excessivamente
sistemática e não é linear (figura 1).

Figura 1 Cinco momentos (etapas) das políticas públicas

 AVALIAÇÃO
EMERGÊNCIA DO
PROBLEMA

Fonte: Pelo o pesquisado de acordo com Jones, 1970, p. 9.

AGENDA
Assim, é uma ação pública dividida em uma sequência de atividades que vão
IMPLEMENT
desde o surgimentoAÇÃO
de um problema até o “término da ação”. Para o autor, o objetivo
deste método é desenvolver um ideal-tipo da ação pública e de seu funcionamento,
construir um quadro estável e suficientemente geral para que possa ser aplicado a
FORMULAÇÃO
qualquer política, estruturar e racionalizar E das políticas públicas. Como
a própria análise
PROCESSO DE DECISÃO
ele mesmo afirmou (Jones, 1970, p. 9), « unravel how the policy process works »
(“desvendar como o processo político funciona”) é o principal objetivo da análise; trata-
se tanto de esclarecer o mistério da ação pública quanto de desenredar seus fios.

Tal abordagem tem sido alvo de muitas críticas: as fases são difíceis de
distinguir na realidade, são por vezes invertidas e têm muitos efeitos de feedback entre
elas. Ela é também criticada por se basear numa metodologia de análise muito restrita, e
por criar uma visão artificial do processo político.

A título de exemplo, Parsons (1995: 79-80) argumenta que o modelo do ciclo

político não é um modelo causal, que não pode ser empiricamente testado e que
privilegia uma análise top-down do processo político, ignorando os diferentes níveis de
decisão e a diversidade de atores intervenientes no processo, ignorando assim os
múltiplos níveis de decisão e de ciclos.

Segundo Charles Lindblom e Edward Woodhouse (1993, p. 11), “etapas

ordenadas e coerentes não constituem um retrato realista do funcionamento concreto do
processo de políticas públicas. Pelo contrário, é um processo complexo e interativo, sem
um começo e um fim identificados”. Para John (1998, p. 25): “Uma simples experiência
da desordem no processo de políticas públicas, das voltas e reviravoltas das decisões,
dos contratempos, dos erros quiméricos ou das surpresas, é suficiente para alertar o
pesquisador de que, mesmo como tipo ideal, o modelo sequencial tem seus problemas”.
Conforme afirmado por Sabatier (2007b, p. 7), “a conclusão parece ser incontestável: a
abordagem sequencial não é mais heurística e deve ser substituída por esquemas
teóricos melhores”.

No entanto, deve-se abandonar toda a referência à abordagem sequencial?

Segundo Hill (2009), tais críticas não devem, no entanto, levar a “jogar o bebê fora com
a água do banho”7. A abordagem por fases da ação pública é interessante
empiricamente, porque permite identificar momentos específicos da ação pública. Ela
fornece as ferramentas para situar a análise em uma temporalidade específica com seu
conjunto de questionamentos específicos: quem foram os atores determinantes na
definição da agenda? Como as decisões foram elaboradas? Quais foram os obstáculos
na implementação? etc. Portanto, é perfeitamente possível imaginar a aplicação de um
quadro teórico mais abrangente que permita refletir sobre os efeitos de diferentes fatores
causais de acordo com as fases da ação pública (HILL, 2009).

Na realidade, trata-se de um modelo heurístico que permite explorar, para fins

exclusivamente analíticos, as políticas públicas. Como todos os modelos heurísticos,
terá que ser usado com cautela, com a noção clara de que é apenas uma representação
simplificada da realidade, cuja função é providenciar um enquadramento analítico
facilitador da compreensão do processo político. Pode considerar-se, inclusivamente,
que a difusão do seu uso é provavelmente resultado da sua capacidade de proporcionar
uma estrutura racional, dentro da qual se pode considerar, para efeitos de análise, a
multiplicidade da realidade e em que podem ser aplicados diferentes quadros
explicativos (HILL, 2009). Como refere Pierre Muller,

a representação sequencial das políticas não deve ser utilizada de forma

mecânica. É indispensável entender as políticas como um fluxo contínuo de
decisões e procedimentos, para os quais é necessário encontrar um sentido.
Haverá vantagem em conceber uma política pública não como uma série de
sequências sucessivas, mas como um conjunto de sequências paralelas que
interagem e se modificam continuamente. (Muller, 2010: 27).

7
A expressão "jogar o bebê fora com a água do banho" é reconhecida como equivalente a "to
throw the baby out with the bath water". Ela significa "rejeitar algo negativo em bloco, sem considerar
seus aspectos positivos".
 Sobretudo, podemos fazer um uso mais distanciado da segunda etapa que é a da
agenda, da terceira etapa relativa à formulação e ao processo de tomada de decisão, bem
como da quarta fase relativa à implementação que constituirão, portanto, o cerne da
nossa pesquisa para analisar as políticas agrícolas no Benin. Pois, mais do que
momentos de ação pública, essas fases podem ser abordadas como questões específicas
sobre a condução da ação pública no setor agrícola no país. Evocar uma política pública
na perspectiva da agenda, por exemplo, não é apenas identificar um determinado
momento, é também questionar a ação pública de forma mais transversal a partir das
preocupações, dos sujeitos de atenção, dos poderes públicos (MULLER, 2010).

O mesmo se aplica à análise da decisão/ formulação: pensar a ação pública a

partir de uma abordagem de tomada de decisão não significa necessariamente limitar a
análise a uma parte específica de uma política (desde a seleção de alternativas até à
adopção de uma decisão), mas é também, de forma mais ampla, perguntar como os
atores da decisão priorizam as suas prioridades e classificam entre as diferentes
alternativas.

Em conclusão, pode-se dizer que, apesar das críticas à análise sequencial das
políticas públicas, ela permanece fundamental pelo fato de que essa visão esquemática,
mesmo que não possibilite a explicação completa de uma política pública, ainda assim
permite compreender certas etapas específicas. Nessa pesquisa, essa desconstrução
analítica pode permitir isolar os momentos-chave como a definição da agenda, a
formulação e implementação no processo das políticas agrícolas e focar nas interações
entre os diferentes atores envolvidos.

Contudo, uma das questões que surge cada vez é: essas abordagens podem ser
aplicadas na análise de políticas públicas num contexto não-ocidental, principalmente
africano?

2.4.[2.3.] APLICAÇÃO DA ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E SUAS

ABORDAGENS NUM CONTEXTO AFRICANO

No continente africano, foi somente no início dos anos 1980 que a pesquisa se
concentrou em políticas públicas no campo do desenvolvimento subsaariana (Kübler e
Maillard 2009, p. 10). A partir de então, a pesquisa, nesta área, experimentou um
período inicial dominado por uma aceitação normativa (de Sardan, 2001;
Brinkerhoff 1999; Brinkerhoff et Crosby, 2002) e depois crítica (Escobar, 1952
[1995]; Mosse, 2005; Fergusson, 1994; Murray Li, 2007) das políticas públicas de
desenvolvimento. Porém, a transferência da caixa de ferramentas conceituais e
metodológicas da subdisciplina para situações extra ocidentais, notadamente na África,
é objeto de muitas críticas.

Tendo a genealogia da "subdisciplina" (a análise de políticas públicas) e das

abordagens, se institucionalizado com base em trabalhos empíricos norte-americanos e
europeus, a realização de uma análise de políticas públicas em um contexto africano
levanta, uma série de questões teóricas e metodológicas. Alguns autores (Duran,1999)
questionaram: “pensar a ação pública” na África consiste simplesmente em mobilizar e
fazer viajar conceitos do Norte, confrontando-os com os campos do Sul? Trata-se, de
como as abordagens teóricas desenvolvidos a partir das observações feitas no Norte, ou
seja, em Estados considerados democráticos e desenvolvidos, e sua pretensão à
universalidade, podem se adaptar na análise de políticas públicas em sistemas políticos
marcados por um "não Estado" (Médard, 1991; Bach, Gazibo, 2011; Migdal, 1988 ;
Jackson, 1990 ; Zartman, 1995), onde as burocracias são por vezes "fragmentadas, sub-
burocratizadas e personalizadas" (Darbon, 2001, p. 29) e onde a estruturação da
sociedade civil é por vezes tão problemática que é discutida, até mesmo contestada na
sua própria existência (Chabal, Daloz, 1999 ; Otayek, 2002)?

De acordo Bayart (1994), não é possível analisar as políticas públicas num

continente onde a cultura de renda que prospera com base nas capacidades
distributivas do Estado e na personalização do pPoder político tende a transformar
a gestão das políticas públicas em um local de observação privilegiada da “política
do clientelismo” (la politique du ventre 8) (Bayart, 1994), onde o interesse geral é
sacrificado em prol da conservação do poder.

8
A política do estômago é um conceito que designa uma forma de exercer a autoridade com
preocupação exclusiva com a satisfação material de uma minoria. Foi desenvolvida por Jean-François
Bayart no seu livro L'Etat en Afrique : la politique du ventre, Fayard, collection « espace du politique ».
Paris 1994
 Mengueleguele, (2002) por sua vez escreveu que nas condições de “crises
institucionais”, “criminalização do Estado” e ausência de debates políticos por meio de
um espaço público pluralista, é difícil pensar na ação pública. “Existem políticas
públicas na África?” questiona mesmo Yves Alexandre CHOUALA (2006), um autor
camaronês. Mengueleguele (2006), um eminente jurista, ex-membro do júri do concurso
de agregação, não hesita em criticar severamente “os africanistas que se aventuram na
análise das políticas públicas, quando não há mais Estado na África, quando o público e
o privado se confundem neste continente e quando os recursos são principalmente
externalizados...”

De fato, durante um longo período, a grande maioria das pesquisas em análise

das políticas na África focara apenas nas elites, na natureza do Estado e em seu
enraizamento na sociedade (Médard, 1991), nas conexões entre acesso ao Estado e
estratégias de acumulação (Bayart, 1989) ou também em sua orientação histórica
voltada para o exterior (Bayart, 1999). As políticas públicas eram consideradas no
máximo como a tradução dessas questões (Bates, 1981) sob uma perspectiva de
economia política: em Estados fracamente institucionalizados, onde as burocracias são
fortemente dependes do poder político, a premissa de uma autonomia relativa da esfera
das políticas públicas parecia difícil de sustentar. Os programas de ajustamento
estrutural, o peso das instituições internacionais na definição das questões públicas e a
importância do “projeto de desenvolvimento” como modo de intervenção privilegiado
pareciam reforçar a dúvida sobre a existência de políticas públicas (“policies”)
suficientemente autónomas para ser um objeto de análise próprio (PHILIPPE, 2020).

No entanto, nas últimas duas décadas, pesquisas em ciência política e

socioantropológica do desenvolvimento têm abordado amplamente a questão,
aproveitando uma “reabilitação do Estado” nos discursos contemporâneos de ajuda
(GRÉGOIRE e al, 2018). Inicialmente específicas, essas pesquisas estão cada vez mais
convergentes. Para esses autores, ao compreender a construção internacional dos
problemas públicos (Demange, 2010) e políticas (Fouilleux & Balié, 2009; Eboko,
2015) por meio de redes transnacionais, a reapropriação nacional de causas (Latoures,
2008), “a fabricação oportunista da ação pública sob regime de ajuda” (Nakanabo
Diallo, 2013) ou ainda a politização das políticas públicas durante sua formulação (Gay,
2016 ; Hugon, 2016), desde as últimas décadas, o Estado na África é um Estado que
age, ou seja, um Estado que toma decisões ao legislar, decretar, contratar, negociar e
redistribuir independentemente dos efeitos esperados de sua ação na sociedade.

Sob essa perspectiva, o discurso relacionado à crise do Estado na África,

particularmente por meio das fraquezas de sua legitimidade instrumental, não justifica a
exclusão desse campo geográfico do estudo da análise de políticas públicas usando as
abordagens mesmo desenvolvidos no contexto do Norte. Pois, em certa medida, a
literatura relativa às transições democráticas nos regimes políticos africanos (pós-
comunistas), os direitos Humanos e a questão da luta contra a pobreza é uma tentativa
de responder à pergunta com que termina a obra de Michel DOBRY: os sistemas
democráticos ocidentais são os únicos a serem, segundo a expressão de SMELSER,
“estruturalmente condutivos” para mobilizações multissetoriais, ou seja, os únicos a
conhecer uma multiplicidade de setores, organizados e legítimos? Supondo que “não”,
pode se pensar por tanto que, se as mobilizações multissetoriais, a organização da
sociedade civil ou a legitimação não são mais dinâmicas exclusivamente ocidentais, e
que a maioria das políticas adotadas nos países africanos é mesmo obra dos países
ocidentais, a análise de políticas públicas e as abordagens também têm chance de se
universalizar (PATRICK, 2008).

Diante de todas as explicações apresentadasdesenvolvimentistas, está claro

que, não se trata de uma cópia-cola ou de uma importação exata das ferramentas
de análise de políticas públicas no caso deste estudo, pois como mostrou Philippe
(2020), em contato com diferentes países e culturas nacionais, os modelos de
análise de políticas públicas passam por flexões e hibridações (PHILIPPE, 2020).
 3 METODOLOGIA

Esta seção aborda a metodologia aplicada no processo de desenvolvimento do

trabalho. Para tanto, apresenta a classificação da pesquisa quanto a sua abordagem,
finalidade e procedimento técnico, bem como os mecanismos empregados para a coleta
e a análise dos dados.

3.1. CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA

A proposta apresentada é uma pesquisa de abordagem social qualitativa

(SILVEIRA; CÓRDOVA, 2009). Segundo Goldenberg (1997) esse tipo de investigação
não se preocupa somente com representatividade numérica, mas sim com o
aprofundamento da compreensão de um grupo social, de uma organização ou de um
fenômeno. Desta forma centra-se na, como argumenta Richardson (1999) é importante
que haja a compreensão detalhada dos significados e características situacionais, os
quais são fundamentais para o entendimento de determinada realidade social (SILVA;
GODOI; BANDEIRA-DE-MELLO, 2006).

A cerca da finalidade, trata-se de uma pesquisa exploratória e descritiva, pois

pretende investigar momentos em que se deseja explorar profundamente assuntos,
relações humanas, crenças, valores, ações e fenômenos, aumentando a compreensão e a
familiaridade do pesquisador com a problemática em questão (TRIVINÖS, 1990).
Debout (2012) ressaltou que o método descritivo “é geralmente o primeiro bloco do
empreendimento científico com o objetivo de construir um conhecimento cada vez mais
exaustivo de um objeto de estudo quando [...] parece que ainda há pouco conhecimento
científico desenvolvido sobre o assunto”. Sendo assim como definem Marconi e
Lakatos (2010), se baseia na descrição, registro, análise e interpretação dos dados, a fim
de caracterizar determinado contexto ou objeto.

3.2. CARACTERIZAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO

A pesquisa se estenderá ao nível nacional, pois, sendo o Benin um país unitário,

as políticas públicas (agrícolas) têm um carácter nacional. Geograficamente, o país faz
parte dos países da África subsaariana. Está localizado precisamente na África
Ocidental. Com uma área de 114.763 km2 e uma população de cerca de 13 milhões de
habitantes em 2021 (49,9% são mulheres), compartilha uma fronteira com o Togo a
oeste, com a Nigéria a leste, com Burkina Faso e Níger ao norte. Ao Sul, tem 121
quilômetros de costa ao longo do Golfo da Guiné (INSAE, 2022). O território beninense
é dividido em 12 departamentos e 77 municípios. A economia do país é baseada na
agricultura. A população rural (cerca de 53,7%) é majoritariamente ocupada pela
agricultura (90% da população rural trabalham na agricultura) (BANQUE MONDIALE,
2021). No entanto, apesar do carácter nacional desta pesquisa, será escolhido um
departamento para entrevistar os agricultores e obter a sua opinião: departamento das
“Collines”.

Assim, localizado no centro do Benin, o departamento das “Collines” possui

uma área de 14.000 km2 (13% do território nacional). Sua população é de
aproximadamente 1.040.000 habitantes (8% da população nacional) e é composto por
seis municípios que são Bantè; Dassa Zoumè; Glazoué; Ouèssè; Savalou e Savè (figura
2). Esses municípios são subdivididos em 60 distritos e 297 vilas e Vilarejos (INSAE,
2022). Tal como outros departamentos, cerca de 80% da população de Collines é
agrícola, com terras aráveis de alto rendimento (INSAE, 2022).

Figura 2 Departamento das “Collines”

Fonte: Benin, 2022

 3.3. PROCEDIMENTOS DE COLETA DOS DADOS

Como já foi mencionado, o principal objetivo desta pesquisa é analisar a

inexistência de políticas agrícolas de Estado de longo prazo no Benin, apesar da
importância da agricultura para o país. Buscamos, portanto, compreender o processo de
elaboração das políticas agrícolas no Benin, os atores envolvidos e suas influências no
processo.

Para isso, o procedimento de coleta de dados decorrerá em duas fases distintas:

primeiro, a coleta de dados secundários provenientes de pesquisas documentais
existentes (revisão da literatura e análise documental), depois a coleta de dados
primários provenientes de entrevistas-pesquisa de campo.

3.3.1. Coleta de dados por meio de pesquisa documental

A coleta de dados por meio de pesquisa documental possibilita a realização de

uma busca em textos que abordem a temática norteadora da pesquisa, permite um
melhor entendimento e maior conhecimento do autor sobre o assunto.

Segundo Noronha e Ferreira (2000, p. 192), a revisão da literatura (pesquisa

documental) é uma ferramenta importante para aprimorar a investigação dos trabalhos,
pois “[...] permite ao pesquisador saber, o que já aconteceu ou está ocorrendo
periodicamente no campo estudado, o que pode substituir a consulta a uma série de
outros trabalhos. Assim, este método permite aos pesquisadores que eles selecionem
documentos científicos que forneçam informações sobre o assunto (UNESP, 2015).

Dessa forma, a pesquisa começará com uma seleção bibliográfica centrada no

estudo das políticas públicas, políticas setoriais (agrícolas) na África e no Benin. Serão
selecionados os documentos oficiais sobre as políticas agrícolas do Benin como: livros,
teses, arquivos e documentos de estratégias e de políticas agrícolas, relatórios,
avaliações, dados de monitoramento e avaliação de programas e projetos agrícolas,
estatísticas agrícolas, etc. Isto permitirá reconstruir a história da construção de políticas
públicas agrícolas no Benin ao longo dos anos.

3.3.2. Coleta de dados por meio de entrevistas-pesquisa de campo

Na segunda fase da coleta, a fim de obter uma visão mais ampla do problema de
estudo que nos permita ter elementos suficientes para compreender o processo de
elaboração das políticas públicas agrícolas, realizaremos uma pesquisa de campo na
qual entrevistáramos alguns grupos de atores como agricultores, as autoridades (atuais e
passadas) do Ministério da Agricultura e também algumas organizações de ajuda
financeira. Para tanto, será utilizado como instrumento de coleta de dados um roteiro de
entrevista com questões abertas (de opinião) para coletar a opinião desses atores sobre a
história, determinantes momentos da elaboração das políticas e sua implementação,
pontos fortes e fracos das políticas agrícolas no Benin.

Assim, a primeira etapa do roteiro de entrevista contempla questões referentes

ao acesso dos agricultores às políticas públicas: quais políticas públicas acessadas ao
longo de suas trajetórias, de que maneira essas políticas são acessadas, qual a influência
que essas políticas têm na produção agrícola, quais os entendimentos acerca da
elaboração das políticas públicas agrícolas e as perspectivas/aspirações deles, referentes
às políticas públicas. O número de agricultores visitados será definido de acordo com o
critério de saturação das respostas e do tamanho da produção. Cada agricultor visitado
terá sua localização marcada em um ponto de Sistema de Posicionamento Global (GPS)
para posterior elaboração de mapas. As entrevistas serão realizadas através de
comunicação oral com o grupo familiar, fazendo uso de gravador, caderno de campo e o
roteiro de entrevista que consta.

A segunda etapa do roteiro de entrevista contempla questões para as autoridades

(atuais e passadas) do Ministério da Agricultura e também algumas organizações de
ajuda financeira sobre o processo de elaboração das políticas públicas. Destaca-se que
a participação de todos os entrevistados da pesquisa,destes nas duas etapas do roteiro
será voluntária e gratuita, cuja concordância será manifestada por meio de
aprovação e assinatura de um Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
(TCLE), sendo-lhes assegurado o anonimato.
 Desta forma, o Quadro1 apresenta a descrição dos respondentes da pesquisa, de
modo a viabilizar a apresentação e a análise dos dados em consonância com a
manutenção do anonimato dos indivíduos. Para tanto, foi necessária a adoção de um
sistema de codificação para a identificação de cada participante da investigação.

Quadro 1. Respondentes da pesquisa

Código Informante-chave
A Representante do Ministério da Agricultura (autoridade atual)
B Representante do Ministério da Agricultura (autoridade passada)
C Representante do programa FAO
D Representante do Banco Mundial e FMI
E Representante da Agência Francesa de Desenvolvimento- AFD
F Representante do Programa Alimentar Mundial-PAM
G Representante do Sistema das Nações Unidas (UNS) e Representante
Residente do PNUD no Benin
H Representante de ONG agrícolas
I Representante do Sindicato dos Trabalhadores agrícolas

Fonte: Elaborada pelo autor (2023).

A coleta de dados ocorrera de maneira presencial de acordo com a

disponibilidade e preferência de cada respondente. Destaca-se, ainda, que todas as
entrevistas serão gravadas com a autorização dos respondentes e, posteriormente, serão
transcritas na íntegra.

3.4. ANÁLISE DOS DADOS

Os dados serão analisados por meio da análise do conteúdo das respostas dos
questionamentos, de modo a compreender o que está por trás das narrativas, por meio da
obtenção de categorias analíticas. (SILVA; FOSSÁ, 2015). Trata-se do método mais
empregado para tratamento e análise de dados qualitativos (MINAYO, 2000), “muito
utilizado na análise de comunicações nas ciências humanas e sociais" (CAPELLE;
MELO; GONÇALVES, 2003, p. 03). Por fim, os resultados obtidos serão discutidos
com aqueles provenientes de outras pesquisas científicas, de modo a verificar avanços
na área do conhecimento. O quadro que segue descreve cada uma das fases de
operacionalização da pesquisa.

Quadro 2. Cronograma da pesquisa

Ano/Semestre 2023 2023 2024 2024 2025 2025 Início

Atividade /1 /2 /1 /2 /1 /2 de
2026
Revisão bibliográfica X X X X
Construção/Reconstrução do X
problema
Pesquisa documental X X X
Qualificação do projeto de tese X
Aplicação do roteiro de X
entrevista
Transcrição de entrevistas e X X
tabulação das informações.
Analise e interpretação das X X
informações
Redação final da tese e artigos X X
para publicação
Defesa da Tese, ajustes finais e X
envio para impressão e para a
biblioteca da UFRGS.

Fonte: Elaborada pelo autor (2023).

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