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orçamento no setor
público brasileiro
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Aspectos gerais
do orçamento
Por outro lado, uma análise mais acurada dos orçamentos públicos evidencia, efetivamente,
algumas dificuldades para a sua interpretação.
Alocar os gastos públicos segundo uma visão por programas de governo representou, eviden-
temente, um procedimento mais adequado para estabelecer e analisar os objetivos e as metas
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As informações constantes dos orçamentos públi- o processo de elaboração pelo Poder Executivo e
cos, do ponto de vista programático, tornaram-se de análise pelo Poder Legislativo.
mais ricas, aumentando o nível de detalhamento2.
Todavia, do ponto de vista formal, aumentou a Na verdade, alguma coisa já foi feita nesse senti-
complexidade para interpretação, porque: do, primeiro pela edição da Portaria nº 42/99, do
Ministério do Planejamento, mudando e flexibili-
• a classificação funcional programática, que era re- zando a classificação funcional programática, e,
gida somente por dois dígitos, passou a ser iden- segundo, pela edição da Portaria Interministerial
tificada por 11 dígitos; nº 163/01, que reformulou a classificação da re-
ceita e a classificação econômica da despesa.
• as diversas acumulações de valores em níveis de
função, programa, subprograma e projeto/ativi- Saliente-se que o maior detalhamento implicou,
dade não eram facilmente visualizadas; também, aumento do grau de inflexibilidade para
utilização dos recursos na fase de execução orça-
• manteve-se a anterior classificação pela natureza mentária. Isso porque esse nível de detalhamento,
dos gastos, que representa os insumos dos pro- ao integrar o orçamento e ser aprovado pelo Poder
gramas de governo, na prática significando elabo- Legislativo, transforma-se em lei, cujas alterações
rar o orçamento sob duas visões diferentes. futuras demandam novas autorizações legislativas.
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O detalhamento das funções ampliou-se em cerca de 60%; os programas, anteriormente explicitados sob a forma de subfuncões, em 50%; e os subprogramas
em 80%, além de permitir um detalhamento praticamente infinito em nível de projetos e atividades, que eram os dois tipos de ações governamentais.
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cobrir os deficits dessas entidades constavam do Sem a observância desses requisitos, fica muito
orçamento da administração direta por valores difícil tornar efetivo o princípio de compatibilida-
globais, e o valor total das receitas e despesas de entre o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretri-
com recursos dessas entidades figurava apenas zes Orçamentárias (LDO) e o orçamento anual.
no texto da lei orçamentária, sem nenhum detalha-
mento, que ocorria posteriormente por decreto do Por fim, há de se considerar, ainda, que a partir
Poder Executivo. dos anos 1970, a atividade pública foi fortemen-
te desenvolvida por meio da propagação das em-
Esse procedimento deixava o orçamento um tanto presas estatais.5
obscuro em razão da ausência de detalhamento de
significativa parcela dos gastos públicos, já que era Com a obrigatoriedade de que o orçamento de in-
excepcional o crescimento do número de entida- vestimento dessas empresas passasse a integrar a
des da administração indireta a partir do final da lei orçamentária, acabou sendo criado um vácuo
década de 19503. Não seria um exagero dizer que institucional pela falta de regulamentação da for-
a multiplicação dessas entidades tinha por moti- ma de sua apresentação e incorporação.
vo principal escapar do crivo do Poder Legislativo,
fato esse muito lamentável. Pior ainda, no nível de execução orçamentária, não
foi criado nenhum instrumento de acompanha-
Com a nova Carta de 1988 estabelecendo obriga- mento que permitisse avaliar se efetivamente os
toriedade para que os orçamentos das autarquias investimentos realizados estavam contemplados
e fundações constassem da lei orçamentária, re- na lei orçamentária.
solveu-se o problema da abrangência dos gastos.
Por outro lado, não estava resolvida a questão Da mesma forma que ocorria até pouco tempo
da transparência, porque os orçamentos dessas atrás no caso das autarquias, para consolidação
entidades eram isoladamente incorporados à lei do orçamento global, simplesmente adicionar os
orçamentária sem nenhuma visão global dos gas- valores de investimento das empresas estatais
tos. Entretanto, houve uma evolução nesse sen- poderá significar dupla contagem se houver re-
tido. Para isso, colaborou de forma importante o cursos provenientes do orçamento da adminis-
fato de ter sido editada a Lei de Responsabilidade tração direta.
Fiscal (LRF), que considera o ente estatal sempre
pelo conjunto de seus órgãos autônomos. Atual- Para que haja uma adequada consolidação, deve-
mente, as autarquias e fundações instituídas e se considerar somente o investimento realizado
mantidas pelo poder público submetem-se, no com recursos próprios da empresa. Como asse-
que respeita ao orçamento, às mesmas regras da gurar que o orçamento da estatal evidencie a ori-
administração direta. gem dos recursos se nenhuma regulamentação
foi estabelecida para apresentação dos orçamen-
A unificação dos orçamentos de cada ente fe- tos das empresas?
derativo é fundamental, apesar de resistências
ainda hoje existentes,4 pois esse procedimento Logo, a maneira mais segura para identificar a
permite que se dê maior enfoque no detalha- transferência de recursos para essas entidades
mento por programas de governo para que os seria a realização de ampla pesquisa no orça-
novos princípios estabelecidos pela Constitui- mento da administração direta. Mas, para au-
ção sejam atingidos. mentar o grau de dificuldade, pode ocorrer a
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Em 1948, existiam cerca de 70 autarquias federais, com suas despesas representando 2% do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil. Ao final da década de 1960,
já eram mais de 80 entidades, com uma participação de 7,5%. Em 1968, as autarquias respondiam por cerca de 50% do total das despesas públicas e por mais
de 70% dos investimentos.
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O orçamento da Prefeitura de São Paulo foi unificado apenas a partir do exercício de 2007.
5
No âmbito federal, as empresas evoluíram de cerca de 30, no início dos anos 1950, para 177 em 1982. Na esfera estadual, foram instituídas 49 empresas
durante os anos 1950, 175 na década de 1960 e 60 na década de 1970.
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Como consequência, há necessidade de que a pesquisa para análise dos recursos destinados às
empresas estatais se estenda também aos orçamentos das entidades da administração indireta.
A Constituição federal, ao determinar (art. 165, § 5º, incisos I e III) que as fundações insti-
tuídas e mantidas pelo poder público devem integrar a lei orçamentária, acabou por gerar
uma dúvida, pois existem as que são instituídas por lei, mas que, entretanto, têm vida pró-
pria e não recebem recursos do Tesouro, ou seja, não são dependentes do poder público.
Neste caso, entende o autor, na mesma linha adotada pelo Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo (TCE-SP), que essas fundações, mesmo sem receber recursos da instância
governamental, são caracterizadas como órgãos públicos, já que foram instituídas por lei,
devendo, assim, integrar a lei orçamentária e se sujeitar às demais regras vigentes para a
administração pública.
Ainda sobre a questão do orçamento das empresas, cabe o registro de que a LRF criou a figura
da empresa estatal dependente, aquela que recebe recursos do Tesouro para pagamento de
despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital. As empresas enquadradas nessa
situação devem figurar no orçamento pelo total de suas receitas e despesas, equiparando-se,
portanto, a uma autarquia.
Como já foi mencionado, a referida lei possui 45 anos e está muito defasada em relação à reali-
dade atual. Apesar de terem decorridos quase 20 anos da promulgação da atual Constituição, a
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lei é o único texto regulamentador do processo or- A complexidade é tão flagrante que no próprio
çamentário brasileiro, a despeito das contribuições Governo Federal a implementação do orçamen-
trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. to da seguridade social jamais se efetivou, a não
ser pela apresentação de demonstrativos na lei
O mal maior que a ausência de regulamentação orçamentária e pela designação de cada dotação
vem causando ao processo reside justamente na como pertencente ao orçamento fiscal (F) ou ao
mudança mais importante do novo texto constitu- orçamento da seguridade social (S). Nas demais
cional, que foi a criação do Plano Plurianual e da esferas, particularmente nos municípios, a questão
Lei de Diretrizes Orçamentárias. é, em geral, ignorada. Tanto isso é verdade que as
instituições encarregadas da fiscalização da ges-
Não havia, até pouco tempo, por parte das unida- tão orçamentária praticamente não se preocupam,
des da Federação brasileira, um entendimento fir- com razão, com essa separação.
me quanto à obrigatoriedade de aplicação desses
dois instrumentos, pois algumas correntes defen- Esse aspecto tem muito a ver com a unidade do
diam, erroneamente, a ideia segundo a qual sem a orçamento, a ser abordada no capítulo seguin-
regulamentação, o texto constitucional não preci- te, em que se procurará demonstrar que a tão
sava ser cumprido. desejada unificação dos orçamentos ainda não
aconteceu, mas que ela é fundamental para o
Mesmo para a grande maioria que entendia serem processo de planejamento, já possibilitam a
obrigatórios tais instrumentos, restavam dificul- compatibilização prevista na Constituição entre
dades imensas para a aplicação de determinados Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentá-
conceitos que foram criados. rias e orçamento.
A título de exemplo, podem ser citadas as ex- Outra novidade trazida pela nova Carta é o orça-
pressões “delas decorrentes” e “programas de mento de investimento das empresas em que a
duração continuada” que aparecem no texto do União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
art. 165, § 1º, da Constituição, que conceitua do capital social com direito a voto. O dispositivo
o Plano Plurianual, provocando muita confusão padece da mesma indefinição sobre a sua aplica-
entre os técnicos que tratam do assunto, geran- ção nas outras esferas de governo.
do interpretações as mais variadas possíveis,
em detrimento de um pensamento único sobre Sem a regulamentação solicitada pelo art. 165, §
os objetivos da instituição de um sistema de 9º, da Constituição, fica difícil sistematizar a exi-
planejamento orçamentário. gência em todas as esferas de governo. Para sua
adoção, será preciso definir bem a abrangência, o
Outra fonte de complexidade foi a criação do exato conceito de investimento e o funcionamento
chamado orçamento da seguridade social. A desse orçamento, ou seja, a sua operacionalização,
distinção feita pela Constituição foi infeliz por a fim de que os órgãos de controle e os de fiscali-
confundir a ideia expressada pelo princípio zação, particularmente o Poder Legislativo e cada
da unidade dos orçamentos por esfera de go- Tribunal de Contas, possam desempenhar a sua
verno. Se existe a figura do orçamento fiscal, função e atestar o cumprimento dos investimentos
que abrange todos os poderes da União, seus previamente aprovados.
fundos e órgãos da administração direta e in-
direta, como poderia ser elaborado um outro Ainda como novidade, a nova Constituição passou
orçamento abrangendo apenas a seguridade a exigir (art. 165, § 6º) que a lei orçamentária apre-
social? Como seria o relacionamento entre os sente demonstrativo regionalizado do efeito sobre
dois? Teria esse novo tipo de orçamento uma as receitas e despesas, decorrente de isenções,
execução independente ou seria integrante do anistias, remissões, subsídios e benefícios de natu-
orçamento fiscal? reza financeira, tributária e creditícia.
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A seguridade social compreende as áreas de saúde, assistência social e previdência, conforme estipula o art. 194 da Constituição.
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Têm razão os planejadores, mas é preciso compre- • s eguem, segundo as leis que os instituem, proce-
ender que a posição dos “gastadores” é baseada dimentos especiais para o seu funcionamento.
num processo histórico de abandono das áreas
sociais, hoje beneficiárias das vinculações. Não é O que tem havido é a utilização indiscriminada de
o caso, agora, de se aprofundar nesse caloroso de- um instrumento nobre criado pela Lei nº 4.320/64,
bate, que é muito mais complexo do que parece, em seu art. 71, que conceitua o fundo como a vin-
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Os graves problemas envolvendo a apreciação do orçamento federal pela comissão mista do Congresso Nacional, que redundaram na instalação de uma
Comissão Parlamentar de Inquérito e na cassação de vários congressistas, afora os aspectos éticos e morais, têm como uma de suas causas o fato de o orça-
mento ser dominado por um pequeno grupo de pessoas, dada a sua complexidade advinda, também, da falta de unicidade.
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culação do produto de receitas especificadas para atender a determinados objetivos ou serviços. A utiliza-
ção do fundo nos estritos termos dessa lei permitiria auferir receitas extras, como doações, contribuições,
legados, mediante a garantia de que fossem destinadas ao atendimento de um objetivo predeterminado
ou à realização de um serviço previamente conhecido. Além disso, o fundo poderia ser utilizado por uni-
dades administrativas de características especiais que realizam serviços específicos, auferindo receitas
próprias para a sua manutenção.
No decorrer dos trabalhos constituintes de 1988, os parlamentares já haviam constatado que a prolife-
ração dos fundos especiais estava prejudicando a administração pública e o planejamento, a ponto de
terem determinado, no art. 36 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que todos
os fundos existentes na data da promulgação da Constituição, excetuados os resultantes de isenções
fiscais, passassem a integrar o patrimônio privado e os que interessassem à defesa nacional fossem
automaticamente extintos se não ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos.
Mantida a norma, resta prever, na lei complementar reguladora das finanças públicas, como funcionará o
orçamento das estatais no decorrer do exercício e o exato conceito de investimento para fins de inclusão
na proposta orçamentária.
Essa conceituação se faz necessária porque determinadas operações realizadas numa empresa podem se
caracterizar como investimento, o mesmo não acontecendo em outra empresa, de natureza diferente. Por
exemplo, a aquisição de um terreno: se for um banco, o terreno certamente se incorporará ao seu ativo
e servirá, talvez, para construção de uma nova filial; se for uma empresa que atua na área de habitação,
provavelmente o terreno será utilizado para construir unidades residenciais para posterior revenda, dentro
dos seus objetivos estatutários.
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O SISTEMA DE
PLANEJAMENTO
Desse breve conceito, alguns pontos podem ser anotados como referência:
Toda organização deve ter objetivos a serem alcançados. Em uma organização de pequeno
porte, as informações podem manter-se apenas na cabeça dos administradores, o que faz,
por exemplo, que os planos e projetos sejam tacitamente conhecidos por todos. À medida
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que a organização cresce e envolve um grande dicionado pelo intervalo de tempo e pelas restri-
número de pessoas, surge a necessidade de ex- ções financeiras, organizacionais e tecnológicas.
pressar, em termos bem detalhados, os objetivos
pretendidos, as estratégias a serem utilizadas, as c) O nível operacional, delimitado pelo que deve e
políticas administrativas e os padrões de com- pelo que pode ser feito, estabelecidos nos níveis
portamento desejáveis dos seus membros. anteriores, define o que será feito. Tem como prin-
cipal característica o detalhamento das decisões
Por outro lado, as administrações enfrentam vá- do nível tático com a preocupação de implemen-
rios estágios de desenvolvimento e situações de tação operacional do que efetivamente será rea-
realidades diferentes que exigem adequação dos lizado, estabelecendo as ações para que as metas
objetivos e da postura organizacional. possam ser atingidas.
Evidencia-se, cada vez mais, a impossibilidade de Relembrar esses conceitos é muito importante a
que uma administração simplista atenda às exigên- fim de que se passe da teoria à prática, delimita-
cias organizacionais, sendo primordial a adoção de da, é claro, pelas condições específicas do setor
um instrumento que garanta a unidade da Institui- público e condicionamentos legais estabelecidos
ção e propicie o controle de suas atividades. pela Constituição e legislação vigentes.
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PLANEJAMENTO
DO SETOR PÚBLICO
P
ode-se dizer que no setor público o orçamento tem sido, na prática, a única etapa uti-
lizada do sistema de planejamento, porém encarado como mero instrumento legal, por
meio do qual o Poder Executivo obtém autorização legislativa para a realização dos gastos
públicos. Pouca ênfase tem sido dispensada à sua utilização como uma das etapas conceituais
do processo de planejamento para a alocação racional e gerenciamento dos recursos públicos,
visando à prestação de serviços que devem ser colocados à disposição da população.
Ocorre que, no escasso tempo que é destinado ao processo de elaboração orçamentária, aca-
bam por serem privilegiadas as informações financeiras, em detrimento dos dados físicos.
Passar para um processo de alocação de recursos em que sejam levadas em consideração, além
das informações financeiras, também as físicas, requer um adequado tratamento das informa-
ções e definição clara das atribuições dos órgãos envolvidos no processo de planejamento.
A concepção de planejamento é fundamental para que ele seja o processo decisório do que
deva ser contemplado nos respectivos orçamentos anuais, embasado principalmente em
dados físicos, ficando para o órgão orçamentário a função, que lhe é própria, de somente
tornar viável os recursos necessários para os programas previamente aprovados nas etapas
anteriores do processo.
Um moderno sistema de planejamento requer, orçamentária. Tal sua importância no novo arca-
inicialmente, o diagnóstico da situação existen- bouço estabelecido pela nova Carta, que é inad-
te e a identificação da realidade atual em termos missível conceber a falta de ação conjunta dos
de necessidade de bens e serviços, que possi- órgãos de planejamento e orçamento do Poder
bilitem a definição dos objetivos pretendidos e Executivo. É conveniente, portanto, que estejam
o estabelecimento das estratégias e diretrizes sob um único comando hierárquico para que,
gerais a serem adotadas. harmonicamente, possam negociar com o Poder
Legislativo quais as metas que deverão constar
O passo seguinte de definição dos programas, da proposta orçamentária.
assim como a quantificação das metas, represen-
ta o complemento indispensável para orientar a Após essas etapas – diagnóstico geral, estabele-
administração na organização dos meios neces- cimento de diretrizes, identificação dos objetivos,
sários para atingir aos objetivos determinados. quantificação das metas e custos, viabilização
Estes são os insumos necessários para a elabora- orçamentária –, o acompanhamento, o controle
ção do Plano Plurianual que deve ser submetido e a avaliação da execução orçamentária passam
à apreciação do Poder Legislativo. a representar papel preponderante dentro do
sistema de planejamento, no sentido de viabi-
Anualmente, as metas estabelecidas no Plano lizar operacionalmente as metas estabelecidas.
Plurianual deverão ser priorizadas, a fim de de- Da adequada avaliação dos resultados obtidos
finir quais as que, em face da disponibilidade de e da realimentação dos planos de longo prazo
recursos, deverão ser viabilizadas em cada exer- depende, em grande parte, o sucesso de um sis-
cício financeiro. Esta fase, de fundamental impor- tema de planejamento.
tância dentro do processo de planejamento, foi
contemplada na Carta constitucional com um novo Esse macro fluxo de planejamento, consagrado
instrumento legal: a LDO, como mecanismo, entre na Constituição federal, que prevê o Plano Pluria-
outros objetivos, para estabelecer a inter-relação nual como instrumento legal que deverá estabe-
entre plano e orçamento e possibilitar a necessá- lecer as diretrizes, os objetivos e as metas; a Lei
ria coerência entre planos de longo prazo e os de de Diretrizes Orçamentárias como mecanismo de
médio e curto prazos. priorizar as metas estabelecidas no plano; e a Lei
Orçamentária Anual como instrumento de viabili-
Esse novo instrumento legal de planejamento do zação dos recursos necessários para que as metas
setor público foi criado, também, com o objetivo previstas possam ser atingidas, pode ser visuali-
de permitir a participação prévia do Poder Le- zado no fluxograma da próxima página.
gislativo no processo de elaboração da proposta
Antes, porém, cabe mencionar a existência de
outro princípio consagrado na Constituição, o
que trata da regionalização dos planos e orça-
SISTEMA DE PLANEJAMENTO
Vulnerabilidades ESTRATÉGIAS
ENTIDADE
e potencialidades GOVERNAMENTAIS
nível estratégico
Demandas ELABORA Definição da realidade
COMUNIDADE
sociais DIAGNÓSTICO
DEFINE
Análise OBJETIVOS
ECONOMIA macroeconômica
Estratégias,
programas
e metas
nível tático
ELABORA LDO
Aprovação de priorização das metas (LDO)
Aprovação do orçamento
ELABORA
ORÇAMENTO
ENTIDADE Situação econômica e financeira
nível operacional
Recursos orçamentários
EXECUÇÃO
ORÇAMENTÁRIA Informações físicas
Informações
orçamentárias e financeiras
ACOMPANHAMENTO
DA EXECUÇÃO
Medidas corretivas de controle ORÇAMENTÁRIA
dos fatores de produção