Processo de produção

Orçamentária

Direito Financeiro e Finanças Públicas

Prof. Fernando Gonçalves Rodrigues
Três principais 1. Elaboração pelo
fases do Poder Executivo
processo 2. Alteração pelo Poder
Legislativo
orçamentário:
3. Execução pelo Poder
Executivo
 Elaboração ▪Estimativa de receitas
pelo Poder
Executivo ▪Desconta os valores a
serem empregados em
despesas obrigatórias
[Competência do órgão de
planejamento] ▪Desconta o valor
fixado na LDO para o
Despesas obrigatória =
Transferências a estados
resultado primário
e municípios, pagamento
de salários e benefícios
▪O restante será
previdenciários, despesa destinado às despesas
mínima obrigatória na
área de educação, de custeio e de
saúde, etc
investimento.
 Fixação cotas de despesa Poder

Alocação de recursos por cada unidade

Processo administrativa

interno ao
Executivo Envio das propostas de volta ao órgão
Planejamento

Consolidação das propostas de todas a

unidades

Envio do anteprojeto de orçamento ao chefe do

Executivo, para envio ao Poder Legislativo
Alteração pelo
Poder
Legislativo As Emendas são o meio
de alteração do orçamento
Elevação da estimativa de
Fontes de receita
recursos
para
emendas Corte de algumas categorias
de despesas

As Emendas, via de regra, aumentam a

rubrica de investimento
Emenda com
▪Reestimativa das
elevação da
receitas feita pelo
estimativa de Comissão de
receita Orçamento
▪Nomeação do Relator
No plano federal o
da Receita
Congresso sempre
considera que o Executivo
subestimou a receita e a
reestima para cima;
abrindo espaço para que
os parlamentares
introduzam no orçamento
mais despesas, via
emendas
 Emendas com corte de despesas
Inciso III, § 3º, Art. 166, da CRFB
com pessoal e encargos
sociais
Restrição
Constitucional com amortização e juros da
de cortes dívida pública
despesas:
com transferências constitucionais
a estados e municípios
 Possibilidades ▪Despesas com
“investimentos”
de corte para
▪Outras Despesas
acobertar
Correntes
emendas

Como investimento é a ‘menina dos olhos’ dos

parlamentares, os cortes, quando efetivados, tendem a
recair sobre as Outras Despesas Correntes
 ▪ O parecer de receita tem como objetivo
analisar a estimativa de receita, onde
Comissão também estão contidas as emendas.
▪ O parecer preliminar, de autoria do
(Mista) de Relator Geral, além de analisar a
estimativa de receita, contém os recursos
Orçamento disponíveis para as relatorias setoriais e
para o acolhimento das emendas
individuais.
▪ Os pareceres setoriais contém o
A comissão elabora posicionamento dos relatores setoriais
quatro diferentes acerca da proposta dos órgãos que fazem
pareceres: parecer parte da área temática e das emendas
de receita, o parecer relacionadas a esta área.
preliminar, os ▪ O parecer final – também de
pareceres setoriais responsabilidade do Relator Geral – tem
e o parecer final. por finalidade consolidar os pareceres
setoriais e os acordos estabelecidos com
as bancadas.
 Execução
pelo
Executivo
art. 9º da LRF a
estabelece que se fará
uma verificação
bimestral da realização
da receita e, caso
houvesse frustração da
arrecadação a ponto de
comprometer as metas
fiscais, ficaria autorizado
o contingenciamento
▪ Sanção do chefe do
Executivo, que pode vetar
alguns dispositivos.
▪ Decreto de “limitação de
empenho e movimentação
financeira” ou
“contingenciamento”, sob o
argumento de que o
Legislativo superestimou a
receita
▪ As verbas são liberadas a
critério do Executivo e a
medida da realização da
receita
 ▪ É a técnica que permite
medidas transitórias de
contenção de gastos, de
racionalização
administrativa e
de atuação estratégica por
Contingenciamento parte do Poder Executivo
▪ É uma ferramenta para
possibilitar o
cumprimento de metas
fixadas pela Lei de
Diretrizes Orçamentárias e
para adequar realização da
receita a execução da
despesa.
 ▪ Contingenciamento atinge apenas
as chamadas despesas
discricionárias, não projetando
nenhum efeito nas despesas
obrigatórias.
▪ Isso
Limites do significa que o contingenciamento
contingenciamento alcança pequena parcela do
orçamento, não
alcançando, por exemplo, gastos
com pessoal, com inativos, com o
pagamento
do serviço da dívida pública, com
benefícios previdenciários, com
fundos de
participação dos Estados e dos
Municípios, com despesas de
custeio, não atinge
também as despesas
constitucionais e nem os
precatórios.
 ▪ Dá razões ao Executivo
para bloquear a liberação
dos recursos logo após à
Consequências aprovação do orçamento,
políticas da sob a alegação de que a
reestimativa da receita não vai se realizar
receita ▪ Coloca o controle do
resultado fiscal nas mãos
Minimiza o risco de
do órgão de planejamento e
descumprimento da meta fiscal, o controle político dos
pois a reestimativa feita pelo
Legislativo vai efetivamente se parlamentares na mão do
realizar
chefe do Executivo
 ▪ A liberação de emendas
parlamentares opera como
Disfunções instrumento de barganha
política faz com que os recursos
políticas na sejam liberados sem a devida
execução análise da qualidade dos
orçamentária projetos financiados.
▪ pulverização de recursos
decorrente da execução de
investimentos que não têm
qualquer ligação com um
sistema de metas e prioridades
previamente estabelecido no
PPA
 Poder Executivo pode
alterar o orçamento ao
longo do ano por meio de
Alterações Projeto de Lei de créditos
legislativas do adicionais.
orçamento Esses créditos são
classificados em
1. suplementares
2. especiais
3. extraordinários
Os créditos Suplementares
adicionais
• destinados a reforço de
classificam-se dotação orçamentária
em:
Especiais

Art. 41, • destinados a despesas para

as quais não haja dotação
Lei nº 4.320/1964 orçamentária específica

Art. 165, § 8º, Extraordinários

da CRFB
• destinados a despesas
urgentes e imprevistas. [em
caso de guerra, comoção
intestina ou calamidade
pública]
 ▪ Note-se que sua abertura depende
da existência de recursos
disponíveis.
▪ Os créditos especiais não poderão
ter vigência além do exercício em
que forem autorizados,
salvo se o ato de autorização for
Créditos promulgado nos últimos quatro meses,
caso em que, reabertos nos limites dos
Especiais seus saldos, serão incorporados ao
orçamento do exercício financeiro
subsequente

Destinados a despesas, para as quais não

haja dotação orçamentária específica,
devendo ser autorizados por lei.
Destinados a
despesas
urgentes e
imprevisíveis,
como as ▪ Na União, serão abertos por
medida provisória.
decorrentes de
▪ Os créditos extraordinários não
guerra, comoção poderão ter vigência além do
créditos
interna ou exercício em que forem
extraordinários
calamidade autorizados, salvo se o ato de
autorização for promulgado nos
pública, últimos quatro meses daquele
conforme art. exercício, caso em que,
167 da CRFB reabertos nos limites dos seus
saldos, serão incorporados ao
orçamento do exercício
financeiro subsequente
 ▪A LOA poderá conter
autorização para abertura
de créditos suplementares,
limitados a determinada
importância ou percentual,
sem a necessidade de
submissão ao Poder
Legislativo.
▪Os créditos suplementares
Destinados a
terão vigência no exercício
reforço de em que forem abertos.
dotação
orçamentária.
Créditos Suplementares
Orçamento Autorizativo
X
Orçamento Impositivo

A existência do contingenciamento
como um grande corte no início do
ano, fez surgir o chamado
“orçamento impositivo”, para proibir
o Poder Executivo de contingenciar
a liberação das verbas
 O orçamento autorizativo se
traduz em permissão para
que determinada
Orçamento programação seja executada:
o poder Executivo não pode
autorizativo implementar programação
diversa da aprovada pelo
Legislativo, mas pode decidir
não liberar todo o valor
orçado.
“O Poder Executivo tem
discricionariedade para
avaliar a conveniência e a
oportunidade do que deve ou
não ser executado” (MENDES,
2015, p. 31)
Orçamento autorizativo
Argumentos favoráveis Argumentos contrários

▪ flexibilidade é própria da ▪ Pode resultar na atuação

natureza de todo programa de arbitrária e não republicana
trabalho ou plano administrativo,
que devem ser revistos sempre do governo. [Pederiva 2008]
que necessário. ▪ Diminui a importância e a
▪ execução do orçamento deve participação do Poder
ter critérios de maleabilidade,
pois é impossível prever com Legislativo na execução das
exatidão as futuras condições políticas [Freire, 2016]
econômicas e circunstanciais do
País ▪ Deixa abertura para troca de
▪ Imprevisibilidade de situações apoio político [Gontijo, 2010]
que impactam o
prosseguimento e a conclusão
de obras e serviços
(GIACOMONI, 2012).
 O modelo impositivo estabelece
que a programação orçamentária
Orçamento aprovada deve ser executada. A
realização dos gastos aprovados
impositivo não é opcional, exceto por
questões específicas definidas em
lei.
“Uma vez consignada uma
despesa no orçamento, ela deve
ser necessariamente executada.
Nessa visão, o orçamento, por se
tratar de uma lei, deve ser
rigorosamente cumprido”
(MENDES, 2015, p. 31).
 Orçamento impositivo
Doutrina crítica
▪ flexibilidade é inerente ao processo
de execução orçamentária e
imprescindível à governabilidade.
▪ “o orçamento impositivo pode
impedir a implementação de ajustes
fiscais que se façam necessários
em virtude de crises econômicas”
(Gontijo (2010, p. 68)
▪ A total imperatividade da lei
orçamentária pode engessar a
política econômica, impondo metas
e programas inexequíveis,
esvaziando o papel central do
Poder Executivo na elaboração e
execução do orçamento.
▪ inviabilizaria a compatibilização das
demandas estabelecidas na lei
orçamentária com a atual
conjuntura (ÁVILA, 2013).
Doutrina favorável
▪ o fortalecimento das Casas
Legislativas, resultando em
restabelecimento do equilíbrio
de forças.
▪ diminuição da
discricionariedade
exacerbada atribuída ao
Executivo
▪ A imperatividade
orçamentária traria
previsibilidade, conferindo
maior segurança jurídica à
administração pública e a
seus administrados.
▪ torna mais transparente e
potencializaria o controle.
[Menezes e Pederiva (2015)]
 ▪ a) versão extrema
Na qual o governo é obrigado a
executar integralmente a
programação orçamentária
definida pelo Poder Legislativo.
Três versões ▪ b) versão intermediária
para o Em que a não execução de parte
orçamento da programação é possível, mas
impositivo: exige anuência Legislativa.
▪ c) versão mais flexível
é obrigatória a implementação
de apenas parte do orçamento,
deixando alguma margem para o
Executivo decidir sobre a
execução ou não.
 Determinação Constitucional

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo

Determinação constitucional
estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita.
(Art. 165, § 8º)

O planejamento é determinante para o setor

público. Isto é: o setor público deve planejar suas
políticas, programas e ações e executá-las na
forma do planejamento realizado.
(art. 174. CRFB).
Aperfeiçoamento do
sistema orçamentário
O esfacelamento da
estrutura partidária leva ao
fenômeno do
‘presidencialismo de
coalizão’, em que o
Presidente da República faz
alianças com diversos
partidos, a fim obter maioria
no Congresso e aprovar
suas propostas.
▪ A criação de uma comissão
técnica conjunta do Executivo e
do Legislativo encarregada por
estimar a receita.
▪ Fixação na LDO de uma regra de
alocação dos adicionais da
receita reestimada, para inibir a
subestimativa inicial, listando os
projetos e atividades que
receberiam suplementação em
caso de reestimativa positivas,
bem como os que perderiam
receita em caso de reestimativa
para baixo da realizada.
▪ Fixação prévia de uma parcela
do orçamento para alocação de
emendas.