OS DIREITOS FUNDAMENTIS E SEUS MLTIPLOS

SIGNIFICADOS NA ORDEM CONSTITUCIONAL

Por GlLMAR FERREIRA MENDES*

SUMARIO
1. INTRODUCO.2. DIREITOS FUNDAMENTIS ENQUANTO DIREITOS DE
DEFESA.3. DIREITOS FUNDAMENTIS ENQUANTO NORMAS DE PROTECO
DE INSTITUTOS JURDICOS.4. DIREITOS FUNDAMENTIS ENQUANTO GA-

RANTAS POSITIVAS DO EXERCfcio DAS LIBERDADES: A) Direitos fundamentis enquanto direitos a prestares positivas. B) Direito a organizagao
e ao procedimento. C) Os direitos de igualdade: a hiptese de excluso
de beneficio incompatvel com o principio da igualdade.5. DIREITOS
FUNDAMENTIS E DEVER DE PROTECO.

1.

INTRODUCO

A Constituico brasileira de 1988 atribuiu significado impar aos direitos individuis. J a colocaco do catlogo dos direitos fundamentis no
inicio do texto constitucional denota a intenco do eonstituinte de lhes
emprestar significado especial. A amplitude conferida ao texto, que se desdobra em setenta e sete incisos e dois pargrafos (art. 5o), reforca a impressao sobre a posigao de destaque que o eonstituinte quis outorgar a
esses direitos. A idia de que os direitos individuis devem ter eficacia
* Ministro do Supremo Tribunal Federal; ex-Procurador da Repblica; Professor Adjunto
da Universidade de Brasilia - UnB; Mestre em Direito pela Universidade de Brasilia - UnB
(1988), com a dissertasao Controle de Constitucionalidade: Aspectos Polticos e Jurdicos;
Doutor em Direito pela Universidade de Mnster, Repblica Federal da Alemanha - RFA
(1990), com a dissertaco Die abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht
und vor dem brasilianischen Supremo Tribunal Federal, publicada na serie Schriften zurn
Offentlichen Recht, da Editora Duncker & Humblot, Berlim, 1991 (a traduco para o portugus
foi publicada sob o ttulo Jurisdicao Constitucional, Saraiva, 1996).

131
Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional
Nm. 8, 2004

GILMAR FERREIRA MENDES

imediata ressalta a vinculacao direta dos rgos estatais a esses direitos e

o seu dever de guardar-lhes estrita observancia.
O constituinte reconheceu ainda que os direitos fundamentis sao elementos integrantes da identidade e da continuidade da Constituigo, considerando, por isso, ilegtima qualquer reforma constitucional tendente a suprimi-los (art. 60, 4o).
Se se pretende atribuir aos direitos individuis eficacia superior das
normas meramente programticas, ento deve-se identificar precisamente os
contornos e limites de cada direito, isto , a exata definico do seu mbito
de protecao. Tal colocaco j suficiente para realcar o papel especial
conferido ao legislador, tanto na concretizacao de determinados direitos,
quanto no estabelecimento de eventuais limitaces ou restrices1. Evidentemente, nao s o legislador, mas tambm os demais rgaos estatais com
poderes normativos, judiciais ou administrativos cumprem urna importante
tarefa na realizaco dos direitos fundamentis.
Os direitos fundamentis sao, a um s tempo, direitos subjetivos e elementos fundamentis da ordem constitucional objetiva. Enquanto direitos
subjetivos, os direitos fundamentis outorgam aos titulares a possibilidade
de impor os seus interesses em face dos rgos obrigados2. Na sua ditnenso como elemento fundamental da ordem constitucional objetiva, os direitos fundamentis tanto aqueles que nao asseguram, primariamente, um
direito subjetivo, quanto aqueloutros, concebidos como garandas individuis formam a base do ordenamento jurdico de um Estado de Direito
democrtico.
verdade consabida, desde que Jellinek desenvolveu a sua Teora dos
quatro "status"3, que os direitos fundamentis cumprem diferentes funcSes
na ordem jurdica.
Na sua concepco tradicional, os direitos fundamentis sao direitos de
defesa (Abwehrrechte), destinados a proteger determinadas posicSes subjetivas contra a intervenco do Poder Pblico, seja pelo (a) nao-impedimento da prtica de determinado ato, seja pela (b) no-intervencao em situac5es subjetivas ou pela no-eliminaco de posicoes jurdicas4.
1

PETER LERCHE, Grundrechtlicher Schutzbereich, Grundrechtsprgung und Grundrechtseingriff, in ISENSEE/KlRCHHOFF, Handbuch des Staatsrechts, vol. V, p. 739 (740).
2
KONRAD HESSE, Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg, 1995, p. 112; Walter KREBS, Freiheitsschutz durch Grundrechte, in JURA, 1988,
p. 617 (619).
3
G. JELLINEK, Sistema dei Diritti Pubblici Subiettivi, trad. ital., Milao, 1912, p. 244. Sobre a crtica da Teora de Jellinek, cf. ROBERT ALEXY, Theorie der Grundrechte, Frankfurt am
Main, 1986, pp. 243 s.; cf., tambm, INGO SARLET, A eficacia dos Direitos Fundamentis, Porto Alegre, 1998, pp. 153 s.
4
Cf. ALEXY, Theorie der Grundrechte, cit., p. 174; Ver, tambm, CANOTILHO, Direito
Constitucional, Coimbra, 1991, p. 548.

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OS DIREITOS FUNDAMENTIS E SEUS MLTIPLOS SIGNIFICADOS NA ORPEM CONSTITUCIONAL

Nessa dimenso, os direitos fundamentis contm disposicoes definidoras de uma competencia negativa do Poder Pblico (negative Kompetenzbestimmung), que fica obrigado, assim, a respeitar o ncleo de liberdade
constitucionalmente assegurado5.
Outras normas consagram direitos a prestacoes de ndole positiva (Leistungsrechte), que tanto podem referir-se a prestagoes fticas de ndole
positiva (faktische positive Handlungen), quanto a prestacoes normativas de
ndole positiva (normative Handlungen)6.
Tal como observado por Hesse, a garanta de liberdade do individuo
que os direitos fundamentis pretendem assegurar somente exitosa no
contexto de uma sociedade livre. Por outro lado, uma sociedade livre pressupSe a liberdade dos individuos e cidados, aptos a decidir sobre as questoes de seu interesse e responsveis pelas questoes centris de interesse da
comunidade. Essas caractersticas condicionam e tipificam, segundo Hesse,
a estrutura e a funco dos direitos fundamentis. Eles asseguram nao apenas direitos subjetivos, mas tambm os principios objetivos da ordem constitucional e democrtica7.
2.

DIREITOS FUNDAMENTIS ENQUANTO DIREITOS DE DEFESA

Enquanto direitos de defesa, os direitos fundamentis asseguram a

esfera de liberdade individual contra interferencias ilegtimas do Poder Pblico, provenham elas do Executivo, do Legislativo ou, mesmo, do Judicirio. Se o Estado viola esse principio, dispoe o individuo da correspondente pretenso que pode consistir, fundamentalmente, em uma:
(1) pretenso de abstenco (Unterlassungsanspruch);
(2) pretenso de revogaco (Aufhebungsanspruch), ou, ainda, em uma
(3) pretenso de anulaco (BeseigungsansprucKf.
Os direitos de defesa ou de liberdade legitimam ainda duas outras pretensoes adicionis:
(4) pretenso de consideraco (Bercksitigungsanspruch), que impoe ao
Estado o dever de levar em conta a situaco do eventual afetado,
fazendo as devidas ponderaces9; e
5

Cf., HESSE, Grundzge des Verfassungsrechts, cit., p. 133.

ALEXY, Theorie der Grundrechte, cit., p. 179; Ver, tambm, CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., p. 549.
6

HESSE, Bedeutung der Grundrechte, in ERNST BENDAAVERNER MAIHOFER/HANS-

JOCHEN VOGEL, Handbuch des Verfassungsrechts, Berlim, 1995, vol. I, p. 127 (134).
8

Cf. ULRICH BATTIS/CHRISTOPH GUSY, Einfhrung

in das Staatsrecht,

delberg, 1999, p. 236.

9
BATTIS/GUSY, Einfhrung in das Staatsrecht, cit., p. 236.

133

4 a edicao, Hei-

GILMAR FERREIRA MENDES

(5) pretenso de defesa ou de protecao (Schutzanspruch), que impe ao

Estado, nos casos extremos, o dever de agir contra terceiros10.
A clssica concepco de matriz liberal-burguesa dos direitos fundamentis informa que tais direitos constituem, em primeiro plano, direitos de
defesa do individuo contra ingerencias do Estado em sua liberdade pessoal
e propriedade. Esta concepco de direitos fundamentis apesar de ser
pacfico na doutrina o reconhecimento de diversas outras ainda continua ocupando um lugar de destaque na aplicaco dos direitos fundamentis. Esta ccncepco, sobretodo, objetiva a limitaco do poder estatal a fim
de assegurar ao individuo urna esfera de liberdade. Para tanto, outorga ao
individuo um direito subjetivo que permite evitar interferencias indevidas
no mbito de proteco do direito fundamental ou mesmo a eliminaco de
agresses que esteja sofrendo em sua esfera de autonomia pessoal11.
Analisando as posicoes jurdicas fundamentis que integram os direitos
de defesa, importa consignar que estes nao se limitam as liberdades e
igualdades (direito geral de liberdade e igualdade, bem como suas
concretizaces), abrangendo, ainda, as mais diversas posicoes jurdicas que
os direitos fundamentis intentam proteger contra ingerencias dos poderes
pblicos e tambm contra abusos de entidades particulares, de forma que
se cuida de garantir a livre manifestacao da personalidade, assegurando
urna esfera de auto-determinacao do individuo12.

3.

DIREITOS FUNDAMENTIS ENQUANTO NORMAS DE PROTECO DE INSTITUTOS

JURDICOS

A Constituicao outorga, nao raras vezes, garanta a determinados institutos, isto , a um complexo coordenado de normas, tais como a propriedade, a heranca, o casamento, etc. Outras vezes, clssicos direitos de liberdade dependem, para sua realizacao, de intervenco do legislador.
Assim, a liberdade de associaco (CF, art. 5o, XVII) depende, pelo
menos parcialmente, da existencia de normas disciplinadoras do direito de
sociedade (constituicSo e organizaco de pessoa jurdica, etc.). Tambm a
liberdade de exerccio profissional exige a possibilidade de estabelecimento de vnculo contratual e pressupe, pois, urna disciplina da materia no
ordenamento jurdico. O direito de propriedade, como observado, nao
sequer imaginvel sem disciplina normativa13.
10
11
12
13

BATTIS/GUSY, Einfhrung in das Staatsrecht, cit., pp. 236 s.

SARLET, A eficacia dos direitos fundamentis, cit., p. 167.
Cf. nesse sentido, SARLET, A eficacia dos direitos fundamentis, cit., p. 169.
Cf., sobre o assunto, KREBS, Freiheitsschutz duren Grundrechte, cit., p. 617 (623).

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OS DIREITOS FUNDAMENTIS E SEUS MLTIPLOS SIGNIFICADOS NA ORDEM CONSTITUCIONAL

Da mesma forma, o direito de protecao judiciria, previsto no art. 5o,

XXXV, o direito de defesa (art. 5o, LV), e o direito ao juiz natural (art. 5o,
XXXVII), as garantias constitucionais do habeas corpus, do mandado de
seguranca, do mandado de injuncao e do habeas data sao tpicas garantias
de carter institucional, dotadas de mbito de protecao marcadamente normativo14.
Entre nos, Ingo Sarlet assinala como autnticas garantias institucionais
no catlogo da nossa Constituico a garanta da propriedade (art. 5o, XXII),
o direito de heranca (art. 5o, XXX), o Tribunal do Jri (art. 5o, XXXVIII),
a lngua nacional portuguesa (art. 13), os partidos polticos e sua autonomia (art 17, caput e 1). Tambm fora do rol dos direitos e garantias fundamentis (Ttulo II) podem ser localizadas garantias institucionais, tais
como a garanta de um sistema de seguridade social (art. 194), da familia
(art. 226), bem como da autonomia das universidades (art. 207), apenas
para mencionarmos alguns dos exemplos mais tpicos. Ressalte-se que
alguns desses institutos podem at mesmo ser considerados garantias
institucionais fundamentis, em face da abertura material propiciada pelo
art. 5o, 2o da Constituicao15.
Nesses casos, a atuacao do legislador revela-se indispensvel para a
prpria concretizaco do direito. Pode-se ter aqui um autntico "dever constitucional de legislar" (Verfassungsauftrag), que obliga o legislador a expedir atos normativos "conformadores" e concretizadores de alguns direitos16.
4.

DIREITOS FUNDAMENTIS ENQUANTO GARANTAS POSITIVAS DO EXERCCIO DAS LIBERDADES

A garanta dos direitos fundamentis enquanto direitos de defesa contra intervencao indevida do Estado e contra medidas legis restritivas dos
direitos de liberdade nao se afigura suficiente para assegurar o pleno exerccio da liberdade. Observe-se que nao apenas a existencia de lei, mas tambm a sua falta podem revelar-se afrontosas aos direitos fundamentis17.
o que se verifica, v.g., com os direitos a prestaco positiva de ndole normativa, inclusive o chamado direito organizacao e ao processo (Recht auf
Organization und auf Verfahren) e, nao raras vezes, com o direito de igualdade.
Vinculados concepco de que ao Estado incumbe, alm da nao-intervenco na esfera da liberdade pessoal dos individuos, garantida pelos direitos de defesa, a tarefa de colocar a disposicao os meios materiais e
implementar as condicoes fticas que possibilitem o efetivo exerccio das
14
15
16

Cf., PIEROTH/SCHLINK, Grundrechte - Staatsrecht, II, p. 53.

SARLET, A eficacia dos direitos fundamentis, cit., p. 182.
BATTIS/GUSY, Einfhrung in das Staatsrecht, cit., p. 327.

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GILMAR FERREIRA MENDES

liberdades fundamentis, os direitos fundamentis a prestacoes objetivara/

em ltima anlise, a garanta nao apenas da liberdade-autonomia (liberdade perante o Estado), mas tambm da liberdade por intermedio do Estado,
partindo da premissa de que o individuo, no que concerne conquista e
manutenco de sua liberdade, depende em muito de urna postura ativa dos
poderes pblicos. Assim, enquanto direitos de defesa {"status libertatis" e
"status negativus") dirigem-se, em principio, a urna posigo de respeito e
abstencao por parte dos poderes pblicos. Os direitos a prestacoes, que, de
modo geral, e ressalvados os avancos registrados ao longo do tempo, podem ser reconduzidos ao "status positivus" de Jellinek, implicam urna postura ativa do Estado, no sentido de que este se encontra obligado a colocar
disposico dos individuos prestacoes de natureza jurdica e material18.
A concretizaco dos direitos de garantas as liberdades exige, nao raras
vezes, a edicao de atos legislativos, de modo que eventual inercia do legislador pode configurar afronta a um dever constitucional de legislar.

A) Direitos fundamentis enquanto direitos a prestacoes positivas

Como ressaltado, a visao dos direitos fundamentis enquanto direitos
de defesa (Abwehrrechf) revela-se insuficiente para assegurar a pretensao
de eficacia que dimana do texto constitucional. Tal como observado por
Krebs, nao se cuida apenas de ter liberdade em relaco ao Estado (Freiheit
vom...), mas de desfrutar essa liberdade mediante atuaco do Estado (Freiheit durch...)19.

A moderna dogmtica dos direitos fundamentis discute a possibilidade de o Estado vir a ser obrigado a criar os pressupostos fticos necessrios ao exerccio efetivo dos direitos constitucionalmente assegurados e
sobre a possibilidade de eventual titular do direito dispor de pretensao a
prestacoes por parte do Estado20.
Se alguns sistemas constitucionais, como aquele fundado pela Lei Fundamental de Bonn, admitem discusso sobre a existencia de direitos fundamentis de carter social (soziale Grundrechte)21, certo que tal controversia nao assume maior relevo entre nos, urna vez que o constituinte,
embora em captulos destacados, houve por bem consagrar os direitos sociais, que tambm vinculam o Poder Pblico, por forca inclusive da efic17

Cf., sobre o assunto, KREBS, Freiheitsschutz durch Grundrechte, cit., p. 617 (623).
Cf., nesse sentido, SARLET, A eficacia dos direitos fundamentis, cit., pp. 185-186.
19
KREBS, Freiheitsschutz durch Grundrechte, cit., p. 617 (624).
20
KREBS, Freiheitsschutz durch Grundrechte, cit., p. 617 (624).
21
Cf. KREBS, Freiheitsschutz durch Grundrechte, cit., p. 617 (624-5); ALEXY, Theorie
der Grundrechte, cit., 395 s.
18

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OS DIREITOS FUNDAMENTIS E SEUS MLTIPLOS SIGNIFICADOS NA ORDEM CONSTITUCIONAL

cia vinculante que se extrai da garanta processual-constitucional do mandado de injunco e da acao direta de inconstitucionalidade por omisso22.
Nao subsiste dvida, tal como enfatizado, de que a garanta da liberdade do exerccio profissional ou da inviolabidade do domicilio nao assegura pretenso ao trabalho ou moradia. Tais pretenses exigem nao s acao
legislativa, como, nao raras vezes, medidas administrativas23.
Se o Estado est constitucionalmente obrigado a prover tais demandas,
cabe indagar se, e em que medida, as acoes com o propsito de satisfazer
tais pretenses podem ser juridicizadas, isto , se, e em que medida, tais
acoes se deixam vincular jurdicamente24.
Outra peculiaridade dessas pretenses a prestacoes de ndole positiva
a de que elas estao voltdas mais para a conformacao do futuro do que
para a preservaco do status quo. Tal como observado por Krebs, pretens5es conformaco do futuro (Zukunftgestaltung) impoem decisoes que
estao submetidas a elevados riscos: o direito ao trabalho (CF, art. 6o) exige
urna poltica estatal adequada de criaco de empregos. Da mesma forma, o
direito educacao (CF, art. 205 c/c art. 6o), o direito assistncia social
(CF, art. 203 c/c art. 6o) e previdencia social (CF, art. 201 c/c art. 6o)
dependem da satisfaco de urna serie de pressupostos de ndole econmica, poltica e jurdica.
A submisso dessas posices a regras jurdicas opera um fenmeno de
transmutaqao, convertendo situacoes tradicionalmente consideradas de natureza poltica em situacoes jurdicas. Tem-se, pois, a juridicizaeo do processo decisorio, acentuando-se a tensao entre direito e poltica25.
Observe-se que, embora tais decisoes estejam vinculadas jurdicamente, certo que a sua efetivaco est submetida, dentre outras condicionantes, "reserva do financeiramente possvel" {Vorbehalt des finanziell
Mglichen). Nesse sentido, reconheceu a Corte Constitucional alema, na
famosa deciso sobre "numerus clausus" de vagas as Universidades (numerus-clausus Entscheidung), que pretenses destinadas a criar os pressupostos fticos necessrios para o exerccio de determinado direito estao
submetidas "reserva do possvel" (Vorbehalt des Mglichen)26.
Os direitos a prestaedes encontraran! urna receptividade sem precedentes no constitucionalismo patrio, resultando, inclusive, na abertura de um
22
O mandado de injuncao, concebido para assegurar direitos e liberdades constitucionais,
sempre que a falta de norma regulamentadora tornar invivel o seu exerccio (CF, art. 5 o ,
LXXI), e a acao direta de inconstitucionalidade por omissao (CF, art. 103, 2o), destinada a
tornar efetiva norma constitucional, expressam, no plano material, o efeito vinculante para o
legislador das normas que reclamam exped9ao de ato normativo.
23
Cf. KREBS, Freiheitsschutz durch Grundrechte, cit., p. 617 (624-5); ALEXY, Theorie
der Grundrechte, 1988, cit., pp. 395 s.
24
Cf. KREBS, Freiheitsschutz durch Grundrechte, cit., p. 617 (625).
25
Cf. KREBS, Freiheitsschutz durch Grundrechte, cit., p. 617 (625).
26
BVerfGE 33, 303 (333).

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GILMAR FERREIRA MENDES

captulo especialmente dedicado aos direitos sociais no catlogo dos direitos e garantas fundamentis. Alm disso, verifica-se que mesmo em
outras partes do texto constitucional encontra-se urna variada gama de direitos a prestacpes. Neste contexto, limitando-nos, aqui, aos direitos fundamentis, basta urna breve referencia aos exemplos do art. 17, 3 o da
Constituicao Federal (direito dos partidos polticos a recursos do fundo
partidario), bem como do art. 5o, incisos XXXV e LXXIV (acesso Justi9a e assistncia jurdica integral e gratuita)27.

B) Direito organizacao e ao procedimento

Nos ltimos tempos vem a doutrina utilizando-se do conceito de "direito a organizacao e ao procedimento" (Recht auf Organization una auf
Verfahren) para designar todos aqueles direitos fundamentis que dependem, na sua realizagao, tanto de providencias estatais com vistas criaco
e conformaco de rgos, setores ou reparticoes (direito organizaco),
como de outras, normalmente de ndole normativa, destinadas a ordenar a
fruico de determinados direitos ou garantas, como o caso das garantas
processuais-constitucionais (direito de acesso justica; direito de protecao
judiciria; direito de defesa)28.
Reconhece-se o significado do direito organizaco e ao procedimento como elemento essencial da realizaco e garanta dos direitos fundamentis29.
Isto se aplica de imediato aos direitos fundamentis que tm por objeto
a garanta dos postulados da organizaco e do procedimento, como o caso
da liberdade de associaco (CF, art. 5o, XVII), das garantas processuaisconstitucionais da defesa e do contraditrio (art. 5o, LV), do direito ao juiz
natural (art. 5o, XXXVII), das garantas processuais-constitucionais de carter penal (inadmissibilidade da prova ilcita, o direito do acusado ao silencio e a nao-auto-incriminaco, etc.). Tambm poder-se-ia cogitar aqui da
incluso, no grupo dos direitos de participacao na organizaco e procedimento, do direito dos partidos polticos a recursos do fundo partidario
e do acesso a propaganda poltica gratuita nos meios de comunicaco
(art. 17 3 o da CF), na medida em que se trata de prestacSes dirigidas
tanto manutencao da estrutura organizacional dos partidos (e at mesmo
de sua prpria existencia como instituicSes de importancia vital para a de27

SARLET, A eficacia dos direitos fundamentis, cit., p. 186.

Cf., sobre o assunto, HESSE, Grundzge des Verfassungsrechts, cit., p. 144; ALEXY,
Theorie de Grundrechte, cit., p. 430; CANOTILHO, Direito Constitucional, Coimbra, 1993,
28

pp. 546 s.
29

KONRAD HESSE, Bedeutung der Grundrechte, cit., p. 127 (146-147).

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OS DIREITOS FUNDAMENTIS E SEUS MLTIPLOS SIGNIFICADOS NA ORDEM CONSTITUCIONAL

mocracia), quanto garanta de urna igualdade de oportunidades no que

concerne participago no processo democrtico30.
Ingo Sarlet ressalta que a problemtica dos direitos de participaco na
organizago e procedimento centra-se na possibilidade de exigir-se do Estado (de modo especial do legislador) a emisso de atos legislativos e administrativos destinados a criar rgos e estabelecer procedimentos, ou
mesmo de medidas que objetivem garantir aos individuos a participaco
efetiva na organizaco e procedimento. Na verdade, trata-se de saber se
existe urna obrigaco do Estado neste sentido e se a esta corresponde um
direito subjetivo fundamental do individuo31.
Assim, quando se impoe que determinadas medidas estatais que afetem
direitos fundamentis devam observar um determinado procedimento, sob
pena de nulidade, nao se est a fazer outra coisa senao proteger o direito
mediante o estabelecimento de determinadas normas de procedimento.
o que ocorre, v.g., quando se impSe que determinados atos processuais somente podero ser praticados com a presenca do advogado do acusado. Ou, tal como faz a Constituigo brasileira, quando se estabelece que as
negociaces coletivas somente podero ser celebradas com a participaco
das organizacoes sindicis (Constituigo Federal, art. 8o, VI)32.
Canotilho anota que o direito fundamental material tem irradiaco sobre o procedimento, devendo este ser conformado de forma a assegurar a
efetividade tima do direito protegido33.
C) Os direitos de igualdade: a hiptese de excluso de beneficio incompatvel com o principio da igualdade
O principio da isonomia pode ser visto tanto como exigencia de tratamento igualitario (Gleichbehandlungsgebot), quanto como proibigo de tratamento discriminatorio (Ungleichbehandlungsverbot)M. A leso ao principio da isonomia oferece problemas sobretudo quando se tem a chamada
"excluso de beneficio incompatvel com o principio da igualdade" (yvillkrlicher Begnstigungsausschluss).
Tem-se urna "excluso de beneficio incompatvel com o principio da
igualdade" se a norma afronta ao principio da isonomia, concedendo vantagens ou beneficios a determinados segmentos ou grupos sem contemplar
outros que se encontram em condices idnticas.
30

SARLET, A eficacia dos direitos fundamentis, cit., p. 196

SARLET, A eficacia dos direitos fundamentis, cit., pp. 196-197.
32
Cf. ADIMC 1361, DJ de 12.4.96.
33
J. J. GOMES CANOTILHO, Tpicos sobre um curso de mestrado sobre efeitos fundamentis. Procedimento Processo e Organizaco, Coimbra, 1990, tpico 2.2.
34
CANOTILHO, Constituicao Dirigente e Vinculacao do Legislador, Coimbra, 1982, pp. 381-382.
31

139

GILMAR FERREIRA MENDES

Essa exclusao pode verificar-se de forma concludente ou explcita. Ela

concludente se a lei concede beneficios apenas a determinado grupo35; a
exclusao de beneficios explcita36 se a lei geral que outorga determinados
beneficios a certo grupo exclui sua aplicacao a outros segmentos37.
O postulado da igualdade pressupe a existencia de, pelo menos, duas
situacoes que se encontram numa relacao de comparaco38. Essa relatividade do postulado da isonomia leva, segundo Maurer, a urna inconstitucionalidade relativa (relative Verfassungswidrigkeit), porm, nao no sentido de urna inconstitucionalidade menos grave. que inconstitucional nao
se afigura a norma "A" ou "B", mas a disciplina diferenciada das stuaces (die Unterschiedlichkeit der Regelung)39.
Essa peculiaridade do principio da isonomia causa embaragos, urna vez
que a tcnica convencional de superaco da ofensa (cassago, declaraco
de nulidade) nao parece adequada na hiptese, podendo inclusive suprimir
o fundamento em que assenta a pretensao de eventual lesado40.

5.

DIREITOS FUNDAMENTIS E DEVER DE

PROTEgo

A concepco que identifica os direitos fundamentis como principios

objetivos legitima a idia de que o Estado se obriga nao apenas a observar
os direitos de qualquer individuo em face das investidas do Poder Pblico
(direito fundamental enquanto direito de protecao ou de defesa Abwehrrecht), mas tambm a garantir os direitos fundamentis contra agresso
propiciada por terceiros (Schutzpflicht des Staats)41.
A forma como esse dever ser satisfeito constitu tarefa dos rgaos estatais, que dispoem de ampia liberdade de conformaco42.
A jurisprudencia da Corte Constitucional alema acabou por consolidar
entendimento no sentido de que do significado objetivo dos direitos fundamentis resulta o dever do Estado nao apenas de se abster de intervir no
mbito de protecao desses direitos, mas tambm de proteger esses direitos
contra a agresso ensejada por atos de terceiros43.
35

Cf. BVerfGE 18, 288 (301); 22, 349 (360).

Cf. BVerfGE 25, 101.
37
Cf., a propsito, MAURER, Zur Verfassungswidrigerklarung von Gesetzen, in Festschrift
fr Werner Weber, Berlim, 1974, p. 345 (349); JRN IPSEN, Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt, Baden-Baden, 1980, p. 109; FRIEDRICH JLICHER, Die Verfassungsbeschwerde gegen Urteile bei gesetzgeberischem Unterlassen, Berlim, 1972, pp. 51 s.
38
HARTMUT MAURER, Zur Verfassungswidrigerklarung, cit., p. 345 (354).
39
MAURER, Zur Verfassungswidrigerklarung, cit., p. 345 (354).
40
MAURER, Zur Verfassungswidrigerklarung, cit., p. 347 (354).
41
HESSE, Grundzge des Verfassungsrechts, cit., pp. 155-156.
42
HESSE, Grundzge des Verfassungsrechts, cit., p. 156.
43
Cf., a propsito, BVerfGE 39, 1 s.; 46, 160 (164); 49, 89 (140 s.); 53, 50 (57 s.); 56, 54
36

140

OS D1REITOS FUNDAMENTIS E SEUS MLTIPLOS SIGNIFICADOS NA ORDEM CONSTITUCIONAL

Essa interpretagao do Bundesverfassungsgericht empresta, sem dvida,

urna nova dimenso aos direitos fundamentis, fazendo com que o Estado
evolua da posigo de "adversario" (Gegner) para urna felo de guardio
desses direitos (Grundrechtsfreund oder Grundrechtsgaranif*.
fcil ver que a idia de um dever genrico de protego fundado nos
direitos fundamentis relativiza sobremaneira a separacao entre a ordem
constitucional e a ordem legal, permitindo que se reconhega urna irradiagao dos efeitos desses direitos (Austrahlungswirkung) sobre toda a ordem
jurdica45.
Assim, ainda que se nao reconhega, em todos os casos, urna pretenso
subjetiva contra o Estado, tem-se, inequvocamente, a identificaco de um
dever deste de tomar todas as providencias necessrias para a realizago
ou concretizago dos direitos fundamentis46.
Os direitos fundamentis nao contm apenas urna proibico de intervengao {Eingriffsverbote), expressando tambm um postulado de protegao
(Schutzgebote). Haveria, assim, para utilizar urna expressao de Canaris, nao
apenas urna proibigo do excesso (bermassverbot), mas tambm urna
proibigo de omisso (Untermassverbot)41.
Nos termos da doutrina e com base na jurisprudencia da Corte Constitucional alema, pode-se estabelecer a seguinte classificacao do dever de
protego48:
(a) Dever de proibigao (Verbotspflichf), consistente no dever de se proibir urna determinada conduta;
(b) Dever de seguranga (Sicherheitspflicht), que impe ao Estado o dever de proteger o individuo contra ataques de terceiros mediante
adogo de medidas diversas;
(c) Dever de evitar riscos (Risikopflicht), que autoriza o Estado a atuar
com o objetivo de evitar riscos para o cidadao em geral, mediante
a adogao de medidas de protego ou de prevengo, especialmente
em relagao ao desenvolvimento tcnico ou tecnolgico.

(78); 66; 39 (61); 77 170 (229 s.); 77, 381 (402 s); ver, tambm, JOHANNES DIETLEIN,

Die

Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, Berlim, 1991, p. 18.

44
Cf., a propsito, DIETLEIN, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, cit.,
pp. 17 s.
45
INGO VON MNCH, Grundgesetz-Kommentar, Kommentar zu Vorbemerkung Art 1-19,
N 22.
46
INGO VON MNCH, Grundgesetz-Kommentar, cit., Art 1-19, N 22.
47

CLAUS-WILHELM CANARIS, Grundrechtswirkungen und Verhaltnismassigkeitsprinzip in

der richterlichen Anwendung und Fortbildung des Privatsrechts, JuS, 1989, p. 161 (163).
48
INGO RlCHTER/GUNNAR FOLKE SCHUPPERT, Casebook
Verfassungsrecht,
3 e d i g a o , M u nique, 1996, pp. 35-36.

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GILMAR FERREIRA MENDES

Discutiu-se intensamente se haveria um direito subjetivo observancia

do dever de proteco ou, em outros termos, se haveria um direito fundamental proteco. A Corte Constitucional acabou por reconhecer esse
direito, enfatizando que a nao observancia de um dever de protego
corresponde a urna leso do direito fundamental previsto no art. 2, II, da
Lei Fundamental49.

49
Cf. BVerfGE 77, 170 (214); ver tambm RICHTER/SCHUPPERT, Casebook Verfassungsrecht, cit., pp. 36-37.

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