O Que É Governança

27/05/2021 O que é governança?
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Comentário
O que é governança?
FRANCIS FUKUYAMA *
Este comentário aponta para o mau estado das medidas empíricas do

qualidade dos estados, ou seja, dos poderes executivos e de suas burocracias. Muito
do problema é conceitual, pois há muito pouco acordo sobre o que
constitui um governo de alta qualidade. O comentário sugere quatro
abordagens: (1) medidas processuais, como os critérios weberianos de
modernidade burocrática; (2) medidas de capacidade, que incluem ambos
recursos e grau de profissionalização; (3) medidas de produção; e (4)
medidas de autonomia burocrática. Ele rejeita medidas de produção e sugere
apresenta uma estrutura bidimensional de uso de capacidade e autonomia como um
medida da qualidade do poder executivo. Esta estrutura explica o conun-
tambor de por que os países de baixa renda são aconselhados a reduzir a burocracia
autonomia, enquanto os de alta renda buscam aumentá-la.
Este comentário é o início de um esforço para medir melhor o governo

ernance, que neste ponto representará nada mais do que um
elaboração da complexidade do problema e do estado confuso da atual
discussões. Antes de podermos medir a boa governança, no entanto, nós
tem que conceituar melhor o que é.
O estado, ou seja, o funcionamento dos poderes executivos e seus

burocracias, tem recebido relativamente pouca atenção na
Ciência Política. Desde o início da Terceira Onda de democratizações
agora, mais de uma geração atrás, a ênfase esmagadora em com-
a política parativa tem sido sobre a democracia, as transições para a democracia,
direitos humanos, justiça de transição e assim por diante. Estudos de não-demografia
países cráticos se concentram em questões como persistência autoritária, o que significa
que o foco ainda permanece a questão da democracia no longo prazo
ou transição democrática. Em outras palavras, todos estão interessados em
estudar instituições políticas que limitam ou controlam o poder - democrático
responsabilidade e estado de direito, mas muito poucas pessoas prestam atenção a
a instituição que acumula e usa o poder, o estado.
*Universidade de Stanford
https://translate.googleusercontent.com/translate_f 1/20
Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions , vol. 26, No. 3,
Julho de 2013 (pp. 347–368).
© 2013 Wiley Periodicals, Inc.
doi: 10.1111 / gove.12035
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348 COMENTÁRIO
A ênfase relativa na verificação de instituições em vez de poder

implantação de instituições é evidente nas medidas de governança que têm
desenvolvido nos últimos anos. Existem inúmeras medidas do
qualidade da democracia, como as medidas da Freedom House e Polity, como
bem como outros mais novos e sofisticados, como o Varieties of Democ-
projeto atrevido liderado por Michael Coppedge, John Gerring, et al. Nós temos
menos medidas de burocracia weberiana - isto é, o grau em que
o recrutamento e promoção burocráticos são baseados no mérito, funcionalmente
organizado, com base em qualificações técnicas, etc. Um dos únicos estudos
tentar fazer isso foi por Peter Evans e James Rauch em 2000,
mas sua amostra foi limitada a 30 países ímpares e não produziu
dados de série temporal. O projeto Varieties of Democracy também está coletando
dados sobre a qualidade burocrática com base em pesquisas de especialistas. Outro bureau-
as medidas de qualidade crática incluem o Índice de Transformação Bertelsmann,
que “se concentra na eficácia com que os formuladores de políticas facilitam e orientam
processos de desenvolvimento e transformação ”, e o proprietário
Guia Internacional de Risco do Grupo do Serviço de Risco Político. Quatro de
os seis indicadores de governança mundial do Instituto do Banco Mundial
pretendem medir aspectos da capacidade do estado (eficácia do governo,
qualidade regulatória, estabilidade política e ausência de violência, e
controle da corrupção), mas estes são agregados de outras medidas existentes
claro e não está claro como eles são mapeados nas categorias weberianas. Para
exemplo, uma boa pontuação de ausência de violência significa que há
policiamento eficaz? Eu suspeito que não há muito crime de rua
ou tentativas de golpe militar na Coréia do Norte. (Esses problemas também são verdadeiros
das pontuações CPIA internas do Banco.) Finalmente, a Qualidade de Bo Rothstein de
O Instituto de Governança em Gothenberg desenvolveu um conjunto de medidas de
qualidade de governança para 136 países em todo o mundo, bem como mais
pesquisa detalhada de 172 regiões dentro da União Europeia. Baseia-se
novamente em pesquisas de especialistas com foco no grau de imparcialidade de um estado,
que Rothstein argumenta ser um proxy para a qualidade geral do estado.
O preconceito contra pensar sobre a capacidade do estado é particularmente forte

entre os institucionalistas da escolha racional. A maioria nesta escola começa com
A suposição de Mancur Olson de que os estados são predatórios e que o chefe
objetivo do desenvolvimento político é a criação de instituições como o governo de
lei e responsabilidade que limitam a discricionariedade do estado. Essa escola
assume que todos os estados têm o poder de ser predatórios e raramente
levantar a questão de onde vem a capacidade do estado em primeiro lugar,
ou como aumenta ou diminui com o tempo. Francamente, seria muito
difícil desenvolver uma teoria da escolha racional da capacidade do estado, como capacidade em
qualquer organização é tão fortemente influenciada por normas, organizacionais
cultura, liderança e outros fatores que não se encaixam facilmente em um modelo
com base em incentivos econômicos.
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COMENTÁRIO 349
Além disso, tem havido uma grande literatura sobre a reforma do setor público
saindo da economia institucional, administração pública e de
as comunidades de prática em torno das agências de desenvolvimento
buscando melhorar a governança. As abordagens favorecidas pelos economistas
procurou conceituar governança em uma estrutura de agente principal,
e têm procurado controlar a corrupção e a má administração por meio de
manipulação de incentivos. Muitas das novas abordagens sob este
estrutura procurou trazer incentivos semelhantes ao mercado para o público
setor através da criação de opções de saída, competição, manipulação de
escalas de salários, redução das rotas de responsabilização e melhores métodos de
monitoramento e prestação de contas. Muitas das técnicas do Novo Público
A gestão foi, em certo sentido, uma conseqüência dessas abordagens,
embora sua aplicabilidade aos contextos do mundo em desenvolvimento tenha sido questionada
cionado (Grindle 2004; Heady 1991; Pollitt e Bouckaert 2004; Schick
1998; Banco Mundial 2004).
As medidas existentes de qualidade ou capacidade do estado têm uma série de

limitações. Há uma fraqueza inerente às pesquisas de especialistas, especialmente
especialmente ao tentar criar dados de série temporal. Como o conceito de bom
a governança não está bem estabelecida, diferentes especialistas podem ter diferentes intenções
coisas diferentes ao responder à mesma pergunta da pesquisa. Para
exemplo, há uma diferença importante entre clientelismo e
corrupção total; no primeiro há verdadeira reciprocidade entre
patrono e cliente, enquanto neste último não há obrigação para o
parte do funcionário corrupto para dar qualquer coisa em troca. O econômico
impacto da corrupção varia enormemente, dependendo se o
"imposto" de corrupção é de 10% ou 50%, e a qualidade e natureza do
serviços que os clientes recebem em troca. Na China, por exemplo, a corrupção
parece ser generalizado, mas a taxa de imposto é menor e o serviço pro-
taxa de visão muito mais alta do que, digamos, na África Subsaariana. Nenhum dos
as pesquisas de corrupção existentes são, tanto quanto eu sei, capazes de fazer dis-
tições deste tipo.
Bo Rothstein apresenta uma série de argumentos persuasivos que conferem

a socialidade deve ser a medida central da qualidade do governo.
No entanto, parece inteiramente possível que um estado possa ser
altamente imparcial e ainda não tem capacidade e / ou autonomia para
entregar serviços de forma eficaz. Rothstein argumenta que a imparcialidade implica
a existência de capacidade suficiente. Isso pode ser verdade, mas é algum
coisa que precisa ser verificada empiricamente, em vez de simplesmente
afirmou.
Além disso, há uma série de medidas do Estado de Direito que se relacionam com
qualidade burocrática, como as publicadas pelo Estado de Direito da ABA
Initiative e o Índice do Estado de Direito do Projeto Justiça Mundial. Algum
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350 COMENTÁRIO
Acadêmicos chineses tentaram medir a disseminação da prática baseada em regras

tomada de decisão medindo o número de processos administrativos
movido contra agências governamentais, bem como o percentual de tais
casos vencidos pelos demandantes.
O estado de direito é definido de forma diferente por diferentes estudiosos e pode

significa, alternativamente, lei e ordem, direitos de propriedade e contrato
aplicação, observância de normas ocidentais substantivas de humanos
direitos e restrições constitucionais ao poder do executivo
(Kleinfeld 2006). Alguns estudiosos têm distinguido entre regra por
lei, em que o executivo usa a lei e a burocracia como um instrumento
do poder e do estado de direito, em que o próprio executivo é
forçado pelas mesmas leis que se aplicam a todos os outros. Em muitos
respeita a regra por lei sobrepõe-se à qualidade do estado, pois queremos que os estados
operar por regras gerais, transparentes, imparciais e previsíveis. Regra
da lei no sentido estrito de restrições constitucionais sobre o executivo
por outro lado, está intimamente associada à democracia. O
Rechtsstaat prussiano / alemão no século 19, Meiji Japão e
a China contemporânea eram todos estados autoritários que poderiam ser considerados
têm o estado de direito, mas não o estado de direito. Isso significa que certos aspectos
do Estado de Direito seriam úteis como medidas de qualidade do Estado. No
por outro lado, muitas medidas do estado de direito medem o que é mensurável
em vez da qualidade subjacente da lei, então precisaríamos ser
cuidado ao selecioná-los.
Definições
Como ponto de partida, vou definir governança como um governo

capacidade de fazer e aplicar regras e fornecer serviços, independentemente de
se esse governo é democrático ou não. Estou mais interessado em
o que Michael Mann rotula de "infraestrutural" em vez de "despótico"
poder (Mann, 1984). A razão pela qual estou excluindo a conta democrática-
capacidade da definição de governança é que mais tarde iremos querer ser
capaz de teorizar a relação entre governação e democracia.
A ortodoxia atual na comunidade de desenvolvimento é que
racismo e boa governança se apóiam mutuamente. Eu argumentaria que
isso é mais uma teoria do que um fato empiricamente demonstrado, e que
não podemos demonstrar empiricamente a conexão se definirmos uma para
inclui o outro.
Nesta conceituação inicial, a qualidade da governança é diferente

dos fins que a governança deve cumprir. Ou seja, governança
é sobre o desempenho dos agentes na realização dos desejos
dos diretores, e não sobre as metas que os diretores definem. O
o governo é uma organização que pode desempenhar melhor suas funções ou
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COMENTÁRIO 351
pior; governança é, portanto, sobre execução, ou o que tradicionalmente tem

caído no domínio da administração pública, em oposição a
política ou política pública. 1 Um regime autoritário pode estar bem

governada, assim como uma democracia pode ser mal administrada. (Como nós
veremos abaixo, essa distinção nem sempre pode ser mantida completamente
tão bem; diretores podem definir tarefas autodestrutivas para seus
agentes.)
Como Rothstein (2011) aponta, não é tão fácil separar a governança

como implementação a partir dos fins normativos a que se refere o governo
servir. Não está claro se um estado bem governado é aquele que tem
guardas de campos de concentração impiedosamente eficientes, em oposição a subornáveis
uns. Por outro lado, uma vez que se começa a introduzir fins substantivos
como critérios para um bom governo, é difícil saber onde e quando
Pare. Como Rothstein aponta, a Governança Mundial existente
Os indicadores incorporam uma série de preferências de política normativa (por exemplo, menos
em vez de mais regulamentação) que influenciam os resultados finais. Nós quereríamos
argumentar que os militares dos EUA são de baixa qualidade porque
coisas que desaprovamos, digamos, de invadir o Iraque?
Rothstein argumenta que o uso do critério de imparcialidade resolve este

problema, pois é normativo e incorpora o que a maioria das pessoas entende
apoiar o "bom governo". No entanto, por razões, irei elaborar
abaixo, não acho que a imparcialidade por si só seja uma métrica suficiente. 2 eu
quero colocar a questão normativa de lado por enquanto,
no entanto, principalmente porque estou interessado em desenvolver medidas
isso funcionará para regimes autoritários e democráticos. Foco-
em um caso extremo, como campos de concentração, não deve nos distrair
do fato de que existem muitos problemas de valência, como o fornecimento de
educação, saúde ou segurança pública que são compartilhados por praticamente todos os governos
ernments, nos quais uma visão mais instrumental da qualidade da governança
será suficiente.
Se aceitarmos esta definição do objeto que estamos tentando estudar, então

existem pelo menos quatro abordagens amplas para avaliar a qualidade de
governança: medidas procedimentais, medidas de entrada, medidas de saída,
e medidas de autonomia burocrática.
Medidas Processuais
O esforço mais clássico para definir a governança em termos de procedimentos foi

A famosa caracterização de Max Weber da burocracia moderna em
Economy and Society (Weber 1978, 220–221). Continuamos a usar o
termo “burocracia weberiana” como um tipo ideal ao qual esperamos
Estados neopatrimoniais altamente corruptos acabarão por se conformar. Isto
pode ser útil revisar as condições de Weber aqui:
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352 COMENTÁRIO
1. Os burocratas são pessoalmente livres e sujeitos à autoridade apenas dentro

uma área definida.
2. Eles são organizados em uma hierarquia de cargos claramente definida.
3. Cada cargo tem uma esfera de competência definida.
4. Os cargos são preenchidos por vínculo contratual livre.
5. Os candidatos são selecionados com base nas qualificações técnicas.
6. Os burocratas são remunerados por salários fixos.
7. O cargo é tratado como ocupação exclusiva do titular.
8. O cargo constitui uma carreira.
9. Existe uma separação entre propriedade e gestão.
10. Os oficiais estão sujeitos a disciplina e controle rígidos.
As condições 1-5 e 9 são provavelmente a base do que as pessoas pensam

de quando falam sobre "burocracia moderna": Eles claramente delineiam
comer tal organização dos tipos de venal ou patrimonial
cargos que existiam na Europa sob o Antigo Regime, ou que existam em
países em desenvolvimento neo-patrimoniais contemporâneos hoje. Contudo,
as características 6, 7, 8 e 10 são mais problemáticas. Condição 6,
salários fixos, não é compatível com os tipos de incentivos frequentemente
ofereceu burocratas sob a Nova Gestão Pública. Condições 7
e 8 não são verdadeiros para muitos funcionários de nível médio contemporâneos
América, nos setores público e privado. Pode-se dizer que
os Estados Unidos falham em viver de acordo com o ideal weberiano, mas fazem
não parece provável que a qualidade da burocracia nos Estados Unidos
melhoraria se fosse impossível para indivíduos talentosos de
o setor privado ou a academia para servir no governo por períodos
de tempo. E a condição 10 é incompatível com a proteção do serviço público
ção, que durante a Era Progressiva foi vista como uma marca registrada da
a burocracia moderna que estava substituindo o sistema de clientelismo.
Mais importante, a condição 10 sugere que os burocratas são simplesmente
agentes robóticos cujo único propósito é fazer licitações de mandantes.
A ideia de autonomia burocrática - a noção de que os burocratas
eles próprios podem moldar objetivos e definir tarefas independentemente do
desejos dos principais - não é possível sob o weberiano
definição.
No entanto, certas medidas processuais permaneceriam no cerne da

qualquer medida de qualidade da governança. Alguém gostaria de saber
se os burocratas são recrutados e promovidos com base no mérito
ou patrocínio político, que nível de especialização técnica eles têm
exigido possuir, e o nível geral de formalidade na burocracia
procedimento.
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COMENTÁRIO 353
Medidas de capacidade
O problema com todas as definições procedimentais de burocracia é que o

procedimentos, independentemente de como definidos, podem não realmente se correlacionar com os
resultados positivos esperados dos governos. Supomos que um Webe-
a burocracia riana produzirá melhores serviços do que uma que é altamente
discricionária e patrimonial, mas pode haver circunstâncias em que
a falta de regras do último resulta em respostas mais rápidas e personalizadas.
O poder de fiscalização não faz parte da definição de Weber; é possível
tem uma burocracia impessoal baseada no mérito que, no entanto, é
extremamente pobre em fazer as coisas. Dizer que um burocrata é

selecionado com base no "mérito" não define mérito, nem
explicar se as habilidades do oficial serão renovadas à luz das mudanças
condições de operação ou tecnologia.
A medida de capacidade mais comumente usada é a capacidade extrativa,

medida em termos de extração de impostos. Capacidade de medidas de extração de impostos
de duas maneiras: primeiro, é preciso capacidade, embora gerada, a fim de
extrair impostos; segundo, a extração de impostos bem-sucedida fornece recursos que
permitir que o governo opere em outros domínios. Extração de impostos
as taxas podem ser medidas tanto pela porcentagem de impostos em relação ao mercado interno
produto tique, bem como pela natureza da tributação, isto é, se é
com base na renda ou riqueza, ou tributação indireta (como renda e riqueza
os impostos são muito mais difíceis de extrair do que os impostos indiretos).
Embora a extração de impostos seja um ponto de partida razoável para medir a capacidade
ity, tem várias limitações importantes:
1. Há uma diferença entre potencial extrativo e extração real

taxas de ção. As taxas de impostos reais são definidas não apenas pelo potencial extrativo, mas
por escolhas de políticas relativas à taxa ótima e aos tipos de tributação. 3
Os Estados Unidos provaram que têm potencial para extrair significativamente
níveis mais elevados de impostos durante as duas guerras mundiais, porque teve um
superior interesse nacional em fazê-lo. O nível de tempo de paz reflete
preferências normativas para o tamanho ideal do governo, que
pode variar entre países de capacidade potencial idêntica. 4
2. Um determinado nível de tributação não se traduz necessariamente no
uso eficiente das receitas fiscais. As receitas podem ser desperdiçadas em pobres
administração, transferências improdutivas ou corrupção total.
Saídas burocráticas são o resultado não apenas de entradas de recursos, mas de
coisas como cultura organizacional. Judith Tendler escreveu sobre um
estado pobre e com poucos recursos no Nordeste do Brasil que, no entanto,
alcançaram resultados de governança muito bons (Tendler 1997). 5
3. Para muitos países, as receitas do governo são baseadas em recursos
rendas ou transferências internacionais em vez de tributação interna. Dentro
muitos países, tais aluguéis e transferências constituem a grande maioria
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354 COMENTÁRIO
das receitas do governo. Alguém poderia argumentar que se a tributação vai

ser usado como uma medida da capacidade do estado, então as rendas dos recursos deveriam
ser excluído.
Taxas de extração de impostos dificilmente são as únicas medidas possíveis do Estado

capacidade. Os estados desempenham uma grande variedade de funções, qualquer uma das quais
pode ser usado como um proxy para a capacidade do estado como um todo. A tributação é um útil
proxy para capacidade geral porque é uma função necessária de todos
estados, e um para o qual existem dados consideráveis. Em um doc-
pesquisa toral, Melissa Lee e Nan Zhang sugeriram o uso do
capacidade de gerar dados censitários precisos como um proxy alternativo para
capacidade, visto que o registro da população é uma função estadual muito básica.
Além da tributação, outra medida crítica de capacidade é o nível de

educação e profissionalização de funcionários públicos. Central
bancos no início do século 21 em todo o mundo em desenvolvimento estão incom-

muito melhor do que antes da crise da dívida de
década de 1980 na América Latina e na África Subsaariana, em parte devido ao
grau significativamente maior de profissionalismo em seu quadro de funcionários. Uma chave
aspecto da construção do estado nos Estados Unidos durante a Era Progressiva
foi a substituição de nomeados incompetentes pelo patrocínio político
com agrônomos, engenheiros e economistas formados pela universidade.
Um foco no grau de profissionalização da burocracia par-

resolve o problema de como medir os níveis de corrupção, um
medida que não depende de pesquisas de especialistas ou de percepção. Tudo
educação profissional (com a possível exceção de negócios
escolas) incorpora um forte elemento normativo no qual o serviço ao
profissão e objetivos públicos mais amplos são fundamentais. Um médico, por
exemplo, deve agir principalmente no interesse do paciente
em vez de buscar primeiro maximizar seu benefício individual. De
claro, todos os profissionais também são indivíduos egoístas que podem atuar em uma
maneira corrupta. Mas, nas organizações modernas, confiamos no ensino altamente
profissionais designados com um grau de discrição muito maior porque
presumimos ou esperamos que sejam orientados por normas internas nos casos
onde seu comportamento não pode ser monitorado de fora.
Como a capacidade do estado varia substancialmente entre as funções, os níveis de governo

e regiões, o ideal é que se deseje medidas de capacidade para todos
principais agências governamentais. No Brasil, por exemplo, tem sido amplamente
reconheceu que certas "ilhas de excelência" existem dentro do Brasil-
ian estado que seria perdido por uma medida agregada. Assim, um
artigo de Katherine Bersch, Sergio Praça e Matthew Taylor devel-
medidas de capacidade de operações em mais de 300 diferentes medidas federais brasileiras
agências (Bersch, Praça e Taylor 2012). Obviamente, este tipo de dados
não existe para muitos países, e mesmo no Brasil os autores sim
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COMENTÁRIO 355
não tem estatísticas semelhantes para capacidade no estado, local e municipal

níveis onde ocorre muita governança. Para avaliar um
país como a China, seria muito importante gerar este tipo de
dados desagregados, pois há uma percepção amplamente difundida de que a qualidade
de governança varia enormemente entre os diferentes níveis e funções
instituições governamentais.
Como uma espécie de compromisso entre um ideal inalcançável de des-

dados de capacidade agregados e uma medida agregada limitada, pode ser
possível especificar um subconjunto de funções governamentais em que os dados
deve ser coletado. Este poderia ser um conjunto de funções teoricamente por
formada por todos os governos (por exemplo, gestão da política macroeconômica,
lei e ordem básicas, educação primária e secundária, população
registro), ou pode incorporar dados sobre o quão expansiva é a função
ações realizadas são (por exemplo, dar crédito extra se um governo for capaz de,
digamos, regular produtos farmacêuticos).
Medidas de saída
Bons procedimentos e forte capacidade não são fins em si mesmos. Nós
querem que os governos façam coisas como fornecer educação e serviços públicos
saúde, segurança pública e defesa nacional. Isso sugere uma alternativa
medida quantitativa da qualidade do governo, uma medida da produção final. Um
poderia olhar para a alfabetização, pontuações de testes de educação primária e secundária, ou
várias medidas de saúde para se ter uma ideia de como os governos estão
desempenho.
Atraente como a saída mede o som, existem vários grandes e, no meu

vista, desvantagens decisivas para seu uso. Primeiro e mais importante,
resultados como saúde ou educação não são simplesmente consequências de
ação pública; o setor público interage com o meio ambiente ao redor
ele e a sociedade com a qual está lidando para produzir resultados. Por exemplo, o
O Relatório Coleman sobre a educação nos Estados Unidos na década de 1960 mostrou que a educação
os resultados tradicionais dependiam muito mais de fatores como amigos
e família de alunos do que em insumos do setor público para a educação
cátion (Coleman 1966). O modelo de Joel Migdal de estados fracos e fortes
sociedades sugere que a capacidade de um governo de penetrar ou regular um
a sociedade depende da proporção de dois fatores, capacidade do estado e o
auto-organização da sociedade subjacente. Dois estados poderiam ser iguais
capacidade regulatória, mas resultados regulatórios desiguais porque o
a sociedade em um é muito melhor organizada para resistir à penetração do Estado do que o
outro (Migdal 1988).
Um segundo problema é que medir a produção é em si um método problemático

odologicamente. Os setores públicos produzem principalmente serviços, que podem ser
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356 COMENTÁRIO
notoriamente difícil de medir. Por exemplo, pontuações de testes padronizados, um

forma comum de avaliar os resultados educacionais, há muito tempo
sob ataque como medidas inadequadas de educação e para a criação de incentivos
para “ensinar para o teste”. Medidas do Estado de Direito, como tempo de julgamento, taxa de
apurações de casos, etc., não dizem nada sobre a qualidade da justiça sendo
produzidos por um sistema jurídico.
Finalmente, as medidas de resultado não podem ser tão facilmente divorciadas do procedimento
medidas durais e normativas. Um estado policial pode ter sucesso no controle -
controlando o crime de rua prendendo e torturando maciçamente suspeitos, ainda
a maioria dos crentes na democracia liberal aceitaria um maior grau de
crime em troca de proteções processuais dos direitos individuais. Até
se alguém é moralmente neutro sobre se a tortura é justificada como uma polícia
método, alguém gostaria de saber se ele é empregado rotineiramente em
avaliando um governo.
Minha própria opinião é que o problema da contaminação das medidas de produção por
fatores exógenos significam que eles não devem ser usados como qualidade de estado
medidas em primeiro lugar. Pode-se empregar uma variedade de métodos econométricos
técnicas para controlar esses fatores exógenos, mas isso envolve
outra camada de complexidade e problemas. Na verdade, pode ser melhor
deixe a saída como uma variável dependente a ser explicada pela qualidade do estado,
em vez de ser uma medida de capacidade em si. Se a saída não for válida
medida da qualidade do estado, isso implica que também não podemos gerar
medidas de eficiência do governo como uma medida de qualidade do estado, como o
o último representa uma proporção entre as entradas do estado e os resultados.
Autonomia Burocrática
Uma medida final da qualidade do governo é o grau de bureau.

autonomia crática possuída pelos diferentes componentes do Estado.
Samuel Huntington faz da autonomia um de seus quatro critérios de
institucionalização; sistemas políticos altamente institucionalizados têm
burocracias com alta autonomia. O oposto de autonomia em Hun-
a terminologia de tington é subordinação (Huntington 2006). 6
Autonomia, propriamente falando, refere-se à maneira pela qual a política

cal emite mandatos para os burocratas que atuam como seus agentes.
Nenhuma burocracia tem autoridade para definir seus próprios mandatos, considerando-
menos se o regime é democrático ou autoritário. Mas há
uma ampla variedade de maneiras pelas quais os mandatos podem ser emitidos. Idealmente, o
o principal deve definir um mandato amplo para o agente, por exemplo,
cura de um lutador de ataque avançado. Mas o diretor também pode emitir
muitos outros mandatos também sobre a forma de realizar
o mandato amplo, como a compra de um lutador de ataque usando contrac-
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COMENTÁRIO 357
tores que aumentam o emprego nos distritos eleitorais X e Y, ou

por meio de empresas pertencentes a minorias e mulheres, ou para alcançar Z
grau de desempenho desejado por um serviço rival. Em outros casos, o
o principal pode emitir mandatos sobre o recrutamento da burocracia
e promoção de pessoal, exigindo que contratem certos indivíduos
als, ou então estabelecendo regras detalhadas para a gestão de pessoal.
Princípios políticos muitas vezes emitem sobreposição frequente e às vezes

mandatos totalmente contraditórios. Na verdade, pode haver vários prin-
cipais em muitos sistemas políticos, ou seja, autoridades políticas com igual
legitimidade capaz de emitir mandatos potencialmente contraditórios. Estado-
utilitários próprios, por exemplo, muitas vezes têm mandatos para simultaneamente
fazer recuperação de custos, serviço universal para os pobres e preços eficientes para
clientes de negócios, cada um promovido por uma parte diferente da política
sistema. Esses mandatos diferentes obviamente não podem ser simultaneamente
alcançado, e gerar disfuncionalidade burocrática. Amtrak poderia
tornar-se uma ferrovia rentável e eficiente se não fosse do Congresso
mandatos regionais para servir a várias comunidades rurais de baixo volume. Dentro
China, muitas vezes, há agências funcionais duplicadas, uma delas relatando
por meio de uma cadeia de comando que passa pelos ministérios nacionais, o
outros relatórios aos governos municipais ou provinciais; não é
sempre claro como os conflitos entre eles devem ser resolvidos.
A autonomia, portanto, está inversamente relacionada ao número e natureza de

os mandatos emitidos pelo diretor. Quanto menos e mais geral o
mandatos, maior a autonomia da burocracia. Um com
aobjetivos
burocracia totalmente
próprios, autônoma não recebe
independentemente nenhum
do princípio mandato,
político. Pormas define
outro lado,seu
um não
burocracia autônoma ou subordinada é microgerida pela
principal, que estabelece regras detalhadas que o agente deve seguir.
Um grau apropriado de autonomia burocrática não significa que

os burocratas devem ser isolados de suas sociedades ou tomar decisões em
em desacordo com as demandas dos cidadãos. Na verdade, se o mandato geral é
prestar serviços de alta qualidade em saúde ou educação, a burocracia
precisaria de feedback e críticas consideráveis dos cidadãos que
está tentando servir. Também não exclui colaboração extensa
com o setor privado ou organizações da sociedade civil na prestação de serviços.
Na verdade, uma burocracia devidamente autônoma deve ser capaz
para fazer julgamentos sobre quando e onde se envolver em tais
colaborações.
Parece que a relação entre autonomia e qualidade de

o governo seria semelhante a um U invertido (consulte a Figura 1). Em um
extremo, o da subordinação total, a burocracia não tem espaço
para discrição ou julgamento independente, e está totalmente vinculado por
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358 COMENTÁRIO
FIGURA 1
Autonomia Burocrática e Qualidade de Governo
Qualidade do ernment
v
o
G
regras detalhadas estabelecidas pelo diretor político. Na outra extremidade do

eixo x, o da autonomia completa, os resultados de governança também seriam
ser muito ruim, porque a burocracia escapou de todo controle político
e define não apenas procedimentos internos, mas também seus objetivos. Isso é
basicamente a ideia contida no conceito de Peter Evans de “incorporado
autonomia ”: os burocratas precisam ser protegidos de certas influências de
atores sociais, mas também subordinados à sociedade em relação a
objetivos (Evans 1995).
Existem inúmeros exemplos de subordinação excessiva levando a

atuação. Uma das piores formas é quando as burocracias perdem
controle sobre o recrutamento interno e promoção para o político
autoridades e são compostos inteiramente por nomeados políticos. Isto está em

efeito o que acontece em sistemas políticos clientelistas. Mas mesmo no
ausência de clientelismo, as burocracias podem ser excessivamente lentas
e indecisos porque são excessivamente limitados por regras. No entanto, o
curva na Figura 1 inclina-se para baixo na extremidade esquerda do eixo x, que
representa total autonomia. Tanto a Alemanha Imperial quanto o Japão no
períodos antes da Primeira Guerra Mundial e da Segunda Guerra Mundial, respectivamente, sofreram
deste problema. Ambos os países desenvolveram alta qualidade,
burocracias autônomas, particularmente seus serviços militares, que
em seguida, assumiu das autoridades políticas a tarefa de formular
política estrangeira.
O ponto de inflexão da curva na Figura 1 é deslocado para a direita,

no entanto, devido a um reconhecimento geral de que os perigos do excesso
microgerenciamento são maiores do que aqueles apresentados por excessivos
Página 13
COMENTÁRIO 359
autonomia. Um alto grau de autonomia é o que permite a inovação,

experimentação e tomada de risco em uma burocracia. Em Daniel Carpen-
de ter a falsificação de autonomia burocrática , tanto os Correios ea
O Serviço Florestal dos EUA é retratado como um escritório autônomo de alta qualidade.
cracias durante a Era Progressiva precisamente porque inovaram
e planejou agendas não estritamente definidas pelo Congresso (Carpenter
2001). Este mesmo insight está embutido na evolução dos Estados Unidos
Manual básico de campo do Exército para operações de armas combinadas, FM 100-5. Dentro
repensando a doutrina das armas combinadas à luz da Guerra do Vietnã, o
os redatores do manual mudaram a ênfase do comando centralizado
e controle para Ordens de Missão mais flexíveis sob as quais o
mandante apenas definiu metas amplas e devolveu a implementação para o
escalão mais baixo possível da estrutura de comando. Os últimos estavam em
em outras palavras, agentes aos quais foi permitido um alto grau de autonomia,
que incluía tolerância ao fracasso se buscassem inovar ou
experimentar. 7 De forma mais ampla, pode-se argumentar que o setor privado moderno
as organizações evoluíram ao longo do tempo, afastando-se da hierarquia rígida "taylorista"
arquivos refletindo critérios weberianos estritos para organizações mais flexíveis e mais planas
organizações que delegam muito mais autoridade aos níveis mais baixos do
organização.
Se um grau apropriado de autonomia burocrática é um importante

característica de governo de alta qualidade, então nem o weberiano
nem os modelos de agente principal podem permanecer intactos como estruturas para
entender como as burocracias deveriam funcionar. O weberiano
modelo, como observado anteriormente, assume que os burocratas são essencialmente regras
implementadores vinculados de decisões tomadas por autoridades políticas; eles
podem ter capacidade técnica, mas não têm autoridade para definir
agendas de forma independente. A estrutura do agente principal é inadequada
também porque, também, assume que os agentes são simplesmente ferramentas do
diretores, ao passo que em uma boa burocracia, a autoridade muitas vezes flui no
direção reversa, do agente para o principal (o último ponto, básico
em uma tradição mais antiga de administração pública, é feita por Herbert
Simon; Simon 1957).
Como medimos a autonomia burocrática? Eu acredito que este é um

das questões mais centrais e difíceis na construção de uma boa medida
de qualidade governamental. A abordagem mais comum é usar especialista
pesquisas em que especialistas são convidados a avaliar a autonomia de um determinado
burocracia. Pesquisas de especialistas são particularmente problemáticas nesta área
porque o próprio conceito de autonomia foi mal especificado, e
não está claro exatamente o que os especialistas estão sendo solicitados a julgar. Fazer
eles têm critérios adequados para julgar o que é adequado e impróprio
mandatos são, ou para procurar mandatos múltiplos ou conflitantes como um
medida de subordinação?
Página 14
360 COMENTÁRIO
Seria bom, portanto, ter uma medida mais objetiva de

autonomia. Como autonomia é o oposto de subordinação, pode-se
usar o grau de clientelismo ou interferência política na burocracia
operações como uma medida. Pode-se olhar, por exemplo, para o parente
número de posições classificadas versus posições políticas em uma burocracia.
No entanto, isso chega a apenas um tipo de subordinação relacionada a
sonnel. Princípios políticos podem prejudicar burocracias ao emitir
vários mandatos contraditórios que não têm nada a ver com pessoal,
ou estabelecendo regras excessivamente detalhadas para o comportamento burocrático.
Capacidade e Autonomia
Parece que a qualidade do governo é o resultado

de uma interação entre capacidade e autonomia. Ou seja, mais ou menos
autonomia pode ser uma coisa boa ou ruim, dependendo de quanto
capacidade mentirosa de uma burocracia. Se uma agência estivesse cheia de incompetentes,
nomeados políticos que tratam de si mesmos, seria desejável limitar seus critérios
e sujeitá-los a regras claras. A afirmação embutida em
A Figura 1 mostra que a quantidade ideal de autonomia é deslocada para a direita é
verdade apenas em países de alta capacidade. Em países de capacidade muito baixa, o
o oposto seria o caso: seria desejável circunscrever o
comportamento dos funcionários do governo com mais, em vez de menos regras
porque não se podia confiar neles para exercer o bom senso ou se abster
de comportamento corrupto. É por isso que Robert Klitgaard cunhou o
fórmula Corrupção = Discrição - Responsabilidade (Klitgaard 1988).
É também por isso que as agências de desenvolvimento têm aconselhado os países pobres
tenta limitar o arbítrio burocrático nos últimos anos. Por outro lado,
se a mesma agência estivesse cheia de profissionais com pós-graduação
de escolas reconhecidas internacionalmente, não se sentiria apenas mais seguro
concedendo-lhes uma autonomia considerável, mas na verdade gostariam de
reduzir a limitação das regras na esperança de encorajar um comportamento inovador.
A Figura 2 ilustra como as curvas de autonomia ideais seriam diferentes para

quatro países hipotéticos com diferentes níveis de capacidade. Para cada um, o
curva desce nos extremos, porque toda burocracia
pode ter muita ou pouca autonomia. Mas a menor capacidade
países têm seus pontos de inflexão deslocados para a esquerda, enquanto eles estão
deslocada para a direita para países de maior capacidade.
Pode-se controlar o comportamento de um agente por meio de forma formal explícita

regras e incentivos ou através de normas e hábitos informais. Dos dois,
o último envolve custos de transação substancialmente mais baixos. Muitos profes-
profissionais são basicamente autorregulados, devido ao fato de que (1) é difícil para
pessoas fora de sua profissão para julgar a qualidade de seu trabalho e
(2) parte de sua educação, conforme observado anteriormente, consiste na socialização
Página 15
COMENTÁRIO 361
FIGURA 2
Níveis ideais de autonomia para diferentes níveis de capacidade
Capacidade
nível 4
Capacidade
nível 3
Capacidade
Qualidade do ernment
v nível 2
o Capacidade
G nível 1
a certas normas profissionais que procuram impedir certos tipos de

comportamento egoísta. Quanto maior a capacidade de uma burocracia, então,
mais autonomia alguém gostaria de lhes conceder. Ao julgar o
qualidade do governo, portanto, gostaríamos de saber sobre ambos
a capacidade e a autonomia dos burocratas.
Em outras palavras, seria desejável ser capaz de localizar empiricamente o

agência na matriz mostrada na Figura 3. A linha inclinada para baixo
e à esquerda representa a linha desenhada através dos pontos de inflexão
da Figura 2, representando os níveis ideais de autonomia para um determinado nível
de capacidade. As burocracias que estavam à esquerda da linha seriam
prejudicado por regras excessivas; aqueles à direita com excessivo
critério. Na última década, doadores internacionais têm sido aconselhados a
países em desenvolvimento para diminuir a quantidade de discricionariedade no
comportamento de suas burocracias. Da Figura 3, parece que
este é apenas um conselho contingentemente bom; em um estado de alta capacidade, um
gostaria de ter mais, em vez de menos discrição.
O quadro na Figura 3 sugere que existem dois completamente separados

abordagens para a reforma do setor público. Sempre se quer subir no
eixo y para maior capacidade, especialmente no que diz respeito ao profissional
ismo do serviço público. Isso, no entanto, não é algo que pode ser
feito facilmente, e não é algo que pode, em qualquer caso, ser acompanhado
realizado em um curto período de tempo. Se um país não pode significativamente
melhorar a capacidade no curto prazo, seria desejável mudar o grau

de autonomia em direção à linha inclinada. Isso significaria mudar
para a esquerda em um país de baixa capacidade e para a direita em um
Página 16
362 COMENTÁRIO
FIGURA 3
Autonomia e Capacidade
Alta capacidade
Ponto certo
muitas regras discrição excessiva
Subordinação Autonomia
Baixa capacidade
FIGURA 4
Caminhos de reforma
Alta capacidade
Alemanha Cingapura
nós
China
muitas regras discrição excessiva
Subordinação Autonomia
Índia??
Nigéria
Baixa capacidade
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COMENTÁRIO 363
país de alta capacidade. A Figura 4 contém algumas posições hipotéticas,

agregados em todo o governo, para diferentes países, e
sugere que, embora a Nigéria e a China precisem se mover para a esquerda, os Estados Unidos
Os estados precisam se mover para a direita. No entanto, a China precisa acabar em um ponto
com significativamente mais autonomia do que a Nigéria por causa de sua
maior capacidade.
Tentar localizar a Índia nesta matriz demonstra algumas das

plexidades desta análise. A Índia é famosa pelos altos níveis de cor-
ruptura e clientelismo e, ao mesmo tempo, regras excessivas
e a burocracia. A Índia claramente precisa de um estado muito maior
capacidade em todos os níveis. Mas precisa de mais ou menos autonomia? O
a resposta à última pergunta é provavelmente ambas, dependente de
contexto. Dado o escândalo recente, a agência que lida com o leilão de espectro
ções precisam ser submetidas a regras muito mais rígidas; por outro lado,
a Hyderabad Municipal Water Authority precisa ser liberada de seu
mandatos políticos múltiplos e conflitantes para que funcione adequadamente.
Isso então sugere por que conceber medidas únicas agregadas para
a qualidade da governança pode ser inadequada e enganosa.
Conclusão
É claro que ao avaliar a qualidade da governança em grandes e complexas

países como China ou Estados Unidos, o quantitativo existente
medidas são lamentavelmente inadequadas. Se quisermos estabelecer desideratos para
melhores, teríamos que responder às seguintes questões:
• Se formos usar medidas procedimentais de qualidade governamental, que

na lista de Weber que queremos manter?
• Para quantos países podemos coletar capacidade desagregada
dados?
• Se não podemos coletar um conjunto completo de medidas de capacidade, quais são as melhores
proxies para capacidade agregada? Além dos níveis de extração de impostos, podemos
propor medidas de profissionalização burocrática?
• Como podemos distinguir entre capacidade real e potencial, com
em relação a uma medida comumente usada como extração de impostos?
• Como, exatamente, vamos definir a autonomia burocrática, e
que medidas estão disponíveis como substitutas para isso?
• Quão importante é ter medidas quantitativas, ao contrário
a descrições qualitativas do processo, ou então estudos de caso de particular
áreas lares de governança?
Este comentário não pretende responder a essas perguntas, mas apenas

para servir de base para discussão. Como não podemos medir o que nós
Página 18
364 COMENTÁRIO
não podemos conceituar adequadamente, temos que começar com o conceito

primeiro. Eu estabeleci duas dimensões distintas de governança, capacidade
e autonomia, e sugeriu alguns dos componentes que tornam
eles para cima. A capacidade, em particular, consiste em recursos e o
grau de profissionalização do pessoal burocrático. Eu tenho mais
postulou que a qualidade da governança é, em última análise, uma função da inter-
ação de capacidade e autonomia, e que qualquer um de forma independente
será inadequada como medida da qualidade do governo. Finalmente, eu tenho
também sugeriu que os estados precisam ser desagregados em seus componentes
partes atuais, por função, região e nível de governo, e que nós
precisam de medidas de capacidade e autonomia para todos esses componentes
nents. Obviamente, esse volume de dados não existe para a maioria dos países,
e pode não existir para nenhum país. Quanto pode ser gerado? Isto
pode ser útil começar com um país grande e relativamente rico em dados, como
os Estados Unidos, e ver até onde podemos chegar.
Agradecimentos
Este comentário foi amplamente revisado com base em apresentações

e discussões geradas pelo Projeto de Governança da Universidade de Stanford
Centro sobre Democracia, Desenvolvimento e Estado de Direito da versity. eu
gostaria de agradecer também aos revisores do Center for Global Develop-
comentário pelos seus comentários.
Notas
1. Esta distinção foi feita no famoso artigo de Woodrow Wilson (Wilson

1887). Também é feito no ensaio igualmente famoso de Max Weber, “Política como um
Vocação ”(Weber 1946).
2. Alguém teria que dizer que um guarda de campo de concentração que executou
todos que ele foi ordenado a matar eram mais imparciais do que aquele que jogou
favoritos ou poupados de certos indivíduos em troca de subornos ou favores sexuais.
Isso aponta para a diferença entre a imparcialidade das políticas em comparação com
a imparcialidade da forma como as políticas são executadas.
3. Mancur Olson e outros na tradição da escolha racional argumentam que os estados são
predatório e que todos os estados buscarão tributar a uma alíquota máxima, sujeito apenas a
limitações de capacidade e as taxas de desconto de tempo do soberano. Há,
no entanto, há evidências históricas consideráveis de que isso não é verdade, e que afirma
tributaram deliberadamente bem abaixo de suas capacidades teóricas para uma variedade de
razões (Fukuyama 2011, 303-305; Olson 1993).
4. Marcus Kurtz em seu próximo livro sobre o estado na América Latina faz
uso desta distinção (Kurtz 2013).
5. Sobre a importância geral da cultura organizacional, ver DiIulio (1994) e
Wilson (1989).
6. Pode-se usar o termo “responsabilidade” como antônimo de autonomia;
no entanto, a responsabilidade tem certas implicações normativas que os subordinados
ção não.
Página 19
COMENTÁRIO 365
7. Este manual de campo foi baseado na doutrina operacional que havia sido
desenvolvido pelo exército alemão desde o final da Primeira Guerra Mundial até o
início da Segunda Guerra Mundial; As ordens de missão são uma versão americana de
Aufstragstaktik (Fukuyama e Shulsky 1997).
Referências
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Apêndice: A Inadequação das Medidas Existentes de Qualidade da China

do governo
Se aceitarmos o fato de que a qualidade do governo é uma capacidade de mistura e

autonomia, e que os próprios governos são coleções complexas de
organizações, então fica claro que as medidas existentes de governança
são altamente inadequados. Os indicadores de governança mundial produzidos
pelo Instituto do Banco Mundial (Kaufmann e Kraay 2009), bem como
medidas granuladas como a Percepção de Corrupção da Transparência Internacional
Índice de ção, trata as nações soberanas individuais como a unidade de análise. Ainda é
óbvio que a qualidade da governança varia enormemente dentro do país
tentam, tanto por função governamental específica quanto por região. Além disso, um
não pode olhar para os problemas de governança em um nível apenas; muitos ocorrem
devido às interações entre os níveis de governo. Um pobre nacional
o governo pode reduzir o desempenho de um bom governo local, e vice-versa
versa.
O problema dos indicadores de um único país é evidente quando consideramos

algo como o Índice de Percepção de Corrupção da Transparência Internacional.
O índice de 2011 lista a China como o 75º país mais corrupto do mundo.
Ele se sai um pouco melhor do que o Brasil e a Tunísia (ambos # 73), empatou com a Romênia,
e é apenas um pouco melhor do que Gâmbia e El Salvador. Ainda este número
é virtualmente sem sentido porque não leva em consideração a diversidade de
resultados na China. É amplamente aceito na China, por exemplo, que
os governos locais lá são muito mais corruptos do que os de nível superior.
Na verdade, não sabemos se isso é verdade ou não. A corrupção não varia
apenas por nível de governo, mas por região e por função; a ferrovia
ministério é muito diferente, digamos, do Banco Central.
Também há algo muito estranho sobre a Governança Mundial

Classificação dos indicadores da China (ver Tabela A1).
As baixas classificações da China em Voz e Responsabilidade e Estado de Direito não são

surpreendente, visto que ninguém argumenta que qualquer um desses é o forte da China.
As outras quatro medidas estão relacionadas ao que estamos definindo como governança.
Embora tanto a pontuação quanto a classificação para eficácia do governo sejam mais altas
Página 21
COMENTÁRIO 367
TABELA A1
Desempenho da China em 2010, indicadores de governança mundial (faixa de pontuação
de -2,5 [Fraco] a 2,5 [Forte])
Categoria Pontuação Percentil
Voz e responsabilidade -1,6 5

Estabilidade política / sem violência -0,77 24
Eficácia do governo 0,12 60
Qualidade regulatória -0,23 45
Estado de Direito -0,35 44
Controle de corrupção -0,60 33
do que para qualquer outra medida, a China ainda está apenas no 60º percentil.
Mas que significado possível pode ter tal figura? Claramente muitos locais
As autoridades do governo chinês têm enormes problemas; por outro lado,
outros têm um desempenho muito melhor. Em minha estimativa puramente subjetiva, o efeito
eficácia do governo nacional da China no que diz respeito à macroeconomia
gestão de um processo de modernização extremamente complexo ao longo do passado
três décadas tem sido nada menos que milagroso, dado o fato de que
A China não estava apenas gerenciando um conjunto existente de instituições, mas também
transformando-os em uma direção mais favorável ao mercado. Seu desempenho
desde a crise financeira asiática tem sido indiscutivelmente melhor do que a do
Estados Unidos, que, no entanto, ocupa o 90º percentil.
Em termos das três categorias acima, o que significam as medidas existentes de

medida de governança? No caso do WBI Worldwide Governance Mea-
certeza (WWGM), é difícil dizer, porque eles são um agregado de muitos
outras medidas. Muitos deles são pesquisas de percepção ou estimativas de especialistas,
que muitas vezes refletem medidas de produção, mas também podem incluir avaliações de
procedimentos e capacidade. Não está claro se algum dos WWGM com
Os componentes buscam explicitamente medir a autonomia burocrática. Presumivelmente
categorias como Estabilidade Política / Controle da Violência são exclusivamente
medidas de produção (onde a baixa classificação do 24º percentil da China parece um pouco
bizarro). A medida do Estado de Direito tem grandes problemas, começando com o
falta de definição do que está sendo medido. Se o estado de direito for definido como
restrições ao executivo, a China deve ter uma classificação ainda mais baixa do que
não existem verdadeiras restrições jurídicas ao comportamento da Comunidade Chinesa.
partido nista. Se, por outro lado, esta categoria significa algo mais como
regra por lei (o que o tornaria um componente da governança), o
a classificação deve ser consideravelmente mais elevada. A maioria das medidas do Estado de Direito tendem
estar relacionado a procedimentos ou capacidade em vez de produção, porque o
a produção de um sistema legal é tão difícil de medir. Mas na verdade não temos
idéia o que os números chineses realmente significam ou pretendem medir.
Página 22
368 COMENTÁRIO
Francis Fukuyama é o Olivier Nomellini Senior Fellow no

Instituto Freeman Spogli de Estudos Internacionais da Universidade Stanford-
sidade. O Dr. Fukuyama escreveu amplamente sobre questões relacionadas à democracia
tização e economia política internacional. Seu livro, The End of
History and the Last Man, foi publicado pela Free Press em 1992. Seus mais
livro recente, The Origins of Political Order , foi publicado pela Farrar,
Straus e Giroux em 2011. Outros livros incluem America at the Cross-
estradas: democracia, poder e o legado neoconservador e queda
Atrás: Explicando a lacuna de desenvolvimento entre a América Latina e o
Estados Unidos .

O Que É Governança

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27/05/2021 O que é governança?

Este comentário aponta para o mau estado das medidas empíricas do

Este comentário é o início de um esforço para medir melhor o governo

O estado, ou seja, o funcionamento dos poderes executivos e seus

A ênfase relativa na verificação de instituições em vez de poder

O preconceito contra pensar sobre a capacidade do estado é particularmente forte

As medidas existentes de qualidade ou capacidade do estado têm uma série de

Bo Rothstein apresenta uma série de argumentos persuasivos que conferem

Acadêmicos chineses tentaram medir a disseminação da prática baseada em regras

O estado de direito é definido de forma diferente por diferentes estudiosos e pode

Como ponto de partida, vou definir governança como um governo

Nesta conceituação inicial, a qualidade da governança é diferente

pior; governança é, portanto, sobre execução, ou o que tradicionalmente tem

política ou política pública. 1 Um regime autoritário pode estar bem

Como Rothstein (2011) aponta, não é tão fácil separar a governança

Rothstein argumenta que o uso do critério de imparcialidade resolve este

Se aceitarmos esta definição do objeto que estamos tentando estudar, então

O esforço mais clássico para definir a governança em termos de procedimentos foi

1. Os burocratas são pessoalmente livres e sujeitos à autoridade apenas dentro

As condições 1-5 e 9 são provavelmente a base do que as pessoas pensam

No entanto, certas medidas processuais permaneceriam no cerne da

O problema com todas as definições procedimentais de burocracia é que o

extremamente pobre em fazer as coisas. Dizer que um burocrata é

A medida de capacidade mais comumente usada é a capacidade extrativa,

1. Há uma diferença entre potencial extrativo e extração real

das receitas do governo. Alguém poderia argumentar que se a tributação vai

Taxas de extração de impostos dificilmente são as únicas medidas possíveis do Estado

Além da tributação, outra medida crítica de capacidade é o nível de

bancos no início do século 21 em todo o mundo em desenvolvimento estão incom-

Um foco no grau de profissionalização da burocracia par-

Como a capacidade do estado varia substancialmente entre as funções, os níveis de governo

não tem estatísticas semelhantes para capacidade no estado, local e municipal

Como uma espécie de compromisso entre um ideal inalcançável de des-

Atraente como a saída mede o som, existem vários grandes e, no meu

Um segundo problema é que medir a produção é em si um método problemático

notoriamente difícil de medir. Por exemplo, pontuações de testes padronizados, um

Uma medida final da qualidade do governo é o grau de bureau.

Autonomia, propriamente falando, refere-se à maneira pela qual a política

tores que aumentam o emprego nos distritos eleitorais X e Y, ou

Princípios políticos muitas vezes emitem sobreposição frequente e às vezes

A autonomia, portanto, está inversamente relacionada ao número e natureza de

Um grau apropriado de autonomia burocrática não significa que

Parece que a relação entre autonomia e qualidade de

regras detalhadas estabelecidas pelo diretor político. Na outra extremidade do

Existem inúmeros exemplos de subordinação excessiva levando a

autoridades e são compostos inteiramente por nomeados políticos. Isto está em

O ponto de inflexão da curva na Figura 1 é deslocado para a direita,

autonomia. Um alto grau de autonomia é o que permite a inovação,

Se um grau apropriado de autonomia burocrática é um importante

Como medimos a autonomia burocrática? Eu acredito que este é um

Seria bom, portanto, ter uma medida mais objetiva de

Parece que a qualidade do governo é o resultado

A Figura 2 ilustra como as curvas de autonomia ideais seriam diferentes para

Pode-se controlar o comportamento de um agente por meio de forma formal explícita

a certas normas profissionais que procuram impedir certos tipos de

Em outras palavras, seria desejável ser capaz de localizar empiricamente o

O quadro na Figura 3 sugere que existem dois completamente separados

melhorar a capacidade no curto prazo, seria desejável mudar o grau

muitas regras discrição excessiva

país de alta capacidade. A Figura 4 contém algumas posições hipotéticas,

Tentar localizar a Índia nesta matriz demonstra algumas das

É claro que ao avaliar a qualidade da governança em grandes e complexas

• Se formos usar medidas procedimentais de qualidade governamental, que