Conselhos de Políticas Públicas

Eleonora Schettini Martins Cunha1[1]

Laura Silva Jardim2[2]

Dentre as instituições participativas existentes hoje, no Brasil, destacam-se os

milhares de conselhos de políticas, implantados na quase totalidade dos municípios brasileiros.
Esses conselhos diferem de outros já experimentados na história recente do país como os
conselhos comunitários da década de 1970, criados pelo poder público para mediar suas relações
com movimentos e organizações populares; os conselhos populares, criados por iniciativa da
própria sociedade civil, nas décadas de 1970 e 1980, visando estabelecer negociações com o
poder público, além do controle sobre recursos e instituições; os conselhos de notáveis, do qual
participam especialistas em determinada área como consultores de alguma instituição ou
organização; os conselhos administrativos, direcionados ao gerenciamento de órgãos e serviços.

Os conselhos aos quais se refere este artigo estão diretamente relacionados às

políticas públicas e são resultados da mobilização social e dos debates públicos que precederam
a formulação da Constituição brasileira de 1988. Este tipo de conselhos tem sua origem
fortemente vinculada ao Movimento Sanitarista e à área da saúde, que já havia realizado uma
primeira experiência de gestão compartilhada, em 1981, através do Conselho Consultivo de
Administração de Saúde Previdenciária (CONASP), de composição mista entre sociedade civil e
Estado. Entretanto, é a VIII Conferência Nacional de Saúde que estabelece o marco para a
criação dos conselhos, seja no seu próprio regimento, que prevê a inédita participação da
sociedade civil na Conferência, seja na recomendação número 24, resultante da Conferência, que
trata da constituição de um novo Conselho Nacional de Saúde, de composição mista entre Estado
e sociedade civil, com o papel “de orientar o desenvolvimento e avaliar o desempenho do
Sistema Único de Saúde, definindo políticas, orçamento e ações” (Carvalho, 1995, p. 54).
Estavam postas as bases que iriam influenciar os movimentos sociais e a Assembléia
Constituinte para a introdução no texto constitucional do princípio da participação da sociedade
civil na gestão das políticas públicas.

O desejo da participação popular foi manifestado à Assembléia Constituinte através

da proposta de garantia de iniciativa popular no regimento interno constituinte, manifesto que

1
2
colheu mais de 400 mil assinaturas e foi aceito pela Assembléia. Esse mecanismo de participação
popular, complementado por mais dois outros - a possibilidade de apresentar sugestões e de
realizar audiências públicas nas subcomissões temáticas (Benevides, 1996), mobilizou a
sociedade civil brasileira, que apresentou 168 emendas, para as quais foram colhidas cerca de 12
milhões de assinaturas, sendo que 60% delas foram aprovadas e constam do texto constitucional.

A possibilidade de apresentar sugestões e realizar audiências públicas mobilizou

movimentos sociais, organizações sindicais e profissionais, militantes políticos, dentre outros
representantes de organizações da sociedade civil (OSC), e representantes do Estado para a
constituição de fóruns, plenários, encontros temáticos específicos (como os da saúde, da área da
criança e do adolescente, da assistência social), de modo a discutir as propostas a serem
defendidas nas audiências. Nesses espaços se discutiam os fundamentos e se construíam
estratégias para a formulação de propostas de artigos específicos, na expectativa de que tanto a
carta constitucional, que fundaria as novas bases da organização social e política do país, quanto
sua posterior regulamentação, expressassem os interesses e as necessidades dos atores
envolvidos nas áreas das políticas e a garantia de novos direitos, especialmente os sociais.

Nesses fóruns foram discutidos temas que oportunizaram a minorias e faixas

excluídas da população tematizar questões de gênero, raça, qualidade de vida e outras,
envolvendo diversos grupos de interesses, transformando algumas de suas demandas em direitos.
Esses fóruns foram possíveis porque houve o que Dagnino (2002a) chama de encontro de
projetos políticos comuns, partilhados por pessoas que integravam o Estado e organizações da
sociedade civil. Nessas ocasiões foram sendo tecidas as bases para a institucionalização dessa
prática, ou seja, a existência de instâncias representativas, de composição mista e plural, que
permitiriam a efetiva participação da sociedade na formulação, implementação e avaliação das
políticas sociais.

Essa conjuntura excepcionalmente favorável à participação popular, possibilitou que

fosse introduzido no cenário político a perspectiva do exercício do poder diretamente pelo povo,
de forma combinada com a representação política tradicional, quando a Constituição Federal
coloca no parágrafo único do art. 1º que "todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente" (Brasil, 1989). A partir deste pressuposto, foram inscritos,
no texto constitucional, o artigo 14, que instituiu os instrumentos da democracia semidireta -
plebiscitos, referendos e iniciativa popular - como afirmação da soberania popular e da
participação da sociedade civil nas decisões políticas, bem como o artigo 27, que estabelece o
instituto da iniciativa popular no processo legislativo estadual e o artigo 29, que trata da
cooperação das associações representativas no planejamento municipal, o que possibilitou
importantes mudanças institucionais no nível local.

Além dessas, foram previstas outras possibilidades de participação direta, presentes

nos art. 194, 198, 204, 206 e 227 que indicaram que a gestão administrativa da seguridade social
(saúde, previdência e assistência social), da educação e da criança e do adolescente deveria ter
caráter democrático e descentralizado, o que ampliou a possibilidade de participação da
sociedade civil na gestão pública.

As leis que regulamentaram os artigos da Constituição Federal citados

anteriormente3[3] instituíram arranjos institucionais com vistas a propiciar a participação dos
cidadãos na gestão das políticas públicas e no controle público sobre os governos no que
Dagnino chamou de "encontros entre o Estado e a Sociedade civil" (2002, p.13). Dentre esses
espaços destacam-se os conselhos de políticas, inovações institucionais híbridas originadas no
processo de democratização brasileiro que buscam articular participação, deliberação e controle
sobre o Estado e que têm tido importante papel na formação das agendas políticas, especialmente
as locais. Esses conselhos têm uma importante característica, que é a sua natureza deliberativa,
sendo espaços efetivos de decisão política acerca da gestão de determinada política pública, ou
seja, suas decisões tratam da gestão de bens públicos, do estabelecimento de diretrizes e
estratégias de ação, das definições de prioridades (inclusive orçamentárias), da regulação e da
normatização das ações de determinada área de política pública e do controle público sobre o
Estado (Avritzer, 2002; Carvalho, 2000; Gohn, 2001; Pranke, 2000; Santos, 2000). Como
destaca Gomes, "os Conselhos são instâncias permanentes, sistemáticas, institucionais, formais e
criadas por lei com competências claras" (2000, p.24).

A partir dessas premissas foram criados e instalados conselhos referentes a diversos

tipos de políticas públicas, como os conselhos setoriais de saúde, educação, cultura, assistência
social, meio ambiente; conselhos de segmento, como os do idoso, da mulher e da criança e
adolescente; conselhos temáticos, envolvendo questões específicas como moradia e direitos
humanos. Alguns deles não têm caráter deliberativo, mas sim consultivo Pode-se ter uma idéia

3
da dimensão desse processo observando-se os dados relativos à existência dos diferentes
conselhos nos 5.506 municípios brasileiros, em 1999, mostrados no quadro a seguir.

Número de conselhos municipais por tipo

Tipos de conselhos Número existente

Saúde 5.425

Assistência social 5.036

5.010
Educação
Criança adolescente 3.948

Trabalho / emprego 1.669

Meio ambiente 1.176

Turismo 858

Habitação 439

Transporte 228

Política urbana 188

FONTE: IBGE. Diretoria de Pesquisas.

Departamento de População e Indicadores Sociais.
Pesquisa de Informações Básicas Municipais 1999.

Um exemplo da diversidade desses conselhos, inclusive quanto à sua natureza e

composição encontra-se nos quadros anexos, que apresentam os conselhos existentes no
primeiro semestre de 2003 no nível federal e nos estados de Minas Gerais, Rio Grande do
Sul e São Paulo.

Quadro 1 - Conselhos existentes no nível nacional

Conselhos Caráter
Composição

Conselho Deliberativo do Deliberativo

Fundo de Amparo ao Paritário entre governo,
Trabalhador (CODEFAT) trabalhadores e
empregadores.Tripartite com 9
membros, sendo 3 representantes
do governo, 3 representantes dos
 empregadores e 3 representantes
dos trabalhadores

Conselho Curador do Deliberativo

Fundo de Garantia do Tripartite com 12 membros, sendo
Tempo de Serviço 3 representantes dos
(CCFGTS) trabalhadores, 3 representantes
dos empregadores e 6
representantes do governo.

Conselho Nacional de Deliberativo, normativo

Educação (CNE ) 24 membros divididos em 2
câmaras:Educação Básica e
Educação Superior, sendo 12
representantes em cada câmara
que são nomeados pelo presidente.

Conselho Nacional de Deliberativo

Assistência Social (CNAS) Paritário entre governo e sociedade
civil, com 18 membros, sendo 9
representantes do governo e 9
representantes da sociedade civil,
estes divididos da seguinte
maneira: 3 representantes de
entidades e organizações de
assistência social, 3 representantes
de usuários ou organizações de
usuários e 3 representantes de
trabalhadores da área da
assistência social.

Conselho Nacional da Deliberativo

Previdência Social (CNPS) Quadripartite, com 15 membros,
sendo 6 representantes do
governo, 3 representantes dos
aposentados e pensionistas, 3
representantes dos trabalhadores
em atividade e 3 representantes
dos empregadores.

Conselho Nacional de Deliberativo

Saúde (CNS) Paritário entre os usuários e o
conjunto dos demais segmentos.
Quadripartite com 32 membros
sendo representantes do governo,
dos prestadores de serviços
privados, profissionais da saúde e
usuários.
Conselho Nacional do Deliberativo e Consultivo
Meio Ambiente 95 membros sendo 23
(CONAMA) representantes de entidades da
sociedade civil, 6 representantes de
governos municipais, 2
representantes de entidades de
âmbito municipal, 27
representantes dos governos
estaduais e 37 representantes do
governo federal.

Conselho Nacional de Consultivo

Ciência e Tecnologia Paritário entre produtores e
(CCT) usuários da ciência e tecnologia e o
governo, com 16 membros, sendo
8 representates do governo e 8
representantes dos produtores e
usuários de ciência e tecnologia.

Conselho de Defesa dos Consultivo

Direitos da Pessoa Quadripartite, com 12 membros,
Humana (CDDPH) sendo 3 representantes do
governo, 2 representantes da
câmara federal, 2 representantes
do senado, 3 representantes dos
seguimentos: Ass. Bras. De
Educação, ABI, OAB e 2
representantes considerados de
"notótio saber".

Conselho Nacional dos Deliberativo

Direitos da Mulher 20 membros sendo 17 integrantes
(CNDM) e 3 suplentes. 1/3 dos membros
será escolhido dentre pessoas
indicadas por movimento de
mulheres constantes de listas
tríplices e os demais serão
indicados pelo presidente.

Conselho Federal Gestor Gestor

de Defesa dos Direitos 10 membros sendo 1representante
Difusos (CFDD) da Secretária de Direito Econômico
do Ministério da Justiça,
1representante do MInistério do
Meio Ambiente, 1 representante do
Ministério da Cultura, 1
representante do Ministério da
Saúde, 1 representante do
Ministério da Fazenda, 1
representante do Conselho
Administrativo de Defesa
Econômica, 1 representante do
 Ministério Público e 3
representantes de entidades civis.

Conselho Nacional dos Deliberativo

Direitos da Criança e do
Adolescente (CONANDA)
Paritário entre governo e sociedade
civil, com 20 membros sendo 10
representantes do governo
federal:representantes da casa
civil, dos Ministérios da Justiça, das
Relações Exteriores, da Educação,
da Saúde, do Trabalho e Emprego,
da Previdência e Assistência Social,
da Cultura, do Orçamento e Gestão
e 10 representantes de entidades
civis:CUT, Conferência Nacional dos
Bispos do Brasil, CFESS, Fundação
Fé e Alegria do Brasil, Centro de
Cultura Luiz Freire, SBP, ABONG,
CECRIA, MNDH, PUC/SP.

Conselho Nacional dos Deliberativo

Direitos da Pessoa Paritário entre governo e sociedade
Portadora de Deficiência civil, com 26 membros sendo13
(CONADE) representantes do governo e 13
representantes da sociedade civil.

Conselho Nacional do Consultivo

Idoso (CNDI) Paritário entre governo e sociedade
civil, com 20 membros sendo 10
representantes do governo e 10
representantes da sociedade civil
organizada atuante no campo da
promoção e defesa dos direitos da
pessoa idosa.

Conselho Nacional de Consultivo

Combate à Dicriminação Paritário entre governo e sociedade
(CNCD) civil, com 22 membros sendo 11
representantes do governo e 11
representantes da sociedade civil:
movimentos sociais e ONGs.

Conselho Nacional de Consultivo

Segurança Pública 17 membros sendo o Ministro da
(CONASP) Justiça, o Secretário Nacional de
Segurança Püblica, os presidentes
dos Conselhos Regionais de
Segurança Pública ( 8 conselhos), o
inspetor geral da Polícia Militar, o
diretor da Polícia Federal e da
Polícia Rodoviária, o presidente do
 Conselho Nacional dos Chefes da
Polícia Civil, o presidente do
Conselho dos Comandantes Gerais
das Polícias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares, o
representante do Ministério Público
e o representante do Conselho
Federal da OAB.

Conselho Nacional de Consultivo, normativo

Trânsito (CONTRAN) 7 membros representantes do
governo federal: Ministro da
Justiça, dos Transportes, da Ciência
e Tecnologia, do Exército, da
Educação e Desporto, do Meio
Ambiente e da Saúde.OBS: As
câmaras temáticas vinculadas ao
CONTRAN serão formadas por
especialista representantes de
órgãos e entidades executivos da
União, Estados, Distrito Federal e
municípios integrantes do sistema
nacional de trânsito, em igual
número, e representantes dos
diversos segmentos da sociedade
relacionados com o trânsito.

Conselho Nacional de Consultivo

Política Cultural 10 membros sendo o Ministro da
Cultura, o Secretário do Livro e
Leitura, o Secretário do Patrimônio,
Museu e Artes Plásticas, o
Secretário da Música e Artes
Cênicas, o Secretário do
Audiovisual, o presidente do
Instituto do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional, o presidente da
Casa de Rui Barbosa, o presidente
da Cultural Palmares, o presidente
da Fundação Nacional de Artes, o
presidente da Biblioteca Nacional.

Conselho Nacional de Consultivo

Esporte (CNE) 18 membros sendo o Ministro do
Esporte e Turismo, o secretário
nacional de Esportes,
1representante dos seguintes
Ministérios: Justiça, Educação,
Trabalho e Emprego, Relações
Exteriores, o presidente do COB, o
presidente do Comitê Paraolímpico
Brasileiro, o presidente da CBF, o
 presidente do Conselho Nacional de
Educação Física, 1representante da
Comissão Nacional de Atletas, o
presidente do Fórum Nacional de
Dirigentes Estaduais do Esporte, 3
representantes do Desporto
Nacional designados pelo
presidente, 3 representantes
indicados pelo Congresso Nacional,
sendo 1 senador e 2 deputados que
integram as respectivas comissões
ou subcomissões de esporte e
turismo.

Conselho Nacional de Consultivo

Política Criminal e 13 membros designados pelo
Penitenciária (CNPCP) ministro da Justiça.

Conselho Nacional de Deliberativo e Consultivo

Recursos Hídricos (CNRH) 66 membros sendo 28
representantes do governo, 20
representantes de conselhos
estaduais, 12 representantes de
usuários de recursos hídricos, 6
representantes de organizações
civis de recursos hídricos.

Conselho Deliberativo da Deliberativo

Política do Café 20 membros sendo 1 representante
dos Ministérios da Fazenda, do
Planejamento, do Meio Ambiente,
da Integração Nacional, do
Desenvolvimento Agrário, dos
Transportes, do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior, 3
representes do Ministério da
Agricultura, Pecuária e
Abastecimento, 1representante do
Banco do Brasil, 2 representantes
da Confederação Nacional de
Agricultura, 2 representantes da
Confederação dos Trabalhadores na
Agricultura, 2 representantes da
Organização das Cooperativas
Brasileiras,1representante da
secretaria de Direitos Econômicos e
2 representantes dos setores
econômicos privados abrangidos
pela lei agrícola.
Conselho Nacional de Consultivo
Política Agrícola (CNPA)
17 membros sendo 1representante
do Ministério do Planejamento, 1
representante do Bnaco do Brasil, 2
representantes da Confederação
Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura, 2 representantes da
Organização das Cooperativas
Brasileiras, 1representante do
Departamento Nacional da Defesa
do Consumidor, 1representante da
Secretaria do Meio Ambiente,
1representante da Secretaria de
Desenvolvimento Regional, 3
representantes do Ministério da
Agricultura e Reforma Agrária,
1representante do Ministério da
Infra-estrutura, 2 representantes
de setores econômicos privados
abrangidos pela lei agrícola, de livre
nomeação do Ministério da
Agricultura.

Conselho Nacional de Consultivo

Informática e Automação 27 membros sendo 15
(CONIN) representantes do poder executivo
e 12 representantes não
governamentais de livre escolha e
nomeação do presidentre,
escolhidos mediante indicação de
associações nacionais
representativas.

Conselho Nacional de Consultivo

Turismo (CNT) 27 membros sendo o ministro do
Esporte e Turismo, representantes
do Ministério de Defesa, do
Desenvolvimento, da Fazenda, da
Justiça, do Meio Ambiente, do
Planejamento, das Relações
Exteriores, do Trabalho, dos
Transportes, 1 representante da
Casa Civil, 1representante do
Banco do Brasil, 1representante do
BNDS, 1representante da
INFRAERO, 1representante do
SEBRAE, 9 representantes de
entidades representativas dos
principais segmentos de turismo, 3
representantes designados pelo
presidente dentre brasileiros de
notório saber na área do turismo.
Conselho de Judiciante
Contribuintes Paritário entre representantes da
Fazenda Nacional e representantes
dos contribuintes, indicados por
entidades de classe de suas
categorias econômicas.

Conselho Nacional Anti- Deliberativo, normativo

drogas (CONAD) 14 membros sendo o Chefe do
Gabinete de Segurança
Institucional da Presidência da
República, o Secretário Nacional
Antidrogas, representantes dos
Ministérios:da Saúde, da Educação,
da Previdência e Assistência, das
Relações Exteriores, da Fazenda e
da Defesa; 2 representantes do
Ministério da Justiça, 1jurista, 1
médico psiquiatra, 1 representante
do órgão de inteligência do governo
federal e 1 representante do setor
de prevenção da Secretaria
Nacional Antidrogas.

Conselho de Gestão da Gestor

Previdência 8 membros sendo o Ministro da
Complementar (CGPC) Previdência Social, o Secretário da
Previdência Complementar, 1
representante da Secretaria da
Previdência Social, representantes
dos Ministérios da Fazenda e do
Planejamento, 1 representante dos
patrocinadores e instituidores de
entidades fechadas de previdência
complementar, 1 representante das
entidades fechadas de previdência
complementar e 1 representante
dos participantes e assistidos das
entidades fechadas de previdência
complementar.

Conselho de Recursos da Controle jurisdicional

Previdência Social (CRPS) As juntas e câmaras são compostas
por 4 membros: dois
representantes do governo, um das
empresas e um dos trabalhadores.

Conselho Nacional de Deliberativo

Desenvolvimento Rural 21 membros sendo o Ministro de
Sustentável (CNDRS) Estado Extraordinário de Política
Fundiária, representantes dos
Ministérios do Planejamento,
 Orçamento e Gestão, da Agricultura
e Abastecimento, do Trabalho e
Emprego, da Educação, da Saúde,
da Integração Nacional, do Meio
Ambiente, o Secretário Executivo
do Programa Comunidade Solidária,
o presidente do INCRA, 3
representantes de estados, distrito
federal e municípios, 2
representantes de entidades civis
de trabalhadores rurais, 2
representantes de entidades civis
de beneficiários de projetos de
assentamento, 2 representantes de
entidades civis que exerçam ações
relacionadas com o
desenvolvimento rural sustentável
e 1 representante de cooperativas
de pequenos produtores rurais.

Fonte:
www.assistenciasocial.gov.br
www.cndrs.org.br
www.cnrh-srh.gov.br
www.cns.org.br
www.conselhos.fazenda.gov.br
www.esporte.gov.br
www.fazenda.gov.br
www.interlegis.gov.br
www.mct.gov.br
www.mec.gov.br
www.mj.gov.br
www.mj.gov.br/cndi
www.mj.gov.br/sedh/cddph
www.mj.gov.br/sedh/conanda
www.mj.gov.br/sedh//hpconade/conade-menu.htm
www.mma.gov.br
www.mte.gov.br
www.planalto.gov.br/legisla.htm
www.previdenciasocial.gov.br
www.senad.gov.br
www.senado.gov.br

Quadro 2 - Conselhos existentes no estado de Minas Gerais

Quadro 3 - Conselhos existentes no estado do Rio Grande do Sul

Quadro 4 - Conselhos existentes no estado de São Paulo

Referências Bibliográficas

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São Paulo: Editora Ática, 1996.

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de outubro de 1988. Senado Federal, Gráfica do Senado, 1989.

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Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002.

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Paulo: Paz e Terra, 2002a.

GOHN, Maria da Glória. Conselhos gestores e participação sociopolítica. São Paulo: Cortez,
2001. (Coleção questões da nossa época; vol. 84)

GOMES, Ana Lígia. História da política de assistência social no Brasil. In: CARVALHO, Maria
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Brasil. In: CARVALHO, Maria do Carmo A. A. e TEIXEIRA Ana Claudia C. (Org.). Conselhos
gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, 2000. p. 15-21.

4
[1] Assistente social, mestranda em Ciência Política / UFMG.
5
[2] Aluna de Ciências Sociais / UFMG.
6

4
5
6
[3] Por exemplo, temos na saúde as Leis 8080/90 e 8142/90, na área da criança e do adolescente
a Lei 8669/92 e
na assistência social a Lei 8742/93.