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Certificamos que o trabalho intitulado NEPOTISMO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

BRASILEIRA: UM ESTUDO DO ENTENDIMENTO SOBRE A PRÁTICA DO ATO POR
DIFERENTES ENTES FEDERADOS de autoria de Jorge Leal da Silva, foi apresentado no
evento XII CASI, realizado em 05/12/2019 a 06/12/2019, na cidade de Palhoça.

Palhoça, SC, 06 de dezembro de 2019.

 Palhoça-Grande Florianópolis - SC – 05 e 06 de dezembro de 2019

NEPOTISMO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: UM ESTUDO DO

ENTENDIMENTO SOBRE A PRÁTICA DO ATO POR DIFERENTES ENTES
FEDERADOS
Jorge Leal da Silva1
Resumo

O artigo trata do entendimento que Estados e Municípios brasileiros têm acerca do que
configura ou não prática nepotista na administração pública. Para tanto, se debruça em atos de
nomeações de Secretário (a) estadual e municipal, que embora se colocam como de livre
nomeação e exoneração, são passíveis de controle judicial e político. Nessa esteira, em termos
jurídicos, lança luz sobre os principais entendimentos do Supremo Tribunal Federal (STF) em
relação à matéria, bem como os relaciona com o instituto do Projeto de Emenda Constitucional
(PEC) elaborado pelo legislativo federal. Como método, faz uso da pesquisa documental, ao
passo que utiliza reclamações impetradas diretamente no STF, bem como o conteúdo do PEC
pertinente. Com efeito, em termos do controle judicial, os principais resultados apontam
esforços em pacificar o entendimento sobre o tema, utilizando-se em síntese de súmula
vinculante, porém com efeitos não esperados de 47 reclamações (RCL) por diferentes entes da
federação. Em relação ao controle político, observou-se clara discordância do parlamento com
o entendimento sumulado pelo STF, sugerindo alterações no texto constitucional de modo a
moralizar o serviço público por meio da não nomeação de parentes até o terceiro grau para os
cargos de Secretário Municipal e Estadual.

Palavras-chave: Federalismo. Administração pública. Nepotismo.

1. Introdução

A forma federativa de divisão territorial de governo do Estado brasileiro, foi ao

longo do tempo objeto de discussão de sete constituições que regeram as instituições brasileiras
após a República, delineando regras relativas ao exercício de funções da mais variada natureza
de atuação do Estado (SOUZA, 2005)
Com isso, a partir do delineamento de regras norteadoras para a atuação
administrativa dos entes federados por meio das constituições, na visão de Evans (2001) ainda
é importante a busca por respostas para questões políticas fundamentais que afetam os entes
constitutivos da federação, tal como o claro entendimento de quem governa, como se governa
e quem deveria governar.
Nos Estados e Municípios brasileiros, a arquitetura constitucional assegura que ao
prefeitos e governadores, cabe exercer a função típica do poder executivo, qual seja, a de
administrar o aparato estatal de acordo com as regras da carta Magna de 1988. No entanto,
paralelo a essa tarefa, se confere ainda autonomia administrativa para o desempenho de seus
respectivos mandatos. Quer prefeito ou governador, ambos indicam quem comporá sua equipe
de governo, composto em grande medida, por Secretários (as) municipais ou de Estado
(BRASIL, 1988).
Em paridade ao ditos constitucionais, não há que se falar em inconstitucionalidade
quando há nomeação de parentes de terceiro, segundo ou até mesmo de primeiro grau para
ocupar esses cargos, uma vez que o texto constitucional entende que tais funções são de

1Mestrando em Administração pública pela Universidade Federal de Viçosa (UFV) e bolsista pela agência
de fomento à pesquisa CAPES

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comissão, portanto, de livre nomeação e exoneração (BRASIL, 1988). Em outros termos, isso
quer dizer que não se configura nepotismo quando prefeito ou governador nomeia parentes para
o exercício do cargo de Secretário (a).
No entanto, cabe considerar que no bojo desta discussão, o texto constitucional não
tem sido suficiente para conter dúvidas em relação à aplicação desse dispositivo em atos de
nomeações do referido cargo, sendo assunto objeto de judicialização na Suprema Corte do país,
o Supremo Tribunal Federal (STF). O debate foi suscitado quando em 2008 a Associação dos
Magistrados Brasileiros (AMB) por meio da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADI)
número 12, questiona a resolução n. 07 de 18 de outubro de 2005 do Conselho Nacional de
Justiça no (STF) em relação à “disciplina do exercício de cargos, empregos e funções por
parentes, cônjuges e companheiros de magistrados investidos em cargos de direção e
assessoramento no âmbito do poder judiciário” (BRASIL, 2008, p.1).
Na ocasião, emerge dúvida quanto se a ausência do termo “chefia” na resolução
07/2005 do CNJ implicaria em assimetria não só aos princípios republicanos insculpidos no
artigo 37 da constituição federal de 1988, mas ao princípio federativo, que ambos por seu turno,
vigoram para todos os poderes estatais. Como desdobramento, a ação é declarada procedente e
que a ausência do termo na resolução, não configura inconstitucionalidade, sob o argumento de
que o nepotismo é vedado sob qualquer forma.
Contudo, ainda que o questionamento supracitado se restrinja ao próprio CNJ, tem-
se por efeito, a criação de súmula vinculante número 13 a respeito do tema, que por seu turno,
gerou vinculação para todos os entes federados.
Com efeito, é preciso considerar que os motivos que determinam o servidor público
e/ou agente político levar demandas próprias para apreciação do poder judiciário é decerto,
diverso. Nesse sentido, ao observar que os litígios que envolvem a nomeação de cargos de
chefia, direção e assessoramento, bem como os de comissão, confiança e até mesmo as funções
gratificadas tem sido salutar, entende-se como relevante a consecução deste artigo, ao passo
que o debate suscitado quanto à configuração de prática do nepotismo na administração pública
não tem sido concluso, sendo, portanto, passível de controle judicial e legislativo.
Sendo assim, em matéria de nepotismo na administração pública, suscita
problematizar então como as decisões emanadas pelo poder Judiciário tem sido interpretadas
pelos entes federados? O entendimento sobre o tema tem sido pacífico ou há significativas
reclamações? Quais os desdobramentos de movimentos contrapostos ao status quo dos ditames
constitucionais?
Para tanto, a partir da vigência da súmula vinculante 13, o presente artigo tem por
objetivo geral verificar o entendimento dos entes federados em relação à configuração de ato
nepotista em nomeações para o cargo de Secretário (a) municipal e Estadual, intencionando
desse modo, alcançar os seguintes objetivos específicos:
• Descrever o processo e contexto de elaboração da súmula vinculante 13;
• Identificar a aplicação e o entendimento de súmulas vinculantes por cada ente federado;
• Caracterizar o conteúdo do Projeto de Emenda Constitucional n.120 de 2019
• Relacionar os entendimentos dos entes federados com movimentos contrapostos aos
ditames constitucionais

1. Fundamentação Teórica

Em consonância com a teoria clássica do federalismo, a União, Estados, Municípios

e o Distrito Federal gozam de poderes políticos fundamentados – dentre outros aspectos – na
autonomia administrativa expressa na Constituição Federal de 1988. Com efeito, a referida

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autonomia administrativa se consubstancia de acordo com a estrutura federativa ora delineada,

com o exercício da atuação de natureza político-administrativa, que passa a ser divida e operada
dentro do Poder Executivo, em mandatos de Presidente da República na União, de governadores
nos Estados e Distrito Federal e de prefeito no âmbito municipal (ABRUCIO; FRANZESE,
2007).
No entanto, se de um lado a carta Magna demarca não só como, mas por quem esse
poder deveria ser exercido, – em sua concepção idealística, fixando para tanto os princípios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, publicidade e da eficiência – por outro, assegura
o exercício discricionário de atos administrativos a se praticar não só pelo presidente,
governador e prefeito, mas também pelos burocratas em certos termos (BRASIL, 1988).
No entanto, ao estudar em profundidade o contexto sócio-histórico brasileiro,
Aguiar (2000) sinaliza que quando essa estruturação é corrompida, não há explicações mais
robustas do que recorrer ao processo de desenvolvimento do Estado patrimonial, que a grosso
modo, aponta que independente de desenhos institucionais, ou melhor, constitucionais, as
funções político-administrativas foram postos de dominação exclusivas daqueles detentores de
terras, e que isso tende a se perpetuar de certo modo, no tempo.
Em decorrência disso, o Estado se assenta sob bases personalíssimas, cuja
sobreposição do interesse privado prevalece sobre o público (FAORO, 2012), desobstruindo
assim, qualquer forma de barreira para a prática nepotista. Sendo assim, é na contramão desse
fenômeno que a Controladoria Geral da União (CGU) firma substanciais esforços, por entender
sobretudo, que quando determinada autoridade nomeia seu próprio parente, além de configurar
nepotismo, viola o princípio da impessoalidade administrativa (BRASIL, 2019). Fenômeno
esse considerado por Faoro (2012), que historicamente, isso nada foi do que a invasão de civis
e militares poderosos na direção da esfera econômica, política e financeira do Estado.
O autor ressalta ainda que é infrutífero se demarcar grau de parentesco como
mecanismo inibidor do nepotismo, pois [...] ainda que essa classe dirigente não esteja
necessariamente unida por laços familiares, é razoável concluir que utiliza o setor público em
benefício próprio [...]” (p.92) de outras formas. Com isso, a CGU entende vigiar também o
chamado nepotismo cruzado, definido quando “[...] o agente público nomeia pessoa ligada a
outro agente público, enquanto a segunda autoridade nomeia uma pessoa ligada por vínculos
de parentescos ao primeiro agente, como troca de favores, também entendido como designações
recíprocas” (BRASIL, 2019, s.p).
Contudo, Faoro (2012) observa que é tendência não só nos municípios, mas também
nos Estados, que quando possível, as elites dirigentes se fecham “[...] na sua perpetuidade
hereditária, ao eleger os filhos e genros, com o mínimo de concessões ao sangue novo”
(FAORO, 2012, p.92), ou em caso contrário, adota à prática do nepotismo cruzado. Argumento
esse que reforça a ideia de Stock (1992, p.70) de que as nomeações de caráter discricionário
são em grande medida, a porta de entrada para o serviço público desmoralizado, sobretudo
quando corre “[...] pela via do contrato sem concurso, sem aferição prévia da capacitação”
(STOCK, 1992, p.70).
Com efeito, estudar a administração, é estudar os meios administrativos para se
atingir determinado objetivo, que se pensados pelo modelo patrimonialista de administração,
eram para Campante (2003) práticas psicossocialmente aceitas, pois os princípios que
repousavam na validade das relações ora estabelecidas, sobretudo quando da delegação de
funções administrativas, naquele contexto eram da legitimadas.
Por outro lado, sob a lente teórica do federalismo político, os arranjos
constitucionais trouxeram outros fluxos de influência que não só a divisão de poder entre níveis
de governo, mas também a atividade legislativa, o papel do Judiciário e dos partidos políticos,

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a alocação de recursos tributários e de competências e as garantias constitucionais dos entes

que compõem a federação (SOUZA, 2019).

Porém, de acordo com Abranches (1988), Abrúcio (1998) e Abrúcio e Costa (1988)
o federalismo brasileiro redesenhado em 1988 gerou interpretações divergentes, de modo que
os ditos constitucionais em relação ao exercício do poder geraram embates não entre os próprios
entes federados, quer verticalmente e/ou horizontalmente, mas também com o poder legislativo
e judiciário. Em resposta, embora a constituição federal de 1988 tenha reduzido a autonomia de
governadores e prefeitos, seus ditos não transformaram prefeitos e governadores em atores
passivos, podendo estes, exercer certo poder dicionário quando da escolha do cargo de
Secretário (SOUZA, 2019).
Nesse sentido, havendo a necessária descentralização do poder, ter-se-á mais de um
polo político, surgindo, portanto, entes políticos autônomos. No âmbito dessa realidade política,
uma questão crucial do Estado Federal serão as necessárias relações de coordenação entre os
entes federativos no que se refere às tarefas administrativas que são impostas, seja
juridicamente, seja por meio da dinâmica socioeconômica (ARRETCHE, 2004).
Considerando que possíveis distorções quanto à concessão do poder discricionário
ora desenhado pela CF/88 podem ocorrer, convém melhor compreender a tipologia
constitucional a que se assentam as regras vigentes para nomeação do cargo de Secretário.
Nesse sentido, elaborou-se em síntese as principais classificações constitucionais em termos
dos processos de mutações a que se submetem, de modo a constar na figura 2.

Imutável
(permanente)

Transitoria-
Fixa mente
imutável

Mutabilidade da
Semi- Constituição
rígida Federal Flexível

Transitoria
Rígida -mente
flexível

Figura 1. Mutabilidade da Constituição Federal

Fonte: Elaborada pelo autor com base em Barroso (2015)

Contudo, convém observar que dos modos de mutações constitucionais citados na

figura 1, a de ordem rígida destacada em preto é a em vigor no Brasil (BARROSO, 2015). Em
termos práticos, isso significa que o processo previsto para que se altere seus ditos, é de pronto,
complexo, sobretudo ao observar que tal esforço compete privativamente ao Poder Legislativo
federal, ou seja, quando se intenciona elaborar projeto de se submete ao processo legislativo
federal (MASSON, 2018).

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Com o instituto de uma constituição rígida, convém demarcar que com o instituto
da súmula vinculante em 2004 pela emenda constitucional 45 de 2004, decisões do STF
vinculam ou subordinam todas as autoridades judiciárias e administrativas do País – também
chamado de controle concentrado (BARROSO, 2015). No caso de seu descumprimento, a parte
pode ajuizar Reclamação (RCL) diretamente ao STF (BRASIL, 2019)
Contudo, com o instituto de melhor compreender a discussão ora envidada no
presente artigo, elaborou-se o modelo analítico, a constar na figura 2.

RCL

União Estados

Legislativo Executivo Legislativo Executivo

STF

PEC 120/2019 Judiciário Judiciário

ADC
Municípios
Súmula
vinculante
Legislativo Executivo
Controle
Concentrado

Figura 2. Modelo analítico

Fonte: elaborada pelo autor

Sendo assim, a figura 2 condensa a arquitetura federativo vigente no Brasil, ao

passo que a seta de saída do poder legislativo federal, comtempla o arranjo federativo de
movimentos contrapostos às decisões do STF – como por exemplo, projeto de Emenda
Constitucional. Com isso, considera-se o modelo fundamental para se construir argumentações
coerentes e robustas na sessão de analise de resultados do presente artigo.

2. Método de Pesquisa

O presente artigo é de caráter eminentemente qualitativo, cuja primeira fase abarcou

revisão sistemática de literatura para robusta fundamentação teórica. Na segunda fase,
empresou-se a pesquisa documental, da qual se levantou os dados necessários à composição do
corpus da pesquisa, cuja definição de palavras chaves foram “nepotismo”; “administração
pública”, “súmula vinculante 13” e “secretári*”, termos estes que foram inseridos nos
mecanismos de busca do site oficial do Supremo Tribunal Federal e do Senado Federal. Após
findada a coleta de dados, estes foram organizados em planilhas com o auxílio do software
Excel versão 2016.
Em sequência, ao levantar os litígios oriundos da interpretação dos ditos da carta
magna e da própria súmula vinculante, identificou-se um total de 47 reclamações (RCL`s)
impetradas diretamente no STF. Para localizar tais documentos, aplicou-se o filtro
“SUV00013”, que retornou resultados apropriados para os objetivos do presente artigo. O
recorte temporal adotado se deu em função da criação da súmula em 2008, de modo que o
período em exame compreendeu desde a data sua vigência, ou seja, entre 2008 e 2019. Nesse
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sentido, na intenção de evidenciar os entendimentos proferidos pelo STF, empregou-se leitura

atenta às ementas das RCL`s.
Em seguida, encontrou-se ainda um projeto de emenda constitucional, cujo objeto
de discussão converge exatamente ao discutido no presente artigo. Nesse sentido, o documento
foi considerado e analisado em comparação às RCL1s. Analisou-se ainda a características dos
documentos, que em grande medida se referiam a reclamações propriamente ditas, e não aos
agravos regimentais, habeas corpus e mandatos de segurança.
Por fim, com base nos dados da pesquisa, elaborou-se tabelas para melhor discutir
os resultados. De qualquer forma, para melhor visualização de tais etapas, elaborou-se a figura
3
1˚ fase: 1˚ fase: 3˚ fase: 4˚ fase: análise 5˚ fase: discussão
Revisão de Levantamento de tratamento dos dos dados dos resultados
Literatura dados dados
Leitura das Redação dos
Definir Manipular o
Federalismo ementas dos resultados e
palavras chave corpus da
político acórdãos considerações
pesquisa
Inserir nos finais
Redação do Análise das
mecanismos de Organizar no
referencial características
busca no site Software
teórico das publicações
do STF Excel 2016
Aplicar Elaborar tabelas,
expressão de figuras e quadros
busca:
SUV000013 Aplicar filtro
“RCL”
Exportar dados
manualmente

Figura 3. Etapas da pesquisa

Fonte: elaborada pelo autor

3. Análise dos Resultados

A priori como resultado, apurou-se os ditos da Súmula vinculante 13, porém, antes
de discutir o texto propriamente dito, convém esclarecer brevemente o debate que figurou o
contexto de formulação do referido instrumento jurídico. Nesse sentido, a analise dos resultados
se dividem em tópicos como controle judicial e legislativo, sendo que o primeiro se subdivide
em pré e pós contexto súmula vinculante e o segundo, é unicamente estruturado com a discussão
em torno do Projeto de Emenda Constitucional número 120 de 2019 (PEC 120.2019).

• Controle judicial: pré contexto da súmula vinculante

Com o retorno da busca no site oficial do STF, observou-se que a súmula

vinculante 13 não emergiu sem motivos determinantes, se fundamentando, portanto, em
discussões levantadas a partir da ADC número 12. Em resumo, essa ação pleiteava a declaração
de constitucionalidade da resolução interna do recém-criado Conselho Nacional de Justiça
(CNJ), cujo instrumento legal que não havia menção ao substantivo “direção” quando se tratava
da vedação de nomeação de parentes até o terceiro grau para ocupar o referido cargo.
No entanto, convém sintetizar os entendimentos e decisões emanadas por
ministros do STF em relação a esse assunto, de modo que embora o Ministro relator Carlos

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Britto tenha defendido que do termo “direção”, se poderia deduzir o exercício da função de
chefia, se levou à votação no tribunal o julgamento quanto a constitucionalidade dessa matéria.
Nesse sentido, elaborou-se em síntese o julgamento da referida ADC no quadro 1

Ministro (a) Entendimento sobre o termo “chefia” Decisão Auto aplicação dos
princípios da
CF/88
Carlos Britto Deduzir do termo “direção”, o termo Relator Sim, enfatizando a
“chefia” Impessoalidade e
moralidade
Gilmar Acompanhou na integralidade o relator
Mendes
Menezes Os princípios constitucionais têm Ação -
Direito eficácia própria, e cabe ao CNJ procedente
discipliná-los.
É desnecessário interpelar pela
interpretação do texto da resolução, pois
é implícito que quando se fala em cargo
de direção e assessoramento, se fala
também no de chefia.
Carmen A direção já inclui a chefia. Ação Sim, enfatizando a
Lúcia procedente Impessoalidade e
moralidade
Ricardo Está subentendido Ação Sim,
Lewandowski procedente Impessoalidade,
moralidade e
eficiência
Eros Grau Acompanhou na integralidade o relator
Cezar Peluso Os incisos III e IV do artigo 2º da Ação -
Resolução falam apenas em "servidor procedente
investido em cargo de direção ou de
assessoramento". Penso que seria bom
que constasse "de direção, chefia ou
assessoramento"
Celso indiferente Ação Sim, com ênfase à
Antônio de procedente impessoalidade e
Mello moralidade

Quadro 1. Julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 12

Fonte: dados da pesquisa
Contudo, foi mister o entendimento de que o ato normativo discutido, não só pode
ser editado pelo CNJ, como não viola o princípio federativo e a separação dos poderes
estatais, por entender que os princípios constitucionais expressos no artigo 37 da constituição
federal de 1988 se aplicam imediatamente, independente de atos normativos próprios. No
entanto, como principal desdobramento, se destaca a positivação da súmula vinculante 13 do
STF, que postula que:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta,
colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo

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de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em

comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na
administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a
Constituição Federal (BRASIL, 2008, grifo do autor, s.p).

Com efeito, com a criação da súmula vinculante em 2008, seus ditos passam a gerar
efeito vinculante aos entes federados, reafirmando obviamente o que a CF/88 já havia
delineado. No entanto, isso não significa que entendimentos diversos não se consubstanciaram
em reclamações (RCL`s) por parte dos entes federados mesmo após a unânime súmula. Em
outras palavras, isso quer dizer que o controle judicial exercido sobre os entes federados,
apresenta falhas quanto à pacificação e homogeneização do entendimento ora expectado com a
criação da súmula.
No entanto, isso não quer dizer que a Suprema Corte não tenha cumprido com seu
papel, pelo contrário, em termos de controle de constitucionalidade, tem sido salutar sua
atuação, ou seja, em termos de eficiência, não há que se discutir, já em termos de eficácia, o
controle concentrado tem apresentado vícios.
Tal afirmação se contata ao se observar o contexto pós vigência da referida súmula,
sendo, portanto, assunto a ser discutido no próximo tópico do presente artigo.

• Controle judicial: Pós contexto da súmula vinculante

Ao levantar os litígios oriundos da interpretação dos ditos da carta magna e da

própria súmula vinculante, identificou-se um total de 47 reclamações (RCL`s) impetradas
diretamente no STF. Para localizar tais documentos, aplicou-se o filtro “SUV00013”, que
retornou resultados apropriados para os objetivos do presente artigo. O recorte temporal
adotado se deu em função da criação da súmula em 2008, de modo que o período em exame
compreendeu desde a data sua vigência, ou seja, entre 2008 e 2019. Nesse sentido, na intenção
de evidenciar os entendimentos proferidos pelo STF, empregou-se leitura atenta às ementas das
RCL`s, de modo que a tabela 2 condensa a de maior relevância.
(continua)
Ministro Ano Ente Breve contexto Entendimento da Súmula
(a) relator federado vinculante 13
(a)
Alexandre 2019 Estado de Nomeações para cargos de Há ajuste de favores para burlar a
de Moraes São Paulo chefia com vínculos regra do nepotismo, mediante
cruzados de parentesco reciprocidade nas nomeações ou
entre nomeante e nomeado designações, o que é
expressamente vedado pela
SUV13
Cármen 2019 Estado do Impetrante alegou que a Multa de 1% por mover o
Lúcia Rio nomeação estava de acordo judiciário e nomeação ofende a
Grande do com a CF CF
Sul
Gilmar 2019 Município Procuradoria do Estado Reclamação sem cabimento, não
Mendes de questiona Nomeação do viola a SUV13
Queimado vice-prefeito para o cargo de
– RJ Secretaria municipal

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(continua)
Ministro (a) Ano Ente Breve contexto Entendimento da Súmula
relator (a) federado vinculante 13
Roberto 2018 Estado do Procuradoria questiona se Se aplica em qualquer caso,
Barroso Amazonas caso se edite lei sobre as independente da edição de lei
regras de nomeação, a do Estado
SV13 se aplicaria
Alexandre de 2018 Estado de Procuradoria questiona se Inaplicabilidade da SUV13,
Moraes São Paulo cargos de Secretário salvo comprovado fraude na
estadual e municipal nomeação
Edson 2018 Estado de Nomeação de cônjuge de Inaplicabilidade da SV13, pois
Fachin São Paulo Prefeita em município do os cargos políticos do
Estado executivo, são de livre
nomeação e exoneração.
Alexandre de 2018 Estado de Procuradoria alega que Não viola
Moraes São Paulo nomeação de parente para
cargo político, viola CF
Roberto 2018 Município Ministério público Conflita com a SV13, mantém-
Barroso de Cabo recomenda impugnar ato se decisão do STJ
Frio – RJ de exoneração de servidor
ocupante de cargo em
comissão sob alegação de
não conflitar com a SV13
Roberto 2018 Município Prefeito nomeia parente Não viola a SUV13, ressalvado
Barroso de Araci – para Secretaria Municipal os casos de inequívoca falta de
BA razoabilidade, por manifesta
ausência de qualificação
técnica ou inidoneidade moral
Ministro Ano Ente Breve contexto Entendimento da Súmula
(a)relator (a) federado vinculante 13
Gilmar 2018 Município Prefeito nomeia filho e Não viola SUV13, salvo
Mendes de esposa para Secretários comprovada falta de
Mairiporã - Municipais qualificação técnica
SP
Alexandre de 2018 Estado de Procuradoria denuncia É preciso que se comprove o
Moraes São Paulo negligencia à aplicação da grau de parentesco entre a
SUV13 em nomeação do autoridade nomeante e
TJ-SP nomeada
Alexandre de 2017 Município Prefeito nomeia esposa Não viola SUV13, pois não se
Moraes de para Secretária aplica à cargo político
Porangatu -
GO
Dias Toffoli 2017 Estado do Partes recorrem à decisão A SUV13 prevalece vigente
Rio Grande do STF em relação à
do Norte anulação de nomeação em
desacordo com a SUV13
Luiz Fux 2017 Estado de Tribunal de Contas Ausência de provas concretas.
Santa denuncia prática de Nego provimento
Catarina nepotismo cruzado

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(conclusão)
Dias Toffoli 2017 Estado de Procurador do Estado Não se pretendeu esgotar todas
Santa questiona STF sobre possibilidades de configuração
Catarina possibilidades de do nepotismo na administração
configuração de pública. Cada caso demanda
nepotismo na SUV13 reexame de do conjunto fático-
probatório, o que não cabe em
RE.
Dias Toffoli 2016 Estado do Tribunal de Justiça do Na elaboração da SUV13, não
Rio Grande Estado anula nomeação se pretendeu esgotar todas
do Sul sob alegação de possibilidades de configuração
nepotismo. do nepotismo na administração
pública. Não se aplica à cargo
político
Tabela 2. Entendimentos da aplicabilidade da Súmula vinculante 13
Fonte: dados da pesquisa

Convém ressaltar que os casos não elencados na figura 2, manifestaram-se em

grande medida, em similar contexto e entendimento por parte da Suprema Corte, com baixa
variação quanto ao conteúdo reclamado. Cabe portando compreender que no universo da
pesquisa, as reclamações denotam de certa forma, naturalidade em se nomear parentes de
primeiro, segundo e/ou terceiro grau para os cargos de Secretário municipal ou Estadual, ponto
esse que constitui similaridades entre os Estado e Municípios.
O entendimento do STF se fundamenta sobretudo o argumento de que os cargos de
Secretário Municipal e Estadual são de livre nomeação e exoneração, e que a nomeação de
parentes de qualquer grau é perfeitamente lícita, e que, portanto, não há que se discutir o ato
sob a ótica do nepotismo na administração publica. Dispõe ainda que não lhe compete julgar o
mérito quanto à escolha do prefeito ou governador, sendo incumbido de verificar a legalidade
do ato.
Em continuidade, verificou-se o entendimento de que o exame da qualificação
técnica do nomeado, ou seja, o grau de escolaridade, a complexidade envolvida na atividade ser
desempenhada enquanto Secretário Municipal ou Estadual é perfeitamente passível de controle
judicial, porém, elemento esse não identificado como pauta central de discussão nas
reclamações ora analisadas.
Porém, por outro lado, ao se verificar esforços do controle político exercido sobre
a matéria, ou seja, do controle empregado pelo poder legislativo federal, observa-se claras
objeções quanto à normalidade das referidas nomeações. Em suma, tal argumento se
fundamenta na afronta aos princípios republicanos da impessoalidade e moralidade insculpidos
na carta magna de 1988, cujo pormenores de tais elementos são evidenciados no próximo tópico
do presente artigo.

• Controle Legislativo: o controle político do Senado Federal

Ao pesquisar os esforços que o poder legislativo emprega a respeito do controle

político sobre os demais entes federados, observou que em virtude da arquitetura constitucional,
cabe à mesa do Senado Federal e da Câmara dos deputados alterar, editar ou até mesmo,
cancelar súmulas vinculantes (BRASIL, 2019). No entanto, em atendimento aos objetivos do
presente artigo, identificou-se que o Senado Federal em especial tem empregado esforços
contrapostos ao entendimento do STF.

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Isso se observa sobretudo pela elaboração do Projeto de Emenda Constitucional

número 120 de agosto de 2019, que em suma, postula a alteração não da súmula vinculante 13,
mas do texto constitucional propriamente dito, ao passo que incluí o item XXIII que assevera
que aos agentes políticos:

é vedada a nomeação para cargo em comissão, ou a designação para

função de confiança, no âmbito do mesmo órgão, ou, no caso da
Administração Indireta, da mesma entidade, de cônjuge, companheiro
ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau
[...] (PEC 120/2019, s.p)

Na sequência, o texto do referido documento assevera que “qualquer cargo em

comissão ou função de confiança de órgão desse Poder, inclusive os referidos no art. 87 e seus
correlatos estaduais, distritais e municipais” são também passíveis de controle judicial, que ao
se vigorar, as nomeações de parentes configurariam nepotismo na administração pública em
todos os poderes estatais.
A justificativa do Senado para elaboração do PEC 120/2019 é de que a partir da
inércia do Judiciário, o Legislativo não poderia deixar de atender a constante cobrança, ou
melhor, pressão da sociedade pelo descalabro nepotista de nomeações que servem não ao
interesse público, mas às necessidades particulares, ou melhor, familiares de prefeitos e
governadores. Postula ainda que com a vigência do PEC, o serviço público se moralizará
socialmente ao passo que rompe com a cultura de cabides de empregos, e consequentemente
combate o nepotismo herdado do Estado patrimonial.
Contudo, entende-se que na visão do teórico crítico Davis, as nomeações
caracterizadas ou não como nepotismo, são discutidas no âmbito da administração pública
como sintomas do excesso de discricionariedade concedida em normas jurídicas – ou melhor
dizendo, nas constituições.

4. Conclusões

Com base nos resultados ora discutidos, observa-se que o PEC 120/2019 tem sido
salutar instrumento de contrapeso, quando se trata de discordância com o texto constitucional
por parte da população, pois entende-se ser o parlamento brasileiro, o locus que há
representantes dos interesses, ainda que de grupos específicos, mas de modo geral, da sociedade
brasileira. Outro argumento de grande valia, é que ao contrário do poder judiciário, o legislativo
federal entende que há clara afronta aos princípios republicanos da impessoalidade e
moralidade, ao passo que a impessoalidade nesse contexto, é exercida em função de projetos
pessoais de poder, sendo arbitrário a qualquer processo de seleção que considere requisitos
impessoais e democráticos de participação da sociedade em funções chave nos governos
estadual e municipal, como no caso, o cargo de Secretário (a).
Já em relação ao princípio da moralidade, tem-se como norte o fundamento de que
a sociedade moderna não tem tolerado descalabros nepotistas de todas as ordens, quer de
modalidade horizontal ou vertical. Isso se manifesta pela mutabilidade de padrões vigentes na
sociedade, sendo as referidas nomeações atos avessos aos ditames da sociedade brasileira
moderna. Com efeito, sinaliza-se a necessidade de se ajustar o texto constitucional não só em
consonancia com os valores da sociedade moderna, mas também com o atual modelo de
administração pública, que há tempos não professa fundamentos do modelo patrimonialista.
Isso sublinha a relação direta entre o conteúdo do PEC 120/2019 com as reclamações ora
examinadas no presente artigo. Contudo, a relação ora identificada, não foi a de que as
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reclamações impetradas no STF advogavam em favor do interesse público, pelo contrário, a

duvida emergia para se ter certeza que os atos de nomeação não seriam posteriormente anulados
pelo controle judicial. A preocupação dos impetrantes era única e exclusivamente a de manter
o ato valido de acordo com a interpretação da norma pelo Supremo.
A relação que este artigo se refere, é que há eminente conflito de interesses entre o
que é certo ou errado, pois enquanto de um lado, os prefeitos e governadores nomeiam seus
parentes com certo grau de normalidade, o parlamento brasileiro discorda veementemente,
expressando-se, portanto, no PEC 120/2019.
Com isso, infere-se que se o texto constitucional não acompanha as modificações
dos atuais padrões, é natural que haja descontentamentos da população em relação aos atos
praticados por agentes políticos. Nesse sentido, a proposta de acréscimo ao texto constitucional
supracitada se coloca como proponente dessa lacuna legal, ao passo que se diz inovadora e
pareada com os atuais padrões valorativos da sociedade.
Portanto, a relação ora encontrada não se confunde com argumentos já aclamados
na área de administração pública quando se diz que o modelo patrimonialista ainda vigora no
país, porém em menor intensidade. Avança no sentido de que as reclamações analisadas não
professam em essência valores públicos – como deveriam professar, pois entende-se que o
combate ao nepotismo conta, primariamente com a colaboração dos próprios agentes políticos
–, pelo contrário, é nada mais do que mecanismos para perpetuidade de projetos pessoais de
poder, o que reflete diretamente no modus operandi da administração pública brasileira.
Em se tratando de limitações do presente estudo, de pronto se descarta enfoque
eminente do texto constitucional, pois conforme postulado por Jhon Dearlove na obra de Evans
(2001) a medida que [...] bring the constitution back in’ as a focus of political study ‘in ways
that avoid the limitations of the constitutional approach and a narrow legalism’ through the
creation of ‘a new, or at least a greatly refurbished, language of constitutionalism”. Logo neste
sentido, o artigo corrobora com avanços nessa abordagem para além da ciência política, que se
debruça sobretudo, no exame do poder político e pouco tece a respeito dos reflexos na área de
administração pública.
Todavia, como esperado, as limitações do presente artigo se referem ao tipo de
documento analisado, podendo ser examinado também outros que abarcam o tema do
nepotismo. Por essa razão, não se pode generalizar as afirmações aqui tecidas, pois há
probabilidade do quadro narrado não se constatar em determinadas realidades.
Como sugestão para estudos futuros, recomenda-se o emprego de esforços na seara
da pesquisa comparada, que pode ajudar a superar certo senso comum que caracteriza algumas
análises sobre o federalismo brasileiro. Nesse sentido, convém também explorar a perspectiva
comparada com outros países latino americanos de modo a compreender como a governança
local se conformou ao longo tempo, bem como verificar a paridade entre o texto constitucional
com os dados empíricos.

5. Referências

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Ciênc Sociais 1988; 31:5-38.

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NEPOTISMO NA
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BRASILEIRA: UM ESTUDO
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Jorge Leal da Silva Título dos Anais do

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Artigo Congresso de
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Sociedade e Inovação
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Nome da Editora
Data de Publicação
Even3
17/02/2020
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Português SILVA, Jorge Leal da. NEPOTISMO
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Unigranrio, 2019. Disponível em:
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NEPOTISMO-NA-ADMINISTRACAO-
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