38.

“O facto de se passar a dizer que a intervenção do Ministério Público é uma mera

«possibilidade», mesmo que não tenha qualquer sentido útil, talvez signifique, no entanto,
a tomada de consciência de que a solução de fazer do Ministério Público o mandatário
genérico da Administração, quando ele é simultaneamente o titular da ação pública, é um
absurdo, capaz de pôr em causa a existência de um processo equitativo” (VASCO
PEREIRA DA SILVA).

O quadro genérico dos papéis que o MP pode desempenhar resulta do art. 51.o do ETAF.

Os artigos 85.o e 146.o/1, em sede de recurso, conferem ao MP o poder de intervir nos

processos administrativos em que não seja parte, quando entenda que tal se justifica em função
da matéria que esteja em causa, “em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de
interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no art.
9.o/2”. A intervenção do MP nos processos em que não seja parte prevista no art. 85.o visa
contribuir para o melhor esclarecimentos dos fatos ou a melhor aplicação do direito nos
processos da ação administrativa em primeiro grau de jurisdição, podendo traduzir-se na
emissão de um parecer sobre o mérito da causa, que exprime uma opinião sobre o sentido em
que o caso deve ser decidido pelo tribunal, ou num requerimento dirigido a solicitar a realização
de diligência instrutória, no caso em que tal é administrado pelo no3 do art. 85.o. Além disto, o
MP ainda tem intervenção no âmbito dos recursos jurisdicionais que não tenha interposto, ao
que acresce a legitimidade para a interposição de recursos jurisdicionais de decisões ilegais, de
recursos para uniformização de jurisprudência e de recursos de revisão - art. 141.o/1, art.
152.o/2 e art. 155.o CPTA. Quanto ao problema suscitado na frase: o MP pode ser autor em
processos administrativos, quando propõe ações no exercício da ação pública - art. 9.o/2. O
problema surge a propósito do art. 11.o/1 que, no seu inciso final, adianta que o MP pode
também representar o Estado, fazendo às vezes de seu advogado, nas ações administrativas que
sejam propostas contra este.

O Professor VPS refere que isto pode colocar em causa a existência de um processo equitativo
na medida em que se permite que o Ministério Público pudesse ser parte do lado do autor e
advogado do lado do réu. Em suma, o professor considera que o ministério público apenas deve
ter funções de parte.

28. “Só existe o dever de o juiz identificar causas de invalidade geradoras de anulação e
não alegadas pelas partes se do processo constarem todos os factos necessários para o
respetivo julgamento” (Acórdão do STA de 28.10.2009, Proc. n.o 0121/09).

Relativamente à constituição do objeto processual, destacamos, desde já, as três posições

diferentes: uma perspetiva processualista (releva, essencialmente, o que seja apresentado ao
tribunal, independentemente das pretensões do autor), uma visão substancialista
(completamente contrária à exposta anteriormente) e um entendimento conciliador (deve haver
uma ligação entre o pedido e a causa de pedir).

A doutrina tradicional do contencioso administrativo, que perdurou até à reforma de 2002/2004,

assentava numa ótica objetivista (existia uma clara preferência do pedido, em detrimento da
causa de pedir) – no fundo, entendia que o contencioso visava a defesa da legalidade e do
interesse público, em detrimento dos direitos subjetivos dos particulares, pelo que o particular
atuava para defender esses mesmos valores. Com a reforma do contencioso, mudou-se para um
sistema subjetivista, que valoriza os interesses dos particulares, considerando-se, assim, que o
pedido e a causa de pedir têm a mesma importância para o objeto processual – de forma a tutelar
plena e efetivamente esses interesses, confere-se os poderes necessários ao juiz, nos termos dos
artigos 268o/4, CRP e 2o/2, CPTA.
Uma das manifestações do acolhimento subjetivista no sistema está presente no artigo 95o/1,
CPTA, ao estabelecer que o tribunal não se pode ocupar de outras questões que não as
suscitadas pelas partes no processo, à exceção das questões de conhecimento oficioso ou das
situações em que a lei assim o admita. O no3 do art 95o, CPTA admite uma exceção, nos
processos impugnatórios, ao princípio do contraditório estabelecido no no1 – na primeira parte
do no3, transmite-se a ideia de que o juiz deve ocupar-se integralmente de todas as questões
levantadas ao processo.

A segunda parte desencadeia diferentes interpretações – o juiz deve identificar a existência de

causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas pelo prazo comum de 10 dias,
quando exija o respeito pelo princípio do contraditório.

O professor José Vieira de Andrade consagra uma visão totalmente objetivista, demarcada da
relação jurídica material e dos direitos subjetivos do particular, não sendo, por isso, aceite. Já o
professor Mário Aroso de Almeida considera que o preceito em causa se limita a permitir que o
juiz aplique uma norma que o autor não tenha invocado, ou diferente da que ele tenha,
erradamente indicado, desde que o autor tenha qualificado corretamente a conduta como ilegal –
admite que todas as causas de invalidade de que sofra o ato integrem uma só causa de pedir.

Por fim, o professor Vasco Pereira da Silva entende que o juiz não pode introduzir novos factos
(diferentes dos que constam das alegações das partes), podendo apenas identificar ou
individualizar as ilegalidades dos atos. Exige-se o respeito pelos princípios do contraditório e do
dispositivo, estando o juiz limitado pelo objeto do processo e pelos factos invocados pelas
partes, não existindo, assim, previsão do princípio do inquisitório (à exceção dos factos de
conhecimento oficioso).

21. “(...) é bem possível concluir que a norma do art. 73.o, n.o 2 do CPTA se revela
desconforme com a Constituição, na parte em que atribui competência aos Tribunais
Administrativos para, a título principal e definitivo, declarar a inconstitucionalidade e
ilegalidade qualificada de normas regulamentares, ainda que com efeitos restritos ao caso
concreto.” (LICÍNIO LOPES MARTINS).

O artigo 73o, CPTA prevê a possibilidade da impugnação direta da norma regulamentar. Até á
revisão de 2015, os interessados só podiam obter, da parte do tribunal, uma declaração de
ilegalidade sem força obrigatória geral, ou seja, a declaração de que a norma impugnada era
ilegal só valia para o interessado (no fundo, obtia-se uma desaplicação da norma).

Com a revisão de 2015, o artigo 73o passou a prever a possibilidade de impugnação direta da
norma regulamentar, sendo que a declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral passou a
estar apenas prevista no seu no2, para os casos abrangidos pela restrição prevista no artigo 72o,
no2, CPTA. Assim, só há lugar à referida declaração nas situações em que, invocando o autor a
existência de inconstitucionalidade da norma impugnada (281o, no1, CRP), é vedada aos
tribunais administrativos a declaração de ilegalidade dessa norma com força obrigatória geral
(pressupõe a apreciação em abstrato, pelos tribunais administrativos, da norma inválida com
fundamentos no 281.o/1 CRP, não implicando, contudo, o expurgo da norma do ordenamento
jurídico – tertium genus).

Isto porque só ao TC compete declarar com força obrigatória geral a inconstitucionalidade de
quaisquer normas (inclusive as ditadas pela Administração). Podemos problematizar um
possível esvaziamento da norma em análise, na medida em que a CRP já impõe a todos os
tribunais a recusa de aplicação de normas inconstitucionais por via do artigo 204o.
11. «(...) Segundo a letra da lei (art. 57 CPTA), os contrainteressados, não obstante serem
demandados na ação e figurarem do lado passivo da relação processual, não fazem parte
da relação matéria controvertida. Mas como se explica que alguém seja demandado
processualmente se não pertence à relação material que vai ser apreciada em juízo?»
(FRANCISCO PAES MARQUES).

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) prevê a participação dos

contrainteressados nos processos impugnatórios, estatuindo que, para além da entidade autora
do ato, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do
processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na
manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em
causa ou dos documentos contidos no processo administrativo (artigo 57.o). Prevê também a
participação destes sujeitos processuais nas ações de condenação à prática de ato administrativo
devido, preceituando que para além da entidade responsável pela situação de omissão ilegal, são
obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem a prática do ato omitido possa
diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse em que ele não seja praticado e que
possam ser identificados

em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo

(n.o 2 do artigo 68.o do CPTA).

Não é por caso que o CPTA da referencia específica aos contrainteressados nos arts.o 57.o e
68.o, no2, no âmbito das ações de impugnação de atos administrativos e de condenação à prática
destes. Trata-se de domínio em que a ação é proposta contra a entidade que praticou ou que
omitiu ou recusou o ato administrativo, mas em que há sujeitos privados envolvidos no litígio,
na medida em que os seus interesses coincidem com os da Administração ou, pelo menos,
podem ser diretamente afetados na sua consistência jurídica com a procedência da ação. As
relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes de autoridade por parte da
Administração são frequentemente complexas, apresentando-se com uma estrutura multipolar,
que envolve um conjunto mais ou menos alargado de pessoas cujos interesses são afetados pela
conduta da Administração.

Em aparente sintonia com estas disposições, estabelece o n.o 1 do artigo 10.o do CPTA,
referente à legitimidade passiva em geral, que cada ação deve ser proposta contra a outra parte
na relação controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de
interesses contrapostos aos do autor. De facto, considera consensualmente a doutrina e a
jurisprudência que a lei tem neste preceito por escopo, embora não exclusivamente, a atribuição
de legitimidade passiva aos contrainteressados, os quais, segundo a doutrina maioritária, devem
formar um litisconsórcio necessário passivo com a Administração. O estabelecido neste n.o 1 do
artigo 10.o CPTA difere substancialmente de outros preceitos fixados na lei em que também se
prevê, para além do autor e da entidade demandada, a participação processual de outros sujeitos,
designadamente a possibilidade de serem demandados particulares ou concessionários no
âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou outros
particulares (n.o 9 do artigo 10.o do CPTA) ou a hipótese genérica de aplicação da lei
processual civil em matéria de intervenção de terceiros (n.o 10 do artigo 10.o do CPTA).

O artigo 78.o, no2, al. b) do CPTA exige que na PI da ação administrativa sejam identificados
os contrainteressados, quando existem. Trata-se, como referem os professores MÁRIO AROSO
DE ALMEIDA e FERNANDES CADILHA de situações em que o ato impugnado “tem um
conteúdo ambivalente ou foi praticado no âmbito de uma relação triangular ou poligonal de
modo que a anulação contenciosa possa afetar terceiros relativamente aos quais o ato produza
um efeito jurídico favorável.” Acrescentando que “integram o conceito de contrainteressados,
não só os destinatários do ato, quando este seja impugnado por um terceiro, como os demais
titulares de interesse contraposto ao do impugnante que possam ser identificados por poderem
extrair um benefício do ato e por isso ser para si vantajosa a sua manutenção na ordem
jurídica”.

Consagra-se, assim, em tal situação, um litisconsórcio necessário passivo entre a entidade

demandada e os contrainteressados.

Também, em via da garantia conferida pela Constituição ao direito de acesso à justiça e

consequente tutela jurisdicional efetiva - artos. 20o e 268o no 4 CRP- a decisão judicial que
anule um ato administrativo nunca produzirá efeitos de caso julgado relativamente a todos os
contrainteressados que não foram identificados ou mandados citar pelo recorrente na petição de
recurso. O que também explica e justifica que o contrainteressado que não tenha sido citado no
processo possa pedir a revisão de sentença, nos termos do artigo 155o do CPTA, precisamente
com fundamento na circunstância, assim originada, de não ter tido a oportunidade de participar
no processo e tenha sofrido ou esteja em vias de sofrer a execução da decisão a rever.

A questão de saber se num dado processo existem, ou não, contrainteressados que como tal
devam ser identificados e citados tem que ser avaliada não em abstrato mas tomando como
referência a concreta relação material controvertida trazida a juízo.

33. “Quanto à questão das impugnações administrativas necessárias, o [CPA de 2015] veio
substituir-se e afastar o que tinha ficado estabelecido no CPTA, que não estabelece um
pressuposto processual de impugnação necessária dos atos administrativos. O legislador
do CPA criou um pressuposto processual novo e não necessário, por um lado, porque é
inconstitucional, por outro lado, porque não serve para nada” (VASCO PEREIRA DA
SILVA).

Nem no art. 51.o do CPTA, nem em nenhum dos artigos que se referem à impugnabilidade
(54o), encontramos qualquer referência ao pressuposto processual do recurso hierárquico
necessário ou reclamação necessária (impugnações administrativas necessárias). Isto é estranho
porque em 2015 o CPA criou, ainda que para situações excecionais, a possibilidade de existirem
recursos. hierárquicos e reclamações necessárias. Ora, isso foi feito pela mesma comissão que
fez o código de processo, mas essa necessidade não está no código de processo, que foi
posterior. Então significa que esta exigência não vale como exigência processual. Deste modo, o
Professor Regente Vasco Pereira da Silva, é contra a necessidade de uma prévia impugnação
administrativa. A seu ver, é manifestamente inconstitucional uma exigência desse tipo dado que
colocaria em causa o direito a uma tutela efetiva ao estabelecer uma restrição ilegal ao exercício
de um direito - art. 269.o/4 e 5 da CRP. Esta regra implica que se o particular não recorrer
previamente ao superior hierárquico ou não reclame necessariamente, perderá o seu direito. Isto
não só afetaria a defesa do seu direito, e dessa forma o princípio da plenitude, como afetaria o
princípio da efetividade, porque implicaria reduzir por 1/3 o prazo de impugnação uma vez que
o prazo passaria de 3 meses para um. A favor da inconstitucionalidade podemos invocar,
também, uma violaçãodoprincípiodaseparaçãodepoderes.
Aosecondicionaraidaatribunalaumusoprévio de um meio administrativo notamos uma
manifestação de uma lógica característica do modelo tradicional francês, onde a administração
era juiz e o juiz administrador. Não existe nenhuma razão hoje para que se exija que a decisão
seja tomada pela administração, antes de ir a tribunal uma vez que isso é um “resquício da
infância difícil do contencioso”.

Mas repare-se que o código de processo, refere VPS, não apenas determina a
inconstitucionalidade do regime jurídico do código de procedimento, como torna ilegal esta
exigência. Porque se essa exigência valesse, teria de valer como um pressuposto processual.
Ora, não há nenhuma norma no CPTA que estabeleça esse pressuposto. Assim, a previsão foi
afastada pelo código de processo, que era onde deveria estar. O código de processo ilegalizou
essa exigência. Além disso, o código veio estabelecer regras que dizem expressamente que essa
necessidade hoje em dia desapareceu e, portanto, a impugnação administrativa é sempre
facultativa.

6. “O pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente

operativas com força obrigatória geral está confinado ao Ministério Público e às pessoas e
entidades referidas no n.o 2 do artigo 9.o do CPTA (...) Tal solução de regime traduz uma
ponderação de natureza político-legislativa, que se conforma com a disposição
constitucional do artigo 268.o, n.os 4 e 5 da Constituição, não se traduzindo numa
restrição ilegítima da tutela jurisdicional efetiva” (Acórdão do TCA Sul de 18.10.2018,
Proc. n.o 92/18.6BELSB).

Quanto ao art. 9o CPTA, que regula a legitimidade ativa, dispõe de 3 situações: a do número 1,
que é a considerada a relação normal e essencial do processo administrativo, em que a ação
procede de um direito daquele determinado particular- a ação jurídico-subjetiva; a do número 2
que fala de duas situações: ação popular (intentada pelos particulares para a defesa de um
interesse difuso) e de ação pública (intentada pelo Ministério Público - MP). Portanto, existem
no processo administrativo três modalidades de ações: a relação jurídica-substantiva que está no
no1 do art. 9o CPTA, as ações públicas que cabem ao Ministério Público, e as ações populares,
que cabem a qualquer pessoa, no quadro de normas difusas.

À luz do CPTA, nos termos que resulta do regime estabelecido no disposto no artigo 130.o do
CPTA, não é possível um indivíduo deduzir um pedido de suspensão judicial da eficácia de
normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral, mas apenas com
efeitos circunscritos ao caso concreto, como previsto no n.o 1 do citado preceito. A desaplicação
de norma num caso, a requerimento de interessado, não produz efeitos de força obrigatória
geral: envolve formulação de juízo de inconstitucionalidade, tal como sucede no âmbito da
fiscalização incidental em sede de impugnação de acto de aplicação.

Contudo o regente afirmar que não faz sentido que um processo destinado a apreciar a
legalidade de um regulamento, a título principal, tenha como resultado, verificada a existência
dessa invalidade, uma declaração de ilegalidade de uma norma geral e/ou abstrata, mas que só
vale para aquele caso concreto.

O pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas

com força obrigatória geral está confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades
referidas no n.o 2 do artigo 9.o do CPTA, nos termos do disposto no n.o 2 do artigo 130.o.
Tal solução de regime traduz uma ponderação de natureza política-legislativa, que se conforma
com a disposição constitucional do artigo 268.o, n.os 4 e 5 da Constituição e com os n.os 1 e 2
do artigo 2.o do CPTA, não se traduzindo numa restrição ilegítima do princípio da tutela
jurisdicional efetiva ou do acesso ao direito e à justiça cautelar, por não deixar os interessados
sem a possibilidade de acesso à tutela cautelar, dependente ou instrumental das ações
administrativas de impugnação de normas administrativas.

É necessário garantir que que os cidadãos possam impugnar diretamente os regulamentos

lesivos dos seus direitos, quando esteja em causa a lesão imediata de direitos fundamentais,
através dos tribunais administrativos, uma vez que não existe meio próprio na jurisdição
constitucional. Em suma, se a reserva de jurisdição constitucional excluísse a impugnação a
titulação a titulo principal de regulamentos, quando invocado a violação de direitos
fundamentais por uma norma administrativa imediatamente aplicável, estaríamos a deixar os
cidadãos sem a tutela dos seus direitos e garantias o que, ultimamente, acabaria por ser um
resultado não desejado pela nossa ordem constitucional.
Contudo, Vieira de Andrade ainda vai mais longe. O autor, para além de não considerar o
disposto no artigo 73/2 do CPTA inconstitucional, entende que este deve ser alvo de uma
“extensão teleológica, em conformidade com a garantia constitucional”.