Política Social - José António Pereirinha

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POLITICA SOCIAL
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lOSE ANTONIO PEREIRINHA
UNIVERSIDADE ABERTA I 2018

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Col~o: eUAb I CoIegio Universitaria; N.o 16

ISBN: 978·972·674·817·5
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INDICE
INTRODUc:;AO
CAPiTULO 1. POLirlCA SOCIAL NO CONTEXTO DAS POLirlCAS PUBLICAS

1.1. 0 que sao Politicas Publicas
1.2. Politicas Publicas e 0 papel do Estado
1.3. Um modelo de descric;ao sistemica do processo politico
104. As finalidades da Politica Social
1.5. Objectivos e dominios de actuac;ao da Politica Social
1.6. Aspectos organizativos da Politica Social
1.7. Diversidade de concepc;i'ies de Politica Social
1.8.0 estudo da Politica Social: algumas opc;6es teoricas
1.9. Analise da Politica Social
1.10. Aspectos metodolOgicos de analise da Politica Social
CAPiTULO 2. AS ORIGENS E EVOlUC:;ii.O DO ESTADO-PROVIDENCIA
2.1. Estado-Providencia: uma (primeira) delimitac;ao conceptual
2.2. Origens do Estado-Providencia: a criac;ao das primeiras medidas
2.3. Expansao do Estado-Providencia: a difusao das medidas sociais
204.0 Estado-Providencia em Portugal: uma digressao historica
2.5. Trajectorias de crescimento do Estado-Providencia no pOs-guerra
2.6. Politicas de reduc;ao ("retrenchment) do Estado-Providencia
© Universidade Aberta 4
iNDICE
CAPIrUlO 3. PlURAUDADE DOS ACTORES NO ESTADO-PROVIDENCIA:

o WELFARE-MIX
3.1. "Welfare pluralisnf' eo triangulo de bem-estar na actualidade
3.2. Os tres sectores da politica social: uma distinc;ao conceptual
3.3. 0 tereeiro-sector da politica social
3.4. Justificac;6es para a actuac;ao do Terceiro Sector
3.5. 0 terceiro sectorem Portugal
CAPiTULO 4. DIVERSIDADE DE REGIMES DE ESTADO-PROVIDENCIA
4.1. Analises comparativas de Estados-Providencia
4.2. Esping-Andersen e os tres mundos do capitalismo de bem-estar
4.3. Variedade de tipologias de Estado-Providencia
4.4. A Europa do Sui: realidade ou modelo?
4.5. Func;i'ies socia is do Estado na Uniao Europeia
4.6. Dimensao social da integrac;ao europeia: analise evolutiva
4.7. As reformas e 0 futuro do Estado-Providencia na Europa
CAPiTULO 5. FUNDAMENTOS NORMATIVOS DA POUTICA SOCIAL
5.1. Bem-estar (welfare): um conceito central em Politica Social
5.2. Ordenac;i'ies de estados sociais e func;6es de bem-estar social
5.3. Factores que infiuenciam 0 bem-estar: os direitos
5.4. Bem-estar social, necessidades sociais e problemas socia is
5.5. A relevancia da equidade em Politica Social
5.6. Bem-estar social e desigualdade do rendimento
5.7. Defices de bem-estar, pobreza e exclusao social
© Universidade Aberta s
iNDICE
CAPiTULO 6. FUNDAMENTOS ECONOMICOS DA POLiTICA SOCIAL
6.1. Quest5es economicas fundamentais nas politicas publicas
6.2. Funcionamento do mecanisme de mercado
6.3. Fracassos de mercado e intervenc;ao do Estado
6.4. Eficiencia e equidade: a confiitualidade em politica social
6.5. Incerteza e riscos sociais
6.6. Fracassos de mercado e riscos sociais
6.7. Funcionamento dos sistemas de pens5es
6.8. Mecanismos de garantia de recursos (de rendimento minimo)
6.9. Sistemas de pens5es, crise e reformas
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
INTRODUC;AO
Este livre pretende ser uma exposic;ao organizada dos principais fundamentos da Polftica
Social, isto e, da intetvenc;ao publica destinada a promcx;ao e garantia do bem-estar
social atraves dos direitos sociais consagrados na sociedade. Dito de outro modo, serao
abordados as princfpios (te6ricos, normativos) em que assenta a intetvenc;ao do Estado
na promcx;ao e garantia dos direitos sociais, que constitui a caracterfstica fundamental
dos modernos Estados-Providencia. Destina-se assim a apresentar as conhecimentos
fundamentais que devem estar presentes para se poderem realizar analises de Polftica
Social, tal como as podemos encontrar no que actualmente se designa como mode/o
soda/ europeu.
o presente texto e uma reedic;ao, em versao condensada, de dais livros publicados em

2008 (PEREIRINHA, 2008a, 2008b), com identico objectivo, mas com conteudos mais
desenvolvidos ou aprofundados em algumas materias. Pretende substituir estes dois
livros, pensando num pUblico com menor preparac;ao em teoria economica, ou menos
propenso aformalizac;ao matematica. Nao dispensa, porem, em algumas materias, a sua
consulta: para eles remeteremos, por vezes, naqueles casos em que a fundamentac;ao
mais exigente e necessaria, mas pode ser dispensada para um pUblico menos interessado
nesse aprofundamento.
Esta obra destina-se a um publico muito vasto, com formac;ao academica heterogenea.
Embora 0 seu autor seja economista, este livro nao se destina a economistas, mas a
todos os que se interessam pela Poiftica Social e querem saber porque, e como, e que 0
Estado actua para garantir 0 exercfcio de direitos sociais numa sociedade. A abordagem
que e feita em alguns capftulos pressup5e que nao haja formac;ao economica para
alem de um nfvel elementar. Pressup5e-se tambem, naturalmente, que haja interesse
no estudo dessa abordagem, por vezes de alguma densidade. Daf que, na organizac;ao
dos diversos capftulos do livro tenha havido a preocupac;ao de orientar 0 leitor para 0
aprofundamento dos temas neles tratados. Para esse efeito, alem de alguns anexos com
informac;ao documental relevante, apresentam-se sugest5es de leitura de aprofundamento
e quest5es para reflexao.
o livro e composto por seis capftulos, cada um deles dedicado a um bloco de assuntos
seleccionados para os objectiv~s enunciados, percorrendo as seguintes tematicas: a
identificac;ao da Polftica Social no contexte das Polfticas Publicas (capftulo 1), as origens
historicas da Polftica Social (capftulo 2), a pluralidade dos adores em Polftica Social, para
INTRODUQiO
alem do Estado (capitulo 3) e a diversidade de formas institucionais das polfticas sociais

no contexte europeu (capitulo 4). Dedicam-se dais capfh..llos a fundamentac;ao te6rica
da Polftica Social, quer na sua vertente normativa, como produc;ao de direitos sociais
(capitulo 5), quer na sua fundamentac;ao economica, sabendo-se que esta produc;ao
envolve afectac;ao de recursos escassos na sociedade (capitulo 6).
No Capitulo 1 comec;a-se por fazer uma clarificac;ao das diferentes concepc;aes de Polftica
Social que actualmente encontramos na literatura. Analisamos 0 alcance que tem, para a
analise dos problemas sociais e da intetvenc;ao dos adores sociais (p(Jblicos e privados),
novas concepc;aes de Polftica Social que vem surgindo na Europa, quer no modo como vern
dando forma e conteudo a discussao sobre a polftica social europeia, quer no modo como
vem sendo elaboradas teoricamente. Teremos presente, como orientac;ao fundamental
(que esta presente em todo 0 livro), a preocupac;ao com a analiseda Polftica Social, pelo
que nos preocuparemos, desde 0 infcio, em precisar conceitos fundamentais, diferentes
perspectivas e aspectos metodol6gicos que devem estar presentes nessa analise. A
abordagem cientffica da actuac;ao publica e dos actores privados na esfera social leva-
nos a questionar 0 papel das varias ciencias sociais na compreensao dessa actuac;ao,
quer em termos da fundamentac;ao da necessidade dessa intetvenc;ao, no diagnostico
das situac;5es que requerem actuac;ao, no conhecimento das causas que determinam os
problemas sociais, na avaliac;ao dos efeitos das formas seguidas nessa intervenc;ao ou na
simulac;ao dos efeitos potenciais de actuac;5es alternativas. No conjunto das ciencias socia is,
daremos especial atenc;ao as dimensoes economicas que estao presentes na origem dos
problemas sociais, que caracterizam esses problemas e fundamentam a actuac;ao publica.
A apresentac;ao de um quadro metodologico geral sobre a analise das polfticas vai, no
entanto, permitir fazer sobressair a natureza multidisciplinar que deve estar presente
nessa analise, que sera ilustrada com a apresentac;ao de alguns programas socia is.
o capitulo2e dedicado ao conceito de Estado-Providencia, que necessita de clarificac;ao

previa dado 0 caracter central que vai assumir ao longo do livro. Trata-se de um conceito
de origem europeia, historicamente localizado, mas com diversidades actuais que radicam,
em grande medida, nas diversas condic;5es sociais, economicas e polfticas em que surgiram
,
e se difundiram no espac;o europeu. E portanto necessario que 0 livro se inicie com uma
perspectiva historica relativamente a origem das formas actuais de actuac;ao do Estado
na provisao de bem-estar social, bem como dos processos de difusao dessas modalidades
de intetvenc;ao ate as suas formas actuais.
Dedicaremos 0 capftulo seguinte (Capitulo 3) ao pluralismo dos acto res e ao papel do

welfare mixna actualidade. Nas sociedades contemporaneas, designadamente nos pafses
europeus, assiste-se a formas de pluralismo providencial (" welfare pluralism') envolvendo,
INTRODUQiO
na provisao do bem-estar, formas variadas de articulac;ao dos tnes sectores da Polftica

Social: 0 Estado, 0 Mercado eo " Terceiro Seeto/', au sector da economia social. Nao pode
analisar-se a Polftica Social sem se terem em considerac;ao estas formas de welfare mix, em
que as varios sectores tem uma 16gica propria de intetvenc;ao, cuja contribuiC;§o conjunta
assume formas diferenciadas nas varias sociedades europeias e tem, tambem, tido uma
evoluc;ao no sentido do seu progressivo desenvolvimento. A par de alguma justificac;ao
te6rica para a existencia do sector de economia social, apresentar-se-a informac;ao sabre
a dimensao econ6mica deste sector, quer ao nfvel mundial quer ao nfvel europeu e, em
particular, em Portugal, destacando-se as func;5es que desempenham e as l6gicas distintas
que apresentam e a l6gica da sua articulac;ao em Polftica Social.
Segue-se-Ihe um capftulo (Capitulo 4) dedicado a uma apresentac;ao dos Estados-

Providencia europeus, caracterizando a sua actuac;ao nas func;5es que desempenham nos
diversos Estados que constituem a actual Uniao Europeia (UE-27), quantificando 0 valor
econ6mico dessas func;5es e a sua diversidade no contexte da UE. Mas, tratando-se de um
espac;o econ6mico e polftico que envolve varias realidades nacionais, as dimens5es socia is
da construc;ao europeia foram tendo uma evoluc;ao em que se formaram diversos nfveis de
intetvenc;ao polftica na formulac;ao das polfticas sociais, destacando-se claramente 0 nfvel
nacional (dos Estados Membros, responsaveis pela preparac;ao e execuc;ao das polfticas) e
o nfvel supra-nacional (da Comissao Europeia e das varias instancias do poder na Uniao)
em que se definem estrategias e se formam linhas de orientac;ao que marcam a Polftica
,
Social e as formas de actuac;ao dos Estados-Providencia nacionais. E fundamental ter-se
esta visao integrada em termos da Europa da UE-27, obsetvando a evoluc;ao da Polftica
Social Europeia (conceito que deve ser discutido) e as sucessivas fases de alargamento
que vieram trazer, para a Uniao Europeia, uma riqueza muito significativa de formas e
,
modalidades de intervenc;ao dos Estados em Polftica Social. E necessario, entao, conhecer
,
a diversidade de formas de intervenc;ao do Estado. E vasta a literatura que tem sido
produzida sobre essa diversidade, existindo diversas tipologias de Estado-Providencia,
propostas por varios autores, onde se enquadram as formas concretas assumidas nos
Estados europeus. Dedicaremos este capftulo a apresentac;ao destas tipologias, ao suporte
te6rico em que assentam algumas delas, as caracterfsticas gerais destes modelos de
Estado-Providencia e, natural mente, evidenciaremos as potencialidades, para a analise
da realidade social e para a Polftica Social, que decorrem destas tipologias e tambem as
suas limitac;5es. Sera neste capftulo que dedicaremos alguma atenc;ao especial ao modele
de Estado-Providencia do Sui da Europa, onde se localiza 0 caso portugues.
Tratar-se-ao os fundamentos da intetvenc;ao pUblica, e nele distinguiremos duas dimens5es

de analise desses fundamentos: aqueles que vamos designar por fundamentos sociais (e
dimensoes normativas) da actuac;ao da Poiftica Social (no Capitulo 5) e os que podemos
INTRODUQiO
designar por fundamentos econ6micos dessa intetvenc;ao (no Capitulo 6). Encontram-
-se justificac;5es econ6micas para a intetvenc;ao publica nos ftacassos de mercado para
fazer face asatisfac;ao das necessidades sociais. Mas encontramos tambem justificac;5es
de natureza normativa, assentes na necessidade de corrigir desigualdades, conceber
actuac;5es norteadas por princfpios de justic;a e equidade. Daremos, a estas duas ordens
de fundamentac;ao, adequada atenC;§o.
A Polftica Social tem uma natureza normativa que deve ser devidamente explicitada. Na
verdade, hi! uma fundamentac;ao para a intetvenc;ao da Poiftica Social que assenta no
reconhecimento (social e politico) da necessidade dessa intervenc;ao em resultado de uma
avaliac;ao que e feita da situac;ao social (problemas sociais) ou de facto res que pedem
desencadear esses problemas. E essa avaliac;ao tern can3cter normativ~, isto e, assenta nas
normas socia is que vigoram nessa sociedade e que estao presentes nessa avaliac;ao quando
feita por investigadores socia is, pelos acto res socia is, pelo poder politico nessa sociedade.
Ha assim necessidade de conhecer essas norm as e os princfpios normativos presentes
nessas avaliac;5es. Devemos entao clarificar alguns conceitos fundamentais, como sejam os
de necessidade social, de problema social e de bem-estar social. Abordaremos, por outro
lado, algumas dimensoes normativas que estao presentes na fundamentac;ao da actuac;ao
da Politica Social: a justic;a e a equidade. Existem tambem dimens5es economicas na
fundamentac;ao da necessidade de intetvenc;ao social do Estado, que serao tratados neste
livro. Discutir-se-ao dois conceitos fundamentais que justificam, per raz5es de natureza
economica, essa intervenc;ao: a ehcit§ndae a eqU/dade. Estes conceitos serao discutidos e
o seu conteudo clarificado per forma a que fiquem compreendidos do is dos conceitos mais
impertantes da teoria economica da pelitica social, isto e, da fundamentac;ao economica
da intervenc;ao social do Estado, 0 que sera feito recorrendo aos elementos te6ricos da
economia do bem-estar. Um desses fundamentos encontra-se na existencia de informac;ao
imperfeita, que ocorre tipicamente nos mercados de seguros e que, impedindo soluc;5es
eficientes de mercado, exigem a intetvenc;ao do Estado, a que Nicholas Barr chama de
intetvenc;ao Piggy Bank Isto acontece relativamente as situac;5es de risco cuja cobertura,
feita per soluc;5es de mercado, seriam nao eficientes. Entramos, assim, na discussao dos
riscos socia is e na necessidade de intetvenc;ao publica. Mas e possivel mostrar que, mesmo
que se obtivessem soluC;5es eficientes, nada no funcionamento dos mercados assegura
que essas soluc;5es sejam equitativas. A necessidade de assegurar equidade na afectac;ao
dos recursos exige a intetvenc;ao do Estado, que Nicholas Barr designa per intetvenc;ao
tipo Robin-Wood. Alias, e possivel mostrar que nao seria possivel confiar na contribuic;ao
voluntaria na redistribuic;ao, exigindo intervenc;ao coerciva que 0 Estado pode realizar.
Esta ultima questao remete-nos para 0 aprofundamento da analise normativa da Politica

Social. De facto, a intetvenc;ao da Politica Social esta frequentemente marcada nao apenas
INTRODUQiO
pela necessidade de prevenir problemas sociais e tratar esses problemas, mas tambem
faze-Io de forma equitativa, segundo princfpios de justic;a social. E esses princfpios estao
presentes em duas dimensoes da Polftica Social: por um lado relativamente aqueles que
sao destinatarios das pollticas; por Dutro lado relativamente aqueles que contribuem
para que existam os meios necessarios para que estas polfticas sejam realizadas, isto e,
o seu financiamento. Daf que, na sequencia disto, se fac;a a discussao sobre 0 significado
e 0 alcance analftico dos conceitos de desigualdades socia is, de pobreza e de exclusao
social. Trata-se de conceitos distintos que resultam da operacionalizac;ao, em conceitos
utilizados na analise da sociedade, de princfpios normativos atn3s discutidos, susceptfveis de
,
medic;ao (quantificando assim problemas socia is) e de utilizac;ao na avaliac;ao de polfticas. E
fundamental, na analise das polfticas socia is, a medic;ao de problemas sociais e dos efeitos
de programas sociais. Dedicaremos a esta questao a devida atenc;ao, centrando-nos em
dois domfnios fundamentais: as desigualdades economicas (em particular a desigualdades
dos rendimentos) e a pobreza. Em relac;ao a ambos faremos uma discussao atenta dos
conceitos que permitem delimitar varias abordagens que actualmente sao feitas destas
quest5es, em particular das perspectivas dinamicas em que vem sendo analisados. Entre
as abordagens recentes sobre a pobreza, destacaremos as formas mais amplas como
essa conceptualizac;ao vem sendo feita no quadro europeu, com especial destaque para
o conceito de " exc/usaosocia/', enquanto novo paradigma de analise da polftica social.
Sera dado, no Capitulo 6, atenc;ao especial aprotecc;ao social. Uma area central de actuac;ao
dos Estados-Providencia e a protecc;ao contra riscos sociais, cuja justificac;ao economica e
normativa foi analisada noutra ocasiao. A seguranc;a social, em particular as pensoes de
,
velhice, absotvem uma parte significativa do orc;amento social dos Estados europeus. E
tambem relativamente a possibilidade econ6mica de garantir direitos sociais de protecc;ao
contra estes riscos sociais que se questiona a sustentabilidade dos Estados-Providencia
,
actuais. E tambem, devido a necessidade de 0 assegurar, que os Estados nacionais tem
procurado reformar os seus sistemas, e os organismos internacionais tem dado orientac;5es
que suportam, ou impulsionam, algumas dessas reformas. Neste capftulo retomaremos 0
que noutra ocasiao foi exposto sobre a fundamentac;ao da seguranc;a social e abordaremos
a fundamentac;ao do sistema de repartic;ao, ou PAYG, eo sistema de capitalizac;ao. Sera
apresentado um modele simples de comportamento de um agente face a diferentes
sistemas de protecc;ao social e analisaremos, de seguida, 0 comportamento agregado na
economia, identificando-se os factores de vulnerabilidade destes do is sistemas, de forma
comparada. Discutir-se-ao as diversas questoes que se colocam a prop6sito das reform as
dos sistemas, passando em revista os principais marcos historicos relativos a orientac;5es
de reforma dos sistemas que tiveram lugar nos anos recentes. Sera dado algum relevo
a experiencias europeias e, em particular, a Portugal.
,
, CAPITULO 1.
POLITICA SOCIAL
, NO CONTEXTO
,
DAS POLITICAS PUBLICAS
Encontram-se na literarura diferentes significados para 0 termo "Poiftica Social", 0 que

leva a que a generalidade dos manuais de Polftica Social se iniciem com um capfh..llo
introdut6rio sabre a explicac;ao deste conceito. Este livre MO sera excepc;ao a esta regra.
Polftica Social e entendida como a actuaC;§o das polfticas p(Jblicas dirigidas a promoc;ao
e garantia do bem-estar, confundindo-se com a actuac;ao, com finalidades sociais, do
•
Estado Social OU, como costuma serdesignado em Portugal, do Estado-Providencia. E em
torno desta concepc;ao (ela propria susceptlvel de diferentes interpretac;aes) que iremos
orientar 0 nosso trabalho. Polftica Social vai enta~ ser entendida como area de actuaC;§o
das polfticas p(Jblicas, com finalidades sociais.
Mas encontramos tambem outro significado para Polftica Social, entendida esta como
disciplina cientffica, com objecto e metodo cientffico proprios, fazendo parte do conjunto
•
das ciencias sociais, e distinta da sociologia, da economia, da ciencia polftica. E neste
sentido que encontramos, no Reino Unido, alguma identidade entre soda/policy (como
area de actuac;ao) e soda/ administrabon (como tentativa de construc;ao de uma area
cientffica ligada a compreensao e fundamentac;ao da actuac;ao social)l . Como refere
ALCOCK (1998), "Polftica Social e um conceito usado para descrever actuac;5es dirigidas
a promoc;ao do bem-estar; mas e tambem 0 termo usado para designar 0 estudo, em
termos academicos, dessas actuac;5es". Vamos centrar a nossa atenc;ao na primeira destas
duas concepc;5es (Polftica Social enquanto polftica publica) e remeter, para mais adiante,
a discussao em torno das quest5es do metodo cientffico de analise destas actuac;5es.
A nossa preocupac;ao neste capftulo sera, enta~, a de localizar a Polftica Social no contexte
da intervenc;ao do Estado, na economia e na sociedade e de como se caracterizam as
polfticas socia is no contexte das polfticas p(Jblicas. A nossa preocupac;ao fundamental e a
de fornecer os elementos te6ricos e metodol6gicos essenciais para se fazer "analise" da
Polftica Social. A analise das polfticas publicas (e, em particular, das polfticas sociais) e um
1 Veja-se, a respeito desta distinc;ao, Alcock, P.; Glennester, H.; Oakley, A.; Sinfield , A. (eds)
(2001). Welfare and Wellbeing. Richard Titmuss's contribution to social policy. The Policy
Press. Esta obra reune varios textos de autoria de R. Titmu ss, organizados tematicamente e
comentados pelos editores. Recomenda-se a leitura dos textos inclufdos na Parte 6 desta obra
C' The subject ofsoda! pO/iql).
• • • •
CAPITULO 1. POllTICA SOOAL NO OONTEXTO DAS POllTICAS PUBLICAS
trabalho frequente dos tecnicos que trabalham nestas polfticas, quer se trate dos que as
fundamentam e preparam, quer dos que as executam ou dos que as avaliam. Constitui,
por isso, preocupac;ao central deste livro proporcionar os fundamentos e os princlpios e
metodos necessarios para que se fac;am alguns tipos de analise de Polftica Social.
1.1. 0 QUE SAO POLiTICAS PUBUCAS
Podemos entender, por pollticas publicas, "um conjunto de acc;5es interrelacionadas

entre si, tomadas por um actor ou conjunto de actores politicos, respeitante a escolha
de objectiv~s e meios para os alcanc;ar no contexte de uma situac;ao especffica, devendo
estas decisoes, em princlpio, situar-se no ambito do poder que estes actores tem para os
alcanc;ar" (JENKINS, 1978). Considerando esta definic;ao classica, significa que existem tres
aspectos fundamentais que caracterizam qualquer polftica publica: i) ser um conjunto de
decis5es e nao uma decisao isolada, descontextualizada de um conjunto mais alargado e
consistente de decis5es; ii) envolver actores polfticos nessas decis5es, isto e, 0 facto de
estas decisoes serem tomadas por agentes com poder legitimado para as tomarem; iii) 0
facto de essas decis5es consistirem em identificar objectiv~s a alcanc;ar e em escolher os

meios que, no ambito do poder que tem, pod em ser utilizados tendo em vista alcanc;ar
esses objectiv~s.
o nosso ponto de partida consiste em considerar Polftica Social no contexto das polfticas
publicas, isto e, em encarar uma polftica social como uma polftica pUblica. Quando nos
referimos ao conjunto das actuac;5es de polftica publica identificaveis como polftica social
podemos falar em polfticas sociais (no plural). Mas frequentemente falamos em Polftica
Social (no singular) para nos referirmos ao conjunto das polfticas sociais, privilegiando
assim a natureza conjunta que estas polfticas tem na identificac;ao do caracter social das
polfticas pUblicas nos Estados-Providencia modernos.
Se quisermos identificar uma certa polftica publica e proceder a sua caracterizac;ao de

base (distinguindo uma cetta polftica publica de alguma outra), temos de ter em conta
dois aspectos fundamentais: a sua substancia (0 que a polftica faz) e 0 seu processo
,
(como a polftica e feita). Eo que faremos seguidamente.
Quando pretendemos distinguir uma dada polltica relativamente a outra (por exemplo,
comparar a polftica de saude de um governo com a polltica de saude do governo anterior)
temos de identificar, em cad a uma del as, as finalidades que pretendem atingir (por
exemplo, "cuidados de saude para todos") e, para as alcanc;ar, quais sao os objectiv~s
que se pretendem prosseguir (por exemplo, reduzir os tempos de espera para consultas
• • • •
de especialidade) e, nos casos em que estes objectiv~s sejam quantificaveis, 0 valor

fixado para as metas (valores quantificados para esses objectiv~s). Mas e necessario
tambem conhecer os instrumentos (os meios) utilizados para alcanc;ar esses objectiv~s
(por exemplo: construir novos hospitais, privatizando hospitais p(Jblicos e comparticipando
servic;os privados de saud e). Conhecer a substancia de uma polftica significa identificar
as finalidades, os objectiv~s e os instrumentos de polftica. E e atraves da substancia
(finalidades, objectiv~s, instrumentos) que podemos distinguir uma categoria de polftica
publica de outra categoria, por exemplo, entre polftica de saude e polftica de ambiente.
,
E desta forma que podemos chegar a identificac;ao das polfticas socia is (ou, no singular,
da Politica Social),
Mas as polfticas distinguem-se tambem pela forma como sao feitas ou realizadas, isto e,
o processo seguido na sua concepc;ao e execuc;ao. Constitui um elemento essencial da
sua caraderizac;ao 0 conhecimento de quais os acto res sociais que intetvem, e como 0
fazem, na sua concepc;ao (por exemplo: e uma decisao tomada por um gabinete ministerial
precedida por auscultac;ao de orgaos consultivos? e nestes, participam os parceiros sociais?
alguns destes parceiros sociais representam interesses profissionais? participam tambem,
nesse orgao consultivo, representac;5es de interesses dos utentes?). Mas tambem conta
muito saber como a polftica e executada (por exemplo, atraves, exclusivamente, de setviC;Os
publicos? conta-se tambem com adores privados, que fornec;am os setviC;os atraves do
mercado, devendo os utentes pagar prec;os, evenrualmente comparticipados? ou com a
participac;ao de organizac;5es nao-governamentais, de narureza MO lucrativa?). Todos estes
aspectos (e muitos outros que adiante trataremos) devem ser considerados para comparar
polfticas publicas. E tambem para caracterizar polfticas sociais (ou Polftica Social), onde
os aspectos de processo ganham formas proprias e distintas de outras polfticas publicas.
1.2. POLiTICAS PUBLICAS E 0 PAPEL DO ESTADO
De uma forma sintetica, pode-se considerar que uma polftica (policj) e 0 resultado
de um sistema polftico (political system) que funciona num certo contexte
(environment). E esse " funcionamentd' consiste na utilizac;ao deliberada de meios
para alcanc;ar finalidades desejadas, nesse contexto, num dado horizonte temporal.
Por exemplo, uma polftica de educac;ao consiste numa actuac;ao, pelos poderes
publicos com competencia polftica para tal, que consiste em fixar objectiv~s e
metas para alcanc;ar certas finalidades (por exemplo, garantir 0 exercfcio do direito
aeducac;ao), num certo horizonte temporal (por exemplo, reduzir em 5 pontos percentuais
a taxa de abandono escolar ate ao ano 2025) usando, para esse efeito, um conjunto de
• • • •
meios sobre os quais esses poderes pUblicos tem poder para actuar (utilizar um certo
orc;amento, afectar um conjunto de professores e outros agentes de ensino a actividades
lectivas, utilizar escolas com diferentes equipamentos, redesenhar programas de ensino
,
considerados mais adequados, organizar transportes escolares, etc.). E desta forma,
posicionados deste modo, que vamos ver os principais aspectos a ter em consideraC;§o
nas analises de polfticas pUblicas.
Sendo uma polftica uma forma de manipulac;ao de meios para alcanc;ar finalidades
desejadas, a sua realizac;ao exige poder, entendido como "a possibilidade de uma pessoa,
ou grupo de pessoas, realizar a sua vontade atraves de uma actuac;ao social, mesmo
contra a resistencia de outros que participem na actuaC;§o" (WEBER, 1947). Esse poder
traduz-se na capacidade de modificar a realidade num certo sentido (por exemplo, garantir
que nao haja pessoas sem cuidados de saude quando deles carecerem, ou crianc;as
sem frequentar 0 sistema escolar) e consiste na capacidade de decidir sobre as opc;5es
desejadas (vencendo resistencias de quem nao as deseja) e, naturalmente, de traduzir
essas opc;5es em actuac;5es concretas sobre a realidade.
o poder de uma pessoa, de uma instituic;ao ou de um grupo, quando legitimado (isto e,

institucionalizado e aceite numa base moral nessa sociedade), traduz-se no exercfcio de
autoridade nessa sociedade. Segundo WEBER (1947) pod em identificar-se tres factores
de legitimac;ao de autoridade numa sociedade: i) base radona/-/egal, segundo a qual
o exercfcio da autoridade assenta num conjunto de regras aceites nessa sociedade; ii)
tradidonal, com base em tradic;5es antigas, que surgem nessa sociedade, como se de
uma ordem natural se tratasse; iii) cadsmatica, resultado das caracterfsticas de forte
personalidade de quem exerce esse poder. Quando nos referimos a uma polftica pUblica,
como a actuaC;§o dos poderes publicos na afectaC;§o de recursos a finalidades desejadas (e,
no caso da Polftica Social, destinada a promover e garantir 0 bem-estar social), tal como
o identificamos nas sociedades europeias actuais, estamos perante 0 Estado (governo e
,
outras instituic;5es) que encontra a sua legitimidade numa base racional-Iegal. E essa a
base da legitimidade do Estado-Providencia.
Compreender a Polftica Social exige, entao, que compreendamos a estrutura do poder

na sociedade. Esse conhecimento e compreensao sao fundamentais para se entender
o processo de tomada de decisoes polfticas e da sua execuc;ao. Mas este conhecimento
exige que se considerem as especificidades proprias em cada uma das areas de Polftica
Social e nao de forma indiferenciada sem atendermos as diferenc;as que possam existir
entre essas areas. Por exemplo, as estruturas de poder que estao presentes nas decisoes
polfticas na area da saude sao de natureza distinta das que se encontram na polftica de
educac;ao ou de protecc;ao social. Voltaremos a discutir este assunto mais adiante.
• • • •
Na verdade encontramos, numa mesma sociedade, diferentes estruturas de poder que

permitem entender de que modo, em diferentes areas de funcionamento da sociedade,
as decis5es polfticas sao tomadas. Ajuda, para compreender estas diferenc;as, enunciar
algumas teorias, ou modelos explicativos do exercfcio desse poder e do papel do Estado,
designadamente os modelos pluralista, das elites e corporativo (HAM, c.; M. HILL, 1993).
Segundo a teoda plutalista, 0 poder numa sociedade e difuso, disperso pelos cidadaos, nao
se encontrando concentrado em nenhum grupo social, ou elite profissional ou, ainda que
estas existam, repartem entre si 0 poder. Isso nao significa que MO existam representac;5es
de interesses nas sociedades (grupos de pressao, lobbies, sindicatos, partidos polfticos),
mas nenhum deles dominante, no sentido em que nao e possfvel prever-se 0 resultado
das discuss5es pollticas sobre as alternativas de polftica. Os sistemas eleitorais, em
que assentam a formac;ao dos goverr'lOs (nacionais, regionais e locais) constituem, nas
modernas democracias, exemplos desta forma de base constitutiva de poder em que
assentam muitas decis5es polfticas (na area da Polftica Social, ou outras areas).
Mas 0 facto de haver formas de representac;ao plural numa sociedade nao significa que
nao haja, tambem, outras estruturas de poder assentes em 16gicas diferentes. Segundo
a teoria das elites existem, na sociedade, elites econ6micas, profissionais, culrurais,
desportivas, polfticas, etc., que constituem focos concentrados de exercfcio de influencia
polftica, decisivas para delas partirem, ou nelas assentarem, decis5es polfticas nas areas, e
no contexte especffico, onde detem 0 poder. Esta concepc;ao nao contradiz a existencia de
um poder plural, em relac;ao a amplas areas de decisao polftica, a qual se acrescentaria,
em relac;ao a algumas outras, 0 poder de elites em alguns domfnios particulares.
Mas em algumas areas de polftica os poderes encontram-se organizados segundo l6gicas

de interesse, seja ele de natureza profissional (por exemplo uma ordem profissional), ou
sectorial (por exemplo uma associac;ao de industriais de um certo ramo de actividade),
etc. Segundo a teoda corporativista, esta representac;ao de interesses pode estar inserida
no aparelho institucional de discussao e decisao polltica, constituindo mesmo elemento
essencial nesse processo quando, em processos de consulta ou de negociac;ao polftica,
as partes envolvidas confrontam os seus interesses tendo em vista convergir para alguma
soluc;ao consensual mente desejada pelas partes.
Nenhuma destas teorias consegue, por si s6, explicar como se configuram os processos
de tom ada de decisao nas sociedades modernas. Em todas elas encontramos exemplos
de decis5es colectivas que assentam no poder polftico legitimado pelo voto democratico,
expressao da vontade popular dispersa por todos os eleitores. sao os actos correntes
da governac;ao polltica, do exercfcio do poder legislativo, da ratificac;ao de diplomas.
Mas nas sociedades modernas ha elites econ6micas, elites culturais, elites religiosas,
• • • •
etc., que impulsionam decisOes polfticas nos mais diversos domfnios da vida econ6mica
,
e social. E nelas (nos seus interesses, nas suas vontades) que encontramos a iniciativa
(ou meramente 0 apoio) de algumas decisOes polfticas. E os interesses (profissionais,
economicos, cientfficos) pod em estar organizados de forma corporativa (associac;5es de
classe) de forma a intetvirem nos processos de decisao, influenciando-os de acordo com
os seus proprios interesses, estando a representac;ao de interesses de classe incrustada
na propria organizac;ao do processo polftico. Encontramos assim formas de expressao do
poder cuja explicac;ao radicaria em qualquer das teorias acima expostas.
1.3. UM MODELO DE DESCRlc;AO SISTEMICA DO PROCESSO POLiTICO
o processo polftico (processo de tom ada de decisOes) assenta num sistema polftico
,
inserido num contexto. E a partir desta ideia fundamental que iremos entender como se
relacionam os diversos elementos presentes no processo de decisao, como se relacionam
entre si e como devem ser considerados quando se pretende analisar esse processo. 0
modelo sistemico do processo politico de JENKINS (1978), apresentado na Figura 1.1,
constitui uma forma de representac;ao desse processo que nos vai setvir essa finalidade.
Uma polftica publica traduz-se numa actuac;ao que, a partir de alguma necessldade
diagnosticada, se utilizam meiosa que se pode ter acesso, contando para esse efeito com
o conjunto dos apoiosnecessarios para essa actuac;ao. A esse conjunto de necessidades,
meios e apoios, vamos designar por inputs para essa actuac;ao. Por exemplo, conceber
uma polftica de habitac;ao significa actuar sobre 0 mercado de habitac;ao promovendo a
produc;ao de casas para venda e arrendamento, a partir de uma necessidade diagnosticada
e traduzida numa estimativa credfvel de canencias habitacionais. Para isso pode conceber-
se um plano de construc;ao e reabilitac;ao de casas, envolvendo 0 apoio financeiro do
Estado a promotores de habitac;ao em zonas urbanas onde estas canencias tenham
sido identificadas e as quais se tenha dado priori dade mais elevada de actuac;ao e onde
existem terrenos para construir e casas para reabilitar. Foram portando identificados
meios (financeiros, terrenos, casas, etc.) com os quais se poden3 actuar para realizar
esse plano. Mas para que tal plano se venha a realizar, 0 governo necessita de varios
apoios: das autarquias, que colaboram nesse plano, realizando projectos de construc;ao e
de reabilitac;ao, dos donas de terrenos que os disponibilizarao para essa construc;ao, dos
proprietarios das casas que estarao interessados em participar no plano de reabilitac;ao.
Sao estes os inputsdesta polftica.
Mas essa actuac;ao polftica vai consistir em actuar sobre a realidade, produzindo alguma
alterac;ao nessa realidade. No caso do exemplo em que temos vindo a trabalhar, essa
• • • •
alterac;ao consiste, em termos imediatos, em disponibilizar, pela preduc;ao de novas casas e

pela reabilitac;ao das casas antigas, mais casas para realojar pessoas que tinham carencias
de habitac;ao. Esse constitui 0 resultado, ou output, dessa polftica.
Figura 1.1
Modelo sistemico do processo politico
contexte
J
politico outputs
contexto
Fonte: Jalkins (1978)
,
E a partir desse resultado que teremos elementos importantes para avaliar essa polftica
comparando, por exemplo, 0 que foi realizado no horizonte temporal em que esta a decorrer
a actuac;ao dessa polftica, com 0 que foi fixado como objectiv~, por essa polftica, nesse
horizonte temporal. Essa comparac;ao entre objectiv~s e resultados consiste na avaliac;ao
dessa polftica em termos de ehcada. Uma polftica tera tido uma eficacia tao mais elevada
quanto mais proximos se encontrarem os valores dos resultados alcanc;ados dos valores
fixados para os objectiv~s (ou metaS) no horizonte temporal fixado para essa polftica. Mas
nao e apenas a eficacia de uma polftica que conta na sua avaliac;ao. Tambem 0 e a sua
ehcit§nda, conceito que envolve uma comparac;ao entre meios e resultados. A eficiencia de
uma polftica e tanto mais elevada quanto maior for 0 racio resultado/ meios, usando uma
unidade de medida adequada. Se a nossa atenc;ao estiver fixada nos meios financeiros
usados na execuc;ao da polftica, a sua eficiencia pede ser medida pelo racio "n. 0 de casas
,
constlUfdas'j"custo total da po/flica'. E claro que este criterio permite comparar polfticas
em termos da sua eficiencia. Ou pede usar-se para se com para rem propostas alternativas
de medidas de polftica se, para cada uma del as, se puderem fazer previsoes credfveis de
resultados e de custos.
• • • •
Seria, porem, demasiado limitativo cingirmo-nos, na apreciac;ao da polftica, meramente

aos resultados dessa polftica em termos do seu output, isto e, do que "a pol/tica fai'.
Importa tambem conhecer e, se necessario e possfvel, avaliar 0 que " a pol/tica provoca',
ou seja, dos efeitos que gera em domfnios que estao fora do conjunto dos objectiv~s
enunciados da polftica. Designamos por "policy outcomeS', ou impactos da polftica, estes
efeitos. Seguindo 0 exemplo da polftica da habitac;ao, os "policy outputs' referem-se ao
numero de casas construfdas e reabilitadas, isto e, 0 numero de casas disponfveis para
o realojamento de populac;ao carenciada e efectivamente ocupadas pela populac;ao a
quem se destinam. Mas este realojamento teve certamente efeitos, que poderao MO
ter constitufdo objectiv~ da polftica e, no entanto, serem englobados numa dimensao
importante de analise dessa polftica: em que medida esse realojamento permitiu formas
adequadas de integrac;ao social da populac;ao a que se destina? Ou em que medida esse
realojamento originou efeitos ambientais, pela escolha que foi feita do local de construc;ao?
Ou problemas de transporte e de acessibilidades a populac;ao residente no novo bairro?
Trata-se de um conjunto de domfnios que faz todo 0 sentido considerar na avaliac;ao da
polltica, ainda que estejam para alem da sua area de actuac;ao. Em todas as polfticas
encontramos efeitos externos sobre outras areas de polftica, ou efeitos a mais longo
prazo (para alem do horizonte temporal de actuac;ao da polltica) que importa considerar
na analise.
A decisao polftica tem lugar em resultado do funcionamento do sistema politico, na area

de actuac;ao em que deseja, e se prop5e, actuar. Importa entao considerar atentamente
esse sistema, isto e, 0 conjunto de instituiC;5es que, funcionando de forma organicamente
regulada, assegura que as decisoes sao tomadas e que essas decis5es sao postas em
pratica atraves de actuac;5es concretas sobre a realidade. 0 sistema polftico comporta,
entao, dois nfveis distintos, mas que se complementam na forma como se articulam
na organizac;ao dessa actuac;ao: 0 sistema decisional (que decide a polltica) e a rede
organizacional, dos setviC;Os (que executa essa polftica).
,
Eo sistema decisional, enquanto conjunto de 6rgaos que tomam as decisoes de polftica,
,
que fixa a substancia da polftica. E a este conjunto de 6rgaos que cabe decidir sobre as
hnalidades da polltica (0 que efectivamente se pretende alcanc;ar com essa decisao) e
os objectivos a atingir, fixando-se mesmo metas a atingir num certo horizonte temporal
(um ano, cinco anos, etc.). Esses objectiv~s correspondem a variaveis sobre as quais se
pretende actuar e que, ao permitirem alcanc;ar os valores fixados como desejaveis, tornam
possfvel que as finalidades de polftica se atinjam. Por exemplo, quando na polftica de
saude se estabelece, como finalidade, que se "garanta 0 acesso de todos os cidadaos aos
cuidados de medicina preventiva, curativa e de reabilitac;ao" (Constituic;ao da RepUblica
• • • •
Portuguesa, art.o 64. 0 ), 0 goverr1O pode fixar, como objectiv~s da polftica a alcanc;ar nos
proximos cinco anos, 0 reforc;o da rede hospitalar, a construc;ao de novos centr~s de
saude, 0 desenvolvimento de alguma area de especialidade medica considerada ainda
insuficiente atraves do ensino dessa especialidade, etc.. Para atingir a finalidade pretendida
actua-se entao de forma a que se alcancem aqueles objectiv~s, alguns dos quais com
valores concretos a atingir dentro de um certo numero de anos. Para se atingirem aqueles
objectiv~s deve actuar-se atraves de IflstlZJmentosadequados (elaborando e financiando
projectos de ampliac;ao de hospitais ou construc;ao de centros de saude, elaborando
protocolos com a medicina privada em algumas areas de especialidade, fixando numelZJs
clausus mais elevados nos acesso a algumas especialidades medicas, etc.). E para se
utilizarem estes instrumentos deve dispor-se dos melos(recursos) que possibilitem a sua
actuac;ao: meios financeiros (para se realizarem os projectos), meios tecnicos (para se
elaborarem esses projectos), meios humanos (para os tornar viaveis), etc .. Decidir sobre
uma polftica significa, entao, tomar decis5es sobre as finalidades, os objectivos/metas, os
instrumentos/meios, que constituem a substancia da polftica e em que se consubstancia
a actuac;ao efectiva sobre a realidade.
Mas a actuac;ao da polltica nao se traduz apenas nos actos politicos de decisao. Ela existe
sempre que alguma decisao ja tom ada anteriormente estiver a ser executada pelos
servic;os a que compete a responsabilidade dessa execuc;ao. Nesse sentido, 0 processo
polftico envolve, alem do sistema decisional, a rede organizaClona/com responsabilidade
pela execuc;ao da polltica: os setviC;Os p(Jblicos, as escolas, hospitais e centros de saude,
entidades privadas que ten ham estabelecido acordos com 0 Estado e, por isso, com
responsabilidade de produzir setviC;os aos cidadaos, etc .. Entre estes do is nfveis de
actuac;ao (0 nfvel macro-decisional e 0 nfvel organizacional de execuc;ao da polftica)
estabelecem-se relac;5es nos dois sentidos. De facto, alem da execuc;ao da polftica, que
estabelece uma relac;ao no sentido do decisor (top) para as organizac;5es (bottom),
tambem e verdade que 0 funcionamento destas, alem de corresponder a algum poder
de decisao sobre situac;5es concretas (em alguns casos pede existir mesmo algum poder
discricionario atribufdo propositadamente aos setvic;os), tambem 0 seu funcionamento
pede originar fundamento para algumas decis5es de nfvel superior ou estabelecer-se
mesmo alguma influencia desses servic;os (bottom) no sentido de certas decisoes ao nfvel
mais elevado (top). Nao e de estranhar, por exemplo, que sejam tomadas decis5es em
materia de polftica de saude porque nesse sentido apontam avaliac;5es que sejam feitas
sobre 0 funcionamento dos setviC;os, ou resultantes de press5es destes setviC;os junto
das entidades decisoras.
Outros elementos importantes do processo polftico sao aqueles que se situam entre
os " inputs" (necessidades e meios de actuac;ao) e 0 sistema politico (decisional e
• • • •
organizacional). A existencia da necessidade de actuac;ao (e mesmo 0 seu reconhecimento

polftico) e dos meios requeridos para essa actuac;ao sao condic;ao necessaria, mas
nao suficiente, para que a decisao polftica seja tomada. A decisao polftica radica,
frequentemente, em iniciativas parlamentares e em decis5es tomadas no quadro de
um espectro de diversidade ideol6gico-pattidaria de representac;ao atraves dos partidos
polfticos. E para 0 reconhecimento polftico da necessidade de actuac;ao concorre a
intetvenc;ao polftica de entidades representativas de interesses econ6micos (organizac;5es
patronais, sindicatos), sociais (associac;5es de instituic;5es socia is), ambientais, etc .. sao
vanaveis de media¢o entre os inputs e 0 sistema decisional, cuja acc;ao origina, facilita
ou impulsiona a decisao polftica.
Finalmente ha que ter em considerac;ao 0 facto de estas decisoes polfticas serem tomadas
num cetto contexto, que determina os varios condicionalismos em que essas decis5es sao
tomadas. Esse contexte tem diferentes contornos, com relevancias distintas conforme a
natureza das polfticas e das areas sobre que actuam. Pode ser 0 contexte geografico do
exercfcio do poder (de uma autarquia, do governo central), das relac;5es de poder existentes
entre grupos socia is ou de interesses s6cio-econ6micos, do espac;o polftico condicionante
ou facilitador da decisao (por exemplo, existirem financiamentos de fundos da UE), etc ..
1.4. AS FINALIDADES DA POLiTICA SOCIAL
Quando pretendemos caracterizar uma polftica pUblica, e essencial que conhec;amos as

finalidades que pretendem alcanc;ar. Quando consultamos 0 normativo legal em que essa
polftica se encontra formulada, a sua leitura atenta permite identificar essas finalidades,
muitas vezes descritas pelo legislador. Mas tal procedimento pode nao ser suficiente (nem
sempre estas finalidades se encontram explicitamente referidas) ou pode mesmo nao ser
a forma adequada de as conhecer, pois a identificac;ao das finalidades declaradas pelos
decisores pod em nao corresponder as reais finalidades, ou as finalidades que algum
analista da polftica possa identificar nessa polftica. Ha portanto um trabalho de identificac;ao
das finalidades (ou de analise crftica das finalidades declaradas pelos decisores) que e
essencial quando pretendemos caracterizar uma dada polftica.
Mas a fase em que nos encontramos e ainda preliminar a essa. Pretendemos encontrar
alguma finalidade geral que caracterize as polfticas sociais (ou a Polftica Social) de forma
a que se possa distinguir essa polftica de outras categorias de polfticas pUblicas.
o que distingue a Polftica Social de outras areas de actuac;ao das polfticas publicas e
o facto de esta prosseguir a finalidade de garantia e promoc;ao do bem-estar (we/fare)
• • • •
na sociedade. Trata-se de um conceito complexo, de narureza normativa e, como tal,

susceptfvel de diferentes entendimentos por diferentes pessoas na sociedade. Neste
sentido, duas polfticas sociais bem distintas podem, ambas, prosseguir a mesma finalidade
(declarada pelo decisor, ou implfcito nas suas intenc;5es) de promover e garantir 0 bem-
estar na sociedade. A diferenc;a entre essas polfticas radica na diferente concepc;ao de
bem-estar entre os autores (ejou defensores) destas duas polfticas.
Embora 0 conceito de bem-estar venha a ser retomado mais adiante, deve desde ja
referir-se que gatantia e promo¢o do bem-estarna sociedade, enquanto finalidade da
Polftica Social, envolve algumas dimensoes relevantes para a caracterizac;ao desta forma
de actuac;ao polftica.
Em primeiro lugar, garantir 0 bem-estar tem 0 significado (imediato) de satisfazer

necessldades. Mas, por necessidades, deve ter-se uma concepc;ao lata e nao uma
concepc;ao estrita, de necessidade revelada (por exemplo, atraves de um pedido de um
subsfdio para resolver uma canencia) ou mesmo de necessidade sentida, ainda que MO
revelada (por pudor, por exemplo em situac;5es de " pobreza envergonhada"). Podem
significar tambem necessidades MO sentidas. Estas ocorrem quando, por exemplo, os
decisores polfticos dec idem sobre uma determinada forma de actuac;ao em nome de algum
princlpio de justic;a social, ou alguma apreciac;ao que seja feita sobre a sociedade no seu
conjunto (e nao sobre uma situac;ao individual). Pede tambem ocorrer quando houver, por
parte do avaliador social (e decisor polftico) uma percepc;ao da necessidade distinta da do
proprio indivfduo sobre quem a polftica actua. Estamos enta~ perante necessidades de
natureza normativa, isto e, que sao 0 resultado de uma avaliac;ao tendo como refenencia
alguma norma social, com implicac;5es polfticas. Estas situac;5es originam actuac;5es que
obrigam 0 indivfduo a decisoes MO desejadas, mas que deve cumprir por obrigac;ao legal.
A seguranc;a social obrigatoria e um exemplo de uma actuac;ao deste tipo. Isto significa
entender 0 conceito de necessidade como construc;ao social, relativa a sociedade.
Esta forma de actuac;ao remete-nos para 0 domfnio dos direitos, cujo alargamento de
ambito corresponde ao surgimento do Estado-Providencia na Europa. Na verdade, 0
Estado-Providencia veio, no sec. XX, acrescentar os direitos sodais ao conjunto dos

direitos civise dos direitos politicos, constituindo-se uma trilogia de direitos que consagra
a cidadania social caracterfstica do Estado-Providencia (MARSHALL, 1950). Garantir e
promover 0 bem-estar social e, neste sentido, identico a garantir a realizac;ao dos direitos
sodaise promover 0 seu alargamento. Mas os direitos sociais tem uma natureza distinta
dos direitos civis e politicos (FITOUSSI, ROSANVALLON, 1996). Na verdade, enquanto
estes ultimos tem a narureza de direitos-liberdade, os direitos sociais tem a natureza de
direitos-crecJito, isto e, geram obrigac;5es sociais em termos de (re)afectac;ao de recursos
• • • •
economicos tendo em vista a sua realizac;ao. Neste sentido, a Polftica Social, vi sando a
realizac;ao de direitos sociais, obriga a sociedade a um esforc;o colectivo (cuja repartic;ao,
entre os seus membros, e tambem ela propria uma decisao colectiva) para a sua realizac;ao.
Um terceiro aspecto, tambem ele relacionado com a natureza do bem-estar (consagrado

em direitos) que a Polftica Social pretende garantir, eo facto de os facto res que pod em
originar a nao satisfac;ao de necessidades (no sentido de necessidades sociais, isto e, de
realizac;ao desses direitos) terem narureza social, porque tem que ver com 0 funcionamento
da sociedade: facto res demogrilficos, 0 ritmo de crescimento da economia, as alterac;5es do
sistema de emprego, etc .. Sendo de natureza social (no sentido da origem na sociedade)
os facto res que estao na causa da nao realizac;ao dos direitos, cabe tambem asociedade
a responsabilidade de encontrar formas de garantir a realizac;ao dos direitos sociais,
envolvendo utilizac;ao de recursos, 0 que implica alguma redistribuic;ao de recursos entre
os membros da sociedade para realizar esse objectiv~.
Finalmente, outra dimensao do bem-estar relevante para se compreender a substancia da

Polftica Social e 0 facto de as avaliac;5es do bem-estar constitufrem percepc;5es colectivas
que a sociedade faz desse bem-estar, em termos de normas socia is (consagrada em
direitos) que a sociedade assume e aceita, social e politicamente, realizar.
Entende-se entao a Polftica Social como a forma de actuac;ao das polfticas publicas com a
finalidade de promover e garantir 0 bem-estar social, atraves da consagrac;ao de direitos
,
sociais e das condic;5es necessarias a sua realizac;ao na sociedade. E nestes termos que
iremos tratar, ao longo desta obra, 0 conceito de Polftica Social, analisando varias areas e
formas de actuac;ao, os seus fundamentos (economicos e normativos), os seus aspectos
organizativos e formas de articulac;ao com outras areas da polftica publica, designadamente
a polftica econ6mica.
1.5. OBJECTIVOS E DOMiNIOS DE ACTUAC;ii.O DA POLiTICA SOCIAL
A Polftica Social actua sobre a realidade social atraves de um conjunto de instrumentos

que permitem que sejam alcanc;ados alguns objectiv~s fundamentais em que se
consubstanciam (ou que permitem atingir) as finalidades atras referidas. Esses objectiv~s
sao fundamentalmente os seguintes: 1) a redistnbu/~§o de recursos, actuando sobre a sua
distribuic;ao original, corrigindo esta distribuic;ao e as suas formas originais de afectac;ao,
por forma a que as finalidades de garantia e melhoria do bem-estar sejam alcanc;adas; 2) a
gestaodedscossodais, protegendo os cidadaos dos efeitos negativos que acontecimentos
contingentes possam ter sobre a garantia de realizac;ao dos direitos sociais, impedindo
• • • •
essa realizac;ao; 3) prom~eo da inc/useo socia!, actuando sobre factores de exclusao

social (prevenindo situac;5es e processos de exclusao) ou vi sando a integrac;ao social de
populac;ao exclufda ou em riscos de exclusao. Vejamos cada um destes objectiv~s e alguns
dos instrumentos utilizados para os realizar.
redistribui~50
a realizac;ao de direitos sociais enquanto direitos-

A narureza da Polftica Social, dirigida
credito (no sentido que demos acima) apela a natureza essencialmente redistributiva
desta polftica. E essa dimensao redistributiva tem lugar em dois sentidos, ou em duas
dimensoes que nela estao presentes. Por um lado, na produc;ao de bens e setviC;os (a
garantia dos direitos). Por outro lado, essa dimensao distributiva esta tambem presente
no seu financiamento, isto e, na forma como os recursos devem ser redistribufdos por
forma a garantir que essa produc;ao se possa realizar.
Na verdade, garantir direitos sociais traduz-se em formas de (re)afectac;ao de recursos,

asatisfac;ao de necessidades que sao
atraves da produc;ao de bens e servic;os destinados
normas sociais consagradas como direitos (direito a educac;ao, direito a saude, direito
a seguranc;a e nfvel mfnimo de rendimento assegurado ao longo da vida, etc.). Trata-se
assim, atraves de actividades de produc;ao, de afectac;ao de recursos destinada a finalidades
,
sociais (i.e., de garantia de direitos sociais). E por razoes de ehaenciaque muitas destas
acruac;aes tem lugar. Isto quer dizer que se trata, em muitas siruac;aes, de bens e setviC;Os
que, pela sua narureza (serem bens publicos, terem elevadas externalidades, serem
bens de merito, etc.) MO poderiam ser fornecidos contando com a actividade privada (0
mercado) para a sua produc;ao. Mas ha tambem razaes de eqUldade, e essas encontram a
sua fundamentac;ao na natureza de direito (social) em que assenta a necessidade da sua
provisao. Na verdade, a natureza universal dos direitos significa que todos os cidadaos que
se encontrem nas mesmas circunstancias tenham um tratamento adequadamente igual
(significando coisas diferentes consoante 0 tipo de direito que estivermos a considerar, a
area de actuac;ao e 0 tipo de actuac;ao que Ihe deve corresponder). Trata-se, assim, de
uma preocupac;ao de equidade horizontal.
Em certas areas de actuac;ao, outras preocupac;5es de equidade pod em estar presentes,

que originem formas de redistribuic;ao distintas. Uma dessas formas, de grande
importancia nos Estados-Providencia, e a garantia de rendimento ao longo do cicio de vida
assegurada pelos sistemas de seguranc;a social. Atraves destes sistemas, e assegurada
uma transferencia de rendimentos de uma fase do cicio de vida em que os rendimentos
sao gerados pela participac;ao na actividade econOmica para outra fase em que, por
motivos de inactividade econOmica, estes rendimentos nao pod em ser gerados (a idade
da reforma). Estas transferencias de rendimento podem ser feitas pelo proprio indivfduo
• • • •
(atraves de pianos de poupanc;a) ou assegurado pelo Estado, atraves dos sistemas de

seguranc;a social. Uma das formas classicas de assegurar essa transfenencia e faze-Ia
por transferencia entre diferentes gerac;5es, isto e, das gerac;5es que geram rendimento
para as que 0 nao geram (inactivas, em idade de reforma) mas dele necessitam (i.e., a
ele tem direito). De forma mais eVidente, este sistema (que se designa de " repartic;ao")
opera mecanismos obviamente redistributivos, entre gerac;5es (de acordo com princfpios
de eqU/dade intergeracional) que visam assegurar direitos socia is, quando estao presentes
dimensoes intertemporais.
Mas se estes objectiv~s redistributivos estao presentes no uso de instrumentos de polftica

a
social destinados produc;ao de bens e servic;os, eles estao tambem no seu financiamento,
isto e, na forma como os custos desta produc;ao sao suportados (e repartidos) pela
populac;ao. Ha tambem uma dimensao de equidade distributiva na forma como estes
custos estao repartidos e aceita-se, de forma generalizada, que estes princfpios tenham
a narureza de eqUldade vettical, isto e, que na forma como os custos sao repartidos
devem tratar-se de forma adequadamente diferente (i.e., suportando diferentemente
estes custos) quem se encontrar em circunstancias diferentes (i.e., com nfveis diferentes
de rendimento). A progressividade fiscal constitui 0 exemplo mais adequado de princfpios
de equidade vertical na repartic;ao dos custos de produc;ao de direitos sociais.
gest50 de riscos sociais

A presenc;a do risco e da incerteza nas sociedades constitui um facto natural na vida
dos cidadaos, que com eles lidam nas suas decis5es correntes, tomando precauc;5es,
protegendo-se dos efeitos adversos que estes factos contingentes possam ter nas suas
vidas. Alguns destes factos contingentes originam situac;5es de dsco social, 0 que tem
um duplo significado.
Por um lado, a natureza social dos riscos tem a ver com 0 facto de estes eventos
contingentes poderem originar a nao realizac;ao de direitos sociais. Estao nesta situac;ao,
por exemplo, a ocorrencia de uma situac;ao de doenc;a que origine a perda de capacidade
de trabalho e, portanto, de gerar rendimento e tambem a ocorrencia de uma necessidade
acrescida de rendimento para fazer face a despesas acrescidas. Estao em causa dois
direitos socia is fundamentais: 0 direito a saude (realizado pelo consumo de bens e
servic;os de cui dad os de saude) e 0 direito ao rendimento, em condiC;5es de estabilidade
ao longo da vida.
Dutra razao para a natureza social do risco e 0 facto de a sua ocorrencia ter lugar em
resultado da forma como as sociedades se encontram organizadas. Isto distingue os
riscos sociais dos riscos narurais, cuja ocorrencia e independente do funcionamento e
organizac;ao da sociedade. Um exemplo de facto contingente, que tambem ele origina
• • • •
efeitos negativos sobre os direitos sociais (tambem no que respeita a efeitos sobre a
origem dos rendimentos) e a ocorrencia de desemprego. A natureza da ocorrencia de
desemprego como evento contingente com efeitos na garantia de direitos sociais decorre
do facto de 0 exercfcio de uma actividade econOmica constituir a realizac;ao de um direito
nas sociedades modernas, mas ser tambem um meio, pelo rendimento que gera, para a
realizac;ao de muitos outros.
A gestao de riscos sociais, enquanto conjunto de formas de actuac;ao visando precaver os

efeitos negativ~s, sobre os direitos, da ocorrencia de factos contingentes constitui, entao,
pela natureza social destes riscos, uma obrigac;ao da sociedade, na justa medida em que
elegeu estes direitos na sociedade e assume a responsabilidade para a sua realizac;ao.
A existencia de sistemas de seguranc;a social constitui a forma de as sociedades actuais
assumirem a responsabilidade de efectuar esta gestao de riscos sociais (desemprego,
doenc;a, invalidez, velhice, maternidade, etc.).
promOf50 da indusao social

Entre os direitos da ultima gerac;ao, de reconhecimento mais recente e que, em varios
aspectos, se distinguem dos outros direitos, encontram-se os direitosde integra~§o. Estes
direitos retomam, em varios aspectos, a natureza de direitos-liberdade caracterfstica dos
direitos civis e polfticos. Mas, ao contrario destes, pressup5em uma plena realizac;ao dos
direitos sociais. Num certo sentido, os direitos de integrac;ao (enquanto conjunto dos
direitos a integrar, ou fazer parte plena, da sociedade a que se pertence) pressupee tambem
a partilha de responsabilidades pela propria gestao da sociedade e a comparticipac;ao
respensavel pela assunc;ao dos custos da realizac;ao dos direitos (entre eles os direitos
sociais).
A existencia, nas sociedades modernas, de formas de exclusao social (de origem econOmica,
social, resultante do funcionamento das instituic;5es) constitui uma preocupac;ao central
da Polftica Social, na medida em que coloca em causa a realizac;ao de direitos. A natureza
complexa (e ainda mal definida) destes direitos e, por outr~ lado, a diversidade de
facto res que pod em causar estas situac;5es (isto e, dos processos de exclusao) levam a
que seja diffcil categorizar os objectiv~s de promcx;ao da inclusao social e identificar os
instrumentos de polftica que se Ihes dirigem. Pelo que acima foi dito, pede afirmar-se
que promover a realizac;ao dos direitos civis, politicos e socia is constitui uma condic;ao
necessaria a realizac;ao de objectiv~s de integrac;ao, promovendo a inclusao social porque
se esta a lutar contra a exclusao social, prevenindo formas de exclusao (actuando sobre
,
os processos de exclusao social) ou reparando situac;5es de exclusao. E neste sentido
que se encontra 0 conceito de exclusao social no sentido anglo-saxonico em que este
conceito significa alguma situac;ao de MO realizac;ao da cidadania (ROOM, 1992). Mas pede
• • • •
CAPITULO 1. POllTICA 500AL NO OONTEXTO DAS POllTICA5 PUBLICAS
nao ser condic;ao suficiente, se tivermos em considerac;ao uma concepc;ao diferente de

exclusao social, na linha de pensamento seguida per sociologos franceses, que encaram
a exclusao como processo social e materializada em formas de "corte" de lac;os sociais
que deveriam ligar os cidadaos entre si e as instituiC;5es sociais, designadamente ao
mereado de trabalho (PAUGAM, 2001; CASTEL, 1995). Nesta linha de pensamento, sao
mais complexos os mecanismos sobre os quais se deve actuar tendo em vista objectiv~s
de inclusao. Coloca, alias, novas desafios a polftica social, na articulac;ao que deve ter
designadamente com a polftica de emprego e com a polftica economica. A este assunto
retornaremos mais adiante, nos capftulos seguintes.
1.6. ASPECTOS ORGANIZATIVOS DA POLiTICA SOCIAL
Uma forma de identificar a Polftica Social, quer atraves da sua substandaquer do processo
em que se traduz a sua forma de actuac;ao, consiste em enumerar as areas de polftica que
•
a constituem e os aspectos organizativos da sua actuac;ao. E 0 que faremos de seguida.
A identificac;ao, no contexte dos estados europeus, de Polftica Social como forma de

intetvenc;ao das polfticas publicas que caracterizam 0 modele social europeu, isto e, 0
Estado-Providencia originario no pos-guerra na Europa, leva-nos a considerac;ao, como

areas centrais da Polftica Social, dos designados b/g-hveenunciados como proposito de
intetvenc;ao social do Estado por Sir William Beveridge no seu famoso relatorio Sodal
InsuranceandAlliedSetvices(de Novembro de 1942) e que, em grande medida, marca
o nascimento do Estado-Providencia. A actuac;ao primordial do Estado deveria centrar-se
nas cinco areas seguintes: educac;ao, saude, habitac;ao, seguranc;a social, acc;ao social.
Numa concepc;ao muito estrita de Polftica Social, pederfamos dizer que esta se confinaria
as polfticas publicas nestas areas, atraves das quais, atingindo os objectiv~s atras
enunciados, se alcanc;aria a finalidade de garantir 0 bem-estar, atraves da realizac;ao dos
direitos socia is que constituem 0 contrato social firmado na sociedade, e visfvel nos seus
princfpios constitucionais.
o Quadro 1.1 apresenta, de forma sintetica, quanto representa, actualmente, a despesa

pUblica em algumas das func;5es sociais dos Estados-Providencia na Uniao Europeia (UE-1S).
A estas areas de polftica correspondem diferentes formas de actuac;ao do Estado. Em

muitos casos, 0 Estado e um agente produtor de setviC;Os, cuja provisao e assim assegurada
a populac;ao, fornecendo gratuitamente ou a um prec;o que nao reflecte 0 custo da sua
produc;ao (nos setviC;os de Educac;ao e de Saude, per exemplo). Noutros casos 0 Estado
regula a actividade de outros agentes, delegando neles a actividade de produc;ao de
• • • •
servic;os, cuja provisao e assegurada pela subsidiac;ao desses setviC;Os pelo Estado aos
produto res priva dos. Em alguns casos esses produto res privados sao agentes econ6micos
produtores que rea li za m a sua activid ade numa 6ptica empresa ri al, co m o bj ect iv~s
lucrativos (uma escola privada, uma clfnica particular). Outras vezes essa activid ade e
realizada por agentes privados sem finalidades lucrativas: em Portugal eo caso das IPSS
(Instituic;1ies Parti cu lares de Solidarieda de Social).
A referencia a outros sectores para alem do Estado na prov isao de setviC;os com vista
a rea lizac;ao de direitos sociais constitui uma das ca racterfsticas da Polftica Soci al nos
modernos Estados-P rov id encia. Na verd ade encontramos, para alem do Estado, agentes
do sector privado lucrativo (0 mercado) e tambem agentes que rea liza m activid ades
econ6mi cas segundo uma l6g ica MO lucrativa, que engloba 0 co njunto dos acto res que se
designam generica mente por terceiro sector, ou sector da economia social. Esta forma de
organizac;ao do Estado-Provid enci a, que co mbina de forma articulada a participac;ao dos
tres sectores da polftica social, e que vem assumindo crescente importancia na provisao
do bem- estar, tem a designac;ao de welfare mix, ou welfare plutalism.
Quadro 1.1
Despes:a PUblica em algumas areas sociais
(em percentagem do PIB)
Pens6es Educa9io
Servil;os a
Politicas
Forma9io Exdusao Social
familia e activas de
1995 1995 Profissiona 11 1995
3.;1 idade empregol
Dinamarca 5.6 6.5 5.3 1.9 1.1 1.5

Sueaa 9.0 6.6 5.1 2.0 0.5 1.1
Finlandia I 9.1 I 6.6 I 3.1 I 1.2 I 0.4 I 0.7
I I I I I I
Reino Unido I 7.6 I 4.6 I 1.2 I 0.4 I 0.1 I 0.3
Irlanda 4.6 4.7 0.6 1.7 0.2 0.4
•
Austria 13.4 4.5 0.9 0.4 0.2 0.3
Belgica 10.3 5.0 0.3 1.3 0.3 0.7
Alemanha 10.9 4.5 1.4 1.3 0.3 0.6
Fran~a 12.2 5.8 1.1 1.4 0.4 0.5
Holanda 7.8 4.6 1.0 1.8 0.2 0.7
Luxemburgo 10.4 4.3 0.9 0.3 0.01 0.4
Italia 13.6 4.5 0.3 1.1 0.01 0.0
Espanha 9.2 4.8 0.4 0.7 0.2 0.1
Portugal I 7.7 I 5.4 I 0.5 I 0.9 I 0.3 I 0.1
Grecia 10.1 3.7 • •• 0.4 0.1 •••
UE-15 9.4 5.1 1.6 1.2 0.3 0.5

. . •
I 1998 ou ultimo ano cisponlVEt
Foote: Felle,-a, Hemerijck, Rhodes (2000)
A par de activid ades de produc;ao de bens e setviC;Os, atraves dos quais 0 Estado garante a
rea lizac;ao de direitos sociais, 0 Estado intetvem ta mbem pela redistribuic;ao de rendimento,
atraves de transferenci as sociais co nced id as a tftulo de seguro soci al (pensoes) ou de
• • • •
assistencia social (solidariedade, nao correspondente a contribuic;5es previas para os

regimes de seguranc;a social).
o Quadro 1.2 apresenta os aspectos fundadores da Polftica Social em Portugal, tendo

como referencia 0 quadro normativ~ estabelecido para os direitos sociais, tal como foi
estabelecido na Constituic;ao da Republica Portuguesa. A Constituic;ao consagra um
conjunto de direitos nos domfnios assinalados no quadro e que constituem direitos
universais, isto e, direitos reconhecidos a todos os cidadaos, sem quaisquer restric;5es ou
condicionantes ao seu acesso. Foram identificados cinco domfnios (emprego, educac;ao,
saude, habitac;ao e protecc;ao social) em que estes direitos se encontram estabelecidos de
forma universal. A estes direitos correspondem varias polfticas, de natureza sectodal(i.e.,
especializadas segundo os direitos sociais que visam realizar) publicadas em legislac;ao
corrente, a que correspondem quadros decisionais e organizac;ao administrativas proprias
(ministerios, secretarias de Estado, direcc;5es gerais).
Mas esta nao e a unica forma de organizac;ao da Polftica Social que encontramos nos
Estados modernos. A complexidade das sociedades modernas e a forma como os problemas
sociais vao sendo percepcionados, levam a que se vao identificando direitos segundo
uma l6gica que, nao pondo em causa a sua universalidade, se orientam para algumas
caracterfsticas especfficas de alguns grupos da populac;ao ou segundo algumas categorias
de problemas ou riscos sociais. 1550 leva a considerar uma logica categorial de direitos
e, portanto, de polfticas. Sao as designadas pol/ficas sociais cafegoriais. Encontramos
exemplos destas polfticas, em Portugal, as que sao concebidas e realizadas face a direitos
sociais que a Constituic;ao da Republica Portuguesa estabelece para a familia (CRP, art.o
67.°), as mulheres (CRP, art.os 9, 59, 68, 109), a infaneia e juventude (CRP, art.os 69
e 70), a terceira idade (CRP, art.o 72.0), os imigrantes e as minorias etnicas (CRP, art.o
74.°), a populac;ao com deficiencia (CRP, art. o 71. 0 ) e as toxicodependentes (CRP, art.o
°
64 n. 3-f).
As polfticas sociais categoriais sao polfticas socia is de natureza transversal, que envolvem
as varias dimens5es dos direitos universais que encontramos em algum grupo populacional
ou risco social especffico e que obrigam, tendo em considerac;ao as especificidades destes
grupos e riscos, a coordenar as polfticas sociais sectoriais que actuem sobre cad a uma
dessas dimens5es.
• • • •
Quadro 1. 2
Direitos Sociais de Cidadania em Portugal (direitos universais)
Dominios Direitos Politicas
Emprego Direito ao trabalho Pollticas de emprego

Igualdade de oportunidades na Fonna~ao profissional
(CRP, art.Os 58 e 59) escolha da profissao Salario minimo
Retribui9io justa do trabalho
Condi¢es de trabalho dignas
Educa9io Direito unive-sal ao ensino Assegurar 0 ensino basico
com garantia de igualdade de unive-sal, obrigatorio e gratuito
(CRP, art.os 73 a 77) oportunidades de acesso e exito Estabelecer progressivamente a
escolar gratuitidade de todos os graus de
ensino
Cria~ao de uma rede de
estabelecimEntos publicos que
cubra as necessidades de toda a
popula9io
Saude Direito a protec9io da saude Servi~o Nacional de Saude (SNS)
Garantir 0 acesso de todos os unive-sal e geral, tendEncialmente
(CRP, art. O64. 0 ) cidadaos aos cuidados de medidna gratuito e de gestao
preventiva, curativa e de reabilita~ao descentralizada e participada
Disdplinar e fiscalizar a medicina
privada, articulando-a com 0 SNS
Habita9io Direito a uma habita9io de Polltica de habita~ao inse-ida
dimensao adequada, em condi~6es em pianos de ordenamento do
(CRP, art. o 65 .0 ) de higiene e conforto territorio
Promover a constru9io de
habita~6es economicas e sodais
Polltica tendente a estabelecer
um sistema de rEnda compativel
com 0 rendimento e de acesso a
habita~ao propria
Proteo;iio Social Direito aprotec~ao na doen~a, Organizar, coordenar e subsidiar

velhice, invalidez, viuvez, orfandade, sistema de Seguran~a Social
(CRP, art. o 63. 0 ) desemprego e outras situa~6es de unificado
escassez de meios de subsistenda. Apoiar e fiscalizar a actividade das
IPSS
..
Foote.• Peremnha, J. (coord.) (1999)
A complexid ade dos problemas sociais nas sociedades contemporaneas leva a que haja
uma terceira forma de organizac;ao da polftica social, tendo em consid erac;ao 0 facto de
a multidimensionalidade dos problemas sociais poder ser transversa l a varios grupos
populacionais, nao sendo especffico de nenhum deles, devendo assim originar pol/ficas
globais, MO centrando em nenhum grupo especffico mas, por exemplo, um ambito nacional
(ou regional/local) de actuac;ao, abrangendo todos os grupos sociais nessa sociedade.
Sao exemplo deste tipo de polfticas as que se dirigem, num ambito local, a pobreza ou a
exclusao social (por exemplo, projectos locais de luta contra a pobreza).
• • • •
1.7. DIVERSIDADE DE CONCEPC;:OES DE POLiTICA SOCIAL
Encontramos alguma diversidade de concepc;oes de Poiftica Social entre os varios

pafses europeus, estando-se ainda longe de um consenso em termos concepruais e
de fundamentac;ao te6rica. Desde uma concepc;ao muito mais centrada, em termos de
objectiv~s de actuac;ao, na "promcx;ao dos interesses da sociedade no seu conjunto", ate
uma concepc;ao em que os objectiv~s se orientam para a "protecc;ao do bem-estar dos
individuos membras da sociedede" (JONES, 1985, pp. 13-14)2, ou concepc;iies intermedias
entre estas, encontramos exemplos, ao longo do desenvolvimento hist6rico do We/fare
State, onde uma ou outra destas concepc;ees sao dominantes. E esta diversidade encontra,
nos varios pafses, diferentes formas de enquadramento, em termos academicos (de ensino
e de investigac;ao), nos ramos cientfficos que suportam 0 seu estudo.
Assim (e a mero tftulo de ilustrac;ao), em Franc;a 0 termo "politique sociaJe' surge de

forma relativamente recente para designar um b'po de polftica pUblica em areas bem
definidas e compartimentadas em termos de objectiv~s e instrumentos de actuac;ao
(seguranc;a social, educac;ao, saude, habitac;ao, etc.), nao correspondendo propria mente
a uma disciplina cientffica aut6nomal . Na Alemanha, ja 0 termo "sozialpo/ibJ(' pretende
designar a actuac;ao poiftica tendo por objectiv~ a promcx;ao dos interesses da sociedade
no seu todo no longo prazo, tendo originado mais recentemente 0 desenvolvimento da
polftica social enquanto objecto aut6nomo de estudo em algumas universidades, embora
enquadrados em departamentos como os de sociologia, ou em escolas profissionais de
saude publica, educac;ao ou servic;o social.
Mas e no Reino Unido que encontramos a criac;ao, em 1912, do "Department of Social

Science and Administration" na LSE (London School of Economics and Political Science),
que inicia 0 desenvolvimento da disciplina de polftica social com a designac;ao de "soda/
administratiorf'! , na verdade como uma amalgama de disciplinas com 0 contribute cientffico
2 Jones, C. (1985). "Pattems of Social Policy. An Introduction to Comparative Analysis'. The

Harvester Press.
3 Vide, a este respeito, Greffe, X. (1975). La Politique Sodale. fVF, designadamente 0 capftulo IV
C'La politi que sociale en France"), mas tambem a concepc;ao de polftica social deste autor em
Greffe, X. (1987). PoIitique Economique: Programmes, Instruments, Perspectives. Economica.
4 Esta disciplina en contra a sua origem historicamente em Inglaterra a partir das polfticas
colectivistas e das praticas de intervenc;ao do Estado nos infcios do sec. xx, e sob uma forte
influenda da Fabian Society, liderados pel os Bosanquet e pelos Webb que originaram, a partir
da Charity Organisation Society's S61001 of Sociology, 0 Department of Sodal Science and
Administration na LSE em 1912. Esta fase foi marcada por diferentes vis6es disciplinares entre
Bousanquet e Webb, embora em ambas predomine uma concepc;ao bastante marcada pelo
• • • •
de varias ciencias sociais como a economia, a ciencia polftica, a sociologia, e igualmente

a hist6ria econOmica, a filosofia e a estatfstica, ela propria evidenciando uma evoluc;ao
em que encontramos recentemente varias tendencias: de empiricismo a-te6rico (que
radica na origem desta disciplina no Reino Unido), de imperialismo disciplinar (em que
um quadro te6rico surge como dominante no estudo de um dado problema social), de
trabalho multidisciplinar (de colaborac;ao de varias disciplinas) e de avanc;os de natureza
interdisciplinar (novas analises de problemas antigos segundo a perspectiva de uma
disciplina diferente).5.
Na forma como este livro esta organizado, e nas oPC;5es teoricas que assumimos, ha
uma forte influencia do pensamento anglo-saxonico sobre esta tematica, em termos do
desenvolvimento que a disciplina tem tido no Reino Unido, e as perspectivas que se tem
vindo a colocar quanto ao seu desenvolvimento no futuro em res posta aos problemas e
desafios que se vem pondo as sociedades modernas.
Adopta-se, assim, 0 conceito de Poiftica Social, muito na linha que e defendido por
WALKER (1985, p. 141 )", segundo 0 qual" ·Social policy· might be defined therefore, as
the rabonale underlying the development and use ofsocial insblutions and groups which
affect the distnbubon of resources, status and power between different individuals and
groups in societY'.
Ficam assim especificados, a PriOri; os contornos da Polftica Social enquanto objecto de

estudo cientffico. Mas devem tambem apresentar-se algumas ideias fundamentais que
estao presentes na orientac;ao que vai ser dada ao longo deste livro e que surgem em
estreita ligac;ao com 0 que atras ficou dito.
empiricismo e investigac;ao com vista apreparac;ao para a acc;ao: enquanto que para Bousanquet
a teoria deveria preceder a recolha da informac;ao, para Webb s6 0 trabalho empfrico previo
•
e passfvel de produzir resultados capazes de originar quadros te6ricos. E com T. H. Marhall
(director do Departamento no perfodo 1944-50) e, prindpalmente, com R. Titmuss (que foi seu
director no perfodo 1950-73) que, desenvolvendo as suas ideias de "sodal dvision of welfare',
contribuiu para uma visao mais alargada da polftica sodal.
5 A diversidade de concepc;Oes de polftica social e, por vezes mesmo a sua ambiguidade, tem
levado alguns autores a interrogar-se se se trata essencialmente de um "assunto" (subject)
ou de um "objecto de analise" (objecf), ja que ela e simultaneamente um conjunto de praticas
polfticas e igualmente uma disciplina em construc;ao (vide F. Williams, 1989, p. 3). Daf que C.
Jones (1985) afirme que "social po/iCY; therefore, is a blanket expression: blanket not merely
in the expected sense that it may be taken to refer to a broader or narrower range of activities
in any particular national conctext,. but blanket in that it can also stand for dfferent sources of
'social 'objective and motivatiod' (p. 14).
6 Walker, A. (1985). "Sodal Policy; Social Administration and the Sodal Construction of Welfare'.
Open Univ. Press, pp. 127-150.
• • • •
A primeira ideia fundamental e a de que Polftica Social nao se dirige necessaria mente, de
forma prioritaria, a promcx;ao do bem-estar individual, mas sim ao bem-estar social. E,
neste sentido, afastamo-nos das concepc;5es iniciais da disciplina e que ainda encontramos
em T. H. Marshall (director do Departament of Social Science and Social Administration
da LSE no perfodo 1944-1950), para quem as polfticas socia is se dirigem ao bem-estar
individual e as polfticas econ6micas se dirigem a"prospendade comuni'1., aproximando-
-nos assim muito mais das concepc;5es mais recentes de D. V. Donnison, R. Mishra.8 e M.
Rein! para quem 0 ambito da polftica social se dirige preferencialmente, como forma de
intetvenc;ao colectiva, ao bem-estar social e nao ao bem-estar individual.
Na sequencia disto, outra ideia fundamental que emerge da definic;ao de Polftica Social
apresentada acima, e que a sua essencia e a produc;ao e distribuic;ao social do bem-estar.
Isto e, para a Polftica Social e crucial 0 resultado, em termos distributivos, das decisoes
e actividades de um amplo conjunto de instih..liC;5es e grupos, envolvendo nao apenas
o rendimento mas tambem um amplo conjunto de outros recursos socia is (educac;ao,
saude, estatuto social, poder, etc.). Esta concepc;ao de Polftica Social assenta assim na
ideia que 0 padrao de bem-estar numa sociedade depende da forma como estes recursos
estao distribufdos, de forma equitativa ou nao, relativamente a uma norma social de
necessidade. Conceitos fundamentais como os de cidadania, equidade e justic;a surgem
assim, neste contexto, como fazendo parte integrante de um conjunto de valores presentes
(de forma explfcita ou implfcita) na actuac;ao das instituic;5es e grupos na sociedade, e
necessariamente presentes na avaliac;ao dos resultados da sua actuac;ao. Neste sentido,
nao deve encarar-se (e, claramente, nao se encara nesta disciplina) Polftica Social como
a "pol/tica economica dos pobreS', mas antes envolvendo actuac;5es que tem efeitos na
sociedade no seu conjunto. Ou, citando do novo WALKER (1985, p. 142), "soda/po/icy is
conceived as a bluepdnt for the management ofsociety towards social ends'.
7 Esta concepc;ao encontra-se bem clara na definic;ao deste autor de polftica sodal, ao afirmar
que "social policy uses political power to supersede, supplement or modify operations of the
economic system in order to achieve results which the economic system would not achieve on
its own, and that in doing so it is guided by values other than those determined by open market
forceS' [T.H. Marshall (1975). Social Policy, 4th edition. Hutdlinson, London, p. 15].
8 Para este autor, polftica social refere-se a "those arrangements, patterns and mechanisms that
are typically concerned with the dstribution of resources in accordance to some oiterion of
need' [R. Mishra (1977). Society and Sodal Policy. Macmillan, London].
9 Segundo este autor, "the study of soda/ policy is basically concemed with the range ofhuman
needs and the sodal institutions ueated to meet them' e a polftica social e" above all, concerned
with choiceamongcompeling va/ueS' [M. Rein (1976). SodalSdenceand PublicPolicy. Penguin),
sendo 0 igualitari smo 0 valor dominante.
• • • •
Por outr~ lado, a forma como esta definic;ao esta formulada chama a atenc;ao para 0 facto
de a Polftica Social nao se identificar apenas com a actuac;ao do Estado na produc;ao e
distribuic;ao do bem-estar, sendo antes 0 resultado da actuac;ao de todas as instituic;5es
sociais e grupos na sociedade. A partir dos anos 1970, a expressao" welfare mIX' tem vindo
progressivamente a substituir 0 conceito de" welfare state' para significar exactamente
a existencia de pluralismo na provisao do bem-estar: Estado-Mercado-"Sociedade Civil"
(0 chamado "tnangulo do bem-estal'), cad a uma destas componentes com diferente
importancia relativa entre diferentes sociedades, e com diferentes dinamicas de evoluc;ao
correspondendo a formas e graus distintos de "inov~§o sociat Alem disso, permite encarar
a analise da Polftica Social nao exclusivamente em func;ao dos objectiv~s explicitados na
polftica do Estado, mas igualmente em termos dos valores implfcitos na sua actuac;ao.
Finalmente, resulta da definic;ao acima a necessidade de encarar a avaliac;ao da Polftica

Social em termos de grupos sociais, nao 56 em termos de "quem benehcia' e "quem
contnbul' para a provisao do bem-estar, mas igualmente em termos da estratihca¢o
soaa/que a polftica social tende a consolidar ou a alterar.1l!.
Vindo bastante na linha do que foi dito atras, esta opc;ao enquadra-se no ambito das
preocupac;5es actuais dos estudos que tem sido efectuados sobre problemas sociais na
Europa, e que muito tem contribufdo para a compreensao dos problemas e sua diversidade
no espac;o europeu, da natureza das polfticas desenvolvidas ao nfvel dos varios Estados-
-membros e os desafios que se colocam a Polftica Social, e igualmente sobre 0 papel da
UE, como instancia supranacional, na sua capacidade de influenciar as polfticas sociais
nacionais. Atendendo a importancia de que se tem recentemente revestido os estudos
de natureza transnacional sobre Polftica Social ao nfvel europeu, e nosso entendimento
que esta perspectiva deve estar presente no estudo da Polftica Social. Por outro lado,
nela deve igualmente estar presente 0 estado actual do debate sobre a construc;ao de
uma Polftica Social Europeia, e as principais dificuldades que se colocam a este objectiv~.
10 Particularmente interessante a este respeito e a abordagem de G. Esping-Andersen ao

considerar, na sua analise comparativa de regimes de bem-estar C' welfare regimeS') tendo em
vista 0 estabelecimento de tipologias, os criterios de "de-commodficatiorf' da polftica social
(isto e, 0 grau de independenda da realizac;ao dos direitos de cidadania relativamente ao
mercado) e os sistemas de estratifica¢o incorporado s nos varios regimes de bem-estar. Ver G.
Esping-Andersen (1990). The three worlds of welfare capita/ism. Polity Press.
• • • •
1.B. 0 ESTUDO DA POLiTICA SOCIAL: ALGUMAS OPC;:OES TEORICAS
Devemos fazer algumas reflex5es sobre 0 estudo da Polftica Social. Ela encontra tradic;ao
nas Escolas superiores que se destinam a formar tecnicos superiores que desempenham
func;5es que correspondem ao conceito anglo-saxonico de "soda/ workel' e que, em
Portugal, corresponde a designac;ao vulgarmente utilizada de "assistente sodarou "tecnico
de selVi~ soda/~ Ja ao nfvel de outras licenciaruras nao e vulgar existirem disciplinas com
a designac;ao de Polftica Social nos seus pianos curriculares. Por esta razao, destinando-se
este livro a formac;ao generica em Ciencias Socia is, devemos esclarecer sobre as linhas
de orientac;ao seguidas.
A orientac;ao seguida neste livro vai apelar a uma contribuic;ao da teo ria econ6mica,
atendendo a "dimensao social' que a realidade economica comporta e a "dimensao
economicd' que os fen6menos sociais apresentam. Em relac;ao ao primeiro aspecto, atenda-
se a algumas disfunc;5es sociais fundamentais das economias, de que 0 desemprego, as
desigualdades socia is e a pobreza sao exemplos a ter presentes na preparac;ao e avaliac;ao
da polftica econ6mica de curto e medio/longo prazos. Em relac;ao ao segundo (a dimensao
economica dos fenomenos sociais) recorde-se a importancia da existencia de recursos
economicos necessarios para a realizac;ao de direitos socia is (porexemplo, a necessidade
de construir e manter em funcionamento escolas e hospitais, a necessidade de recursos
para pagar subsfdios as famflias necessitadas, etc.).
No que respeita a justificac;ao da intetvenc;ao do Estado em termos de Polftica Social, a sua

fundamentac;ao exige alguma formac;ao em economia. Questoes como as externalidades
(no consumo e no rendimento), a informac;ao impetfeita (risco moral, selecc;ao adversa),
o risco e a incerteza, so para citar alguns exemplos, sao topicos da microeconomia
fundamentais para se compreender a fundamentac;ao das transferencias publicas, da
provisao publica de bens e setviC;os, e da protecc;ao social da responsabilidade do Estado.
Em geral, 0 conhecimento dos teoremas fundamentais da economia do bem-estar sao
elementos te6ricos necessarios para compreender a fundamentac;ao economica da
intetvenc;ao do Estado a luz dos fracassos de mercado. Dirigindo-nos a pessoas sem essa
formac;ao, teremos 0 cuidado de apresentar, ao longo do texto, os elementos necessarios
para essa compreensao. -
Tambem no que respeita ao domfnio dos valores presentes na formulac;ao e avaliac;ao
da Polftica Social, as questoes relativas a equidade e a desigualdade na repartic;ao dos
rendimentos e da pobreza so pod em ser estudadas com base nos importantes contributos
que a teoria economica tem dado relativamente a estas materias, tendo-se verificado, nos
ultimos anos, um interesse cientffico crescente sobre estas materias e surgido contribuic;5es
• • • •
,
muito significativas, designadamente em termos de medic;ao destes fenomenosl l. E
materia que se situa no campo da teo ria economica e que sera tratada neste livro, em
capfrulo proprio.
Por outr~ lado, a Poiftica Social envolve a intervenc;ao do Estado na area da economia
publica, concepc;ao que esta subjacente a identificac;ao entre "social policy' e "welfare
state', que dominou 0 pensamento sobre estas questoes na literarura anglo-saxonica
(Reino Unido) nos anos que se seguiram a II Guerra Mundial (0 perfodo de construc;ao
do Estado-Providencia). Daf a importancia que deve dar-se a Economia Publica para 0
estudo da Polftica Social. Porem a Polftica Social ultrapassa a exclusiva actuac;ao do Estado,
e esta tendencia e cada vez mais generalizada e visfvel. Desempenham igualmente um
papel muito importante na Polftica Social nao apenas as organizac;5es com fins lucrativos
(as empresas), mas igualmente 0 sector privado nao lucrativo: as famflias enquanto
agentes produtores de bens e setviC;os, 0 sector cooperativ~, as vulgarmente designadas
"organizac;5es nao governamentais" (ONGs, tal como as IPSS, as Misericordias, etc.),
os clubes, as fundac;5es, etc.. E, sendo certo que, em geral, a formac;ao economica nas
licenciaturas incide sobre as teorias relativas a economia privada e a economia pUblica,
ja tal MO sucede relativamente ao que, por simplificac;ao, se costuma designar por
"terceiro seetol' (ou "economia socia!'), para eng lobar 0 terceiro grupo de instituic;5es
acima referidas. Daf que, sendo fundamental 0 conhecimento dos conceitos e teorias da
economia do sector publico para compreender e explicar a intetvenc;ao do Estado em
termos de Polftica Social, deve igualmente incluir-se 0 estudo deste sector, bem como
das formas de intervenc;ao do Estado na presenc;a (cada vez mais forte) deste sector.
Finalmente, 0 estudo da Poiftica Social engloba 0 estudo de coordenac;ao de estrategias

e polfticas, mas nao se confunde com a polftica economica e com 0 planeamento, em
termos de objectiv~s, do enfoque analftico, no tipo e alcance das actuac;5es que envolve
e dos instrumentos usados, e nas formas organizativas requeridas. Se e certo que a
fundamentac;ao te6rica da Polftica Economica, em termos da macroeconomia, deva estar
sempre presente na discussao da Polftica Social (e, nesse aspecto, apresentam areas de
sobreposic;ao claras em termos de alguns dos suportes teoricos em que assentam), os
objectiv~s da Polftica Social (0 do bem-estar social, como objectiv~ geral, mas com a
11 Ecurioso, a este respeito, dtar P. Townsend, professor de Polftica Social na Universidade de

Bristol (UK), ao referir que "!tom the time ofAdam Smith onwards it is economists more than
other social scientists who have played a big part in defining and measuring the phenomenon
ofpovertY' [P. Townsend (1993). The intemational analysis ofpoverty. Harvester Wheatsheaf,
p. 44], opiniao que pode considerar-se insuspeita tendo em considerac;ao que 0 Prof. Townsend
e sod610go.
• • • •
presenc;a, como objectiv~s especfficos, de eficiencia, equidade e justic;a, como foram acima
referidos) traduz um enfoque, em termos de actuac;ao no sistema econOmico, que vai para
alem do da Polftica Economica "tradiciona/'12. Por outro lado, tal como foi apresentada na
(ainda, e sempre, precaria) definic;ao de Polftica Social acima exposta, esta envolve uma
actuac;ao em que sao utilizados instrumentos especfficos, segundo l6gicas de organizac;ao
proprias (polfticas universais, polfticas categoriais, polfticas globais), e envolvendo, como
acto res sociais, MO apenas 0 Estado, mas igualmente, como acima se disse, a economia
privada com fins lucrativos e a economia social. Colocam-se assim, no estudo da Polftica
Social, quest5es de coordenac;ao de polfticas socia is sectoriais e, bem assim, quest5es de
coordenac;ao de actores sociais na sua implementac;ao, que vao para alem das quesroes,
de natureza identica, que se colocam a respeito da Polftica EconOmica. Nao sendo facil
a distinc;ao entre Polftica EconOmica e Polftica Social (e sendo tema controverso 0 das
"fronteiras" que se estabelecem entre si), cetto e, porem (e MO aprofundando aqui 0
debate) que sao areas de actuac;ao distingufveisll.
Neste livro far-se-a uma abordagem da Polftica Social num contexte europeu, e isto
tem varios alcances. Significa, por um lado, que nao tem por objectiv~ 0 tratamento
exclusivamente te6rico dos problemas, mas e igualmente orientada no senti do de
abordar os problemas sociais concretos que as sociedades modernas defrontam, e as
caracterfsticas da actuac;ao polftica tendo em vista a sua resoluc;ao (em term os correctiv~s
e/ou em termos preventivos), e a diversidade de situac;5es que a estes nfveis encontramos
nessas sociedades. E significa tambem, por outro lado, que no estudo de tais aspectos,
na perspectiva dessa diversidade, se privilegia 0 espac;o europeu em que Portugal se
encontra enquadrado (0 da Uniao Europeia).
12 Para uma discussao sobre a relac;ao entre polftica social e polftica econ6mica e planeamento,
veja-se 0 texto A. Walker (1988). Social policy versus economic policy: the Ii.Jture of sodal
planning. Peter Hodge Memorial Lecture, Department of Social Work, University of Hong Kong.
,
E ilustrativo, a prop6sito da relac;ao entre polftica econ6mica e polftica sodal, citar este autor
quando, nesta obra, diz que: "There is a conOit,. then, between economic policy on the one
hand and on the other sodal policy and planned social development The aims of social policy
and social planning are frustrated by often narrowly basic economic definitions and economic
priorities. These do not have to be imposed by force; they are usually implidt in the policy-
making and planning process as a result of the ascendency of particular economic interests'
Cop, cit, p, 12),
13 A este prop6sito, vale a pena referir um posidonamento algo radical de P. Hodge: "Social
planners are those who insist on the development of planning of sodal aspects along with
economic aspects, and have rebdled against the prolonged dominance of economists among
the sodal scientists, and of economicconsitierations in planning' (citado em A. Walker (1988).
Sodal policy versus economic policy: the Ii.Jture of social planning. Peter Hodge Memorial
Lecture, Department of Social Work, University of Hong Kong, p. 15.
• • • •
1.9. ANAu5E DA PO UTICA SOCIAL
Nem sempre, quando nos referimos a ana/isede uma polftica, queremos atribuir a este
termo 0 mesmo significado, dependendo do nfvel de exigencia que desejamos por no
trabalho a realizar. Esta diferenc;a tem a ver com 0 objectiv~ deste trabalho, do que
efectivamente se pretende efectuar, do contexte (academico, tecnico, profissional, polftico)
em que nos colocamos, da perspectiva disciplinar em que este trabalho vai ser realizado,
etc.. Vejamos enta~ alguns dos seus significados.
,
Analisar uma polltica pode significar meramente descreveressa polftica. E a forma mais
elementar de analise, mas de facto e 0 ponto de partida para formas mais exigentes e
complexas. 56 se pode trabalhar tecnica ou academicamente um assunto a partir de um
conhecimento elementar que se tenha desse assunto, baseado na sua descric;ao simples.
Para analisar, por exemplo, a polftica de educac;ao que esta a ser seguida num certo
pafs, num certo perfodo, precisamos de a descrever, isto e, dizer 0 que ela e. E para 0
fazermos teremos de fazer incidir a nossa atenc;ao em do is aspectos fundamentais: a sua

substancia (0 que ela e, 0 seu conteudo) e 0 seu processo (ou seja, como ela e feita).
Vejamos 0 que significam.
Quando nos referimos a substancia da polftica, como elemento fundamental para a

descrever, queremos significar quais sao as finalidades da polftica, os objectiv~s que se
pretendem alcanc;ar para atingir os fins que se propee atingir, os meios de que os actores
politicos iraQ fazer usc para conseguir alcanc;ar esses objectiv~s, 0 horizonte temporal
em que a polftica vai decorrer, os valores concretos que se pretende que esses objectiv~s
venham a ter num certo momento ou perfodo fixado na polftica (isto e, as metas a
alcanc;ar), os acto res politicos envolvidos na concepc;ao e na execuc;ao dessa polftica, os
recursos afectos a sua execuc;ao, etc .. Esta descric;ao permitira perceber " 0 que t!' esta
politi ca. Fazer esta descric;ao pode nao ser diffcil, quando a sua apresentac;ao for (como
e habitual mente) feita em diplomas legais e for possfvel, complementarmente, recorrer a
documentac;ao tecnica de preparac;ao dessa polftica. Mas descrever uma polftica pode exigir
algum trabalho adicional de pesquisa, por nem sempre alguns elementos fundamentais
dessa descric;ao estarem suficientemente bem descritos nessa documentac;ao. Por exemplo,
se queremos conhecer as reais finalidades dessa polftica, as relac;5es que possam estar a
ser pretendidas com outras polfticas (que a podem reforc;ar, ou condicionar), 0 contexte
internacional em que ela e formulada, etc., 0 bom conhecimento desta polltica pode,
entao, exigir informac;ao e pesquisas adicionais.
Mas descrever uma polftica tambem se refere ao modo como a polftica e feita, isto e,
qual foi 0 processo de decisao seguido, que acto res socia is estiveram envolvidos na sua
preparac;ao, e quais vao participar na sua execuc;ao, de que modo 0 funcionamento dos
• • • •
servic;os que a executam foram determinantes para que essa polftica Fosse concebida
e executada. Isto e, conhecer 0 processo significa dar atenc;ao ao sistema politico, as
formas e l6gicas do seu funcionamento nesta area especffica de actuac;ao e tambem
a rede organizacional que a executa: quais sao os setviC;Os p(Jblicos intetvenientes, os
agentes privados que possam tambem estar envolvidos, e de que forma participam na
execuc;ao dessa polltica.
Analisar uma polftica deve, em geral, ultrapassar a sua mera descric;ao. Em geral pretende-
-se mais. Frequentemente queremos compreender e exp/icar essa polftica. Queremos,
por exemplo, responder a questoes como: " porque surge esta polftica nesta altura, neste
pafs?", ou "que semelhanc;as, e que diferenc;as, existem entre esta polftica e decisoes
polfticas ja anteriormente decididas neste pafs" ou, ainda "ja, em algum pafs, uma medida
como esta foi levada a cabo com sucesso?". Vejamos, por exemplo, as experiencias de
reforma dos sistemas de seguranc;a social na Europa e consideremos um caso particular,
de algum pafs que tenha aprovado uma lei de reforma do seu sistema. Analisar 0 novo
sistema de seguranc;a social reformado significa, em primeiro lugar, descreveresse sistema
(a primeira acepc;ao de analise acima referida). Pode ser suficiente, para esse efeito, uma
leitura atenta da legislac;ao que 0 aprovou. Mas compreendere exp/icaressa reforma (a
segunda acepc;ao, que estamos aver) significaria, entao, entender as raz5es que levaram
a que esta reforma tivesse tido lugar, nos termos em que ocorreu. Houve unanimidade
de opinioes quanto ao diagn6stico da situac;ao e cenarios de medio/longo prazo quanto a
sustentabilidade do sistema de pens5es? Houve opini5es divergentes quanto a soluc;5es
de polftica e, neste caso, que grupos socia is, ou de interesse, defendiam cada uma dessas
posic;5es? As soluC;5es de polftica que deram origem as decis5es tomadas reflectem a
predominancia do interesse de alguns desses grupos? Ha algum contexte internacional
(de mera comparac;ao de referencia ou de requisito politico de convergencia) que tenha
originado a soluc;ao polltica encontrada?
Mas por analise de polftica podemos tambem significar fazer uma aprecia~ao normaNvada
polltica, isto e, procurar responder a questoes como: esta polltica e (ou foi, ou tem sido)
a polftica adequada face ao problema que pretende resolver (ou prevenir)? Esta a originar
(ou ira originar) os resultados pretendidos, no horizonte temporal fixado? Mesmo que tenha
esses resultados esperados, tera efeitos secundarios indesejaveis para outros objectiv~s de
(outra) polftica, havendo formas alternativas de os conseguir alcanc;ar sem esses efeitos
indesejaveis? Havera polfticas alternativas que permitam alcanc;ar os mesmos objectiv~s
com custos financeiros menores? Todas estas questoes sao formas de fazer ava/ia¢o da
,
polltica, outra perspectiva de analise da polftica, frequentemente realizada. E no ambito
do trabalho de avaliac;ao que se colocam as quest5es (de que as anteriores sao exemplo)
• • • •
de encaCla (que envolve a comparac;ao entre os resultados da polftica e os objectiv~s e

metas pretendidos com essa polftica) e de encJi§nCla (que envolve a comparac;ao entre
os resultados alcanc;ados e os meios utilizados para executar essa polftica).
Ha assim diferentes perspectivas de analise de polftica. Vimos tres, que correspondem

a diferentes abordagens, que se destinam a diferentes finalidades e que fazem apelo
a diferentes metodos: descric;ao, compreensao e explicac;ao, avaliac;ao. Em qualquer
destas perspectivas de analise, precisamos de dispor de um quadro conceptual e de
enquadramento dos elementos constitutivos da polftica publica que permitam identificar
os diversos aspectos relevantes dessa analise, em qualquer as perspectivas indicadas.
1.10. ASPECTOS METODOLOGICOS DE ANALISE DA pOLinCA SOCIAL
A analise das polfticas socia is exige que se tenham presentes alguns aspectos metodol6gicos
fundamentais que 0 quadro analftico apresentado na secc;ao anterior ajuda a situar. Para
esta analise contribuem varias ciencias sociais, 0 que leva a que muito do trabalho de
analise de polfticas conte com a contribuic;ao multidisciplinar de equipas situadas em
,
diferentes areas cientfficas. E 0 que iremos ver de seguida e, exemplificando com um
trabalho especffico de analise, na secc;ao seguinte deste capftulo.
,
E possfvel perceber qual a contribuiC;ao das varias ciencias sociais para a analise da Polftica
Social e para a fundamentac;ao das praticas de actuac;ao polftica, a partir da definic;ao que
se esta a utilizar de Polftica Social, como "adua¢o pol/tica dirigida aD bem-estar SOCIa/'.
Comecemos pelo conceito de" bem-estar soCIa/'. Trata-se de um conceito normativ~, MO

sendo possfvel a sua conceptualizac;ao sem nela termos presente as diferentes concepc;5es
filosoficas em que assentam as diversas abordagens que dela fazem as ciencias sociais.
Entre essas ciencias sociais encontra-se a ciencia economica, onde diferentes conceitos
de justic;a e de equidade se traduzem em diferentes formas de ordenar 0 bem-estar
individual e em obter 0 bem-estar social a partir da agregac;ao do bem-estar individual
dos membros de uma sociedade: as diferentes formulac;5es das func;5es de bem-estar
social (Nash-Bernoulli, de Bergson-Samuelson, de Rawls) correspondem a traduc;ao de
diferentes concepc;5es filosoficas na agregac;ao do bem-estar para a sociedade no seu
tOO o1',
A ciencia econ6mica tambem se ocupa dos aspectos da medic;ao, nao directamente do
14 Ver, sobre este assunto, ACOCELLA, N. (2000), no capftulo 4 C'Theories of justice, social
we/fare functions and the social optimum').
• • • •
bem-estar mas, de forma indirecta, de defices de bem-estar social ou de defices de bem-

estar individual para alguns grupos da populac;ao. Trata-se, no primeiro caso, da forma
como a ciencia econ6mica faz a medic;ao da desigualdade da distribuic;ao do rendimento,
encarada como a distancia (medida em unidades adequadas) entre 0 bem-estar social
associado a essa distribuic;ao do rendimento e 0 bem-estar social maximoalcanc;avel com
o mesmo rendimento total, repartido de forma diferente (distribuic;ao entendida como
equitab"va). Trata-se, no segundo caso, na forma como se mede 0 desvio, relativamente
a uma norma de bem-estar minimo, 0 bem-estar dos individuos que se encontram abaixo
dessa norma (entendidos como individuos pobres nessa sociedade): e a forma como as
ciencias sociais (em particular a ciencia econ6mica) medem a pobreza.
A avaliac;ao do bem-estar, ou de defices de bem-estar relativamente a alguma norma

social existente, deve ser entendida no modo como a sociedade reconhece essa norma
e como ela se estabelece como criterio dominante, nessa sociedade, de avaliac;ao social
e de fundamentac;ao social e polltica para a intetvenc;ao da Polltica Social. Estas norm as
diferem no espac;o (sao diferentes entre diferentes espac;os regionais, entre diferentes
grupos de referencia no mesmo pais) e ao longo do tempo, em diferentes contextos de
reconhecimento politico de problemas sociais (por exemplo, em resultado da integrac;ao
em espac;os politicos mais alargados, a UE, colocando as referencias para a actuac;ao
polltica em termos diferentes). Teremos de recorrer a analises sociol6gicas ou da ciencia
politica para se poderem compreender estas diferenc;as e estas mudanc;as, em particular
das alterac;5es do contexte em que estas politicas sao concebidas e executadas.
Sendo direccionada ao bem-estar(no sentido de 0 garantir e promover), a politica social

prossegue finalidades que nem sempre se encontram explicitamente referidas, de forma
compreensivel, nos textos ou no discurso politico dos decisores. Tratando-se de dominios
normativos, tambem deles nao se tem um entendimento unanime na sociedade. A
identificac;ao dos principios normativos que orientam as concepc;5es de Politica Social que
esta sendo analisada e da sua execuc;ao deve, entao, ser uma preocupac;ao fundamental
de analise.
A Politica Social e uma actuac;ao politica, se um dado sistema politico, num certo contexto.
Entao, todos os elementos referidos na secc;ao anterior devem estar presentes na analise de
uma politica, como elementos fundamentais da sua caracterizac;ao: os inputs(necessidades
para actuac;ao politica, os apoios existentes, os recursos disponiveis), 0 processo(o sistema
decisional e a rede organizacional), as vanaveis de media¢o (grupos de representac;ao
de interesses, organizac;5es partidarias, etc.), os outputse os outcomese 0 contextoem
que as decis5es e a execuc;ao das politicas tem lugar (a sua caracterizac;ao, as diferenc;as
,
e alterac;5es que tem lugar ao longo do tempo). E do contributo de diferentes ciencias
• • • •
socia is que resulta a compreensao destes processos. A compreensao de uma cetta polftica
exige que todos estes elementos se encontrem devidamente caracterizados. Isto obriga
a uma analise da natureza do Estado (cit§ncia pol/fica), crucial para entender a forma
de intetvenC;§o do Estado nas areas sociais (corporatista, social democrata, liberal),
requerendo, frequentemente, abordagens historicas (histOda) para entender as formas
actuais de actuaC;§o dos poderes publicos e de que modo se constitufram, no passado
(path-dependencj), essas formas de actuaC;§o. A analise dos processos de decisao exige
a compreensao dos processos de escolha colectiva (ciencia polftica, teoria econ6mica) e
,
do funcionamento dos setviC;Os (5Ociologia das organiza¢eSj. E necessario conhecer 0
contexte de gerac;ao dos problemas sociais e do seu reconhecimento polftico e processo

de decisao (demografia, economia, geogtafia econ6mica), efectuar a identificaC;§o dos
acto res e as suas l6gicas de racionalidade distintas (ex: 0 Estado, 0 mercado, a Economia
social e os diferentes nfveis do Estado: central, regional, local), bem como da articulaC;§o
dos acto res entre si e as suas alterac;5es (privatizac;ao, descentralizac;ao) e as implicac;5es
destas alterac;5es nos princfpios normativos em que assenta a Poiftica Social.
Estao assim apresentados os elementos fundamentais para se entender 0 que e, e como

se analisa, a Polftica Social nos Estados modernos.
LEITURAS COMPLEMENTARES
Ha varios textos que tratam, de forma introdutoria, a narureza e 0 ambito da Polftica

Social, enquanto area de poiftica pUblica, aconselhando-se a sua leitura.
ALCOCK, p,; ERSKINE, A, & MAY, M, (eds) (1998), The Student's Companion to Sodal
Policy. Oxford University Press.
,
E um livro constitufdo porvarios capftulos (cada um deles de pequena dimensao, cerca
de 6/7 paginas) de varios autores conceituados nesta area do conhecimento e cobrindo
um conjunto muito diversificado e actual de temas de poiftica social. Recomenda-se a
sua consulta ao longo do estudo desta disciplina, pois a diversidade de temas abordados
ajudarao quase sempre a quem se esta a interessar por estas materias. Recomenda-se,
desde ja, a leitura dos dois primeiros capftulos, de Pete Alcock (The Discipline of Social
Polien e de Angus Erskine ( The Approaches and Methods ofSocial Polien, que colacam
em discussao as duas perspectivas de Polftica Social abordadas neste capftulo.
BALDOCK, ],; MANNING, N, & VICKERSTAFF, 5, (eds) (2003), Social Policy, 2"" edition,
Oxford University Press.
• • • •
,
E um bom manual de Polftica Social, de que se recomenda desde ja a leitura do primeiro
capfrulo, de J. Baldock, J.; Manning, N. e S. Vickerstaff, com 0 tftulo Social Policy, Sodal
Welfare, and the Welfare State, que trata devarios assuntos que tratamos neste capftulo.
HILL, M, (1997), Understanding Social Policy. S· edition, Blackwell.

,
E um livre muito uti I para conhecer a Polltica Social no Reino Unido. Alem de permitir
conhecer 0 ambito da polftica social no pafs fundador da disciplina, trata a historia da
actuac;ao do Estado neste pafs, 0 processo politico de decisao e execuc;ao e a actuac;ao do
Estado nas areas "c/cissicas' de Polftica Social, tal como foram apresentadas neste capftulo.
ALCOCK, p,; ERSKINE, A, & MAY, M, (eds) (2002), The B/acwell Dictionary of Sodal
Policy. Blackell.
Recomenda-se vivamente 0 uso deste dicionario de Polltica Social, que descreve 0
conteudo de conceitos fundamentais, alem de pequenos textos biograficos de alguns

autores classicos.
ROSNER, P,G, (2003), The Economics ofSocial Policy, Edward Elga,
Este livre destina-se a quem pretender conhecer a fundamentac;ao economica da Polftica

Social, exigindo alguns conhecimentos basicos de teoria economica. Recomenda-se a
leitura do primeire capftulo (Introduction).
Aconselham-se ainda os leitores a procurar apoio bibliografico adicional atraves da consulta

do livre online de Polltica Social de autoria de Paul Spicker, acessfvel em: http: //www2.
rgu ,acu klpu bl icpol icy/'
Sao varios os textos cuja leirura se recomenda sobre "analise" de polfticas sociais. Uma
obra fundamental sobre analise de Polftica Social e:
HILL, M, & BRAMLEY, G, (1986), AnalysingSodal Policy, Blackwell.

,
E uti I a leirura do capfrulo 2 do livre, ja referenciado no capftulo anterior, como obra geral
em Polftica Social:
MANNING, N, (2003), The Politics of Welfare, In BALDOCK, ],; MANNING, N, &

VICKERSTAFF, S, (eds) (2003), Social Policy, 2"" edition, Oxford University Press,
capitulo 2 (pp, 29-S2),
e, para se ter uma formac;ao mais orientada e aprefundada para a analise do processo
politico, deve ler-se
HAM, C. & HILL, M, (1993), The policy process in the modem capitalist state, Harvester
Wheatsheaf.
• • • •
recomendando-se tambem a consulta do texto de readings, que 0 complementa:
HILL, M. (1993). The policy process: a reader. Harvester Wheatsheaf
onde se encontra um excerto da obra de Bill Jenkins (1978). Policy Analysis: models and
approaches.
o QUE SE ESPERA OA lEITURA OESTE CAPiTULO

• Que 0 leitor compreenda a natureza e 0 ambito da Polftica Social, com a
diversidade de concepc;5es que Ihe correspondem, enquanto area das polfticas
p(Jblicas que caracteriza a actuaC;§o dos modernos Estados-providencia;
• Que fiquem bem identificadas as finalidades e os objectiv~s da Poiftica Social

nos Estados-Providencia modernos, a forma como a sua actuaC;§o corresponde
aos direitos sociais que consagram, bem como os aspectos organizativos destes
Estados tendo em vista assegurar a sua realizac;ao;
• Que 0 leitor entenda 0 que significa " analisar pol/fica soda!', tendo percebido
quais sao os elementos fundamentais que devem estar presentes nessa analise e
os principais princfpios metodol6gicos que devem ser respeitados nessa analise;
• Que ten ham ficado identificadas as principais quest5es relevantes que se devem
colocar na analise de poifticas sociais, ficando assim 0 leitor preparado para
iniciar algum trabalho de analise de alguma polftica social em concreto.
PALAVRAS-CHAVE
Ao longo do capfh..llo foram utilizados varios conceitos que formam um glossario que vai
sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda-se que os leitores redijam
pequenos textos de definic;ao de alguns dos conceitos abaixo descritos e que constituem
as palavras-chave que ajudam a identificar 0 conteudo deste capfh..llo.
Actores de polftica
Analise (de politica)
Autoridade
AvaliaC;§o de polftica
Bem-estar, bem-estar social
Beneffcios monetarios
Contexto da polftica
• • • •
Contracting out
Direitos (civis, polfticos, sociais)
Economia mista de bem-estar (welfare miX)
Economia social
Efeitos da politica (policy outcomes)
Eficacia, eficiencia (de uma medida de poiftica)
Eficiencia
Equidade
Estado-Providencia (welfare state)
Fracassos de mercado
Incerteza
Inclusao social, exclusao social
Inputs da polftica (necessldades, recursos, apoioS)
Legitimidade
Medidas de activac;ao
medidas means-tested(sujeita a condic;5es de recursos)
Necessidade, necessidade social
Pobreza
Pobreza institucional
Poder
Poder discricionario/discricionaridade (das medidas de polftica)
Polftica (finalidades, objectiv~s, metas, instrumentos)
Poiftica publica
Poifticas sociais categoriais
Poifticas sociais globais
Poifticas sociais sectoriais
Privatizac;ao
Rede organizacional
Redistribuic;1io
Redistribuic;ao de cicio de vida
Redistribuic;ao horizontal
Redistribuic;ao intergeracional
Redistribuic;ao vertical
Resultados da politica (policy outputs)
Risco, risco social
Sistema decisional
Sistema polftico
• • • •
Teorias do Estado (pluralista, das elites, corporatista)

Terceiro sector
Tributac;ao (directa, indirecta)
Variaveis de mediac;ao
QUESTOES PARA REVISAO E REFLExAO

1. Porque e que 0 conceito de "Pol/lica Social' e tao frequentemente discutido, MO
havendo unanimidade quanto ao seu conteudo?
2. Tendo em conta a substancia, distinga entre polfticas p(Jblicas econ6micas e

polfticas p(Jblicas sociais. Identifique aspectos do processoque permita distinguir
estes dois tipos de polfticas.
3. Fac;a uma distinc;ao entre polfticas sociais sectodais, categodaise globais, tendo
em considerac;ao as duas dimensoes (de substandae de processo) que devemos
ter presente na caracterizac;ao das polfticas publicas.
4. Quais sao as diferenc;as que podemos estabelecer entre direitos sociais e direitos
civis e polfticos no que respeita a sua dimensaoeconomica? Quais as implicac;5es
polfticas que daf resultam?
5. Enuncie objecb'vos redistnbutivospresentes na actuac;ao de polfticas de natureza

sectorial (por exemplo, de saude, de educac;ao, de habitac;ao, etc.).
6. Pode dizer-se que os objectiv~s de "prom~ao da indusao soda/' pod em

corresponder a um conjunto de direitos cuja natureza e mais ampla do que ados
direitos sociais classicos?
7. Apresente argumentos sobre a adequac;ao do conceito de polftica social enquanto

polftica "publica' em face das caracterfsticas, cad a vez mais vincadas, de welfare
pluralism.
8. Tendo em considerac;ao a natureza nacional das polfticas socia is nos Estados da

Uniao Europeia, qual 0 ambito que deve ser dado a expressao "Pol/tica Sodal
Europe/a?
9. 0 que entende por analise de pol/tica soda/? Em que medida este conceito pode
ter diferentes significados, consoante as circunstancias em que esse trabalho e
realizado?
10. Qual a import.3ncia da considerac;ao do contexte na analise de polfticas socia is?

De exemplos.
• • • •
11. Distinga os conceitos de ehcacia e de ehcit§ncia na analise de polfticas socia is. De

exemplos no domfnio das polfticas socia is de luta contra a pobreza.
12. Como distingue outpute outcomena avaliac;ao das polfticas sociais? Exemplifique
com alguma area de polftica (por exemplo, polftica de educac;ao, ou de saude,
ou habitac;iio).
13. Pense que vai analisar a polftica de educac;ao em Portugal. Escolha um objectiv~
para essa analise e identifique, para esse objectiv~, os aspectos fundamentais
que devem estar presentes nessa analise. Enuncie metodologias de abordagem
para cada uma destas quest5es.
14. Exemplifique, com base em alguma area de polftica social, a necessidade do

contributo de varias ciencias sociais em analises de avaliac;ao. Em que medida se
traduz no uso de diferentes metodologias?
,
CAPITULO 2.
AS ORIGENS E EVOLU<;AO DO ESTADO-PROVIDENCIA
o conceito de Estado-Providencia (au Welfare State) encontra-se hoje muito vulgarizado

na Iiteratura e na discussao publica sabre 0 papel social do Estado. Essa presenc;a deve-se
a varias razOes. Alguns consideram que 0 Estado-Providencia e demasiado consumidor
de recursos econ6micos, desviando-os de utilizac;5es mais produtivas: visando objectiv~s
de coesao social, pod em comprometer objectiv~s de competitividade. Outros receiam
que 0 crescimento da sua dimensao econ6mica prossiga e ate se acentue, nao sendo
sustentavel tal crescimento e portanto alguns direitos sociais estao em perigo: poderia
falar-se em crise do Estado-Providencia, seja ela crise financeira (insustentabilidade) au
crise de legitimidade (impossibilidade de manter 0 seu papel de sustentac;ao do sistema
capitalista). Alguns auto res consideram que 0 Estado-Providencia deve ser reformado,
nao deixando de ter papel regulador de direitos, mas funcionando numa base de suporte
financeiro e de envolvimento diferentes dos acto res socia is, uma vez que nao se verificam
ja as condic;Qes (economicas, demograficas) que existiam aquando da sua criac;ao. Fala-se
assim na necessidade de reforma, de reduc;ao (" retrenchment') do Estado-Providencia, de
uma nova polrtica de Estado-Providencia (" new politics of the Welfare Stale'), de reforc;o
do " welfare pluralism', da criac;ao de formas de parceria p(Jblico-privado, desenvolvimento
de " quasi-markets' que se substituam ao poder hegemonico do Estado na provisao do
bem-estar, etc.
Para compreendermos estas quest5es e seguirmos estes debates, para 0 qual ira contribuir
a materia tratada neste livro, temos de comec;ar pela apresentac;ao e discussao do conceito
de Estado-Providencia, a traduc;ao portuguesa do termo original anglo-saxonico " Welfare
Stale'. A compreensao do conceito obriga, entao, a uma digressao historica sobre as
suas origens (as primeiras medidas e os marcos historicos da sua fundac;ao) e sobre os
processos de difusao das medidas tomadas em alguns parses. Que facto res permitem
explicar 0 seu surgimento em alguns parses, pioneiros de medidas sociais? Que factores
explicam a sua difusao e crescimento entre outros parses? 0 Estado-Providencia tem
assim uma evoluc;ao, apos a II Guerra Mundial, que segue trajectoricas de crescimento
em toda a Europa, mas marcada, nos anos 1980, por medidas de tentativas de reduc;ao
,
do seu cresci mento, ou mesmo de reduc;ao da sua dimensao. E neste debate, sobre qual a
dimensao desejavel do Estado-Providencia, que nos encontramos actualmente bem como,
natural mente, sobre a func;ao social que se espera que os Estados modernos cumpram,
e com que recursos. Sao estas as quest5es que iremos tratar neste caprtulo.
CAPiTULO 2. AS ORIGENS E EVOlUQiO DO ESTADO-PROVIDENCIA
2.1. ESTADO-PROVIDENCIA: UMA (PRIMElRA) DEUMITAC;ii.O

CONCEPTUAL
Podemos socorrer-nos de uma definic;ao cli3ssica de Asa Briggs, publicada em 1961, para
iniciarmos a apresentac;ao e discussao do conceito de Estado-providencia. Para este
autor, "Um Estado-Providencia e um Estado onde 0 poder organizado edeliberadamente
usado (atraves da actuaC;§o polftica e da administrac;ao) para modificar 0 funcionamento
dos mercados em, pelo menos, tnes direcc;5es: i) garantir aos indivfduos e as famflias um
rendimento minima que seja independente do va lor mercantil da sua riqueza; ( ii) reduzir a
inseguranc;a pessoal permitindo aos indivfd uos e as famflias enfrentar certas conbngencias
soaals(como, por exemplo, a doenc;a, a velhice e 0 desemprego) que, de outro modo,
originariam uma crise individual e familiar; (iii) assegurar a todos os indivfduos, sem
distinc;ao de estatuto ou classe, a maior disponibilidade possfvel de setviC;Os sociais".
Esta definic;ao ajuda a identificar 0 ambito das func;5es socia is do Estado, tal como se
apresentavam nos Estados-Providencia mais desenvolvidos da Europa nos anos 60, e que
habitualmente identificamos como objectiv~s da Polftica Social. Ha um objectiv~ de gestao
de dscos sociais ao proteger os cidadaos dos efeitos nocivos, sobre os direitos sociais, de
fen6menos contingentes que pod em originar perda de rendimento, seja em resultado de
desemprego, de doenc;a ou da velhice. A existencia de modalidades de protecc;ao social
contra esses riscos, existentes em todos os pafses europeus, que a eles devotam uma
parte significativa dos seus orc;amentos, apesar da diversidade de modalidades e de peso
econ6mico nesse espac;o, constitui talvez a marca mais distintiva do modele social europeu.
Um objectiv~ de grande import.3ncia nos modernos Estados-providencia e a redistribuic;ao

de recursos, realizado com grande diversidade de modalidades de actuac;ao no espac;o
europeu. Algumas dessas actuac;5es consistem na atribuic;ao de transferencias sodais
monetariasde forma a garantir nfveis mfnimos de rendimento. Ao faze-Io, 0 Estado esta
a actuar sobre a distribuic;ao do rendimento, reduzindo essas diferenc;as fazendo incidir
a atenc;ao sobre a base da distribuic;ao. Pode tambem actuar desta forma de modo a
evitar que os cidadaos estejam ou permanec;am abaixo do limiar de pobreza. Existem,
na Europa, varias formas de actuar com vista a essa finalidade. Pode ser atraves de uma
actuac;ao de ambito universal, de garantia a todos os cidadaos de prestac;5es sociais
independentemente de terem feito contribuic;5es previas para 0 sistema de protecc;ao
social e, portanto, sem relac;ao com a sua carreira profissional e assente, portanto, numa
base de solidariedade geral da sociedade (sistema fiscal). Pode tambem estar dependente
da existencia de contribuic;5es feitas anteriormente para 0 sistema de protecc;ao social
e de valor relacionado com 0 valor dessa contribuic;ao. Estarfamos assim numa base
de solidariedade mais estrita, de base profissional (contribuic;ao para um fundo restrito
a cetta profissao, sector de actividade, empresa, regiao) podendo, portanto, ter uma
natureza corporativa. Algumas destas transfenencias podem tambem ser means-tested,
estando a atribuic;ao da prestac;ao dependente da existencia de canencias comprovadas
por meios exigfveis pelo sistema. Em qualquer dos casos 0 Estado-Providencia assegura
um rendimento minimo, ainda que a sua " independencia" relativamente ao valor da sua
riqueza possa assumir diferentes formas e nfveis.
Dutro objectiv~, tambem de natureza redistributiva, tem a natureza de fornecimento, em

generos, de servi~s sociais. Trata-se da provisao de setviC;os que tem lugar por razoes
de eficilencia, face a fracassos de mercado, ou por razoes de equidade, dada a natureza
desses setviC;Os, necessarios para garantir direitos sociais fundamentais. Esta provisao
pode constituir a forma de fornecimento gratuito de produc;ao pUblica (por exemplo,
um setvic;o nacional de saude) ou 0 seu fornecimento por agentes privados (do sector
lucrativo ou sem fins lucrativos) com financiamento publico. A diversidade de formas de
actuac;ao nao pOem em causa a essencia da actuac;ao do Estado-Providencia, de garantia
de provisao desses setviC;os.
Esta definic;ao ajuda a entender a essencia da natureza do Estado-Providencia no perfodo

do pOs-guerra. Mas nao permite ainda, na forma como e apresentado, dar conta da
diversidade de modalidades que apresenta na Europa, nem das alterac;5es que foi tendo
ao longo do tempo, desde a criac;ao das primeiras medidas fundadoras dos sistemas,
a difusao entre Estados das medidas inovadoras tomadas em alguns parses, das mais
•
recentes transformac;Oes que tiveram lugar. E disso que vamos tratar de seguida.
2.2. ORIGENS DO ESTADO-PROVIDENCIA: A CRIAC;AO

DAS PRIMElRAS MEDIDAS
o termo " EstadcrProVldenaa' ficou consagrado, na Irngua portuguesa, como traduc;ao

do termo" WelfareStafe', surgido em Inglaterra em 1941. Vivia-se um clima de guerra e
surgiu da voz de um eclesiastico, o Arcebispo Temple, 0 apelo a necessidade de um Estado
de " Welfare' por contraste com um Estado de " Warfare' que caracterizava 0 regime nazi,
e que seria necessario criar apos 0 fim da guerra. Aqui reside uma curiosidade historica:
o facto de 0 conceito, que hoje e consensual, ter surgido num pars (Inglaterra), embora
as primeiras medidas de polrtica que Ihe deram conteudo, terem surgido muito antes,
•
em outros parses na Europa: em 1889 na Alemanha e em 1891 na Dinamarca. E, alias, a
partir destes do is parses que nascem e se desenvolvem as duas famflias de sistemas de
protecc;ao social que vem marcar as principais diferenc;as nos actuais regimes de bem-
-estar, e as quais faremos referencia mais adiante. Mas 0 termo "Welfare State' ficou
definitivamente consagrado e associado ao modele britanico de provisao do bem-estar

apos 0 surgimento do famoso relat6rio " Social Insurance and Allied SelViceS', redigido
e apresentado por William Beveridge no Parlamento ingles em 1942 e que ficou sendo
universalmente conhecido por Re/atorio Beveridge.
Os Estados-Providencia que hoje caracterizam 0 modele social europeu sao, assim, 0

resultado de processos de difusao, principalmente apos a II Guerra Mundial, de medidas de
polftica social tomadas em alguns parses fundadores. Importa assim conhecer a natureza
dessas medidas, questionarmo-nos sobre os facto res que explicam que elas tenham sido
tomadas nesses parses e, naturalmente, 0 que explica que essas medidas tenham dado
origem, por difusao, ao que hoje caracteriza 0 mosaico de diversidade de regimes de
Estado-Providencia na Europa e no resto do mundo.
As primeiras medidas tomadas pelos governos, e que estao na origem dos actuais
programas socia is do Estado-Providencia, foram de natureza de seguro, nao tendo sido
todas elas criadas simultaneamente, mas por uma ordem em que inicialmente visaram
proteger dos riscos de acidentes de trabalho, se estenderam a seguro de doenc;a e
protecc;ao na velhice, pesteriormente as prestac;5es de protecc;ao no desemprego (FLORA
& ALBER, 1984) e 56 mais recentemente as prestac;5es familiares e seguros de saude.
o Quadro 2.1 apresenta as datas da introduc;ao das primeiras medidas que originaram
os programas socia is que actual mente constituem a seguran~a social.
Quadro 2.1
Datas da introdu~o de alguns programas socia is
Segura de
Pais acidentes
Segura de Seguro de Segura de Presta9ies Segura de
doen9' velhice desemprego familiares Saude
de trabalho
AJananha 1884 1883 1889 192 7 1954 1880
1887 (1)
Reino Unido 1911 1908 1911 1945 1948
1906 (2)
Sueaa 1901 1910 1913 1934 1947 1962
canada 1930 1971 1927 1940 1944 1972
EUA 1930 ----- 1935 1935 ----- -----
1898 1905 (1)
Fran~a 1930 1905 (1) 1932 1945
1946 (** ) 1910 (2)
1928 ( 1)
Italia 1898 1919 1919 1936 1945
1943 (2)
Fonte.• KUDRLE & MARMOR (1984.83)
•
( 1) Segundo Hu (jl Hedo; (2) Segundo PEter Flora

(** ) Sistema obrigatOrio
Estes programas incluem prestac;5es de subsbtU/¢ode rendimento (perdido per motivo de

acidentes de trabalho, desemprego, doenc;a ou per razoes de idade) ou de comp/emento
de rendimento (compensando despesas devido a aumento da dimensao familiar). Trata-
-se de um conjunto de riscos socia is cuja cobertura, sob a responsabilidade do Estado,

surge como inovac;ao polftica num conjunto muito limitado de parses europeus no final
do sec. XIX.
A cria,ao destas medidas significa um " corte com 0 liberalismd' (FLORA & ARBER, 1984:
50-51), ou seja, com as ideias e pn3ticas liberais que remetem para cada indivfduo a
responsabilidade pela gestao dos seus interesses proprios. Este corte tem lugar quer
pela natureza obrigat6ria do seguro quer pela responsabilidade financeira assumida pelo
Estado com a sua criac;ao. Mas significam tambem, para os varios programas sociais,
rupturas de natureza e magnitude distinta. Assim, comparando estes programas, 0
seguro contra aadentes de traba/ho eo que constitui um corte menos radical, uma vez
que se traduz numa transfenencia, para 0 Estado, de uma responsabilidade patronal
por danos causados aos trabalhadores. Essa transfenencia e justificada pela crescente
industrializac;ao, obrigando a formas automaticas e reguladas de reparac;ao de danos, e
ao facto dessa crescente industrializac;ao estar a originar uma progressiva colectivizac;ao
dos riscos. 0 seguro de doenyq e a pensao de ve/hice, como programas obrigatorios de
seguranc;a social, constituem ja cortes mais radicais com 0 liberalismo, pois pretendem
assegurar rendimentos de substituiC;ao que poderiam ser assegurados por comportamentos
individuais racionais de precauc;ao e seguro, ressalvando assim 0 efeito de comportamentos
de miopia, como veremos em outra ocasiao. Ja 0 seguro de desemprego constitui, entre
todos, 0 corte mais radical com as ideias liberais, pois significaram a ruptura com uma
ideia, por vezes generalizada, da existencia de desemprego como fenomeno voluntario
ou de ser passrvel de resoluc;ao se houver maior disponibilidade pelos desempregados
de aceitar postos de trabalho vagos. Nao se estranhara assim a ordem pela qual estes
programas socia is foram sendo criados, do que constitui um corte menDs radical ao que
mais acentuadamente rompe com as ideias e as praticas liberais.
Devemos enta~ concentrar a nossa atenc;ao naquele conjunto limitado de parses que
iniciaram estas medidas, conhecendo a sua natureza: a Alemanha, os parses Escandinavos
eo Reino Unido.
Foi na Alemanha, como vimos, que foram tomadas as primeiras medidas de polrtica de
protecc;ao contra riscos sociais, polfticas inovadoras que tiveram repercussao em todo 0
mundo da epoca, como adiante se vera. Tal ficou a dever-se a Bismark que, tendo sido
nomeado primeiro ministro da prussia em 1862, se tornou, apos a guerra vitoriosa com
a Franc;a em 1870 e a unificac;ao dos estados alemaes, 0 chanceler do imperio germanico
em 1871. A polrtica de Bismark ficou conhecida pelas marcas do nacionalismo e militarismo
e pela oposic;ao aos ideais social-democratas em desenvolvimento na decada de 1880 e
de reforc;o do poder central do Estado. A crescente industrializac;ao do pars, as exigencias
CAPiTULO 2. AS ORIGEN5 E EVOlUQiO DO ESTADO-PROVIDENCIA
crescentes do movimento operario e a necessidade de canter as ideais social-democratas

levou Bismark a desenvolver uma polftica social apresentando, no Parlamento Nacional
(Reichstag) um conjunto de propostas de lei que constituem as alicerces fundadores
da seguranc;a social. Na sua mensagem ao Parlamento em 17 de Novembro de 1881,
afirmava que " devem curar-se as feridas sociais nao 56 reprimindo as excessos social-
democratas mas tambem atraves de avanc;os positivos de progresso do bem-estar dos
trabalhadores". Com este objectivo, e em menos de uma decada (entre 1883 e 1889),
Bismark fez aprovar no Reichstag legislac;ao fundamental, criando prestac;5es de seguro
obrigat6rio relativamente a alguns riscos sociais, fundando assim 0 primeiro sistema de
seguranc;a social de natureza obrigatoria.
A legislac;ao aprovada consistiu num conjunto de tnes leis que vieram a consagrar um
sistema de seguro obrigatorio relativamente a riscos de acidentes de trabalho, de doenc;a,
de invalidez e velhice (KOUDOUR-CA5TERA5, 2004). A primeira destas leis, apravada
em 15 de Junho de 1883, criou um seguro de doenc;a para os trabalhadores com salario
anual inferior a 2,000 marcos, com base num financiamento por contribuic;ao em 2/3
pelos trabalhadores e em 1/3 pela entidade patronal. Este seguro cobria tratamento
medico ate 13 semanas e 0 pagamento de apoio financeiro equivalente a 3/4 do salario.
A segunda lei, aprovada em 6 de Julho de 1884, criou 0 seguro de acidentes de trabalho,
totalmente financiado per contribuic;5es patronais. No caso de invalidez permanente e
total, os trabalhadores receberiam uma renda periodica correspondente a 2/3 do seu
salario anual, transmitindo 0 direito ao pagamento de salario aos otfaos e viuvas em caso
de morte. A terceira lei, aprovada em 22 de Junho de 1889, criou 0 direito a pensao de
velhice e invalidez aos trabalhadores, independentemente do valor do salario, criando
um sistema de pensoes financiado parcialmente pelo Estado e com as contribuic;5es, em
valor igual, dos trabalhadores e da entidade patronal. Em 1911 foi criado um C6digo de
Seguranc;a Nacional, consolidando estas tnes prestac;5es de seguro obrigatorio.
Para se poder ter uma ideia da importancia que assumiu a criac;ao deste sistema na
Alemanha, refiram-se os seguintes valores estatisticos (KOUDOUR-CASTERA5, 2004: 16-
-25): relativamente ao segura de doen<;a (lei de 1883), em 1885 cob ria 24% da populac;ao
activa, sendo esta percentagem de 46% em 1913; 0 seguro de acidentes de trabalho cobria
21% da populac;ao activa em 1886, passando para 98% em 1913; 0 segura de invalidez e
velhice cobriu sempre, desde a sua criac;ao, cerca de 55% da populac;ao activa. Mas deve
ser relativizada a importancia da participac;ao do Estado nestes programas. Na verdade "os
programas Bismarkianos ( ... ) nao satisfaziam os criterios modernos de definic;ao de uma
redistribuic;ao ou seguro social pUblico, pelo menDs nos seus primeiros anos" (LINDERT,
2004: 174). Basta para isso verificar que a participac;ao do Estado nesses programas era
diminuta. Cillculos efectuados e apresentados em KOUDOUR-CA5TERA5 (2004), relativos
ao conjunto dos tres programas para 0 perfodo entre a sua criac;ao e 1913 revelam que
era de cerca de metade (44,7%) a percentagem da contribuic;ao das entidades patronais
para 0 financiamento destes programas, sendo de 40% ados trabalhadores, de 10% 0
rendimento de juros do capital formado com os excedentes obtidos em anos anteriores,
e de apenas 5,4% a contribuic;ao do Estado.
e
Um dos argumentos de suporte da importancia da legislac;ao de Bismark a influencia que
teve na legislac;ao de outros parses, quer europeus, quer fora da Europa: Nova Zelandia,
em 1889 e, muito mais tarde, tambem nos EUA, com 0 New Dea/de Roosevelt em 1935.
Na sequencia da legislac;ao alema, varios governos formaram comissOes para preparar
propostas de legislac;ao. Em 1889 teve lugar, em Paris, 0 primeiro congresso internacional
sobre seguras de acidentes (KUHNLE, 1984: 126).
Tambem os pafses escandinavos criaram medidas de polftica de protecc;ao contra riscos

sociais dos trabalhadores no final do sec. XIX, em datas muito proximas das do goverr1O
•
alemao, em particular na Dinamarca. E discutfvel e controverso 0 efeito que ten3 tido na
legislac;ao dinamarquesa, ja que se conhecem iniciativas legislativas neste pafs para a
criac;ao de seguros de doenc;a em 1862, 1866 e 1875, portanto anteriores a legislac;ao
alema, embora MO tenham obtido aprovac;ao. A legislac;ao dinamarquesa sobre seguros
de doenc;a veio a ser preparada por uma comissao criada em 1885, vindo a ser aprovada
legislac;ao em 1892, diferindo da alema pelo maior peso conferido aos subsfdios estatais
e ao canleter voluntario (nao obrigat6rio) do sistema (KUHNLE, 1984: 129). Tambem na
5uecia, logo apos a aprovac;ao da legislac;ao alema de 1883, foi criada uma comissao
para esrudar esta legislac;ao e preparar medidas, chegando a ser propostas, cinco anos
depois, medidas relativas a acidentes de trabalho e pens5es de velhice, inspiradas no
modele alemao, sem terem obtido aprovac;ao no Parlamento. So mais tarde, em 1891,
seria aprovada legislac;ao, desta vez inspirada no modele dinamarques, baseada em
contribuic;5es voluntarias. Tambem a legislac;ao sobre pensoes de velhice vi ria a ser
aprovada segundo um modele distinto do alemao, baseada no princlpio da cobertura
universal. Na Noruega foi criada, em 1885, uma comissao para preparar medidas de
protecc;ao de riscos de acidentes de trabalho para a populac;ao trabalhadora, seguindo
mais 0 modele alemao, segundo 0 princlpio do seguro obrigatorio, que foi aprovado em
1894. A protecc;ao contra outros riscos so seria aprovada muito mais tarde, em 1909. Nao
ha assim evidencia de uma infiuencia alema absoluta na natureza das medidas seguidas
pelos pafses escandinavos, bastante influenciadas pel a sua cultura e caracterfsticas
polfticas, sOcioeconomicas, institucionais e de orientac;ao ideologica (KUHNLE, 1984) ainda
que marcada, em term os da agenda polltica, pela ocorrencia das medidas inovadoras
tomadas na Alemanha.
Na Inglaterra, a proteq;ao social teve, durante seculos, uma natureza assistencialista.

Era essa a narureza da Poor Law, criada em 1606 e que, tendo sido reformada em 1834,
esteve em vigor neste pars ate 1929. Jil anteriormente, em 1909, num relat6rio escrito
nessa epoca, Beatrice Webb defendia que a Poor Law deveria ser substitufda par medidas
de polftica de narureza diferente, com uma participac;ao diferente do Estado na esfera
social. Foi 56 no infcio do sec. xx, pelo governo de Lloyd George, em 1908, que foram
criadas as pensoes de velhice (Old Age Pensions Act), de natu reza means-tested, em 1911
que foi criado 0 segura obrigat6rio contra a doenc;a (National HealthlnsuranceAct) e foi
no ana seguinte que foi criado 0 seguro contra 0 desemprego (Unemployment Insurance
Act), ainda que de ambito sectorial muito limitado.
A grande inovac;ao da Polftica Social britanica surgiu, porem, nos anos 19405, com a
aprovac;ao das medidas propostas por William Beveridge no seu relatorio " SodalInsurance
and Allied SeIViceS', vulgarmente conhecido por Relatono 8evendge, apresentado no
Parlamento ingles em Novembro de 1942 e publicado no mes seguinte, como um best-
-seller, com um impressionante volume de vend as de 635,000 exemplares (FRASER,
1973: 235). William Beveridge, antigo deputado e professor de Ciencias Economicas
da Universidade de Londres e reitor de um dos College de Oxford, foi encarregado, em
1941, de coordenar um grupo de trabalho interministerial para realizar um " suIVey of the
existing nabonal schemes of sodal insurance and allied seIV/Ces, including workmen's
compensatiorf' e fazer recomendac;5es. Pretendia-se criar um conjunto de medidas
pensando no perfodo de reconstruc;ao apos 0 final da II Guerra Mundial, tendo sido
elaborado a aprovado em plena guerra, com fim imprevisfvel, certamente num ambiente
facilitador de medidas de natureza universal (dada a natureza dos facto res de risco) e
de pend~r igualitarista.
Beveridge seguiu, na realizac;ao do seu trabalho, tres princfpios orientadores (FRASER,

1973: 235-239). Em primeiro lugar, pretendia efectuar mudanc;as revolucionarias, MO
influenciadas ou condicionadas pela experiencia do passado. Hoje questiona-se ate que
ponto as medidas propostas 0 terao sido, ou antes foram generalizac;5es de medidas ja em
vigor, colmatando deficits de protecc;ao e estabelecendo mfnimos de protecc;ao a garantir.
Numa analise crftica feita ao Plano Beveridge, poucos meses apos a sua publicac;ao, Ramos
Costa afirmava que "0 Plano Beveridge nao e uma transformac;ao radical do Sistema de
Seguros Ingleses, mas antes uma sistematizac;ao de leis sociais ja existentes com algumas
inovac;5es locais no capftulo dos cuidados a primeira infancia, defesa da mulher na sua
func;iio de mae e trabalhadora, etc." (COSTA, 1943: 7-8).
o segundo princlpio orientador do Relatorio Beveridge era 0 de que a seguranc;a social seria
apenas uma parte de um conjunto de polfticas de progresso social. E aqui surge, de facto,
um elemento inovador. Segundo FRASER (1973: 237), "0 que foi realmente revolucionario
[nas medidas propostas par Beveridge] foi a propria concepc;ao de sociedade organizada
par forma a lutar contra 0 que Beveridge designou por cinco gigantes. Ele estava apenas
a tratar da miseria ("want"), mas estava consciente de que as suas propostas teriam de
ser colocadas no contexte de uma polftica social que igualmente se dirigisse aos outros
quatro dem6nios. Um pars em que, ao lango da sua historia, houve uma tao grande
preocupac;ao com as liberdades, liberdade de falar, de esc rever, de votar, estava agora a
dar uma lic;ao de liberdade, pais e de verdadeira liberdade que se trata quando se refere
a libertac;ao da miseria ("wan!'), da doenc;a ("disease'), da ignorancia (,'ignorance'), da
sordidez C'squalot') e da ociosidade (,'idlenesS'). Era aqui, na lotalidade desta visao, que
se encontrava 0 elemento revolucionario do Relatorio Beveridge".
o terceiro princfpio e 0 de que a seguranc;a social deve assentar na cooperac;ao entre 0
Estado e 0 indivfduo, devendo 0 Estado organizar a seguranc;a, assegurando um mfnimo

nacional, deixando espac;o para cad a indivfduo conseguir mais do que esse mfnimo, para
ele proprio e para a familia. Libertac;ao da miseria significaria "nao um pedido ao Estado,
satisfeito atraves da prova da necessidade e falta de outros recursos mas, antes, um direito
a ter um rendimento proprio para se manter acima do nfvel de miseria" (Beveridge, The
Pillars of SeaJriiy, 1943, citado em FRASER, 1973: 237). Protegeria assim os cidadaos
nacionais da miseria, do nascimento ate a morte. Ou, como ficou celebrizado na frase-
-slogan "freedom from want, from the cradle to the grave'.
Ha um espfrito de universalismo no ambiente social da epoca, em tempo de guerra,

que marcara a orientac;ao das propostas de Beveridge. Consistem na atribuic;ao de uma
prestac;ao de rendimento num valor mfnimo (de facto de valor baixo, garantindo um
nfvel de subsistencia), universal e igual para todos, suportado por um financiamento de
contribuic;ao universal e, tambem, de taxa uniforme.
o governo de Attlee vi ria a executar, em 1946, medidas de polftica preconizadas no

Plano Beveridge, criando 0 National Insurance, embora nem todas as recomendac;5es do
Plano tenham sido seguidas: em vez de prestac;5es uniformes, foram diferenciadas por
idade, genero e condic;ao perante 0 trabalho. 0 valor das prestac;5es foi fixado em nfveis
muito baixos, 0 que originou 0 pagamento de prestac;5es complementares, em regime
de means-test, a populac;ao que permanecia em pobreza. E em 1948 seria anunciado a
criac;ao do National Health Service, universal para todos os cidadaos, seguindo os princfpios
orientadores do Plano Beveridge.
2.3. EXPANsAO DO ESTADO-PROVIDENCIA: A DIFUSAO

DAS MEDIDAS SOCIAlS
Actualmente as instituic;oes do Estado-Providencia encontram-se generalizadamente

em todo 0 mundo ocidental, ainda que assumindo nfveis e modalidades distintas de
intetvenc;ao, como veremos mais adiante.
A obsetvac;ao do desenvolvimento do Estado-Providencia na Europa permite identificar

fases bem demarcadas nesse desenvolvimento ao longo do sec. xx. FLORA & ALBER
(1984: 52-57) construlram um fndice de cobertura da seguranc;a social e, analisando
cad a um dos 12 parses mais desenvolvidos da Europa OCidental, conclufram que: i)
havia grande homogeneidade no conjunto destes parses ate a I Guerra Mundial, com um
ambito de cobertura de riscos muito limitada, destacando-se a Alemanha e a Dinamarca
como parses pioneiros na criac;ao de medidas de protecc;ao contra alguns riscos sociais;
ii) a segunda fase decorre no perfodo entre a I e a II Guerras Mundiais, aumentando
a heterogeneidade entre os parses, em que os parses escandinavos e 0 Reino Unido
alargam 0 ambito dos seus sistemas; iii) 0 perrodo do pos II Guerra Mundial evidencia
um movimento lento de convergencia, ainda caracterizado pela lideranc;a do Reino Unido
e dos parses escandinavos; iv) apOs os anos 19605 ha uma progressiva diminuic;ao das
diferenc;as entre os parses, aproximando-se todos eles de uma completa cobertura de
riscos socia is. Foi de facto, a partir de 1960, que teve lugar 0 grande crescimento da
despesa social publica (CASTLES, 2006).
A investigac;ao sobre 0 desenvolvimento das instituic;5es do Estado-Providencia tem-se

centrado em duas quest5es fundamentais. Uma dessas quest5es tem sido sobre os factores
que determinaram as primeiras medidas de polrtica de protecc;ao social, quer em termos
do bining da sua ocorrencia quer do local em que ocorreram, isto e, dos parses em que
estas medidas foram tomadas. A outra questao tem a ver com a difusao dessas medidas,
do desenvolvimento do Estado-Providencia, na Europa e no resto do mundo.
Algumas das orientac;5es te6ricas mais conhecidas, e entre as que primeiro surgiram
para explicar a emergencia de Estados-Providencia eo seu desenvolvimento, sao as que
se enquadram no pensamento funcionalista, explicando 0 surgimento das instituic;5es
de seguranc;a social pela necessidade dessas instituic;oes para 0 funcionamento da
sociedade. As teodas do industda/ismo enquadram-se nesse pensamento funcionalista
(MYLES & QUADAGNO, 2002). Segundo eslas teorias, a induslrializac;ao cria neeessidades
de despesa pUblica em areas sociais, devido ao aumento da mao-de-obra assalariada e,
dar, 0 surgimento de novas vulnerabilidades (acidentes de trabalho, doenc;a, desemprego,
velhice), exigindo-se ao Estado um papel de garantia de protecc;ao dos riscos em que
essas vulnerabilidades se traduzem. Associado ao crescimento da necessidade de mao-
-de-obra encontra-se 0 papel que cabe ao Estado em assegurar mao-de-obra qualificada

para sustentar 0 crescimento econ6mico atraves do sistema educativ~. Relacionado com
o crescimento e 0 progresso econ6mico esta tambem 0 envelhecimento da populac;ao e 0
aumento da esperanc;a de vida. 0 envelhecimento, e as necessidades que dele decorrem
na provisao de setviC;Os sociais, constitui um factor importante de crescimento da despesa
publica social. No entanto, varios esrudos empfricos tendentes a relacionar 0 surgimento
das instituic;5es do Estado-Providencia com as nfveis de industrializac;ao tem demonstrado
que e fraca a relac;1io entre estas duas variaveis (SKOCPOL & AMENTA, 1986).
,
A !6gica do industria/ismo, presente na teoria anterior, podejuntar-se a /6gica docapita/ismo,
presente na explicac;ao proposta pelos te6ricos neo-marxistas, segundo os quais as
instituic;5es do Estado-Providencia sao necessarias por imperativos do estado capitalista
para criar condic;5es para a acumulac;ao do capital e, por outro lado, a necessidade de
legitimac;ao social deste modo de produc;ao. 0 Estado-Providencia seria assim " 0 produto
inevitavel de grandes forc;as econ6micas que estao para alem do controlo dos decisores
politicoS e da sociedade que exigem uma resposta comum" (MYLES & QUADAGNO, 2002:
37). As polfticas sociais seriam assim as respostas a requisitos funcionais contradit6rios
do sistema capitalista avanc;ado.
Outra perspectiva te6rica, que se contrap5e as visoes funcionalistas do papel do Estado-

-Providencia, encara as variaveis econ6micas e demograficas MO como facto res explicativos
do surgimento destas instituiC;5es mas, antes, como variaveis de contexte que afectam
as condic;5es, oportunidades e restric;5es aos actores polfticos para prosseguirem os seus
prop6sitos. E e dessa actuac;ao polftica que resulta 0 surgimento e desenvolvimento dessas
instituic;1ies, isto e, e a actuac;ao politica que conta C'po/itics mattel') (KORPI, 2004).
Atendendo a natureza redistributiva da actuac;ao do Estado-Providencia, esta perspectiva
te6rica, conhecida por "power resources approac!t', da importancia as relac;5es de poder
presentes nos conflitos distributivos em que se traduzem as diferentes opc;5es de polftica
social. Um recente trabalho de KORPI (2006) discute a hip6tese de a "power resources
approac!t' constituir uma explicac;ao para a emergencia das primeiras leis da seguranc;a
social. Este e outros estudos realizados segundo esta perspectiva te6rica tem conclufdo
que as diferenc;as entre os pafses no que respeita ao ambito dos direitos consagrados
nos diversos Estados-Providencia, bem como a dimensao econ6mica das despesas sociais
publicas, pode ser explicada pelo papel desempenhado pelos partidos de esquerda e da
sua relac;ao com 0 movimento sindical no desenho das polfticas sociais.
Questiona-se, na literatura sobre 0 Estado-Providencia, quais os factores que causaram

a expansao do Estado-Providencia, tal como se verificou ao longo do sec. xx. Essas
explicac;5es giram em torno de duas grandes linhas de orientac;ao te6rica. Uma del as
constitui a corrente do " institudona/ismo histDricd', segundo a qual 0 comportamento

dos actores politicos e dos grupos de interesse, que daD conteudo as estruturas do
Estado-Providencia e a sua evoluc;ao, sao condicionados por um conjunto de restric;5es
institucionais historicamente construfdas. Dutra abordagem te6rica para a explicac;ao do
desenvolvimento dos Estados-Providencia assenta na ideia de que este desenvolvimento se
faz atraves de processos de "ditiJS§d', entre parses, de polfticas sociais ja experimentadas
em outros parses, onde se realiza a inovac;ao da polftica. Vejamos cada uma destas
abordagens te6ricas.
processos de ''path dependencyN e de ''path deviation N
Sobre a importancia da historia das instituic;5es como determinante da evoluc;ao das

politicas sociais surge, a partir de um texto de PIERSON (2000), a abordagem da "path
dependency" aplicado as ciencias sociais e, em particular, nas analises das polfticas sociais.
o conceito de "pathdependency"tem a sua origem na ciencia econ6mica nos anos 19805
para explicar porque em certas circunstancias poden3 ser mais racional a utilizac;ao de
tecnologias tradicionais em comparac;ao com novas tecnologias. Foi, nos anos 19905,
uma abordagem utilizada para compreender 0 funcionamento das instituiC;5es e para se
compreender porque e mais eficiente que a evoluc;ao das instituic;5es se fac;a, MO por
alterac;5es dn3sticas no seu funcionamento, mas por pequenos ajustamentos ao longo do
tempo. Esta ideia foi retomada par PIERSON (2000) na analise da politica social, aplicando
a esta analise 0 conceito, da teoria econOmica, de rendimentos crescentes a escala. Para
PIERSON (2000), os custos da mudanc;a de uma alternativa para outra aumentam com 0
tempo em certos contextos socia is, 0 que leva a que as instituic;5es bloqueiem a mudanc;a.
Isto significaria, quando aplicado a analise da polftica social, que existem mecanismos
que reproduzem as instituic;5es e as polfticas do Estado-Providencia.
Segundo PFAU-EFFINGER (2004), para compreender estes mecanismos hi3 que distinguir
entre, por um lado, a natureza especffica das instituiC;5es e as polfticas do Estado-
-Providencia em cad a pafs especffico e, por outro lado, a forma especffica que assume 0
contexte social em que se enquadra esse Estado-Providencia especffico, no seu " welfare
arrangement'. Isto e, deve ter-se em considerac;ao as relac;5es que se estabelecem, de
forma mutua, entre as polfticas do Estado-Providencia e as dimensoes culturais nessa
sociedade. E, segundo este autor, ha que distinguir tres nfveis de cultura de bem-estar
(" welfare culture'): i) os valores e os modelos culturais em que as varias polfticas se
encontram enraizadas, onde encontram a sua justificac;ao e legitimac;ao; ii) os valores
e modelos culturais em relac;ao ao Estado-Providencia que sao predominantes entre a
populac;ao e os varios grupos socia is na sociedade; iii) os valores e modelos culturais que
sao utilizados como base do discurso polftico dos actores sociais, e com os quais exercem
influencia nas polfticas do Estado-Providencia.
Segundo PFAU-EFFINGER (2004), a cultura e as politicas do Eslado-providencia estiio

inter-relacionados atraves da actuac;ao dos adores socia is, atraves das suas "/deias',
que constituem elementos da cultura do bem-estar. Hi! dais grupos de actores sociais:
as acto res co/ectivos (partidos politicos, ONGs, movimentos cfvicos, etc.) e as adores
pninanos, que sao as grupos potenciais de acto res que, embora tendo posic;5es sociais
semelhantes, nao se expressam como acto res celectivos, par escassez de recursos de
poder (power resourceS), nao estando portanto estrategicamente envolvidos em processos
de mudanc;a. As polfticas do Estado-Providencia sao baseadas em dais elementos
fundamentais: par um lado nas "ideias', que constituem a cultura de bem-estar acima
descrita e, par outro, nos interesses dos acto res sociais. As relac;5es de poder entre os
acto res sociais desempenham um papel importante na determinac;ao das bases culturais
que predominam na pn3tica polftica.
Um welfare arrangementtendera a permanecer duravel no longo prazo se as suas bases

culturais, no sentido exposto acima, se constitufrem como normas do sistema de provisao
do bem-estar. Os actores socia is comportar-se-ao sob a influencia de estruturas e modelos
que tendem a permanecer estaveis, de longa durac;ao. Estamos assim perante um processo
de path dependency, em que a historia influencia 0 curso do Estado-Providencia. Mas
podera ocorrer um "path deviatiorf', a determinar um percurso diferente, um desvio de
percurso, do desenvolvimento do Estado-Providencia. Isto resulta da vontade dos actores
sociais que se traduz numa escolha diversa da que decorre do seu percurso "hist6ricd', e
que pode traduzir-se em alterac;5es de diferentes nfveis de magnitude: uma mera alterac;ao
do nfvel de actuac;ao das instituic;5es e polfticas do Estado-Providencia, uma alterac;ao
dos instrumentos de polftica, uma alterac;ao dos objectiv~s da polftica ou, mesmo, uma
alterac;ao dos valores fundamentais em que assenta 0 Estado-Providencia. Pode dizer-
se que "em geral, as alterac;5es das polfticas do Estado-Providencia que tem ocorrido
na Europa Ocidental pode ser vista como uma relac;ao complexa entre processos path
dependente de pathdeviabon, que tem ocorrido quer ao nfvel de uma area especffica
de actuac;ao polftica (por exemplo, pensoes de reforma) quer ao nfvel de todo 0 sistema
de Eslado-Providencia, do welfare arrangement' (PFAUU-EFFINGER, 2004: 1-12).
Podem dar-se alguns exemplos destes "desvios de percurso" (path deviabonSj, obsetvando
algumas medidas de polftica recentemente tomadas em alguns pafses (PFAUU-EFFINGER,
2004: 1-12). Um deles e a dissoluc;ao da protecc;ao contra 0 despedimento que teve
lugar, nos anos 19905, no sistema dinamarques de Estado-Providencia, para garantir uma
maior flexibilidade no mercado de trabalho. A adopc;ao de um procedimento num tipo
diferente de Estado-Providencia, por exemplo num Estado liberal como no Reino Unido,
tera um significado completamente diferente. De facto, no sistema dinamarques, em que
o subsfdio ao desemprego garante uma elevada taxa de substituic;ao do rendimento, 0
efeito sabre a pobreza e incomparavelmente inferior ao que se verificaria no Reina Unido.

Uma medida deste tipo no Reina Unido traduzir-se-ia numa alterac;ao dos objectiv~s de
polftica au mesmo numa alterac;ao do sistema devalores do Estado-Providencia, havendo

assim um path deviation
processos de dilils50
Dutra linha de orientac;ao te6rica para explicar a generalizac;ao de formas de Estado-
-Providencia em toda a Europa e, de forma mais alargada, ao nfvel mundial, assenta
na perspectiva da difusao, segundo a qual "nen hum Estado moderno esta em plene
isolamento, independente da comunidade internacional que 0 rodeia, pelo que 0 estudo
dos factores que influenciam a criac;ao de um sistema de seguranc;a social num pars deve
ir para alem das fronteiras da comunidade nacional e deve tambem ser considerado ao
nivel internacional" (RYS, citado em COLLIER & MESSICK, 1969). Alguns Estados imitam
legislac;ao de outros parses (por exemplo, 0 sistema italiano de segura de doenc;a e de
pens5es de velhice de 1898 e uma srntese das legislac;5es francesa e belga; os primeiros
programas de seguranc;a social austrracos sao uma adaptac;ao da legislac;ao alema).
Mesmo nao havendo imitac;ao, hi! muitos casos de forte influencia, nos sistemas nacionais
adoptados de seguranc;a social, da legislac;ao de outros parses. Por exemplo, como e
referido em COLLIER & MESSICK (1969), e reconhecido que 0 governo de Lloyd George
adoptou programas sociais no Reino Unido muito semelhantes aos que tinham sido
anteriormente adoptados na Alemanha e na Belgica. Vimos atn3s a influencia, na legislac;ao
da Suecia, do modele alemao de protecc;ao social na velhice. Houve uma forte influencia da
legislac;ao europeia, especial mente da alema, nos EUA quando varios grupos de trabalho
deste pars apoiaram varios estudos sobre sistemas de seguranc;a social europeus, tendo
estes estudos sido publicados em 1911 pelo Commissioner of Labor dos EUA.
COLLIER & MESSICK (1969) identificam dois padr1ies distintos de difusao: 0 que designam
por hierarquica e 0 espacial. Por ditiJsao hlerarqUlcaentende-se a que tem lugar a partir de
um centro mais avanc;ado onde a inovac;ao teve lugar, para unidades menos avanc;adas que
adoptam estas inovac;5es. Tem-se verificado que, ao obsetvar 0 calendario internacional
de adopc;ao de medidas de polrtica de seguranc;a social, hi! uma tendencia para serem
os parses mais prosperos a adoptarem polrticas inovadoras de seguranc;a social antes
dos menos desenvolvidos (ORENSTEIN, 2003) ou as medidas de politica de seguranc;a
social surgirem numa fase mais inicial de modernizac;ao nos parses que adoptaram mais
tarde essas medidas (COLLIER & MESSICK, 1969). A par disto, existem tambem pad roes
regionais de difusao no espac;o europeu que traduzem um tipo diferente de influencia
das inovac;5es de polrtica social ocorridas nesse espac;o.
No desenvolvimento dos sistemas de seguranc;a social, desde 0 pOs-guerra, houve
organizac;5es internacionais que desempenharam um papel muito importante na difusao

de orientac;5es de polftica social e que vieram marcar a evoluc;ao dos sistemas ao nfvel
mundial. A tfrulo exemplificativo, mas tambem pela importancia real que tiveram para
essa evoluc;ao, vamos considerar dois: i) a Confenencia da OIT em Filadelfia, em 1944,
que iniciou a criac;ao, ao nfvel mundial, dos sistemas de seguranc;a social: ii) a publicac;ao
do relat6rio Averting the Old Age Cisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth
do Banco Mundial, em 1994, que contribuiu para a difusao mundial do sistema multipilar
de seguranc;a social. Poderfamos tambem referir, a proposito da influencia de outros
parses nas legislac;5es nacionais e reformas dos sistemas de seguranc;a social, a actual
pn3tica do MtitodoAberto de Coordena~ao na Uniao Europeia, a partir do ano 2000 e da
Cimeira de Lisboa que, segundo alguns autores, tem responsabilidade na forma como
os diversos Estados Membros tem vindo a conduzir as medidas de polftica de reformas
dos seus sistemas de seguranc;a social, atraves de metodos de aprendizagem comum
de experiencias de polftica. Analisaremos este metodo de coordenac;ao de polfticas mais
adiante neste livro.
Um dos factores que contribufram para a difusao mundial dos sistemas de protecc;ao social
foi a realizac;ao da 26. a Sessao da Conferencia da Organizac;ao Internacional do Trabalho
(OIT) em Abril-Maio de 1944, realizada em Filadelfia, e em que participaram 44 paises. A
agenda incluiu, entre os sete pontos da ordem de trabalhos da conferencia, um dedicado a
"Seguranc;a Social: princfpios e problemas que resultam da guerra", tendo sido adoptadas
duas resoluc;5es, uma delas sobre as polfticas econ6micas dirigidas a objectiv~s socia is e
outra respeitante a clausulas socia is nos acordos de paz. 0 objectiv~ destas resoluc;5es era
o de ajudar os pafses a definir as suas polfticas socia is. No texto da Declarac;ao sobre os
objectiv~s e prop6sitos adoptados na Conferencia, foi estabelecido que "poverty anywhere
constitutes a danger to poverty everywhere', afirmando a necessidade de uma "guerra
contra a miseria" eo "d ireito de a todos os seres humanos, independentemente do credo,
rac;a e genero, se assegurar 0 bem-estar material e espiritual em condic;5es de liberdade
e dignidade, de seguran,a econOmica e igualdade de oportunidades" (SIMPSON, 1944).
Foram aprovadas recomendac;5es, designadamente sobre "seguranc;a de rendimento"
(cobrindo todo 0 campo da seguranc;a social e certas formas de assistencia social, em
termos de cobertura, elegibilidade, beneffcios, condic;5es de contribuic;ao para 0 sistema e
administrac;ao) e cuidados de saude. Ficou aprovada a recomendac;ao de que os Estados-
membros, "tao rapidamente quanto as condic;5es nacionais 0 permitirem" adoptem os
princfpios definidos sobre a seguranc;a social e os cuidados de saude. Por diversos meios,
a OIT vi ria a ter uma forte influencia na criac;ao de sistemas de pens5es em varios pafses.
Outra Fonte importante de difusao de novas medidas de polftica de seguranc;a social

foi a que teve lugar aquando da publicac;ao, em 1994, do relat6rio do Banco Mundial,
Averting the Old Age Cisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. Tal como a
OIT constituiu uma Fonte de difusao do primeiro sistema de pens5es, 50 anos apos a sua
criac;ao na Alemanha, 0 Banco Mundial foi a instituic;ao de difusao do sistema multi pilar,
13 anos ap6s a inovac;iio deste sistema realizada no Chile em 1981 (ORENSTEIN, 2003).
o sistema de pens5es originado pelo modele da OIT consistia numa modalidade de

"pens5es de beneficia definido", com gestao feita pela administrac;ao publica. Este sistema
assentava num financiamento do tipo de repartic;ao, au PAYG ("pay-as-you-gd'), em que
as trabalhadores contribuem, com uma parte do seu salario, para assegurar 0 pagamento,
no mesmo ana dessa contribuic;ao, das pensoes dos reformados. 0 valor destas pensoes
esta definido como uma percentagem ("taxa de substituic;ao") do salario ganho, devendo
a administrac;ao garantir essa pensao. Este sistema e conhecido como "sistema de
repartic;ao". Contrasta com outro sistema, dito "sistema de capitalizac;ao", que constitui
um sistema de "pens5es de contribuic;5es definidas'~ em que as trabalhadores contribuem
com parte do seu salario para uma conta de capital, cujo valor vai aumentando a medida
que esses descontos do salario vao sendo feitos e a valor acumulado for capitalizando.
Sendo as contribuic;5es definidas, ja a valor da pensao nao a e, dependendo do valor
capitalizado.
o sistema de repartic;ao, au PAYG, constitui uma forma adequada de funcionamento de

um sistema de pensoes quando e criado e se pretende garantir, a papulac;ao idosa no
presente, a direito a um rendimento de substituic;ao do salario. De facto, um sistema de
capitalizac;ao pressupoe acumulac;ao de poupanc;as em tempa anterior, impassivel antes
de a sistema ser criado. Par outro lado, a criac;ao e sustentabilidade de um sistema de
repartic;ao, au PAYG, pressupae a existencia de crescimento demografico com equilibria
adequado entre gerac;5es, crescimento econ6mico sustentado e confianc;a politica. Todas
estas condic;5es foram criadas no pOs-guerra. Nao admira, pais, que este tenha sido a
sistema criado sob a infiuencia da on:
Reconhecidas as vantagens da criac;ao dum sistema PAYG, sao tambem conhecidos algumas
das suas desvantagens, au problemas que se colocam asua sustentabilidade. Uma deles
e a da confianc;a, que exige uma administrac;ao publica eficaz e imune a infiuencias que
possam corromper a sistema. Esta foi uma das raz5es porque nao foi bem sucedido na
America Latina. Outro factor e a envelhecimento. 0 sistema PAYG defronta problemas de
sustentabilidade quando, par envelhecimento da papulac;ao, nao se consegue assegurar,
com a mesta taxa de contribuic;ao da populac;ao que trabalha, a mesma taxa de substituic;ao
de rendimento de quem se reforma. Este e um problema actual e generalizado a todo a
mundo ocidental onde este modelo foi implantado. Outra fragilidade esta no cresci menta
salarial, a base em que assenta a financiamento das pens5es. Um reduzido cresci menta
salarial, como ocorre em muitos parses, significa um crescimento lento, que pode ser
insuficiente, da base de financiamento das pens5es, em crescimento.
o Chile foi um pars onde 0 governo de Pinochet, em 1981, reformou 0 sistema de

seguranc;a social do tipo de repartic;ao, au PAYG, que tinha sido criado neste pars em 1924,
tendo realizado uma mudanc;a radical para um sistema obrigat6rio de capitalizac;ao, com
contribuic;ao definida. As contribuic;5es anteriormente pagas pelos trabalhadores foram
transformadas em contas de poupanc;a para capitalizac;ao. 0 goverrlO chielo, por outro
lado, garantia um nfvel minima de pensao aos pensionistas que tivessem uma pensao
abaixo de um cetta limiar, bem como um programa means-tested de assistencia pUblica
para a populac;ao pobre. 0 Chile, 0 primeiro pais da America Latina a criar um sistema de
seguranc;a social, em 1924, foi tambem 0 primeiro a reformar 0 seu sistema e, ao faze-
10, a criar um sistema assente em tres pilares de proteq;ao social, que viria a difundir-se
por todo 0 mu ndo.
o sistema multi pilar de pens5es de reforma consiste na existencia de tres Fontes de

financiamento destas pensoes. 0 pnmeiro pilar e uma componente de financiamento
publico, com base em impostos, e visando objectiv~s redistributivos. Destina-se a assegurar
um valor minimo de rendimento para todos os que trabalharam um certo numero minimo
de anos. Este pilar pode assumir tres formas distintas: pode ser um programa means-
-tested para a populac;ao pobre, pode ser um complemento da pensao para assegurar
uma pensao minima, ou pode ser tambem um subsidio de valor uniforme. 0 segundo
pllare de natureza obrigat6ria, segundo um sistema de capitalizac;ao e de gestao privada,
ainda que requerendo uma cuidadosa regulac;ao, podendo assumir a forma de contas
pessoais de poupanc;a ou fundos de pens5es de base profissional. 0 terceiro pilar e
constituido por esquemas privados e voluntarios de pensoes. Este sistema multipliar foi
apresentado no citado relat6rio afirmando-se, no prefacio, que "this study suggests that
financial secudty for the old and economic growth would be better se/Ved If govemment
developed three system, or pillars; of old age security: a publicly managed system
with mandatory patticipabon and the lImited goal of reducing povetty among the olet· a
pdvately managed, mandatory savings system; and voluntary savings. The first covers
redistnbubon, the second and third cover savings, and all three coinsure against the many
dsks of old age'. Este sistema multipilar propagar-se-ia a varios paises, europeus e do
continente americano, constih..lindo na actualidade um modele de referencia para algumas
propostas de reforma da seguranc;a social, como veremos mais adiante.
2.4. 0 ESTADO-PROVIDENCIA EM PORTUGAL: UMA DIGRESSAO

HISTORICA
Importa agora apresentar algumas notas historicas sabre a evoluc;ao da seguranc;a social
em Portugal. As suas origens remontam as corporac;5es medievais das artes e offcios,
cuja extinc;ao apenas tem lugar em 1834. 0 direito de associac;ao continua, no entanto, a
existir e a ser regulado por lei, e que sujeitava a constituic;ao das associac;5es aautorizac;ao
previa do goverr'lO. A primeira associac;ao institufda em Portugal apos a extinc;ao das
corporac;5es foi fund ada em 1839 e, apos 0 final do sec. XIX, assiste-se a uma expansao
do movimento associativ~ de base open3ria, assente no crescimento econ6mico que tem
lugar em Portugal no perfodo do fontismo, e inspirada nos movimentos polftico-ideol6gicos
com maior difusao no meio open3rio da epoca.
As associac;5es mutualistas, organizac;5es sem fins lucrativos que uniam os associados

e que, mediante uma quota, se protegiam conjuntamente contra certos riscos sociais,
constituem, entao, 0 embriao de formas de previdencia colectiva face aos riscos sociais
que ocorrem em resultado da industrializac;ao: doenc;a e morte, desemprego, acidentes de
trabalho e doenc;as profissionais, invalidez, velhice. No, entanto, oseu can3cter insuficiente,
em particular a inexistencia de pensoes de reforma, e 0 descontentamento generalizado
que tal gera, origina tens5es e revoltas socia is no final da Monarquia. As varias tentativas
de criar caixas de pens5es de reforma haveriam de, todas elas, fracassar. Outro domlnio
de riscos socia is (e dos direitos) era 0 dos riscos profissionais (desastres de trabalho) que,
no entanto, no COdigo Penal de 1897 estabelecia 0 princlpio da responsabilidade patronal.
Ja na primeira Republica, em 1916, foi criado 0 Ministerio do Trabalho. A necessidade de

reformas sociais, estabilizadoras do ambiente social e do regime republicano, perturbadas
pelas convuls5es sociais (populac;ao operaria) e dos efeitos da I Guerra Mundial, levou
a necessidade de aprovar um vasto conjunto de diplomas em 10 de Maio de 1919: 0
Decreto-Lei n.o 5636 (seguro social obrigat6rio na doenc;a), 0 Decreto-Lei n.o 5637
(seguro social obrigat6rio nos desastres no trabalho), 0 Decreto-Lei n.o 5638 (seguro
social obrigat6rio na invalidez, velhice e sobrevivencia), 0 Decreto-Lei n.o 5639 (Boisas
Sociais de Trabalho) e 0 Decreto-Lei n.o 5640 (criac;ao do Instituto de Seguros Socia is
•
Obrigat6rios e de Previdencia Social). E criado um sistema inovador de protecc;ao social,
poucos anos apes a sua criac;ao original, na Alemanha. Mas MO foi concretizado, tendo
ficado, malogradamente, sem execuc;ao. 0 Instituto de Seguros Socia is Obrigat6rios e
de Previdencia Social existiria ate asua extinc;ao no Estado-Novo, em 1933, ana em que
seria criado 0 Instituto Nacional do Trabalho e Previdencia (INTP).
Ja no perlodo do Estado-Novo e revista alguma legislac;ao antiga respeitante ao mutualismo,

•
face ao insucesso dos seguros sociais obrigat6rios. E neste perlodo que sao lanc;adas as
bases da previdencia, com a aprovac;ao da Constituic;ao de 1933 e 0 Estatuto do Trabalho

Nacional, nesse mesmo ano. Pouco tempo depois surge a Lei 1884 de 16 de Marc;o de 1935,
que constitui a Lei de Bases de Organizac;ao da Previdencia. Aestrutura da previdencia, tal
como ficou consagrada nesta Lei, pode ser considerada como um conjunto diversificado de
organismos que comp5em tres sectores distintos: a) 0 sectorcorporativD, composto pelo
conjunto das instituic;5es de previdencia dos organismos corporativos (Caixas Sindicais
de Previdencia, caixas de previdencia das Casas do Pavo, e Casa dos Pescadores); b) 0
sector pdvado, composto pelas Caixas de Reforma au de Previdencia e as Associac;5es

de Socarros Muruos; c) 0 sector publico, constitufdo pel as Instituic;5es de Previdencia
dos Setvidores do Estado e dos Corpos Administrativos (Caixa Geral de Aposentac;5es e
Montepio dos Setvidores do Estado).
Nos anos 1940s foram dados alguns passos no sentido de um alargamento de ambito
das instituic;oes existentes, generalizando a previdencia a mais trabalhadores, criando
condic;5es para que a falta de iniciativa dos interessados nao colocasse trabalhadores na
situac;ao de nao ter protecc;ao social. Isto aconteceu pela atribuic;ao ao governo do poder
de iniciativa de criac;ao de Caixas de Reforma ou de Previdencia, tendo sido realizados
progressos na uniformizac;ao de regimes das caixas Sindicais de Previdencia e das Caixas
de Reforma ou de Previdencia. Destaca-se, neste perfodo, 0 alargamento dos direitos a
•
saude atraves da criac;ao dos setviC;os medico-sociais, e a criac;ao do abono de familia. E
interessante ter-se em atenc;ao que 0 abono de familia, criado em 1942, constituiu uma
grande inovac;ao de polftica social tendo Portugal sido 0 decimo primeiro pafs, a nfvel
mundial, a eriar este tipo de medida (PEREIRINHA; ARCANJO; CAROLO, 2007).
Os anos 60 sao marcados pela Reforma da Previdencia Social de 1962, realizada pela
Lei 2115, de 18 de Junho de 1962, cuidadosamente preparada e longamente discutida
durante cinco anos antes da sua aprovac;ao. Trata-se de uma reforma de grande alcance,
cujos efeitos perduraram por um longo perfodo, que ultrapassou a Revoluc;ao de 25
de Abril de 1974, ate a aprovac;ao da Lei de Bases da Seguranc;a Social de 1984. A Lei
2115 veio introduzir significativas alterac;5es na organizac;ao institucional da previdencia,
desenvolvendo a extensao do sistema, alargando 0 seu campo de aplicac;ao material e
pessoal e contribuindo para 0 desenvolvimento de um Regime Geral de Seguranc;a Social.
No perfodo p6s-1969, sob 0 Estado Social marcelista, ocorreu um preenchimento de
lacunas de protecc;ao social resultantes quer da nao participac;ao no mercado de trabalho
de franjas da populac;ao (com destaque para os trabalhadores rurais), quer da MO inclusao
no sistema da previdencia de certas profiss5es "especfficas" (ex. cabeleireiras, jornaleiros
e sobretudo domestieas) (PEREIRINHA; CAROLO, 2007).
A Revoluc;ao de 25 de Abril de 1974 vi ria a instaurar a democracia em Portugal e,

num contexte socia-politico muito diferente do do passado, introduzir reformas de
pender igualitarista, criando-se medidas de orientac;ao Beveredgiana, correctoras de
desigualdades, de caracter universal. Salienta-se a criac;ao, em 1979, do Setvic;o Nacional
de Saude, de can3cter universal e gratuito, e a Lei de Bases da Seguranc;a Social, em
1984, que determina as caracterfsticas fundamentais do actual sistema de seguranc;a
social em Portugal, ainda que mantendo muitas das caracterfsticas essenciais do sistema
reformado em 1962. As alterac;5es que ocorreram posteriormente nas Leis de Base da
Seguranc;a Social, quer em 2000, em 2002 e em 2007, nao alteraram substancialmente
o sistema, visando essencialmente a sua sustentabilidade financeira (PEREIRINHA;
ARCANJO; NUNES, 2008).
2.5. TRAJECTORIAS DE CRESCIMENTO DO ESTADO-PROVIDENCIA

NO POS-GUERRA
Vejamos qual foi a tendencia obsetvada da "dimensad' do Estado-Providencia ao longo da

sua historia, isto e, desde as primeiras medidas de protecc;ao contra riscos socia is no final
do sec. XIX ate a actualidade. Para 0 fazer, vamos proceder a uma analise quantitativa
considerando como" dimensad' do Estado-Providencia 0 valor da despesa social, tomada
em relac;ao ao PIB de cada pars. Pretende-se, com esta analise, conhecer as diferenc;as
entre parses, bem como as tendencias no longo prazo, do valor economico da provisao
de bem-estar realizada em cada pars, como percentagem do valor economico total criado
nesse pars, ou seja, do esforc;o realizado em cada pars na provisao de bem-estar.
Tem havido, nos ultimos anos, bastante investigac;ao sobre a despesa social (LINDERT,
2004; CASTLES, 2006; ADEMA & LADAIQUE, 2005), em grande parte facilitada pela
publicac;ao das series OEeD Social Expenditure Database (SOCX), na sua versao "antiga"
(a partir de 1960) e na sua versao "nova" (a partir de 1980). Trata-se de uma importante
base de dad os para os parses da oeDE, contemplando uma desagregac;ao da despesa
social, isto e, do valor total da despesa realizada no pars para realizar direitos sociais, em
varios items de despesa, de forma a garantir comparabilidade entre parses. Deve-se a
LINDERT (1994) a constru,ao de series para alguns paises a partir de 1880, ligando essa
informac;ao aos dados da OeDE que apenas se iniciam em 1960.
o conceito de "despesa social' esta definido pela OeDE como" the provision by public and
pdvate institubons ofbenehts to, and hnandal contributions targeted at, households and
indivIduals in order to provIde suppott dudng drcumstances which adversely affect their
welfare, provIded that the provision of the benehts and hnancial contributions constitutes
CAPiTULO 2. AS ORIGENS E EVOlUQiO DO ESTA DO- PROVIDENCIA
neither a direct payment for a particular good nor an individual contrad or transfel'
(c itado em ADEMA & LADAI QUE, 2005 : 7). I nclui assim beneffc ios socia is monetarios
(per exemplo, pens5es, subsid ios de desemprego, etc.), setviC;Os sociais fornec idos em
generos (per exemplo servic;os de saude, de cuidados pessoais, creches, centres de dia,
etc.) e isenc;5es fiscais co m fi nalidades sociais (per exemplo, beneffcios fiscais co m pianos
privados de saude ou de reforma) .
Apresenta -se, no Quadro 2.2, informac;ao sobre 0 peso da despesa social (na concepc;ao
apresentada) no PI B, em 1995, para um conj unto de parses da oeDE e publicadas em
LlNDERT (2004). Sera, com um ambito co mpatfvel com 0 que apresentado neste quadro,e
que apresentaremos mais adiante (no Quadro 2.3) a evolu c;ao deste ind icador desde 1880.
Quadro 2.2
Despesa social em alguns paises da OeDE em 1995, em percentagem do P1B
SUbsidios de Assistencia
Paises Total Pensoes Saude Habiti!l9io
desemprego social
Au~ralia 14,8 4,1 1,3 3,4 5,8 0,3

canada 18,1 5,2 1,3 1,4 7,1 3,1
EUA 13,7 5,2 0,3 0,8 6,7 0,6
Irlanda 18,3 4,7 2,7 3,4 6,2 1,3
Japao 12,2 5,3 0,4 0,5 5,8 0,2
Nova Zelandia 18,6 6,4 1,1 2,9 7,4 0,8
Reino Unido 22,S 10,6 0,9 2,8 6,1 2,1
Dinamarca 30,9 11,6 4,6 6,0 6,2 2,4
Finlandia 31,6 14,2 4,0 5,8 6,5 1,1
Noruega 27,6 12,4 1,1 5,1 7,8 1,1
Sueaa 33,0 14,8 2,3 6,2 7,5 2,2
Alemanha 24,9 10,3 2,4 3,4 8,1 0,8
•
Au~ria 21,4 10,5 1,4 2,8 6,3 0,4
Belgica 27,1 12,2 2,8 3,7 7,8 0,6
Fran~a 26,9 10,9 1,8 3,9 8,9 1,4
Parses Baixos 25,7 10,4 3,1 2,5 8,7 1,0
Espanha 20,4 9,8 2,5 1,2 6,8 0,2
Grecia 14,4 9,6 0,4 0,4 3,9 0,1
Italia 23,7 15,2 0,9 1,7 6,0 0,0
Portugal 15,2 6,7 1,0 1,8 5,6 0,1
. - .
Fonte.• LINDERT (2004.• 177 8), com base na OECD Social Expenciture Database (SOCX), versao "antlga ".
Hi! duas condic;5es que devem ser verificadas para um cetta item de despesa ser
considerado "social': par um lado, ter alguma finalidade social e, par outro lado, as
programas que as regulam envolverem redistribuic;ao inter-pessoal de recursos au serem
de participac;ao obrigat6ria. Os cinco programas sociais em que 0 total da despesa social
se encontra decomposta correspondem a esta concepc;ao. No entanto, constitui uma
forma impetfeita de medir, em termos comparativos para as diferentes parses, 0 papel do
Estado na provisao do bem-estar. Algumas func;5es do Estado com essa finalidade, atraves
de actividades de regulac;ao, MO assumem a narureza de despesa publica. Par outro
lado, as diferenc;as entre parses na dimensao de algumas rubricas de despesa significam
percentagens diferentes da populac;ao total coberta pelos riscos sociais (extensao dos
direitos sociais pela populac;ao), mas tambem do nrvel de generosidade desta cobertura
(por exemplo, diferentes taxas de substituic;ao do rendimento no caso das pens5es ou do
subsrdio de desemprego) e da dimensao dos riscos (per exemplo, diferentes valores para
a percentagem da populac;ao idosa, para a taxa de desemprego, etc.). Acresce a estas
Iimitac;5es a dificuldade de medic;ao de forma compan3vel entre os varios parses, dada a
diversidade de sistemas de protecc;ao social em todo 0 mundo, nao obstante 0 esforc;o de
harmonizac;ao que vem sendo feito pel as organizac;5es internacionais (pela oeDE, neste
quadro e, como veremos mais adiante, pelo EUROSTAT para os parses da Uniao Europeia).
No Quadro 2.2 os parses sao apresentados de forma agrupada, de modo a fazer sobressair
algumas semelhanc;as e diferenc;as entre parses relativamente aos seus sistemas de
protecc;ao social, tal como os iremos ver mais adiante. Nao vamos ainda analisar estas
caracterrsticas, pelo que a natureza desta classificac;ao, tal como e apresentada, tem
uma base essencialmente geografica: 0 primeiro grupo e essencialmente constiturdo
pelo conjunto dos parses de cultura angI0-sax6nica, quer localizados na Europa ou
fora da Europa, a que se acrescenta 0 Japao. 0 segundo grupo e formado pelos parses
escandinavos. 0 terceiro grupo e constiturdo pelos parses do centro da Europa, onde
se iniciaram as primeiras formas de protecc;ao contra riscos sociais. 0 quarto grupo e
constiturdo pelos parses do sui da Europa. Veremos mais adiante que, nao obstante a
natureza " regional" desta classificac;ao dos parses, ela ajusta-se muito bem a tipologias
classicas de formas de Estado-Providencia tendo em conta, na identificac;ao dos trac;os
tipol6gicos, criterios rigorosos de analise dos sistemas de protecc;ao social.
Vemos que ha uma grande diversidade, entre os parses, no que respeita a percentagem
do valor econ6mico criado que devotam a protecc;ao de riscos sociais, variando entre
valores baixos, rondando 12-15%, nos parses de cultura anglo-sax6nica ou nos parses do
sui da Europa, e valores relativamente elevados, acima de 30%, nos parses escandinavos.
Tambem e diversa, entre os parses, a composic;ao dessa despesa per natureza dos riscos
cobertos. Nao e possrvel, com base na informac;ao de que dispomos, interpretar estas
diferenc;as. Mais adiante retomaremos esta questao, quando analisarmos as tipologias

de Estados-Providencia.
Se e diferente 0 nfvel relativo da despesa social e a sua composic;ao par tipos de riscos
sociais cobertos, e tambem diferente 0 seu percurso historico. 0 ana que obsetvamos
atn3s, em analise comparativa entre parses (1995), eo ultimo de uma serie, para 0 mesmo
indicador, que se apresenta no Quadro 2.3 e que tem infcio em 1880.
No final do sec. XIX eram poucos as parses que apresentavam um valor positivo de despesa
social e, para estes, 0 valor maximo representava cerca de 1% do PIB. Ate meados dos
anos 19205 era a Dinamarca que liderava 0 nfvel relativo de despesa social, sendo 0 pars
em que 0 desenvolvimento do Estado-Providencia foi mais significativo. Fora da Europa, era
a Nova Zelandia e a Australia os parses que lideravam esse desenvolvimento. Foi, porem,
nos anos 1930s e 1940s que esse crescimento foi mais significativo, quer na Europa quer
no resto do mundo. Foi 0 perfodo da criac;ao de grande parte dos programas sociais que
hoje caracterizam os modernos Estados-Providencia, como ja vimos atras. Os anos 1960s
e 1970s foram, porem, os anos de grande crescimento do Estado-Providencia, ao qual se
seguiu, ate a actualidade, uma fase de estagnac;ao, ou estabilidade, desse crescimento.
CAPTruLO 2. AS ORIGE NS E EVOLUc;AO 00 ESTAOD-PROVIDENOA
Quaa-o 2.3
, - ,
"" ",. , ...

Transferencias Sociais nos palses da OCDE 1880 2001 em percentagem do PIB
1910 1920 19]0 "., 1970 1980 1980

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OJ
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OJ
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'," 2,11 ", 7,37 12,79 10,90 13,57 14,84 14,20 18,00
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15,Q3
'" 0,29 0,45 0,55 0," 0," 0,56 7,26 10,38 11,43 11,68 13,67 13,40 14,00
Irlanda
Jap;!o
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Reino Unido
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Paises Baixos
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"""''' 10,10 12,62 15,23 13,90 21,10
FOnt .... UNDER!; P. (2004). CASTlES, F.G. (2006)
Nabs: a) Com basena sene "ooti9<l" OCDE, 1960-80; b) Com basena sErle "nOlo'a" OCDE, I~; c) Estim<tiva de UNDERT(2004); d)I'JemamaOcidentai para operiodo 1960-90.
Legenda:
o valor lIllIo
.. valor desconhecido
© Univerlidade Abona
2.6. POLiTICAS DE REDUC;ii.O ("RETRENCHMENT')

DO ESTADO-PROVIDENCIA
Nos anos 19805 surgiu, na literatura sabre 0 Estado-Providencia, 0 conceito de " welfare
state retrenchment', que podemos traduzir por redu¢o do Estado-Providencia. Trata-se
de um conceito que qualifica orientac;5es de polftica visando alterar, reduzindo, 0 papel
do Estado na esfera social e que tem, como protagonistas principais, a chegada ao poder
de Margaret Thatcher no Reina Unido em 1979 e Ronald Reagan nos EUA em 1981. Foi
tambem relevante a literatura sabre a " reestlUtura¢d~ " desmante/amentd' au " redu¢d'
do Estado-Providencia que entretanto foi produzida, evidenciando a preocupac;ao com a
alterac;ao das polfticas publicas sociais, quantificando e documentando estas alterac;5es
au explicando a sua ocorrencia .
•
E discutfvel se de facto ocorreu uma reduc;ao tao dn3stica quanto os conceitos atn3s
descritos, e usados na literatura, dao a entender. Os valores do Quadro 1.3 evidenciam
um menor ritmo de crescimento do peso das despesas sociais no PIB a partir de 1980
quando comparado com as decadas anteriores. Apesar da dificuldade na medic;ao das
alterac;5es das polfticas, em particular da reduc;ao do papel do Estados nessas polfticas,
verifica-se que esta percentagem nao diminuiu. Na verdade, como refere PIERSON (1996),
existe uma resistencia do Estado-Providencia a mudanc;a, que encontra justificac;ao no
peso da historia dos sistemas de protecc;ao social, que origina inercias institucionais.
Como este autor refere, " 0 welfare staterepresenta 0 status quo, com todas as vantagens
polfticas que esse status quo confere. As nao-decisoes em geral favorecem 0 welfare
state. Alterac;5es mais significativas requerem geralmente a concordancia de numerosos

acto res. Quando 0 poder esta disperso entre diferentes instituic;5es ( ... ) e diffcil realizar
reformas radicais" (PIERSON, 1996).
Ha tambem factores que tornam politicamente inviaveis alterac;5es radicais do Estado-

-Providencia. Os beneficiarios dos programas sociais tendem a estar relativamente
concentrados e, alem disso, os programas de seguranc;a social com maior maruridade
originam interesses organizados de defesa destes programas. Por outro lado, os
contribuintes para 0 funcionamento desses programas, quem paga impostos, encontram-se
dispersos. Assim sendo, qualquer polftica de reduc;ao da despesa em programas socia is,
que tornasse necessaria uma menor carga fiscal, originaria custos eleitorais por aqueles
que tivessem os seus programas sociais reduzidos que nao seriam compensados pelos
ganhos provenientes daqueles que vissem a sua carga fiscal diminufda (PIERSON, 1996).
Mas a existencia de uma polftica de retrenchment, isto e, de reduc;ao do Estado-Providencia,

tem caracterizado a orientac;ao de muitas decisoes de reforma dos sistemas de protecc;ao
social desde os anos 1980s. Veremos, mais adiante, algumas caracterfsticas das recentes
reformas da seguranc;a social. Neste capitulo faremos uma breve resenha dos contributes
te6ricos para a explicac;ao desta orientac;ao de polfticas p(Jblicas. Usaremos, para esse
efeito, a sintese da literatura feita em STARKE (2006).
Entre as varias correntes de pensamento sabre as facto res explicativos das polfticas de
reduc;ao do Estado-Providencia, conta-se 0 pensamento neo-funciona/ista, segundo 0 qual
estas alterac;5es de polftica devem ser encaradas a luz das alterac;5es socio-economicas
que originam, quer par facto res internos quer externos, alterac;5es das press5es polfticas
para variac;5es da despesa social. De acordo com esta abordagem te6rica, encontramos nas
sociedades contemporaneas facto res internos que justificam essas mudanc;as, como sejam
a reduc;ao da taxa de crescimento econOmico, reduc;ao do crescimento da produtividade do
trabalho, bem como 0 aumento do desemprego, 0 aumento do trabalho a tempo parcial,
as alterac;5es nas estruturas familiares e factores demogrilficos (envelhecimento). Estas
alterac;5es constituem facto res de agravamento da despesa. Porem, de forma indirecta,
devido ao aumento da pressao fiscal que originam, constituem tambem facto res com
impacto na reduc;ao das despesas.
A polftica social MO e, porem, apenas 0 resultado de alterac;5es socio-econOmicas, mas

tambem da luta polftica sobre decisoes de natureza distributiva. Esta e a perspectiva das
teorias do conflito. De facto, verifica-se que hi! um impacto significativo dos partidos
de esquerda e do poder sindical na expansao do Estado-Providencia. As alterac;5es nas
configurac;5es polfticas dominantes na sociedade explicariam alterac;5es nas orientac;5es
das polfticas sociais, designadamente a sua reduc;ao.
Mas deve tambem ter-se em considerac;ao 0 papel das instituic;oes na reforma dos
sistemas de protecc;ao social. Esta e a perspectiva do institucionalismo. Hi! que distinguir,
a este respeito, entre dois tipos de instituic;5es. Por um lado, hi! as insb'tui~iJes pol/ticas,
que estabelecem as regras do jogo e das conflitualidades polfticas, por exemplo a forma
de funcionamento do parlamento, as formas de representac;ao polftica dos interesses
profissionais. Por outro lado, existem as institU/¢iJes do Estado-Providencia, isto e,
as estruturas da provisao do bem-estar social, e que identifica formas, ou princfpios
orientadores, dessa provisao (por exemplo, universalismo vs. selectividade). Consoante
as caracterfsticas destas instituiC;5es assim teremos um efeito maior ou menor no tipo de
orientac;ao polftica das reformas do Estado-Providencia. No que respeita as institu/¢Oes
pol/ticas, hi! autores que consideram que em sistemas de elevado grau de fragmentac;ao
do poder (seja ela em termos verticais ou horizontais), e menos provi!vel que ocorram
polfticas de reduc;ao do Estado-Providencia, dado que, nestas circunstancias, e mais elevado
o numero de actores polfticos com poder de veto. Em pafses onde, pelo contri!rio, existir
um mais elevado grau de concentrac;ao do poder polftico, e mais provi!vel que ocorram
reformas deste tipo. Relativamente as institw¢QesdoEstadcrProVldenda, alguns autores

consideram que e mais provilvel que ocorram polfticas de reduc;ao da polftica social nos
parses onde as sistemas de protecc;ao social sao mais generosos, onde as despesas
sociais sao mais elevadas, como sao as regimes de Estado-Providencia continentais e
escandinavos. Jil outros autores consideram que tal MO depende do grau de generosidade
dos sistemas au do nfvel das despesa social mas, antes, na estrutura das classes sociais
que 5uportam as regimes de Estado-Providencia, sejam eles a classe media (como e0
caso dos parses escandinavos au as regimes corporatistas, continentais) ou, ao inves, no
caso dos parses de orientac;ao liberal, de Estado residual, dependentes da lealdade de uma
•
classe social numericamente fraca e politicamente residual. E, neste sentido, mais provavel
que pollticas de reduc;ao da despesa social ocorram no primeiro tipo de sociedades. Ainda
segundo outros autores, seguidores da teoria da path-dependency, consideram que as
instituic;5es, com a sua pesada heranc;a historica, sao dificilmente reformaveis, sendo por
isso improvavel que ocorram polfticas de reduc;ao, antes ocorrendo variac;5es incrementais
no contexte de um quadro institucional estavel.
o papel das Ideiasna polftica social e nas suas reformas constitui uma outra orientac;ao do
pensamento sobre 0 Estado-Providencia e sobre as mudanc;as e reformas que vai tendo.
Quando se fala em ideias polflicasestamo-nos a referir a " polfticas alternativas especfficas,
bern como princfpios organizativos, de que estas propostas polfticas se encontram imbufdas
(por exemplo, 0 neo-liberalismo)" (BELAND, 2005). Tem havido recentemente bastante
literatura sobre 0 papel das " ideias" (no sentido exposto) para a polftica social, 0 que
explicaria a emergencia de novos paradigmas para a analise da sociedade e das polfticas
sociais e sua reorientac;ao. Como veremos adiante sobre 0 que e um problema socia!, nao
podemos deixar de ter em considerac;ao 0 facto de que 0 reconhecimento social e politico
da necessidade de intervenc;ao tem subjacente um sistema de valores normativos, de
•
algum paradigma social. E nestes termos que muito do progresso da polftica social se faz.
Ha uma extensa literatura sobre 0 welfare state, pelo que se torna diffcil seleccionar
bibliografia complementar. Porem, apos a leitura deste capftulo, e complementando 0
que foi lido, sugerem-se algumas leituras de aprofundamento.
PIERSON, C. & CASTLES, F. (eds) (2006). The Welfare State Reader. Polity.
Trata-se de um livro de selecc;ao de textos classicos sobre 0 Estado-Providencia. A sua

consulta permite contactar com uma grande variedade de textos de auto res consagrados,
alguns dos quais de diffcil acesso.
FLORA, P. & HEIDENHEIMER, A.l. (eds) (1982). The development of welfare states in
Europe and Amenca. Transaction Publishers.
Trata-se de uma obra de refenencia sabre a analise historica do Estado-Providencia.
LINDERT, PETER H. (2004). Growing Public: sodal spending and economic growth since
the eighteenth century. Cambridge University Press, volume I, II .
•
E uma obra fundamental para conhecer as traject6rias de evoluc;ao do Estado-Providencia,
na Europa e no resto do mundo, tomando par base a despesa social nos varios items que
correspondem as diversas func;5es do Estado no dominic da Polftica Social.
STARKE, P. (2006). The Politics of Welfare State Retrenchment: A Literature Review.

Social Policy & Administration, vol. 40, n.o 1: 104-120 .
•
E um texto muito recente que faz uma boa sfntese das principais ideias de polemicas
sabre a reduc;ao (" retrechment') do Estado-Providencia. Recomenda-se vivamente a sua
leitura, pela sua grande actualidade.

• Que os leitores compreendam 0 conceito de Estado-Providencia (welfare state)
e identifiquem, na delimitac;ao do seu conteudo, e a actualidade deste conceito
para compreender as finalidades e os objectiv~s da Poiftica Social nos Estados
modernos;
• Que os leitores fiquem a conhecer as origens do Estado-Providencia, a natureza

das primeiras medidas de protecc;ao social tomadas e 0 seu desenvolvimento
a todo 0 mundo contemporaneo, identificando os principais marcos historicos
nesse desenvolvimento;
• Que os leitores identifiquem as principais fases da construc;ao do Estado-

-Providencia em Portugal e que as consigam relacionar com a evoluc;ao das
medidas de polftica que foram sendo tomadas no resto da Europa, enquadrando-
-as temporalmente nesse processo;
• Que os leitores conhec;am os principais trac;os caracterfsticos das trajectorias

de crescimento da dimensao do Estado-Providencia, na Europa e no resto do
mundo, ficando a conhecer ordens de grandeza para a sua magnitude, posic;ao
relativa dos Estados e eta pas desse crescimento;
• Que os leitores conhec;am algumas das ideias recentes sobre a reduc;ao

(retrechment) do Estado-Providencia e perspectivas te6ricas da literarura sobre
estas materias.
PALAVRAS-CHAVE
Ao longo do capfh..llo foram utilizados varios conceitos que formam um glossario que vai
as palavras-chave que ajudam a identificar 0 conteudo deste capitulo.
Eslado-Providencia/ Welfare State
Path-dependencye path-deviation
Welfare artangement
Welfare retrenchment
Processos de difusao
Sistema de pens5es de beneficio definido / de contribuic;5es definidas
Sistema multipilar de pens5es de reform a (1. 0 , 2.0 e 3.° pilares)

1. Descreva, em trac;os gerais, a evoluc;ao da narureza das polfticas socia is dos
Estados na Europa desde 0 final do sec. XIX ate a actualidade e, desta forma,
como evoluiu a cobertua dos riscos sociais nas sociedades contemporaneas.
2. Diga a sua opiniao sobre a importancia que tiveram, para a construc;ao dos
moderr'lOs Estados-Providencia, as reformas de Bismark na Alemanha e de
Beveridge no Reino Unido. Por que razao se entende serem estas reform as
fundadoras de duas famflias distintas de protecc;ao social?
3. Reflicta sobre a adequac;ao do indicador "percentagem da despesa social no PIS'

como medida da importancia da polftica social num dado pafs e instrumento de
medic;ao das diferenc;as internacionais dessa importancia.
4. Pode falar-se na existencia de uma reduc;ao do Estado-Providencia no mundo

contemporaneo? Apresente argumentos a favor e contra a evidencia de tal
reduc;1io.
,
CAPITULO 3.
PLURALIDADE DOS ACTORES NO ESTADO-A
-PROVIDENCIA: 0 WELFARE-MIX
Quando nos referimos atn3s a uma quase identidade entre Estado-Providencia e Polftica
Social dos parses Europeus na actualidade, nao pretendemos com esta afirmac;ao dizer
que 0 Estado e0 unico actor social relevante na conduc;ao da Polftica Social nesses parses.
Na verdade, alem dos setviC;os p(Jblicos, existem outras entidades, de natureza privada,
que contribuem para a provisao de bem-estar, quer fornecendo bens e setviC;os quer
transferindo rendimento para as famflias. Ao faze-Io, quer elas tenham uma motivaC;§o
mercantil quer 0 sejam por motivos de altrulsmo, daD um contribute para a garantia dos
direitos socia is que, em algumas sociedades, pode ter expressao relevante. Essa relevancia
pode resultar do facto de, nessas sociedades, 0 Estado estar pouco presente na garantia
desses direitos, deixando aos acto res privados esse papel. Mas tambem pode resultar
de uma vontade polftica de envolver acto res privados, que pod em ter natureza muito
diversa, nas func;5es sociais que pretende que sejam garantidas na sociedade. Esta e a
tendencia que tem vindo a verificar-se nos moderr'lOs Estados-Providencia. Isto e, hi! uma
pluralidade de actores sociais, publicos e privados, com caracterfsticas muito diversas que,
conjuntamente, contribuem para a provisao do bem-estar nas sociedades modernas. Por
isso se faz frequentemente referencia a um pluralismo providencial, ou we/far~mix, como
caracterfsticas das sociedades modernas, colocando ao Estado um papel distinto do que
seria no caso de ele ser 0 unico actor a fazer essa provisao.
,
E deste assunto que vamos tratar neste capfrulo. Vamos identificar 0 conjunto dos acto res
sociais que intervem na provisao do bem-estar e procurar a sua tipificac;ao, distinguindo-
-os e analisando as formas de relacionac;ao que tem entre si neste papel de provisao
do bem-estar. Dedicaremos especial atenc;ao ao designado "terceiro sectol' da Polftica
Social, isto e, ao sector privado de natureza nao lucrativa, tambem designado por"sector
da economia socia/~ Confrontaremos diferentes concepc;5es e modalidades de "terceiro
sector" nas sociedades actuais, e apresentaremos informac;ao sobre a dimensao econ6mica
deste sector, em particular em Portugal, possibilitando assim uma analise comparativa
da sua relevancia (dimensao e func;5es principais na sua actuac;ao) no mundo actual.
Assim poderemos ter um melhor fundamento para 0 papel destas instituic;aes na Polftica
Social. Apresentaremos tambem uma explicac;ao te6rica (sucinta) para a existencia desta
diversidade de actores nas sociedades modernas.
CAPiTULO 3. PWRAllDADE DOS ACroRES NO ESTADO-PROVIDENOA: 0 WELFARE-MIX
3.1. "WELFARE PLURALISM" E 0 TRIANGULO DE BEM-ESTAR

NA ACTUALIDADE
Quando pretendemos identificar os agentes sociais que desempenham algum papel

na provisao do bem-estar numa sociedade, isto e, que fornecem bens e setviC;Os que
permitam, com esse fornecimento, garantir direitos fundamentais da populac;ao, temos
de fazer uma distin<;ao fundamental entre produ~ao( qual 0 agente que produz 0 bem ou
o setvic;o) e hnandamento(isto e, qual 0 agente que suporta 0 custo da sua produc;ao e
fornecimento a populac;ao).
Ao analisarmos a provisao de bem-estar atraves da produc;ao e fornecimento, apopulac;ao,
de bens e setviC;os numa sociedade (per exemplo, alimentac;ao, servic;os de educac;ao ou
saude, setviC;os de habitac;ao, etc.), temos de fazer uma distinc;ao entre tnes categorias
de agentes: 0 cldadao (portador de direitos sociais, a quem se dirige essa produc;ao, 0
destinatario desse fornecimento, que consome esse bem ou setvic;o), 0 agente produtor
desses bens ou setviC;Os (que pode ser uma empresa, um setvic;o pUblico, ou outra
categoria de agentes) e 0 agente hnanciador, que suporta 0 custo desse fornecimento (que
poden3 ser 0 proprio cidadao/consumidor, ou 0 Estado, ou qualquer outra entidade). Hi!
assim tnes actividades distintas: de consumo, de produc;ao e de financiamento. E a essas
actividades podem corresponder um mesmo agente ou agentes distintos. Importa analisar
essas diferenc;as. Sendo que 0 cidadao esempre quem consome esse bem ou servic;o (e
a ele que se dirige a produc;ao do bem ou servic;o cujo consumo origina bem-estar; e ele
proprio 0 portador dos direitos sociais cuja garantia de realizac;ao e feita pela produc;ao
e fornecimento desse bem ou setvic;o), vamos entao analisar as posslveis combinac;5es
das outras duas dimens5es: produc;ao e financiamento. Descrevemos no Quadro 3.1 as
mais relevantes combinac;5es dessas duas dimens5es relativamente aproduc;ao de bens e
setviC;Os que realizam os direitos socia is numa sociedade, distinguindo diferentes exemplos
de agentes com papel de produtores(produc;ao pUblica, privada ou por outros agentes)
e com responsabilidade de hnanciamento dessa provisao (financiamento publico, pelos
consumidores e outras situac;5es).
CAPiTULO 3. PW RAllDADE DOS ACroRES NO ESTADO-PROVIDENOA: 0 WELFARE-MIX
Quadro 3.1
A economia mista de bem-estar
Produ9'O
Privada Aj uda mutual

Financiamento Publica Voluntaria Infonnal
Iucrativa Solidariedade
•• ••
•
•••
PUblico Estado -H tc ••
••• -->d te
•\ . ___ ____ .. __ .. __ .. __ .. ___ ..l•
•••
Empresarial
Consumidores ,j.a Mercado
Terceiro
Mutualista
Sector
Voluntaria
Sendo sempre 0 cidadao (consumidor) que consome 0 bem ou servic;o, ja muitas vezes
nao e 0 mesmo agente que 0 produz e 0 que suporta 0 seu custo. Esta nao coincidencia
e a situac;ao normal nos bens de consumo privado. Quando um bem (par exemplo, uma
refeic;ao) ou um setvic;o (par exemplo, uma consulta num dentista) e comprado e pago pelo
consumidor, a produc;ao e feita por um agente (a loja, no caso de um produto alimentar;
o consultorio do dentista, no segundo caso), mas 0 financiamento da compra do bem ou
do fornecimento do setvic;o e feito pelo consumidor. Os mecanismos de mercado, como se
sabe, fazem essa distinc;ao, trpica de mecanismos de troca, feita atraves de um prec;o que
regula essa troca. No Quadro 3.1, a soluc;ao de mercado e a situac;ao em que a produc;ao
e privada e 0 financiamento e tambem privado, mas feito pelos consumidores. 0 caso
de auto-consumo (ser 0 proprio consumidor a produzir 0 bem ou setvic;o que consome,
trpico das actividades rurais, mas que ocorre tambem no caso de auto-Iocac;ao, quando
ha habitac;ao em casa propria) e uma situac;ao em que ha produc;ao privada, realizada
pelo proprio consumidor, que tambem suporta 0 custo.
Mas quando 0 Estado intervem, procurando que nao sejam os mecanismos de mercado
a regular a satisfac;ao das necessidades, opera-se uma alterac;ao nas combinac;5es entre
produc;ao e financiamento realizada pelos agentes que importa considerar nas suas
diferentes modalidades. Uma del as e aquela que corresponde ao fornecimento universal
e gratuito, pelo Estado, de bens e servic;os a populac;ao (como acontece em muitos parses
com a educac;ao pUblica obrigatoria e gratuita ou em varios parses com setvic;o nacional
de saude, universal e gratuito). Trata-se de um fornecimento aos cidadaos, consumidores
desses bens ou setviC;Os, assente na produc;ao pUblica (por servic;os pUblicos, Escolas,
Hospitais, Centros de Saud e) e no seu financiamento publico (sendo 0 fornecimento
gratuito, sera 0 Estado que suporta integralmente os custos do seu fornecimento).
Temos assim duas situac;5es que correspondem a soluc;5es que podemos considerar
como soluC;5es puras de mercado OU, alternativamente, como soluc;5es p(Jblicas puras,
de Estado. Hi! razOes que 5uportam argumentos contrarios as soluC;5es de mercado e que
justificariam a intetvenc;ao do Estado. A justificac;ao encontra-se quer em razOes que se
relacionam com as consequencias sociais do funcionamento do mercado (em termos de
eficilencia e em termos de equidade), quer com as proprias caracterfsticas do mercado
enquanto mecanismo de afectac;ao de recursos (fracassos de mercado). Vejamos algumas
dessas razOes (SPIeKER, 1995: 112-113).
o funcionamento do mercado assenta no exercfcio da liberdade de escolha, pel os

consumidores, dadas as prefenencias desses consumidores, 0 seu poder aquisitivo
(dado pela orc;amento de que dispae) e os prec;os dos bens e servic;os no mercado. A
realizac;ao de direitos sociais atraves da sua preduc;ao e fornecimento pelo mercado,
atraves do prec;o (que faz, portanto, recair 0 financiamento desse fornecimento no proprio
consumidor) levanta algumas consequencias adversas para a garantia desses direitos.
Por um lado, pede acontecer (e esta e situac;ao frequente) que haja procura para esses
bens e setviC;os (isto e, que haja pessoas interessadas na sua aquisic;ao) mas essa procura
nao ser solvente (isto e, quem esta interessado na aquisic;ao do bem ou setvic;o MO
dispor de meios para 0 adquirir, isto e, financiar 0 seu fornecimento). Em casos como
este, de procura neo so/vente, pede justificar-se que outra entidade financie, total ou
parcialmente, esse fornecimento. Essa entidade pede ser 0 Estado. Mas pode tambem ser
outro tipo de entidade (uma Fundac;ao, outro consumidor com maior poder de compra de
comportamento altrufsta, etc.). Pede haver razOes suplementares para que, alem dessas
entidades serem financiadoras do fornecimento, poderem ser tambem predutoras. Mas
este e assunto para ser visto e discutido mais adiante, e que correspondem a soluc;5es
mistas assinaladas com i e ~.
Pode tambem acontecer que 0 consumo privado de um bem ou de um setvic;o benefic ie,
em termos de bem-estar, nao so 0 proprio consumidor, mas tambem outras pessoas
na sociedade, isto e, que haja extema/idades no consumo. Isto acontece em algumas
areas como a educac;ao e a saude. Se alguem decide prolongar a sua escolaridade, MO
e apenas 0 proprio que beneficia desse prolongamento. Tambem tiram disso partido as
empresas que encontram, no mercado de trabalho, alguem com mais formac;ao para os
seus quadros. Tambem beneficiam desse prolongamento toda a sociedade, que conta
com mais um seu elemento com um nfvel de instruc;ao mais elevado. A necessidade de
internalizar tais externalidades pede recomendar que outras entidades, as que tambem
beneficiam desse consumo, contribuam para esse financiamento, seja a empresa, seja
a sociedade no seu conjunto: no ultimo caso, seria 0 Estado, em nome da sociedade.
Tambem ocorrem frequentemente siruac;5es em que a sociedade (e as acto res politicos,

com legitimidade para a representar nas opc;5es polfticas) considere que as prefenencias
individuais nao sejam as melhores, e considere que alguns bens e setviC;Os devam
ser consumidos, ainda que MO correspondam as suas preferencias. 1550 significaria a
obrigatoriedade de consumo imposta aos cidadaos, 0 que acontece quando a realizac;ao
de direitos socia is possa estar em causa no caso de tal consumo nao se realizar. sao as
chamados bens de mento, e estao neste caso a imposic;ao de escolaridade obrigat6ria au
•
de pianos nacionais de vacinac;ao. E de salientar, em particular, 0 fen6meno da miopia, isto
e, de prefenencias enganadoras face a situac;5es de risco, 0 que justificaria a imposic;ao
de seguro, como sao os casos do seguro obrigat6rio de acidentes, de seguranc;a social
obrigat6ria, etc .. A imposic;ao de consumo, porque e feita em nome de beneflcios para a
sociedade no seu conjunto, pode justificar a participac;ao do Estado no seu financiamento.
Isto e, as escolhas sociais pod em ser diferentes das escolhas individuais, 0 que justificaria
este papel do Estado. Mas tambem pode justificar que outras entidades 0 possam fazer.
Os casos acima vistos nao pOem em causa 0 funcionamento do mercado enquanto produtor.
Aceitando-se esse papel do mercado, os argumentos apresentados apontam no sentido
de deslocar, para outros agentes que nao 0 consumidor, 0 seu papel de financiamento
do fornecimento desse bem ou setviC;o consumido. Isto significaria, no QUADRO 1, a
deslocac;ao na vertical na coluna de " produc;ao privada" (seria a situac;ao t c, assinalada
no Quadro 3.1).
Mas 0 funcionamento do mercado em condic;5es de eficiencia exige, como se sabe, a

satisfac;ao de um conjunto de condic;5es que por vezes nao se verificam em relac;ao
a alguns bens e setviC;os, pela natureza desses bens e setviC;Os e pela forma como 0
mercado pode actuar para a sua produc;ao. Sao os designados fracassos de mercado,
que podem exigir, por raz5es de eficiencia, outras soluc;5es e, uma delas, e a produc;ao
por entidades publicas. Assim se deslocaria a soluc;ao para a coluna " produc;ao pUblica".
Um dos argumentos para esse deslocamento tem a ver com a assimetria de informa¢o
nos mercados, pela natureza do bem ou setvic;o transaccionado. Como se sabe, uma das
condic;5es de produc;ao eficiente pelo mercado e a existencia de informac;ao petfeita sobre
o bem e sobre os agentes intetvenientes no mercado. Por vezes ocorrem situac;5es de
impetfeic;ao " a pdor!' da informac;ao que originam situac;5es de se/ec~ao adversaquando,
na actividade de provisao de protecc;ao de riscos, nao for posslvel distinguir entre os riscos
" bons" e os riscos " maus" e, concomitantemente, poder diferenciar os premios de seguro
entre esses riscos. Isto originaria uma produc;ao MO eficiente de setviC;Os de seguro, pela
fixac;ao de um premio de valor medio que nao reflectiria 0 risco efectivo de cad a situac;ao
concreta. No caso dos riscos maus (no caso de segura de saude, quando de tratasse de
populac;ao idosa, com doenc;as cr6nicas, com deficiencia), ocorreriam custos superiores
aos que a entidade seguradora estaria preparada para suportar, podendo originar a sua
exclusao. Tornar-se-ia necessaria, entao, garantir a sua provisao atraves de soluc;5es
de "pooling' obrigat6rio, com intetvenc;ao publica (par exemplo, atraves de sistemas de
seguranc;a social). Dutra forma de informac;ao impetfeita, desta vez "a posteriori', ocorre em
caso de risco mora/, que diz respeito a situac;5es em que as agentes segurados conseguem
controlar as situac;5es contingentes, podendo alterar a probabilidade de ocorrencia do
facto contingente e, portanto, 0 risco (porexemplo, em caso de desemprego). Uma forma
de evitar risco moral em casas em que possam ocorrer, por exemplo na proteq;ao ao
desemprego, a soluc;ao da intetvenc;ao do Estado como produtor de setviC;os de seguro
(seguranc;a social publica) pode ser considerada a adequada, como vimos anteriormente.
Dutra razao para que a soluc;ao publica de produc;ao seja preferfvel a soluc;5es privadas
e a existencia de economias de escala na produ~§ode alguns bens e setviC;os. Este e um
argumento por vezes apresentado para a existencia de um SetviC;o Nacional de Saude.
Pode haver ganhos de eficiencia na produc;ao de setviC;Os de saude ao nfvel nacional,
pelas vantagens que resultam da nao duplicac;ao desnecessaria de setviC;os, ou por ganhos
de poder de monopsonio na aquisic;ao de bens e setviC;os para 0 funcionamentos das
unidades hospitalares. Pode tambem justificar-se a produc;ao publica quando for necessario
garantir uma adequada distnbU/~§o geograhca dos se/Vi~s, que poden3 levar a decisao
de localizac;ao da produc;ao em locais onde 0 mercado possa nao ter interesse em faze-Io
e, portanto, comprometer objectiv~s polfticos de cobertura regional de setviC;Os. Esta e
uma justificac;ao, de novo, para um SetviC;o Nacional de Saude.
Estes argumentos setvem para justificar que haja produc;ao publica de bens e setviC;Os,
deslocando para essa coluna a origem do bem ou setvic;o produzido. Mas hi! outras
soluc;5es em que, havendo diferentes combinac;5es entre produc;ao e financiamento, e
com agentes economicos distintos, importa considerar como caracterfstica das economias
mistas de bem-estar, ou de welfare pluralism.
Uma delas e 0 Estado delegar no sector privado parte das responsabilidades de produc;ao,
fazendo com 0 sector privado parcerias que garantam 0 seu fornecimento pelo sector
privado, ainda que 0 Estado mantenha parte ou a totalidade do financiamento. Sao as
soluC;5es de parcerias publico-privadas (PPP), que tem sido recentemente adoptadas em
Portugal em varios sectores, designadamente na area da Saude (seria a situac;ao~ b,
assinalada no Quadro 3.1). Mas e tambem 0 que ocorre quando, usando de novo 0 exemplo
dos setviC;Os de saude, alguem recebe do Estado a comparticipac;ao da despesa em consultas
ou medicamentos adquiridos ao sector privado (seria a situac;ao t c, assinalada no Quadro
3.1). Mas pode haver, ainda seguindo 0 exemplo dos setviC;os de saude, outro tipo de
soluc;ao mista: 0 pagamento de uma taxa moderadora nos setVic;os de saude. Neste casa, 0
utente do Setvic;o Nacional de Saude paga parte do custo do servic;o, comparticipando em

parte do financiamento desses setviC;os (seria a situac;aoJ,. a, assinalada no Quadro 3.1).
Outras situac;5es, caracterfsticas do welfare pluralism, pode envolver agentes de Dutra

natureza: nao sao agentes do sector pUblico (Estado), nem sao agentes do sector privado
lucrativo (Mercado). Sao as agentes que genericamente compoem 0 habitualmente
designado Terceiro sector. Comecemos par ver qual a natureza destes agentes, onde se
pod em identificar diferentes categorias na sua actividade de produc;ao (SPIeKER, 1995:
113-115), que englobam varias formas consoante as caracterfsticas socio-culturais de
cada sociedade, e que se representam nas ultimas colunas do Quadro 3.1.
Uma dessas categorias e 0 sector informal da sociedade, que engloba uma enorme
variedade de actores socia is que, nao estando formalmente organizadas (nao sao empresas
legalmente constitufdas, nao tem obrigac;5es fiscais), realizadas no seio das famflias, pelas
famflias, amigos e vizinhos, nos cuidados pessoais a idosos, crianc;as, pessoas doentes e
a carecer de apoios nao fornecidos por outras entidades, p(Jblicas ou privadas, ou que 0
fazem em primeira instancia, em resultado da sua urgencia e natureza especial desses

cuidados. A sua presenc;a e uma caracterfstica muito importante no perfil do sistema de
welfare nos pafses da Europa do Sui e, em particular, na sociedade portuguesa.
Dutro conjunto de agentes constitui 0 sector voluntario, tambem de narureza muito diversa,
desde pequenas organizac;5es de ambito local ate instituic;5es formalmente organizadas
de ambito nacional ou internacional, e cobrindo um conjunto muito amplo de actividades:
saude e reabilitac;ao, educac;ao, organizac;ao cultural e de ocupac;ao de tempos livres,
trabalho comunitario, etc. Contando com trabalho exercido com caractervoluntario, sem
retribuic;ao monetaria, este tipo de agentes actuam muitas vezes complementarmente
com agencias governamentais, tirando partido de vantagens que oferecem relativamente
a estas, pela melhor aceitac;ao que poderao ter junto de grupos carenciados ou marginais
na sociedade.
Um grupo particular de trabalho voluntario e 0 que e exercido por ajuda mutua ou

sol/dariedade, onde se enquadram, em Portugal, as designadas Instituic;5es Particulares de
Solidariedade Social (IPSS), responsaveis pela provisao de grande parte das necessidades
de valencias de saude e de apoio a famflia, crianc;as e idosos. E tambem as associac;oes
mutualistas, as fundac;5es, cooperativas, misericordias, etc. Pela sua importancia em
Portugal, dedicaremos a estas instituiC;5es particulares alguma atenc;ao mais adiante,
•
neste capfrulo. E frequente 0 Estado contractualizar com 0 Terceiro Sector (instituic;oes de
solidariedades, as IPSS em Portugal) a produc;ao de setviC;Os (cuidados pessoais, setviC;Os
de saude e de educac;ao, etc.), com a garantia de financiamento desses setviC;Os (que
corresponderia asituac;ao~ d do Quadro 3.1). Muitas das actividades realizadas par este
Sector contam com a participac;ao financeira do Estado, subsidiando as suas actividades
(que corresponderia a situac;1io t e do Quadro 3.1).
Estamos assim perante uma multiplicidade de adores sociais que intervem na provisao
de bem-estar na sociedade. Observando 0 que atn3s dissemos, pode dizer-se que este
conjunto de acto res se enquadram em tnes categorias distintas: 0 Estado (0 conjunto
de setviC;Os publicos que produzem bens e servic;os), 0 Mercado (os agentes econ6micos
privados, que actuam com objectiv~s de lucre) e um Terceiro Sedor, frequentemente
assim designado dadas as suas caracterfsticas de grande heterogeneidade, variaveis entre
as diferentes sociedades onde se encontram neste papel de provisao social de bem-estar.
•
A este Terceiro Sector dedicaremos especial atenc;ao mais adiante. E este "triangulo de
bem-estar" que constitui 0 pluralismo providencial (welfare pluralism) que caracteriza, na
actualidade, a provisao social de bem-estar nas modernas economias.
3.2. os TRES SECTORES DA POLiTICA SOCIAL: UMA DISTINC;AO

CONCEPTUAL
A existencia de tres sectores distintos na provisao do bem-estar exige que dediquemos

alguma atenc;ao asua caracterizaC;ao. Interessa faze-Io atraves da identificaC;ao de alguns
princfpios que caracterizam a sua natureza e forma de funcionamento que possam ser
relevantes para analisar 0 seu distinto papel na provisao do bem-estar (Figura 3.1).
Trata-se de diferentes tipos de entidades que desempenham func;5es econ6micas. Sao,

de facto, organizac;5es econ6micas, ainda que estejamos a observar a sua funC;ao social
na sociedade. Repare-se que se esta a analisar a provisao de bem-estar social, isto e,
de garantia de direitos sociais, que se traduz numa afectaC;ao desejada socialmente de
•
recursos econ6micos a esses direitos. E entao como organizac;5es econ6micas, enquanto
exercem essas func;5es, que iremos caracterizar estas organizac;5es.
,
A luz do que foi dito, hi! tres aspectos, ou dimens5es de analise, que devemos considerar
na sua caracterizac;ao: i) os pdncfpios de racionalldade econ6micaque os caracterizam; ii)
os mecanismos de regula¢o econ6micaque utilizam nas suas func;5es; iii) os prina'pios
constitub"vosdas organizac;5es e das suas formas de regulaC;ao econ6mica. Vejamos cada
um deles, procurando interpretar as suas diferenc;as tendo em consideraC;ao os objectiv~s
sociais que tem em vista.
Mercado
[organizat;6es privadas _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _-: Estado
fins lucrativos] :- [organizac;oes publicas]
- lucro - bem-estar social

- troca (mercadoria) - (re)distribuic;ao
- anonimidade/escolha - cidadaniajequidade
Terceiro Sector
[organizac;oes privadas
na~ lucrativas]
- micro-solidariedade
- reciprocid ade afectiva
- presenYl/ membership
Figura 3.l.
Welfare Pluralism: 0 triangulo do bem-estar
Sao sectores distintos no que respeita aos prina'pios de radonalldade economica que
orientam a sua actuac;ao. Vejamos 0 funcionamento das instituic;5es do mercado (as
empresas). Estas organizac;5es tomam decisoes relativamente a produc;ao e, em alguns
casos, relativamente ao prec;o dos bens que produzem, vi sando obter um lucro 0 mais
elevado posslvel. 0 seu princfpio de racionalidade econ6mica e 0 da maximizac;ao do
lucro. Sao distintos os princfpios de racionalidade econ6mica das organizac;5es publicas,
ja que MO vendem 0 que produzem, nao sendo objectiv~ dos setviC;os publicos produzir
lucro, ja que nao faz sentido, para grande parte destas organizac;Oes econOmicas, a
obtenc;ao de excedente (se lhes for afecta uma dotac;ao orc;amental, pretende-se que ele
seja utilizado, existindo controlo sobre 0 seu uso) nem faz sentido algum a apropriac;ao
particular, ou publica, de qualquer excedente que pudesse ser criado. Constitui, isso sim,
objectiv~ destas organizac;Oes, garantir 0 bem-estar social. Essa e a finalidade da sua
existencia e da actividade econ6mica que realiza. Vejamos, agora, quais sao os princlpios
de racionalidade econ6mica das organizac;5es do terceiro sector. Sao organizac;5es sem fins
lucrativos, pelo que 0 seu objectiv~ nao e a maximizac;ao do lucro, 0 que nao significa que
estas organizac;5es nao pretendam obter excedente econOmico, necessario para garantir
o seu funcionamento e a expansao da sua actividade. Mas nao ha apropriac;ao privada
do excedente, pelo que 0 conceito de lucro e 0 objectiv~ da sua maximizac;ao MO fazem
sentido para estas organizac;5es. Tambem nao visam maximizar 0 bem-estar social, pois a
sua vocac;ao nao e de narureza universal, para a sociedade no seu todo. A sua contribuiC;ao
para a realizac;ao de direitos sociais assenta em praticas de micro-solidariedade, restrita
a grupos, de pequena ou media dimensao, mas nao de ambito universal.
Sao tambem sectores distintos no que respeita aos mecanismos de regu/a~ao econ6mica
que utilizam nas suas func;5es econ6micas. No caso do mercado, e atraves da troca que as
organizac;5es realizam as suas func;Oes econ6micas: adquirem os seus inputs nos mercados
de factores e vendem os seus outputs nos mercados de bens e servic;os. Havendo direitos
de propriedade bem definidos, 0 mercado permite que, atraves da troca, se transaccionem
os direitos de propriedade sobre esses bens. Os bens produzidos destinam-se a ser
vendidos, trocados por moeda que corresponde a contrapartida
moneta ria, dada pelo
consumidor, do bem ou setvic;o fornecido pelo produtor/vendedor. Jil e completamente
distinto 0 mecanismo de regulac;ao econ6mica no caso de organizac;5es p(Jblicas. Neste caso
nao hi! troca, e nao eatroca que a sua produc;ao se destina. Os setviC;Os p(Jblicos existem
e funcionam para afectar recursos a finalidades consideradas desejaveis socialmente,
operando uma afectac;ao desejada socialmente de recursos econ6micos. 0 que os setviC;Os
publicos fazem e redistribuic;ao de recursos, tendo em vista finalidades sociais de garantia
de direitos socia is, segundo princfpios de justic;a para garantir que cidadaos em igualdade
de circunstancias sejam tratados de forma adequadamente igual, independentemente
dos recursos economicos que tiverem (equidade horizontal). Mas 0 seu financiamento,
assente no sistema fiscal, esta dissociado do fornecimento do bem ou servic;o por essas
organizac;Oes publicas. 0 pagamento de impostos directos nao esta ligado (consignado)
a realizac;ao de algum acto de consumo em algum setvic;o pUblico. Havera na sociedade
cidadaos que pagam impostos e nao usufruem do recurso a setviC;Os pUblicos; do mesmo
modo havera cidadaos que utilizam setviC;os publicos e nao pagam impostos. Tambem ha,
no sistema fiscal, preocupac;ao de equidade, fazendo contribuir proporcionalmente mais
quem tiver mais recursos (a equidade vertical propria dos sistemas fiscais progressiv~s).
Ao mecanismo da traca, caracterfstica das organizac;5es de mercado, contrap5e-se 0
mecanismo de redistnbU/¢o, proprio das organizac;Oes pUblicas. Nas organizac;5es do

terceiro sector encontramos uma outra forma de regulac;ao do seu funcionamento:
nao e a troca, pois estas organizac;Oes nao visam praticar a exclusao assente no prec;o.
Tambem nao visam redistribuir recursos, pois MO tem alcance nem poder ou legitimidade
para 0 fazerem, ao contra rio do Estado. 0 mecanismo regulador por excelencia destas
organizac;Oes e do sector informal e 0 da "reciproaoade', conceito usado por POLANYI
(1957) para designar um dos princlpios de comportamento nao estritamente associados
com a economia (0 outro princlpio e 0 da " redistribuic;ao"), que e previo ao princfpio do
•
mercado como mecanismo regulador das economias. E um princlpio que se aplica, em
geral, a todas as interacc;Oes socia is e que se traduz no facto de que "um favor dado
requer um favor de retorno que e social mente sancionado e facilmente reconhecido como
equivalente ao favor inicial" (HAMILmN, 1965). Este mecanismo esta presente nas relac;5es
familiares, de parentesco, de amizade e de vizinhanc;a na forma como recursos economicos
sao afectados, onde 0 mecanismo de troca MO esta presente (nao ha relac;ao mercantil),
nem 0 mecanismo de redistribuic;ao opera (pois nao hiI, nessas relac;5es, nenhuma entidade
que, em nome de algum imperativo moral, tenha autoridade sancionatoria na sociedade

que obrigue a transferencias entre indivfduos para obter resultados sociais mais justos).
Dutra diferenc;a entre estas organizac;5es diz respeito aos distintos pdncfpiosconstitutivos
que as caracterizam. Vejamos 0 que queremos significar. Nas organizac;5es de mercado
impera 0 principia da livre escolha do consumidor e, em contra partida, 0 produtor
trata de forma an6nima, nao preferencial, todos as consumidores, estritamente com
base nos votos monetarios que estes Ihes dirigem, para a realizac;ao da troca. Jil nas
organizac;5es publicas esses princfpios sao bem diferentes. Nao hi! princfpios de livre
escolha na essencia do fornecimento individual do servic;o prestado. Ele assenta, ao
inves, no princfpio da equidade. Nao existe livre escolha na procura de um bem mas,
antes, realizac;ao de equidade no exercfcio de um direito. Duas logicas bem distintas como
princfpios constitutivos destas organizac;5es. Tambem nao vigora, nestas instituic;5es, 0
princfpio da anonimidade, como nas organizac;5es de mercado. Nao e 0 voto monetario

que determina 0 fornecimento do bem ou do setviC;O, mas sim 0 respeito pela cidadania,
cujo direito e realizado por esse fornecimento. Nas organizac;5es do terceiro sector MO
estao presentes nenhum destes princfpios. Antes se encontra presente, como princfpio
constitutivo destas entidades, a ncx;ao de " pertenc;a" do grupo, de que se e membro e
desse facto beneficia em termos de bem-estar.
Vejamos exemplos de organizac;5es econ6micas que se dirijam a realizac;ao de direitos

numa area particular: a saude. Existem varios tipos de organizac;5es economicas que
pod em exercer, pela sua actividade economica, func;5es de provisao de bem-estar nesta
area. Admitamos que alguem adoece. Que soluc;5es encontra para este problema?
•
Uma soluc;ao e recorrer a um medico num consultorio particular. E uma organizac;ao de
mercado, que funciona segundo princfpios racionais de maximizac;ao de lucro, cobrando
um prec;o pelo servic;o prestado. Esse prec;o permite a este medico nao prestar 0 setviC;o se
souber que 0 doente MO pode pagar este prec;o: 0 prec;o e um instrumento de exclusao,
que permite ao mercado excluir dele quem procura 0 servic;o e MO tiver possibilidades de
o pagar. Mas, na area social, funciona tambem como instrumento de exclusao do direito:
quem nao tiver possibilidade de pagar 0 prec;o nao realiza 0 direito asaude. Ha aqui uma
anonimidade na relac;ao do doente com 0 mercado: seja quem for 0 doente (0 tipo ou
grau de doenc;a, a nacionalidade ou estatuto social), eo seu voto monetario que conta.
Consideremos agora outra soluc;ao: recorrer a um Centro de Saude. Qualquer cidadao

nacionalo pede Fazer, independentemente do seu estatuto s6cio-economico. Nao e cobrado
nenhum prec;o. Se nao tiver possibilidades de pagar a taxa moderadora, fica isento do
seu pagamento. Ao permitir 0 acesso universal a este setvic;o pUblico de Saude, e ao
faze-Io de forma gratuita, isto e, nao usando 0 "prec;o" como mecanismo de exclusao,
esta a respeitar-se a cidadania e um dos direitos socia is de cidadania: 0 direito de acesso

aos cuidados de saude. Nao existe nenhum mecanismo de troca nesta relac;ao entre 0
doente e os setviC;os publicos de saude. 0 Orc;amento de Estado dota 0 Setvic;o Nacional

de Saude de recursos para 0 fazer funcionar segundo estes princfpios e, para que estes
recursos existam, 0 Estado recorre a fiscalidade, sendo os impostos nao consignados
a nenhuma despesa particular. Isto significa que ninguem paga impostos a titulo de
pagamento dos setviC;Os publicos (em particular de saude) que consome: fa-Ie segundo
uma l6gica redistributiva, segundo princfpios de equidade (equidade vertical caracterfstica
dos sistemas fiscais). Ninguem utiliza servic;os de saude porque pagou impostos: fa-Io
segundo uma 16gica de necessidade, segundo princfpios de equidade horizontal em que
pessoas com a mesma necessidade de setviC;os de saude tem direito a utilizac;ao dos
mesmos recursos. Ha assim mecanismos redistributivos no funcionamento dos setviC;Os
publicos de saude e sua afectac;ao aos utentes.
Mas existe ainda mais um conjunto de alternativas a que 0 doente pede recorrer. Pede
ser que algum familiar seja medico. Ou pode pedir a um medico amigo que 0 va observar.
Tambem pede acontecer que 0 clube de bairro a que pertence conte com a contribuic;ao
de um medico disponfvel para visitar os membros do clube que adoec;am. Se alguma
destas situac;5es ocorrer, estamos perante a actuac;ao do Terceiro Sector, no sentido
que apresentamos acima. Nao ha mecanismos de troca a regular 0 fornecimento deste
servic;o (nao ha 0 pagamento de uma consulta). Nem ha mecanismos de redistribuic;ao
presentes neste fornecimento (nao existe nenhum processo redistributiv~ a garantir 0
financiamento deste servic;o nem a regular 0 seu fornecimento). Existe um mecanismo

de reciprocidade que permite, neste caso, garantir 0 fornecimento deste setviC;o, assente
na relac;ao familiar, na relac;ao de amizade ou na relac;ao de " pertenc;a" ao grupo restrito
(clube de bairro) onde funcionam acc;5es de solidariedade.
Veremos mais adiante as diferentes formas como estes tnes sectores da polftica social
actuam na provisao do bem-estar, e as justificac;oes te6ricas que habitual mente se
apresentam para estas formas de actuac;ao. Retomaremos, nessa altura, a leitura do
QUADRO 4.1.
3.3. 0 TERCEIRO-SECTOR DA POLiTICA SOCIAL: CONCEITO(S)

E DIMENSAO ECONOMICA
Quando atras nos referimos a existencia de um Terceiro Sector da Polftica Social (ou
Terceiro Sistema, como e designado pela Comissao Europeia), chamamos a atenc;ao
para a sua grande heterogeneidade em cada pafs que estivermos a analisar, ilustrada
CAPiTULO 3. PWRAllDADE D05 ACroRE5 NO E5TADO-PROVIDENOA: 0 WELFARE-MIX
pelos exemplos que nessa altura apresentamos. Mas essa heterogeneidade au menta se
,
alargarmos a sua analise ao quadro internacional. A diversidade de entidades que comp5em
este sector acrescenta-se uma variedade de concepc;aes, suportada em heranc;as culrurais
distintas, entre os diferentes parses, e que dao ate origem a diferentes designac;5es. Assim,
encontramos 0 conceito de "economia social" (economiesoda/e) na cultura franc6fona
(Franc;a, Belgica), 0 conceito de "sector voluntario" ( voluntary sectoi') no Reino Unido, eo
sector das "organizac;5es sem fins lucrativos" (non-profitorganisationSj nos EUA. Vejamos
cada um destes sectores em particular, ainda que de forma 5umaria.
o conceito de "economia social" (economie soda/e) aparece bem descrito pelo Conselho
Valonio (Belgica) de Economia Social, criado em 1989, nos seguintes termos: "A economia
social comp5e-se de actividades economicas exercidas por sociedades, principalmente
cooperativas, mutualidades e associac;5es cuja etica se traduz nos seguintes princrpios:
i) finalidade de setvic;o aos membros ou a coledividade em vez do lucro; ii) autonomia
de gestao; iii) processo de decisao democn3tica; iv) primado das pessoas e do trabalho
sobre 0 capital na repartic;ao dos rendimentos". Trata-se de um sector com caracterrsticas
muito proprias, com expressao em outros parses europeus, alem da Belgica, como a
Franc;a que criou, em 1981, um organismo designado Delegac;ao para a Economia Social
e reconheceu, em 1983, as Uni5es de Economia Social. Ou em Espanha, com a criac;ao
do Instituto Nacional de Promcx;ao da Economia Social e a publicac;ao, em 1992, do Livro
Branco da Economia Social Espanhola.
A economia social tem as suas origens e fundamentos filosoficos no sec. XIX e surge, pela
palavra de Charles Gide, na Exposic;ao Universal da Economia Social de Paris, em 1900,
como uma concepc;ao nova, com novos princfpios e uma nova etica, dos comportamentos
economicos nas sociedades modernas, tendo em considerac;ao as transformac;5es que
entao estao em curso, em particular nas relac;5es salariais, defendendo a importancia da
solidariedade nas relac;5es socia is (REIS, 2006: 64-66). Tem a sua origem nos pensadores
utopicos do sec. XIX, como Owen, Fourier, Saint-Simon e Proudhon, que se vieram a
traduzir em novas concepc;5es de organizac;5es economicas, como as cooperativas e as
mutualidades. Com Robert Owen, no Reino Unido, e defendido um modele social ideal
fundado na organizac;ao dos indivrduos em associac;5es e pequenos grupos que contrariam
o isolamento dos indivrduos, permitemalibertac;aodohomem.JaemFranc;a.com
Saint-Simon, surge uma corrente de associativismo que vem desenvolver 0 pensamento
cooperativo e que vem originar novas formas (cooperativas) de organizac;ao da produc;ao
(REI5, 2006: 56-63).
A existencia, em alguns parses europeus na actualidade (referimo-nos especial mente a

Franc;a, Belgica, Espanha, Portugal, Ilillia, parses de tradic;ao latina) de organizac;5es como
cooperativas (de produc;ao, de consumo), de mutualidades, de associac;5es, eo resultado

de uma evoluc;ao hist6rica que remonta a esses tempos e onde se obsetvam (de forma
e graus diversos conforme 0 tipo de instituiC;5es) as princfpios eticos acima referidos.
A esta economia social "classica', cujas origens historicas e fundamentos sociais acaba
de ser exposto, contrap5e-se uma concepc;ao moderna, de criac;ao polftica e expressao
europeia e que corresponde ao que, para a Comissao Europeia, e a ncx;ao de Terceiro
Sistema. A realizac;ao da Conferencia "A Economia Cooperativa, Mutualista e Associativa"
em 1986, sob as auspfcios do (omite Econ6mico e Social, e considerado 0 ponto de
partida para a progressiva inclusao das organizac;5es de economia social como instttJmento
de actuac;ao da polftica economica e social e que vem originar a criac;ao, em 1990, pela
Comissao das Comunidades Europeias, de uma unidade de Economia Social no ambito da
DG XXIII. Mais tarde, em 1997, a Comissao Europeia adopta 0 conceito de Terceiro Sistema,
visando integrar 0 conjunto das organizac;5es que, tendo raiz culrural e organizacional
em alguns pafses europeus (cooperativas, fundac;5es, associac;5es), pod em ser postas ao
servic;o da promoc;ao do emprego. A ncx;ao de Terceiro Sistema surge com forma mais
englobante e menos culruralmente conotada com a realidade latina que se verifica apenas
em parte dos paises da Uniao Europeia (REIS, 2006: 74-78).
o "sectorvoluntario" ( voluntary seeto!') eum conceito relativamente recente para designar

varias entidades que, no Reino Unido, desenvolvem multiplas actividades sociais e que se
confundem com as mais tradicionais designac;5es de: i) "charitieS' (com origens historicas
que remontam a legislac;ao de 1601, com objectiv~s assistenciais e actualmente tambem
no sector da educac;ao); ii) "sectorcomunitano' (pequenos grupos que actuam ao nfvel
local, MO estando necessariamente organizadas em termos formais); iii) "vo/untanos'
(sector privado nao lucrativo englobando a actuac;ao voluntaria, que envolve actualmente
um numero muito significativo de pessoas) (DEAKIN, 1998).
o sector das "organizac;5es sem fins lucrativos" (non-proht organisationS) e um conjunto

muito vasto de instituic;5es que, existindo por todo 0 mundo, englobam " hospitais,
universidades, clubes sociais e desportivos, organizac;5es profissionais, centr~s de
dia, grupos ambientalistas, agencias de aconselhamento familiar, centros de formac;ao
profissional, organizac;5es de direitos humanos e muitas outras" e que reunem um conjunto
de caracterfsticas: em particular "sao i) organ/za~iJes, isto e, tem presenc;a e estrutura
institucional; ii) pdvadas, isto e, estao institucionalmente separadas do Estado; iii) nao
d/stnbuem /ucros, isto e, nao repartem lucros pelos seus gestores ou proprietarios; iii)
sao aut6nomas, isto e, control am a sua propria actividade; iv) vo/untadas, isto e, nao
e legal mente requerido a quem nelas trabalha que sejam membros dessas entidades,
contando com contribuic;5es voluntarias para 0 seu funcionamento, quer em tempo quer
em dinheiro" (SALAMON et ai., 1999: 3-4).

Este conjunto de entidades assume um conjunto muito variado de formas e de func;5es
nos varios parses do Mundo, e a sua analise constitui objecto de estudo comparativo
na Universidade Johns Hopkins que envolveu, na fase (perfodo 1994-99) que originou
a estudo que se cita neste capitulo (SALAMON, 1999), um conjunto de 22 paises (da
Europa Ocidental, Central e Oriental, outros parses desenvolvidos e America Latina), e
em que participaram 150 investigadores. Alguns resultados desse estudo permitiram
concluir sobre: i) a importante dimensao econ6mica em termos de Valor Acrescentado (se
a totalidade das entidades analisadas para 0 conjunto dos 22 parses Fosse considerada,
o valor total das suas despesas anuais teriam um valor identico ao PIB da Italia ou do
Reino Unido); ii) um volume de emprego muito significativo, quer de emprego remunerado
quer de trabalhadores voluntarios, representando no total cerca de 10% do emprego nos
parses ocidentais; iii) apresenta uma expressao maior nos parses mais desenvolvidos em
comparac;ao com 0 Terceiro Mundo, revelando diferenc;as, entre os parses desenvolvidos, no
seu peso na economia: representa, a trtulo de exemplo, 12,6% do emprego remunerado na
Holanda, 10,5% na Belgica e cerca 7,8% nos EUA e apenas, tambem a trtulo de exemplo,
3,7% na Argentina, 2,2% no Brasil e 0,4% no Mexico; iv) predominam, na sua actividade,
os setviC;os de provisao de bem-estar social, mas com diferenc;as entre parses: os setviC;Os
sociais predominam nos parses continentais da Europa, enquanto os setviC;os de cultura
e recreio predominam nos parses do leste europeu; v) a maior parte das receitas MO
sao da filantropia mas, antes, provenientes do sector pUblico (em 40%) e da venda de
servic;os produzidos (49% das receitas); vi) revelam um grande crescimento do emprego
(SALAMON et ai, 1999).
3.4. JUSTIFICAC;OES PARA A ACTUAc;AO DO TERCEIRO SECTOR
Compreendido porque nos referimos a existencia de tres sectores de polrtica Social,

devemos agora prestar alguma atenc;ao as razoes que explicam a actuac;ao do Terceiro
Sector e como se articula com 0 Estado na provisao do bem-estar. Vamos centrar a nossa
atenc;ao sobre 0 sector das "organiza¢es nao-/ucrativas' e descrever brevemente como
a teo ria economica explica a sua existencia nas economias modernas.
As organizac;oes nao-Iucrativas sao instituic;oes economicas com natureza hrbrida,

combinando algumas caracterrsticas das organizac;5es com fins lucrativos com algumas
,
caracterrsticas proprias das administrac;5es publicas. A semelhanc;a das organizac;5es com
fins lucrativos, as suas decis5es economicas sao tomadas segundo criterios de racionalidade
economica, per l6gicas inerentes a sua participac;ao no mercado, e nao segundo processos
politicos de decisao, como acontece nos setviC;os publicos. De igual modo, contam tambem
(ainda que nao exclusivamente) com receitas provenientes da venda da produc;ao, MO
obtendo receitas da tributac;ao para financiarem a sua actividade como sucede com
as administrac;5es publicas. Tem em comum com as organizac;5es p(Jblicas 0 facto de
contarem (ainda que nao exclusivamente) com a participac;ao do Estado no financiamento
das suas actividades (subsidios, isenc;5es fiscais), isto e, 0 seu financiamento assenta
tambem em criterios de natureza polftica. Alem dos subsidios do Estado e das receitas da
venda da produc;ao, estas organizac;5es contam tambem com donativos de particulares
(pessoas singulares au empresas). Tem de diferente, relativamente as organizac;5es com
fins lucrativos, 0 facto de nao haver apropriac;ao privada do excedente, sob a forma de
•
lucro. E esta caracterfstica, a " restric;ao de nao-distribuic;ao" (norrdistnbution consttainf)
que confere, a estas organizac;5es, a designac;ao "sem fins lucrativos".
A perspectiva classica de explicac;ao do papel destas organizac;5es na vida economica das

sociedades modernas assenta na ideia de que estas organizac;5es, dada esta natureza
hibrida, permite resolver alguns problemas decorrentes dos fracassos de mercado (por
serem organizac;5es que, participando no mercado, MO seguem princfpios de racionalidade
caracterizados pelo objectiv~ de maximizac;ao do lucro) e igualmente resolvem problemas
decorrentes da existencia de fracassos do Estado, (porque nao sao organizac;5es
governamentais, seguindo princfpios nao-pollticos de racionalidade na afectac;ao de
recursos), que adiante explicaremos.
Uma das teorias classicas, que se enquadra nesta perspectiva explicativa, e devida a
WEISBROD (1988), que sustenta que estas organizac;5es permitem satisfazer a procura de
bens pUblicos que MO puderem ser satisfeitas atraves da provisao pUblica, 0 que constituiria
um fracasso do Estado. Ajustificac;ao para este fracasso assenta no conhecido teorema do
votante mediano. Este teorema constitui um importante resultado da teoria economica da
polltica, sobre a soluc;ao de um sistema politico, na afectac;ao de recursos a produc;ao de
bens publicos, com decisores politicos racionais. Numa sociedade moderna de democracia
representativa, pode admitir-se que os partidos politicos ten ham comportamento racional
de maximizac;ao de votos, sendo cada um dos cidadaos eleitores agentes racionais que
procuram maxi mizar a sua utilidade. Admitindo que as preferencias dos eleitores tem um
unico valor maximo (isto e, que exista para cada eleitor um e um so valor de despesa
em bens pUblicos a qual esse eleitor confira um valor ordinal maximo), 0 teorema do
votante mediano diz-nos que, nestas condic;5es, num processo de decisao por maioria de
votos, a politica mais preferida, e que sera portanto a decidida, sera aquela que e a mais
preferida pelo votante mediano, isto e, aquele que, numa ordenac;ao dos cidadaos por
ordem crescente do nivel mais preferido de despesa em bens publicos, fizer uma partic;ao
50%/50% do conjunto dos eleitores. Uma das implicac;5es deste teorema e que, a fim de
obter a maioria dos votes, as politicos deverao identificar as prefenencias deste votante
mediano, orientando as medidas de polftica para estas prefenencias. No caso de a sociedade
ser heterogenea, com diversidade de grupos sociais com preferencias muito diversas (per
exemplo, uma sociedade com diversidade de grupos etnicos), poderao alguns grupos
enfrentar a nao satisfac;ao das suas prefenencias. Esta diversidade de procura constitui um
factor de 5urgimento, na sociedade, de instituic;5es direccionadas para a satisfac;ao destas
necessidades. Encontramos, nos EUA, uma verificac;ao deste teorema, onde a diversidade
etnica, cultural e religiosa encontra, como resposta acorrespondente diversidade de tipos
de procura nao satisfeitas pelos poderes publicos, respostas organizativas em multiplas
organizac;5es sem fins lucrativos. Du, nas sociedades europeias (designadamente em
Portugal), a existencia de preferencias local mente definidas constitui um factor indutor
de formas organizativas de natureza voluntaria (associac;5es de moradores, centros de
dia paroquiais, etc.) dirigidos as necessidades das populac;5es.
Dutra teoria bastante vulgarizada e que justifica a existencia de organizac;5es nao lucrativas
deve-se a HANSMANN (1987), sustentando que estas organizac;5es existem porque
permitem resolver fracassos de mercado que se verificariam, em certas circunstancias
e tipos de servic;os, caso a sua oferta Fosse feita por organizac;5es com fins lucrativos.
Estas situac;5es sao frequentes nos setviC;os de cuidados pessoais, creches, centros de
dia e lares de idosos, e dizem respeito a existencia de assimetria de informac;ao sobre a
entidade fornecedora do setViC;o. Nestes setviC;Os, quando fornecidos por entidades privadas
com fins lucrativos, estas entidades produtoras disp5em frequentemente de muito mais
informac;ao do que os utentes sobre as caracterfsticas do setviC;o prestado, sendo portanto
muito diffcil a estes utentes controlar a qualidade dos setviC;os prestados. Por esse facto,
as entidades privadas com fins lucrativos tem, nesta assimetria de informac;ao, incentiv~
para tirar partido desta assimetria para aumentar os lucros. Pode entao considerar-se
que, no caso de estas entidades nao terem objectiv~s de distribuic;ao de lucros, este facto
(restric;ao de nao-distribuic;ao) torna estas entidades mais credfveis. Assim se justificaria
a procura de setviC;os, como os que foram exemplificadamente referidos, fornecidos por
entidades sem fins lucrativos.
Dutra explicac;ao para a existencia de instituic;5es sem fins lucrativos na provisao do bem-
-estar assenta tambem na existencia de outra forma de fracasso do Estado: a impetfeic;ao
da informac;ao que 0 Estado tem sobre a disposic;ao dos cidadaos para pagar (willingness
to pan pelo fornecimento de bens p(Jblicos. No caso de bens privados fornecidos por
entidades com fins lucrativos, 0 consumidor atingin3 0 seu optimo quando, dado um certo
prec;o, adquirir um bem na quantidade em que 0 beneffcio marginal (0 beneffcio obtido
na ultima unidade consumida, cujo valor moneta rio e quanto esta disposto a pagar por
essa unidade) igualar 0 custo marginal (0 custo da ultima unidade consumida) que,
sendo os consumidores price-takers, iguala 0 preg>. Mas no caso da provisao pUblica,

nao existindo prec;o nem mecanismos de mercado para regular a afectac;ao de recursos
atraves da troca, falta um instrumento de avaliac;ao dessa disposic;ao para pagar que 0
mercado, pelo prec;o e mecanismos de troca, revela. Sendo 0 setvic;o fornecido por uma
agencia governamental, 0 equivalente prec;o(polftico )-imposto (ou prec;o de Lindhal, como
e conhecido na literatura) seria 0 valor do imposto que igualaria este pseudo-prec;o do
beneflcio marginal. Mas este pseudo-prec;o, ou prec;o-imposto, nao consegue ser conhecido
de forma individualizavel entre os varios consumidores/cidadaos. 0 que 0 Estado faz e
determinar politicamente a quantidade e a qualidade da produc;ao a realizar do bem
ou servic;o publico (frequentemente segundo princfpios de equidade horizontal) e criar
um sistema fiscal segundo regras orc;amentais decididas politicamente (frequentemente
segundo princfpios de equidade vertical). Assim, para alguns consumidores/cidadaos a
quantidade e qualidade da produc;ao pUblica excede 0 que estes consumidores/cidadaos
procuram (desejam consumir) aos prec;os-impostos que defrontam, enquanto que para
outros essa quantidade e qualidade e inferior a essa procura. Haven3 assim cidadaos
insatisfeitos, por excesso ou por defeito. Criam-se assim condic;5es para, alternativamente
a provisao publica, essa provisao ser privada, por organizac;5es sem fins lucrativos que
permitam igualar 0 prec;o a possibilidade de pagar dos seus utentes.
3.5.0 TERCEIROSECTOREM PORTUGAL
Tal como acontece na generalidade dos parses da Uniao Europeia, 0 Terceiro Sector, ou
sector da Economia Social em Portugal e uma realidade heterogenea, bastante antiga
(previa aconstituic;ao moderna do Estado-Providencia) e com importancia significativa na
provisao do bem-estar, quer pela dimensao que tem e pelas func;5es socia is que realiza,
quer pelas formas de articulac;ao que apresentam com as func;5es socia is do Estado.
Sao muito antigas as primeiras formas de organizac;5es de economia social em Portugal,

com origem em instituic;5es de caridade medievais do sec. XII (confrarias, corporac;5es
de mesteres) e com a criac;ao das Miseric6rdias no sec. Xv, sob a egide da Igreja
•
Cat6lica. E no sec. XIX, com 0 desenvolvimento da industria e comercio e 0 crescimento
urbano, que surgem as Associac;5es de Socorros Mutuos que, tendo sido instituic;5es de
seguro voluntario e associativ~ de riscos sociais, sao 0 embriao das primeiras formas de
protecc;ao social em Portugal. Estas associac;5es vao perdendo importancia a medida que
a previdencia social, sob a egide do Estado Novo, vai ganhando expressao na protecc;ao
contra os riscos sociais classicos.
Apos a Revoluc;ao de 25 de Abril de 1974, as movimentac;5es populares de defesa

dos interesses das populac;5es ganham forma e peso significativos, como formas de
manifestac;ao activa da sociedade civil. Com a Constiruic;ao da Republica Portuguesa de
1976 foi reconhecido 0 papel das instituic;5es particulares de solidariedade social, cujo
estatuto foi aprovado em 1979 (Decreto-Lei n.o SI8-G2/79, de 29 de Dezembro), revista
em 1983 (Decreto-Lei n.o 119/83, de 2S de Fevereiro), alargando 0 seu ambito de actuac;1io
a acc;ao social, saude, educac;ao, formac;ao profissional, habitac;ao.
o estudo de CAMPOS et a/. (200S), inserido no ambito do Comparative Nonprofit Sector
Project da Universidade Johns Hopkins, permite conhecer esta realidade em Portugal
numa base comparativa ao nfvel mundial. De acordo com este estudo, e tendo em vista
esta analise comparativa, 0 sector MO lucrativo em Portugal compreende as seguintes
modalidades institucionais: i) associa~oes, constitufdas por iniciativa de cidadaos,
assumindo nalguns casos 0 estah..lto de Utilidade Publica: associac;5es de consumidores,
associac;5es de estudantes, associac;5es de defesa do consumidor e de defesa do ambiente,
associac;5es de bombeiros voluntarios, etc.; ii) funda¢es, como forma instih..lcionais mais
recente, reconhecidas so apes a aprovac;ao do C6digo Civil de 1867, estando actualmente
registadas cerca de 350 instih..liC;5es; iii) miseric6rdias, organizac;5es afiliadas na Igreja
Catolica e regidas pelo Direito Civil e pelo Direito Canonico, a primeira das quais (de
Lisboa) foi criada em 1498. Tem objectiv~s assistenciais, e estao organizadas na Uniao
das Misericordias Portuguesas que engloba as cerca de 400 instituic;5es actualmente
existentes; iv) assoda¢es mutua/istas, de solidariedade social, organizadas sob a forma
de estatuto de Instituic;iies Privadas de Solidariedade Social (IPSS), que se destinam a
cooperativas, de produc;ao ou
prover assistencia muh..la aos seus membros e famflias: v)
de consumo, que se regem pelo COdigo Cooperativo; vi) museus que, embora muitas
delas sejam instih..liC;5es publicas, estao legalmente reconhecidas como instih..lic;5es sem
fins lucrativos: vii) organiza¢esde desenvo/vimento /ocal, que actuam principalmente nas
zonas rurais e destinadas a apoiar e promover 0 desenvolvimento local das populac;5es;
viii) organiza~iJes naogovemamentais, com actividade nos domfnios culturais, ambientais,
sociais, cfvico, etc., que no ambito nacional quer internacional.
Alguns resultados muito interessantes deste estudo permitem aos auto res concluir sobre
a dimensao economica deste sector em Portugal, com referencia ao ana de 2002: i) 0
valor da despesa total destas instituic;5es representa cerca de 4,2% do PIB; ii) emprega
cerca de 160,000 trabalhadores a tempo inteiro e cerca de 67,000 como voluntarios, 0
que representa cerca de 4,2% da populac;ao activa; iii) na composic;ao das suas receitas,
cerca de 50% provem da venda de bens e servic;os, 40% de transferencias do Estado e
apenas em 12% as receitas de filantropia. A este respeito, sao na area da Saude e na da
Educac;ao que se encontram as instituic;5es em que as fontes de financiamento Estatal

sao dominantes.
Hi! uma literatura muito rica sabre 0 welfare plutalism e, em particular, sabre 0 sector
da economia socia!, au terceiro sector. Apenas se indicam algumas refenencias que, sem
pretenderem abranger toda esta realidade, complementem 0 texto deste capitulo. Assim,
aconselha-se a obra ja algumas vezes referenciada sabre Polftica Social e que, de forma
generica, enquadra as varios sector que fazem provisao de bem-estar nas sociedades
modernas:
SPICKER, P. (1995). Sodal Policy: themes and approaches. Prentice Hall. capitulo 8
("Delivering Welfa,,!'), pp. 109-121.
Aconselha-se a consulta dos documentos sabre 0 Projecto do Sector Nao-Lucrativo da

Universidade Johns Hopkins e 0 seguinte texto que sintetiza alguns dos seus principais
resultados:
SALAMON, l. et a/. (1999). Global Civil Sodety: dimensions of the Nonprofit Sector. The
Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, Baltimore.
o Sector Nao-Lucrativo em Portugal 56 recentemente foi estudado no ambito deste

Projecto da Universidade Johns Hopkins, pelo que e fundamentaller 0 relat6rio da equipa
responsavel pelo seu estudo:
fRANCO, R.; SOKOLOWSKI,S.; HAIREl, E. & SALAMON, l. (2005). The Portuguese

Nonprofit Sedor in Comparative Perspective. Universidade Cat61ica Portuguesa e
Johns Hopkins University.
o Terceiro Sector, ou Sector da Economia Social, tem sido objecto de estudo em Portugal no
ambito da investigac;ao para doutoramento. Estao publicadas duas teses de doutoramento
em Economia sobre este sector da Polftica Social, cuja consulta se recomenda:
COUTINHO, M. (2003). Economia Social em Portugal: a emergenda do Terceiro Sector

na Pol/fica Socia/. CPIHTS e APSS, Lisboa.
REIS, M. (2006). Economia Social face as questi5es do emprego: a fun¢o reguladora

do Terceiro Sector no dom/nio da pol/tica economica e soda/. Fundac;ao Bissaya
Barreto, Coimbra.
Existe muita informac;ao sobre a actividade do terceirosectorque esta acessfvel atraves

da consulta a sitesda INTERNET. Recomenda-se a consulta de alguns que seleccionamos
tendo, como preocupac;ao principal, a de abrangervarias concepc;5es, de origem franc6fona
(economie socia/e) e anglo-sax6nica (non-proht organizations, voluntary sectoi).
ECONOSOC (Le Carrefour de f'economie socia/e) e um portal dedicado a economia

social e ao sector associativ~ belga: http://www.econosoc.org/.
ARNOVA (Association for Research on Nonprofit Organizations and Voluntary Action) e

uma organizac;ao americana (USA - Los Angeles) que se dedica ainvestigac;ao do
sector MO lucrativo, filantropia e trabalho voluntario: http://www.arnova.org/.
CIRIEC (Centre International de Recherches et dlnformation sur l'Economie Publique,

Socia/e et Cooperative) e uma organizac;ao cientffica internacional, MO
governamental, sediada na Universidade de Liege (Belgica) que tem por objectiv~
a recolha de informac;ao, investigac;ao cientffica e publicac;ao de trabalhos sobre os
sectores econ6micos e actividades orientadas para 0 setviC;o do interesse colectivo
em varios domfnios, em particular da economia social, cooperativas, mutuas e
associac;5es sem fins lucrativos: htto:/Iwww.ulg.ac.be/ciriec/.
CONECS (database for Consultabon, the European CommissIon and Civil Society) e uma
boa Fonte de informac;ao sobre organizac;5es sem fins lucrativos ao nfvel europeu.
Trata-se de informac;ao organizada numa base volunlilria, nao responsabilizando a
Com issao: http://europa.eu.int/comm/civilsocie'QI/coneccs/index en.htm.
Um site onde pede encontrar 0 Discussion Paper " The CommissIon and NGOs: bUIlding
a stronger pattnershij:!' on 18 January 2000 (COM (2000) 11) e as comentarios
recebidos: http://europa.eu. int/comm/secretariat general/sgc/ong/index en. htm.
o actual estaruto do Instituto Antonio Sergio do Sector Cooperativo - Inscoop e

de 1990 (Decreto-Lei nO.63/ 90 de 20 de Fevereiro) e apresenta 0 Inscoop como
"um instituto publico que tem por objectivo apoiar 0 sedor cooperativo em geral,
tendo em conta a sua especificidade propria." (artigo 1. 0 do Estatuto): http://
www.jnscoop.ptl.
The Johns Hopkins Institute (or Policy Studies(IPS) faz parte da Johns Hopkins University,
dedicando-se a investigac;ao do norrproht sector. http://www.jhu.edu/lV ips/
resea rchl non profjU non profjt htm
e aconselha-se uma visita as publicac;5es do Center forCiVli Society Studies: http://
www.jhu.edu/%ZEccss/pubs/
e, em particular, a consulta de um livro muito interessante de Lester Salamon et al.
sobre 0 Projecto de Estudo Comparativo do Sector Nao Lucrativo da Universldade

Johns Hopkins: http://www.jhu.eduiNccssipubsipdfispanishgcs.pdf.

• Que os leitores fiquem a conhecer a variedade de entidades que constituem a
oferta de bens e setviC;os que garantem a provisao de bem-estar nas sociedades
modernas que constitui um pluralismo providencial (we/fare pluralism) nas
sociedades modernas, saibam como as suas acc;5es se complementam nessa
func;5es, bem como as justificac;5es te6ricas para a existencia desta forma mista
de prover 0 bem-estar social;
• Que os leitores saibam distinguir os tres sectores de provisao do bem-estar

(Mercado, Estado e Terceiro Sector) e os caracterizem, nessa distinc;ao, no
seu papel para a Polftica Social em termos dos princfpios que enformam a sua
constituic;ao e natureza de actuac;ao;
• Que os leitores conhec;am as diferentes concepc;5es do Terceiro Sector que

encontramos em diferentes contextos socio-politicos no Mundo e tenham
informac;ao sobre a sua dimensao econ6mica e a importancia relativa das
diversas func;5es sociais que realizam;
• Que os leitores fiquem a conhecer a realidade do Terceiro Sector em Portugal,

em termos da sua dimensao, func;5es e variedade de formas organizativas em
que se consubstanciam.
PALAVRAS-CHAVE
Os alunos deverao redigir, a partir da consulta de obras de refenencia, um pan§grafo com

o significado, em termos sinteticos, de cada um destes conceitos
Welfare pluralism
Welfare mix
Terceiro Sector
Economia Social
Sector MO lucrativo (non profit organisations)
Sector voluntario

1. Procure interpretar, tendo em considerac;ao a diversidade de princfpios que
enformam cad a um dos tres sectores da Poiftica Social, medidas de reforma do
Estado-providencia que alterem 0 papel do Estado e reforcem 0 do sector privado
lucrativo e/ ou nao lucrativo, nesse papel.
2. Porque e que encontramos uma tao grande variedade de designac;5es para 0

conjunto dos acto res sociais com responsabilidade na provisao do bem-estar que
nao sao nem Estado (organizac;5es governamentais) nem Mercado (organizac;5es
privadas com fins lucrativos)?
3. Considere 0 direito aeduca¢o tal como se encontra estabelecido na Constituic;ao

da RepUblica Portuguesa. Identifique: a) 0 conjunto dos acto res socia is que
intervem na provisao de setviC;Os direccionados a realizac;ao desse direito, tendo
em considerac;ao a distinta narureza destes actores a luz do designado " tnangu/o
de bem-estal' que actual mente caracteriza os modernos Estados-providencia; b)
posslveis explicac;5es para a existencia desta diversidade, tendo em considerac;ao
as teorias conhecidas para justificar a sua actuac;ao na provisao de bem-estar;
c) as relac;5es que se estabelecem entre estes acto res sociais na garantia deste
direito.
,
CAPITULO 4. A
DIVERSIDADE DE REGIMES DE ESTADO-PROVIDENCIA
Quando analisamos as Estados-Providencia na Uniao Europeia, no que respeita a sua

dimensao econOmica, as func;5es que realiza, aos direitos socia is que consagra e aos
princfpios normativos em que assentam a sua actuac;ao e financiamento, deparamo-nos
com diferenc;as muito significativas entre as diversos Estados-membros. Estas diferenc;as,
que radicam nas suas diferentes origens historicas, conferem ao espac;o politico da Uniao
Europeia uma heterogeneidade com importantes efeitos na analise da Polftica Social.
Tem tambem efeitos muito significativos na forma como se encaram as grandes desafios
colocados aos Estados-Providencia para a realizac;ao, de forma sustentada, dos direitos
sociais que consagram. Par iSSD, essa heterogeneidade deve ser devidamente analisada.
A forma mais adequada, e que vem sendo seguida na literatura, consiste em identificar
padr5es, ou modelos, de Estados-Providencia, correspondentes a diferentes regimes de
intetvenc;ao do Estado na Polftica Social dos diversos pafses. Vamos tratar, neste capftulo,
destes modelos, ou regimes, de Estado-Providencia tal como vem sendo tratados na
literatu ra recente.
4.1. ANAuSES COMPARATIVAS DE ESTADOS-PROVIDENCIA

,
E muito abundante a literatura recente sobre analises comparativas de Poiftica Social.
Entre as obras cientfficas publicadas sobre este assunto, sao muito frequentes as que
procuram identificar semelhanc;as e diferenc;as entre os actuais Estados-Providencia e,
com base nessa comparac;ao assente em criterios pre-definidos, propor tipologias de
Estado-Providencia. Algumas dessas analises assentam em comparac;Oes de "regimes
de bem-estal', para significar, segundo ESPING-ANDERSEN (1999), "as formas segundo
as quais a produc;ao de bem-estar e afectada entre 0 Estado, 0 Mercado e as Famflias"
(p. 73). Isto e, ao referirem-se a regimes, estes autores MO estao a comparar polfticas
socia is particulares, ou Estados-Providencia especfficos, mas antes a comparar as " formas'
como essas polfticas se encontram estttJh..Iradas, em termos dos princfpios presentes na
concepc;ao e na organizac;ao dessa produc;ao de bem-estar. Veremos, ao longo deste
capfh..llo, que os varios autores que tem feito estas analises comparativas tem abordado
esta questao segundo diferentes orientac;Oes, originando diferentes tipologias de regimes
de bem-estar.

Estas analises comparativas e as diferentes propostas de tipologias de regimes de bem-

-estar dar resultantes nao visam, em geral, meres objectiv~s classificatorios. Isto e, a
criac;ao de tipologias de regimes de bem-estar nao eum hm em si mesmo, ja que teria
pouco interesse academico au de analise de polftica social a mera classificac;ao de Estados-
-Providencia em categorias. Estas analises e a criac;ao de correspondentes tipologias
constituem um meio para atingir outras finalidades, de grande interesse analftico. Vejamos
algumas das mais importantes.
Algumas destas analises tem em vista identificar caracterfsticas comuns aos varios Estados-
Providencia par forma a permitirem entender a natureza dos problemas que defrontam
na sustentabilidade da garantia dos direitos sociais. Mesmo enfrentando facto res comuns
(por exemplo 0 envelhecimento populacional, 0 abrandamento do crescimento econ6mico
e da evoluc;ao do emprego, fenomenos que ocorrem genericamente nos parses europeus),
os diferentes Estados-Providencia pod em sentir diferentemente 0 efeito destes factores
na garantia de provisao do bem-estar, consoante as caracterrsticas das instituic;5es de
bem-estar e os princfpios em que assentam 0 seu funcionamento. Por exemplo, em parses
em que a protecc;ao social segue princfpios universalistas, quer na provisao quer no
financiamento (na base da tributac;ao geral), 0 efeito demogn3fico do envelhecimento MO
se faz sentirdo mesmo modo que em parses que seguem mais uma l6gica de seguro social,
assentando 0 seu financiamento em contribuic;5es segundo uma logica de repartic;ao (ou
PAYG, "pay-as-you-go"), em que sao as gerac;5es mais jovens que suportam, pelas suas
contribuic;5es para 0 sistema, 0 financiamento das pensoes de reforma. Uma analise dos
problemas que os Estados-Providencia defrontam, e das linhas de reform a dos sistemas
de protecc;ao social, ganha bastante se se privilegiar a analise dos parses "ag ttJpados"
segundo criterios de afinidade que contemplem as semelhanc;as relevantes para esta
analise, como vimos neste exemplo. Os criterios de classificac;ao serao naturalmente os
que melhor se adequem afinalidade da analise. A trtulo exemplificativo, alguns trabalhos
recentes centrados nas analises sobre 0 futuro do Estado-providencia, como FERRERA,
HEMERIlCK & RHODES (2000), ESPING-ANDERSEN et al (2002) ou CASTLES (2004),
seguem esta metodologia.
Outras analises comparativas tem objectivos te6ricos, procurando encontrar as

semelhanc;as e as diferenc;as nas suas origens historicas, nas condic;5es sociais e polrticas
que estiveram presentes nas suas origens ou nos processos de difusao de inovac;5es
polfticas nos diversos parses e que configuraram as suas instituic;5es de provisao de bem-
-estar. Ou encontrar, nessas origens historicas, a fundamentac;ao para distintos princrpios
organizativos da produc;ao do bem-estar. Trata-se de um tipo de analise comparativa
na linha do estudo das origens e desenvolvimentos historicos do Estado-Providencia
(e.g. FLORA & HEIDENHEIMER, 1981 e FLORA, 1983, 1986) e, mais recentemente, na

investigac;ao sobre regimes de Estado-Providencia com origem no trabalho seminal de

ESPING-ANDERSEN (1990) e de que resultou importante acervo de literatura academica
(ver 0 survey de literatura produzido por ARTS & GELISSEN, 2002). Alem do importante
interesse academico desta literatura, e dos fundamentos te6ricos em que assentam os
criterios de classificac;ao dos Estados-Providencia, tem constitufdo uma base te6rica muito
solida para as analises das reform as das polfticas sociais (MYLES & PIERSON, 2001).
Para alem de objectiv~s de diagn6stico das situac;5es sociais e analise de polfticas ou de

objectiv~s te6ricos de descric;ao e compreensao das diferenc;as das instituic;5es de provisao
do bem-estar hi! tambem, em muitas analises comparativas, objecb"vos de pol/liea social,
num espac;o geogrilfico e politico da Uniao Europeia marcado pela heterogeneidade dessas
instituic;5es. A dificuldade em estabelecer objectiv~s de uniformizac;ao de polrticas socia is e
a necessidade de encontrar formas alternativas para construir a dimensao social da Uniao
Europeia exige uma permanente atenc;ao as diferenc;as existentes nesse espac;o. Essa
necessidade tem-se traduzido na sistematizac;ao de informac;ao compan3vel entre os varios
parses membros, de uma enorme relevancia para efectuar analises comparativas entre
esses parses. A necessidade de sistemas de informac;ao para toda a Uniao, que garanta
total comparabilidade entre os varios Estados membros, e particularmente requerida pelo
Metodo Aberto de Coordenac;1io (Open Method ofCoordination, OMC), em que os Estados
Membros acordam entre si um conjunto de objectiv~s comuns em areas relevantes da
polftica social (emprego, protecc;ao social, polrticas de inclusao social), tendo acordado
num conjunto de indicadores que permita a monitorizac;ao da situac;ao social para avaliac;ao
das polfticas em toda a Uniao.
Tem sido feitos esforc;os importantes para produzir informac;ao relevante sobre a realidade
social e sobre as polrticas socia is nos parses da Uniao Europeia por forma a que possam
ser comparaveis entre si. A trtulo de exemplo, importa referir, na Uniao Europeia, a
existencia do MISSOC (Sistema Mutuo da Informa~§o sobre a Protec~§o Social) que, de
forma permanentemente actualizada, descreve pormenorizadamente, para cada pars da
Uniao Europeia e para cada uma das prestac;5es socia is compreendidas nos sistemas
de protecc;ao social destes parses, os princrpios de base e a legislac;ao que regula estas
prestac;5es, 0 campo de aplicac;ao, os riscos sociais cobertos, as condic;5es de acesso, a
natureza, metodo de calculo e valor das prestac;5es, etc. Dutro exemplo, relativamente
a produc;ao de informac;ao estatrstica harmonizada, que permite analises comparativas
seguras entre os parses da Uniao Europeia, 0 EU-SILC (Statisbcs on Income and Living
ConditionS), que sucedeu ao ECHP (European Community Household Pane~. Trata-se de
um inquerito em painel por amostragem de agregados familiares para todos os parses da
Uniao Europeia, iniciado em 2003, sobre 0 rendimento e condic;5es de vida das famflias,

em que se garante total comparabilidade na selecc;ao das amostras, nos conceitos e

metodos de inquiric;ao.
Tambem a Comissao Europeia produz regularmente relat6rios de situac;ao social na

Uniao Europeia e de polfticas socia is seguidas nos varios parses membros, muitos deles
disponfveis onlinena webpageda Comissao Europeia. Acresce ainda a existencia de estudos
especfficos realizados sob as auspfcios da Comissao Europeia em que a preocupac;ao
•
com a comparac;ao inter-parses esta bem presente. E de salientar 0 importante relat6rio
"Adequate and sustainable pensions, Synthesis report 2006' da Comissao Europeia, que
constitui uma profunda analise dos sistemas de pens5es em todos as parses da Uniao
Europeia, com base em informac;ao estatfstica actual e comparavel entre os varios pafses
da UE. Ou, mas recentemente, 0 "The 2015 Ageing Report Economic and budgetary
projections for the 28 EU Member States (2013-2060J', onde se apresentam, para cada
um dos pafses da Uniao Europeia, e num horizonte temporal de longo prazo, cenarios
de evoluc;ao macroecon6mica e demografica e os seus efeitos previsfveis em domfnios
de intetvenc;ao das polfticas sociais: pens5es, cuidados de saude, cuidados pessoais,
educac;ao e protecc;ao social no desemprego.
Estao assim documentadas, a tftulo exemplificativo, algumas das mais relevantes e actuais
fontes de informac;ao para analises comparativas de polfticas socia is no quadro da Uniao
Europeia. Sao tambem dominantes, no mundo academico, as analises comparativas
em estudos de investigac;ao sobre a realidade social e as polfticas sociais, muitas vezes
realizadas no contexte de redes universitarias de investigac;ao. Constituem quadros
de referencia, para essas analises comparativas, as tipologias de regimes de Estados-
-providencia que tem vindo a ser produzidos e aos quais vamos dar, de seguida, alguma
atenc;ao.
4.2. ESPING-ANDERSEN E OS TRES MUNDOS DO CAPITALISMO

DE BEM-ESTAR
•
E questionavel se 0 trabalho empfrico que tem sido realizado por muitos autores, e que
tem conduzido a criac;ao de tipologias de regimes de Estado-Providencia, tem valor
te6rico, havendo quem defenda que "uma ciencia empfrica madura enfatiza a construc;ao
de teorias e nao a formulac;ao de tipologias" (ARTS & GEllSSEN, 2002: 139). Mas alguns
trabalhos de investigac;ao com esta preocupac;ao tem sido dirigidos com vista a propor
tipos ideais, ou seja, modelosde Estados-Providencia, significando isto que se pretendem
identificar princfpios fundamentais em que assentam os Estados-Providencia, sendo certo
que a realidade tem natureza hfbrida, podendo-Ihe corresponder formas mistas destes

modelos, tipos ideais au regimesde Estado-Providencia. Ao faze-Io, na identificac;ao destes

princfpios, estamos perante trabalho te6rico.
Uma das primeiras propostas de regimes de Estado-Providencia deve-se a TITMUSS (1974).

Segundo este autor, haveria tres model os de polftica social: i) 0 modele de estado de
bem-estar residual (residual welfare mode!), segundo 0 qual a intetvenc;ao do Estado na
satisfac;ao das necessidades socia is 56 tern lugar se, ejou quando, tal nao ocorrer atraves da
familia e do mercado; sera um papel de ultima instancia do Estado, com caracter subsidiario
e tempon3rio relativamente ao sector privado lucrativo e informal (familia) na sociedade;
ii) 0 modele de merito econ6mico (lndustda/ Achievement-Performance mode!), em que
a satisfac;ao das necessidades sociais se faz de acordo com 0 merito e a produtividade

do trabalhador; e um modele de bem-estar que faz depender a realizac;ao dos direitos
sociais dos resultados econ6micos de cada cidadao; iii) 0 modelo redistributivo institucional
(Industrial Redistributive mode~, em que 0 Estado assume um papel (institucional) de
primeira instancia na provisao do bem-estar, garantindo a provisao universal do bem-estar.
Trata-se, como se ve, de uma tipologia de formas Ideaisde provisao de bem-estar, muito
centrada na apreciac;ao do sistema de valores presentes na oferta de setviC;Os sociais. As
abordagens posteriores assentam em perspectivas diferentes, como veremos.
Uma das contribuic;5es mais importantes para a literatura sobre regimes de Estados-
-providencia deve-se a ESPING-ANDERSEN (1990). Segundo este autor, 0 Estado-
-Providencia e um certo tipo de estado democn3tico, assente num conjunto de princfpios
constitutivos, MO sendo uma mera adic;ao de polfticas sociais, mas antes um conjunto
complexo de dimensoes legais e organizacionais que configuram um sistema, e e nestes
termos que deve ser analisado e compreendido. Deve ser entendido como um conjunto
complexo de aspectos legais e organizacionais, sistematica mente interrelacionados, em
que e possfvel identificar princfpios subjacentes as formas como 0 Estado, 0 Mercado e
a Familia se interrelacionam nesse sistema.
Os Estados-Providencia sao construc;Oes sociais que resultam de uma evoluc;ao historica

(Iutas sociais, reformas, etc) que originaram a sua aglomerac;ao em tres clusters, a que
correspondem tres l6gicas distintas de princfpios e formas organizativas desses sistemas,
isto e, tres tipos Ideais ou modelos de Estado-providencia: 1) 0 modele conservador-
-corporativo; 2) 0 modele social democrata; 3) 0 modele liberal. A identificac;ao, no
momento actual, desses clusters de Estados-Providencia que resultaram desse processo
historico pode ser feita com base em tres criterios: i) a qualidade dos direitos sociais; ii)
a natureza da estratificac;ao social; iii) a relac;ao entre 0 Estado, 0 Mercado e a Familia.
Dediquemos alguma atenc;ao a cad a uma destas dimensoes de analise.

CAPiTULO 4. DIVER5IDADE DE REGIMES DE ESTADO-PROVIDENCIA
desmercadoriz~50
A analise da qualidade dos direitos sociais, segundo Esping-Andersen, assenta no usa do

criteria de d~commodification(ou desmercadodza~§o) dos direitos sociais, que permite
analisar em que medida "um setviC;o social au uma transfenencia de recursos e atribufda
como um direito e pode manter e garantir a sua realizac;ao sem depender do mercado"
(ESPING-ANDERSEN, 1990: 21-22). Trata-se de um conceito que Esping-Andersen colheu,
como fonte inspiradora, de POLANYI (1944), conceito que foi mais tarde retomado par OFFE
(1984) na analise das contradic;5es existentes num sistema capitalista com instituic;5es
de provisao de bem-estar.
Segundo Esping-Andersen, "a razao de ser da polftica social moderna situa-se no

processo pelo qual quer as necessidades humanas quer a mao-de-obra se tornaram
mercadorias e, portanto, 0 nosso bem-estar ficou dependente da nossa relac;ao com 0
dinheiro" (ESPING-ANDERSEN, 1990: 35). De facto, estando a satisfac;ao das neeessidades
dependente da compra de bens e servic;os no mercado, a capacidade de realizac;ao
de direitos basicos esta dependente da distribuic;ao do rendimento. Sendo 0 trabalho
uma mercadoria, objecto de troca tambem em mercados, estamos numa situac;ao de
completa dependencia da realizac;ao de direitos socia is relativamente ao mercado, que
cria uma dupla mercadorizac;ao: das necessidades (no mercado de bens e servic;os) e das
pessoas (no mercado de trabalho). Um programa de polftica social tem um potencial de
desmercadodzayiotao mais elevado "quanto mais 0 acesso a esse programa for facil (i.e.,
sujeito a poucas restric;5es) e a garantia do direito a um nfvel de vida adequado estiver
garantido, independentemente da durac;ao e sucesso da carreira profissional anterior, da
prova de necessidade ou de contribuic;ao financeira prestada" (op. cit, p. 47).
o potencial de desmercantilizac;ao de um programa social e tao mais elevado quanto maior

for a taxa de substituic;ao de rendimento, po is se esta taxa de substituic;ao for reduzida,
isto e, se 0 nfvel dos beneffcios sociais for inferior ao nfvel do rendimento de actividade
que vem substituir (por exemplo, comparando 0 nfvel de subsfdio de desemprego com 0
salario auferido antes do desemprego, ou 0 valor da pensao de reforma em comparac;ao
com 0 salario antes da reforma), isto traduz-se numa maior dependencia do nfvel do
beneffcio social relativamente ao rendimento obtido na actividade econ6mica e, portanto,
um menor grau de desmercadorizac;ao do direito.
Ha diferenc;as significativas entre os pafses europeus no que respeita a formas de

atribuic;ao do direito a transferencias sociais, que correspondem a distintos graus de
desmercadorizac;ao dos direitos. Nos pafses angl0-sax6nicos ha uma tradic;ao de atribuic;ao
assistencialista de beneffcios sociais, dependendo essa atribuic;ao de prova de carencia
de meios (means-tested benefits). Este tipo de beneffcios, que existem genericamente

em todos os parses europeus, MO desmercadoriza os direitos sociais, pel as restric;5es

que coloca ao seu acesso e, tambem, normal mente pela sua diminuta generosidade. A
natureza assistencial traduz-se no facto de este programa social actuar como garantia do
direito em ultima instancia, colocando portanto no rendimento da actividade econOmica,
em primeira instancia, a base econ6mica em que assenta a realizac;ao do direito. Esta
func;ao social do Estado corresponde ao modele residual de polftica social, segundo
Titmuss, como vimos atn3s.
Dutro tipo de transfenencias sociais, cujas rafzes se encontram na tradic;ao dos seguros
socia is originalmente criados na Alemanha de Bismark, sao aqueles que, como as pensoes
de reforma, subsfdios de desemprego, entre outros, sao atribufdos a quem tiver tido uma
carreira contributiva com uma durac;ao mfnima fixada por lei, sendo 0 beneffcio calculado
em func;ao da remunerac;ao do trabalhador. 0 acesso a este tipo de prestac;ao social
esta dependente, numa 16gica actuarial, da prestac;ao do trabalhador no mercado de
trabalho: quanto mais longa tiver sido a carreira profissional que originou contribuic;5es
para 0 sistema e quanto maior for 0 salario, tanto maior 0 beneffcio social. Neste tipo de
beneffcio, que se enquadra na categoria do modele de merito, de Industrial Achievement-
-Performance model, segundo Titmuss, 0 grau de desmercadorizac;ao e tanto maior quanto
menos dependente estiver da l6gica actuarial em que assenta, isto e, quanto menos
tempo for exigido para ter direito ao beneffcio, quanto menos dependente estiver do nfvel
salarial e quanto maior for 0 nfvel de generosidade da transfenencia (isto e, quanto mais
elevada for a taxa de substituic;ao do rendimento).
Nos moderr'lOs Estados-Providencia encontramos outro tipo de transferencias originarias

nos princfpios universalistas de raiz Beveregiana, em que 0 acesso aos programas socia is e
um direito de cidadania, independente da quantidade e qualidade da prestac;ao no mercado
de trabalho. Corresponde ao modele redistributiv~ institucional (industrial redistnbuNve
•
model) segundo Titmuss, e encontra-se bem representado nos pafses n6rdicos. E neste
tipo de programas sociais que encontramos um mais elevado nfvel de desmercadorizac;ao
dos direitos sociais.
ESPING-ANDERSEN (1990) realizou uma analise empfrica da desmercadoriza~aopara um

conjunto de 18 pafses que estudou, atraves da selecc;ao de um conjunto de indicadores
sobre tres prestac;5es que permitem caracterizar os sistemas atraves dos riscos sociais
cobertos: as pens5es, 0 subsfdio de doenc;a e 0 subsfdio de desemprego. Pretendeu medir
o potencialdedesmercadoriza~aodas polfticas sociais atraves das regras de acesso aos
beneffcios socia is (regras de elegibilidade, como medida das restric;5es aos direitos) e pelo
grau de substituic;ao do rendimento dessas prestac;5es socia is. Obteve, como resultado,
tres grupos de pafses: a) com nfvel de desmercadorizac;ao elevado, acima da media do

•
conjunto (Austria, Belgica, Parses Baixos, Dinamarca, Noruega e Suecia); b) com nfvel de
desmercadorizac;ao proximo da media do conjunto dos parses estudados (Italia, Japao,
Franc;a, Alemanha, Finlandia, Suic;a): c) com nfvel de desmercadorizac;ao baixo, inferior
a media do conjunto dos parses (Australia, EUA, Nova Zelandia, Canada, Irlanda e Reine
Unido). Verifica-se, em termos de analise empirica, 0 que se conhece das marcas da
historia dos Estados-Providencia no mundo actual.
estratificafiio social
Dutra importante dimensao de analise, que permite identificar princfpios distintos entre as
diferentes Estados-Providencia, eo grau e tipo de estratificac;ao social que consagra. De
facto, "as Estados-Providencia sao instituic;5es fundamentais na estruturac;ao de classe e
da ordem social. Os aspectos organizativos do Estado-Providencia ajudam a determinar
a articulac;ao da solidariedade social, das divisoes de classe e da diferenciac;ao de estuto"
(E5PING-ANDER5EN, 1990: 55). Ao observar os diferentes Estados-Providencia no mundo
actual, E5PING-ANDER5EN (1990) reconhece existirem tres modelos, ou tipos ideais, de
estratificac;ao: a) modele consetvador; b) modele liberal; c) modele social-democrata.
Vejamos cad a um deles em particular.
o que caracteriza 0 mode/o consetvadorde polrtica social e0 facto de os programas sociais

reterem e conservarem, pela forma como estao concebidos e organizados, as relac;5es
de estatuto social existentes na sociedade. Na actualidade encontramos duas form as,
que pod em coexistir no mesmo Estado-Providencia, mas que tem origens historicas
distintas: 0 estatismo e 0 corporativismo. As formas de patermalismo estatista, proprio
dos sistemas Bismarkianos de protecc;ao social, encontra a sua origem na forma como os
seguros sociais criados na Alemanha, no final do sec. XIX, eram geridos pelas autoridades
publicas, numa l6gica instrumental da autoridade central (monarquica) da ordem social. 0
corporativismo tem a sua origem nas organizac;5es corporatistas medievais e incorporadas,
nos tempos modernos, em princrpios mutualistas e de associativismo corporativo. Nao e
por acaso que enos parses continentais da Europa que surgem estas formas embrionarias
de um modele corporativo de protecc;ao social, ja que e nestes parses que se verificam
processos de industrializac;ao mais tardios e, por outro lado, onde e mais forte a influencia
da Igreja catolica (e relevante, a este respeito, 0 princlpio catolico da subsidiaridade).
o reconhecimento estatal das diferenc;as de estatuto e de previlegios e, por outro lado,
a existencia de grupos organizados com base em estatutos diferenciados, vem originar
formas de protecc;ao social com esquemas de seguro social igualmente diferenciados.
Esta e uma das caracterrsticas do modele consetvador-corporatista de protecc;ao social,
tal como 0 conhecemos actualmente nos parses da Europa conti mental.
o mode/o /Ibera/de polrtica social constitui uma forma oposta as formas de consetvadorismo

proprio dos regimes anteriores, de peso significativo do Estado. 0 modele liberal classica,
pelo contn§rio, caracteriza-se pelo primado do mercado, e a adesao livre aos seus
mecanismos, como forma de organizac;ao da produc;ao do bem-estar, cabendo ao Estado
um papel minima na garantia de direitos sociais. Sem Estado nao haven3 garantia de
protecc;ao de previlegios de classe. Mas com 0 mercado, geram-se as previlegios e as
diferenciac;5es que resultam do seu proprio funcionamento enquanto mecanismo de
produc;ao de bem-estar. Uma das caracterfsticas do Estado liberal e0 de garantia, em
ultima instancia, de protecc;ao contra riscos socia is. Uma forma de 0 fazer e atraves de
programas sujeitos a condic;ao de recursos (means tested benehts), caracterrstico de
um Estado residual. As desigualdades que 0 mercado gera sao replicadas no sistema
liberal de protecc;ao social, e que se caracterizam por formas dualistas de protecc;ao,
com a prevalencia de formas estigmatizantes de protecc;ao de riscos sociais proprias dos
programas de narureza selectiva que caracterizam este modele de polrtica social. Este
modele origina "uma curiosa mistura de individualismos auto-responsaveis e dualismos: um
grupo na base da escala social que depende de formas de protecc;ao social estigmatizantes;
um grupo de classe media que sao predominantemente os clientes de formas de seguro
social; e finalmente um grupo previlegiado capaz de tirar partido do mercado para garantir
o seu bem-estar" (E5PING-ANDER5EN, 1990: 65).
•
Finalmente, 0 mode/osocia/-democrata, ou de princrpios socialistas. E nos parses nordicos
que se concretizam muitos dos ideais socialistas surgidos na literatura do sec. XIX e nas
lutas open3rias do inrcio do sec. XX, traduzido nos princfpios de universalismo popular
como extensao e consolidac;ao dos direitos democn3ticos nos anos 19205. Esta coincidencia
entre 0 universalismo e a democracia nos parses escandinavos (finais do sec. XIX enos
primeiros anos do sec. XX) constitui um facto marcante para 0 surgimento de formas
avanc;adas do modele social-democrata de polrtica social.
E5PING-ANDER5EN (1990) conduziu um trabalho empirico sobre os 18 paises estudados

para caracterizar os modelos de estratificac;ao social que os caracteriza, tendo construrdo
indicadores que permitam identificar, nos Estados-Providencia, princrpios corporativistas
(em que medida a seguranc;a social e diferenciada e segmentada em programas distintos
de acordo com diferentes estatutos socio-profissionais), /Iberais(a natureza residual do
Estado atraves de um peso mais relevante de benefrcios means-tested e 0 maior grau
de responsabilidade individual na cobertura de riscos sociais) ou socia/-democratas
(grau de universalismo das prestac;5es e um maior igualitarismo nas prestac;5es sociais).
Atraves destes indicadores, ESPING-ANDERSEN (1990) concluiu pela existencia de varios
grupos de parses com nrveis elevado, medio e baixo de consetvadorismo, liberalismo
e social-democracia. Assim, dos 18 parses estudados, sao parses com a) elevado grau
•
de conselVadorismo: Austria, Belgica, Franc;a, Alemanha e !tala; b) elevado grau de

liberalismo: Austn3lia, Canada, Japao, Suic;a, EUA; c) elevado grau de soda/-democracia:

Dinamarca, Finlandia, Holanda, Noruega e Suecia.
rel~50 entre 0 Estado e 0 Mercado

Dutra dimensao importante para a caracterizac;ao dos regimes de Estado-Providencia ea
repartic;ao, entre 0 sector publico e 0 sector privado, na proteq;ao social, que constitui " 0
contexte estrutural da desmercadorizac;ao, dos direitos sociais e da estratificac;ao social
dos regimes de bem-estar" (ESPING-ANDERSEN, 1990: 80). Com base num conjunto
de indicadores sabre a composic;ao pUblica e privada dos regimes de pens5es, 0 autor
confirma a existencia de tnes grupos distintos de regimes de pens5es: a) sistemas
predominantemente publicos, em que 0 elemento privado de mercado tem natureza
marginal, mas em que a seguranc;a social tende a ser marcada por interesses profissionais,
•
em particular de funcionarios pUblicos (Austria, Belgica, Franc;a, Alemanha, Italia e Japao);
b) sistemas residuais, em que 0 mercado tende prevalecer (Australia, canada, Suic;a, EUA);
c) sistemas universalistas, em que os direitos sociais sao garantidos a toda a populac;ao,
erradicando previlegios de estatuto e de mercado (Nova Zelandia, Noruega, Suecia e,
ainda que de forma menos clara, a Dinamarca e os Pafses Baixos).
os regimes de Estado-Providenda
ESPING-ANDERSEN (1990) conclui assim, da conjugac;ao destes tres criterios de analise,
sobre tnes regimes de Estados-Providencia, que sintetiza da seguinte forma:
a) Regime Social-Democrata
Trata-se de um regime a que pertencem a Dinamarca, a Finlandia e a Suecia, caracterizado
por um elevado grau de desmercadorizac;ao e onde sao dominantes os princfpios social-
-democratas de estratificac;ao social, constitufdo por um conjunto de beneffcios sociais
universais, generosos e altamente redistributivos, nao dependentes das contribuic;5es
individuais. A polftica social e dirigida a maximizac;ao das capacidades de independencia
individual, em particular 0 encorajamento da participac;ao feminina no mercado de trabalho
(especialmente no sector pUblico), e em que a promoc;ao do emprego aparece como
condic;ao de sustentac;ao econ6mica da solidariedade geral.
b) Regime Liberal
•
E um regime de que fazem parte os EUA, 0 Canada, a Australia, 0 Reino Unido e a Irlanda.
Tem um reduzido nfvel de desmercadorizac;ao, em que 0 funcionamento do mercado e
encorajado pelo Estado, quer directa e activamente (por esquemas privados de Seguranc;a
Social) quer indirecta e passivamente (atraves de means-tested benefits, beneffcios sociais
modestos para a populac;ao que comprovadamente necessite de apoio). Segue princfpios
liberais de estratificac;ao social, com uma estrutura dual da sociedade (em que existe
uma minoria de baixos rendimentos, dependente da assistencia, coexistindo com grupos

populacionais dependentes da seguranc;a social privada), sendo as programas sociais em

geral pouco redistributivas. Neste regime, a populac;ao feminina eencorajada a participar
no mercado de trabalho (particularmente no sector dos servic;os).
c) Regime Corporativo
•
Pertencem a este regime a Austria, a Belgica, a Franc;a, a Alemanha, as Parses Baixos e 0
Luxemburgo. Apresentam um nfvel moderado de desmercadorizac;ao, e sao caracterizados
par princfpios corporatistas e estatistas de estratificac;ao social, com beneffcios de
substituic;ao de rendimentos baseados no estatuto socio-profissional (solidariedade estrita,
de base profissional), em que esta presente a influencia da polftica social de inspirac;ao
catolica, segundo 0 princlpio da subsidariedade, em que ao Estado compete intervir
apenas quando se tiver esgotado 0 papel da famflia, em termos de capacidade para
gerir os riscos socia is. A participac;ao feminina no mercado de trabalho e desencorajada,
preservando-se os estatutos familiares tradicionais de homem bread-winner (principal
fonte do sustento familiar).
4.3. VARIEDADE DE TIPOLOGIAS DE ESTADO-PROVIDENCIA
o trabalho te6rico e de verificac;ao empfrica de Esping-Andersen, acabado de apresentar,

constituiu uma refenencia fundamental para as analises comparativas de Estados-
-Providencia, nos varios sentidos apresentados no infcio deste capftulo. A sua tipologia de
regimes de Estado-Providencia nao so constitui uma referencia fundamental para estes
estudos, como tambem constituiu 0 ponto de partida para trabalho te6rico e empfrico
posteriores, tendo por base multiplas crfticas a que foi sujeito pela orientac;ao te6rica
seguida ou pela natureza incompleta que assume para a literatura sobre este tema. Entre
os sulVeysrecentes sobre esta literatura, devem consultar-se os textos recentes de ARTS
& GEllSSEN (2002) e ARCANJO (2006).
Uma das criticas a obra de ESPING-ANDERSEN (1990), que surgiu logo ap6s a sua
publicac;ao, foi 0 facto de a tipologia proposta por este autor nao permitir a classificac;ao
dos pafses do sui da Europa. Este autor inclui a Italia no conjunto dos pafses de regime
conservador-corporatista, 0 que poderia conduzir a inclusao, nesta categoria, de outros
pafses do Sui da Europa (Portugal, Espanha e Grecia) cujos modelos predominantes de
protecc;ao social, pelas suas origens historicas, poderiam ser classificados neste grupo e
que, alem disso, tem outras caracterfsticas comuns, designadamente a influencia catolica
(se exceptuarmos a Grecia) e forte " famJliadsmd', um conceito que e posteriormente
trabalhado por ESPING-ANDERSEN (1999) para significar " um regime de bem-estar que
a
afecta 0 maximo de obrigac;5es de bem-estar familia" (op. cit, p. 45). Mas outros auto res

consideraram que, par estas caracterfsticas proprias dos parses do Sui, estes constituiriam
uma sub-categoria do tipo continental-conservador de Estado-Providencia, as quais se
deveria acrescentar 0 facto de serem Estados-Providencia rudimentares, com uma historia
mais recente e portanto com um menor grau de maturidade dos sistemas de protecc;ao
social. Daf que talvez fizesse sentido considerar-se como formando uma categoria propria
de regime de bem-estar.
Uma das primeiras reacc;5es a tipologia de Esping-Andersen propondo uma tipologia

allernaliva foi de auloria de LIEBFRIED (1992), defendendo a existencia de qualro
" regimes de pobreza", um criteria entendido como relevante para este autor, significando
este conceito as diferentes func;5es que as instituiC;5es de Estado-Providencia tem no
combate a pobreza nos seus pafses. Haveria assim, segundo este autor, quatro regimes
de bem-estar a que corresponderiam, em termos do criterio escolhido, diferentes model os
de polftica social em que se realizaria a cidadania social: i) 0 modele " moderno", do
regime escandinavo, com direito ao trabalho e a garantia da provisao do bem-estar, que
se caracteriza por ser um modele de Estado-Providencia empregador (polfticas sociais
activas) de primeira instancia e compensador (pollticas sociais passivas, de natureza
reparadora) de ultima instancia; ii) modele " institucional", do regime bismarkiano, que
consagra 0 direito a seguranc;a social estritamente ligado ao mercado de trabalho, um
modele de Estado-Providencia compensador de primeira instancia e empregador de
ultima instancia; iii) modele " residual", proprio do regime anglo-sax6nico, que consagra
o direito as transferencias, compensador de ultima instancia; iv) 0 modele " rudimentar",
caracterfstico de um modele proprio dos pafses do Sui da Europa e que 0 autor designa por
LaNn-Rime que se caracteriza por nao ter direitos socia is plenamente institucionalizados,
particularmente no que respeita a mfnimos sociais ou, para usar a expressao do autor,
uma promessa MO completamente institucionalizada.
Repare-se que a classificac;ao de Liebfried assenta em criterios distintos dos seguidos por
Esping-Andersen e visa, pois, objectiv~s de analise diferentes. Enquanto Esping-Andersen
baseia a sua classificac;ao nos crierios de qualidade dos direitos sociais, estratificac;ao
e articulac;ao entre 0 Estado e 0 Mercado que caraterizam os sistemas de protecc;ao
social, tal como se podem actualmente obsetvar e que resultam dos processos historicos
que estao na sua origem, Liebfied lanc;a um olhar sobre os Estados-Providencia no que
respeita a um aspecto particular, ainda que bastante relevante: a forma como incorporam
a pobreza e os direitos sociais de quem esta proximo dos nfveis mfnimos do bem-estar. 0
surgimento de um "quarto modelo" (do Sui da Europa) para um quadro tipologico mais
completo dos Estados-Providencia vi ria a ser abordado e desenvolvido por outros auto res,
como veremos adiante.

Dutra reaq;ao tem a ver com a forma como as parses Australia e Nova Zelandia sao
classificados par Esping-Andersen, na categoria de regime liberal de Estado-providencia.
Trata-se de uma critica formulada por CASTLES & MITCHELL (1993) que questionam que
se considerem exclusivamente as transferencias sociais como instrumento redistributiv~
que caracteriza as Estados-Providencia, havendo mecanismos de regulac;ao das
desigualdades do rendimento ao nfvel da formac;ao do rendimento primario (controle
salarial e seguranc;a do emprego) que, tendo efeitos significativos sabre as desigualdades
e a pobreza, antecipam e tornam menos necessarios as mecanimos redistributivos do
rendimento disponfvel. Embora neste parses as transferencias means-tested tenham
importancia muito significativa, as orientac;oes polfticas de esquerda, determinantes
para processos correctores de desigualdades do rendimento primario, levam os autores
a considerar nao adequada a classificac;ao destes pafses no regime " liberal". Propoem
assim uma classificac;ao nas seguintes categorias, em que 0 peso das despesas, do seu
financiamento por impostos e seu efeito equalizador sao usados como criterios: i) liberal,
em que 0 nfvel de despesas e baixo, nao dispondo de instrumentos de polftica social que
corrijam as desigualdades do rendimento; ii) conse/Vador, com nfveis elevados de despesa
social, mas com instrumentos de correcc;ao das desigualdades com pouca expressao; iii)
hegemonia de nao-direita (esquerda) po/lfica("non-right hegemony"), em que existe um
nfvel elevado de despesa, dispondo de instrumentos de polftica social de correcc;ao das
desigualdades do rendimento; iv) radical, que sao pafses em que, como na Australia e a
Nova Zelandia, tem baixos nfveis de despesa social e conseguem reduzir a desigualdade
dos rendimentos "antes" dos impostos e transferencias (isto e, reduzem a desigualdade
do rendimento primario) .
•
E interessante destacar outra contribuic;ao, no final dos anos 1990s, devida a KORPI &
PALME (1998), desta vez assente num conjunto de criterios considerados muito relevantes
para se poderem compreender os aspectos institucionais de funcionamento do Estado-
Providencia. Estes autores consideram que as diferenc;as que os Estados-Providencia
apresentam relativamente a estes aspectos institucionais reflectem 0 diferente papel
que desempenham, na sociedade, os conflitos entre diferentes grupos de interesse. As
estruturas institucionais existentes permitem, por outro lado, estabelecer quadros de
definic;ao de interesses e identidades entre grupos de cidadaos, que se reflectem no
desenho das polfticas de protecc;ao social. Obsetvando programas sociais, estes autores
consideraram, como citerios para identificar estas dimensoes institucionais, na perspectiva
te6rica em que se situam, as condic;5es de acesso ao programa, os princfpios presentes
no metodo de calculo dos beneffcios sociais e 0 modo de governac;ao do programa.
Propuseram entao os seguintes tipos de Estado-providencia: i) Segutan~a Basica, onde se
encontram pafses tao diversos como 0 Reino Unido e Irlanda, ou a Dinamarca, a Holanda

e a Suic;a au 0 Canada, as EUA e Nova Zelandia, em que as condic;5es de acesso se

baseiam na cidadania ou nas contribuic;5es e em que 0 beneficia tem natureza uniforme
(nat-rate benefit); ii) Corporatista, para varios parses do Continente Europeu (Franc;a,
Alemanha, Austria, Belgica e Italia) e 0 Japao, em que as condic;5es de acesso se baseiam
na categoria profissional do titular e na participac;ao na actividade economica, em que
o beneficia e calculado em estreita relac;ao com 0 salario auferido (eamings-related
benefit); iii) " Encompassing', relativo a parses escandinavos como a Finlandia, a Noruega
e a Suecia, em que 0 acesso ao programa se baseia na cidadania e na participac;ao na
actividade economica, sendo 0 valor da transfenencia calculado segundo 0 princlpio do
beneflcio uniforme (nat-rate benefit) e segundo 0 princlpio da relac;ao com 0 salario
(eamings-related benefit); iv) selectivo("targeted" ), como a Australia, em que 0 acesso
ao programa depende do exerclcio da prova de condic;ao de recursos, sendo 0 valor da
transfenencia calculado de acordo com 0 princlpio do beneflcio mlnimo; v) Voluntanocom
subsfclJo estatalC' Voluntary State Subsidized'), em que as condic;5es de acesso se baseia
no princlpio de adesao (voluntaria) ao programa e no valor das contribuic;5es, sendo a
transferencia social calculada segundo 0 princlpio do beneflcio uniforme (nat-rate benefit)
ou 0 princlpio da relac;ao com 0 salario (earnings-related benefit).
Algumas destas crlticas viriam a ser tomadas em considerac;ao por Esping-Andersen que,
em obra posterior (ESPING-ANDERSEN, 1999), incluiria nas suas analises a dimensao do
" famlliarismd' para caracterizar os Estados-Providencia, sendo assim um reconhecimento
de especificidades dos palses do Sui da Europa e de que os crterios presentes na sua obra
original nao os permitiam considerar. Esping-Andersen, alias, apresenta 0 conceito de
desfamlliadzayio ("de-familialization") como conceito paralelo ao de desmercadodzayio
("de-commodification"), numa analise que faz do papel da familia e, nela, do papel da
mulher na provisao do bem-estar, e "em que medida as famllias absorvem riscos sociais"
(op. cit., p. 51). Por nlvel ou grau de desfamlliadzayio, Esping-Andersen entende 0 nlvel
ou grau de reduyio em que os cidadaos se encontram na sua dependencia relativamente
aos cuidados da familia em termos de provisao de bem-estar. Esta desfamiliarizac;ao pode
ser conseguida fazendo transitar esses cuidados familiares para 0 mercado (comprando
setviC;os ate al prestados pela familia) ou para as instituic;5es do Estado-Providencia
(pelo fornecimento de servic;os publicos de provisao de bem-estar). 0 conceito de
"desfamiliarizac;ao" estaria assim relacionado com 0 de "desmercadorizac;ao": um regime
de bem-estar que seja desfamiliarizante, ao reduzir 0 esforc;o de produc;ao de bem-estar
requerido a familia, gera condiC;5es para os membros da familia, em particular a mulher,
se mercadorizarem (participac;ao no mercado de trabalho). Este seria, enta~, um conceito
a acrescentar na caracterizac;ao dos regimes de Estado-Providencia em que, alem do
modele de Estado-Providencia, se deveria acrescentar a dimensao " relevancia da familia"

no welfare mix.
Dutra tipologia de Estado-Providencia que, pelo usa generalizado que vem sendo feito
nos textos da Comissao Europeia, se tornou muito conhecida, deve-se a FERRERA (1996).
A sua construc;ao assenta em quatro criterios de identificac;ao: 1) a cobertura de riscos
e elegibilidade; 2) a estrutura dos beneffcios; 3) as mecanismos de financiamento; 4)
as configurac;5es institucionais. A tipologia de Ferrera traduz-se nas seguintes quatro
categorias de Estado-Providencia, cuja caracterizac;ao estatfsticae feita em FERRERA,
HEMERIlCK & RHODES (2000): i) Escandinavia, " em que a protecc;ao social e um direito
de cidadania, a cobertura e universal e todos tem direito as mesmas prestac;5es de base
(elevadas, quando comparadas com as padr5es internacionais) ( .. ), oferecem um vasto
leque de setviC;Os sociais p(Jblicos e medidas activas de emprego, que explicam as elevadas
taxas de actividade quer de homens quer de mulheres ( ... ) e a receita fiscal desempenha
um papel importante (embora nao exclusivamente) no financiamento das despesas socia is"
(op. cit., pp. 36-38); ii) Reino Unido(na verdade, incluindo tambem a Irlanda), em que
"a cobertura da protecc;ao social e muitrssimo inclusiva, embora nao completamente
universal (excepc;ao feita aos setviC;Os de saude)"(op. cit, p. 42), e em que a assistencia
social, com prestac;5es sujeita a condic;ao de recursos (means tested) tem relevancia; iii)
Europa Continental, em que os benefrcios sociais sao proporcionais ao salario auferido e
o financiamento assenta nas contribuic;5es, segundo uma l6gica predominante de seguro,
muitas vezes com regras de calculo diferenciadas por categorias socioprofissionais, em
que a cobertura a bastante inclusiva, ainda que fragementada por logicas corporativas, e
as taxas de substituic;ao do rendimento sao elevadas; iv) Europa do SuI, com uma forte
influencia bismarkiana na sua genese, mas apresentando um grau de desenvolvimento
rudimentar, que importa analisar com alguma atenc;ao particular, dada a sua natureza
especrfica e, como se viu acima, a natureza polemica que apresenta a argumentac;ao
sobre a sua existencia como categoria autonoma.
4.4. A EUROPA DO SUL: REAUDADE OU MODELO?
Uma questao que tem preocupado varios investigadores, como se viu na secc;ao anterior,
e a de saber se as tipologias de Estado-Providencia devem incluir a explicitac;ao de um
modele proprio do parses do Sui da Europa ou se aquelas tipologias que 0 nao fac;am sao
suficientemente abrangentes para neles inclurrem estes parses os quais, neste caso, MO
teriam nenhuma caracterrstica especrfica para alem das que essas tiplogias revelam. Neste
caso estariamos perante um conjunto de parses cujas caracterfsticas do Estado-Providencia
diferem apenas em termo de graude outros modelos, ou regimes, de Estado-Providencia

(designadamente dos parses da Europa Continental, de tipo corporativ~). Sera, pelo

contn§rio, que os criterios usados por essas tipologias nao sao 5uficientes para abranger
estes parses, de tal modo que poderfamos falar num modele de Estado-Providencia do
Sui da Europa?
Vimos que esta foi a orientac;1io seguida em FERRERA (1996) e FERRERA, HEMERIlCK
& RHODES (2000). Viu-se tambem, na seCC;ao anterior, que ESPING-ANDERSEN
(1999) introduziu a dimensao familiar de analise da provisao de bem-estar para ter em
considerac;ao a realidade dos parses do Sui da Europa. Importa ver, com mais algum
pormenor, 0 que caracteriza este conjunto de parses, quer no que tem em comum entre
si, quer 0 que os distingue, como grupo, do conjunto dos outros parses no que respeita
a provisao do bem-estar.
Fixemos entao a nossa atenC;§o nos parses classificados como Europa do Sui por FERRERA,
HEMERIlCK & RHODES (2000), isto e, Portugal, Espanha, Grecia e Italia. Observando
o que os caracteriza em comum, podemos considerar varios aspectos relevantes para a
produc;ao do bem-estar (SILVA, 2002). Sao parses que, em termos dos seus processos
historicos, experimentaram regimes autoritarios durante uma parte importante do sec.
XX, precisamente durante 0 perfodo de nascimento e difusao do Estado-Providencia na
Europa. As suas transic;5es para a democracia ocorreram, em alguns destes parses em
perrodos bastante proximos entre si. A ausencia de um movimento operario, durante 0
perrodo das ditaduras vividas por esses parses, caracterizam 0 contexte polrtico em que
as suas instituic;5es de provisao do bem-estar foram criadas e determinaram algumas
das suas caracterrsticas.
Acresce que, em alguns destes parses, 0 desenvolvimento das instituic;5es do Estado-

-Providencia ocorreu numa fase de crescimento economico (a partir dos anos 19505).
A par disso, a influencia da Igreja Catolica e de alguns princfpios do pensamento social
da Igreja e, bem assim, do pensamento e acc;ao do corporativismo, leva a que assuma
bastante visibilidade a sua influencia, e a semelhanc;a entre alguns despes parses, no
desenho das suas polfticas sociais: 0 princfpios da subsidiaridadade, 0 papel da familia
patriarcal na provisao do bem-estar, a articulac;ao e boa convivencia entre os interesses
do capital e do trabalho, 0 papel assistencial do Estado supletivo do que deve caber a
sociedade civil, pelos princfpios e praticas das instituic;5es de mutualidade e de caridade.
Para alguns destes parses (Gn§Cia, Espanha e Portugal), as suas transic;5es para a
democracia foram rapidas e acompanhadas por importantes reivindicac;5es e 0 surgimento,
em soluc;5es polfticas tomadas, de ideias igualitaristas. Pode mesmo considerar-se que
"as polfticas socia is foram um elemento decisivo na procura de consenso e na legitimac;ao
dos regimes democraticos, na medida em que as reivindicac;5es sociais, podendo ser

expressas, tinham, ainda que parcialmente, de ser concretizadas de forma a legitimar e

consolidar as novas regimes" (SILVA, 2000: 36).
Hi! assim especificidades que caracterizam 0 conjunto dos parses do Sui da Europa que
permitem compreender que possam ter algumas caracterfsticas comuns, distintas dos
outros parses onde nasceram as primeiras instituic;5es do Estado-Providancia. Ainda que
as origens das instituiC;5es do Estado-Providencia nestes parses esteja muito marcada
pela familia bismarkianade protecc;ao social, assente nos princfpios do seguro social e das
estruturas cosporativas do seu tecido econ6mico e social, 0 que nos levaria a considerar
estes parses como parte do regime consetvador-corporativo de Estado-Providencia. Mas
estes parses tem caracterrsticas proprias que os dintnguem dos outros parses deste
regime. Estas diferen<;as foram assinaladas por FERRERA (1996) e SILVA (2000) como
argumentos para a defesa de um modele proprio de Estado-Providencia destes parses.
Estes parses seguem, como se disse, pela sua origem historica, princfpios bismarkianos
dominantes dos seus sistemas de protecc;ao social, aproximando-se dos parses do regime
continental-corporativo, ainda que as despesas sociais representem uma percentagem
menor do PIB. Mas, 0 que e mais significativo, apresentam grande fragmentac;ao nos
sistemas de pens5es, com taxas de substituic;ao do rendimento muito elevadas para
alguns grupos s6cio-profissionais, existindo grupos em que os nrveis de protecc;ao social
sao mais incipientes, com prestac;5es sociais baixas, para os trabalhadores irregulares,
nao qualificados e de baixos salarios, e os que trabalham na economia informal. Mas,
a par deste dualismo de protecc;ao social, encontramos sistemas de saude publicos e
universais, resultado das transformac;5es democraticas sofridas e dos ideais universalistas
e igualitaristas que os caracterizaram. 0 " baixo grau de penetrac;ao das instituic;5es
e
publicas de protecc;ao social" que caracteriza estes parses frequentemente acompanhado
de formas de particularismo institucional, de clientelismo polrtico, "em que os partidos
politicos, designadamente aos nrveis regional e local, trocam favores e benefrcios por
apoio politico" (SILVA, 2000: 41).
4.5. FUNC;OES SOCIAlS DO ESTADO NA UNIAO EUROPEIA
Apos termos visto 0 significado e a origem historica do Estado-Providencia, e feita uma

descric;ao sumaria do seu desenvolvimento no mundo, chegou a vez de comec;armos a
analisar os modernos Estados-Providencia tal como actualmente existem na Europa. Para
esse efeito, comecemos por caracterizar a actuac;ao do Estado Social nas func;5es que
actualmente desempenham nos diversos Estados que constituem a actual Uniao Europeia.

A Uniao Europeia e um espac;o econ6mico e politico que engloba varias realidades

nacionais, bastantes distintas entre si em termos econ6micos, culturais e tambem no
que respeita as suas instituiC;5es polfticas e as instituic;5es dos seus Estados-Providencia.
o nascimento e alargamento da actual Uniao Europeia, desde 0 Tratado de Roma ate a
actualidade, foi diversificando este espac;o. Par outro lado, comec;ando por ter objectiv~s
de integrac;ao economica, as dimensoes sociais da criac;ao do espac;o econ6mico foram

ganhando importancia, originando decisoes que determinaram diversos nfveis de
intetvenc;ao polftica na formulac;ao das polfticas sociais. Destacam-se claramente as nfveis
nacional (dos Estados Membros, responsaveis pela preparac;ao e execuc;ao das polfticas) e
o nfvel supra-nacional (da Comissao Europeia e das varias instancias do poder na Uniao)
em que se definem estrategias e se formam linhas de orientac;ao que marcam a Polftica
Social e as formas de actuac;ao dos Estados-Providencia nacionais.
Actualmente, no ambito da discussao sobre as func;5es sociais do Estado, recorre-se

com frequencia ao conceito de "mode/o soda/ europeti' caracterizado por "sistemas que
oferecem elevados nfveis de protecc;ao social, pela importancia do dialogo social e por
servic;os de interesse geral cobrindo actividades vita is para a coesao social, e que esta
actualmente baseado, para alem da diversidade dos sistemas socia is dos Estados-Membros,
num conjunto nuclear de valores comuns" (Conclusoes da Presidencia, Nice 2000).
Esta secc;ao pretende ser um primeiro passo no sentido de se comprender 0 significado

e 0 alcance deste conceito. Nele vamos fazer uma descric;ao das func;5es dos Estados-
-Providencia na Uniao Europeia permitindo, assim, uma visao actual das polfticas sociais
nos varios Estados-membros, bem como do peso econ6mico do Estado nas suas func;5es
sociais, e em que medida os sucessivos alargamentos da actual Uniao Europeia vieram
trazer, para este espac;o, heterogeneidade acrescida.
Para se conhecer 0 peso econ6mico do Estado-Providencia na Uniao Europeia temos de

nos socorrer de informac;ao estatfstica harmonizada, 0 que exige um sistema estatfstico
que permita a quantificac;ao destas func;5es do Estado, para 0 qual e necessario, a partida,
dispor de: i) um sistema de informac;ao dos regimes de protec¢osodal, descrevendo os
beneffcios relativos as varias func;5es do Estado, de modo a que possam ser comparados
entre os varios Estados Membros; ii) uma nomenclatura internacionalmente aceite das
operac;5es do Estado na area social; iii) formas de recolha e concatenac;ao da informac;ao
obtida de cada um dos Estados Membros, validac;ao dessa informac;ao e sua agregac;ao
e apresentac;ao de forma normalizada.
Estas condic;5es estao garantidas atraves do MISSOC (' Mutual Information System on
Social Protection in the Member States of the European Union"), onde se apresenta, de
forma pormenorizada, a informac;ao relativa aos sistemas de protecc;ao social de cada

um dos parses da Uniao Europeia, e do ESSPROS ('European System of Integrated Social

Protection Statistics"), uma nomenclatura de todas as operac;5es de transfenencia que
caracterizam 0 conjunto de todos esses sistemas. A informac;ao, fornecida pelos Estados
Membros, e validada e agregada e apresentada de forma normalizada pelo EUROSTAT,
apresentando essa informac;ao regularmente nas publicac;5es anuais "Soda/ Protection in
Europe' OU, mais recentemente, nas publicac;aes anuais "Joint Reporton Soda/ Protection
and Social Inclusion', au outras que Ihes sucederam.
A informac;ao sabre proteq;ao social, que se apresenta no Quadro 4.1, obtida das
estatfsticas do EUROSTAT e assente nos sistemas de informac;ao acima referidos, permite
conhecer a dimensao da protecc;ao social do Estado, para cada um dos parses, pela
percentagem que representam 0 total da despesa nas varias func;5es sociais do Estado
no PIB de cada pars, no quadro relativamente ao ana de 2005, ana escolhido para fazer
esta caracterizac;ao.
Os sistemas de informac;ao distinguem, em termos agregados, varias func;5es do Estado

na area da protecc;ao social, as mais importantes das quais se apresentam no quadro.
Estas func;5es sao as seguintes:
Ve/hice. rendimento de substituic;ao e de apoio em dinheiro ou em genero (excepto os

cuidados de saude) que se relacione com a velhice, incluindo as pens5es de velhice e a
provisao de bens e setviC;os (excepto os cuidados medicos) aos idosos.
Doen~a e cUldados de saude. rendimento de substituic;ao e de apoio em dinheiro que

se relacione com a doenc;a frsica ou mental, excluindo invalidez. Os cuidados de saude
destinados a manter ou melhorar a saude ou curar doenc;as, independentemente da
sua origem, inclui subsrdio de doenc;a, cuidados medicos eo fornecimento de produtos
farmaoeuticos.

4.1
QUADRO
Despesa em Protect;iio Social por grupos de fun¢es
2005
( Ofo) Composil;iio da despesa em protec9io social ( Ofo)
Pais Des ..._ Doenc;ae Habitac;fio

Velhicee Familia e
prote0;5o uidados d Invalidez Desemprego e esclusAo
sobrevivencia crianc;as
social/ PIB saude sodal
Formac;ao cia CEE (1957)
BE 29.7 44.7 27.1 7.0 7.2 12.2 I.B
DE 29.4 43 .5 27.3 7.7 11.2 7.3 2.9
FR 31.5 43 .9 29 .8 5.9 B.5 7.5 4.3
IT 26.4 60 .7 26.7 5.9 4.4 2.0 0.3
W 21.9 36.6 25.7 13.1 16.9 5.0 2.B
Nl 2B.2 42.3 30.9 9.9 4.9 5.9 6.2
1. 0 alargamento (1973)
DK 30.1 37.5 20.7 14.4 12.9 B.6 5.B
IE 18.2 26.6 40.9 5.3 14 .6 7.5 5.1
UK 26.8 45 .0 30.9 9.0 6.3 2.6 6.3
2.° alargamento (1981)
El 24.2 51. 2 27.8 4.9 6.4 5.1 4.5
3,° alargamento (1986)
E5 20.8 4 1.4 3 1.6 7.3 5.6 12.4 1.7
PT (1) 24.7 47.2 30.4 10.4 5.3 5.7 1.0
AT 28.8 48.6 25 .5 B.O 10.7 5.B 1.4
FI 26.7 37.3 25 .9 12,9 11. 6 9.3 3.0
5E 32.0 40.5 24.3 15.4 9.B 6.2 3.B
5,° alargamento (2004)
CY 18.2 46.6 25.3 3.7 11. 8 5.B 6.7
CZ 19.1 42 .6 35.3 7.B 7.5 3.6 3.1
EE 12.5 44.0 3 1.9 9.4 12.2 1.3 1.2
HU 21.9 42 .5 29.9 9.9 11.8 2.9 3.1
IT 13.2 46.4 30.3 10.4 9.3 I.B I. B
lV 12.4 48.4 26.0 9.1 11. 0 3.9 1.6
MT 18.3 52.4 26.3 6.7 4.7 7.4 2.5
PL 19.6 59.8 19.9 10.5 4.4 2.9 2.5
51 23.4 44.4 32.3 B.5 B.6 3.3 2.9
5K 16.9 42 .5 29.5 9.2 11. 3 4.3 3.2
BG 16.1 51.1 29.0 B.4 6.B 1.9 2.7
RO 14.2 41.3 36.2 7.0 10.2 3.2 2.1
EU-15 27.8 45 .7 28.6 7.9 B.O 6.2 3.5
EU-27 27.2 45 .9 28.6 7.9 B.O 6.1 3.5
. . .
Foot e.• EURa STAT Statistics In FOOlS 46/2008,• (1) 2004
lnva//dez. rend imenta de substituic;aa e de apoia em dinheiro au em generos (exceptuanda

cuidadas de saude) que se relacianem com a incapacidade de pessoas co m deficilencias
ffsicas au mentais para rea lizar actividades ecan6mi cas e saciais, incluinda pens5es de

invalidez e a provisao de bens e servic;os (que nao de setviC;Os de saude) as pessoas com
deficiencia.
Sobrevivencia: rendimento de substituic;ao e de apoio em dinheiro au em genero

(exceptuando cuidados de saude) que se relacionem com a morte de um membra da
familia (par exemplo, pens5es de sobrevivencia).
FamIlia e cdan~as. apoio em dinheiro au em generos (exceptuando cuidados de saud e)

que se relacionem com as custos da gravidez, maternidade e adopc;ao e com cuidados
pessoais as crianc;as au outros membros da familia.
Desemprega rendimento de substituic;ao e de apoio em dinheiro au em genero que
se relacionem com 0 desemprego, incluindo as subsidios de desemprego e formac;ao
profissional financiado par agencias publicas.
Habita¢o: ajudas ao custo da habitac;ao, incluindo intetvenc;5es pelas autoridades publicas

de ajuda as famflias para suportar os custos da habitac;ao.
£Xc/useD Soda!. outras despesas nao classificadas nas func;5es anteriores, incluindo
benefrcios em dinheiro ou generos (exceptuando cuidados de saud e) especificamente
dirigidos a com bater a exclusao social e que nao sejam cobertos pelas outras func;5es,
incluindo os benefrcios de apoio de rendimento, reabilitac;ao e alc06licos e toxicodependentes
e outros benefrcios (que nao sejam cuidados de saude).
No Quadro 4.2 apresentam-se indicadores sobre 0 peso econ6mico do conjunto destas

func;5es medido 0 valor da despesa em que incorrem (despesa social total em protecc;ao
social) no PIB e a importancia relativa de cada uma dessas func;5es, pelo peso que tem
a despesas em cada uma dessas func;5es na despesa social total em protecc;ao social.
Foi tomada a opc;ao de organizar os parses pela ordem pela qual foram aderindo a actual
Uniao Europeia, nas sucessivas fases de alargamento. Deparamo-nos com uma grande
diversidade entre os Estados-membros no que respeita a dimensao econ6mica do Estado-
-Providencia, sendo os parses mais "antigos" (os fundadores da actual UE) aqueles em
que este peso e mais importante (e entre eles que se encontram tambem os fundadores
•
do Estado-Providencia na Europa). E menor 0 peso econ6mico das func;5es sociais do
Estado nos parses do Sui da Europa e, de forma muito visrvel, alguns dos parses que mais
recentemente aderiram e pertenciam ao conjunto dos parses socialistas do leste Europeu.

QUADRO 4.2
Indicadores gerais sobre Protec~o Social
2005
Finane. Finane.
PIB per PensAo de SUbsidio de Finane. Contrib. Contrib.
Pais
Populac;5o capita velhice desemprego Estado patronais trabalhad.
(milhaes) (pps)/ ano (pps) / mes (pps)/ mes (% ) (% ) (% )
Forma~ao cia CEE (1957)
BE 10,4 27135 2022 53B 24.7 51.4 22 .0
DE 82 .5 25797 2789 324 35 .6 35 .0 27.7
FR 62,6 25077 2671 399 30.6 44.7 20 ,9
IT 58,5 23474 2683 7B 41.4 41.7 15.3
W 0.5 59202 2461 2B5 45.3 26.9 24.4
Nl 16.3 29374 2389 456 19,9 33.4 34.4
1. 0 alargamento (1973)
DK 5.4 28375 2055 371 63 .2 10.3 18 .5
IE 4.1 32197 B34 241 53 .9 24.7 15.3
UK 60.1 26715 2429 50 50.5 32.4 15 .5
El 11.1 21589 1652 71 30.7 35 .5 22 .9
3.0 alargamento (1986)
ES 43 .0 23069 1540 32B 33.3 48,9 15 .6
PT (1) 10.5 16891 1360 IB4 42 .2 31.7 15.7
4.0 alargamento (1996)
AT B.2 28852 3218 217 33.1 37,9 27.4
FI 5.2 25774 1787 393 43 .7 38.8 11.4
5E 9.0 27721 2256 330 48.0 41.0 B.B
5.° alargamento (20(H)
Ci 0.7 20753 1294 B5 53 .7 19.7 15 .0
CZ 10.2 17156 1183 39 18.1 54.3 26.4
EE 1.3 14093 5BD 11 20.4 79.0 0.4
HU 10.1 14393 1044 3B 34.8 42 .0 15 .9
IT 3.4 11914 640 10 39.6 53 .8 6.0
lV 2.3 11180 57B 36 35.3 47.1 16 .9
MT 0.4 17330 1367 IB3 34.5 43 .5 19 .2
PL 38.2 11482 BB5 26 39.2 28.0 22.3
51 2.0 19462 1255 52 31.7 27.4 40 .0
5K 5.4 13563 B43 23 14.0 62 .0 22.4
BG 7.B 7913 472 17 36.1 42.4 18 .3
00 21.7 7933 409 19 11.7 49.7 23 .5
EU-15 316.2 ... 2404 254 37.9 38.2 20.7
EU-27 491.0 22400 2096 215 37.6 38.3 20 .8
. . .
Fonte.• EUROSTAT News Release 19/2008,• EUROSTAT Statistics In Forus 46/2008,• (1) 2004
o quadro apresenta ta mbem a importancia relativas das varias func;5es sociais da protecc;ao
socia l. Deve ter-se cu idado na leitura desta informaC;ao, uma vez que a importancia relativa
de cada uma destas fu nc;5es e, naturalmente, 0 va lor da despesa social tota l, depende nao

apenas da "generos/dade' dos beneffcios, mas tambem do volume da populac;ao coberta,

pelo que estes dados MO sao 5uficientes para caracterizar a "qualidade" dos direitos sociais
consagrados n05varios parses. 0 Quadro4.2 acrescenta alguma informac;ao adicional, com
a inclusao do valor da despesa media de alguns beneffcios sociais (destacamos a pensao de
velhice e 0 subsfdio de desemprego, que podem ser comparados com 0 PIB por habitante
de cada pars), expressos em PPS ('purchasing power standards'), uma forma de ter em
considerac;ao, MO apenas a conversao numa unidade monetaria comum, 0 euro (usando
a taxa de cambio), mas tambem as diferenc;as de poder de compra (usando os indices
de prec;os no consumidor), sendo portanto compan3veis em termos de poder aquisitivo.
Os quadros apresentados devem ser portanto considerados como uma primeira informac;ao
•
objectiva da importancia economica do Estado-Providencia na Uniao Europeia. Eo primeiro
retrato social que se pode ter da Uniao Europeia mas, como se viu, insuficiente para se
conhecer 0 que de facto sao os varios Estados-Providencia neste espac;o economico e
politico.
4.6. DIMENsAO SOCIAL DA INTEGRAc;AO EUROPEIA: ANAuSE EVOLUTIVA
A construc;.3o da Uniao Europeia tem tido uma dimensao social que importa conhecer
•
nos seus trac;os fundamentais. E 0 que faremos nesta secc;ao, onde apresentaremos a
evoluc;.3o dessa dimensao social tal como foi sendo consagrada nos varios tratados e
documentos fundamentais, e da forma como a articulac;ao entre os nfveis nacionais e
supranacional foi sendo realizada, permitindo que haja actual mente a defesa polftica de
um modele social europeu.
Desde a criac;ao da CEE com 6 Estados-membros, pelo Tratado de Roma em 1957,

atea actualidade, foram varios os marcos importantes no processo da construc;.3o da
dimensao social da Europa ate acriac;ao da Uniao Europeia actualmente com 28 Estados-
•
-membros. E este duplo movimento, em que se consubstancia a construc;.3o do actual
modele social europeu, que vamos tratar desde ja. Por um lado, temos 0 alargamento do
espac;o comunitario a um conjunto mais vasto e heterogeneo de pafses, com crescente
diversidade institucional dos sistemas de protecc;.30 social. Por outro lado, a historia
da actual Uniao Europeia, desde a criac;ao da CEE em 1957, esta caracterizada por um
conjunto de documentos polfticos que permitem conhecer a forma como a polftica social
foi ganhando importancia no espac;o europeu. Vamos tratar de seguida, de forma sumaria,
destas duas questoes.

os antecedentes da cria~50 da CEE

A criac;ao da Comunidade Econ6mica Europeia (CEE) pelo Tratado de Roma , em 1957,
teve objectiv~s eminentemente econ6micos. Na leitura do Relat6rio SPAAK (1956), que
esta na base deste Tratado, as escassas referencias que se encontram relativamente
a polftica social referem-se a dominios requeridos para assegurar a realizac;ao de um
mercado comum, como sejam: a harmonizac;ao da legislac;ao, designadamente "dos
regimes nacionais que afectam a igualdade de salarios para homens e mulheres, a durac;ao
do trabalho semanal e a durac;ao do periodo de ferias" (Relat6rio 5paak, pp. 14-15),0
estabelecimento de princfpios de liberdade de movimento de trabalhadores entre os parses
desse espac;o economico, bem como a necessidade de criac;ao de fundos financeiros para
apoio a reconversao industrial das empresas em dificuldade econ6mica ou falencia, e no
apoio a formac;ao e mobilidade profissional dos trabalhadores.
Nos tratados que precederam a criac;ao da CEE, relativos a criac;ao da CECA (pelo Tratado
de Paris em 1951) e do EURATOM (pelo Tratado de 1957) est. visivel uma orientac;ilo
polftica em que, atraves da criac;ao de um mercado comum, se pretende "atingir uma
expansao econOmica, 0 crescimento do emprego e um aumento dos nfveis de vida nos
Estados-Membros" e em que a "Comunidade promovera progressivamente as condic;5es
para que se alcancem os nfveis mais elevados possfvel da produtividade, com a contfnua
salvaguarda do emprego e de forma a nao provocar perturbac;5es fundamentais e
persistentes nas economias dos Estados-Membros" (Tratado de Paris, 1951, art.o 2). Assim,
nao prevendo actuac;5es especfficas no que respeita as dimensoes socia is da criac;ao de
espac;os econ6micos integrados, a criac;ao de um mercado comum MO deixou nunca de
ter em vista objectiv~s de progresso de bem-estar que se desejava, e esperava, como
resultado dessa integrac;ao.
criafao da CEE: 0 Tratado de Roma, 1957

Na criac;ao da Comunidade Econ6mica Europeia (CEE) esta presente a preocupac;ao com as
suas dimens5es sociais, ainda que com caracter secundario relativamente aos objectiv~s
de natureza econ6mica. A preocupac;ao com a remcx;ao das barreiras a mobilidade da
mao-de-obra esta muito presente no seu Tratado fundador, 0 Tratado de Roma de 1957.
Ainda que atribua uma muito elevada prioridade aos objectiv~s econOmicos, este Tratado
contem um conjunto de artigos sobre Polftica Social (Titulo III, artigos 117.0 a 128. 0).
A introduc;ao da dimensao social na construc;ao do espac;o econ6mico europeu sempre foi

uma questao controversa. Foi muito marcada, no perfodo de negociac;ao do Tratado, pela
oposic;ao entre as posic;5es da Franc;a e da Alemanha sobre os efeitos dos custos sociais
na competitividade das suas economias, sendo a posic;ao da Franc;a muito mais favoravel a
uma harmonizac;ao das medidas de polftica (sem 0 que, pela natureza mais avanc;ada dos

direitos sociais neste pars, colocaria a Franc;a numa posic;ao de desvantagem comparativa
face aos outros parses da CEE), enquanto a Alemanha defendia uma menor regulac;ao
das medidas sociais. A soluc;ao versada no Tratado constitui um compromisso entre as
duas posiC;iies (HANTRAIS, 1995: 2-3). 0 principio do " igual pagamento" entre homens
e mulheres (art.o 119.°), do pagamento das ferias (art.o 1200) e da implementac;ao de
medidas comuns para as trabalhadores migrantes (art.o 121. 0 ) constituem evidencias
das vitorias das posic;5es da Franc;a no Tratado.
No artigo 117.0 do Tratado de 1957 estipula-se que "as Estados-Membros acordam entre
si a necessidade de promover a melhoria das condic;5es de trabalho e dos nfveis de vida
dos trabalhadores, de forma a tarnar passlvel a sua harmonizac;ao". Para alcanc;ar esse
objectiv~, as Estados-Membros "acred itam que esse progresso resulta nao apenas do
funcionamento do mercado comum, que contribuin3 para a harmonizac;ao dos sistemas
sociais, mas tambem dos procedimentos previstos no Tratado e da aproximac;ao das
disposic;5es legislativas, regulamentares e administrativas". Tenhamos em considerac;ao
o facto de, aquando da sua criac;ao, a CEE era constiturda per um conjunto de parses
que seguem um modele de protecc;ao social de orientac;ao Bismarkiana e de natureza
corporatista (Franc;a, Alemanha, Italia, Belgica, Parses Baixos e Luxemburgo). Os
sucessivos alargamentos foram dando lugar a uma crescente heterogeneidade europeia
em termos dos modelos de intervenc;ao social do Estado: em 1973 com a entrada de
parses representando modele liberal, de Estado residual (UK e Irlanda) e social-democrata
(Dinamarca), nos anos 19805 com a entrada de parses do Sui (Grecia em 1981 e Espanha
e Portugal em 1986), 0 reforc;o dos modelos social-democrata e corperatista em 1996
•
(Austria, Finlandia e Suecia) e, ja no sec. XXI, os parses do ex-bloco socialista. 0 prop6sito
da harmonizac;ao dos sistemas de protecc;ao social, aquando da fundac;ao da CEE, viria a
ter uma narureza e viabilidade distintas a medida que 0 seu alargamento foi originando
uma crescente heterogeneidade em termos de modelos de protecc;ao social.
A criac;ilo do Fundo Social Europeu (FSE) (art.os 123.° a 128.° do Tratado de Roma)
constituiu um instrumento importante para as finalidades econ6micas da criac;ao da CEE,
visando assegurar 0 emprego e 0 reemprego da populac;ao trabalhadora e encorajar a
mobilidade geografica e profissional no interior do espac;o comunitario. De acordo com
o art.o 123. 0 do Tratado de Roma, "em ordem a melhorar as oportunidades de emprego
dos trabalhadores no mercado comum e contribuir, portanto, para aumentar 0 nrvel de
vida, e criado um Fundo Social Europeu ( ... ); tera per func;ao tornar mais facil para os
trabalhadores obterem emprego e aumentarem a sua mobilidade geografica e profissional
dentro da Comunidade". Mas importa referir que as despesas do FSE representavam, no
final da decada de 1980, cerca de 7% do orc;amento comunitario, em comparac;ao com
67% que repesentava a despesa com a agricultura (KLEINMAN, 2002: 85).

a Carta Social Europeia do Conselho da Europa, em 1961

A par da criac;ao de um espac;o econ6mico marcada, desde 0 infcio, com algumas (mas
muito limitadas) preocupac;5es sociais, eao nfvel do Conselho da Europa que as avanc;os
com as preocupac;5es sociais na Europa ganham relevo. 0 Conselho da Europa, contando
actualmente com 46 parses membros, e uma organizac;ao intergovernamental com sede
em Estrasburgo criada em 1949 (em Londres, contando inicialmente com 10 parses
membros) com 0 objectiv~ de promover a defesa dos Direitos Humanos e a defesa e
protecc;ao dos direitos e liberdades fundamentais, para "realizar uma uniao mais estreita
entre as seus membros de modo a salvaguardar as ideais e as princfpios que sao 0 seu
patrimonio comum e favorecer 0 seu progresso economico e social".
o primeiro tratado a ser concebido pelo Conselho da Europa e assinado pelos seus
Estados membros, em 1950 (Roma), foi a Convenc;ao para a Salvaguarda dos Direitos do
Homem e das Liberdades Fundamentais (tambem designada Convenc;ao Europeia dos
Direitos do Homem). Esta Convenc;ao e considerada um instrumento que visa "assegurar
a protecc;ao efectiva dos direitos e liberdades fundamentais e estabelecer os mecanismos
jurisdicionais capazes de garantirem 0 seu respeito", ainda que cobrindo apenas os direitos
civis e politicos. Em 1961 (Turim) e concebida e assinada uma Carta Social Europeia para
completar os direitos civis e politicos garantidos pela Convenc;ao Europeia dos Direitos do
Homem, e consagrando direitos sociais. Trata-se de um conjunto de direitos nos dominios
da saude, da educac;ao, do trabalho e da protecc;ao social, inspirada nas recomendac;5es
das Nac;5es Unidas. Entra em vigor em 1965, apos a sua ratificac;ao por cinco Estados
membros. Por esta carta Social os Estados membros comprometem-se a respeitar um
conjunto de direitos socia is descritos nos artigos 1.0 a 19.°: direito ao trabalho; direito
a condic;5es justas de trabalho; direito a condic;5es de trabalho seguras e saudaveis;
direito a uma justa remunerac;ao; direito dos trabalhadores a organizarem-se; direito a
negociac;ao colectiva; direito das crianc;as ejovens a protecc;ao; direito das trabalhadoras
femininas a protecc;ao; direito a orientac;ao profissional; direito a formac;ao profissional;
direito a protecc;ao na saude; direito a seguranc;a social; direito a assistencia social e
medica; direito a beneficiar de setviC;os sociais; direito da populac;ao com deficiencia para
a formac;ao profissional, reabilitac;ao e realojamento; direito da protecc;ao social, legal e
economica da familia; direito das maes e das crianc;as a protecc;ao social e economica;
direito a ter uma profissao remunerada no territorio de outras partes contratantes; direito
dos trabalhadores migrantes e suas famfliasa protecc;ao e assistencia.
Mais tarde, em 1988,0 Protocolo Adicional a Carta Social Europeia alargou 0 ambito dos
direitos sociais, em termos de igualdade de oportunidades e de tratamento dos trabalhadores
em materia de emprego, sem discriminac;ao de genero, direito dos trabalhadores a serem
informados e consultados e tomarem parte na melhoria das condic;5es e ambiente de

trabalho, bem como 0 direito das pessoas idosas a protecc;ao social.

A Convenc;ao dos Direitos Humanos e a Carta Social do Conselho da Europa viriam mais
tarde a ser inspiradores da Carta Comunitaria dos Direitos Sociais Fundamentais dos
Trabalhadores, adoptada pelos Chefes dos Estados Membras da CEE em Estrasburgo, 8-9
Dezembro de 1989. Este documento viria a constituir uma pe<;a fundamental da construc;ao
da Polftica Social Europeia, como adiante veremos.
Programa de ACf50 Social da Comunidade, 1974

Foi muito limitado 0 alcance dos primeiros passos da polftica social da Comunidade
Europeia. Vinham sendo crescentes, ao longo dos anos 19605, as preocupac;5es sociais.
Comec;ava a generalizar-se 0 sentimento de insuficiencia do papel social da Comunidade
Europeia e a necessidade de desempenhar um papel de maior importancia face aos
problemas sociais existentes no espac;o comunitario. Foi esse 0 sentido essencial da
Conferencia de Haia em Dezembro de 1969, em que foi acordado que a Comunidade
Europeia deveria prosseguir objectiv~s economicos e polfticos incluindo uma "polftica social
concertada". A Cimeira de Paris, de 1972, concluiu no mesmo sentido, reconhecendo-se a
necessidade de os Estados membros terem uma actuac;ao mais vigorosa no campo social
(COLLINS & SALAIS, 2004: 424).
Um passo importante nessa direcc;ao foi dado pela Resoluc;ao do Conselho de 21 de Janeiro
de 1974 ao estabelecer 0 primeiro Programa de Acc;ao Social, para 0 perfodo de 1974 a
1976, considerando que "a polftica social da Comunidade tem um papel a desempenhar
e deve dar uma contribuic;ao essencial para alcanc;ar [objectiv~s socia is], quer atraves
de medidas da Comunidade quer da definic;ao, pela Comunidade, de objectiv~s para as
polfticas socia is nacionais" (Council Resolution 1974). Foi, nestes termos, uma antecipac;ao
do princlpio da subsidiaredade no domfnio da Polftica Social. E esses objectiv~s socia is sao:
"pleno emprego, e de melhor qualidade, ao nfvel da Comunidade e aos nfveis nacional e
regional, como condic;ao essencial para uma efectiva polftica social; melhoria das condic;5es
de vida e de trabalho que torne possfvel a sua harmonizac;ao ao mesmo tempo que se
mantem essa melhoria; uma participac;ao crescente do capital e do trabalho nas decisoes
economicas e sociais da Comunidade, e dos trabalhadores na vida da empresa" (Council
Resolution 1974). Pode afirmar-se que "0 Programa de Acc;ao Social de 1974 constituiu
a base em que assentou 0 desenvolvimento da polftica social da Comunidade na decada
que se seguiu, ( ... ) nas areas da educac;ao e formac;ao, saude e seguranc;a no trabalho,
direitos e pobreza dos trabalhadores e da mulher, tendo conduzido a criac;ao de redes
europeias e observatorios para simular a actuac;ao e monitorizar os progressos no campo
social" (HANTRAI5, 1995: 5-6).

,
os anos 1980s: a dimensao social e 0 Acto Unico Europeu
A decada de 19805 e marcada par um conjunto de acontecimentos que daD lugar a um
especial vigor na afirmac;ao da Polftica Social na Comunidade Europeia. Franc;ois Mitterrand
eeleito presidente (socialista) da Franc;a, tendo lanc;ado a ideia da criac;ao de um "espac;o
social" na Europa e proposto um programa de reforma dos Tratados, direccionando a
Comunidade Europeia para uma nova orientac;ao da polftica social. Jaques Delors eeleito
Presidente da Comissao, para quem a criac;ao de um espac;o social era um complemento
natural para a realizac;ao do mercado interna, em construc;ao. Tratava-se de construir uma
" Europa sem fronteiras" em 1992. Para Jacques Delors, "e a dimensao social da Europa
que permite que a concornencia floresc;a entre as empresas e os indivfduos numa base
razoavel e justa ( ... ) qualquer tentativa de aprofundar 0 Mercado Comum que esquec;a esta
dimensiio social sera votada ao fracasso" (DELOR5, 1985 citado em HANTRAI5, 1995: 6).
A Polftica Social passou a ser entendida como um "pre-requisito funcional da integrac;ao
europeia" (ROOM, 1994, citado em HANTRAI5, 1995: 6), como um meio requerido para
fortalecer a coesao economica, devendo portanto ser encarada na mesma base em que
o sao a polftica econOmica, a polftica monetaria ou a polftica industrial (HANTRAIS, 1995:
6). 0 Conselho Europeu aceitaria, em 1985, 0 relatorio do grupo ad hocsobre " People 's
Europe", coordenado por Adonnino em que se faziam varias recomendac;5es de polftica
•
para permitir alcanc;ar 0 objectiv~ de uma " Europa sem fronteiras" para 0 ano de 1992. E
tambem nesta decada que sao admitidos os pafses do Sui (Grecia, Espanha e Portugal),
o que vai originar, no seio da Comunidade Europeia, um conjunto de novos desafios,
atendendo a natureza especffica dos novos pafses membros.
•
o Acto Unico Europeu, assinado pelos enta~ 12 Estados-membros em 1986, constituiu
a primeira revisao dos Tratados da Comunidade Europeia. Os seus propositos eram de
natureza essencialmente economica, de assegurar a realizac;ao do mercado interno
Europeu e a livre circulac;ao dos bens e servic;os e dos factores de produc;ao (trabalho
e capital). Pouco progresso revela no domfnio social, nao obstante 0 propos ito dos
signatarios, enunciado no seu preambulo, de "trabalharem em conjunto para promover
a democracia com base nos direitos fundamentais reconhecidos nas constituic;5es e
legislac;ao dos Estados membros, na Convenc;ao para a Protecc;ao dos Direitos Humanos
e Liberdades Fundamentais e na Carta Social Europeia, nomeadamente a liberdade, a
igualdade e a justic;a social". A principal alterac;ao foi a nova redacc;ao do art.o 118. 0 do
Tratado da CEE, prevendo soluC;5es facilitadoras de processos de decisao em materia de
polftica social, introduzindo a regra da maioria qualificada (e MO de unanimidade) em
domfnios importantes da polftica social (condic;5es e ambiente de trabalho, de saude e
de seguranc;a dos trabalhadores), bem como 0 princfpio do desenvolvimento do dialogo
social e da obtenc;ao de acordos entre 0 capital e 0 trabalho em domfnios da polftica social.

a Carta Comunitaria dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, 1989

Os propositos atn3s enunciados de promover a realizac;ao de direitos sociais, contidos
•
no preambulo do Acto Unico Europeu, acabaram par ter concretizac;ao na adopc;ao
pelos Estados membros (com a excepc;ao do Reina Unido), em 8-9 Dezembro 1989 (em
Estrasburgo), da Carta Comunitaria dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores,
tambem conhecida, de forma mais abreviada, par Carta Social (que nao deve ser
confundida com a Carta Social Europeia do Conselho da Europa). Constitui, de certo
•
modo, a dimensao social do Acto Unico Europeu.
A Carta Social euma "declarac;ao selene", um documento de compromisso politico, nao de

cumprimento obrigat6rio, que consagra para os trabalhadores da Comunidade Europeia
um amplo conjunto de direitos. Trata-se dos direitos dos trabalhadores, enquanto tal
(sujeitos de relac;5es laborais) e MO de direitos de cidadania, para toda a populac;ao da
Comunidade. Esta Carta Social foi acompanhada por um Programa de Aq;ao Social [COM
(89) 586 final, November 1989], visando a sua implementac;ao, respeitando um conjunto
de princfpios orientadores fundamentais: 0 princlpio da subsidiariedade (responsabilidade
nacional, dos Estados membros, pelas pollticas), a diversidade dos sistemas nacionais, das
culturas e das pn3ticas e a presetvac;ao da competitividade das empresas. Este Programa
de Acc;ao compreende um conjunto de 47 iniciativas relativamente a cada uma das areas
de direitos consagrados na Carta Social. Trata-se de um importante documento, pelo
que traduz de prop6sito de marcar a perspectiva de actuac;ao da CEE no domlnio dos
assuntos socia is.
o Tratado da Uni50 Europeia, Maastricht, 1992

Um marco muito importante no processo de construc;ao europeia foi 0 Conselho Europeu
de Maastricht, em Dezembro de 1991, que originou 0 Tratado da Uniao Europeia, em
Fevereiro de 1992. Ficou incorporado, neste Tratado, um Acordo sobre Poiftica Social,
um corpo de 7 artigos em que os Estados membros se comprometem a aplicar a Carta
Social de 1989, e em que "( ... ) terao por objectiv~s a promoc;ao do emprego, a melhoria
das condic;5es de vida e de trabalho, uma protecc;ao social adequada, 0 dialogo entre
parceiros sociais, 0 desenvolvimento dos recursos humanos tendo em vista um nlvel de
emprego elevado e duradouro e a luta contra as exclus5es. Para 0 efeito, a Comunidade
e os Estados-membros, desenvolverao acc;5es que tenham em conta a diversidade das
praticas nacionais, em especial no domlnio das relac;5es contratuais, e a necessidade de
manter a capacidade concorrencial da economia comunitaria" (art. 0 1. 0). Mas, atendendo
as dificuldades negociais com 0 Reino Unido, que discordava da inclusao de um Capitulo
Social no Tratado, ficou consagrado um Protocolo sobre Polltica Social que permitia aos
outros 11 palses membros, excluindo portanto 0 Reino Unido, proceder a implementac;ao
deste Acordo, com base nas instituic;5es, procedimentos e mecanismos do Tratado.

Nesse Acordo, ficou consagrado que em algumas areas de polftica social as decisOes sao
tomadas par maioria qualificada (saude e seguranc;a no trabalho, condiC;5es de trabalho,
informac;ao e consulta aos trabalhadores, igualdade entre hom ens e mulheres, integrac;ao
de pessoas exclufdas do mercado de trabalho). Outras, porem, permaneciam sujeitas
a regra da unanimidade (em especial a proteq;ao social). Dutro principia de grande
importancia que ficou consagrado neste Acordo foi 0 do papel dos parceiros socia is nas
decisOes de polftica social, quer pela importancia dada a consulta dos parceiros sociais
a que se obriga a Comissao, quer pela importancia dada ao dialogo entre parceiros
•
sociais na obtenc;ao de acordos e Dutras relac;5es contratuais. E reafirmado 0 princlpio
da subsidariedade, no artigo 3.° b do Tratado, segundo 0 qual "A Comunidade actuan3
nos limites das atribuic;5es que Ihe sao conferidas e dos objectiv~s que Ihe sao cometidos
pelo presente Tratado. Nos domfnios que nao sejam das suas atribuic;5es exclusivas,
a Comunidade intervem apenas, de acordo com 0 princlpio da subsidiariedade, se e
na medida em que os objectiv~s da acc;ao encarada nao possam ser suficientemente
realizados pelos Estados-membros, e possam pois, devido a dimensao ou aos efeitos da
acc;ao prevista, ser melhor alcanc;ados ao nfvel comunitario".
o Tratado da Uniao de 1992 e considerado por muitos como 0 fim de uma era, iniciada em
1985 com a Presidencia de DeJors, de n;pida integrac;1io politica e social (KLEINMAN, 2002),
passando a ser dominada pelos criterios de convergencia e com 0 Pacto de Estabilidade
e polftica de austeridade on;amental e a transic;ao para 0 euro em Janeiro de 1999. Mas,
como veremos a seguir, 0 infcio dos anos 1990s e ainda marcado pela publicac;ao de
documentos muito importantes para a polftica social na Uniao.
o livro Verde e 0 livro Branco da Politica Soda! Europeia, 1994

Em Junho de 1993, 0 Conselho Europeu de Copenhaga dedicou especial atenc;ao aos
problemas econ6micos e socia is que a Comunidade Europeia enfrentava e as possibilidades
que 0 novo Tratado oferecia para os resolver. Uma das preocupac;5es centrais que enta~
preocupava os Estados-membros era a situac;ao do desemprego. No diagn6stico da epoca,
apesar de a Comunidade ter experimentado, nos anos anteriores, um razoavel cresci mento,
impulsionado pelo objectiv~ de criac;ao de um amplo mercado intern~, 0 desemprego
tinha tendencialmente aumentado, a taxa de crescimento do produto potencial diminufdo
e a posic;ao concorrencial face aos EUA e ao Japao sofrido uma degradac;ao. 0 Conselho
Europeu reafirmaria entao " a determinac;ao da Comunidade e dos seus Estados-membros
em restaurar a confianc;a pela implementac;ao de uma estrategia clara, que abranja
tanto 0 curto como 0 medio e longo prazo, a fim de restaurar 0 crescimento sustentavel,
reforc;ar a competitividade da industria europeia e reduzir 0 desemprego" (Conclusoes
da Presidencia, Junho 1993, p. 4).

o Conselho Europeu convidou entao a Comissao Europeia a apresentar um Livre Branco

sabre a estrategia a media prazo de promcx;ao do crescimento, da competitividade e do
emprego, surgido em 1994 ("Crescimento, Competitividade, Emprego. Os desafios e as
pistas para enttarnosecu/oXXl- Uvro Brancd') e onde se disgnosticavam as sintomas e as
causas da crise do emprego e se apontavam medidas de polftica a seguir. Neste documento
afirmava-se que "a principal razao dos fracas resultados na Comunidade em materia de
emprego no decurso das duas ultimas decadas reside nos condicionalismos impastos
as polfticas macroecon6micas por conflitos nao resolvidos no dominic da repartic;ao do
rendimento e par um ajustamento estrutural insuficiente" (Livre Branco, 1994: 60). As
soluc;5es passaram por polfticas anti-inflacionistas, estabilidade macroecon6mica e financ;as
publicas controladas, por mercados de trabalho flexfveis.
Os anos de 1993 e 1994 sao tambem marcados pela publicac;ao, pela Comissao Europeia,
de alguns documentos muito relevantes no domfnio da polftica social. A Comissao fez
uma ampla consulta sobre 0 futuro da Polftica Social Europeia atraves da publicac;ao, em
1993, de um Livro Verde sobre Politica Social [COM (93) 551, 17 Novembro 1993], a
que se seguiu um Livro Branco intitulado " European Soda/ Policy: A Way FolWaro forthe
Uniorl' [COM(94) 333 final, 27 Julho 1994], que alguns auto res consideram 0 documento
mais completo e mais sistematico sobre 0 papel da Uniao Europeia na Polftica Social.
Pretendia-se, com esta publicac;ao, desenvolver 0 quadro de uma renovac;ao da Polftica
Social num perfodo de grande dinamismo econ6mico e que, por sua vez, veio originar
um novo Programa de Acc;ao Social de medio prazo (1995-1997). Mas, como observam
alguns auto res, estes documentos estao muito marcados por alguma ambiguidade que
resulta de uma conflitualidade, sempre presente, entre finalidades de regulac;ao social e
de garantia de direitos e, por outro lado, a necessidade de promover poifticas dirigidas a
um aumento da eficiencia e competitividade (KLEINMAN, 2002: 91-2).
o Livro Branco da Poiftica Social coloca a polftica de emprego como um dos domfnios da
poiftica social. Mas deve ir para alem desta area de polftica. 0 objectiv~ da UE deve ser
ode preservar e desenvolver 0 modele social europeu. Neste documento esta presente
a ideia de que "existe um conjunto de valores que constituem a base do modelo sodal
europeu. Estes valores incluem a democracia e os direitos individuais, contratac;ao
colectiva livre, economia de mercado, igualdade de oportunidades para todos e bem-
-estar social e solidariedade. Estes valores, que estao enquadrados pela Carta Comunitaria
dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, sao mantidos em conjunto
pela convicc;ao de que 0 progresso econ6mico e social devem andar lade a lado. A
competitividade e a solidariedade devem, ambos, ser tomados em considerac;ao na
construc;iio de uma Europa com sucesso no futuro" ([COM(94) 333 final], p. 2). A questao
central que era colocada aComunidade era, entao, a de reconciliar objectiv~s econ6micos
e socia is face ao desemprego crescente e ao objectiv~ de manter, neste espac;o, uma

economia competitiva, assegurando que 0 progresso econ6mico e 0 progresso social
andem lado a lado.
Um dominic de analise que constitui preocupac;ao politica, versada no Livre Branco, eo

facto de, nesse ano (1994), se estimarem em 52 milh5es 0 numero de pessoas pobres
(.3 epoca considerando como pobres as pessoas que tem um rendimento familiar par
adulto-equivalente inferior metade do rendimento media nacional). Par outro lado, foi
considerado que 0 fen6meno da "exclusao social" (conceito que entretanto ja tinha entrada
para 0 lexica da Polftica Social na Europa) "eum fen6meno encMmico, que decorre das
alterac;5es estruturais que afectam as nossas economias e sociedades, [e] desafia a coesao
social de cada Estado-membro e da Uniao como um todo" ([COM(94) 333 final], p. 37).
o conceito de "exdusao social' e apresentado neste documento nestes temos, no seu

ambito conceprual, requerido para 0 diagn6stico da realidade social, e tambem no seu
alcance polftico, que acabaria por ter uma enorme infiuencia no pensamento social na
Europa: "Os processos de exclusao sao dinamicos e de natureza multidimensional. Estao
ligados nao apenas ao desemprego e/ou a baixos rendimentos, mas tambem a condic;5es
de habitac;ao, nfveis de educac;ao e oportunidades, saude, discriminac;ao, cidadania e
integrac;ao na comunidade local. Em resultado, prevenir e com bater a exclusao social exige
uma mobilizac;ao global de esforc;os e a combinac;ao de medidas econ6micas e sociais. Ao
nfvel Europeu, isto implica tambem que a exclusao social devera ser colocada no quadro
das politicas da Uniao" ([COM(94) 333 final], p. 37).
o Tratado de Amsterd50 (199B) e os Conselhos Europeus de 2000

o Tratado de Amsterdao (1998) foi essencialmente dirigido a melhoria dos processos de
decisao e de formulac;ao de polfticas. Veio criar a obrigatoriedade de a Comissao consultar
os parceiros sociais nas propostas de leis laborais. Veio estabelecer que as decisoes do
Conselho sejam tomadas per unanimidade, mas em co-decis§o1 com 0 Parlamento Europeu
no que respeita a materias relacionadas com 0 Fundo Social Europeu. Foi alargado 0 uso
10 procedimento de co-decisao foi introduzido pelo Tratado de Maastridlt, constituindo um

avanc;o relativamente ao proce::limento de cooperac;ao, 0 qual permitia ao Conselho, por
unanimidade, ignorar 0 parecer do Parlamento. 0 procedimento de co-decisao coloca assim 0
papel legislativo destas duas instituic;6es em pe de igualdade. 8n caso de desacordo entre 0
Conselho e 0 Parlamento, cabe a um comite de conciliac;ao, composto por representantes de
ambas instituic;6es, dlegar a um texto aceitavel para ambas as partes. 8n caso de insucesso do
procedimento de condliac;ao com 0 Parlamento, a decisao legislativa nao e tomada, cabendo a
Comissao apresentar uma nova proposta e dar infcio a um novo procedimento administrativ~.
(Ptesidencia Portuguesa da UE, 2007, www.eu200lpt).

da co-decisao por forma a permitir uma mais ampla aplicabilidade da votac;ao par maio ria.
Foram consagrados direitos alargados a trabalhadores migrantes, facilitando a mobilidade
no espac;o europeu. As alterac;5es introduzidas no Tratado visaram aproximar a Uniao dos
cidadaos, desenvolvendo a cooperac;ao entre as Estados Membros.
Em termos de 5ubstancia, porem, foi de particular relevancia a inclusao, no Tratado de

Amsterdao, de um capitulo do emprego, criando assim uma polftica de emprego da Uniao,
no Titulo VIII (artigos 125-130), deste Tratado. No novo artigo 109n (art.o 125 do Titulo
VIII) do Tratado de Amsterdao estabelece-se que " as Estados Membros e a Comunidade
( ... ) trabalharao em vista a desenvolver uma estrategia coordenada para 0 emprego e, em
particular, vi sando promoveruma mao-de-obra qualificada, treinada e flexfvel e mercados
de trabalho adaptados a mudanc;a, tendo em vista alcanc;ar os objectiv~s [definidos para
a Comunidade]". Esta orientac;ao veio originar a Estrategia Europeia do Emprego, na
sequencia do Conselho Europeu de Essen 1994 em que se fixaram objectiv~s de promcx;ao
do emprego. A Estrategia Europeia do Emprego visava entao objectiv~s de convergencia
das polfticas de emprego e dos nfveis de emprego no seio da Uniao, levando os Estados
Membros a conceber Programas Nacionais de Emprego (em Junho de 1998), assentes
em quatro princfpios fundamentais: empregabilidade, empreendedorismo, adaptabilidade
e igualdade de oportunidades.
o Conselho Europeu de Lisboa, realizado em Marc;o de 2000, e 0 Conselho Europeu

de Nice, realizado em Dezembro de 2000, sao marcados por importantes decisoes
pollticas que fazem deste ano um importante marco na evoluc;ao da Uniao Europeia e da
orientac;ao da polftica social no espac;o da Uniao. Tambem nesse ana ocorre a proclamac;ao,
conjuntamente pelo Conselho Europeu, a Comissao e 0 Parlamento Europeu, da Carta
dos Direitos Fundamentais que comb ina, num unico texto, 0 conjunto dos direitos civis,
politicos, econ6micos e socia is que devem constituir referencia para os quadros legais
dos Estados Membros.
o Conselho Europeu de Lisboa viria a originar um acordo entre os Estados Membros sobre
novos objectiv~s estrategicos para a Uniao com vista a fortalecer 0 emprego, as reform as
econ6micas e a coesao social. 0 Conselho Europeu de Nice vi ria aprovar a Agenda Social
Europeia que define, de acordo com as conciusOes do Conselho Europeu de Lisboa, um
conjunto de prioridades de acc;ao nos cinco anos seguintes (2000-2005) nas areas socia is.
Esta Agenda Social Europeia constituiria um passo significativo no sentido do reforc;o e
modernizac;ao do modele social europeu. A esta estrategia e agenda social dedicaremos
a nossa atenc;ao mais adiante.
o Tratado de Nice seria adoptado e ratificado em 2002, originando 0 alargamento da

Uniao Europeia a mais 10 pafses, pelo Tratado de Adesao de Setembro de 2003. Dois

anos depois, pelo Tratado de Adesao de Junho de 2005, teria lugar 0 alargamento a mais
dais parses.
a estrategia de Lisboa e a Agenda Social Europeia

No ana 2000 as diagn6sticos da situac;ao macroecon6mica na Europa eram favon3veis.
Como era afirmado no texto de conciusOes da Presidencia do Conselho Europeu de Lisboa,
realizado em 23 e 24 de Marc;o de 2000, "A Uniao esta a experimentar a seu melhor
comportamento macro-economico da ultima gerac;ao. Em resultado da polftica monetaria
orientada para a estabilizac;ao economica, apoiada numa solida polftica on;amental no
contexte de moderac;ao salarial, inflac;ao e taxas de jure baixas, as deficits do sector publico
reduziram-se drasticamente e a balanc;a de pagamentos da UE esta saudavel. 0 euro foi
introduzido com sucesso e esta a gerar os beneffcios esperados para os consumidores e
para a actividade econ6mica e os neg6cios. 0 futuro alargamento da Uniao criara novas
oportunidades para 0 crescimento e para 0 emprego". Mas tambem se defrontavam, na
Uniao Europeia, algumas debilidades sendo, como preocupac;ao principal, 0 desemprego.
Nos termos em que 0 Conselho se afirmava positivamente para a acc;ao, "com a actual
situac;ao econ6mica melhorada, e tempo de levar a cabo reform as econ6micas e socia is
como parte de uma estrategia positiva que combine competitividade e coesao social".
A "estrategia de Lisboa" consistiria na intenc;ao, a concretizar na decada seguinte, de

"tornar [a Uniao] na economia mais competitiva e dinamica baseada no conhecimento
e capaz de de garantir um crescimento econ6mico sustentavel e com mais e melhores
empregos e maior coesao social'~ Esta estrategia exigiria: i) preparar a transic;ao para uma
economia baseada no conhecimento, atraves de polfticas de informac;ao e de 1&0 e de
processos de reforma estrutural de competitividade e inovac;ao; ii) modernizar 0 modele
social europeu, investindo em pessoas e combate a exclusao social; iii) manter um clima
econ6mico favoravel ao cresci mento, usando polfticas macroecon6micas adequadas.
Os Estados Membros consideraram que a necessidade de modernizar 0 modele social

europeu deveria assentar no " investimento nas pessoas [educac;ao e formac;ao],
desenvolvendo um Estado-providencia activo e dinamico como crucial para colocar a
Europa na economia do conhecimento e assegurar que a emergencia desta nova economia
nao comprometa os problemas actualmente existentes de desemprego, exclusao social e
pobreza" (Conselho Europeu de Lisboa, 23-24 Marc;o 2000, ConciusOes da Presidencia).
Com essa finalidade, fixaram objectiv~s nos seguintes domfnios: i) realizar progressos nos
sistemas de educac;ao e de formac;ao, adaptando-os as necessidades de uma sociedade
de conhecimento, visando aumentar a qualidade do emprego; ii) realizar progressos na
criac;ao de mais empregos e de melhor qualidade, melhorando as taxas de emprego no
medio-prazo, devendo essas orientac;5es estar presentes nos Pianos Nacionais de Emprego

dos Estados Membros; iii) modernizar a proteq;ao social, adaptando as seus sistemas
tornando-os Estados-providencia activ~s para assegurartrabalho remunerado, promover
a inclusao social e igualdade de genera e garantindo setviC;Os de saude de qualidade; iv)
promover a inclusao social, tomando decisoes para erradicar a pobreza.
a Agenda de PO/ftica Social: uma nova concepfao de PO/ftica Social

A Comissao Europeia lanc;ou entao um programa de aq;ao a cinco anos, de 2000 a 2005,
com 0 objectiv~ de atingir este objectiv~ estratE§gico. Tratava-se de uma nova Agenda da
Polftica Social 2000-2005, que visava articular tres grandes dominios de actuaC;§o, polftica
economica, polftica de emprego e polftica social, pretendendo-se uma nova concepc;ao
de polftica social: ser encarada "como um factor produtivo". Vejamos 0 que significava
encarar a Polftica Social nestes term os.
Podem distinguir-se os objectiv~s prosseguidos por cad a uma das tnes areas de actuac;ao
polftica acima referidas nos seguintes termos: a polftica econ6micavisa alcanc;ar objectiv~s
de competitividade, a polftica de empregovisa objectiv~s de aumento do emprego com
qualidade e a politica soda/visa objectiv~s de coesao social. Sabe-se como os objectiv~s
de competitividade e de coesao social sao conflituantes: promover a coesao social,
reduzindo desigualdades e defices de bem-estar (estamos no domfnio da eqU/dade), pode
ser conseguida com instrumentos que pod em comprometer objectiv~s de competitividade
•
(estamos, aqui, no domfnio da ehcit§nda). E um conhecido trad~offda polftica economica
e da poiftica social.
Por outro lado, a polftica social, alem de ser considerada frequentemente em termos dos
"custos economicos" que a sociedade tem de suportar para se realizarem direitos sociais,
surge tambem como soluc;ao compensatoria de custos sociais decorrentes de eventos
economicos ou de decisoes economicas, por exemplo as que se referem a alterac;5es
estruturais que se pretendam efectuar na economia. E pode mesmo considerar-se que
a Poiftica Social pode ter um papel muito importante num processo de modernizac;ao
da sociedade. Sistemas modernos de protecc;ao social pod em desempenhar um papel
importante para garantir mudanc;as estruturais numa economia, possibilitando uma
mao-de-obra eficiente e bem preparada profissionalmente. A protecc;ao social nao so
contribui para redistribuir recursos ao longo do cicio de vida e entre pessoas e grupos
mas tambem permite criar mais e melhor emprego e, portanto, tem tambem beneffcios
economicos. Tambem uma polftica de educac;ao e de formac;ao fortalece simultaneamente
a competitividade e a coesao social: um aumento do emprego permite melhor sustentar
sistemas eficientes de protecc;ao social e a coesao social previne e minimiza 0 subemprego
dos recursos humanos. Pode assim considerar-se que a Polftica Social e um "factor
produtivo", exigindo-se entao uma gestao adequada da interdependencia de polfticas de

modo a sustentar 0 progresso econ6mico e social.
o metoda aberto de coordena~50

A Agenda de Polftica Social, nos termos acabados de referir, MO se traduz, ao nfvel
Europeu, em polfticas harmonizadas. Os Estados membros, em resultado do processo
de integrac;ao, vem convergindo em termos dos desafios que vem defrontando, 0 que
obriga a que as polfticas de emprego e as polfticas sociais devem ser objecto de alguma
coordenac;ao, embora essa coordenac;ao, desejavel, seja feita com base numa grande
diversidade em termos institucionais das polfticas nesses Estados. Essa coordenac;ao,
nao podendo assim assumir a forma de harmonizac;ao das polfticas, deve traduzir-se em
formas que garantam as competencias legais de cada Estado. Essa forma de coordenac;ao,
surgida na Conselho Europeu de Lisboa de Marc;o de 2000, designa-se de Metodo Aberto
de Coordenac;ao (MAC).
Este metodo consiste numa forma de coordenac;ao de polfticas em que os Estados-membros

acordam entre si na identificac;ao e promcx;ao de polfticas nos domfnios da protecc;ao
social e da inclusao social com 0 objectiv~ de aprendizagem a partir da experiencia dos
outros, consistindo assim num metodo flexfvel e descentralizado envolvendo: i) 0 acordo,
entre os pafses membros, num conjunto de objectiv~s comuns, fixados ao mais alto
nfvel; ii) acordo entre esses pafses relativamente a um conjunto de indicadores comuns
que permitam monitorizar 0 progresso realizado em direcc;ao a esses objectiv~s; iii) a
preparac;ao de relat6rios nacionais estrategicos em que os Estados Membros concebam
polfticas, num horizonte temporal acordado, para alcanc;ar esses objectiv~s; iv) avaliac;ao
destas estrategias conjuntamente com a Comissao Europeia e os Estados Membros.
A experimentac;ao deste metodo de coordenac;ao, na Estrategia Europeia de Emprego, no

Programa Comunitario de Acc;ao para combater a exclusao, nas reformas de pensoes na
Uniao Europeia, constitui uma forma de conciliar a definic;ao de objectiv~s estrategicos
na Uniao com a diversidade de formas institucionais de actuac;ao polftica.
4.7. AS REFORMAS E 0 FUTURO DO ESTADO-PROVIDENCIA

NA EUROPA
Os Estados-Providencia tem vindo, nos ultimos anos, a ser sujeitos a significativas press5es
financeiras. Estas pressoes tem originado reform as dos sistemas de protecc;ao social.
Tal como identificamos padr5es de intetvenc;ao social do Estado (modelos de Estado-
-Providencia), importa agora ver ate que ponto existem padr5es de alterac;ao dessas
formas de intetvenc;ao, isto e, pad roes de reforma dos Estados-Providencia. Contribuic;5es

muilo significalivas lem sido dadas por PIERSON (2001a, 2001b) para esta refiexao,
justificando-se a apresentac;ao de algumas das ideias fundamentais deste autor.
Segundo PIERSON (2001a), "os Estados-Providencia enfrentam press5es financeiras sem

precedentes, que estao essencialmente relacionadas com um conjunto de mudanc;as 'p6s-
-industdais' que tem ocorrido no seio das democracias industriais avanc;adas, em que os
perfis do emprego nas sociedades mais avanc;adas se tem tornado mais baseados no sector
dos servic;os, os Estados-Providencia mais maduros, as populac;5es mais envelhecidas e
em que tem tambem ocorrido alterac;5es radicais nas estrururas familiares" (p. 82). sao
assim, como muitos outros autores reconhecem, quatro facto res muito significativos
pressao sobre os regimes de Estado-Providencia que importa analisar.
Embora frequentemente se aponte para causas externas, sao essencialmente factores

de natureza end6gena que tem provocado a reduc;ao do crescimento da produtividade
do trabalho nas economias ocidentais mais avanc;adas. Um dos factores que tem sido
apontado para esse abrandamento e a profunda alterac;ao da estrutura de emprego,
que se tem deslocado da industria para os setviC;Os, um sector onde os crescimentos da
produtividade do trabalho sao mais diffceis de conseguir, facto reconhecido por muitos
economistas, e que os dados estatfsticos comprovam. 0 menor crescimento econ6mico
que este facto provoca tem, naruralmente, efeitos sobre a provisao do bem-estar, quer
pela maior contribuic;ao que ten3 sobre 0 desemprego, quer pelo efeito adverso sobre as
receitas fiscais.
Como alguns auto res salientam, os governos confrontam-se com 0 "trilema de uma
economia de servic;os", pel a dificuldade em conciliar objectiv~s de crescimento do
emprego, de equidade dos ganhos salariais e de controlo orc;amental, tres objectiv~s de
polftica econ6mica que os governos pretendem alcanc;ar, mas que conflituam entre si.
Para que 0 emprego no sector dos setviC;os possa crescer, ou se espera que tal acontec;a
no sector privado a custa de um agravamento das desigualdaddes salariais, ou atraves
de um crescimento do emprego no sector publico, agravando-se 0 deficit orc;amental.
PIERSON (2001a) identifica diferentes respostas a este trilema nos varios regimes de
Estado-Providencia: enquanto nos Estados-Providencia social-democrata 0 crescimento do
emprego ocorreu atraves da expansao do sector publico, nao agravando as desigualdades
salariais, masa custa de um agravamento orc;amental, os regimes liberais fizeram esse
crescimento no sector privado, acusta de um agravamento da desigualdade e da pobreza
e os regimes da Europa Continental controlaram 0 crescimento do sector publico e,
pela regulac;ao acrescida do mercado de trabalho e de agravamento de custos fiscais, 0
crescimento do emprego no sector privado sofreu restric;5es, agravando-se 0 desemprego

nestas economias.

Dutro factor, tambem de natureza end6gena, responsavel par crescentes pressoes

financeiras sabre as Estados-providencia e a crescente maturaC;§o dos sistemas de
protecc;ao social, 0 que significa um adensamento dos compromissos do Estado,
impeditivos de qualquer reduc;ao de encargos com as despesas socia is. 0 envelhecimento
da populac;aoe outro factor, com efeitos de agravamento das despesas sociais, quer na
area das pens5es quer na area dos setviC;os de saude. Dutro factor e0 conjunto de outras
alterac;5es demogrilficas e alterac;ao das estruturas familiares e que se traduzem quer no
aumento da taxa de actividade feminina, na reduc;ao das taxas de fertilidade, no aumento
das famflias monoparentais e na diminuic;ao da dimensao das famflias.
Ha, assim, pressoes fortes para a reforma dos sistemas de protecc;ao social. E, sabendo-se
que muitos dos factores acima referidos se sentem em todos os parses, os seus efeitos
pod em ser diferentes entre esses parses e tambem diferentes, entre esses parses, as
respostas pollticas em termos da reforma dos sistemas. Tal como se fez atras sobre
os modelos de Estado-Providencia, cuja analise comparativa e essencial para a sua
compreensao, 0 mesmo se pode dizer relativamente anecessidade de se fazerem analises
comparativas dos processos de reforma dos sistemas.
Esta analise exige um quadro conceptual pr6prio, como foi a que PIERSON (2001b)
introduziu na literarura do que este autor designou da " nova polftica" do Estado-Providencia.
Segundo este autor, as alterac;5es que os poderes politicos possam introduzir, atraves de
reformas, nos Estados-Providencia, na perspectiva dos actores polrticos actuantes nesses
processos de reforma, sao de tres tipos: i) a re-mercadorizac;ao; ii) a contenc;ao de custos;
iii) a recalibragem. Vejamos 0 significado, para este autor, de cad a um destes conceitos
e, de seguida, a sua relevancia para a analise comparativa das experiencias de reforma.
o conceito de r~mercadodza~§o parte do conceito, ja atras exposto e central na obra

de Esping-Andersen, de mercadorizac;ao. Ocorre re-mercadorizac;ao se uma reforma
se traduzir em " restringir as alternativas a participac;ao no mercado de trabalho, quer
restringindo a elegibilidade quer reduzindo beneficios" (PIERSON, 2001b: 422). Quando
se refere a conte~§o de custos, 0 autor quer significar uma polrtica de austeridade
nos gastos dos programas sociais, reduzindo as despesas em que incorre 0 Estado com
estes programas. 0 conceito de caflbtagem refere-se a "reformas que visam tornar os
Estados-providencia mais consistentes com os objectiv~s e exigencias acruais de provisao
social" (p. 425), e que pode ser conseguida por raciona/iza~§o (isto e, modificando
programas sociais, nao alterando os seus objectiv~s e princfpios que os enformam,
mas adaptando-os a novas ideias que tenham entretanto surgido que permitam melhor
alcanc;ar esses objectiv~s), ou por adua/iza~§o (isto e, adaptando os programas sociais
a novos objectiv~s e novas exigencias sociais). A analise das reformas exigiria enta~

que se fizesse a distinc;ao entre estas diferentes modalidades de alterac;ao dos Estados-
Providencia, nao sendo frequentemente facil faze-Io quando eles se traduzam no mesmo
•
tipo de resultado: diminuic;ao dos gastos sociais. E materia de trabalho te6rico muito
recente e actual, certamente inacabado pelos debates te6ricos que se travam nesta area
e pelos ainda escassos trabalhos de analise concreta das reform as ja realizadas. Mas e
importante destacar 0 trabalho realizado por PIERSON (2001b: 431-456) na analise das
caracterfsticas das reform as, numa perspectiva comparativa entre as parses pertencentes
aos tnes regimes de Estado-providencia de Esping-Andersen. Apresenta-se um 5umario
deste resultados no Quadro 4.3.
Quadro 4.3
Os tres mundos da reforma dos Estados-Providencia
Liberal Social-democrata Conservador
Apoio politico do Estado- Moderado Elevado elevado
-providencia
Press6es para efectuar Moderadas mode-adas elevadas
aj ustamentos
AgEnda de reforma dos Re-mercadoriza9io! Conten9io de Conten~ao de
sistemas contEn~ao de QJstos custos! recalibragem custos! recalibragem
(raaonaliza~ao ) (actualiza~ao )
Unhas de conflito Neolibe-al Sem clivagan dominante; "stand pat' vs. reforma
(" retrenchment' aj ustamento incremental negoaada
vs. mercadoriza9io negociado
compensada)
- -
TradUl;ao e ad~ta~ pelo autor do Quaero 7.2 de PIERSON (2001b: 455)
Os diferentes Estados-Providencia diferem em multiplos aspectos mas, para efeitos da

analise das suas configurac;5es, e muito relevante a distinc;ao que entre si se pode fazer
no que respeita ao apoio politico que as func;5es sociais do Estado tem nesses diferentes
regimes.
Nos regimes flberaisesse apoio politico e fraco, nao havendo uma base de apoio forte
as func;5es do Estado na provisao do bem-estar. Assistimos, em alguns dos paises deste
regime, a uma fraca organizac;ao e poder sindical, com sistemas eleitoriais baseados
em do is partidos (trabalhista/conservador; democrata/republicano), com governac;ao
mono-partidaria, com fraco apoio popular a soluc;oes publicas de provisao, dada a
institucionalizac;ao de soluc;5es de mercado para a protecc;ao social, 0 que enfraquece a
apoio da classe media a soluc;5es de provisao publica. Assumindo os gastos socia is um valor
menor do que em outros regimes de Estado-Providencia, e dada a natureza dual deste
regime e 0 moderado apoio politico que 0 suporta, sao tambem moderadas as pressoes
para efectuar ajustamentos. As reform as a que se assiste nos paises deste regime sao
em grande medida do tipo re-mercadorizac;ao (reduzindo as condic;5es de elegibilidade e

do valor dos beneffcios, muito visfvel nas alterac;5es de subsfdio de desemprego) ou de

contenc;ao de custo, nao necessariamente associ ados a soluc;5es neo-liberais envolvendo
reduc;ao de direitos (algumas alterac;5es feitas nos sistemas nacionais de saude desses
parses). Estas alterac;5es sao, portanto, bastante conformes as caracterfsticas deste regime.
Isto chega a ser visfvel ao obsetvar as linhas de conflito que estas reformas geram nestes
parses, em que as soluc;5es de "retrenchment' (reduc;ao da dimensao social do Estado),
pod em ser acompanhadas, ou complementadas, com soluc;5es compensat6rias para os
grupos sociais mais desprotegidos da sociedade, como forma de protecc;ao dos efeitos
nocivos, para 0 seu bem-estar, destas reform as (mercadorizac;ao compensada).
Nos parses de regime socia/-democrata de Estado-Providencia existe um elevado apoio

politico as func;5es socia is do Estado, que radica em organizac;5es sindicais fortes e
intetventivas, em particular as relativas ao sector publico, uma elevada participac;ao
da mulher no mercado de trabalho e na sociedade, com parceiros socia is activ~s e
participativos no dialogo social. Sendo parses com gastos sociais elevados, a populac;ao
considera a provisao publica de setviC;Os como importantes factores de bem-estar (nos
servic;os pessoais e de apoio a famrlia, nos setviC;os de educac;ao e formac;ao para as
polrticas activas de emprego). Dar que sejam moderadas as pressoes polrticas para efectuar
ajustamentos. E estes, quando sao feitos, sao de contenc;ao de custos e recalibragem no
sentido da racionalizac;ao. Nao sao reformas geradoras de clivagens sociais, assumindo as
reformas um caracter de "ajustamento incremental negociado". Na verdade, para estes
parses, "0 seu maior problema no longo prazo e reconciliar a necessidade de prosseguir a
contenc;ao de custos com a manutenc;ao da solidariedade em terno do Estado-Providencia"
(PIERSON, 2001b: 444).
No regime conservador de Estado-Providencia encontramos um apoio politico forte as

func;5es sociais do Estado. Sao muito relevantes as formas de protecc;ao social associadas
ao mundo do trabalho, em parses em que 0 poder sindical e forte e em que ha, nos seus
sistemas eleitorais, formas de representac;ao proporcional, raramente de governac;ao mono-
-partidaria, em que as classes medias se encontram politicamente representadas e em
que a opiniao publica apoia estas func;5es. Mas a arquitectura dos sistemas de protecc;ao
social torna-os vulneraveis as variaveis demograficas e econ6micas, levando a press5es
elevadas no sentido dos ajustamentos das polrticas, dados os riscos de sustentabidade da
realizac;ao dos direitos sociais no medio/ longo prazo. Ha assim linhas de conflito que se
desenham entre grupos que pretendem consetvar a sua situac;ao e os que as pretendem
reformar, 0 que neste contexte sera de reforma negociada. Sendo as reformas de contenc;ao
de custos, assumem a forma de recalibragem por actualizac;ao, dada a natureza mutavel
dos riscos sociais, obrigando a redefinic;5es dos programas socia is, adaptando-os a esses
novas riscos, comportando eventual mente novas objectiv~s e princfpios organizativos.

•
E em torno destas questoes que actualmente se desenvolvem algumas linhas de pesquisa
sabre as alterac;5es do Estado-Providencia onde sobressai, com bastante clareza, a
necessidade de conduzir estas analises em termos comparativ~s, materia em permanente
actualizac;ao e constante debate te6rico de que se pretendeu deixar apenas alguns trac;os
actuais.
Como se disse no infcio deste capitulo, e muito abundante a literatura sabre regimes
de Estado-Providencia e, em geral, de analise com parada de polfticas sociais .. Par esse
motivD, apenas se indicam algumas obras que justificam, por motivos indicados, leitura
complementar, sem se ter como objectiv~ conhecer em profundidade as contribuic;5es
te6ricas recentes nesta materia.
Recomenda-se a leitura do trabalho seminal que constitui a grande obra de refenencia

actual sobre esta materia:
ESPING-ANDERSEN, G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Polity.
Centrados nesta obra, e a partir dela, aconselham-se tnes linhas de aprofundamento desta
materia. A primeira e a leitura de dois textos que procuram fazer su/Veyda literatura que
se Ihe seguiu. 0 texto seguinte e de leirura obrigat6ria para quem pretender conhecer,
ainda que de forma generica, os contributos te6ricos e emprricos sobre esta materia:
ARTS, W. & GEllSSEN, l. (2002). Three worlds of welfare capitalism or more? A state-of-
the-art report. Journal of European Social Policy, 12(2): 137-158.
o texto seguinte, procurando tambem fazer uma leitura crrtica da literatura, inclui tambem
refenencias aos ex-parses de leste, em geral ainda ausentes nas obras mais conhecidas
sobre estes assuntos:
ARCANlO, M. (2006). Ideal (and Real) Types of Welfare State. ISEG, Departamento de
Economia, WP 06 A /2006/DE/CISEP.
Uma segunda linha de desenvolvimento e contactar com outra tipologia, que vem sendo
muito utilizada nos textos da Comissao Europeia:
FERRERA, M.; HEMERIlCK, A. & RHODES, M. (2000). 0 Futuroda Europa Social. Cella Edito",.
Finalmente, a terceira linha de desenvolvimento de leituras complementares dirige-se

ao conhecimento da realidade dos parses do Sui da Europa, a que pertence Portugal.
Recomenda-se a leitura das duas obras seguintes:
FERRERA, M. (1996). The "southern model" of welfare in Social Europe. Journal of

European Social Policy, 6(1): 17-37.
SILVA, PA (2002). "0 modelo de welfare da Europa do Sui: refiexiies sabre a utilidade
do conceito", in 5oo'%gia, Problemas e Prabcas, n.O 38, pp. 25-59 .
•
E tambem muito abundante a literarura existente sobre 0 modele social europeu e a
dimensao social do processo de integraC;§o europeia. Alem de obras situadas no ambito
academico, devem consultar-se os proprios documentos oficiais (tratados, relatorios,
etc) onde se pode encontrar a informac;ao fundamental sobre este processo. Para uma
descric;ao factual, com boa referenciac;ao dos documentos oficiais, deve ler-se a ultima
edic;ao do seguinte livre, de que se referencia a primeira edic;ao:
HANTRAIS, L. (1995). Sodal Policy in the European Union. Macmillan.
Para uma analise mais interpretativa, onde existe a preocupac;ao de descrever a formac;ao
do espac;o social na actual Uniao Europeia, integrando varias dimensOes de analise
(economica, legal, polftica), devem consultar-se as seguintes obras:
KLEINMAN, M. (2002). A European Welfare State? European Union Social Policy in

Context. Palgrave, Macmillan.
ADNETT, N. & HARDY, S. (2005). The European Social Model; modemisationorevolution?

Edward Elga,
Recomenda-se, finalmente,a leitura da obra seguinte, que foi escrita para a Presidencia
Portuguesa de 2000, quando se realizou 0 Conselho Europeu de Lisboa:
FERRERA, M.; HEMERIlK, A. & RHODES, M. (2000). 0 Futuro da Europa Social. Celta.

• Que os leitores compreendam a importancia das analises comparativas de
polftica social, nas diferentes finalidades em que estas analises pod em ser
feitas e, nesse contexto, a necessidade de se utilizarem tipologias de Estado-
-Providencia, adequadas aos objectiv~s de analise em que se inserem;
• Que os leitores fiquem a conhecer a contribuic;ao de Esping-Andersen no

estudo de regimes de Estado-Providencia e para a construc;ao de uma tipologia
desses regimes, compreendendo os fundamentos te6ricos em que assenta essa
contruc;ao;

• Que as leitores fiquem a saber algumas das mais importantes contribuic;5es

posteriores sabre tipologias de Estado-Providencia, tendo percebido em que
medida diferentes criterios au orientac;5es te6ricas podem originar diferentes
tipologias;
• Que as leitores conhec;am as caracterfsticas dos Estados-Providencia nos parses

do Sui da Europa, em que medida as tipologias "classicas", correspondendo a
modelos de Estado-providencia, permitem representar estes parses; que tenham
opiniao fundamentada sabre a existencia, au nao, de um modele " proprio" dos
Estados-Providencia do Sui da Europa;
• Que as leitores conhec;am as principais etapas de evoluc;ao da dimensao social

da construc;ao da Uniao Europeia, identificando as principais marcos nessa
evoluc;ao e conhec;am os principais documentos que marcaram essa construc;ao;
• Que os leitores fiquem inform ados sobre a dimensao social do Estado-Providencia

na Uniao Europeia e a diversidade que apresentam nos varios pafses que
actualmente a constituem;
• Que os leitores entendam 0 significado de " modelo sodal europeti', e

compreendam, ainda que de forma bastante generica, 0 papel (Iimitado) que as
instituic;aes comunitarias desempenham em termos de polftica social, remetendo
para os Estados nacionais essa responsabilidade 0 papel de coordenac;ao de
polfticas ao nfvel supranacional.
PALAVRAS-CHAVE
Os alunos deverao redigir, a partir da consulta de obras de referencia, um paragrafo com

o significado, em termos sinteticos, de cada um destes conceitos
Agenda Social Europeia
(des)mercadorizac;ao de direitos / (de)commodification
Estratificac;ao social
Industrial Achievement-Performance model
Institutional RedistJbutive model
Means-tested benefits
Metodo aberto de coordenac;ao
Modelo consetvador-corporativo
Modelo liberal
Modelo residual

Modelo social-democrata / socialista

Modelo social europeu
Regime corporativo
Regime de Estado-Providencia
Regime liberal
Regime social democrata

1. Acha que poderia utilizar a tipologia de Esping-Andersen para analisar, em termos
comparativ~s, as transformac;5es recentes (reformas) da proteq;ao social que
tem ocorrido nos parses europeus?
2. Acha que 0 conceito de (de)commodification pode ser utilizado para analisar a

alterac;ao da qualidade dos direitos sociais que decorram de uma reforma dos
sistemas de proteq;ao social au de sistemas de saude? Exempifique.
3. Acha que faz sentido falar-se de um " modelo" de Estado-Providencia do Sui da

Europa?
4. Acha que se pode falar em "pol/fica soda/ europe/a' como uma responsabilidade
supranacional pela garantia de provisao de direitos sociais na Uniao Europeia?
5. Acha que 0 conceito de Polftica Social que decorre do Conselho Europeu de

Lisboa constitui algum corte com concepc;5es anteriores de Polftic Social, em
particular no que respeita a sua relac;ao com a Poiftica Econ6mica?
6. Fac;a um paralelismo entre 0 Metodo Aberto de Coordenac;ao (em Polftica Social)
e as formas de responsabilidade supranacional da Uniao Europeia em polftica
econ6mica. Procure fazer uma interpretac;ao para essas diferenc;as.
7. Situe Portugal, em termos comparativos com os outros pafses da Uniao Europeia,

no que respeita a dimensao e func;5es sociais do Estado.

,
CAPITULO 5. ,
FUNDAMENTOS NORMATIVOS DA POLITICA SOCIAL
A actuac;ao da Polftica Social dirige-se a promcx;ao e garantia do bem-estar social. Essa e

a finalidade da Polftica Social. Mas em nenhuma sociedade existe uma concepc;ao unanime
de bem-estar social. Deparamo-nos com diferentes percepc;Oes da realidade social e do
que se entende como necessidade de intetvenc;ao na sociedade em nome dessa finalidade.
Sao diferenc;as que assentam em distintos posicionamentos ideologicos, em diferentes
interesses econ6micos ou sociais, que se traduzem na defesa de diferentes soluC;5es para
problemas sociais existentes ou em diferentes percepc;5es na forma como os poderes
publicos devem actuar para os prevenir e evitar. Encontramo-nos, portanto, num terreno
normativo. E e neste plano que teremos de situar a actuac;ao dos poderes publicos.
Existem fundamentos normativos para a actuac;ao da Polftica Social. Teremos enta~ de
precisar 0 conteudo dessa actuac;ao quando nos colocamos nesse terreno. Para 0 efeito,
teremos de discutir e clarificar alguns conceitos fundamentais que permitam entender 0
seu conteudo. Esses conceitos sao os seguintes: 0 de bem-estar socia!, 0 de necessidade
sociale 0 de problema socia/. Veremos, ao longo do capftulo, como estes conceitos, quando
utilizados no contexte em que 0 estamos a fazer (isto e, no da actuac;ao dos poderes
publicos) ganha conteudo que se afasta, muitas vezes, do entendimento de sense comum
que muitas vezes Ihe dam~s. Veremos tambem como estes conceitos se encontram muito
relacionados entre si, e exploraremos essas relac;5es.
A actuac;ao da Poiftica Social, por outro lado, assenta em princfpios de equidade. Hi!
intenc;5es de equidade quer na provisao de setviC;Os publicos com finalidades sociais,
quer nas transfenencias sociais pagas aos cidadaos. Em ambos os casos hi! intenc;5es
de equidade nessa provisao e nesses pagamentos. E podemo-nos sempre preocupar, e
avaliar, em que medida essas preocupac;5es estiveram presentes nessas actuac;5es, e que
criterios, ou princfpios, de eqUloadepresidiram a essa actuac;ao. E poderemos aceitar, ou
discordar, desses criterios ou princfpios. Estamos, entao, tambem aqui, perante princfpios
normativos presentes na actuac;ao e jufzos normativos na avaliac;ao dessas actuac;5es.
Por outro lado, uma das raz5es que podem levar a intervenc;ao pUblica com finalidades
sociais e a existencia de dehcits de bem-estarem termos de avaliac;ao individual (haver
pessoas pobres ou em exc/usao social) ou em termos de avaliac;ao global, da sociedade
no seu conjunto (desigualdades na distribuic;ao do rendimento). E as intetvenc;5es da
Polftica Social poderao reduzir muito ou pouco ESses deficits e poderemos discordar dessas
poifticas pelo facto desses efeitos serem inferiores ao que seria deseji!vel. Trata-se, uma
CAPiTULO 5. FUNDAMENTOS NORMATIVOS DA POLiTICA SOOAl
vez mais, de materia que apela afundamentac;ao normativa presente na avaliac;ao (medida
por indicadores adequados) desses deficits: medidas de pobreza, de exclusao social e de
desigualdades da distribuic;ao dos rendimentos.
5.1. BEM-ESTAR (WELFARE): UM CONCEITO CENTRAL EM POLiTICA

SOCIAL
Vamos comec;ar por analisar 0 conceito de bem-estar. Trata-se de um conceito amplamente

utilizado na teo ria econ6mica mas que, em Polftica Social, ganha um significado especial.
o conceito de bem-estar e de grande importancia em psicologia e refere-se, em geral, a

satisfac;ao que alguem tem num cetto estado, em alguma situac;ao quando, por exemplo,
•
disfruta do consumo de um bem ou de um servic;o. E nesse sentido que dizemos que
o consumo de um bem ou de um setviC;o origina bem-estar para quem 0 consome. E
tambem que 0 aumento do consumo desse bem ou desse setvic;o origina um aumento de
bem-estar para esse consumidor. Na teoria economica emprega-se a palavra ubJldadepara
designar essa satisfac;ao, ou bem-estar, resultante do consumo. Trata-se de um conceito
•
que remete para uma dimensao subjectiva de avaliac;ao. E 0 proprio consumidor do bem
ou do setviC;o que sente esse bem-estar, isto e, que tem essa utilidade .
•
E este sentimento de bem-estar (utilidade) que vai constituir " informac;ao" importante
para a decisao do consumidor. Admite-se (trata-se de uma hipotese te6rica, central na
teoria do consumidor) que um consumidor racional (isto e, que esteja bem informado
sobre as decis5es a tomar e 0 faz de acordo com oseu maximo interesse), dispondo de
um certo orc;amento e conhecendo 0 prec;o de um bem, vai decidir qual e a quantidade
que vai consumir desse bem: sera a quantidade que, dados os prec;os e 0 orc;amento
(0 montante que vai gastar) maximize a utilidade que obtem do consumo desse bem.
Neste sentido, a utilidade so tem de ter propriedades ordinais, isto e, so e necessario
que permita ordenar situac;5es, ou seja, determinar "posiC;5es ordinais" de satisfac;ao que
diferentes quantidades de consumo de um bem originam para 0 proprio consumidor, e nao
necessita ter propriedades cardinais, isto e, de medic;ao do "valor" da propria satisfac;ao.
Quando nos referimos a bem-estar como conceito relevante e central para a Polftica Social
e, em particular, quando queremos chegar ao conceito de bem-estar socIal (portanto
referente a sociedade no seu conjunto), estamos a pensar noutros termos. Em primeiro
lugar, deixamos de nos referir a alguma percepc;ao subjectiva de bem-estar no sentido
acima referido. De facto, nao nos colocamos na perspectiva do consumidor de um bem
ou setviC;o que retire utilidade do seu consumo mas, de outro modo, colocamo-nos na

perspectiva do cidadao, portador de direitos que tem esses direitos realizados por alguma
medida de Polftica Social ou, ao inves, nao tem esses direitos realizados devido a sua
ausencia. sao assim perspectivas diferentes. Poroutro lado, essa percepc;ao de bem-estar
e feita sobre todos os indivfduos desta sociedade pelo mesmo avaliador e nao por cada
indivfduo da sociedade relativamente a si mesmo.
o conceito de bem-estar, como acaba de ser apresentado, tem consequencias importantes.

A primeira delas tem a ver com 0 significado dessa avaliac;ao de bem-estar. Deixa de ser
uma avaliac;ao de sentido psic%gico, como vimos a proposito de utilidade (a satisfac;ao
que cada um sente e que, naturalmente, 56 0 proprio pode sentir), e passa a ser uma
avaliac;ao normativa, em termos do que cada avaliador acha que deve serrelativamente
a todos e a cada um dos membros dessa sociedade. S6 assim se compreende que essa
avaliac;ao seja feita pelo mesmo avaliador: essa avaliac;ao passa a ser feita segundo os
criterios (que serao naturalmente normativos) desse avaliador. E esse avaliador pede ser
algum po/icy-maker, com responsabilidades na formulac;ao de polfticas socia is. Nesse caso,
as finalidades de bem-estar da polftica social de que e responsavel serao naturalmente
reflectidas nos criterios normativos presentes nessa avaliac;ao.
Ha um segundo grupo de consequencias que decorrem desta concepc;ao de bem-estar.

o facto de ser 0 mesmo avaliador a apreciar 0 bem-estar de cada membro da sociedade
significa que esse mesmo avaliador pode comparar 0 bem-estar de dois quaisquer
indivfduos na sociedade. Repare-se que tal nao e possfvel quando usamos 0 conceito de
bem-estar no sentido de utilidade: nao e possfvel comparar 0 que 0 indivfduo A sente
ao consumir uma certa quantidade de bem com 0 que 0 indivfduo B senteao consumir
a mesma quantidade do mesmo bem. Mas esta comparac;ao ja e possfvel quando a
avaliac;ao for feita pelo mesmo avaliador: 0 avaliador C pede comparar 0 bem-estar que
atnbui a A em resultado do consumo dessa quantidade do bem com 0 bem-estar que
atnbuia B em resultado do consumo da mesma quantidade do mesmo bem. Repare-se
que nos estamos a referir a atnbuire nao a sentir. E daqui resulta outra consequencia
importante, e que nos permite passar do conceito de bem-estarao conceito de bem-estar
socia/. Tratando-se de uma avaliac;ao comparavel entre indivfduos, por esse facto tambem
e agregavel para qualquer conjunto desses indivfduos. Isto significa que 0 conceito de
bem-estar e generalizavel a qualquer conjunto de indivfduos: famflias, grupos sociais,
comunidades, regi5es, pafses.
Mas qual e 0 uso que se faz do conceito de bem-estar e, em particular, de bem-estar

social, em Polftica Social? Destina-se a ordenar estados sociais. Isto significa que numa
certa sociedade, num certo momento ou perfodo (por exemplo, em Portugal em 2017) a
situac;ao social caracteriza-se de uma certa forma para um certo avaliador social. Colocado

nestes termos 0 conceito de estadosocia/e vago: 0 que eum estadosociaP. Na verdade

tem diferentes significados, consoante a narureza e as objectiv~s da avaliac;ao, bem
assim do enfoque que 0 analista social pretende dar. Quando este conceito e usado em
Economia, um estadosocia/pode significar um certo volume de recursos econ6micos cujo
usae repartido entre as elementos da populac;ao (per exemplo, as recursos econ6micos
que a sociedade afecta a produc;ao de setviC;Os de educac;ao cuja utilizac;ao, com essa
finalidade, se traduz numa cetta afectac;ao, em termos distributivos, pelos membros
da populac;ao). Dutro estado social poderia ser uma afectac;ao alternativa de recursos
econ6micos a essa finalidade, em resultado de uma reforma da polftica educativa, e que
se traduza num volume de recursos de montante diferente (por exemplo um aumento dos
recursos) e repattido de forma distinta (resultado, por exemplo, de um desenvolvimento
da escolaridade obrigatoria ou de alguma area especffica de ensino tecnico-profissional). A
decisao poiftica passa por uma comparac;ao entre os dois estados socia is: 0 que caracteriza
a situac;ao actual e 0 que caracteriza a situac;ao alternativa que resulte do efeito dessa
reforma da polftica educativa. So faz sentido pensar-se numa decisao poiftica se 0 estado
a
social correspondente situac;ao alternativa for prefendaa da situac;ao actual. Ser preferida
significa que 0 avaliador Ihe atribui um nfvel de bem-estar soda/superior.
Em Polftica Social, como vimos atras, a grande finalidade da sua actuac;ao tem que ver com
a realizac;ao de direitossooalsque, como tambem vimos, tem uma impottante expressao
economica. Daf que, em Polftica Social, os aspectos distributivos que atras exemplificamos
tenham pleno significado. Podera, no entanto, envolver outras dimensoes de natureza
nao material. Mas esse facto nao altera 0 essencial do que temos vindo a explicar e que
consiste no facto de a formulac;ao da Poiftica Social fazer uso do conceito de bem-estar
sooa/ na ordenac;ao de estados-sodais, como elemento essencial para a elaborac;ao de
diagnosticos de caracterizac;ao de situac;5es sociais (comparac;ao do estado social actual
com um estado social "desejave!'), na formulac;ao de polfticas sociais (identificac;ao de
estados sociais alternativos ao actual e dos meios e dos processos requeridos para os
atingir) e na avaliac;ao de polfticas sociais (por comparac;ao entre 0 estado social que
resultou da actuac;ao da polftica social com 0 estado social que se pretendia alcanc;ar
com essa poiftica).
Para clarificar 0 papel que 0 conceito de bem-estar social tem na Polftica Social (quer
no diagnostico social, na formulac;ao da polftica social ou na sua avaliac;ao) e necessario
discutir alguns aspectos essenciais. Em primeiro lugar, como vimos, na sua essencia
estamos perante uma associac;ao que um cetto avaliador faz entre um dado estado social
e um cetto nfvel de bem estar, numa certa escala (cardinal ou ordinal) de medic;ao. Isto
remete-nos para 0 conceito (matematico) de func;ao. E designa-se por fu~§o de bem-estar
sooa/essa func;ao que associa, a cada estado-social, um cetto nfvel de bem-estar social.

Em segundo lugar, existe uma func;ao de bem-estar social para cada avaliador social.
Isto e, a forma como esta associac;ao e feita tem que ver com os jll/iDS normativos do
avaliador e duas pessoas diferentes (preferencias sociais diferentes, diferentes interesses
na sociedade, diferentes posicionamentos ideol6gicos) terao func;5es de bem-estar social
distintas. Matematicamente podemos traduzir essas diferenc;as em formas funcionais
distintas.
Em terceiro lugar, essa avaliac;ao pressupoe uma clara caracterizac;ao de cada estado
soda/, 0 que envolve a escolha dos elementos relevantes para essa caracterizac;ao. 1550
•
vai depender dos objectiv~s dessa avaliac;ao. E narural que quando estivermos a analisar
a realidade da saude no pars, e for da polftica de saude que se estiver a tratar, por estado
social entende-se uma caracterizac;ao centrada em dominios de obsetvac;ao da realidade,
de formas de actuac;ao das politicas publicas e de acto res sociais distinta daquela em
que a atenc;ao se concentran3 se for dirigida a polftica de educac;ao ou a polftica fiscal.
Em quarto lugar, importa saber como se comparam estes estados socia is. Essa compar~ao
poden3 traduzir-se meramente numa ordenac;ao destes estados ou poderemos tambem
estar interessados numa medic;ao cardinal, isto e, pretendermos medir 0 valor da diferenc;a
entre esses estados.
5.2. ORDENAC;AO DE ESTADOS SOCIAlS E FUNC;OES DE BEM-ESTAR

SOCIAL
Vamos comec;ar pelo aspecto central do uso do conceito de bem-estar social: a ordenac;ao
de estados sociais. A forma mais elementar consiste em considerar esta ordenac;ao como
uma extensao do problema da escolha individual do consumidor. Neste caso estamos
numa situac;ao de ordenac;ao social feita de forma indireda, isto e, em que a prefenencia
social e func;ao das prefenencias individuais.
Convem que nos concentremos no significado desta forma de ordenar estados sociais.
Significa que as prefenencias sociais nao existem em si mesmas, mas depend em das
prefenencias dos membros da sociedade, que sao dad as. Este postulado de indivldualismo
•
metodol6gico tem aspectos que sao atractivos, mas tambem e susceptivel de criticas. E
aceitavel que as prefenencias individuais sejam tidas em considerac;ao nas ordenac;Oes
sociais, traduzindo a existencia de preocupac;5es democraticas nessa ordenac;ao, evitando
que tal ocorra em func;ao das preferencias (autoritarias ou paternalistas) de algum membro
decisor nessa sociedade. Pode tambem defender-se este procedimento com base no
argumento da dificuldade em conhecer as preferencias sociais. Mas pode questionar-

-se sobre a validade desta argumentac;ao. Por um lado e discutfvel que as prefenencias
individuais sejam independentes de prefenencias existentes na sociedade, que nao sejam
determinadas por condic;5es existentes na sociedade, de valores ou normas nela vigentes.
Neste sentido, as preferencias individuais nao sao independentes das prefenencias
colectivas, sendo prefenencias end6genas nessa sociedade (isto e, determinadas pela
propria sociedade). Por Dutro lado, ainda que MO seja posslvel conhecer as prefenencias
sociais, conhecemos algumas normas sociais, que sao os criterios essenciais para as
ordenac;5es sociais. Os direitos sodais(conjuntamente com os direitos civis e politicos),
definidos na sociedade e que orientam actuac;5es polfticas, contam-se entre os criterios
essenciais na ordenac;ao de estados sociais que subjazem a actuac;ao da Polftica Social.
E estes direitos existem por si, sao constttJc;5es sociais, pelo que a considerac;ao destes
direitos como criterios de ordenac;ao social constituiriam formas directas de ordenac;ao
social.
ordena~50 indireda do ban-estar

Antes de analisarmos os direitos sociais (e, portanto, os fundamentos da ordenac;ao directa
de estados socia is) vamos dar alguma atenc;ao as ordenac;5es sociais que se obtem de
forma indirecta, a partir das preferencias individuais. Esta forma de formular a questao
das preferencias sociais constitui materia muito amplamente tratada na literarura sobre os
fundamentos da polftica economica e social, permitindo integrar um conjunto de aspectos
te6ricos e normativos relativos a esta questao, que serao retomados mais adiante.
Existem duas formas distintas de medlrsatisfac;5es individuais, ou utilidades: a medic;ao

ordinal e a medic;ao cardinal, como ja vimos atras. Sao formas que requerem "quantidade"
de informac;ao diferente, mas que tambem permitem utilizac;5es diferentes dessa medic;ao.
Quando usamos uma medic;ao ordinal, estamos apenas preocupados com a comparac;ao,
que cada pessoa pede fazer, nos nfveis de satisfac;ao que obtem de afectac;5es alternativas
de recursos, diferentes "ca bazes" de consumo. Pretende-se apenas ordenar estas
alternativas, determinar qual delas e a preferida, quando se comparam entre si. Quando
usamos uma medic;ao cardinal, a exigencia da medic;ao e maior. Nao se pretende apenas
ordenar, mas tambem medir a diferenc;a que exista entre os valores das satisfac;5es que
estas alternativas tem entre si. Por exemplo, se tivermos tres afectac;5es de recursos
alternativas, A, Bee, uma medic;ao ordinal da satisfac;ao permite, por exemplo, afirmar
que a satisfac;ao, au utilidade, da afectac;ao A, U(A), e superior a afeetac;ao B, U(B)
que, par sua vez, e superior a de e, U(e). Isto e, teriamos U(A) > U(B) > U(e). E nada
mais uma medic;ao ordinal permite fazer. Ha uma limitac;ao importante que esta medic;ao
apresenta: MO permite fazer operac;5es algebricas sobre 0 valor das satisfac;5es, ou
utilidades, destes cabazes de consumo. Ora hi! operac;5es algebricas que nos precisamos de
fazer, com frequencia, quando queremos analisar satisfac;5es, ou utilidades, do consumo.

Uma delas e calcular diferenc;as entre nfveis de utilidade e comparar essas diferenc;as.
Por exemplo, sabendo que UtA) > U(B) e que U(B) > ute), sera que UtA) - U(B) e
superior, inferior au igual, a U(B) - VeC)? Uma medic;ao ordinal nao permite fazer essa
comparac;ao. Uma medic;ao cardinal ja 0 permite fazer.
Dutra limitac;ao que decorre, para a analise das preferencias, de uma medic;ao ordinal
surge quando se pretendem usar, nessas analises, as preferencias de mais do que um
indivfduo na sociedade. Hi! duas circunstancias em que essas situac;5es podem surgir.
Uma del as e quando se pretende comparar a satisfac;ao que duas pessoas, X e Y, retiram
do consumo de um dado cabaz de consumo. Uma vez que a ordenac;ao das utilidades e
feita pelo mesmo individua, nao e passlvel comparar nfveis de satisfac;ao, ou utilidades,
de dois indivfduos diferentes. Tal so seria possfvel se se pudesse associar, a cad a cabaz
de consumo para algum consumidor, um numero, com uma mesma unidade, que pudesse
ser comparada com 0 numero, com a mesma unidade, que Fosse associado a esse cabaz
de consumo para qualquer outro consumidor. Isto e, se a medic;ao da utilidade Fosse uma
medic;ao cardinal. Encontrarfamos enta~ uma soluc;ao para 0 problema da compatabJlldade
interpessoal das preferencias.
Dutra circunstancia que exige tratar informac;ao de mais do que um indivfduo na sociedade
e realizar operac;5es algebricas sobre as medic;5es de utilidade ocorre quando pretendemos
fazer agrega~iJes de preferendas, isto e, quando pretendemos somar utilidades de um
•
grupo de indivfduos para se obter a utilidade total desse grupo. E obvio que uma medic;ao
ordinal de utilidade nao permite realizar esta agregac;ao. Uma medic;ao cardinal, feita
nos termos que referimos acima para fazer face a necessidade de fazer comparac;5es
interpessoais de utilidade, permite fazer essa agregac;ao.
Mas a agregac;ao das prefenencias e necessaria para que efeito? Essencialmente para
comparar nfveis de satisfac;ao, entre diferentes grupos, para 0 mesmo grupo em diferentes
estados sociais, por exemplo em dois perfodos diferentes, ou em resultado de polfticas
economicas ou sociais. As exigencias de comparac;ao para utilidades agregadas ditam as
formas, mais ou menDs exigentes, que assumem as soluc;5es.
A comparac;ao das utilidades de um grupo e de grande relevancia quando se pretende

efectuar ordenac;ao de preferencias. Em particular quando esse grupo e toda a sociedade
cujo bem-estar esta a ser analisado. Estamos entao a falar em bem-estar social e
pretendemos efectuar comparac;5es de bem-estar social correspondente a diferentes
estados sociais. Estamos enta~ em condic;5es de poder fazer ordenac;5es indirectas de
bem-estar social, assente no pdncfpiodo indivldualismo metodol6gico, em que 0 bem-estar
social e obtido como agregac;ao do bem-estar (ou utilidade) de cada um dos indivfduos
na sociedade.

o prindpio de Pareto
Se admitirmos que nao hi! comparabilidade interpessoal das utilidades individuais, mas
que estas sao objecto de uma medic;ao ordinal, nao poderemos proceder a uma agregac;ao
das utilidades (porque nao hi! comparabilidade das utilidades, nao hi! medic;ao cardinal
dessas utilidades), mas podemos agregar as ordenac;5es das utilidades (porque sao
objecto de uma medic;ao ordinal) se adoptarmos um criteria adequado de agregac;ao
dessas prefenencias. 0 criteria usual para fazer essa agregac;ao e 0 pdncfpio de Pareto.
o principia de Pareto conhece duas versoes: a versao "fraca" e a versao "forte". Na sua
versao fraca,
Pi: 0 bem-estar de um grupo de indivfduos au menta, ao passar do estado social

A para 0 estado social B, se todosos indivfduos do grupo tiverem um nfvel de
utilidade, ou bem-estar, supedorem B do que em A;
ou na sua versao folfe,
P2: 0 bem-estar de um grupo de indivfduos au menta, ao passar do estado social

A para 0 estado social B, se pe/o menos um dos indivfduos do grupo tiver um
nfvel de utilidade, ou bem-estar, superiorem B do que em A; e nenhum indivfduo
do grupo tiver um nfvel de utili dade inferiorem B do que em A.
•
E na sua versao forte que 0 princlpio de Pareto e conhecido e utlizado para ordenar
estados socia is, permitindo que essa ordenac;ao se fac;a por agregac;ao das prefenencias
individuais, nao impondo exigencias de medic;ao cardinal. Repare-se que MO se trata de
uma forma meramente "tecnica" (i.e., pretensamente neutral) de agregac;ao. Trata-se,
isso sim, de uma agregac;ao que comporta jufzos de valor sobre essa mesma agregac;ao.
Trata-se de um criterio incomp/eto de ordenac;ao, MO permitindo comparar (e, portanto,
ordenar) estados sociais em que haja pessoas que ten ham uma utilidade superior e outras
que tenham uma utilidade inferior. Repare-se que esta e a situac;ao que tem lugar em
resultado de alguma redistribuic;ao de recursos (por exemplo, de rendimento) visando,
por exemplo, uma reduc;ao das assimetrias de rendimento existentes numa sociedade.
Tratando-se de um criterio incompleto, e tambem um criterio insensfvel a redistribuic;ao
e, portanto, a desigualdade da distribuic;ao de recursos.
Mas se quisermos ter um criterio de ordenac;ao de estados sociais que seja sensfvel a
distribuic;ao de recursos, e que perm ita comparar e ordenar social mente estados socia is que
resultem de redistribuic;ao de recursos, temos de admitir a medic;ao cardinal, libertando-nos
assim dos criterios limitativos, em termos normativos, do princfpio de Pareto. A soluc;ao
•
consiste em utilizar func;5es de bem-estar social com caracterfsticas mais desejaveis. E
o que faremos a seguir.

fun~s de bem-estar social e ordena~50 de estados sodais

A ncx;ao de func;ao de bem-estar social e essencialmente simples e bastante intuitiva.
Consiste numa formulac;ao matematica da relac;ao entre 0 bem-estar da sociedade no seu
conjunto e 0 bem-estar de cada um dos indivfduos que constituem essa sociedade. Nao e,
•
porem, um conceito tecnico. E um conceito com um conteudo normativQ muito forte, que
importa clarificar desdeja. Em primeiro lugar, esuportado no principia do indivldua/ismo
etico, segundo 0 qual as prefenencias socia is dependem das preferencias individuais, de
todos as indivfduos da sociedade, em que 0 bem-estar social e obtido como agregac;ao
do bem-estar (au utilidade) de cada um dos indivfduos na sociedade Retoma, assim, 0
princfpio ja atras referido, e de aceitac;ao bastante generalizada na literarura econ6mica.
Em segundo lugar, qualquer func;ao de bem-estar social assenta numa determinada regra
de agrega~ao, isto e, de uma regra que transforma bem-estar individual, para cada um
dos membros da sociedade, em bem-estar social, para a sociedade no seu conjunto. Esta
regra nao e, tambem, uma mera regra mecanica. Ela assenta em princfpios eticos, e sao
os diferentes princfpios eticos que enformam essa regra de agregac;ao que vao originar
diferentes formulac;5es dessa func;ao de bem-estar social. A diferente expressao matematica
dessa func;ao, que explicita essa regra de agregac;ao, e a traduc;ao matematica desses
diferentes princfpios eticos. E esses princfpios dizem respeito a um aspecto fundamental
presente na agregac;ao: a justic;a distributiva. sao diferentes jufzos eticos sobre justic;a
distributiva que vao traduzir-se em diferentes regras de agregac;ao. Encontramos na
literatura referencia as seguintes formas funcionais (ver em PEREIRINHA, 2008a: 78-83):
a) fu/1f;ao de bem-estar social utJIitadsta, ou de Bentham, em que 0 bem-estar
social consiste na soma das utilidades individuais de todos os membros da
sociedade. Esta forma de agregac;ao nao e meramente mecanica e, apesar da sua
simplicidade, encerra jufzos de valor relevantes em termos dejustic;a distributiva.
Na verdade, MO contem qualquer preocupac;ao de justic;a distributiva. Repare-
-se que qualquer aumento da utilidade de um indivfduo (que ate pede ser de
alguem que ja tem um nfvel de utilidade individual elevada) acompanhado de
uma diminuic;ao, de igual valor, da utilidade de outro (que podera ser a de
alguem com um nfvel de utilidade baixo) mantem a utilidade social, ou bem-
-estar social, pois a soma das duas utilidades mantem 0 mesmo valor.
b) fu/1f;ao de bem-estar social de Bemoulli-Nash, em que 0 bem-estar social e

obtido atraves do produto (e MO da soma, como no caso anterior) das utilidades
individuais de todos os membros da sociedade. Esta func;ao de bem-estar social
tem, de facto, uma mais clara orientac;ao igualitarista. Consideremos oseguinte
exemplo. Admitamos que num cetto estado social as utilidades dos indivfduos
1 e 2 sao iguais, digamos iguais a 10. Segundo a func;ao de bem-estar social

utilitarista, 0 bem estar social seria igual a 20, segundo a func;ao de bem-
-estar social de Bernoulli-Nash seria igual a 100. Admitamos agora que num
Dutro estado social a utilidade do indivfduo 1 aumenta para 11 e a do indivfduo
2 diminui para 9. Segundo a func;ao de bem-estar social utilitarista 0 bem-
-estar social MO se alteran3, ja que 10 + 10 = 11 + 9 = 20. Mas segundo a
func;ao de bem-estar social de Bernoulli-Nash, 0 bem-estar social diminui de
10 x 10 = 100 para 10 x 9 = 99. A passagem de uma situac;ao de igualdade
de utilidades para Dutra situac;ao em que haja diferenc;a origina uma diminuic;ao
do bem-estar social.
c) Uma formulac;ao de uma func;ao de bem-estar social com conteudo mals

generico, que permita encarar varios casos particulares com diferentes
conteudos normativos, ea fu/1f;ao de bem-estar soda/ isoe/Bstica. Ser IScelastica
significa que a e/asb'Cldadedo bem-estar social em relac;ao a utilidade individual
e constante. Isto quer dizer que quando a utilidade de algum dos indivfduos
na sociedade aumenta de 1%, qualquer que seja esse indivfduo e qualquer
que seja 0 nfvel de utilidade que ele tiver, 0 bem-estar social aumenta numa
•
percentagem de magnitude constante. E uma formulac;ao generica, que
admite casos especiais particulares, consoante a magnitude (constante) que
o avaliador considerar, consistindo em formas distintas de agregac;ao das
utilidades individuais e, portanto, diferentes princlpios de justic;a distributiva.
Um desses casos particulares e a propria func;ao de bem-estar social utilitarista,
ou de Bentham, que vimos acima. A outra e a fun~§o de bem-estar soda/
Raw/siana, ou func;ao de bem-estar social maximin, que corresponde a uma
regra de agregac;ao de utilidades individuais mais exigente em termos dejustic;a
distributiva. Esta designac;ao deve 0 seu nome ao filosofo John Rwals que,
segundo a sua teoria da justic;a, se se questionar a um agente racional que,
numa dada sociedade, se encontre sob um veu de ignorancia relativamente a
sua posic;ao na sociedade, qual 0 princlpio etico que defende, argumentaria
ser aquele que se traduzisse na maximizac;ao dos recursos disponfveis para
os indivfduos que se encontrassem em pior situac;ao na sociedade. Isto e, que
maximizasse quem estivesse em posic;ao mlnma (daf a expressao maximin)
em termos de utili dade. Retomemos 0 exemplo desta sociedade em que, num
dado estado social, 0 indivfduo 1 tivesse a utilidade de 11 eo indivfduo 2 tivesse
a utilidade de 9. Segundo a regra de agregac;ao que seguisse 0 princlpio do
maximin, 0 valor do bem estar social seria min {9, ll} = 9 . 0 bem estar da
sociedade so au menta se aumentar a utilidade de quem estiver na pior situac;ao
na sociedade.

A formulac;ao mais generica e a fun~ao de bem-estar social de Bergson-Samuelson,

w= WeU" ... , Ui , ... , Un)
que pode assumir qualquer das formas atn3s referidas (isoeliltica, em particular nas
suas formas utilitarista au Rawlsiana, au de Bernoulli-Nash) au qualquer Dutra, tendo
normal mente propriedades bem definidas na literatura da economia do bem-estar (em
ACOCELLA, 1998), em que Uj representa a utilidade do individuo i, numa sociedade com
n indivfduos, sendo a agregac;ao das utilidades individuais e, portanto, as princfpios de
justic;a distributiva nela implicitos, dada pela forma da func;1io W = w(.).
Estao assim apresentados as conceitos fundamentais sabre as formas cli3ssicas de
representac;ao da agregac;ao das preferencias individuais de forma a obter prefenencias
sociais, tendo em considerac;ao diferentes orientac;5es normativas relativamente a princfpios
de justic;a distributiva que essa agregac;ao com porta.
5,3, FACTORES QUE INFLUENCIAM 0 BEM-ESTAR: OS DIREITOS
Quando, na func;ao de bem-estar social, nos referimos a utilidade individual e ao bem-

-estar social como agregac;ao das utilidades individuais, nada dissemos sobre os factores
que determinam essa utili dade individual e, portanto, esse bem-estar social. Apenas
apresentamos 0 conceito de estado social para significar uma cetta situac;ao em que a
sociedade se encontra e que vai determinar essa utili dade e esse bem-estar. Ora este
conceito pede ter varios significados. Quando exemplificamos anteriormente, sobre
facto res possfveis que determinam esse bem-estar, e nos referimos a princfpios dejustic;a
distributiva, dissemos que nos podfamos referir aforma como os recursos econ6micos se
encontram distribufdos na sociedade. Um estado social seria assim caracterizado por uma
cetta distribuic;ao de recursos econ6micos entre os membros da sociedade.
Mas devemos seguir uma orientac;ao mais geral, comec;ando por nos questionarmos sobre
que facto res influenciam 0 bem-estar. Ajudar-nos-a a localizar melhor a actuac;ao da
Polftica Social que, como vimos, corresponde a actuac;ao das polfticas p(Jblicas dirigidas
a garantia e promcx;ao do bem-estar social. Os recursos econ6micos e a sua repattic;ao
entre os indivfduos na sociedade constituem, sem duvida, factores determinantes do
bem-estar. Mas nao e0 unico. Vejamos entao de forma mais atenta quais os factores que
determinam 0 bem-estar numa sociedade, pensando naqueles que permitam fundamentar
formas de actuac;ao de Polftica Social.
Existem genericamente dois grupos de factores que influenciam 0 bem-estar (PEREIRINHA,

1997). Por um lado, aqueles que podemos designar por fadores negativos de bem-

-estar, isto e, um conjunto muito diversificado de causas que, se actuarem, provocam

reduc;5es de bem-estar (dar a designac;ao de factores negativ~s). Podemos enunciar
varios exemplos deste grupo de factores: 0 atentado a liberdade au aseguranc;a ffsica de
outrem, a poluic;ao. Isto significa que se se pretende um efeito positivo sabre 0 bem-estar,
sera necessaria garantir que essas causas MO actuem, seja por impedimenta de forma
coerciva (protecC;§o policial, regulamentac;ao atraves de imposic;ao de regras), seja atraves
de incentiv~s que induzam as agentes a nao actuarem de forma a impedir 0 seu efeito
negativo sabre 0 bem-estar (per exemplo, atraves de multas). Portanto, relativamente
aos factores negativ~s, a aq;ao positiva sabre 0 bem-estar requer a nao-aq;ao, isto e, 0
impedimento de comportamentos que venham originar efeitos negativos sobre 0 bem-estar.
Mas existem tambem fadores positivos, isto e, causas cuja aq;ao tem efeito positivo
sobre 0 bem-estar. Neste caso a aq;ao polftica, se for necessaria, deve traduzir-se no
incentiv~ a aq;ao. A actuac;ao positiva requer acc;ao. Varios exemplos pod em ser dad os
relativamente a este tipo de factores: ter acesso ao exercfcio do poder numa organizac;ao
ou na sociedade, dispor de rendimento para adquirir bens e setviC;os de consumo, ter
acesso a cuidados de saude, ter acesso ao sistema de ensino e formac;ao profissional,
ter acesso a um emprego remunerado, etc .. Estes facto res nao existem na natureza, sao
constttJc;5es socia is. As sociedades estao organizadas para garantir que esses factores
estejam presentes.
Parte destes factores sao garantidos atraves do funcionamento das sociedades, pela
criac;ao e funcionamento das instituic;5es polfticas e pelas instih..lic;5es economicas. Algumas
destas instituic;5es economicas sao os mercados e parte destes factores sao garantidos
pelo funcionamento dos mercados: os mercados de trabalho (que proporcionam empregos
remunerados), os mercados de bens e setviC;Os (que garante 0 fornecimento de alimentac;ao
e vesh..lario, mas tambem servic;os de educac;ao ou saude). 0 "bom funcionamentd'
dos mercados (conceito a que retornaremos, ainda que noutros termos, mais adiante)
proporciona, enta~, provisao do bem-estar. Pode questionar-se se os mercados funcionam
sempre bem. Podera ter de haver intetvenc;ao dos poderes publicos para os garantir.
Entramos, entao, no domfnio das polfticas publicas e, em particular, da Polftica Social.
As sociedades reconhecem 0 direito a garantia do bem-estar, fixando normas e

estabelecendo direitos. 0 reconhecimento social (pela sociedade, no seu conjunto,
efectuado atraves das suas instituic;aes proprias) desses direitos origina aquilo que hoje
constitui a chamada "tnlogia dos direitos', e que caracterizam os modernos estados
democraticos ocidentais: os direitos civis, os direitos polfticos e os direitos sociais.
Quando nos referimos actualmente aos direitos de cidadania, a referencia fundamental

continua a ser ainda fortemente marcada pela forma como esses direitos foram definidos

par MARSHALL (1950) com uma natureza pluridimensional onde, cumulativamente, se

estabelecem as tnes grandes dominios de direitos, resultado de um processo que caracteriza
a historia da humanidade nos ultimos tnes seculos e aos quais correspondeu a criac;ao de
instituic;5es tendo em vista a garantia da sua realizac;ao: as direitos civis (sec. XVIII), as
direitos politicos (sec. XIX) e as direitos sociais (sec. XX).
Aos direitos eivls (composto pelo conjunto dos direitos necessarios para 0 exercfcio da
liberdade individual) correspondeu 0 principia da liberdade individual e igualdade perante a
lei garantida pelos tribuna is. Aos direitos politicos( direito a participar no exercfcio do poder
politico, directa au indirectamente enquanto eleitor de cargos p(Jblicos) correspondeu 0
direito a participac;ao politica, traduzida no desenvolvimento de instituic;5es democn3ticas

de exercfcio do poder politico. Os direitos sociais, por seu h..Irno, correspondem a um
amplo conjunto de direitos, desde 0 exercfcio da liberdade economica (em que 0 direito
ao trabalho constitui um elemento fundamental) e 0 direito a seguranc;a economica, ate
ao direito a partilhar de forma completa 0 conjunto dos padroes de vida existentes na
sociedade. 0 direito a protecc;ao contra riscos sociais, a educac;ao e aos cuidados de
saude, constituem exemplos desses direitos.
A construc;ao do Estado-Providencia, ao consagrar os direitos sociais (e em consonancia

com a declarac;ao dos direitos humanos das Nac;5es Unidas de 1944) veio assim completar
e consolidar os direitos de cidadania moderna que caracterizam a segunda metade do sec.
xx. E, ao faze-Io, nao so veio acrescentar uma nova dimensao aos direitos humanos, como
tambem veio tornar evidente a interdependencia entre estes tres grandes dominios dos
direitos: 0 facto de, em grande medida, 0 exercfcio dos direitos civis e politicos depender
da capacidade de realizac;ao dos direitos sociais. Isto significa que a capacidade individual
de comando sobre os recursos economicos e a reduc;ao das desigualdades economicas
(traduzida em diferenc;as interpessoais dessas capacidades), que os direitos socia is
consagram, determinam e condicionam em grande medida a capacidade do exercfcio dos
direitos civis e dos direitos politicos. Nao e assim uma mera adic;ao de novas direitos, mas
um quadro cumulativo e de interdependencia de direitos que se vem criar. Um quadro
que, inclusive, nao se encontra isento de eventuais tensoes e conflitualidades entre esses
direitos.
Os direitos sociais tem uma natureza distinta dos direitos civis e politicos no que respeita
as relac;5es que se estabelecem entre os individuos e entre cada individuo e a sociedade
a que pertence. Pode dizer-se que os direitos sociais nao se encontram tao firmemente
enraizados na sociedade como se encontram os direitos civis e politicos, estando a sua
capacidade de realizac;ao fortemente dependente da capacidade de aceitac;ao, nessa
sociedade, de obrigac;5es mutuas. Como vimos atn3s, os direitos sociais distinguem-se

dos direitos civis e politicos par estes ultimos serem essencialmente direitos negativ~s,
au " direitos-flberdade', enquanto as primeiros (as direitos sociais) sao direitos positiv~s,
ou " direitos-creditd' (FITOUSSI & ROSANVALLON, 1996), originando sistemas complexos
de obrigac;5es, quer ao nfvel macro (obrigac;5es sociais de suporte da macro-solidariedade
traduzidas em mecanismos fiscais de redistribuic;ao de recursos econ6micos) quer ao nfvel
micro (redes informais au formais de micro-solidariedade).
A Polftica Social, entendida como forma de actuac;ao publica dirigida agarantia e promcx;ao
do bem-estar, significa entao, introduzindo a dimensao dos direitos, uma forma de
a •
acbJa¢o pUblica diriglda garanba dos direitos sociais. E nestes termos que se encontram
formulados e institucionalmente organizados nos Estados-Providencia modernos.
Podemos entao relacionar esta concepc;ao de bem-estar social (traduzida na realizac;ao

de direitos sociais) com a forma como foi atn3s apresentado, na formulac;ao que foi feita
da func;ao de bem-estar social. Na verdade, a Polftica Social, ao traduzir-se em actuac;5es
publicas destinadas a garantir direitos-credito, esta a proceder a uma afectac;ao de recursos
a finalidades desejadas politicamente. Isto significa que a abordagem atn3s apresentada
pede ser considerada adequada para apresentar e discutir as quest5es de Poiftica Social,
dada a forte componente econ6mica que comporta.
5.4. BEM-ESTAR SOCIAL, NECESSIDADES SOCIAlS E PROBLEMAS SOMAIS
Associados aos direitos socia is (e, portanto, ao bem-estar social) estao dois outros
conceitos que vao ser tratados de seguida: 0 conceito de necessidade sodal e 0 conceito
de problema social.
o conceito de necessldade social e central em Polftica Social. Mas nao e um conceito

consensual. Por outro lado, mesmo aceitando que a intervenc;ao da Polftica Social possa
ser justificada pela necessidade de satisfazer necessidades socia is, 0 modo como estas
sao identificadas tambem nao e pacificamente aceite sem discussao na sociedade,
tratando-se de assunto com forte conteudo normativo. Assim sendo, e natural que nos
questionemos sobre a relac;ao que este conceito poden3 (ou devera) ter com os conceitos,
atras discutidos, de bem-estar social e de direitos sociais.
Podemos partir de uma ideia geral, razoavelmente aceite, de que uma necessidade
corresponde a uma situac;ao em que existe algum defice de bem-estar. E a forma mais
directa de identificar esse defice e a partir das necessldades sentJdas, numa percepc;ao
subjectiva de bem-estar nao realizado. A auto-percepc;ao da necessidade e uma forma
de identificar necessidades e, portanto, dejustificara intetvenc;ao pUblica, dirigida a sua
satisfac;ao. Podemos conhecer essa percepc;ao subjectiva de varias formas: atraves da

intetvenc;ao social junto das populac;5es, atraves de informac;ao de can3cter administrativ~
do funcionamento dos servic;os (centres de saude, centres de emprego), au atraves de
inquiric;ao junto da populac;ao. Esta ultima tem constitufdo uma base importante de estudo
do bem-estar e da pobreza subjectiva, com interesse para a realizac;ao de diagn6sticos
socia is. Mas levanta alguns problemas. Um deles, talvez 0 mais importante, eo facto de essa
percepc;ao de defice de bem-estar estar muito dependente das expectativas da populac;ao
que a manifesta, podendo nao corresponder ao que a sociedade no seu conjunto, au as
grupos mais esclarecidos dessa sociedade, entendam ser as nfveis desejaveis de bem-
estar a alcanc;ar. Se entendermos 0 bem-estar como algo correspondente a uma norma
social, nao ha garantia de que a percepc;ao subjectiva do defice de bem-estar, isto e, de
necessidade, coincida com a sua percepc;ao social, isto e, seja uma necessidade social.
Uma outra forma de identificar necessidades consiste em atender a forma como essas
necessidades sao reveladas, isto e, estamos a falar em necessldades expressas. A
exigencia feita, individualmente ou em grupo, seja ele organizado ou informal, de actuac;ao
publica para satisfazer alguma necessidade constitui um sinal evidente da necessidade
de intervenc;ao. Constitui, por isso, uma forte razao para intervir. A existencia de canais
proprios entre 0 poder politico e a populac;ao que perm ita um conhecimento actual das
necessidades, tal como possam ser reveladas a partir da populac;ao, constituem variaveis
de mediac;ao essenciais, numa sociedade moderna, entre os inputs e 0 processo de
decisao politica, como vimos atras. A existencia de grupos de interesse (sindicatos, ordens
profissionais, associac;5es cfvicas, etc.), 0 papel dos mediacomo canalizador dos interesses
e das necessidades da populac;ao, a participac;ao em orgaos consultivos dos parceiros
sociais, todas estas formas sao meios para se poderem conhecer as necessidades, sendo
elas expressas atraves desses meios. Mas, embora oseu funcionamento numa sociedade
democratica seja essencial para uma adequada actuac;ao da Politica Social, a sua eficacia
como fundamento da actuac;ao politica esta dependente do poder que os grupos sociais
que defrontam essas necessidades tiverem para poderem expressar essas necessidades.
Pode haver uma MO coincidencia entre a hierarquizac;ao das necessidades que resultem
do poder de as expressar e a hierarquizac;ao dessas necessidades segundo outros criterios
que possam ser igualmente, ou preferencialmente, desejaveis.
Uma necessidade pode ser identificada a partir de um procedimento diferente, numa

perspectiva relativa (e nao absoluta, como as que referimos atras). Isto e, assentar
numa analise comparativa de situac;5es, e que podemos designar como necessldades
comparadas. Constata-se mais facilmente uma necessidade se houver alguma situac;ao,
ou grupo, de referencia (nessa sociedade ou em outras sociedades com as quais nos

estejamos a comparar) com a qual comparemos a situac;ao que estamos a analisar. Mais
facilmente uma intenc;ao de actuac;ao polftica se torna efectiva se tiver em adequada
•
linha de conta as possibilidades (os recursos) de execuc;ao. E esta perspectiva relativa
que e geralmente considerada nos estudos sobre a pobreza, quando se considera que 0
limiar monetario da pobreza (valor monetario abaixo do qual se considera que qualquer
indivfduo nessa sociedade e pobre e, portanto, apresenta um defice de bem-estar) deve
ter alguma relac;ao com 0 rendimento medio, ou mediano, da sociedade que estamos a
analisar.
Mas as referencias, pelas quais se podem identificar necessidades, podem nao corresponder
a situac;5es reaismas, antes, a situac;5es Ideais. Isto e, podem existir refenencias normativas
que constituam termos de comparaC;§o com a situac;ao actual que se esta a analisar, a
partir das quais identificamos detices de bem-estar. Podemos designa-Ias per necessidades
normativas. Podemos encontrar a base normativa em varias fontes. Pode se-Io numa base
profissional (nutricionistas, cientistas da educaC;§o, tecnicos de setvic;o social), no contexte
de acordos ou de declarac;5es internacionais de princfpios (Declarac;ao Universal dos
Direitos do Homem, Convenc;ao dos Direitos da Crianc;a, Plataforma da Acc;ao de Pequim,
Carta Social Europeia, etc.). Em todos estes casos, estes princfpios normativos, nao sendo
imperativ~s, constituem referencias normativas para identificar aspectos importantes do
bem-estar e que permitem, asua luz, identificar defices de bem-estar, isto e, necessidades.
Temos assim uma grande diversidade de formas para identificar necessidades, tal como
foram inventariadas e descritas por BRADSHAW (1972): necessidades normativas,
necessidades sentJdas, necessidades expressase necessidades comparadas. Mas quando
falamos em necessidade socia is, estamos e pensar na sua traduC;§o em actuaC;§o de Polftica
Social, isto e, estamos a pensar que estas necessidades, uma vez identificadas (per algum
destes procedimentos, ou outros), devem originar a garantia da sua satisfac;ao, atraves
da provisao de bem-estar pelos poderes publicos. Entao, devem considerar-se outros
aspectos na forma como as necessidades, traduzidas em actuaC;§o de Polftica Social, sao
identificadas. Isto e, 0 que sao necessldades sociais.
Ha uma dimensao tecnica na forma como as necessidades sociais sao identificadas. Muitas
das actuac;5es da Polftica Social sao fundamentadas tecnicamente nas diversas areas da
sua actuaC;§o, numa base profissional em que actuam os tecnicos especialistas que as
executam nos setviC;Os dotados das competencias organicas para esse efeito. Por outro
lado, nao pedemos deixar de ter em consideraC;§o 0 facto de que muitas das medidas
de Polftica Social tomadas tem uma natureza incrementa/, isto e, nao sao tomadas sobre
o vazio absoluto, mas visam melhorar alguma medida anterior, complementar outras
medidas, melhorar a eficacia ou a eficiencia de medidas anteriormente tomadas. Ha assim

uma base tecnica e uma base instirucional em que assenta a identificac;ao de necessidades
para a Polftica Social.
Mas estamos a falar em necessidades para a Polftica Social. Isto e, estamos a falar, de
facto, de necessldades sociais. E a razao principal para esta designac;ao e 0 facto de
estas necessidades, identificadas como defices de bem-estar, que justifica a actuaC;§o
das polfticas publicas, existirem porque se pretende, com essa actuac;ao, promover e
garantir a realizac;ao de direitos sociais. Ou seja, uma actuac;ao dirigida a defice (efectivos
au potenciais) de bem-estar, identificados a partir de um conjunto de direitos sociais,
socialmente aceites na sociedade e que, como direitos-credito, obrigam essa sociedade a
afectar recursos asua realizac;ao. Temos assim uma relac;ao claramente estabelecida entre
bem-estar social e direitos sociais, por um lade e, por outro, 0 conceito de necessidade
social.
Isto significa que os direitos sociais especificam necess/dades sociais. Algumas dessas
necessidades tem narureza material, sao satisfeitas pelo consumo de bens e setviC;Os.
Outras necessidades tem narureza nao material, requerendo outro tipo de intervenc;ao
da Polftica Social. Voltaremos a estas dimens5es do bem-estar mais adiante, quando nos
referirmos a dimens5es nao monetarias do bem-estar. Desde ja devemos deixar alguns
pontos de discussao relevantes que viremos tambem a abordar mais tarde.
o primeiro tem a ver com a natureza da cidadania e a sua relac;ao com 0 consumo, quando
nos referimos a necessidades de narureza material. Muitas das necessidades materiais
sao satisfeitas pelo consumo que os indivfduos fazem por decisao propria, realizada
atraves de despesa realizada pelo seu proprio orc;amento. Estamos numa situac;ao de
soberania do consumidor em que este, agente racional dotado de um certo orc;amento,
conhecendo os prec;os dos bens, age de forma a adquirir os bens que, de acordo com as
suas preferencias, permitem maximizar a sua utilidade. Esta e a situac;ao do consum/dor,
agente comprador nos mercados de bens e setviC;os. Outra e a situac;ao deste mesmo
agente enquanto c/dadao, ou seja, uma pessoa portadora de direitos, entre os quais
os direitos socia is, traduzidos em normas social mente aceites de bem-estar. A Polftica
Social faz criar uma importante distinc;ao entre consum/dore C/dadao, ao estabelecer a
diferenc;a entre soberania do consum/dor(atraves da qual 0 agente consumidor realiza as
suas necessidades de consumo) e dire/los de c/dadania(atraves dos quais, relativamente
aos direitos sociais, 0 cidadao ve realizados os objectiv~s de bem-estar, tal como foram
socialmente decididos em termos normativos, traduzidos em actuac;ao polftica dirigida
a satisfac;ao de necessidades sociais). Ora a atribuic;ao de direitos de cidadania tem
implicac;5es importantes na forma como 0 seu financiamento e realizado. Numa l6gica
de cidadania, MO faz sentido que esse financiamento possa ter qualquer semelhanc;a

com a compra, OU pagamento, do setviC;o consumido. Se tal ocorrer, estamos enta~

numa situac;ao em que esse direito estaria a ser objecto de uma transaq;ao. Os diversos
Estados-Providencia tratam diferentemente os cidadaos relativamente a forma como 0
financiamento dos setviC;Os publicos de bem-estar e feito. A considerac;ao deste aspecto
e fundamental quando analisarmos algumas transformac;5es dos Estados-providencia,
em particular quando ocorrem soluC;5es de privatizac;ao para fazer face aos encargos
orc;amentais do Estado-Providencia.
o segundo aspecto, de grande relevancia e tambem de grande debate e controversia,

tem a ver com a forma como a Polftica Social actua de forma a assegurar a satisfac;ao
das necessidades sociais, e relaciona-se com a forma como tais necessidades sao
conceptualizadas: as necessldades referem-se ao que as pessoas/cidadaos devem ter ou
as condic;5es que devem serverificadas para que tal acontec;a? A diferenc;a e grande e de
grande relevancia. Imaginemos a situac;ao de alguem a quem foi reconhecida uma carencia
em relac;ao a um conjunto de bens e servic;os, por exemplo, em saude. Pod em colocar-se
duas formas de actuac;ao dirigida a essa situac;ao de carencia: 0 fornecimento gratuito,
ou fortemente subsidiado, dos bens e setviC;Os ou, em alternativa, atribuir transferencias
monetarias, que se traduz num aumento do rendimento monetario disponfvel que permita
a essa pessoa adquirir 0 setvic;o por compra no mercado. Sao duas formas diferentes de
encarar a satisfac;ao das necessidades: 0 fornecimento em generos (uma transferencia
que sera efectivada quando houver consumo desse bem ou setviC;o) ou, alternativamente,
o fornecimento em dinheiro (que 56 originara consumo do bem ou do setvic;o se a pessoa
decidirfazer esse consumo). Ao contrario do fornecimento em generos, neste ultimo caso
e deixado ao cidadao alguma liberdade de escolha e de opc;ao entre consumir ou nao esse
bem ou setviC;O. Ha, nesta materia, alguma controversia sobre qual destas alternativas e
aquela que melhor cumpre a finalidade da Polftica Social de garantir a realizac;ao do direito.
Finalmente, uma ultima questao relevante sobre necessidades sociais tem a ver com
a forma como sao concebidas, como conceitos abso/utos(isto e, MO dependerem das
circunstancias ou condic;Oes especfficas da sociedade) ou re/ativas (isto e, com relac;ao
•
a sociedade e as suas condiC;5es especfficas). E tambem materia controversa, que tem
originado diferentes posicionamentos normativos sobre 0 valor mfnimo das necessidades
que devem ser satisfeitas na sociedade, e que distingue as concepc;5es absoluta e relativa
da pobreza, como veremos adiante .
•
E muito relevante, a prop6sito da natureza absoluta ou relativa das necessidades, a
contribuic;ao de Amartya Sen, que mais adiante aprofundaremos. As necessidades humanas
sao identificadas a partir do que se entende ser requerido para os seres humanos terem
capacidade para "funcional' nessa sociedade. Isto envolve variadfssimas dimens5es da

aetividade humana, cuja hierarquia foi estabelecida por MASLOW (1954), que identifieou
cinco areas de necessidades basicas que ficaram classicas na literatura: as necessidades
fisiol6gicas, as necessidades de seguranc;a, as necessidades de afecto e de sentimento
de pertenc;a a grupos na sociedade, a necessidade de auto-estima, a necessidade de
actualizac;ao. 0 sentido hien3rquico destas necessidades significava que, uma vez a mais
basica delas satisfeita, as seguintes, pela ordem hien3rquica estabelecida, deveria requerer
atenC;§o. A satisfac;ao destas necessidades confere, aos seres humanos, capacidades
•
de viver na sociedade. E 0 que Sen designa pelo conceito de capability. Pode dizer-se
que necessidade, entendida como "capability", e um conceito absoluto: um ser humano
tem, ou MO, necessidades satisfeitas em termos das capacidades que tem para viver
(e "funcional') na sociedade. E, tendo-as, apresentam-se ou nao com um elevado grau
de satisfaC;ao, no sentido de ter uma elevada capacidade de viver (e "fundonal') na
sociedade. Por exemplo, ter uma alimentaC;ao adequada, tervestuario adequado ao clima,
ter uma habitac;ao adequada as caracterfsticas da regiao onde vive. Sao, naruralmente,
necessidades absolutas. Mas estas necessidades sao satisfeitas atraves do uso de bens e
servic;os consumidos. Trata-se de bens e setviC;os dotados de caracterfsticas tais que Ihes
permitem, atraves do seu consumo, satisfazer essas necessidades. Naturalmente que os
bens que MO sejam dotados dessas caracterfsticas nao sao os adequados a satisfac;ao
dessas necessidades. Essas caracterfsticas, que os adequam a satisfac;ao das necessidades,
sao determinadas pela natureza da sociedade onde se vive. 0 vestuario adequado e
diferente em regi5es temperadas ou regi5es tropicais (e relativoa sociedade, atendendo
a natureza do clima), ainda que se destine a satisfazer a mesma necessidade (absoluta).
Esta constatac;ao permite entao afirmar, seguindo a contribuiC;ao de A. Sen a proposito
da discussao sobre a natureza absoluta ou relativa da pobreza, que as necessidades sao
um conceito absoluto no espac;o das capacidades ("capabJlibes'), mas sao um conceito
relab'vo no espac;o dos bens ("commodibes'). 1550 justificara, como se vera mais adiante
a proposito da discussao sobre 0 conceito de pobreza relativa, que seja defensavel que
o limiar moneta rio da pobreza seja definido em relaC;ao ao rendimento por habitante da
sociedade que se esta a analisar.
o que e um problema social

Vamos analisar uma ultima questao que foi enunciada no infcio deste capftulo: 0 que e
um problema social? Vamos ver que relaC;ao apresenta este conceito com os que temos
vindo a discutir.
Ha uma opiniao de sense comum de que a Polftica Social se dirige a resoluc;ao de problemas
sociais. Nao se pede dizer a pdod que esta opiniao esteja certa ou errada antes de se
ter uma opiniao sobre 0 que e um problema social. Ha porem uma ideia de partida que

podemos aceitar: a existencia de algum problema social constitui fundamentac;ao para a

actuac;ao da Polftica Social. Par exemplo, a existencia de pessoas sem abrigo, justifican3 a
actuac;ao dos poderes publicos. Mas podera haver actuac;ao de Polftica Social na ausencia
de problemas sociais?
Vimos atn3s 0 que se entende por necessidade social. Ora, a existencia de uma necessidade
social pode originar algum reconhecimento social e politico para a actuac;ao dos poderes
publicos, tornando-se enta~ um "problema socia!. A existencia deste reconhecimento social
e politico constitui entao condic;ao para que aparec;a, na agenda politica, a necessidade
de intervenc;ao. Hi! entao 0 surgimento de um problema social: nao porque a realidade
se tenha necessariamente alterado mas, antes, que a percepc;ao (social e polltica) dessa
realidade se alterou.
Como sutge, enta~, um problema social? Repare-se que nao estamos a falar em surgimento
como sinonimo de causalidade (porque e que a realidade "e"assim?), mas antes como
sinOnimo de reconhecimento da necessidade de intetvir (porque e que a realidade "e
ju/gada' assim?). Ha, na literatura sobre Polltica Social, duas perspectivas distintas
relativamente a este assunto: a perspectiva realista e a perspectiva construcionista (MAY,
PAGE & BRUNSDON, eds., 2001). Segundo a perspecliva realista, 0 problema social existe
porque a realidade 0 mostra, com evidencia. Isso justificaria que, perante a evidencia
dos factos, as autoridades com responsabilidade de conceber polfticas sociais actuariam
em conformidade com esses factos. Pede admitir-se que esta abordagem permitiria uma
actuac;ao polftica em casos de catastrofes naturais, em resultado de um conflito armado,
de uma epidemia. au pode tambem se-Io em resultado do funcionamento dos setviC;os:
a existencia de sobrelotac;ao de setviC;Os de saude, a existencia de filas de espera para 0
acesso a lares de terceira idade, por exemplo. Ja seria mais diffcil usar este argumento
para justificar a actuac;ao polftica quando os factos nao estiverem tao evidentes. au
mesmo quando os factos nao existirem, mas forem previsfveis.
Segundo a perspectiva construcionista, os problemas sociais sao construc;5es sociais,

nao sao existencias objectivas, mas sao 0 resultado da percepc;ao social dessa realidade.
Na verdade, 0 reconhecimento social e polftico da necessidade de actuac;ao faz actuar
o processo polftico, sendo possfvel identificar tres elementos essenciais nesse processo.
Em primeiro lugar, e necessario que exista a percep¢o da situac;ao, isto e, que haja
informac;ao sobre a realidade e que haja tambem, sobre essa realidade, algum resultado
da sua analise. Isto pressup5e trabalho cientffico, cabendo as ciencias sociais (sociologia,
economia, etc.) um papel importante nessa analise. a proprio acompanhamento do
conhecimento da realidade, ao requerer 0 usc de indicadores sociais, so pede ser feito
com 0 contributo das ciencias socia is. Tenha-se em atenc;ao que nao se intetvem apenas

para corrigir au reparar a actuac;ao adversa de algum factor que actuou negativamente
sabre 0 bem-estar. Tambem se actua para prevenir as efeitos adversos, sabre 0 bem
estar, de alguma factor que possa estar presente na sociedade au que possa vir a ocorrer
na sociedade. Nestes casas, de actuaC;§o preventiva, a realidade nao esta obsetvavel,
mas e previslvel. 56 com 0 concurso da investigac;ao cientffica sabre a realidade social
e posslvel conhecer a necessidade de actuac;ao e ter dessa necessidade uma adequada
percepc;ao. Em segundo lugar, e necessaria que sabre a situac;ao social diagnosticada
seja feito umju/gamentonormativD, a luz de criterios de avaliac;ao, naruralmente proprios
de cad a agente decisor. Em terceiro lugar, 0 decisor politico pode identificar poss(veis
ac¢essobre 0 problema: a partir de uma identificac;ao do que pretende vir a alcanc;ar
(objectivos da actuac;ao), e dos meios que deve e pede utilizar e sobre a sua adequac;ao
a essa necessidade de intervenc;ao. Definindo problema social nos term os acima descritos,
numa perspectiva construcionista, pede entao afirmar-se que a Polftica Social se dirige a
actuac;ao sobre problemas sociais, onde se incluem tambem, na acepc;ao atn3s descrita,
as actuac;5es de narureza preventiva.
As respostas aos problemas sociais podem ser de dois tipos. Pode haver respostas directas,
isto e, actuac;5es dirigidas directamente ao problema social, seja ela uma situac;ao geral
da sociedade (desemprego, sustentabilidade financeira da seguranc;a social, a existencia
de regi5es em depressao econ6mica e pobreza, etc.) seja a que caracteriza um grupo
social (problemas de cuidados pessoais dos idosos, problemas de insucesso e abandono
escolar na populac;ao jovem que frequenta 0 ensino secundario, etc.). Mas as respostas
pedem tambem ser indirectas, nao se dirigindo especificamente ao problema em si, mas
sabendo que, pela actuac;ao que esta a ser preparada, acabara por ter efeito sobre ele. Por
exemplo, sabemos que 0 crescimento econ6mico actua favoravelmente sobre 0 emprego
e sobre 0 rendimento das famflias pelo que, promovendo 0 crescimento econ6mico esta-
se a resolver os problemas do desemprego e da pobreza, sem que tenha sido necessario
dirigir a acc;ao para os desempregados ou para a populac;ao pobre.
Estas duas formas de actuac;ao nao se excluem muruamente. Elas coexistem, natural mente:
nao pode esperar-se que 0 crescimento econ6mico (actuac;ao indirecta) venha resolver
o problema de populac;5es em situac;5es de carencia que precisam, por esse facto, de
actuac;ao urgente (actuac;ao directa). Mas nao pede tambem actuar-se sobre um problema
de forma meramente curativa (atribuic;ao de um subsfdio, actuac;ao directa) sem nada
fazer de forma preventiva que, indirectamente, actua sobre 0 problema.
Mas a distinc;ao entre formas de actuac;ao directa e indirecta faz-se tambem em relac;ao as
medidas de Polftica Social de natureza curativa, reparadora, como sao as transferencias
monetarias pagas as famflias. Entra-se assim numa area de debate sobre as actuac;5es de

tipo selectivo au de tipo universal. Uma actuac;ao de Polftica Social com caracterfsticas de
se/ectiv/dadesignifica que 0 problema au grupo alva esta bem identificado. Tratando-se de
uma medida de natureza monetaria dirigida apopulac;ao com carencias econ6micas, essa
actuac;ao selectiva, exigindo uma identificac;ao rigorosa dos seus destinatarios (populac;ao
pobre), tem condic;5es par garantir eficacia na actuac;ao. Isto e, estando as pobres bem
identificados, sendo a medida de polftica bem focada nessa populac;ao, essa actuac;ao
pode ser eficaz, originando as resultados pretendidos. E tambem garante eficilencia nessa
actuac;ao, no sentido de que, estando a populac;ao destinataria bem identificada, MO
hi! razoes para crer que haja recursos financeiros destinados a esta medida que sejam
mal utilizados, isto e, que sejam dirigidos a destinatarios que nao necessitem dessas
transfenencias.
Mas uma actuac;ao selectiva pede nao ser a melhor forma de conceber uma polftica social.
Podem apresentar-se varias objecC;5es a uma orientac;ao com estas caracterfsticas e
que, por isso, constituem tambem argumentos para uma actuac;ao de tipo universa/ista,
isto e, em que a actuac;ao nao assenta numa identificac;ao rigorosa dos destinatarios
mas, ao inves, dirigida a toda a populac;ao. Seria assim uma actuac;ao indirecta: teda a
populac;ao beneficiaria da medida, 0 que constitui argumento de eficacia. Ainda que se
possa argumentar que 0 possa ser comprometendo 0 criterio de eficiencia (seriam objecto
dessa medida de polftica parte da populac;ao nao carenciada). Um dos argumentos contra
a selectividade (e, portanto, a favor da universalidade) e a dificuldade em Idenbficara
populac;ao alvo. Tratando-se de populac;ao carenciada, dispersa pela sociedade, nao
identificavel por nenhum atributo imediatamente visfvel, pede ser diffcil a sua completa
identificac;ao. Pede tambem, da parte dos beneficiarios, MO haver acesso a medida por
desconhecimento do direito que tem ao seu acesso. Pedem ficar exclufdos da medida,
ainda que sem que haja essa intenc;ao, parte da populac;ao a que essa medida se dirige.
Outro argumento no mesmo sentido contrario a selectividade, e aquele que considera
que este tipo de actuac;ao polftica deve assentar no exercfcio de meios de prova de
que 0 seu destinatario reune as condiC;5es previstas na medida. Sao medidas sujeitas a
condic;ao de recursos (" means-tested'), e a actuac;ao destes meios de prova pede originar
efeitos de esbgmabza¢o da populac;ao beneficiaria. Alem do caracter indesejavel dessa
estigmatizac;ao, ha ainda 0 efeito dela, excluindo da medida de polftica populac;ao que a
ela tem direito. Outros argumentos sao tambem apresentados, estes agora no domfnio
da eqU/dade. Um argumento que pede ser apresentado e que, ao beneficiar quem esta
comprovadamente em situac;ao de carencia, a obtenc;ao da prestac;ao social pode vir a
colocar 0 beneficiario em posic;ao superior a de outros nao beneficiarios. Isto implicaria
que, logo que a populac;ao beneficiada melhorasse a sua situac;ao, deixaria de receber
essa prestac;ao social, originando assim uma perda de rendimento e degradac;ao da sua

situac;ao, um problema conhecido pelo termo "poverly trap'. Dutro argumento no mesmo
sentido e0 que defende que, havendo nfveis diferentes de necessidade entre a populac;ao
beneficia ria, razOes orc;amentais pod em levar a que nao sejam as mais necessitados a ser
objecto de atenc;ao, mas as que, ainda que em maior numero, par terem necessidades
•
menos graves e urgentes, acarretam despesas orc;amentais menores. Eo que se designa
par "patadoxo da se/ectividade'.
o debate entre a selectividade e a universalidade, como orientac;5es distintas da Polftica

Social, encontram expressao distinta em diferentes Estados-Providencia, tal como as
•
encontramos actual mente na Europa. E tambem entre estas duas orientac;5es distintas
que actualmente se colocam algumas medidas de reforma da Polftica Social.
5.5. A RELEVANCIA DA EQUIDADE EM POLiTICA SOCIAL
A razao de ser primordial da intetvenc;ao do Estado atraves das actuac;5es de Polftica

•
Social tem a ver com preocupac;5es de justic;a social. E esse 0 significado normativo que
tem a finalidade de "promovere garantir 0 bem-estar socia! que temos vindo a referir.
Inerente a qualquer intetvenc;ao concreta de Polftica Social esta uma cetta concepc;ao de
justic;a social que se traduz nos objectiv~s pretendidos com essa actuac;ao, com efeitos
no bem-estar dos membros dessa sociedade e na forma como esses efeitos positivos no
bem-estar se repartem entre esses membros. Ha, portanto, uma dimensao de equidade
(isto e, de distribuic;ao de recursos) na forma como a preocupac;ao de justic;a esta presente
nessa actuac;ao. Nem sempre a intetvenc;ao social do Estado aparece justificada por
motivos de equidade. Mas isto nao significa que esta dimensao nao esteja presente nessa
intetvenc;ao e/ou que criterios de equidade nao devam ser considerados quando se faz
a avaliac;ao dos efeitos dessa intervenc;ao.
A evidencia da relevancia da equidade surge imediatamente quando, pela forma como

esta forma de intetvenc;ao foi apresentada, emerge a eminente natureza distributiva
dessa intervenc;ao. Isto e, nao 56 a Polftica Social se traduz em reafectac;ao de recursos
num sentido considerado desejavel, como a qualidade dos seus efeitos deve ser vista a
luz dos efeitos que provoca nessa distribuic;ao. Neste sentido, a equidade esta no centro
das preocupac;5es da Poiftica Social. Vejamos como.
Polftica Social foi apresentada como 0 conjunto de actuac;5es dos poderes p(Jblicos visando
garantir a realizac;ao de direitos socia is, entendendo-se estes direitos com a natureza
de direitos-credito, isto e, que obrigam a sociedade a sua realizac;ao atraves de uma
"adequada' (com sentido normativ~ e com reconhecimento e aceitac;ao social e polftica)
afectac;ao de recursos a esta realizac;ao.

Esta forma de apresentarmos a concepc;ao de Polftica Social permite enta~ ver, de imediato,
que a dimensao de equidade se encontra a dais nfveis, ambos presentes mas sepan3veis
na analise. Par um lado, a actuac;ao da Polftica Social visa garantir a realizac;ao de direitos
sociais e hi! inerentemente uma dimensao de equidade no modo como esses direitos
sociais sao entendidos na sociedade, nas condiC;5es requeridas para a sua realizac;ao e
na forma como, pela sua actuac;ao, eles tem sido realizados. Vejamos, par exemplo, 0
a
direito educac;ao, como direito social amplamente reconhecido nas sociedades modernas.
Vejamos, em particular, como tal direito se apresenta em Portugal, consagrada na
Constituic;ao da Republica Portuguesa (artigos 73. 0 a 77.°). Este direito surge como direito
universal ao ensi no com garantia de igua/dade de oportumdades de acesso e exito esco/ar.
Pode entender-se que ha desvio da equidade se a alguem, na sociedade, for dificultado 0
acesso ao sistema escolar (por razoes economicas, culrurais ou etnicas, relacionadas com
a rede escolar e sua disseminac;ao pelo territorio, etc.). Tambem se podera questionar
a equidade do sistema educativ~ se na sociedade existirem obstaculos a igualdade de
"obten~ao de exito esco/at', um conceito que podera ter varias interpretac;5es, mas que
literal mente significa a conclusao, com bito, dos resultados escolares desejados pela
sociedade (por exemplo, da escolaridade mfnima de nove anos). Este insucesso escolar
podera resultar, por exemplo, de nao se terem afectado ao sistema (e, em particular, aos
alunos com insucesso) os recursos necessarios ao bito escolar. Ou porque aos cidadaos
nao foram garantidas as condic;aes (economicas, culturais, familiares, etc.) necessarias
para que, frequentando 0 sistema escolar, dele tirassem 0 melhor proveito para obterem
bito escolar, entendido como um direito. Repare-se que ha, nos exemplos apresentados,
aspectos de narureza distributiva na forma como entendemos os direitos sociais e a sua
realizac;ao, quer na propria realizac;ao desses mesmos direitos (igualdade de acesso ao
sistema educativ~, igualdade de bito escolar) quer nas condic;aes requeridas para esta
realizac;ao (condic;5es economicas, entre outras).
Mas ha uma segunda dimensao de equidade em Polftica Social e que e inerente a

natureza dos direitos-credito que pretendem realizar. A garantia do direito a educac;ao
traduz-se na concepc;ao e execuc;ao de polfticas dirigidas a este objectiv~ e que se
traduzem em assegurar 0 ensino basi co universal, obrigatOrio e gratuito, em estabelecer
progressivamente a gratuitidade de todos os graus de ensino e na criac;ao de uma rede
de estabelecimentos publicos, cobrindo as necessidades de toda a populac;ao. As polfticas
que se dirigem a realizac;ao do direito a educac;ao, como direito social, traduz-se assim
em, por um lado, garantir a produc;ao de setviC;Os de educac;ao de forma a assegurar a
sua universalidade e, por outro lado, fornecer graruitamente estes setviC;Os (de forma
progress iva mente generalizada a todos os graus de ensino). Isto significa que aos utentes
do sistema de ensino nao e cobrado um prec;o pelo usc dos setviC;os fornecidos pelo

sistema, Dutra dimensao da equidade, este agora relativo a forma como as custos do
sistema se repartem pelos membros da sociedade. Estes nao se repartem pelos utentes,
enquanto tal (isto e, MO 0 fazem a tfrulo de pagamento dos servic;os). Como efeita enta~
a repartic;ao dos custos pela sociedade? Pelo recurso a fiscalidade (directa e indirecta).
Istoe, as despesas do Estado na garantia dos direitos de educac;ao, bem como de outras
despesas do Estado, sao repartidas entre todos as membros da sociedade de acordo com
as regras fiscais e, no estabelecimento dessas regras, haven3 preocupac;5es de equidade,
na forma como repartir a carga fiscal entre todos as cidadaos (de forma progressiva, au
sem preocupac;ao de progressividade fiscal).
a
Hi! assim razOes para considerar que, sendo a Polftica Social dirigida garantia dos direitos
sociais na sociedade, ha lugar para a equidade como criterio relevante para a concepc;ao
e execuc;ao da polftica e para a sua avaliac;ao, quer no que respeita aavaliac;ao normativa
da distribuic;ao dos recursos em que se consubstancia a provisao da garantia dos direitos,
quer na avaliac;ao, tambem normativa, da distribuic;ao dos recursos em que se traduz 0
seu financiamento, isto e, a repartic;ao dos custos pelos membros da sociedade, a que
se obrigam pela natureza destes direitos.
Os exemplos apresentados, alem de ilustrarem a presenc;a (e importancia) da equidade

na Polftica Social, permite tambem ilustrar a complexidade da sua analise (tem diferentes
significados, situam-se a diversos nfveis, seguem princlpios distintos), 0 que obriga a
fixar um quadro te6rico que permita efectuar, de forma fundamentada e consistente,
essa analise.
Ao iniciar 0 estabelecimento desse quadro te6rico fundamental, deve ter-se em

considerac;ao que, ao introduzirmos a equidade como preocupac;ao de analise das polfticas,
estamos a entrar num domfnio normativo onde se confrontam diferentes posicionamentos
na avaliac;ao. Esse facto obriga, enta~, a uma clara explicitac;ao de quais os aspectos
da Polftica Social que estao a ser avaliados em termos de equidade (a que nfvel de
formulac;ao/execuc;ao). 1550 obriga a que, neste texto, identifiquemos esses aspectos, que
os possamos distinguir claramente na analise: 0 que e que estamos a analisar em termos
de equidade. Os exemplos atras apresentados sao clarificadores dessa diversidade, mas
nao sao exaustivos. A eles teremos de voltar novamente.
Outro aspecto que devemos ter em considerac;ao (antecipando 0 que iremos ver em maior
profundidade) e 0 facto de entre diferentes princlpios de equidade se estabelecerem,
frequentemente, relac;5es de conflitualidade: garantir a equidade em algum aspecto, e
segundo um certo princlpio, pode conflituar com 0 objectiv~ de garantir a equidade em
outro aspecto da analise da polftica em que, defendendo-se 0 mesmo conjunto de valores,
se enuncia outro princlpio.

Hi! duas questoes que emergem como as iniciais, a partir das quais se ira desenvolver
o quadro te6rico de analise da equidade em Polftica Social: eqU/dade de que? (isto e,
o que e que queremos analisar) e equidade entre quem?(ou seja, qual e a populac;ao
relevante, em termos da qual faz sentido avaliar em que medida a distribuic;ao de recursos
e equitativa).
equidade no processo, na provis50 e na despesa
Vejamos, em primeiro lugar, a primeira questao: eqU/dade de qw§? Ha, a este respeito,
que fazer uma primeira distinc;ao. Por um lado, temos a Polftica Social enquanto actuaC;§o
que assegura a provisao de bem-estar na sociedade, atraves da promcx;ao e garantia
da realizac;ao de direitos sociais (e , portanto, a analise da equidade nessa promcx;ao e
realizac;ao de direitos). Por outro lado, temos a Polftica Social enquanto actuac;ao do Estado,
originando despesa publica que deve ser financiada (por impostos ou por dfvida pUblica):
temos entao a analise da equidade em termos da distribuic;ao dos custos dessa Polftica
Social. Foi esta distin<;ao que fizemos na seq;ao anterior, e a que voltaremos mais adiante.
Comecemos por concentrar a nossa atenc;ao no primeiro dos aspectos referidos e

dediquemos alguma atenc;ao aos diferentes nfveis aos quais se coloca a analise da Polftica
Social. Recordemos, para esse efeito, 0 modele sistemico do processo polftico, que vimos
atras, em que identificamos os inputs da polftica (as necessidades de intetvenc;ao, os
recursos mobilizaveis para essa actuac;ao e os apoios existentes para essa intetvenc;ao),
o processode actuac;ao (ao nfvel do sistema decisional e ao nfvel da rede organizacional,
dos servic;os que executam a politica), dos resultados (ou outputs) da politica (0 que
a politica faz) e os impactos(ou outcomeS) da politica (0 que a politica provoca). Ao
fazermos esta distinc;ao, estamos a identificar diferentes nfveis aos quais se colocam
quest5es (diferentes) de equidade. De facto, podemos localizar a analise da equidade ao
nfvel dos inputs, do processo, dos resultadose do impado da polftica.
Vejamos exemplos destes diferentes nfveis de analise, formulando alguns princfpios de

equidade numa analise que quisessemos realizar do funcionamento do Sistema Nacional
de Saude (SNS). Para esse efeito, formulemos alguns princfpios bastante consensuais de
equidade inspirando-nos, na sua formulac;ao, em LE GRAND (1982).
Pl: todos devem ter igual acesso aDs cuidados de saude

Este princfpio significa que nao deve haver restric;5es ao acesso aos cuidados de
saude com base em nenhum criterio nao relevante para 0 acesso, seja a idade,
a etnia, 0 genero, 0 rendimento, 0 estatuto social, etc. 0 unico criterio que
podera limitar 0 acesso e 0 da necessidade do uso dos setviC;Os, esse assumindo
ja relevancia para esse acesso (ter necessidade desses setviC;os). Como se pode
constatar, este princfpio consagra a universalidade do direito, colocando a tonica

da equidade nos inputsda polftica de saude. Nada e explicitado quanto a forma

como os diferentes utentes do SNS sao tratados, nem quanto aos resultados da
sua passagem pelos servic;os.
P2: todos devem ser objecto de tratamento Identico no SNS

Ao enunciar este princlpio de equidade ja se esta a valorizar a forma como os
utentes sao tratados no SNS, isto e, ja se esta a centrar a valorizac;ao da e::juidade
•
no processo. E ja um jufzo de equidade mais exigente do que Pi: equidade MO
significa igualdade de acesso, mas tambem igualdade de tratamento (a todos
que acederam ao SNS). Mas esta igualdade pode ter varios significados, e nada
esugerido, neste princlpio, sobre esse significado. Pode significar, por exemplo,
que a todos os que vao ao SNS (independentemente do tipo de doenc;a e da
sua gravidade) deve ser devotado 0 mesmo tempo de setviC;os medicos e de
enfermagem.
P3: todos os indivfduos re/evantes devem ter tratamento Idenbco no SNS

Este princlpio de equidade ja "comge' 0 princlpio P3, restring indo a igualdade
de tratamento a todos os indivlduos relevantes, cujo significado e, no entanto,
vago. Mas que podera significar, por exemplo, todos os indivlduos doentes (que
tenham acorrido ao SNS). Continua a ser um princlpio de equidade centrado no
processo, mas em que se ad mite que possa haver tratamento diferente entre os
utentes que se dirigem ao SNS por se encontrarem doentes e os que 0 fazem
sem estarem doentes (por motivos preventivos ou de setviC;Os de diagn6stico).
Este princlpio conflitua dom P2, mas nao com Pl. Numa posslvel interpretac;ao
deste princlpio, ele pode significar que a todos e garantido 0 acesso ao SNS,
mas que se considera equitativo que 0 tempo afecto aos utentes doentes seja
e
diferente do que dedicado aos utentes doentes. E, por outro lado, econsiderado
equitativo que a todos os utentes doentes seja afecto igual tempo de setvic;o
medico e de enfermagem.
P4: todos os casos com Idenbca gtavldade devem ter tratamento Idenbeo no SNS
Este principio, mais uma vez, incide a atenc;ao e a avaliac;ao da equidade sobre
o processo, mas altera 0 princlpio P3. Pode mesmo considerar-se que conflitua
com esse princlpio, pois considera-se equitativo que seja dedicado uma atenc;ao
diferente a doentes de diferente gravidade (quando da aplicac;ao do princlpio
anterior resultaria como nao equitativo um setvic;o de saude que 0 fizesse).
Para a afectac;ao do tempo de setvic;o medico e de enfermagem ser equitativo
deve afectar tempo identico a doentes de igual gravidade e, portanto, admite-se
que possa ser diferente entre utentes com diferentes graus de gravidade. No

entanto, nada eafirmado sabre a magnitude dessa diferenc;a, deixando em aberto

diferentes formas de avaliar a diferenc;a e, portanto, deixando razoavel indefinic;ao
sabre a magnitude da diferenc;a de tratamento que deve ser considerada como
equitativa.
ps: todos devem fer tratamento no SNS que odgine 0 mesmo n(vel de resultados
Este principia ja resolve essa indeterminaC;§o, colocando 0 criteria de equidade nos
resu/tadosda polftica (nos outputsou nos outcomeS) e MO, como as anteriores,
no processo. Este principia ja nao conflitua com 0 principia P4, antes ajuda a
resolver a indeterminac;ao que ele levanta. De facto ele estabelece, como criteria
para a diferenc;a de tratamento entre doentes com diferentes graus de gravidade,
que 0 resultado do tratamento seja identico. Assim, e admissfvel a diferenc;a de
tratamento se essa diferenc;a conduzir a resultados identicos, e uma prestac;ao
de cuidados de saude nao sera equitativa se conduzir a resultados diferentes
entre os doentes que os utilizarem. Este princfpio deixa, no entanto, completa
indefinic;ao sobre 0 que deve entender-se por "mesmo n/vel de resultados'.
Ate agora centramos a nossa atenc;ao na eqU/dadeda proVlsaO. Os exemplos apresentados,

centrados na polftica da saude (que, ainda que originarios de um quadro geral de analise
de polfticas sociais, terao formulac;ao analoga, mas distinta, em outras areas de Polftica
Social), permitiram ver como se podem formular jufzos de valor sobre equidade que,
sendo consensualmente aceites, conflituam entre si. E foi possfvel ver que uma das razoes
porque surge essa conflitualidade e 0 facto de esses jufzos normativos se colocarem a
diferentes nfveis de execuc;ao da polftica (dos inputs, do processo, dos resultadoS).
A par da equidade na provisao, existe a outra dimensao de analise em relac;ao a qual

tambem se colocam, com relevancia, quest5es de equidade: a eqUldade da despesa, isto
e, centrada no custo dessa provisao, tendo como preocupac;ao central, nessa analise,
a forma como se repartem esses custos pela populac;ao. Para analisarmos a equidade
nestes termos temos de comec;ar por identificar 0 que se entende por custos de uma
pol/tica e, bem assim, qual e a popula¢o relevanteem termos da qual essa analise deve
ser efectuada.
Ha duas componentes relevantes do custo (em termos directos) de uma polftica pUblica.
Existe, em primeiro lugar, a despesa publica em que 0 Estado incorre na provisao dos
servic;os em que essa polftica social se traduz. Mas ha ainda componentes de custo
pdvadosuportadas pelos utentes dos servic;os. Vejamos, de novo, a polftica de saude. 0
uso, por um utente do SNS, de um servic;o de saude origina, para 0 Estado, uma despesa
que pode ser calculada (os custos directos da provisao mais os custos administrativos
que Ihe podem ser imputados segundo criterios adequados). Esta e a componente de

despesa publica dessa provisao. Mas 0 usa desse servic;o traduziu-se, para 0 utente, em
custos que teve de suportar, quer custos monetarios (despesa em medicamentos, usa
de meios complementares de diagn6stico fornecidos par medicina privada, perda de
rendimentos pelo facto de MO ter trabalhado durante 0 perfodo de internamento) quer
de custos de oportunidade (0 que nao pede fazer pelo facto de ter estado internado no
hospital au perdido algumas horas no centro de saude, passlveis de alguma estimativa
na sua valorizac;ao monetaria).
Colocado 0 interesse na analise da equidade em termos de custo de provisao, somas

entao conduzidos, tal como 0 fizemos atn3s, acerca da equidade na provisao, a diferentes
princfpios de equidade. Vejamos alguns desses princfpios exemplificando, como temos
feito ate aqui, com a polftica da saude. Veremos como se pedem formular diferentes
princfpios, com diferentes significados e, mais uma vez, mesmo sendo ted os eles bastante
consensuais, podem tambem ser conflituantes entre si.
P6: deve haver eqU/dade na despesa publica

Este princfpio e bastante vago, ainda que possa haver bom entendimento
sobre 0 que se entende por despesa publica (no sentido que dissemos acima,
no exemplo apresentado). Pede ter varios significados, estando crucialmente
dependentes do que deve ser entendido como popula¢o relevanteem termos da
qual se pOe a questao da equidade da distribuic;ao do valor dessa despesa. Essa
populac;ao relevante e 0 conjunto dos utentes do SNS? A ser assim, estarfamos
a considerar que 0 utente deveria ser, como tal, 0 pagador do setvic;o prestado,
ainda que considerassemos que as taxas pudessem ser diferentes, segundo
criterios considerados justos. 0 pagamento de taxas moderadoras corresponde
ao pagamento de uma parte (muito reduzida) da despesa publica em saude,
havendo situac;Oes de utentes isentos do pagamento dessa taxa: e uma forma
de assegurar 0 pagamento, entre a populac;ao relevante (definida politicamente
pela legislac;ao que regulamenta 0 sector), de uma parte da despesa publica em
saude. Mas a populac;ao relevante pede ser toda a populac;ao, 0 que faz todo
o sentido se considerarmos 0 caracter universal do direito a saude, com um
"SNS universal egetal, tendendalmente gratuitd'. Se assim for entendido, pede
enta~ considerar-se que 0 setviC;o deve ser gratuito, sendo a despesa pUblica
distribufda entre toda a populac;ao (pois teda a populac;ao pede vir a ser utente
desse servic;o, dada a sua universalidade) e nao entre os utentes, enquanto
tais, pois isso significaria 0 pagamento de um prec;o que e, pela essencia do
funcionamento dos mercados, um instrumento de exclusao do acesso ao setviC;o.
o recurso a fiscalidade constitui uma forma de repartir a despesa pUblica por

toda a populac;ao, se entendermos como populac;ao relevante toda a populac;ao

que dela beneficia, potencial mente.
P7: deve haver eqU/dade no rendimento final

Este principia tem outro significado que especifica criterios de repartic;ao, entre a
populac;ao, da despesa publica, tendo em considerac;ao MO a despesa publica em
si mesma, mas 0 efeito que a realizac;ao dessa despesa, que pode ser imputada
a cada um dos elementos da populac;ao, tem sabre 0 rendimento. Isto significa
que a despesa pUblica em setviC;os fornecidos gratuitamente a alguem pode ser
interpretada como uma transfenencia de rendimento para essa pessoa pelo valor
do setvic;o gratuito que Ihe foi prestado, como utente de um servic;o. Quanta mais
setviC;Os de saude alguem consumir como utente, e com maior valor economico,
maior sera 0 valor do rendimento que 0 Estado transfere para essa pessoa e,
portanto, maior sera 0 valor do rendimento final. Quando se enuncia 0 princlpio
de "haver eqU/dade no rendimento final' significa que se esta a valorizar, na
apreciac;ao da equidade da despesa publica, 0 efeito que provoca na distribuic;ao
do rendimento apos 0 computo do valor consumido dos setviC;Os consumidos
e nao pagos. A logica inerente a este principio e 0 da articulac;ao do sistema
fiscal com a das areas de Politica Social, que leve a que possa haver pagamento
diferenciado dos setviC;os (nalguns casos pagamento nulo, i.e., fornecimento
gratuito) conforme 0 rendimento fiscal dos utentes. Constitui exemplo deste tipo
de preocupac;ao de justic;a 0 argumento, que foi frequentemente invocado, na
sociedade portuguesa, de que deve haver propinas no ensino superior pUblico. Se
considerarmos que aumenta, com 0 rendimento familiar, a percentagem de filhos
que frequentam 0 ensino superior, enta~ 0 fornecimento gratuito de setviC;Os de
educac;ao constituiria uma transfenencia de rendimento imputado crescente com 0
rendimento familiar. Esse padrao de relac;ao entre este rendimento imputado e 0

rendimento familiar pede originar um efeito MO desejado sobre a distribuic;ao do
rendimento.O pagamento de propinas corresponde, entao, ao nao pagamento,
pelo Estado, destas transfenencias (rendimento imputado), justificavel por razoes
de equidade da distribuic;ao do rendimento final.
P8: deve haver eqU/dade no custo

o conceito de equidade no custo coloca, de forma distinta, a forma como a
despesa publica se reparte entre os elementos da populac;ao relevante, neste
caso entendida como a populac;ao utente dos setviC;os. Alem de despesa pUblica,
o fornecimento dos setviC;os origina custos privados (directos e de oportunidade)
que importa analisar como se repartem entre os elementos da populac;ao que
os consome. Haver equidade na distribuic;ao dos custos privados e um desses

criterios, 0 que justificaria que houvesse uma polftica de taxas e de impostos

que, conjugadamente, contribufsse para que os custos privados se repartissem
de forma equitativa entre a populac;ao.
Ao enunciarmos este conjunto de princfpios constatamos a sua grande divers/dade, cada

um deles correspondendo a um aspecto particular de analise da Polftica Social, e que
pod em corresponder a diferentes tipos de interesse analftico. Vemos que poderemos
encontrar zonas de conflitua/idade entre princfpios, mesmo considerando que em todos
eles possa haver razoaveis graus de consensualidade. Sendo princfpios que vulgarmente
vemos enunciados, e obrigac;ao de quem faz analise da Polftica Social identificar 0 que
os distingue e que, como vimos, correspondem frequentemente a diferentes localizac;5es
da analise em fasesdistintas da execuc;ao da Polftica Social, ou em diferentes aspectos
dessa execuc;ao e, portanto, podendo todas elas estar presentes na preparac;ao da polftica
e na sua analise. Defrontar essas conflitualidades significa que as decis5es polfticas as
defrontam tambem e, nestes casos, devem ser feitas escolhas. A explicitac;ao do que elas
significam constitui assim obrigac;ao tambem de quem fundamenta as escolhas polfticas.
equidade entre a popul;lfiio relevante

Ate agora a nossa preocupac;ao fundamental centrou-se na questao: eqU/dade de que?
Vejamos, agora, a outra questao, atras enunciada: equidade entre quem?Esta questao
surge pois, para uma dada area de polftica social (da educac;ao, da saude, da protecc;ao
social, etc.), e na perspectiva em que a encaramos (na provisao, no financiamento, etc.) ha
uma popu/a~§o re/evante relativamente aqual faz sentido discutir a questao da equidade.
Ja anteriormente colocamos esta questao a proposito da nao necessaria coincidencia
entre a populac;ao relevante em alguma area de polftica em termos de provisaodo bem-
-estar (a populac;ao doente, na area da saude; a populac;ao em idade escolar, na area da
educac;ao) e a populac;ao relevante nessa mesma area em termos do hnanciamento, isto e
da repartic;ao dos custos, dessa polftica. Analisar a equidade em termos de provisao pode
localizar-se numa populac;ao relevante que e distinta daquela que se coloca a respeito
do seu financiamento.
Esta diferenc;a pode ainda ser mais complexa se envolver relac;5es inter-temporais ou
•
relac;5es entre populac;5es pertencentes a diferentes gerac;5es. E 0 caso das prestac;5es
sociais de velhice nos sistemas de seguranc;a social que seguem, como e comum nos pafses
da UE, nos seus sistemas de pens5es de reforma, 0 financiamento segundo 0 sistema de
repartic;ao. Isto significa que a populac;ao beneficiaria recebe pens5es de reforma calculadas
de acordo com regras proprias mas que so indirectamente tem que ver com 0 valor das
suas contribuic;5es para 0 sistema. Na verdade, sao as gerac;5es mais jovens que, ano a
ano, transferem recursos para as gerac;5es mais antigas, segundo regras proprias (numero

de anos de carreira contributiva e 0 valor do salario no fim da carreira), nao coincidentes

com as que estao presentes entre quem contribui (uma cetta percentagem do valor do
salario). Mas alem da equidade que se coloca separadamente em relac;ao a cad a uma das
gerac;5es (dos que contribuem, dos que beneficiam das pensoes), nao necessaria mente
coincidentes em termos de criterios de justic;a, hi! ainda lugar a uma transfenencia de
recursos entre essas duas gerac;5es, resultando dar uma Dutra dimensao de equidade:
a equidade entre gerac;5es. Isto e, em que medida as transfenencias de recursos entre
essas duas gerac;5es origina uma repartic;ao de recursos justa entre essas duas gerac;5es.
A analise da equidade em Polftica Social exige assim que se identifiquem, de forma

cuidadosa e clara, as respectivas populac;5es relevantes nos aspectos dessa polftica que
vao ser analisados. Essa identificac;ao pede resultar do interesse analftico de quem esta
a efectuar esse trabalho. Mas pede tambem ser ela propria um elemento constitutivo da
propria polftica: por exemplo, sao diferentes as populac;5es relevantes de um sistema de
pens5es de regime de repartic;ao ou de capitalizac;ao, de uma polftica social que, numa
certa area, tenha caracter de polftica universal ou de polftica selectiva. Na analise da
polftica deve ter-se enta~ devidamente em considerac;ao, na identificac;ao da populac;ao
relevante, as caracterfsticas das polfticas.
equidade horizontal e equidade vertical

Uma vez identificada a populac;ao relevante, a analise das polfticas deve explicitar os jufzos
de valor, ou princfpios, seguidos na avaliac;ao da equidade. Ha dois princfpios habitualmente
seguidos e a que devemos dar algum relevo: a equidade horizontal e a equidade vertical.
Sendo princlpios simples, a sua aplicac;ao a uma area concreta de Polftica Social pede
levantar algumas dificuldades.
Quando enunciamos 0 princlpio da equidade horizonta/estamos a significar que, dentro

da populac;ao relevante, se deve tratar de forma adequadamente identica ted os os que
se encontrarem na mesma situac;ao. Surge naruralmente, como principal dificuldade de
aplicac;ao do princlpio e da sua propria compreensao, a definic;ao do criterio de igua/dadede
situa~ao( e criterio especffico de cada area de polftica) e de forma Identica de tratamento
(e uma caracterfstica dessa polftica). Este princfpio significa que pode haver tratamento
diferente entre pessoas que se encontrem em siruac;ao diferente, mas tal MO e explicitado,
nao sendo necessariamente imposto como criterio de equidade.
Esse criterio e, sim, imposto como princlpio de eqU/dade vertical, segundo 0 qual as pessoas
que estiverem em situac;ao diferente devem ser objecto de tratamento adequadamente
diferente. Tambem ao enunciar este princlpio se esta a ser pouco claro em relac;ao ao
significado de situayiodlferentee tratamentoadequadamentedlferente. Quer em relac;ao
a um quer ao outro destes aspectos, trata-se de caracterfsticas da polftica, que Ihes dao

conteudo concreto de equidade. Repare-se que a adopc;ao deste principia MO significa

que nao respeite tambem a igualdade de tratamento a indivfduos em identica siruac;ao,
mas tal nao eobrigatoriamente verdade, MO sendo um principia constitutivo da equidade
dessa polftica.
Encontramos exemplos varios de princfpios de equidade horizontal e de equidade vertical

em polfticas sociais. A eqUldade hodzonta/e um principia presente nas medidas de natureza
universal, em que se pretende garantir a igualdade de direitos, de acesso as medidas de
polftica (de provisao de servic;os, de transfenencias de rendimento). Tambem nas medidas
de tipo selectivo encontramos, ainda que de forma distinta, preocupac;5es de equidade
horizontal: no caso das medidas means-tested(sujeita a condic;ao de recursos), respeita-
se 0 princlpio de conceder subsfdios identicos, ou acesso identico a servic;os, a pessoas
que revel em, e provem, encontrar-se em situac;5es identicas de necessidade.
Ja 0 princfpio da eqUldade vertk:"B/tem uma preocupac;ao centrada nas diferenc;as de

situac;ao entre as pessoas e que, por esse facto, justificam tratamento diferente, tendo em
•
considerac;ao essas diferenc;as, visando a sua reduc;ao. E tfpico haver estas preocupac;5es
em medidas de polftica fiscal, em que a reduc;ao das disparidades de rendimento (situac;ao
diferente entre indivfduos, sendo estas diferenc;as maiores do que e social e politicamente
aceitavel) e uma preocupac;ao de equidade, originando, tendo em vista a reduc;ao destas
disparidades, tributac;ao directa progressiva (taxas de imposto diferentes para nfveis de
rendimento diferentes, e crescentes com 0 rendimento), representando uma carga fiscal
com efeito redutor das desigualdades de rendimento. Mas estas preocupac;5es tambem
se encontram presentes nas prestac;5es sociais quando, per exemplo, se fixam valores
mfnimos de pensoes de reforma para as pessoas cujo valor da pensao, atendendo a uma
carreira contributiva curta e/ou um valor do salario no final de carreira baixo, ficassem
a um nfvel demasiado baixo face aos valores mfnimos social e politicamente aceites na
sociedade. 0 complemento de reforma, atribufdo para que 0 valor da pensao atinja esse
valor, corresponde a aplicac;ao do princlpio da equidade vertical: pessoas em situac;ao
diferente (pensoes baixas) tem tratamento adequadamente (segundo uma norma social)
diferente (atribuic;ao de um complemento de pensao de reforma). Assim se atenuarao
diferenc;as de rendimento nao aceitaveis socialmente.
prindpios de equidade na analise da Politica Social

A "eqUldade de que' e a "eqUldade entre quem' foram duas quest5es relevantes a que
procuramos dar resposta, pela sua importancia para a analise da equidade em Polftica
Social. Mas nada foi ainda referido sobre 0 que e uma polftica social equitativa. Admitamos
que ja decidimos qual 0 aspecto da equidade que pretendemos introduzir na analise e que,
alem disso, tambem sabemos a que nfvel da execuc;ao da polftica social essa analise vai

ser efectuada e que fixamos 0 conteudo para as duas quest5es fundamentais da analise
(do quee do entre quem). Estando nesta fase, pretendemos entao avaliar ate que ponto
uma cetta Polftica Social e, ou nao, equitativa. Como decidir sobre esta questao?
Vamos entao ver, com algum cuidado, 0 que se entende por equidade, nao discutindo
princfpios filos6ficos (que estao para alem dos objectiv~s deste capitulo) mas, antes,
tentando identificar os elementos do funcionamento da sociedade que poderao per em
causa a equidade que resultaria numa sociedade que funcionasse com respeito por um
conjunto de princfpios socialmente aceitaveis, e que iremos enunciar. Podemos entao, a
partir daf, identificar a justificac;ao para a intetvenc;ao do Estado, visando estabelecer a
equidade (isto e, efectuar um retorno aos princfpios considerados justos nessa sociedade),
bem como as formas como essa intetvenc;ao deve assumir. Vamos seguir uma abordagem
proposta por LE GRAND (1991), enquadrando-a na formulac;1io de analise de Politica Social
que temos vindo a seguir.
A abordagem que vai fazer-se admite uma sociedade onde os recursos econ6micos pod em
ser repartidos entre os elementos da populac;ao atraves de processos de escolha, livremente
realizada por todos os indivfduos bem informados sobre as possibilidades de escolha e
sobre as consequencias de todas as escolhas possfveis, sem que tenha havido qualquer
factor que tivesse condicionado esse processo, livre e bem informado. Nestas condic;5es,
a repartic;ao final dos recursos e uma repartic;ao de equilfbrio, cuja equidade MO poden3
ser questionada com base nos princfpios que regem esses processos de escolha, ja que
corresponde ao que todos nessa sociedade desejam e livremente expressaram nas suas
escolhas, como quota parte desses recursos.
Vamos entao analisar a equidade de uma distribuic;ao de recursos que resultou de um

processo em que a escolha individual esteve presente. Aceitando 0 princfpio da livre
escolha presente na origem da distribuic;ao dos recursos, nao haveria lugar a questionar
a equidade dessa distribuic;ao, a menos que essa escolha nao tenha sido livre e/ou bem
informada.
Esta situac;ao ocorreria no caso em que a posic;ao de alguem nessa distribuic;ao tivesse
resultado de uma escolha realizada fota do controle indiv/dualdessa pessoa. Neste caso
nao estarfamos em situac;ao de escolha livre, mas antes condicionada. Vejamos um
exemplo em que tal possa acontecer, e com relevancia para a Polftica Social. Admitamos
que num dado pafs se produzem setviC;os de educac;ao numa rede de escolas que
garantem 0 funcionamento do seu sistema educativ~. Isto significa que se produzem
recursos (servic;os de educac;ao) que sao repartidos entre os elementos da populac;ao
relevante que, neste contexto, e constitufda por todos os indivfduos que tem 0 direito a
frequentar esse sistema de ensino e, portanto, a consumir estes setviC;os. Admitamos que

um cetta jovem nao frequenta 0 sistema educativ~. Nestas condic;5es, estamos perante
uma distribuic;ao de recursos (servic;os de educac;ao) pela populac;ao relevante (a que
este jovem pertence) cuja equidade podemos avaliar. Poderfamos considerar que essa
distribuic;ao e equitativa se esta nao frequencia corresponder a uma decisao livre e bem
informada do jovem: nao quer esrudar, podendo faze-Io caso quisesse, sabendo quais as
consequencias para si, no presente e no futuro, de nao prosseguir as estudos, ninguem
o tendo condicionado na escolha feita. A distribuic;ao dos recursos e assim feita sob 0
contr% indiVldua/desse jovem e, portanto, nao podemos questionar a equidade desta
distribuic;ao a luz dos princfpios defendidos nesta sociedade. Mas ja se pode questionar a
equidade, considerando-se nao equitativa esta distribuic;ao de recursos, se esta decisao
foi tomada sem ter sido sob 0 controlo individual do jovem que tomou esta decisao. Pode
ter acontecido que decidiu nao continuar os estudos porque as condic;5es econ6micas
a isso 0 obrigaram por nao poder suportar os custos directos da educac;ao, porque 0
trabalho do jovem era necessario para melhorar 0 rendimento familiar, porque 0 ambiente
cultural no seu meio MO 0 estimulou na continuac;ao dos estudos. Portodas estas razoes
(econ6micas, culturais, e outras), a decisao do jovem foi condicionada, havendo factores
que contribufram para a decisao tomada que estavam fora do seu controlo. A actuac;ao
do Estado, obrigando a frequencia do sistema educativ~, surge assim justificavel por
razoes de equidade, pois se entende que seria essa a decisao tomada pelo jovem se a
sua decisao Fosse livre (nao condicionada por factores econ6micos ou culturais) e bem
informada (sabendo quais as consequencias negativas, no longo prazo, da nao frequencia
do sistema de ensino). Mas tambem podera ser uma actuac;ao do Estado por raz5es de
equidade eliminar as barreiras que possam estar a condicionar essa escolha.
Para entendermos melhor onde se encontra a causa da MO equidade na distribuic;ao dos

recursos devemos ter em atenc;ao que efectuar uma escolha num processo de afectac;ao
de recursos consiste no exercfcio dessa escolha, baseada nas preferendas individuais,
sobre 0 conjunto das possIbIlidades de escolha que se coloca a quem escolhe.
As escolhas exercem-se sobre conjuntos de possIbIlidades de escolha, limitados por

restric;oes a acc;ao individual sobre a realidade. E esses conjuntos de possibilidades
de escolha pod em ser iguais ou diferentes entre os indivfduos numa sociedade. Ora
essa diferenc;a entre os indivfduos pode estar na origem da forma como os recursos se
encontram distribufdos. Se tal acontecer, poderemos enta~ questionar a equidade da
distribuic;ao de recursos que resultar dessa escolha e considera-Ia nao equitativa. Mas se
essa distribuic;ao resultar de escolhas bem informadas sobre conjuntos de possibilidade de
escolha identicos entre os indivfduos, MO podera questionar-se a equidade na distribuic;ao
dos recursos nessa sociedade.

A existencia de factores econ6micos au barreiras sociais que delimitam, de forma

diferenciada entre as indivfduos, 0 conjunto de possibilidades de escolha pode legitimar, par
razOes de equidade, a promo¢odeigua/dadedeopotiumdades, que significa a eliminac;ao
au reduc;ao dessas barreiras igualando, entre todos, esse conjunto de possibilidades
de escolha. Tambem as acc;5es de polftica de discnininayio positiva, que surgem como
facto res compensat6rios para facto res que desigualizam as conjuntos de possibilidades
de escolha (balsas de estudo, subsidios de apoio a mobilidade de esrudantes), podem ser
entao encaradas como acc;5es de polftica conduzidas em nome de princfpios de equidade.
A escolha e feita sabre conjuntos de possibilidades de escolha tendo em conta as

preferendasdos indivfduos. Mas, como surgem (se determinam) as preferencias? Embora
estejam sob 0 controlo individual (cad a um sabe bem 0 que quer), pode acontecer
que tambem possam estar fora do controlo individual. Por exemplo, a nao valorizac;ao
economica e social do prolongamento dos estudos pode resultar do sistema de valores do
grupo de referencia do jovem e hiI, portanto, uma determinac;ao social dessas preferencias.
Por razOes de equidade, pode justificar-se a " impos/~ad' de preferencias em alguns casos:
estamos entao perante bens de merito, frequentes nas areas da educac;ao, da saude, da
protecc;ao social.
Finalmente ha que considerar a presenc;a dos facto res aleatorios (0 acaso) que tambem
pod em ocorrer na determinac;ao da repartic;ao dos recursos como, por exemplo, numa
lotaria. Neste caso nao haveria, aparentemente, lugar para escolha, pois seria 0 acaso a
determinar a forma como os recursos se repartem entre os indivfduos. Estando fora do
controlo individual, poderia entao questionar-se a equidade de uma distribui<;ao de recursos
que tenha resultado de um processo aleatorio. Tenha-se presente a relevancia do acaso
para a Poiftica Social quando ocorrerem perdas acidentais de riqueza ou de rendimento
associado a algum risco social (doenc;a, acidente de trabalho, desemprego, velhice ou
morte). Reparemos, no entanto, que 0 comportamento individual (livre e bem informado)
podera actuar na forma igual ou desigual como se configuram, entre os indivfduos
nessa sociedade, os conjuntos de possibilidades de ocorrencia dos factos contingentes
e do seu valor economico. De facto, ja pode deixar de se considerar nao equitativo se 0
processo aleatorio assentar em conjuntos de possibilidades de ocorrencia identicos, isto

e, uma situac;ao em que todos tiverem conhecimento das probabilidades de ocorrencia e
os indivfduos assumirem a responsabilidade pelo valor esperado do acontecimento MO
certo, por exemplo, fazendo contrato de seguro e pagarem 0 respectivo premio. Neste
caso estamos perante argumentos que suportam a obrigatoriedade de seguros em nome
de princfpios de equidade.
Retomaremos adiante este assunto quando tratarmos, em maior profundidade, do papel

da polftica social face a ocorrencia de riscos sociais, e as diferentes formas como as

polfticas socia is devem actuar em presenc;a de riscos socia is com diferentes caracterfsticas.
Veremos que, ainda que a justificac;ao da existencia de polfticas p(Jblicas face aos riscos
sociais, possa ser bem justificada par razOes de ehcit§nda (se 0 Estado nao actuasse,
haveria riscos sociais nao cobertos), tambem poderemos invocar razOes de equidade
para essa intervenc;ao.
5.6. BEM-ESTAR SOCIAL E DESIGUALDADE DO RENDIMENTO
Um dos dominios em que as quest5es de equidade se colocam e0 da distribuic;ao do

rendimento. 0 analista social que considere que a distribuic;ao do rendimento numa dada
sociedade "naoejustd', din3 que, nessa sociedade, hi! "desigua/dade' na distribuic;ao do
rendimento. Se uma situac;ao de ''jusb¢' confere, a uma distribuic;ao de rendimento, 0
qualificativo de "equidade', 0 seu contn3rio (nao justic;a) significa que nessa distribuic;ao
ha desigualdade.
Mas 0 que e uma distribuic;ao do rendimento equitativa (i.e., sem desigualdade)?
"Desigua/dade'? Que criterios podem estar presentes no jufzo do analista social (avaliador
da desigualdade) para concluir que ha, ou nao, justic;a nessa distribuic;ao? Na verdade,
desigualdade e um conceito normativ~, nao confundfvel com "dlferen¢': os rendimentos
das pessoas pod em ser diferentes entre si e, mesmo assim, nao haver desigualdade na
distribuic;ao do rendimento. 1550 acontece se, por exemplo, essas diferenc;as puderem
ser justificadas por diferenc;as de necessidade (alguem viver sozinho lIS. alguem, com
rendimento mais elevado, ter uma famflia grande a cargo) ou de medto(por exemplo um
medico, com muitos anos de formac;ao, ter um rendimento superior ao de um trabalhador
indiferenciado, com pouca formac;ao escolar). "Necessldade' e "mentd' sao frequentemente
apontados como criterios bem aceites na sociedade para que se aceitem diferenc;as de
rendimento entre indivfduos, considerando-se haver justic;a nessa distribuic;ao.
Ha varias razoes para nos questionarmos sobre a justic;a da distribuic;ao do rendimento,

isto e, sobre a existencia de desigualdade da distribuic;ao do rendimento. A desigualdade
da distribuic;ao do rendimento e, em primeiro lugar, um problema social, diagnosticado
internacionalmente e, tambem na UE, com relevancia social e polftica em varios Estados-
•
membros. E tambem, em termos conceptuais, na sua medic;ao e caracterizac;ao, tema de
natureza normativa, referindo-se a diferenc;as naoaceitiiveis(pela sociedade, pelo analista
social, pelo responsavel politico) de rendimento entre os membros de uma populac;ao. A
sua analise esta assim imbufda de jufzos normativos, 0 que coloca quest5es relevantes
para a sua medic;ao.

Par outro lado, a Polftica Social, ao actuar sabre recursos econ6micos, reafectando-os a
finalidades sociais, opera alterac;5es da distribuic;ao do rendimento, pelo que a avaliac;ao
da Polftica Social exige que se fac;am analises dos seus efeitos redistributivos, isto e,
dos efeitos que tem sabre a distribuic;ao do rendimento e sabre a desigualdade dessa
distribuic;ao. Sao estas as principais razoes para que, nesta fase do estudo, dediquemos
atenc;ao a aspectos conceptuais da desigualdade e, bem assim, aos pressupostos e
metodologias fundamentais da sua medic;ao.
Assim, quando falarmos adiante sabre " distnbU/¢odo rendimentd', esta pode tervarios
significados consoante a natureza da questao social que estivermos a analisar (aconselho
que reflitam sobre diferentes significados possfveis; por exemplo: rendimento individual
ou familiar, rendimento mensal ou anual, rendimento antes dos impostos ou depois dos
impostos, rendimento total ou apenas rendimento do trabalho, ou rendimento de pens5es,
etc.). A abordagem que faremos de seguida ten3 natureza generica e MO centrada em
nenhuma questao especffica de analise.
distribui~50 do rendimento e bem-estar social

Vejamos enta~ como analisar uma distribuic;ao do rendimento e como medir a desigualdade
que a caracteriza. Consideremos que numa economia existe uma populac;ao com n
indivfduos que auferem, no seu conjunto num determinado ano, um rendimento total
Xo. Para este rendimento total Xo , pode representar-se a distribuic;ao do rendimento
entre os indivfduos dessa populac;ao, em termos de notac;ao vectorial, do seguinte modo:
(5.1)
em que XOi representa 0 rendimento auferido pelo indivfduo i, tendo-se portanto,

n
LXOi =Xo .
i=l
Imaginemos agora que alguem pretende avaliar a desigualdade desta distribuic;ao do

rendimento. Sendo a desigua/dade um conceito normativ~, essa avaliac;ao comporta a
existencia de ju(zos de va/or. Vamos entao ver como explicitar esses jufzos de valor e
como eles aparecem reflectidos nessa avaliac;ao.
Devemos retomar 0 conceito de bem-estar socia/. Este conceito, como vimos atn3s, esta
associado a uma certa avaliac;ao normativa do "estado de uma sociedade" num certo
perfodo, ou seja, das caracterfsticas da sociedade relativamente a um conjunto amplo de
aspectos, quer de natureza polftica (Iiberdade de expressao e participac;ao nas decisoes
colectivas), de seguranc;a, as condic;5es climaticas, a situac;ao ambiental, as caracterfsticas
econ6micas (forma de utilizac;ao dos recursos, por exemplo), a distribuic;ao do rendimento

entre os membros desta sociedade, etc. Uma ideia/hip6tese fundamental que vamos
admitire que e posslvel, ao comparar diferentes estados desta sociedade, proceder a
uma ordenac;ao social, isto e, perante estados alternativQs, dizer-se que a sociedade se
encontra melhor, pior ou em situac;ao igual. Ao fazer-se isto, esta a proceder-se a uma
avaliac;ao do bem-estar da sociedade e a ordenar estados sociais em termos de bem-estar.
Trata-se naturalmente de algo complexo, dado 0 vasto conjunto de aspectos que se pode
admitir como passlveis de serem considerados nessa avaliac;ao. Mas vamos admitir que
e posslvel proceder a uma avaliac;ao do bem-estarde uma sociedade apenas em func;ao
da distnbU/¢o do rendimento entre os seus membros. Isto e, que ignoramos outras
dimensoes do bem-estar, acima referidos.
Vamos entao admitir que existe um avaliador i do bem-estar desta sociedade (um cientista
social, um politico ou um cidadao comum). Para este avaliador existe uma fim¢o de
bem-estar socia/que pode ser expressa como:
(5.2) W Ul -W
- Ul (X,x"
. ... ,x;, ... ,xn)
que associa, a um vector de rendimentos, um numero real positiv~, que indica 0 bem-
-estar da sociedade no seu conjunto, tal como e avaliado por i e, portanto, a uma dada
distribuic;ao inicial do rendimento total Xo , corresponde, para este avaliador i, um dado
nivel de bem-estar social w~) , isto e:
(5.3)
Ha varias formas de 0 fazer, por exemplo numa escala ordinal, no intervalo (0,10), ou
(0,100) (0 como valor minimo; 10, ou 100, como valor maximo). Estamos assim a isolar
um aspecto particular desta sociedade (a distribuic;ao do rendimento), que nos interessa
neste momento, ignorando temporariamente os restantes aspectos que caracterizam 0
estado da sociedade num dado periodo.
Consideremos entao 0 avaliador j e a distribuic;ao do rendimento inicial, em (5.1). Se, para

o rendimento total Xo , a distribuic;ao do rendimento observada corresponder ao valor
e
maximo do bem-estar que, para 0 avaliador j, alcanc;avel para essa sociedade com esse
rendimento total, entao podemos dizer que estamos perante uma distnbU/~ao opbina
desse rendimento total para esse avaliador j. Isto significa que nao e possivel, com este
rendimento total, efectuar qualquer alterac;ao na sua distribuic;ao entre os individuos que
au mente 0 bem-estar social, de acordo com a func;ao de bem-estar social do avaliador
j. Podemos entao dizer que, para quem esta a avaliar a desigualdade da distribuic;ao
do rendimento, esta distribuic;ao optima e, para este rendimento total Xo , e para este
avaliador j, uma distnbU/~ao equitaNva.

Se, para 0 rendimento total Xo , a distribuic;ao do rendimento obsetvada nao corresponder

e
ao valor maximo de bem-estar que, segundo 0 avaliador j, alcanc;avel por esta sociedade
com este rendimento total, isso significa entao que e posslvel alterar esta distribuic;ao
por forma a alcanc;ar um nfvel de bem-estar social superior. Isto e, e posslvel efectuar
transfenencias de rendimento entre os indivfduos por forma a aumentar 0 bem-estar
social segundo a avaliac;ao feita por j. E podemos mesmo imaginar que posslvel efectuar e
transferencias de rendimento entre os indivfduos na sociedade tais que 0 bem-estar social
associado a distribuic;ao do rendimento que resulte destas transfenencias seja 0 maximo
alcan(jlVel com esse rendimento total, ou seja, se obtenha uma distribuic;ao optima (ou
equitativa) do rendimento para 0 avaliador i. Podemos entao dizer que, na optica de quem
esta a avaliar 0 bem-estar social, para aquele rendimento total, a distribuic;ao inicial do
rendimento revela a existencia de desigua/dade. hi! desigualdade do rendimento para 0
avaliador i.
medir a desigualdade
Medir a desigualdade de umadistribuic;ao de um dado valor total do rendimento consiste
em associar, a essa distribuic;ao do rendimento, uma informac;ao escalar (isto e, um
numero) valorativa da diferenc;a entre 0 bem-estar social dessadistribuic;ao do rendimento
eo bem-estar social maximoalcanc;avel com esse rendimento total. Se nessa sociedade
coincidirem esses dois nlveis de bem-estar nao hi! desigualdade para esse avaliador. Quanto
maior for a diferenc;a de nlveis de bem-estar (0 maximo e 0 real), para esse avaliador,
tanto maior e a desigualdade da distribuic;ao do rendimento, para esse avaliador. Isto
significaria medir a desigualdade no espac;o do bem-estar.
Mas existe uma outra forma de medir a desigualdade, mantendo a centralidade do bem-
-estar social na sua medic;ao (isto e, incorporando jUlzos valorativos do bem-estar associado
a cada distribuic;ao do rendimento), tal como dissemos atras, mas fazendo essa medic;ao
•
no espac;o dos rendimentos (e nao no espac;o do bem-estar). E isto que habitualmente
se faz. Vejamos como.
introdufiio explidta dejuizos de valor na medif50 da desigualdade

Para quem esta a avaliar 0 bem-estar social (0 e posslvel encontrar um
avaliador j),
rendimento total minimo W~) (em que 0 Indice superior significa que e 0 rendimento
mlnimo para 0 avaliador j) que, repartido de tal forma que maximize 0 bem-estar social
que e posslvel alcanc;ar com este rendimento total mlnimo, origine, de acordo com 0
avaliador i, um nlvel de bem-estar social igual ao da distribuic;ao inicial do rendimento, isto

e,w~). Existe, para a avaliador j, um rendimento total minima, que ATKINSON (1970)
designa por rendimento equiva/ente igua/mente distnbuido, 0 qual, repartido entre os n
indivlduos da sociedade de forma optima (isto e, que maximiza 0 bem-estar social para
este rendimento total minima) origina um nfvel de bem-estar social /gua/aquele que 0
avaliador j associa a distribuic;ao inicial do rendimento. Epasslvel provar que x~ < Xo .
Uma forma de medir a desigualdade de rendimento, e que foi apresentada par ATKINSON
(1970), pode ser feita atraves do ratio:
Xo - XGl X
m=l_m
Gl
(5A)
Xo Xo
Este racia, tambem designado par fndice de Atkinson, pode interpretar-se como a
proporc;ao do rendimento inicial ( Xo) que, para 0 avaliador j, nao e necessaria (au que e
excec/entada) para obter 0 nfvel de bem-estar da distribuic;ao do rendimento inicial, desde
que bem distribufdo (i.e., de forma equitativa). Explicando melhor. Com um rendimento
total x~ < Xo consegue-se uma distribuic;ao optima (no sentido que ja dissemos acima,
e que significa uma distribuic;ao equitativa para 0 rendimento total X~ ) que origina 0
mesmo nfvel de bem-estar social que a distribuic;ao inicial. A proporc;ao do rendimento

inicial que, de acordo com 0 avaliador j, pede ser " retirada" por forma a garantir 0 mesmo
nfvel de bem-estar inicial, mas com uma distribuic;ao optima (isto e, equitativa), da-nos
uma forma de medir a desigualdade para 0 avaliador j.
indice de Atkinson
A formulac;ao acima, em (5.4), nao permite facilmente 0 calculo da desigualdade da
distribuic;ao do rendimento. Repare-se que, para uma dada distribuic;ao do rendimento
total Xo , deveremos saber calcular 0 respectivo rendimento equivalente igualmente
distribufdo X~ . Mas isso nao e possfvel se nao soubermos mais sobre os jufzos de valor
do avaliador j. Uma forma de 0 fazer e admitir que existem diferentes tipos de avaliadores
do bem-estar social, cad a um deles com um cetto grau de aversaoa desigua/dadee que,
para mesmo rendimento total Xo , 0 rendimento equivalente igualmente distribufdo
0
a
e menor para 0 avaliador com maior aversao desigualdade (isto e, avalia num valor
maJoro rendimento excec/entano, no sentido que explicamos acima). Se designarmos
por Ej 0 parametro de aversao a desigualdade (entre 0 e 00), pede exprimir-se 0 fndice
de Atkinson como (ATKINSON, 1970 )1:
1
(5.Sa)
para Ej >0e Ej -=/=. 1.
Podemos tambem provar que, para 0 valor de Ej = 1 , se tem:
1 Pede ver-se uma exposic;ao pormenorizada deste fndice em PEREIRINHA (200Sa), pp. 231-260).

1
n n
(5.5b) A=l- nC)
i=l
E eis que chegamos as formulas do fndice de Atkinson, que permite 0 seu calculo
conhecendo cad a um dos valores do rendimento (xi para 0 indivfduo i), 0 nUmero de
membros da populac;ao (n) e 0 valor do rendimento medio (x).
Obsetvando as formulas acima, podemos interpretar 0 seu significado relacionando com 0

que ficou dito atn3s. Para £j = 0 , vem A = 0 para qualquer distribuic;ao do rendimento,
numa siruac;ao em que nao hi! qualquer aversao a desigualdade. Quando Ej ~ 00 (maxima
aversao a desigualdade), 56 hi! do is valores posslveis para 0 fndice de desigualdade de
Atkinson: i) 0, correspondente a uma distribuic;ao do rendimento em que todos os indivfduos
auferem 0 mesmo rendimento; ii) 1, quando haja duas pessoas com rendimento diferente.
Para uma dada distribuic;ao do rendimento, 0 fndice A aumenta com 0 valor de tj, 0 que
justifica a interpretac;ao econ6mica dada a este para metro. Veja-se, finalmente, que este
fndice e independente da escala do rendimento, isto e, se multiplicarmos ou dividirmos
todos os rendimentos pela mesma constante positiva, 0 fndice A mantem-se invariante.
uma descri~50 estat/stica da distribui~50 do rendimento: a curva de lorenz

Existe na literarura outra forma de analisar a distribuic;ao do rendimento, muito familiar
a quem estuda este assunto e muito utilizado em estudos empfricos. Ao contn3rio da
abordagem de ATKINSON que vimos atn3s, que relaciona a medic;ao da desigualdade
a avaliac;ao normativa do bem-estar, a abordagem que vamos ver de seguida assenta
exclusivamente numa analise estatfstica, ainda que seja possfvel (e desejavel) identificar
o conteudo normativ~ que comporta de forma implfcita: trata-se da cutva de LORENZ.
Vamos explicar em que consiste.
Consideremos uma populac;ao com n elementos e em que, para um dado perfodo, 0

•
rendimento do indivfduo i, para i = 1, ... ,n e representado por Xj> o. E possfvel
proceder a uma ordenac;ao dos n indivfduos segundo este atributo (rendimento auferido
nesse perfodo). Consideremos os n indivfduos ordenados de forma nao-decrescente do
valor desse rendimento primario, obtendo-se assim 0 vector:
(5.6) , ... ,Xj,, ... , x , )

( xl> n
' , ,
d x l< · ··<Xj< · ··<x n .
seno
Obtemos 0 valor total do rendimento dos n indivfduos nesse perfodo, como soma dos
rendimentos de todos os indivfduos:

n
(5.7) LXi>
i= l
0
Podemos agora construir duas variaveis Y e Z, e associar a cada indivfduo i 0 par de

valores para estas variaveis, (yj, Zj) , com 0 seguinte significado:
• Yi ea proporc;ao de indivfduos que tem um valor de rendimento inferior au igual
• Zj e a proporc;ao do valor total do rendimento dos indivfduos com rendimento

inferior au igual a x i "
Vamas entaa canstruir a func;1ia: Z = zeY) em que Y E ]0,1] e Z E ]0,1] e representar

graficamente esta func;ao, como esta na Figura 5.1.
1 ................................................. Z(Y)
z,
o y, 1 Y
Figura 5.1
Nesta figura, a variavel Y (proporc;ao acumulada de indivfduos, ordenados pelo valor do

seu rendimento) erepresentada no eixo das abcissas e a variavel Z (proporc;ao acumulada
do rendimento desses indivfduos) no eixo das ordenadas. Vamos ainda introduzir duas
generalizac;5es nesta representac;ao: i) introduzir 0 ponto ( 0,0), isto e, prolongar a
representac;ao desta func;ao, iniciando-a a partir da origem dos eixos; ii) representar esta
func;ao como uma func;ao continua. Vamos designar por aJNa de Lorenz do rendimento
dos indivlduos a representac;ao grilfica da func;ao Z = z(Y), e veremos que esta cutva
representa a concentrac;ao do rendimento das famflias.

Podemos agora ver como e que esta curva nos da informac;ao sobre a concentrayio
do rendimento dos indivfduos. Obsetvemos 0 significado da diagonal do quadrado na
Figura. Ela representa a" linha de igual distnbuiyid', e e Facil perceber a razao. Se todos
os indivfduos tivessem 0 mesmo rendimento, a qualquer proporc;ao dos indivfduos que
considen3ssemos corresponderia igual proporc;ao do rendimento total. Basta que um dos
indivfduos tenha um rendimento diferente dos demais para que a cutva de Lorenz MO
coincida com a linha de igual distribuic;ao. Pode verificar-se tambem que, quanto maior
for a concentraC;§o do rendimento OU, dito de Dutro modo, quanto mais concentrado se
encontrar 0 rendimento nos indivfduos de rendimento mais elevado, mais afastada se
encontran3 a curva de Lorenz relativamente a linha de igual distribuic;ao.
A culVa de Lorenz constitui uma forma de proceder a uma ordenac;ao de distribuic;5es
de rendimento no que respeita a sua concentrac;ao. Um criterio de comparac;ao de duas
repartic;5es do rendimento pede ser utilizado quando existir "domina¢o a LorenZ' de
uma repartic;ao do rendimento relativamente a outra. Vejamos 0 que isso significa. Para
o efeito obsetvemos a Figura 5.2.
1 ._ .... _.. _... _....... _... _.. _.... _... _.. _........ Z(lI)
Z, (y,) -_ .... _._-_. __ . __ ... _-_.
Z l (y) ..... __ .. __ ._- ._ ... __ ._-
o y, I y
Figura 5.2
Consideremos uma repartic;ao do rendimento [1] aqual corresponde uma cutva de Lorenz
Zl (Y) , que vamos representar na figura como L1 . Consideremos uma outra repartic;ao
do rendimento [2] aqual corresponde a curva de Lorenz Z2(X) e que vamos representar
na figura como L2 . Consideremos um dado valor Yi para a variavel Y. A esta proporc;ao
Yi de indivfduos corresponde a proporc;ao Zl (Yi) do rendimento total na repartic;ao do
rendimento [1] e a proporc;ao Z2(ya do rendimento total na repartic;ao do rendimento

[2], em que se tem:
(5.8) Z,(y,) > Z, (y,)
Neste caso diz-se que, no ponto Yi, a repartic;ao do rendimento [1] e mais concentrada
do que a repartic;ao do rendimento [2]. Verificamos tambem, nesta Figura, que 0 mesmo
acontece em todo 0 dominic da e, para todos as valores de rendimento: as
func;ao, isto
cutvas Ll e L2 nao se intersectam. Dizemos entao que a repartic;ao do rendimento [1] e
mais concentrada do que a repartic;ao do rendimento [2].
Nesta situac;ao existe a possibilidade de comparar a concentrac;ao do rendimento da

repartic;ao [1] com a da repartic;ao [2], e e passlvel proceder a uma ordenac;ao das duas
repartic;5es do rendimento, em termos da concentrac;ao. Existe, neste casa, uma situac;ao
de domina¢o a Lorenz da repartic;ao do rendimento [2] relativamente a repartic;ao do
rendimentD [1].
concentra~50 como desigua/dade: 0 indice de Gini

Uma forma vulgarmente usada para medir a desigualdade consiste em considerar que a
distribuic;ao optima, justa ou equitativa do rendimento e a que se traduz em igualdade
absoluta (no sentido aritmetico) do rendimento entre todas as pessoas na sociedade. Se
aceitarmos esta concepc;ao (muito discutlvel, como vimos), hi! desigualdade do rendimento
sempre que se observarem diferenc;as inter-pessoais do rendimento. 0 que significa que
uma repartic;ao do rendimento e equitativa quando for nao concentrada, isto e, se todas
as pessoas tiverem igual rendimento, bastando que apenas uma pessoa tenha rendimento
diferente das restantes para termos uma repartic;ao desigual do rendimento.
Vista segundo esta concepc;ao, uma representac;ao posslvel da desigualdade consiste na

analise do grau de concentrac;ao do rendimento, sendo a cutva de Lorenz um instrumento
analltico adequado para a representar. Podemos entao encontrar, como medida de
desigualdade, um indicador do grau de concentrac;ao do rendimento.
Um indicador posslvel da concentrac;ao consiste em calcular 0 racio entre a area situ ada
entre a cutva de Lorenz e a recta de igual distribuic;ao e a area do triangulo onde se
•
encontra inscrita. E uma das posslveis formas para medir a "distancia" entre a curva de
Lorenz (concentrac;ao existente) e a recta de igual distribuic;ao (ausencia de concentrac;ao).
Podemos assim afirmar, usando este procedimento, que a desigualdade (vista agora como
sinonimo de concentrac;ao) e nula quando todas as pessoas tiverem 0 mesmo rendimento,
e maxima (=1) quando a concentrac;ao for maxima, isto e, a situac;ao em que apenas
uma pessoa tiver todo 0 rendimento.

CAPiTULO 5. FUNDAMENT05 NORMATIV05 DA POLiTICA 500Al
•
Designa-se por lndicede Gim; que vamos representar por G, esta medida de concentraC;§o.
Repare-se que ela 56 assume a caracterfstica de medida de desigualdade se considerarmos,
como repartic;ao equitativa, uma repartic;ao do rendimento caracterizada por igualdade
do rendimento entre todas as pessoas. Estamos, portanto, perante um jufzo de valor
impllcito no usa do fndice de Gini como medida de desigualdade: equidade e sinonimo
de igualdade dos rendimentos. Quando G=1.0 estamos numa situac;ao de maxima
desigualdade da distribuic;ao do rendimento (maxima concentraC;§o, em que uma pessoa
detem a totalidade do rendimento) e, quando G=O, uma siruac;ao de plena igualdade dos
rendimentos (ausencia de concentraC;§o do rendimento).
Retomando 0 vector ordenado dos rendimentos apresentado acima, em (5.6), 0 fndice

de Gini pode ser calculado do seguinte modo (em que os caracteres tem 0 significado ja
apresentado anteriormente):
I Cn - '
n
(5.8) G= 1 + -n1 - 22 _
n Xx
i + 1) X xi
i=l
desigua/dade do rendimento em Portugal: uma i1ustra~50

Vamos ver uma aplicac;ao dos conceitos e metodos de analise atras apresentados analisando
a evoluc;ao da distribuic;ao dos rendimentos em Portugal. 0 INE realiza quinquenalmente
inqueritos as famflias inquirindo 0 seu rendimento auferido durante um ano. 0 Quadro 5.1
da-nos informac;ao sobre 0 rendimento medio familiar (por agregado domestico familiar,
abreviadamente ADP) em Portugal nos anos de 1989, 1995 e 2000, denacionado pelo IPC
de forma a informar sobre 0 seu poder aquisitivo a prec;os de 2000, eo fndice de Gini do
rendimento familiar nesses anos. Repare-se que, neste caso, a unidade de obsetvac;ao e
o agregado domestico familiar e MO 0 indivfduo, 0 que nao altera a natureza do metodo
de analise. Obsetvemos a informac;ao dada, apresentada a tftulo ilustrativo do uso dos
instrumentos de analise apresentados (daf nao ser relevante 0 facto de os dados MO
serem os ultimos disponfveis).
. Quadro 5.1
Indice de Gini do rendimento familiar em Portugal
1989 1995 2000
REndimento medio anual disponfvel ADP

12981 15192 15959
(Euros pre~os 2000)
•
Indice de Gini 0,3 169 0,3473 0,348 1
.
Foote.• ROItigues, C. (2002)
Entre 1989 e 1995 ha um aumento do rendimento real disponfvel, a prec;os de 2000,

de 17%, isto e, de cerca de 2,7% ao ano. Mas a concentrac;ao do rendimento aumenta,
medida pelo fndice de Gini. Interpretando 0 fndice de Gini como medida de desigualdade,

a desigualdade do rendimento aumentou entre 1989 e 1995. Vejamos os anos de 1995 e

2000. 0 rendimento real disponfvel estagnou: teve um crescimento media anual de cerca
de 0,05% entre estes do is anos. E a desigualdade do rendimento, medida pelo fndice de
Gini, tambem se manteve praticamente inalterada.
Vejamos como a utilizac;ao do fndice de Atkinson nos vai permitir ordenar as distribuic;5es
do rendimento no que respeita a sua desigualdade. Vejamos 0 Quadro 5.2.
Quadro 5.2
Evolut;ao da desigualdade do rendimento em Portugal
1989 1995 2000
Gini 0,3169 0,3473 0,3481

Atkinson, E = 0,5 0,0818 0,0979 0,0981
Atkinson, E = 1,0 0,1545 0,1810 0,1814
Atkinson, E = 2,0 0,2886 0,3205 0,3140
.
Fonte.• Rodngues, 2002
Tenhamos presentes as hipoteses em que assenta 0 fndice de Atkinson. Verificamos que,

quando comparamos 1989 e 1995, quaisquer que sejam os valores do parametro de
aversao adesigualdade, este fndice ordena de igual modo as distribuic;5es do rendimento
para os tres anos considerados na analise. E e a mesma ordenac;ao que 0 fndice de
Gini faz para essas distribuic;5es: a desigualdade do rendimento au menta, entre 1989 e
1995. Mas ja 0 mesmo nao sucede quando se comparam as distribuic;5es do rendimento
de 1995 e 2000. Para valores "baixos" de aversao a desigualdade, 0 fndice de Atkinson
ordena estas duas distribuic;5es do mesmo modo que 0 fndice de Gini: a desigualdade
aumenta, embora muito ligeiramente, entre 1995 e 2000. Mas quando 0 para metro de
aversao a desigualdade e "elevado" (estamos a admitir E = 2,0 ), a ordenac;ao inverte-
-se: a desigualdade do rendimento diminui entre 1995 e 2000.
o que acabamos de ver pode ser interpretado com base no que foi dito atras a proposito
da interpretac;ao de {; como parametro de aversao a desigualdade. Significa que, quando
{; e mais elevado, estamos a ponderar relativamente mais, em termos de bem-estar, as
variac;5es de rendimento que ocorrem nos rendimentos mais baixos. Entao, se ponderarmos
relativamente mais os rendimentos mais baixos, a desigualdade do rendimento diminui
entre 1995 e 2000.
Assim, temos soluc;ao para 0 problema de saber qual das duas distribuic;5es tem maior
desigualdade, quando comparamos 1995 e 2000. A resposta e: depende de quem avalia,
e dos jufzos de valor desse avaliador. Quem tiver grande aversao a desigualdade, a
desigualdade diminuiu; se tiver um baixa aversao adesigualdade, desigualdade aumentou.

5.7. DEFICES DE BEM-ESTAR, POBREZA E EXCLUsAO SOCIAL
A existencia de pobreza na Uniao Europeia constitui importante preocupac;ao polftica dos

varios Estados Membros e da Poiftica Social Europeia. Tem nfveis de magnirude diferentes
entre esses Estados Membros, mas apresenta perfis de causalidade e de tipologia pelos
grupos socia is mais afectados que permitem, com alguma propriedade, referir a pobreza
como um problema social na Uniao Europeia.
pobreza e desigua/dade: uma darifica~50 conceptual

Comecemos por uma analise dos conceitos, comec;ando porver 0 que distingue 0 conceito
de pobreza (que vamos tratar de seguida) do conceito de desigua/dade do rendimento
(que vimos anteriormente).
Em ambos os casos podemos estar a utilizar a mesma variavel (rendimento) para efeitos
•
de analise social. E usual considerar-se que e pobre quem tem um rendimento baixo, ou
muito baixo, de facto inferior ao que se considera como mfnimo, em termos de dignidade
social. Mas sao abordagens diferentes, desigualdade e pobreza, mesmo usando 0 mesmo
conceito de rendimento.
Quando analisamos a desigua/dade do rendimento estamos a ter em considerac;ao toda

a distribuic;ao do rendimento, e fazemos apreciac;5es normativas sobre essa distribuic;ao,
como vimos na secc;ao anterior. Mas nao se tem em considerac;ao 0 nfvel do rendimento,
que poden3, ou MO, ser baixo para alguns (ou muitos, ou mesmo todos) os membros
da populac;ao.
Quando analisamos a pobreza, pelo contn3rio, estamos a analisar 0 nfvel dos rendimentos
e a investigar quais os membros da populac;ao que tem rendimento inferior a um certo
limiar, sem tomarmos em considerac;ao os rendimentos de nfvel superior a esse limiar.
Isto e, nao temos em considerac;ao toda a distribuic;ao do rendimento. Pode, portanto,
haver uma percentagem muito elevada de populac;ao pebre numa sociedade que tenha
uma distribuic;ao do rendimento com pequena desigualdade, assim como pede haver
uma grande desigualdade do rendimento numa sociedade onde haja uma percentagem
pequena de populac;ao pobre.
Quer a desigualdade do rendimento quer a pobreza sao apreciac;5es normativas, MO

sao constatac;5es mecanicas decorrentes de meras aplicac;5es de formulas de calculo.
Trata-se, de facto, de apreciac;5es sobre defices de bem-estar, conceito que depende dos
jufzos de valor do avaliador social. Temos assim jufzos de valor sobre 0 bem-estarcom 0
qual se esta a comparar a realidade e calcular 0 defice e, per outro lado, jufzos de valor
sobre 0 proprio calculo desse dehce. Mas tal procedimento e conceptualmente diferente
consoante estejamos a analisar a desigualdade do rendimento ou a pobreza. A analise

da desigua/dadeenvolve a comparac;ao entre 0 bem-estar social que a distribuic;ao actual

do rendimento origina e 0 bem-estar social maximo alcanc;avel com 0 mesmo rendimento
total: hi! desigualdade do rendimento se 0 mesmo rendimento total, distribufdo de
forma distinta, originar um bem-estar social mais elevado. Foi assim que 0 conceito de
desigualdade do rendimento foi apresentado na secc;ao anterior. A analise da pobreza, por
seu turr'lO, envolve a comparac;ao, para cada elemento da populac;ao, entre 0 seu bem-
-estar e 0 bem-estar individual minimamente aceitilvel na sociedade (segundo a norma
existente nessa sociedade). Assim, enquanto na analise da desigualdade a norma social
eo bem-estar social maximo da distribuic;ao de um dado rendimento total (conceito MO
mensun3vel em termos monetarios), na analise da pobreza essa norma de bem-estar diz
respeito a cad a indivfduo com a qual se compara cad a indivfduo na sociedade (que, em
resultado dessa comparac;ao, pede ser considerado pobre), e tem expressao monetaria:
e a chamada linha de pobreza monetaria.
pobreza, priva~50 e exdus50 social

o conceito de pobreza surge associado, frequentemente rivalizando, com outros dois
conceitos: 0 de privac;ao e 0 da exclusao social. Sao conceitos distintos, nao sao sinonimos,
e sao frequentemente utilizados conjuntamente no discurso mediatico e polftico, querendo
significar que essa utilizac;ao conjunta podera enriquecer 0 conteudo das analises. Vejamos
como se distinguem conceptual mente.
Todos estes conceitos se referem a um mesmo problema essencial. Encarado em sentido

amplo, qualquer destes conceitos se refere a desvantagens sociais e pretendem referir-
se a situac;5es de defice de bem-estar relativamente a alguma norma social. Reflectem,
porem, aspectos ou dimens5es diferentes do problema, tendo surgido quer em resposta
a novas conceptualizac;5es analfticas necessarias ao estudo da situac;ao e evoluc;ao social
(i.e., emergencia de novos paradigmas), quer traduzindo formas distintas de encarar a
•
necessidade de intetvenc;ao na sociedade (i.e., novas orientac;5es da polftica social). E
neste duplo sentido da diferenc;a entre os conceitos que importa que Ihe dediquemos
alguma atenc;ao.
Vejamos quais a principais diferenc;as entre os conceitos. Como vimos, pobreza e um

conceito que diz respeito a um defice de recursos relativamente a uma norma (linha
de pobreza) definido em termos de rendimento ou despesa, isto e, de uma variavel
monetaria. Traduz uma perspectiva unidimensional, de medic;ao indirecta, em termos
monetarios, de um defice de bem-estar. Os conceitos de pdva~ao e de exc/UsBO socia!,
pelo contrario, situam as desvantagem social relativamente a uma norma definida em
termos multidimensionais, isto e, de varios items de privac;ao, numa perspectiva de
medic;ao directa.

A necessidade de usa conjunto dos varios conceitos (pobreza, privac;aojexclusao social)

pode se entendida a luz da necessidade de definir mfnimos em termos de recursos,
bem como na necessidade de quantificar custos de medidas de politica, mesmo que
nao tenham a natureza de transferencias monetarias. No entanto, 0 que ocorreu foi, de
facto, uma mudanc;a na orientac;ao de analise dos problemas sociais na Europa na decada
de 90, tendo originado uma mudanc;a do enfoque analftico, deslocando-se das analises
das desvantagens em termos de pobreza para uma analise centrada na privac;ao e na
exclusao social.
o conceito de exclusao surge nessa epoca na Europa com dais significados, au duas
abordagens conceptuais e anallticas da realidade social, distintas. Por um lado, uma
abordagem com origem na literatura sociol6gica francofona, significando 0 surgimento de
situac;5es de desafilia~ao social ("desafilliatiorf'), ou seja, de quebra de lac;os sociais, ou
de desqualifica~aosocial, isto e, encarada tambem com processos existentes na sociedade
e que geram esses efeitos. A exclusao social e assim encarada quer como situa~ao (em
que alguem se encontra, desvantagem social de facto), quer como processo (existencia
de mecanismos geradores, na sociedade e na economia, no proprio funcionamento das
instituic;5es do Estado-providencia) que colocam cidadaos nessa situac;ao de desvantagem.
Parte significativa dos processos de exclusao social sao os que actuam no mercado de
trabalho.
Uma outra orientac;ao, que radica na literarura anglo-saxonica de polftica social, recupera a
noc;ao de cidadania, procurando assimilar 0 conceito de exclusao a ncx;ao de MO realizac;ao
(portanto, uma situac;ao) de direitos de cidadania (civil, polftica, social), em resultado de
diferentes factores, sejam eles de recursos econ6micos, da forma de funcionamento do
sistema economico, no funcionamento das relac;5es sociais, em falhas no funcionamento
das i nstitu iC;5es.
A orientac;ao de paradigma social ocorrida na Europa na decada de 90 traduziu-se na

assunc;ao polftica da exclusao social como criterio de leitura crftica da polftica economica e
da polftica social. Essa orientac;ao, que marca uma localizac;ao da analise das desvantagens
sociais no domfnio conceptual novo da exclusao social significou varias coisas. Em
primeiro lugar, traduziu-se numa maior relevancia dada as dimensOes nao monetadasdas
desvantagens sociais (comparativamente com as desvantagens de natureza monetaria,
caracterfstica das analises centrad as na pobreza) e seu caracter multJdimensional(em
detrimento nas analises unidimensionais e indirecta do bem-estar caracterfstica da
pobreza monetaria). Consistiu tambem numa maior import.3ncia atribufda aos aspectos
relacionais( e nao meramente redistributivos, quando e analisado em func;ao dos recursos
economicos, como e 0 caso da pobreza monetaria) das desvantagens. Significa tambem

uma maior valorizac;ao dos aspectos dinamicos(de processo) relativamente aos aspectos
estilticos (de resultado). De facto, fala-se de situac;5es, mas tambem de processos, de
exclusao social para nos referirmos ao funcionamento da economia, da sociedade e das
suas instituic;5es onde se localizam facto res causais dessas situac;5es de exclusao. Alem
disso, a relevancia da abordagem anglo-sax6nica centrada nos direitos significou um
significativo realc;ar do papel dos dire/los de cldadania como princfpios orientadores da
analise da polftica social. Finalmente, hi! que destacar a presenc;a de diversos nlveis-de
ambito territorial na caracterizac;ao e explicac;ao das desvantagens sociais, e que sao
tambem nfveis de intetvenc;ao da polftica social: supranacional, nacional, regional, local,
da comunidade, da familia, 0 indivfduo. A relevancia para a Polftica Social da alterac;ao
dos conceitos de pobreza e exclusao, no seu uso conjunto, corresponde tambem a uma
alterac;ao da orientac;ao da polftica social, em que a uma actuac;ao curativa(centrada nos
resultados, em termos de situac;ao, numa perspectiva estatica) veio suceder 0 privilegiar
de uma actuac;ao preventiva(sobre as causas, em termos de processo, numa perspectiva
dinamica), em que a uma actuac;ao de natureza monetada (por transfenencias, numa
dimensao monetaria, numa actuac;ao de natureza unidimensional) vieram a suceder
polfticas acb'vas( centrada nos direitos, com dimens5es nao monetarias, numa actuac;ao de
narureza multidimensional), e que a actuac;5es redistnbutivas(componente distributiva das
desvantagens socia is) se sucederam actuac;5es sobre dimensOes relacionais( componentes
relacionais das desvantagens).
pobreza medida pelo rendimento?

Colocam-se, naruralmente, varias quest5es relativas a medic;ao da pobreza, que iremos
tratar nesta secc;ao. Uma delas, de facto crucial e que aproxima os do is conceitos, de
desigualdade do rendimento e pobreza, tem a ver com a hip6tese frequentemente aceite
de que a pobreza pode ser medida usando a variavel rendimento, isto e, que a pobreza
e uma situac;ao de defice de rendimento. Isto significa admitir que, sendo a pobreza
um defice de bem-estar, 0 rendimento e uma boa proxy para esse bem-estar, ou uma
variavel determinante fundamental. Esta hip6tese e questionavel, e importa analisar 0
seu significado. Vejamos, para 0 efeito, a Figura 5.3.
rendimento - ....
_ despesa de - ....
_ consumo de bens ~ condic;oes de - ....
- .... _ bem-estar
consumo e servi~os vida
consumo
colectivo - - - '
dimensoes
nao materiais
Figura 5.3

Analisar directamentea pobreza, isto e, fazer usa do proprio conceito sem usar nenhum
conceito que the seja aproximado, exige que seja definida uma norma de bem-estar e
que 0 bem-estar de cada membro da sociedade seja medido. Usar um limiar monetario
para medir a pobreza traduz-se numa abordagem indirecta a essa medic;ao.
Estamos a admitir que 0 rendimento e a variavel determinante fundamental do bem-

estar. Devemos notar que 0 bem-estar de cada indivfduo depende, em grande medida,
do consumo de bens e servic;os, que vao determinar as suas condic;5es materiais de vida.
E que 0 consumo de bens e setviC;os exige que seja feita despesa na sua aquisic;ao. E
para que tal acontec;a cada pessoa necessita de dispor de rendimento. Mas esta relac;ao
entre rendimento e bem-estar e mediada por outras variaveis para alem das que foram
enunciadas, podendo diferir bastante entre diferentes sociedades e, mesmo na mesma
sociedade, entre os diferentes indivfduos.
Deve ter-se em atenc;ao que parte do consumo das famflias nao origina despesa de
consumo das proprias famflias, mas sim consumo colectivo, ou seja, despesa publica no
fornecimento gratuito, ou a preg>s reduzidos, de bens e setviC;Os aos seus destinatarios.
Um Estado-Providencia tem func;5es de provisao de bens e setviC;Os a populac;ao (setviC;O
nacional de saude, sistema publico de educac;ao) que torna possfvel 0 consumo individual
de bens e servic;os sem que tal exija despesa individual de consumo (na verdade, sera
uma despesa co/ecb'vaem consumo, ou consumo colectivo). Poroutro lado, em algumas
sociedades 0 fornecimento de bens e setviC;Os a algumas famflias e feito por formas
informais ou organizadas da sociedade civil, que designamos por economia social ou,
tambem designado, 0 Terceiro Sector (isto e, para alem do Mercado e do Estado, os outros
dois) da Poiftica Social: os lares e centr~s de dia paroquiais, as creches das associac;5es
de residentes do bairro, as ajudas proporcionadas por familiares e vizinhos em cuidados
pessoais a pessoas idosas ou doentes, etc.. Sao, neste caso, bens e setviC;Os garantidos
a populaC;ao por vias diferentes das do mercado e que nao exigem 0 dispendio, por cada
consumidor/utente, na sua aquisic;ao. Analisando a cadeia de causalidade entre rendimento
e bem-estar, deve tambem ter-se em atenc;ao que hi! aspectos das condic;5es de vida que
nao sao determinados por consumo de bens e setviC;os. Ha dimens5es nao materia is das
condic;5es de vida em que nao apenas 0 rendimento mas outras variaveis, tem efeito nas
condic;5es de vida e, portanto, no bem-estar.
medi~50 objecliva e medi~50 subjectiva

Uma primeira distinC;ao que se pode fazer, entre as diversas concepc;5es de pobreza
com que podemos analisar a realidade, e entre pobreza objecb'va e pobreza subjectiva.
Quando nos referimos a pobreza subjectiva nao estamos a querer referir-nos a eventual
subjectividade que possa haver na forma como se avalia a pobreza na sociedade. Cada

cientista social e responsavel par polfticas socia is faz avaliac;5es da pobreza com jufzos
de valor, inevitavelmente. E deve explicitar, da forma mais clara passlvel, quais sao esses
jufzos de valor. Nao hi! lugar a subjectividade nessa avaliac;ao, pais esses criterios serao
sempre conhecidos.
Subjectiv/dade, na medic;ao da pobreza, significa Dutra coisa. Significa que a aferic;ao

da pobreza em que cada indivfduo possa estar e feita a partir da percep¢o que cada
indivfduo faz do seu proprio bem-estar. Esta avaliac;ao e, em geral, feita par inquiric;ao
a populac;ao sabre oseu nfvel de bem-estar. Hi! varias formas cli3ssicas para proceder a
esta determinac;1io (VAN PRAAG, B. & FERRER-i-CARBONELL, A., 2004: 291-317): uma
delas consiste em incluir, no questionario dirigido aamostra da populac;ao inquirida, uma
pergunta sobre 0 nfvel de satisfac;ao, numa escala ordinal, que obtem do rendimento que
aufere. A partir do tratamento estatfstico das respostas e possfvel estimar uma func;ao de
bem-estar e, a partir daf, determinar uma linha monetaria de pobreza. A determinac;ao
estatfstica de um limiar de pobreza constitui uma resposta a necessidade de delimitac;ao
•
do subgrupo pobre da populac;ao inquirida. E um procedimento comum nas analises
subjectivas da pobreza. Uma segunda alternativa consiste em introduzir, no questionario,
uma "questeo de avalia~eo do rendimentd', isto e, em que e pedido a cad a pessoa
inquirida que indique qual 0 valor do rendimento que considera ser um nfvel " muito baixo",
" baixo", " insuficiente", etc., ate ao nfvel do " muito bom". Por este metodo consegue-se
estimar uma func;ao de bem-estar, possibilitando tambem estimar uma linha monetaria
de pobreza, tambem cham ada de " Iinha de pobreza de Leiden". Uma terceira alternativa
consiste em incluir no questionario uma "questeo sobre 0 rendimento mfnimd', isto e,
uma pergunta em que se pede a cada pessoa inquirida que indique qual 0 valor mfnimo
do rendimento que, na sua opiniao, e atendendo as suas circunstancias, the permitiria
satisfazer as necessidades fundamentais. Comparando esse rendimento " ideal" com 0
rendimento " real" (0 que 0 inquirido aufere), e possfvel obter um limiar monetario de
pobreza: sendo a diferenc;a entre 0 rendimento ideal eo rendimento real decrescente com
o nfvel de rendimento, esta linha de pobreza seria 0 valor do rendimento que igualasse
a zero essa diferenc;a .
•
E questionavel que, seja qual for 0 metodo, a abordagem subjectiva da pobreza possa
constituir uma metodologia adequada para a medic;ao da pobreza numa sociedade.
Ainda que seja atraente, e util, conhecer a auto-percepc;ao da situac;ao de bem-estar da
populac;ao, este metodo nao assenta em nenhum criterio normativ~ de bem-estar, crucial
na avaliac;ao deste fen6meno social. Daf que a generalidade dos estudos da pobreza
fac;a assentar a caracterizac;ao deste fen6meno essencialmente em outros metod os, que
designamos porobjectivos; tambem se designa por pobrezaobjectivaaquela que e medida
segundo estes metodos. Estes metod os caracterizam-se por assentarem em criterios de

avaliac;ao proprios do cientista social que esta a avaliar 0 fen6meno. 0 que pode ser feito
de uma forma directa, au indirecta.
medi~50 directa e medi~50 indireda

A medic;ao directa da pobreza consiste na utilizac;ao de proxies, tao proximas quanta
passlvel, do conceito de bem-estar (que, na verdade, nao pode ser medido, a menos
que 0 seja em termos de bem-estar subjectiv~, com base nos metod os acima referidos,
porem conceito distinto daquele, normativD, que e relevante para a polftica social). A
utilizac;ao de indicadores de condiC;5es de vida (muitos deles indicadores de natureza
•
ffsica) constitui uma forma de medic;ao directa da pobreza. E necessaria mente uma
abordagem multidimensional da pobreza, tendo em considerac;ao as varias dimensoes,
que materiais (alimentac;ao, educac;ao, habitac;ao, cultura e recreio, etc.), quer socia is e
imateriais (integrac;ao na comunidade, actividades recreativas e culturais, participac;ao
•
na vida social e polftica, etc.) em que 0 bem-estar e perspectivado. E, por outro lado,
uma forma de integrar, na analise da pobreza, a perspectiva dos direitos na forma como
se relacionam com 0 bem-estar. Mais adiante trataremos este assunto, a proposito do
conceito de " pdva¢d', conceito que melhor se adequa a esta abordagem directa e
multidimensional da pobreza.
Uma forma alternativa consiste na medic;ao indirecta da pobreza. Assenta na utilizac;ao

de uma variavel monetaria (rendimento, despesa) para exprimir um limiar abaixo do qual
alguem e pobre. Ja se percebe, pelo que foi exposto atras, a razao desta designac;ao.
Sabemos quais sao as suas Iimitac;5es, pelo que enta~ foi exposto. Uma variavel moneta ria
apresenta uma sfntese, em valor, com expressao unidimensional, de uma grande variedade
de variaveis de bem-estar. Permite por isso, mais facilmente, delimitar um subconjunto da
populac;ao que queremos classificar como pobre: sabemos como tal e mais diffcil quando
lidamos com um conjunto de variaveis de bem-estar. Apresenta ainda a enorme vantagem
de, mais facilmente, estimar custos de polfticas, ja que 0 deFice de bem-estartem expressao
em defice moneta rio. Alias, como vimos atras a proposito da pobreza subjectiva, tambem
em relac;ao a pobreza multidimensional (privac;ao) se mostra necessaria a sua traduc;ao
monetaria para efeitos de estabelecimento de uma fronteira de delimitac;ao da populac;ao
pobre. Isto significa que, apesar das Iimitac;5es que enfrenta, 0 uso da pobreza monetaria
constitui uma pec;a de analise fundamental da pobreza.
concep~50 absoJuta e reJativa

A determinac;ao da linha de pobreza monetaria constitui outra area de controversia. Uma
dos aspectos que origina discussao e polemica e 0 que separa os autores que defendem
que a pobreza e um conceito absoluto dos que entendem ser um conceito relativo. Os
defensores da concepc;ao absoluta de pobreza entendem que esta pede ser avaliada em

termos de um conjunto de necessidades que constituam uma norma fixada em termos

absolutos, isto e, com validade geral, independentemente do lugar e do tempo. Nesta
conformidade, seria posslvel determinar um valor absoluto da linha de pobreza. Esta
concepc;ao radica nos primeiros estudos realizados sobre a pobreza, por Rowntree no
Reino Unido, no infcio do sec. XX, que identificava a pobreza "primaria" como aquela
situac;ao em que as famflias se encontrariam se nao dispusessem dos recursos 5uficientes
para a sua 5ubsistencia ffsica. Encontra plena justificac;ao quando aplicada a realidade dos
parses menos desenvolvidos onde, em muitas circunstancias, a pobreza possa existir em
formas extremas e ser sinOnimo de fome. Mas pode tambem justificar-se a necessidade
de calculo de uma linha de pobreza que fac;a uma quantificac;ao do custo de um cabaz
minimo( clara mente normativ~, com implicac;Oes polfticas) de consumo de bens e setviC;Os
numa dada sociedade. Este calculo, natural mente susceptfvel de discussao polftica, pode
ser de grande importancia para efeitos de preparac;ao de medidas de polftica social que se
traduzam na fixac;ao de valores mfnimos de prestac;5es sociais (pensoes mfnimas, pensoes
sociais, rendimento mfnimo de inserc;ao, subsfdio de desemprego, etc.).
Actualmente hi! razoavel consenso em torno da opiniao de que a pobreza e um conceito

relab'vo. Isto significa que nao se pode falar em situac;ao de pobreza apenas quando se
esta abaixo do limiar de subsistencia. Pode considerar-se que se esta numa situac;ao de
pobreza se os recursos de que se dispae nao permitem "participal' (um conceito normativo)
na sociedade e ter "condi~iJes de vIda' (outro conceito normativo) que sejam as usuais
na sociedade onde se vive. Estes pad roes de vida variam no espac;o e no tempo, e as
condic;Oes de participac;ao sao naturalmente especfficas de cad a sociedade. Estamos,
portanto, perante um conceito de pobreza que e relativo a cada sociedade, e para cada
sociedade concreta que faz sentido a existencia de uma norma. Isto significaria, entao,
que esta concepc;ao de pobreza relativa se deve traduzir no calculo de uma linha de
pobreza propria para cada sociedade.
Esta relac;ao entre pobreza absoluta e pobreza relativa foi abordada por Amartya Sen e foi
ja atras referida a prop6sito das necessidades socia is. Retomando 0 que nessa altura foi
dito, compreende-se que Sen seja de opiniao de que a pobreza seja um conceito absoluto
no espac;o das capacidades (capabliitieS), mas seja um conceito relativo no espac;o dos
bens (commoditieS). Estariam assim compatibilizadas as duas abordagens, absoluta e
relativa, remetendo para a abordagem absoluta a necessidade de definir normas nos
domfnios das capabJlib'es, conceito que necessitaria de ser operacionalizado e que pode
ser desenvolvido no sentido da sua relacionac;ao com os direitos, terreno da actuac;ao da
Polftica Social.

medi~50 indirecta da pobreza: a linha de pobreza

Vejamos como se procede a uma analise da pobreza em termos monetarios, a forma mais
usual de analisar a pobreza nos parses desenvolvidos. Admitamos que vamos considerar 0
rendimento como a variavel a partir da qual se vai fazer essa analise. Consideremos uma
populac;ao de dimensao n e seja X a variavel que representa 0 rendimento obsetvado dos
elementos dessa populac;ao. Recordando formalizac;ao anterior, podemos obter 0 vector
dos rendimentos dessa populac;ao como:
(5.9)
e consideremos, a partir dele, 0 vector ordenado:
(5.10) x , = ('
xv ... ,Xj,, ... ,x ')
n
em que x~ < x; < ... < xi < ... < x~ .
A analise da pobreza em termos indirectos (pobreza monetaria), com base no rendimento,

consiste na identificac;ao e analise da subpopulac;ao cujo rendimento e inferior a um certo
limiar (linha de pobreza, z) que constitui a fronteira de delimitac;ao entre a populac;ao
pobre(rendimento abaixo da linha de pobreza) e a populac;ao natrpobre( com rendimento
•
acima da linha de pobreza). E a partir daqui que toda a analise vai ser realizada. Para tal
e essencial ter-se efectuado 0 calculo de uma estimativa da linha de pobreza.
linha de pobreza: diferentes metodos de calculo

Como ja se disse, nao existe nenhum metodo de calculo que seja neutral, aceite sem
•
discussao, isento de jufzos de valor. E um conceito normativo e mesmo os metodos que
possam ser mais sofisticados tecnicamente, sao metodos que respeitam, de forma explfcita
ou implfcita, uma certa orientac;ao normativa. As refenencias que seguem nao pretendem
ser exaustivas, mas antes ilustrativas da diversidade de metodos que encontramos na
literatura e nas metodologias usadas em esrudos empfricos.
Os metod os mais conhecidos, e que radicam numa certa preocupac;ao de calculo de um

limiar absoluto de pobreza, partem das necessidades alimentares cujos nfveis mfnimos
podem ser estabelecidos normativamente numa base cientffica solida (cilencias da nutric;ao).
Um dos metod os mais conhecidos e 0 que foi usado por M. Orshansky no relatorio do
Council of Economic Advisors (EUA) em 1964 para propor uma linha de pobreza oficial
nos EUA. Ainda hoje este metodo e usado em estudos empfricos sobre a pobreza. Os
estudos realizados nos anos 80 sobre pobreza em Portugal utilizaram este metodo para
estimar linhas de pobreza (SILVA, M. et ai, 1985).
o metodo de Orsha/lS"ky parte do calculo do custo de um cabaz de consumo alimentar,

com base em criterios que contemplam, por um lade as recomendac;5es nutricionais

que as autoridades nacionais estabelecem e difundem (em Portugal, 0 Institute Ricardo

Jorge) e, por Dutro lado, 0 conhecimento que se tem das preferencias alimentares de
cada sociedade. Considerando 0 valor dos prec;os que vigoram nessa sociedade num cetto
perfodo de analise, pode obter-se, para um adulto-padrao, 0 valor da despesa alimentar
minima por adulto-equivalente, DAmin , conceito que padroniza 0 consumo por indivfduo
e que vai permitir obter, com base em hip6teses realistas, valores para 0 agregado familiar
(ou, como se designa correctamente, 0 agregado domestico privado, ou ADP). Uma vez
estimado este valor, que se refere apenas a uma parte das despesas das famflias, hi! que
determinar 0 valor da despesa tota/minima por adulto-equivalente.
Nao existem, a exemplo das ciencias da nutric;ao, bases cientfficas tao unanimes para
propor despesas mfnimas nos outros items de consumo (vestuario, habitac;ao, transportes,
cultura e recreio, educac;ao, saude, etc.). Uma forma de 0 fazer, proposta por Orshanski,
consistiu em utilizar um indicador que traduza a relac;ao entre a despesa em alimentac;ao e
a despesa total na sociedade (ou em algum grupo de referencia na sociedade) e que possa
ser escolhido como norma social. Esta relac;ao entre 0 valor da despesa em alimentac;ao
e 0 valor da despesa total e conhecida por coehdente de Engel. Os padr5es que este
coeficiente revela, numa analise comparativa entre grupos sociais ou, numa sociedade,
ao longo do tempo, permitem encara-Io como um indicador de sfntese de padroes de
consumo que reflecte 0 efeito de condic;5es de vida (condic;5es de vida mais elevado
traduzem-se em valores do coeficiente de Engel mais baixo).
Uma vez escolhido 0 coeficiente de Engel padrao, a utilizar como norma social (materia
natural mente controversa), podemos entao chegar ao calculo de uma linha monetaria de
pobreza, expressa em despesa total por adulto-equivalente, como:
DAlimentarmin
(5.11) DTotal . =
mm
==,.,-:-:;--:-:"'2-,-
Coef Engel padrao
Repare-se que a l6gica da construc;ao desta linha de pobreza, que se baseia em valores
mfnimos de despesa, leva a que nao seja 0 rendimento, mas a despesa, a variavel a
utilizar para exprimir a linha de pobreza. Por outro lado, a passagem da linha de pobreza
por adulto-equivalente a linha de pobreza por agregado familiar (ADP) exige que se tenha
informac;ao sobre 0 numero de adultos-equivalente existentes em cada ADP. Isto faz-se
com base em informac;ao sobre a dimensao dos ADPs e da sua composic;ao, aplicando
tabelas de equivalencia que ja se encontram padronizadas na literarura especializada.
Outro metodo, conhecido por " metodo do redo alimental', utiliza a informac;ao sobre a
regularidade do comportamento do coeficiente de Engel na sua relac;ao com 0 rendimento
(ou despesa) para, tendo em considerac;ao a relac;ao decrescente (que se ad mite estavel)
entre 0 coeficiente de Engel e 0 rendimento (ou despesa) das famflias, determinar 0

rendimento ao qual corresponda 0 coeficiente de Engel ideal (a norma). Se for X a despesa

familiar par adulto-equivalente, 0 valor da despesa em alimentac;ao e crescente com X,
DA(x) . Mas a regularidade do comportamento do coeficiente de Engel permite constatar
que a rileio p(x) = DA(x)/x (coeficiente de Engel) e deerescente com x. 0 metoda
consiste entao, com base na relac;ao entre DA ex, isto e, a relac;ao DA(x) conhecida
empiricamente a partir dos dados obtidos par inquiric;ao dos ADPs, em determinar 0 valor
de x que corresponda ao valor Idea/do coeficiente de Engel, P, considerado como norma.
Temos assim uma estimativa da linha de pobreza, expressa em valor da despesa par
adulto-equivalente, mas que nao se baseia no calculo de um valor minima de despesa em
alimentac;ao. Admite-se como aceitavel socialmente a relac;ao entre 0 coeficiente de Engel
eo valor da despesa obsetvado empiricamente na sociedade. Esta relac;ao, ao reflectir de
forma sintetica 0 efeito, em padroes de consumo, de diferentes niveis de vida, permite a
escolha daquele padrao (coeficiente de Engel) a que corresponde 0 minimo socialmente
•
aceitavel. E, com base nestas hipoteses (que nao sao meras hip6teses de calculo, mas
criterios normativos) que assenta este metodo de calculo do limiar de pobreza.
Tambem a titulo exemplificativo, vejamos como podemos obter 0 valor de uma linha
de pobreza moneta ria correspondente a perspectiva de pobreza subjecb"va. Repare-se
que, nesta abordagem, cada pessoa objecto de inquiric;ao e questionada, directa ou
indirectamente, sobre 0 seu bem-estar. A questao que se coloca, a que a metodologia
que segue procura responder, e a de determinar 0 valor do rendimento que estabelece
a fronteira entre a populac;ao pobre e a nao-pobre.
Segundo um dos metod os (0 que acima apresentamos como aquele que inclui uma
" questeo sobre 0 rendimento mfnimd'), a cad a elemento inquirido da populac;ao e
perguntado quais sao as suas caracterfsticas socio-economicas (vector 8), qual e 0 seu
rendimento actual (x), equal eo rendimento que, nas suas condic;5es (caracteristicas
sOcioeconomicas, nas actuais circunstancias) considera como 0 minimo adequado para
poder prover ao seu sustento (Xmin) (" questeo sobre 0 rendimento mfnimd'). Tem-se
assim, para cada elemento da populac;ao, 0 vector:
(5.12) (x, 8, Xmin)
Dadas as caracteristicas s6cio-economicas e as circunstancias em que vive cada elemento

da populac;ao (vector 8), tem-se entao uma relac;ao entre as variaveis e x:
(5.13) Xmin = f(x, 8)

•
que esta representada na Figura 5.4. E possivel fazer-se um ajustamento da func;ao aos
dados e considerar-se, como proposta de linha de pobreza, 0 valor x:nin tal que:

(5.14)
Adoptarmos uma linha de pobreza assim estimada significa que aceitarfamos considerar
como pobres aquelas pessoas que acham que 0 rendimento adequado para terem uma vida
digna e superior ao que auferem; nao-pobres sao as que consideram ter um rendimento
superior a esse minimo. A norma, a existir, assenta num cetta principia democn3tico de
aceitac;ao da percepc;ao subjectiva do rendimento considerado minima, para cada pessoa,
face as suas circunstancias. Nao se poria em duvida a capacidade de cada indivfduo fazer
um bom julgamento da sua situac;ao, e aceitarfamos esse julgamento como norma social.
Naturalmente que estas hip6teses sao demasiados fortes para poderem ser aceites como
suporte de formulac;ao politica, mas constitui um elemento importante de analise social
como forma de conhecer a percepc;ao, pela sociedade, de mfnimos sociais.
Xmill
•
••
••
••
.-
•
.- •
.- •
X * ... •
...
1ll1I1
••
.-•
.-•
... •
••
•
••
•
••
.-
•
•
• •
x* x
Figura 5.4
Linha de pobreza subjetiva: um metodo de calculo
Finalmente, uma referencia a metodologia de calculo da linha de pobreza usada

genericamente na Europa. Trata-se da linha de pobreza usada nas estatfsticas do
EUROSTAT e na qual se baseiam os esrudos sobre a pobreza na Uniao Europeia.
, Xmin
E uma linha de pobreza monetaria, calculada separadamente para cada Estado
•
Membro reflectindo, assim, algumas caracterfsticas desses Estados. E calculada como uma
dada percentagem (em geraI60%) do rendimento disponfvel familiar mediano por adulto-
-equivalente. Significa que nao existe uma linha de pobreza unica para a Uniao Europeia.
Existe uma linha de pobreza calculada, segundo a mesma metodologia, para cada um dos
•
Estados Membros. E com base nestas linhas de pobreza que serao adiante apresentados

elementos estatfsticos sobre pobreza na Europa.
medif50 agregada da pobreza

Nao basta identificar a populac;ao pobre para se conhecer a realidade da pobreza numa
•
sociedade. E preciso dar expressao quantitativa a sua dimensao. Por medic;ao agregada
entende-se a associac;ao, ao fen6meno da pobreza, tal como foi identificada com base
em algum criterio de delimitac;ao da populac;ao pobre (linha de pobreza, no caso de ser
essa a abordagem seguida), de um ou mais valores numericos que deem expressao a
sua magnitude.
Tambem relativamente amedic;ao agregada da pobreza se colocam aspectos normativQs.

A aparente neutralidade valorativa das expressoes algebricas das formulas de medic;ao,
de facto escondem (e hi! que explicitar) jufzos de valor sobre 0 modo como se agrega
a informac;ao sobre a pobreza individual em grandezas que expressam a sua magnitude
em toda a sociedade.
Consideremos a populac;ao eo vector de rendimentos apresentados em (5.10) atn3s.

Sendo conhecida a linha de pobreza z, e posslvel obter uma partic;ao da populac;ao em
dois conjuntos (disjuntos, mutuamente exclusivos): a populac;ao pobre e a populac;ao
natrpobre. A populac;ao pobre pode definir-se do seguinte modo:
(5.15) L(x; z) = {i: Xi < z}
Representemos por q(x; z) 0 cardinal do conjunto L (i.e., 0 numero de elementos pobres

na populac;ao) e por ~L(X; z) 0 rendimento medio da populac;ao pobre.
Uma medida de pobreza e uma func;ao P(.), com propriedades adequadas (e que
reflectem os jUlzos de valor de quem esta a analisar a realidade social) que associa, ao
vector (x; z), um escalar (um numero real):
(5.16) eX; z) --> pex; z)
Existem varias medidas de pobreza que sao formas funcionais especfficas, com
propriedades desejaveis. Para ser uma medida de pobreza, a func;ao P(.) deve porem
satislazer um conjunto de propriedades (ver PEREIRINHA, 2008a: 282-283). Algumas
destas propriedades sao satisfeitas pelas medidas classicas de pobreza que adiante se
apresentam.
Uma medida classica da pobreza e a incidencia (headcount) da pobreza, expressa como:
(5.17) Hex; z) = q(x; z)

n
e significa a percentagem da populac;ao total que e pobre.

A intensldade da pobrezaC'povetty gap'), que significa a percentagem do rendimento que

necessitaria de ser transferido para os pobres para eliminar a pobreza, e expresso como:
(5.18) I(x; z) = (
1
)
L Z - x-
,
q x;z z
iEL(x;z)
SEN (1976) propos uma medida comp6sita que combina tnes medidas simples de pobreza:
a incidencia, a intensidade e a desigualdade do rendimento da populac;ao pobre, medida
pelo fndice de Gini (G p ), que ficou conhecida como medida de Sen:
(5.19) Sex; z) = H(x; z)[I(x; z) + [1 - I(x; z)jG p ]
Finalmente importa conheeer outra medida de pobreza, proposta por FOSTER, GREER,
THORBECKE (1984), conheeida habitualmente como medida de Foster.
(5.20) 1
F(t=-
n
L (Z - Xi)" ,0:>0
z
iEL(x;z)
em que a representa 0 parametro de aversao a pobreza, permitindo diferentes

sensibilidades a medic;ao agregada da pobreza. Trata-se de uma classe de medidas, e
nao de uma medida, de pobreza. A flexibilidade que apresenta, com a possibilidade de
assumir diferentes expressoes consoante 0 valor do parametro a, torna esta classe de
medidas particularmente atraente.
Vejamos tnes casos particulares, habitualmente usados nas analises da pobreza:
(s.21a) para a = 0, Fa = H(x; z)
Trata-se da medida de incidencia.
(s.21b) para a = 1, F, = H(x, z) X I (x; z)
Trata-se de uma medida composita, combinando de forma multiplicativa a incidencia e

a intensidade.
Um caso particular e aquele em que a = 2 , em que se obtem:
(s.21e)
_-
F2 - 1
n
L (Z -Xi)2
z
iEL(x;z)
Trata-se de uma medida que e sensfvel a dispersao do rendimento da populac;ao pobre,

e que se designa por medida da sevendadeda pobreza.
pobreza em Portugal: uma i1ustr~50
Apresenta-se, no Quadro 5.3, informac;ao sobre a pobreza em Portugal, cuja caracterizac;ao

e feita utilizando a medida de Foster, frequentemente utilizada nos estudos de medic;ao da

pobreza. Neste quadro eapresentada a linha de pobreza monetaria, como ehabitualmente

considerada pelo EUROSTAT: 60% do rendimento mediano par adulto-equivalente das
famflias.
A medic;ao agregada evidencia um aumento da pobreza ao longo do tempo em Portugal

no perfodo considerado. Mas, se atendermos aseveridade da pobreza, entre 1995 e 2000
regista-se uma ligeira reduc;ao.
Quadro 5.3
Evoluc;ao da pobreza moneta ria em Portugal
1989 1995 2000
Linha de pobreza (Euros);

3393 3777 4356
60% do rendimento mediano
Fo 0, 1764 0, 1829 0, 1910
F, 0,0433 0,0465 0,0470
F, 0,0163 0,0176 0,0170

.
Foote.• ROItigues, 2002
Importa recordar OS resultados obtidos na secc;ao anterior quando foi introduzido 0 fndice
de Atkinson e se consideraram diferentes valores para a aversao adesigualdade. Quando
a aversao adesigualdade e elevada, a desigualdade do rendimento em Portugal diminuiu
no perfodo 1995-2000. Repare-se, atendendo ao significado de severidade da pobreza,
que esta conclusao e concordante com a que agora se obtem.
Os conceitos que foram discutidos neste capitulo, sobre as dimens5es normativas da

Politica Social, sao centrais nesta area de actuac;ao, pelo que todos os manuais desta
disciplina os tratam obrigatoriamente, ainda que nao seguindo exactamente a mesma
orientac;ao ou importancia relativa dada aos varios temas aqui tratados. Mas salientam-
-se algumas obras que permitem algum aprofundamento das materias abordadas. Assim,
recomenda-se a leitura de:
SPIeKER, P. (1995). Social Policy: Themes and Approaches. Prentice Hall, cap. 3
("Problems and responseS' ) (pp. 35-53).
Trata-se de um livro que aborda temas relevantes e actuais de Poiftica Social e que, neste
capitulo, aborda os conceitos de necessidade social e de problema social e, em particular,
da controversia entre a abordagem universal ou selectiva aos problemas sociais.

LIDDIARD, M. (2003). Social Need and PaitemsofInequalityand Difference. In BALDOCK,

l.; MANNING, N. & VICKERSTAFF, S. (eds.) (2003). Social Policy, 2" edition, Oxford
University Press, cap. 2 (pp. 110-133).
Trata-se de um manual do qual se destaca um capitulo dedicado ao conceito de necessidade

nas suas diferentes concepc;5es tratadas neste capitulo, e com a aplicac;ao aPolftica Social
no Reina Unido.
MAY, M.; PAGE, R. & BRUNSDON, E. (2001). Understanding Social Problems: issues in
social policy. Blackwell.
•
E um livre dedicado, todo ele, ao estudo dos problemas sociais na perspediva da Polftica
Social. Alem de uma abordagem te6rica, no campo da Sociologia, trata de varios problemas
sociais nas sociedades contemporaneas, nos dominios da familia, a pobreza e exclusao
social, saude, problemas da comunidade e na protecc;ao no consumidor.
A quem pretender aprofundar 0 tema do rendimento de cidadania, aconselha-se uma visita

ao site do BIEN, BasicIncome Eatth Network. http://www.etes.ucl.ac.be/BIENlIndex.html.
o BIEN, originalmente significado Basic Income European Network, foi fundado em 1986
tendo par objectiv~ "to seNe as a link between indivIduals and groups committed to, or
interested in, basic income, ie. an income unconditionally granted to a/Ion an indiVIdual
basis, without means test or work requirement, and to foster informed discussion on this
topic throughout Europe'. Em 2004, mantendo a sigla, esta passou a ter 0 significado
actual. Neste site encontran3 muitos textos importantes sabre este assunto, bem como
o anuncio de eventos academicos de grande interesse para 0 tema.
Todos as manuais de Poiftica Social dedicam alguma atenC;§o as dimensoes normativas

da sua actuaC;§o. Aconselha-se, par iSSD, a que se leia 0 seguinte capfh..llo do livre manual
de Polftica Social que temos vindo a citar:
LIDDIARD, M. (2003). Social Need and PaitemsofInequalityand Difference. In BALDOCK,

l.; MANNING, N. & VICKERSTAFF, S. (eds.) (2003) Social Policy, 2" edition, Oxford
University Press, cap. 2 (pp. 110-133).
Mas para um tratamento mais direccionado a dimensao dos valores na polftica social,
deve ler-se:
TAYLOR-GODBY, P. (1998). Equality, rights and social justice. In ALCOCK, P.; ERSKINE,
A. & MAY, M. (eds.) (1998). The student's companion to social policy. Blackwell,
pp. 37-42.

Aconselha-se vivamente a leitura das seguintes obras, onde nos inspiramos na redacc;ao
deste capitulo:
LE GRAND, l. (1982). The Strategy of Equality. London: Allen and Unwin.
LE GRAND, l. (1991). Equity and Choice. Harper Collins.
Este capitulo, nas seq;5es em que tratamos as tematicas da desigualdade, foi escrito
tendo em vista uma explicac;ao cuidadosa de um assunte que, na literarura econ6mica
se apresenta de forma mais sintetica e mais formalizada. Em outros textos, esta
fundamentac;ao nao e explicada, 0 que deixa uma ncx;ao me nos clara sobre 0 conjunto
de hip6teses que estao subjacentes a medic;ao da desigualdade, arriscando-se a dar a
entender uma natureza mecanica, nao normativa, na sua reduc;ao simples a uma mera
formula matematica. Queremos que tal nao aconte<;a, por isso escrevemos este capftulo.
Para quem pretender conhecer genericamente formulas de calculo de medidas de

desigualdade e suas aplicac;5es, aconselha-se que leia:
CONNOLLY, S. & Munro, A. (1999). EconomicsofthePublicSector. Prentice Hall. cap. 14

("Income InequalitY'), pp. 245-269.
Ha abundante literatura sobre pobreza, alguma bastante especializada na abordagem

de diferentes perspectivas deste tema. Nao se pretende um grande aprofundamento
das materias, quer de caracter concepual quer de medic;ao, antes se aconselhando que
se complemente a leitura deste texto com outros que integrem 0 tema da pobreza nas
analises de Poiftica Social. Assim aconselha-se a leirura de capftulos sobre pobreza nos
dois livros ja indicados:
CONNOLY, S. & Munro, A. (1999). Economics of the Public Sector. Prentice Hall. Cap. 15
("Poveny'), pp. 270-289.
ROSNER, Peter G. (2003). The Economics of Social Policy. Edward Elga, Cap. 8
("Poveny'), pp. 277-339.
Sugere-se tambem a leitura do seguinte texto que pretende dar conta da importancia
da integrac;ao de Portugal da Uniao Europeia em termos de mudanc;a de paradigma de
abordagem da Polftica Social e 0 papel que teve a analise das polfticas centradas no
conceito de exclusao social.
PEREIRINHA, l. & Nunes, F. (2006). Politica Social em Portugal e a Europa, 20 anos

•
depois. In ROMAO, A. (org.). A Economia Portuguesa 20 Anos Apos a Adesao.
Almedina, pp. 283-326.


• Que 0 leitor tenha compreendido 0 significado de necessldade soda/na acepc;ao
que tem em Polftica Social, tendo 0 conceito de necessldade um significado
diferente do que tem em outras ciencias (Economia, Psicologia) ou de outros
contextos de actuaC;§o de pol ficas publicas, destacando-se a sua relac;ao com os
direitos sociais;
• Que 0 leiter tenha comprrendido 0 significado do conceito de problema soda/e

a diferenc;a que tem a analise deste conceito em Poiftica Social ou na acepc;ao
comum; e importante que tenham ficado claras as diferentes formas de encarar
os problemas sociais em Poiftica Social (a controversia entre universal/dade e
se/ecb'V/dade, muito em particular), e 0 seu conteudo normativo;
• Que 0 leitor compreenda porque e importante considerarmos a equidade na

analise da Poiftica Social e quais sao os conceitos de equidade relevantes nessa
analise. Deve ficar claro que nos situamos a um nfvel normativ~, nao sendo
possfvel encontrar soluc;5es tecnicas para as quest5es de equidade que se
colocam na formulac;ao e na analise das polfticas;
• Que fique claro a que nfveis de analise da Polftica Social se devem colocar as
quest5es da equidade, e em que termos se devem colocar essas questoes,
pela sua relevancia para a analise. Deve ficar claro que, situando-nos no plano
normativ~, e colocando-se questoes de equidade a diferentes nfveis de actuac;ao,
e possfvel (e mesmo frequente) encontrarmos zonas de conflitualidade entre
princfpios de equidade;
• Perceber-se onde se encontram, no funcionamento da sociedade, factores que

podem condicionar a natureza equitativa da distribuic;ao dos recursos numa
sociedade e, a luz desses factores causais, quais devem ser as formas de
actuac;ao dos poderes publicos tendo em vista esta correcc;ao, visando obter
distribuic;5es de recursos relativamente aos quais nao se questione a natureza
equitativa dessa repartic;ao;
• Que os leitores compreendam a que significa " medir a desigualdade de uma

distribuic;ao de rendimento", de como se relaciona com a noc;ao de bem-estar,
apercebendo-se das hip6teses que devem ser formuladas para fazer essa
medic;ao;
• Que os leitores fiquem a conhecer 0 fndice de Atkinson e a natureza normativa

a
dessa medic;ao, expressa no conceito de "coeficiente de aversao desigualdade";

• Que as leitores compreendam 0 conceito de pobreza, nas varias acepc;5es que

modernamente encontramos na literarura enos esrudos sabre a realidade
social da Europa, identificando as hip6teses em que assentam cada uma dessas
-
concepc;oes;
• Que as leitores se apercebam da narureza normativa da medic;ao da pobreza

em todas as suas componentes, quer no calculo da linha de pobreza quer na
obtenc;ao de medidas agregadas da pobreza;
• Que conhe§:am a forma de medic;ao agregada da pobreza em termos monetarios,

designadamente as medidas de Foster;
• Que as leitores entendam a diferenc;a entre as conceitos de pobreza e de

exclusao social e a relevancia do seu usa conjunto na analise de Polftica Social.
PALAVRAS-CHAVE
Ao lango deste capitulo foram utilizados varios conceitos que formam um glossa rio que vai
as palavras-chave que ajudam a identificar 0 conteudo desde capitulo.
Aversao a desigualdade
Bem-estar social, welfare
Coeficiente de desigualdade
Conflitualidade entre princfpios de equidade
Di reitos positivos vs. negativos
Di reito, right
Equidade
Equidade hodzontal, vertical
Equidade na despesa publica, no rendimento final, no custo
Equidade nos inputs, no processo, nos resultados
Exclusao social
•
Indice de Atkinson
•
Indice de Gini
Necessidade, need
Necessidades absolutas vs. relativas
Problema social
Rendimento de cidadania, basic income
Universalidade vs. selectividade


1. Fac;a uma distinc;ao entre formas diredase indirectasde ordenac;ao de estados
sociais e em que se traduz, nos dais casas, 0 significado de bem-estar soda/.
Aponte 0 conteudo normativQ do conceito de bem-estar social, identificando as
aspectos do conceito onde este conteudo normativQ se situa.
2. Que relac;5es existem, em Polftica Social, entre 0 conceito de bem-estar social e

as direitos sociais?
3. Compare criticamente uma polftica de garantia de recursos do tipo "rendimento
minimo garanbdd' com uma polftica do tipo " rendimento de c/dadanid', tendo em
centa , nessa comparac;ao critica, a controversia entre a defesa de polfticas sociais
universais e de polfticas sociais selectivas.
4. Aponte justificac;5es para que, numa analise da equidade em polftica social, haja
necessidade de distinguir entre equidade na provisaoe equidade no hnanciamento
das polfticas. Apresente exemplos em alguma area de polftica social e de princfpios
que se apliquem ilustrando estas diferenc;as.
5. Compare os princfpios de equidade que estao presentes nas seguintes afirmac;5es

normativas em pol/tica de educa¢o: a) 0 valor das propinas no ensino superior
deve ser fixado tendo em considerac;ao 0 valor do rendimento das famflias
dos estudantes que 0 frequentam; b) todos os estudantes que tenham bom
aproveitamento no ensino secundario devem ter iguais possibilidades de
prosseguir os estudos universitarios.
6. Apresente argumentos de equidade para que haja seguros obdgatonos na

cobertura de alguns riscos.
7. Apresente exemplos de conflituaIJdade entre pdnciplos de eqU/dade quando se

ana lisa a pol/tica de saude, bem como as implicac;5es que dessa conflitualidade
resultam para a formulac;ao e a analise desta polftica social.
8. Sendo a desigualdade da distribuic;ao do rendimento uma situac;ao em que, para

essa distribuic;ao, 0 bem-estar nao e 0 maximo, e nao havendo uma unidade de
medida para 0 bem-estar, como e que e possfvel medir, com expressao numerica,
a desigualdade da distribuic;ao do rendimento?
9. Acha que 0 fndice de Gini, pelo facto de nao ser deduzido a partir de uma
formulac;ao de bem-estar social mas, antes, a partir da Cutva de Lorenz, e uma
medida de concentrac;ao de rendimento e nunca uma medida de desigualdade,
porque nao tem valor normativ~?

10. Comparando duas sociedades, pode acontecer que seja numa delas que a maior
desigualdade do rendimento e na Dutra uma maior taxa de pobreza?
11. Pode acontecer que, medindo a pobreza em termos agregados, possa ocorrer,
entre dais anos, um aumento da intensidade e uma diminuic;ao da incidencia?
12. Que relac;5es pensa que existe entre as conceitos de pobreza monetaria e de
exclusao social que justifiquem a sua utilizac;ao conjunta em analise da Polftica
Social?

,
CAPITULO 6.
, ,
FUNDAMENTOS ECONOMICOS DA POLITICA SOCIAL
A Polftica Social, enquanto dominic das polfticas publicas que visam garantir e prom over 0
bem-estar social na sociedade, actua sabre recursos econ6micos, afectando-os de acordo
com as finalidades sociais dessas polfticas. A actuaC;§o da Polftica Social tem, portanto,
dimensoes econ6micas. Garantir 0 bem-estar nas sociedades actuais significa garantir
a realizac;ao de direitos sociais. Promover 0 bem-estar significa desenvolver a qualidade
desses direitos. Mas as direitos sociais tem a narureza de direitos-creo'llv, como vimos
anteriormente, isto e, ao traduzir-se na produc;ao de bens e servic;os que as garantam,
a realizac;ao destes direitos exigem, concomitantemente, actuac;5es redistributivas com
vista a garantir 0 seu fornecimento, cobrindo os custos da sua provisao. Estamos assim
num dominio de actuac;ao em que as suas dimens5es econ6micas estao presentes.
Vamos tratar, neste capitulo, de algumas dessas dimens5es econ6micas, centrando

exclusivamente a nossa atenc;ao na fundamentac;ao econ6mica para a intetvenc;ao do
Estado na provisao de direitos socia is. Vamos procurar perceber porque e que essa actuac;ao
e necessaria naqueles casos em que a actividade privada (0 mercado, essencialmente),
deixada a actuar por si 56, nao permite garantir a provisao desses direitos na sociedade. A
actuac;ao da Politica Social traduz-se, assim, numa forma alternativa ao mercado (desejada
politicamente, atraves de mecanismos distintos do do mercado), para afectar recursos
a essas finalidades (de garantia de direitos). Vamos ver, por outro lado, a narureza dos
riscos sociais, e as razoes que explicam porque soluC;5es de mercado nao permitem
eficiencia, nem equidade, na cobertura desses riscos, justificando assim provisao pUblica
de seguranc;a social, em particular num dos dominios mais importantes de protecc;ao
social: as pensoes de reforma.
6.1. QUESTOES ECONOMICAS FUNDAMENTAlS NAS POLiTICAS

PUBLICAS
Numa qualquer sociedade, a satisfac;ao das necessidades e, em larga medida, feita pelo
,
consumo de bens e setviC;Os. E 0 caso das necessidades materiais (a alimentac;ao, os
transpertes, os setviC;Os culturais, etc). Outras necessidades, de natureza nao material,
encontram forma de satisfac;ao per outros mod os, per exemplo por relac;5es de reciprocidade
(confraternizac;ao, participac;ao social). Relativamente as necessidades materia is satisfeitas

CAPiTULO 6. FUNDAMENTOS ECONOMICOS DA POLiTICA SOOAl
pelo consumo, a sua realizac;ao exige a provisao de bens e servic;os, atraves da sua compra
no mercado (produc;ao mercantil) au par outros meios (per aprovisionamento proprio,
par produc;ao MO mercantil do Estado, pela economia social, etc).
Isto significa que um acto de consumo exige a obtenc;ao do bem au do setvic;o consumido
de algum produtor que 0 podera fornecer gratuitamente, seja um particular (par exemplo
ser doado par uma instituic;ao de caridade, par um familiar au amigo), au 0 Estado (par
exemplo num hospital au numa escola publica) au ate pelo proprio (autoconsumo, tao
frequente nos meios rurais). Mas esse fornecimento pode tambem ser feito par um
produtor que 0 venda no mercado. Neste casa, 0 consumidor realizan3 uma despesa na
sua aquisic;ao, pois este bem e oferecido no mercado atraves do anuncio do prec;o pelo
qual ele e transaccionado.
Para entendermos as raz5es que levam 0 Estado a interver na economia como produtor
de bens e servic;os precisamos de comec;ar por descrever como funciona uma economia
de mercado, isto e, uma economia em que sao os mecanismos de mercado que garantem
as afectac;5es de recursos. A partir dessa descric;ao poderemos perceber quais os motivos
que levam a que os mecanismos de mercado possam falhar na realizac;ao de afectac;5es
de recursos que sejam social mente desejadas. Estarlamos assim em situac;5es de fracasso
de mercado.
Somos entao conduzidos anecessidade de analisar como funciona 0 mercado. Precisamos

enta~ de saber: a) em que condic;5es te6ricas 0 funcionamento do mercado garante que os
recursos sejam utilizados de forma a garantir, global mente, a produc;ao maxima posslvel,
nao deixando procura por satisfazer havendo recursos suficientes para tal (ehcit§ncia);
b) em que condic;5es te6ricas 0 funcionamento do mercado garante que a produc;ao
realizada seja bem distribulda, isto e, de forma justa (equidade); c) por que razao deve
o Estado intervir para conseguir que haja lugar a produc;ao eficiente e equitativa e como
deve intervir para alcanc;ar esses objectivos.
Comec;amos por introduzir 0 conceito de ehcit§ncia economica. Enunciaremos um conjunto

de princlpios que permitam, ao comparar diferentes afectac;5es de recursos econ6micos,
distinguir entre afectac;5es eficientes e afectac;5es nao eficientes de recursos. Ao faze-Io,
vamos encontrar situac;5es em que diferentes afectac;5es de recursos podem ser igualmente
eficientes. Neste caso colocam-se duas quest5es fundamentais. Em primeiro lugar, como
e posslvel comparar duas afectac;5es de recursos igualmente eficientes, isto e, quais
os criterios de ordenac;ao destas afectac;5es de recursos que devem ser utilizados? Por
outro lado, e posslvel associar a diferentes afectac;5es de recursos igualmente eficientes
diferentes valorizac;5es em termos de equidade?

Estas quest5es sao importantes para uma sociedade quando esta comparac;ao e exigida
para, com base nela, se fundamentarem escolhas entre duas afectac;5es eficientes.
Obtemos entao uma justificac;ao para a intetvenc;ao do Estado: a necessidade de intervir
para efectuar essa escolha. Encontramo-nos no dominic da escolha publica. Colocamo-nos
no plano normativD, isto e, 0 da avaliac;ao segundo princfpios valorativos do resultado da
actividade economica, em contraposic;ao ao plano positivo (de explicac;ao dos resultados
da actividade econ6mica).
Vamos analisar em que medida 0 funcionamento do mercado conduz, au MO, a situac;5es

eficientes, para concluirmos que tal nao sucede em varias situac;5es. Isto conduzin3 enta~
a uma Dutra justificac;ao do papel do Estado: a) intetvindo no funcionamento dos mercados
por forma a que, sem per em causa a sua existencia, oriente a afectac;ao de recursos
econ6micos para situac;5es eficientes; b) substituindo-se ao mercado, assumindo 0 papel
de provisao de bens e servic;os, nos casos em que a produc;ao destes bens e setviC;Os e
sentida como necessaria pela colectividade (isto e, existe procura), mas nao hi! condic;5es
econ6micas para os agentes econ6micos privados realizarem a sua produc;ao (isto e, MO
existe oferta privada desses bens e setviC;os, tendo em conta os objectiv~s destes agentes
econ6micos enquanto produtores).
Antecipando resultados que iraQ ser apresentados neste capitulo, podemos dizer que 0
Estado intetvem como produtor de bens e servic;os, substituindo-se ao mercado, por duas
razoes fundamentais. Por um lade por razoes de ehcJi§ncia. Queremos com isto dizer que
numa economia pode haver recursos suficientes para que os bens e servic;os necessarios
(isto e, para os quais ha procura) sejam produzidos por produtores privados, mas mesmo
assim nao serem produzidos por alguma razao. Estamos assim em situac;ao de MO
eficiencia eo Estado deve intetferir nessa produc;ao, garantindo-a. Fa-Io entao por razoes
de eficiencia. Mas 0 Estado pode tambem actuar por raz5es de eqU/dade. Isto significa que
mesmo que 0 funcionamento do mercado garanta soluc;5es (isto e, afectac;5es de recursos)
eficientes, pode acontecer que essas afectac;5es de recursos nao sejam as melhores quando
as apreciamos sob um ponto de vista de justic;a distributiva. Ha entao um problema de
equidade que deve ser resolvido. Veremos adiante que 0 mercado nao esta vocacionado
para originar resultados equitativos. A actuac;ao correctiva do Estado e entao necessaria.
Mas coloca uma questao importante: a intetvenc;ao correctiva do Estado, para garantir
uma afectac;ao justa dos recursos, nao deve comprometer a eficiencia nessa afectac;ao .
•
Eo classico trade-off(conflitualidade, implicando a necessidade de compromissos entre
objectiv~s) entre eficiencia e equidade, que trataremos tambem neste capitulo.

6.2. FUNCIONAMENTO DO MECANISMO DE MERCADO
o mercado e uma instituic;ao social que tem em vista a realizac;ao de trocas, sendo uma
instituic;ao facilitadora dessas trocas. Nao existe naturalmente, na natureza, euma criac;ao
social, e 56 pode ser compreendida tomando em considerac;ao a sociedade em que se situa.
As trocas tem lugar relativamente a bens e setviC;Os escassos. A troca esta relacionada
com 0 fen6meno da escassez, sendo uma noc;ao eminentemente econ6mica. Faz sentido
relativamente aos bens privados, em que hi! dva/idadeentre as utilizadores no seu usa e
em relac;ao aos quais se pod em fazer actuar mecanismos de exc/usao do seu usc.
o mercado, nas trocas, pressup5e a existencia de dais grupos distintos de agentes, com
comportamentos diferentes mas que se complementam, sendo compatibilizaveis para
conduzirem ao objectiv~ do mercado de efectivar trocas: os compradores e os vendedores
dos bens e setviC;os. 0 mercado pressupoe, natural mente, a existencia de um bem ou
setvic;o bem identificado que e trocado, e e reconhecido como 0 mesmo (bem homogeneo)
pelos dois grupos de agentes em presenc;a (em interacc;ao) na troca, 0 que pressupae
que haja boa informac;ao sobre esse bem ou setviC;O.
Deve haver direitos de propriedade bem definidos sobre 0 bem ou setviC;O, como condic;ao
necessaria para se poder realizar a troca: 0 mercado permite entao a venda de direitos
•
de propriedade sobre esse bem ou servic;o. E isso que 0 mercado faz.
o funcionamento do mercado pressupae que existam (e funcionem) mecanismos que

assegurem a troca (transmissao de direitos de propriedade bem definidos sobre os bens
trocados). 0 prec;o realiza essa func;ao: raciona 0 usc, exerce 0 poder de exc/usao de
usc, estabelece as condi¢esde trocade direitos de propriedade sobre 0 bem. A questao
importante que precisamos de tratar e a seguinte: 0 mecanismo de mercado conduz a
economia a ehaencia no usc dos recursos? Precisamos naturalmente de ver 0 que e
" ehcMncia', como se avaliam estados socia is eficientes e que tipos de mercado conduzem
a essa siruac;ao.
n~50 geral de efidenda econ6mica

Vamos iniciar a abordagem do conceito de eficiencia econ6mica por uma apresentac;ao
do conceito de eficiencia em geral. Para tal torna-se mais facil partir da compreensao de
um conceito que se the opee: 0 da ineficiencia.
Vamos supor que, com 0 usc de um dado conjunto de meios disponfveis se alcanc;aram
determinados resultados. Estamos perante uma situac;ao de ineficiencia no usc desses
meios se, atraves de uma utilizac;ao diferente desse conjunto dado de meios, se poderem
obter melhores resultados. Apresentado deste modo, 0 conceito de ineficiencia tem uma

natureza bastante intuitiva, com validade geral na analise de muitas situac;5es da vida
corrente. Contem tambem uma valorizac;ao sobre diferentes resultados posslveis que se
pod em obter a partir de utilizac;5es alternativas dos meios disponfveis dados. 0 conceito
ainda nao esta, porem, 5uficientemente claro, pois ainda nada foi dito sobre 0 que se
entende por "resultados melhores". E, em algumas situac;5es, esta apreciac;ao tem uma
natureza normativa, assente em juizos de valor.
Podemos apresentarvarios exemplos de situac;aes ineficientes no sentido referido. Perante

exemplos concretos, podemos ver com mais facilidade 0 que entendemos por " meios"
e por "resultados melhores". Vejamos, em primeiro lugar, como 0 problema se coloca
quando analisamos a questao da eficiencia aplicada aprodu~50.
Quando estamos a analisar a produc;ao de um cetto agente que utiliza, para produzir
um cetto produto, um dado conjunto de facto res de produc;ao com quantidades dadas
(em fluxo), os melDS referem-se, neste exemplo concreto, a esses facto res de produc;ao
(inputs) nessas quantidades dadas, e os resultados referem-se a quantidade produzida
desse produto. Se com uma dada quantidade de inputs, combinados de determinado
modo no processo de produc;ao, 0 produtor obtem uma dada quanti dade do produto mas,
utilizando a mesma quantidade desses mesmos inputs, combinados na produc;ao de outra
forma, obtiver uma quantidade maior desse produto, dizemos enta~ que estamos numa
siruac;ao de ineficiencia: poderia obter resultados melhores (uma maior quantidade do
produto) com os mesmos meios (a mesma quantidade dos inputs).
Mas podemos generalizar 0 conceito de ineficiencia quando analisamos a actividade

produtiva de um agente econ6mico que utiliza dois factores de produc;ao e produz
dois bens. Estamos numa situac;ao em que um agente econ6mico dispoe de uma cetta
quantidade de facto res de produc;ao (inputs) e os afecta a produc;ao de do is bens. Diz-se
que se esta numa situac;ao de ineficiencia se 0 produtor esta no intenor do conjunto de
posslbJlldades de produ¢o. Isto significa que, com essa quantidade de inputs, nao esta a
obter a produc;ao maxima posslvel, porque nao esta a utilizar a totalidade dos facto res de
produc;ao ou nao os esta a combinar da melhor forma posslvel. As situac;5es de produc;ao
maxima correspondem a fronteira de posslbJlidades de produ~§oe todos os pontos dessa
fronteira sao eficientes. Isto significa que MO e posslvel reafectar recursos para a produc;ao
aumentando a produc;ao de um bem sem diminuir a quantidade produzida do outro.
Vejamos agora como 0 problema se coloca quando analisamos a questao da eficiencia

aplicada ao COflSumo. 0 objectiv~ do consumidor e 0 de obter a maxima satisfac;ao do
consumo dos bens que compra. Admitamos que um consumir compra dois bens que
pode utilizar, combinando-os de formas alternativas. A soluc;ao eficiente e aquela que

Ihe permite, com 0 mesmo volume de recursos, obter a maxima satisfac;ao. Admitamos
agora que existem dais consumidores e vejamos como aplicar as conceitos de eficiencia
e de ineficiencia neste caso. Imaginemos a situac;ao muito simples de existencia de dais
consumidores, A e B que decidem partilhar 0 consumo de dais bens em certas quantidades,
par exemplo um copo de ufsque e uma garrafa de agua mineral gasosa. Vamos supor
que 0 indivfduo A nao e grande apreciador de ufsque e que para ele e indiferente beber
ufsque pure au misturado com agua, mas 0 mesmo nao se passa com 0 indivfduo B, esse
sim apreciador desta bebida alc06lica. Uma alternativa de consumo sera A beber 0 copo
de ufsque e B beber a garrafa de agua. Dutra alternativa sera de misturar ufsque com
agua por forma a encher do is copos com misturas iguais. Para A as duas alternativas sao
indiferentes, mas para B a segunda alternativa e melhor, confere-Ihe maior satisfac;ao ou,
para utilizarmos 0 conceito usado em Economia, origina para ele uma maior utilidade.
Dizemos entao que a primeira alternativa de consumo e ineficiente pois, com os mesmos
meios (a mesma quantidade dos dois bens) mas distribufdos entre os dois indivfduos de
forma diferente (as duas alternativas referidas), a segunda alternativa melhora a situac;ao
de um indivfduo (aumenta a utilidade do indivfduo B) sem piorar a situac;ao do outro
(indivfduo A). Atinge-se uma situac;ao de eficiencia quando ja nao for possfvel melhorar
a situac;ao de um deles, atraves de uma nova redistribuic;ao destas quantidades destes
bens de consumo, sem piorar a situac;ao do outro.
Antes de avanc;armos na explorac;ao do conceito de eficiencia econOmica, convem que

precisemos 0 principio orientador que nos setvira de suporte asua analise, e que usamos
no exemplo acima: 0 princfpio de Pareto, devido ao economista e soci61ogo italiano Vilfredo
Pareto que viveu nos anos 1848-1923, e que ja vimos atras, a prop6sito da agregac;ao
das utilidades individuais quando pretendemos, de forma agregada, ordenar estados
sociais. Dizemos que uma reafectac;ao de recursos origina uma melhoria aPareto quando
ela origina uma melhoria em alguem na sociedade sem piorar a situac;ao dos restantes.
Atinge-se uma situac;ao de eficiencia aPareto quando MO existir nenhuma reafectac;ao de
recursos que melhore a situac;ao de alguem na sociedade sem piorar a situac;ao de outros.
Vamos usar este conceito de eficiencia ao longo deste capftulo e teremos oportunidade
para analisar criticamente este princlpio.
efidenda na produ~50, no consumo e eficienda global

Vamos agora analisar com mais rigor 0 conceito de eficiencia econOmica e, como fizemos
atras, partindo do conceito de ineficiencia.
A primeira ideia que convem apresentar e a de que, ao falarmos em eficiencia ou em

ineficiencia econ6mica, nos estamos a referir a uma certa apreciac;ao dos resultados
obtidos por uma dada afectac;ao de recursos feita numa economia. Dutra ideia e que

esta apreciac;ao efeita em termos dos resultados da actividade econ6mica realizada num
cetto perfodo.
A perspectiva em que nos vamos colocar e a de uma analise em eqUlllbno gera/e nao
em equillbrio parcial. Isto e, vamos analisar 0 funcionamento de uma economia em que
funcionam multiples mercados e em que existem situac;5es de interdependencia entre
esses mercados. Esta perspectiva distingue-se assim das analises da oferta e procura de
mercados individuais, como e habitual fazer-se nos cursos introdut6rios de Economia.
Vamos, no entanto, apresentar esta analise de uma forma simples e nao vamos tratar
de forma completa a analise do equilibrio geral de uma economia, 0 que exigiria uma
formalizac;ao matematica exigente, para alem dos objectiv~s deste livro.
Vamos considerar uma economia com posta per um conjunto de agentes econ6micos
podutores que utilizam facto res de produc;ao e produzem bens de consumo. E vamos
considerar a existencia de um conjunto de agentes econ6micos consumidores desses
bens. Vamos entao precisar, no contexte de uma economia relativamente aqual dispomos
dessa informac;ao, os conceitos de eficiencia no consumo, na produc;ao e eficiencia global.
efidenda no consumo
Para esta economia vamos considerar que sao dados: a) um cetto numero de indivfduos
na sociedade, consumidores de um conjunto de bens; b) um cetto conjunto de bens de
consumo cujas quantidades sao dadas.
Dizemos que existe ineficiencia no consumo quando, para uma certa distribuic;ao desta
quantidade dada de bens de consumo pelos indivfduos consumidores, for pessfvel proceder
a uma redistribuic;ao dessas quantidades per esses indivfduos por forma a que a utilidade
de pelos menos um indivfduo au mente sem reduzir a utilidade de nenhum dos restantes.
Este e, como se sabe, 0 princfpio de Pareto.
Eficiencia no consumo e enta~ uma situac;ao de nao ineficiencia no consumo. Atingida

uma situac;ao de eficiencia no consumo, qualquer redistribuic;ao entre os consumidores
desta quantidade dada dos bens de consumo origina 0 aumento da utilidade de algum(ns)
indivfduos a custa da reduc;ao da utilidade de algum(ns) dos restantes.
efidenda na produ~50
Consideremos como dados: a) um cetto numero de agentes econ6micos produtores que
utilizam facto res de produc;ao; b) um conjunto de facto res de produc;ao, cuja quantidade
(em fluxo) e dada e se encontram distribufdos per esses agentes econ6micos produtores;
c) esses facto res de produc;ao sao utilizados na produc;ao de um conjunto de bens atraves
da afectac;ao que esses agentes fazem a produc;ao.

Podemos falar em ineficiencia na produc;ao quando for posslvel alterar a afectac;ao dos
facto res de produc;ao a produc;ao destes bens de modo a que a produc;ao de algum desses
bens au mente sem diminuir a produc;ao de nenhum dos outros bens. Repare-se, de novo,
a aplicac;ao do princlpio de Pareto.
Eficiencia na produc;ao e enta~ uma situac;ao de nao inefichencia na produc;ao. Atingida

uma situac;ao de eficilencia na produc;ao, qualquer reafectac;ao dos factores a produc;ao
que origine 0 aumento da produc;ao de um dos bens origina a reduc;ao da produc;ao de
algum(ns) dos outros. Podemos identificar 0 conceito de eficiencia na produc;ao recordando
o conceito de fronteira de possibilidades de produc;ao (FPP): afectac;5es eficientes na
produc;ao correspondem a pontos sobre a FPP.
efidenda global da economia

Hi! eficiencia global na economia quando nao hi! ineficiencia na produc;ao nem ineficiencia
no consumo. Isto e, quando, dado um certo numero de agentes econ6micos consumidores
e produtores e tambem dada uma certa dotac;ao de factores de produc;ao, a afectac;ao dos
facto res a produc;ao e eficiente, originando uma cetta quantidade dos bens produzidos
por esses factores e a distribuic;ao dessas quantidades pelos consumidores for igualmente
eficiente, isto e, nao ser posslvel melhorar a situac;ao de algum consumidor sem piorar a
siruac;ao de outros consumidores.
Nao estamos ainda em condiC;5es de perceber 0 verdadeiro significado desta situac;ao

de eficiencia global, em que se verifica simultaneamente eficiencia na produc;ao e no
consumo. Necessitamos de avanc;ar um pouco mais em termos te6ricos, designadamente
em perceber em que medida 0 funcionamento do mercado, atraves do sistema de prec;os
que asseguram 0 seu funcionamento, permite atingir esta situac;ao.
Na exposic;ao que se segue vamos introduzir algumas simplificac;5es na analise. Vamos

considerar uma economia composta por um conjunto de agentes econ6micos produtores
que utilizam dois factores de produc;ao e produzem dois bens de consumo. Vamos
considerar tambem a existencia de dois agentes econ6micos consumidores desses dois
bens de consumo. Embora seja uma analise muito simplificada, os conceitos que vamos
utilizar e os resultados que vamos obter pod em ser generalizados a uma economia mais
complexa, com um maior numero de agentes econ6micos, de produtos e de facto res.
condi¢es de efidenda no mercado de concorrenda perfeita

Retomemos 0 conceito de eficiencia global da economia para analisar em que condic;5es 0
funcionamento da economia permite atingir tais situac;5es. Consideri!mos uma economia
em que admitimos: i) a existencia de um conjunto de consumidores cujas preferencias sao
dadas e conhecidas relativamente a um conjunto de bens de consumo; ii) um conjunto de

agentes econ6micos produtores que produzem estes bens utilizando, para essa produc;ao,
facto res de produc;ao com uma dada tecnologia, isto e, cada uma delas com uma dada
func;ao de produc;ao; iii) um conjunto de factores de produc;ao cuja quantidade e dada
(em fluxo) e cujos proprietarios sao conhecidos.
Existe eficit§nda globa/quando: i) a afectac;ao dos factores a produc;ao e eficiente, isto

e, for tal que qualquer reafectac;ao dos facto res que os produtores fac;am para aumentar
a produc;ao de um dos bens origina a diminuic;ao da produc;ao de algum(ns) dos outros
bens; ii) com esta quantidade de bens produzidos, a distribuic;ao destes bens pelos
consumidores eeficiente, isto e, nao eposslvel proceder a uma redistribuic;ao destes bens
entre os consumidores que aumente a utilidade de um deles sem diminuir a utilidade de
algum(ns) dos outros consumidores; iii) a situac;ao de eficiencia global corresponde a uma
situac;ao em que nao e posslvel proceder a qualquer reafectac;ao de recursos que melhore
a situac;ao de alguem na sociedade sem piorar a siruac;ao de algum(ns) dos outros.
Vejamos agora com mais atenc;ao os princfpios e as hip6teses em que assentou a nossa
analise.
Um dos princfpios foi 0 pdncfpio de Pareto, no qual baseamos 0 conceito de eficiencia

utilizado na analise. Dutra hipotese foi 0 pdncfpio do indivldualismo dos agentes
economicos. Este princlpio significa que estamos a admitir que os agentes economicos
tomam decis5es individual mente, em func;ao de objectiv~s proprios de cad a um deles,
sem terem em considerac;ao as decis5es dos outros agentes.
Exploremos com mais cuidado esta hip6tese e 0 seu significado, bem como as suas
implicac;5es anallticas.
No caso dos agentes economicos produtores, esta hip6tese significa que: a) cad a agente
procura maximizar 0 seu lucro obtido na produc;ao; b) cada agente considera, no calculo
das receitas que obtem, a quantidade do produto que produz e vende e 0 prec;o a que
pode vender essa produc;ao; c) cada agente considera, no calculo dos custos em que
incorre ao produzir, os prec;os dos facto res que utiliza e compra e a quantidade dos
facto res que necessita adquirir para a produc;ao. Nao toma em considerac;ao, no calculo
dos custos em que incorre na produc;ao, os custos em que outros agentes economicos
possam incorrer com a sua produc;ao.
No caso dos agentes economicos consumldores, esta hipotese significa que: a) cada
agente procura maximizar a utilidade que obtem na produc;ao dos bens que adquire;
b) cad a consumidor considera, nas suas preferencias, apenas os bens que ele proprio
adquire, isto e, 0 que vai determinar a sua utilidade no consumo e a quantidade que ele
proprio adquire dos bens e MO 0 que outros tenham adquirido.

Dutra hip6tese que tambem esta subjacente a analise e que as dire/los de propdedade
estao bem definidos. Esta hip6tese e fundamental pais esta na base da existencia de
troca no mercado (56 pode haver troca no mercado se as direitos de propriedade dos
bens transaccionados estiverem bem definidos; a troca traduz-se na transfenencia entre
agentes desses direitos de propriedade). A existencia de direitos de propriedade bem
definidos traduz-se, par outro lado, no direito de excluir as outros (nao proprietarios) do
beneficia que 0 bem au setvic;o origina.
Quando nos referimos a situac;5es de eficiencia global, estamos naturalmente a admitir

que essas situac;5es sao alcanc;aveis. E entramos numa area crucial de analise te6rica
que vamos abordar.
Vamos admitir que os mercados de bens e de facto res sao mercados de concom§ncia
perfeita. Esta hip6tese significa, entre outras coisas, que os agentes econ6micos sao pdc~
-takers, isto e, consideram como dados os prec;os e ajustam as quantidades a esses prec;os,
designadamente: i) no caso dos agentes produtores, estes dec idem sobre a quantidade
dos bens a produzir dados os prec;os dos bens per forma a maximizar 0 lucro; ii) no caso
dos agentes consumidores, estes decidem sobre a quantidade dos bens de consumo
a adquirir, dados 0 seu rendimento e os prec;os dos bens, por forma a maximizarem a
utilidade. Os teoremas fundamentais da economia do bem-estar, que constituem um corpo
impertante da teoria economica, afirmam, per um lado, que num sistema economico em
concornencia petfeita e mercados completos, qualquer equilibrio competitiv~, se existir, e
um optimo aPareto e, per outro lado, se existirem mercados completos e forem satisfeitas
algumas condic;5es para 0 compertamento dos consumidores e dos produtores, qualquer
estado social que seja um optimo a Pareto pede ser alcanc;ado como resultado de um
equilibrio competitiv~, dada uma certa distribuic;ao inicial de recursos (dotac;5es iniciais)
entre os individuos.
De acordo com estes teoremas, encontram-se separadas as dimensoes de ehcit§nda na

afectac;ao de recursos (que um mercado competitiv~, nas condic;5es prescritas, permite
alcanc;ar) e de eqU/dade na sua distribuic;ao pelos agentes economicos, que 0 mercado
nao tem capacidade para avaliar. 0 mercado tem uma func;ao de afectac;ao (e consegue,
nas condiC;5es prescritas, alcanc;ar eficiencia nessa afectac;ao), MO de redistribuic;ao (e
portanto nao Ihe compete alcanc;ar justic;a nessa distribuic;ao).
A equidade tambem nao e uma dimensao presente nas ordenac;5es sociais: veja-se que
o criterio de Pareto, ao especificar 0 que e optimo, nao permite avaliar estados sociais
em termos de equidade, nao contendo quaiquer juizos eticos em termos do que e
desejavel numa distribuic;ao de recursos. Especifica 0 que e uma afectac;ao optima dada
a distribuic;ao inicial de recursos. Havera assim, para cadadistribuic;ao inicial de recursos,

uma afectac;ao eficiente de recursos realizada por um mercado competitive. Nao cabe ao
mercado determinar a distribuic;ao justa dos recursos: cabe ao Estado faze-Io, atraves
de actuac;5es redistributivas.
6.3. FRACASSOS DE MERCADO E INTERVENC;ii.O DO ESTADO
Os teoremas fundamentais da economia do bem-estar permitem identificar situac;5es

em que, MO se verificando as hip6teses em que assentam os processos de afectac;ao
de recursos, estaremos em situac;5es em que 0 mercado MO origina soluC;5es eficientes.
Falamos, nestas condic;5es, em situac;5es de " fracasso de mercadd'. Vamos ver algumas
destas situac;Oes, que justificam a intetvenc;ao do Estado. E veremos tambem que tipos de
intetvenc;ao esses fracassos de mercado exigem como actuac;ao do Estado para garantir
a eficiencia desses mercados.
bens publicos puros

Quando nos referimos ao mecanismo de mercado, dissemos que este funciona relativamente
aos bens privados. Ha uma categoria de bens, os bens p(Jblicos puros, que viola algumas
das hip6teses e, portanto, nao se espera que 0 mercado possa ser uma instituic;ao que
garanta uma afectaC;ao eficiente de recursos.
Recordemos 0 que sao bens pdvados. sao bens em que os custos de exclusao dos
indivfduos relativamente ao seu consumo sao muito baixos, praticamente inexistentes.
Isto e, e muito facil excluir alguem do consumo desses bens. A existencia de um prec;o
para esses bens gera essa possibilidade de exc/usaa. quem nao estiver disposto a pagar
o prec;o de mercado MO adquire 0 bem (fica exclufdo do seu consumo) e, por isso, tal
mecanismo e unanimemente entendido por todos os intervenientes no mercado, sem que
para tal seja necessario mais nenhum procedimento especial. Se fosse, isso implicaria
•
um custo adicional para esse procedimento. E por tal nao ser necessario que dizemos
que os custos de exclusao sao nulos. sao pois bens relativamente aos quais se verifica 0
princlpio da exclusao, funcionando 0 prec;o como 0 mecanismo que 0 gera.
Trata-se igualmente de bens divisfveis, fraccionaveis em diferentes quantidades vendidas

aos consumidores. Por exemplo, quando nos referimos a produc;ao de pao, que e vendido
no mercado, isto significa que cad a indivfduo consome uma parte da quantidade total do
pao produzido. A quantidade total produzida e distribufda portodos os consumidores deste
bem. E isto origina uma outra propriedade deste tipo de bens: a dvalldade no consumo.
Isto significa que 0 consumo de um bem por um agente econ6mico (portanto de uma
certa quantidade desse bem) impede 0 seu consumo, nessa quantidade consumida, por

parte de outro agente econ6mico. Existe assim alguma rivalidade entre as consumidores
no consumo dessa quantidade do bem. Designam-se par bens privados esta categoria de
bens que possuem as propriedades de exclusao e de rivalidade no consumo.
Mas existem outros bens que tem caracterfsticas diferentes. Considerem-se as seguintes
exemplos: a sinalizac;ao das estradas, 0 servic;o de defesa prestado pelas forc;as armadas
au as setviC;os de seguranc;a prestados pela polfcia, um posta de iluminac;ao pUblica,
etc. Estes bens possuem caracterfsticas opostasas anteriores no que respeita as duas
propriedades referidas: a) sao bens em que MO hi! exclusao, pois nao e passlvel excluir
ninguem do seu usa OU, sendo-o, 0 e com custos muito elevados; b) sao bens em que
nao hi! rivalidade no consumo, no sentido em que foi visto acima: cada indivfduo consome
totalmente 0 bem ou setviC;o produzido (trata-se de bens nao divisfveis) e, pertanto, 0
consumo desses bens e setviC;Os por um indivfduo MO reduz 0 seu consumo per parte
de outros. Designam-se por bens publicos esta categoria de bens que possuem as
propriedades de nao exe/useo e de nao dvaIJdade no consumo.
Podemos imaginar outros tipos de bens. Existem bens em que se verifica nao rivalidade
no consumo (porem com limites de capacidade, com congestionamento) e com pos-
sibilidades de exclusao. Sao exemplos destes bens: a TV per cabo (exclusao atraves da
taxa de utilizac;ao), auto-estrada sem congestionamento (com pagamento de portagem),
desafio de futebol (com bilhete de ingresso). Existem tambem bens em que se verifica
rivalidade no consumo (congestionamento) e impossibilidade de exclusao ou possibilidade
de exclusao com elevados custos, como e 0 caso de um parque pUblico municipal.
Vejamos agora com atenc;ao 0 caso dos bens pUblicos puros. Podemos mostrar que,
relativamente a estes bens, nao hi! incentiv~s a sua produc;ao per produtores individuais
que ten ham como objectiv~ da sua actividade a maximizac;ao do lucro. De facto, tratando-
-se de bens em que, pela sua propria natureza, MO hi! exclusao dos seus utilizadores
no consumo, 0 seu eventual produtor individual nao se encontra em condic;aes de exigir
um prec;o pela sua utilizac;ao/consumo. Nao haveria receitas que cobrissem os custos da
sua produc;ao e, portanto, nao hi! condic;5es para a sua produc;ao eficiente. Na verdade,
nao haveria produc;ao desse bem, mesmo que a sua produc;ao Fosse exigida por uma
necessidade da sociedade.
Poderfamos imaginar uma soluc;ao para a sua produc;ao. Podemos imaginar que um
conjunto de indivfduos se associasse, cooperando entre si, com 0 objectiv~ de produzirem
esses bens. Mas, a medida que a dimensao desse grupo de indivfduos aumentasse,
surgiriam " fr~nderS', ou seja, indivfduos que nao revelam adequadamente as suas
preferencias na expectativa de beneficia rem do usc do bem, pagando pouco ou nada
por ele. Mas pedemos imaginar que, a medida que a dimensao do grupo aumentasse,
o comportamento mais racional de cada um dos elementos do grupo seja "fr~ndel', e

portanto tender-se-ia para a nao produc;ao desse bem.
No caso de bens que apresentem as caracterfsticas de nao rivalidade no consumo (com

congestionamento) e com possibilidades de exclusao, seria passlvel uma soluc;ao privada
•
atraves da cooperac;ao entre as indivfduos interessados. E 0 caso de certos bens que
originam a formac;ao de clubes (campo de golfe, por exemplo).
Qual ea soluc;ao para as bens publicos puros? Sera a sua provisao pelo Estado. Vamos ver
atentamente 0 problema. Trata-se de bens cuja produc;ao 56 encontra justificac;ao porque
hi! necessidade deles por parte da colectividade, au seja, par todos au par uma parte
significativa dos indivfduos que comp5em a sociedade. A impossibilidade de uma soluc;ao
de mercado obrigaria a uma provisao publica do bem. Naruralmente que, nao fazendo
sentido a existencia de um prec;o (nao ha produc;ao, nao hi! troca), 0 seu financiamento
so pode ser assegurado por via fiscal, mas de uma forma que nao se assemelhe a prec;o
de mercado (isto e, nao faz sentido ser uma taxa).
externalidades
Dutra forma de violac;ao das hipoteses e a existencia de externalidades. Vejamos 0 que
tal significa. Vamos supor que um agente economico toma uma decisao individual (de
produc;ao, no caso de ser um agente economico produtor, ou de consumo, no caso de ser
um agente economico consumidor). De acordo com 0 princlpio do individua/ismo atras
descrito, cada agente toma esta decisao em func;ao do resultado que espera ter para
ele proprio. Mas, em certas circunstancias, esta decisao pode ter efeitos sobre terceiros.
Estamos enta~ perante siruac;5es de externalidade: i) externalidades positivas, no caso de
tais efeitos serem beneficos, isto e, serem desejados (considerados bons) pelosterceiros;
ii) externalidades negab'vas, no caso de tais efeitos serem nao desejados pelos terceiros.
Dcorrem externalidades quando a actividade economica de um agente (produtor ou

consumidor) tem um efeito (externo) sobre outro agente economico (produtor ou
consumidor), pelo qual este ultimo nao paga (no caso de 0 efeito ser positiv~) ou pelo
qual este ultimo nao e indemnizado (no caso de 0 efeito ser negativ~). Apresentemos
alguns exemplos. Quando um agente produtor desenvolve, no seu processo produtivo,
actividades poluentes, esta a gerar efeitos externos negativ~s sobre outros agentes: e
uma externalidade negativa gerada na produc;ao. Quando uma pessoa decide tomar uma
vacina contra a gripe, esta a reduzir a probabilidade de adoecer com gripe; mas esta
tambem a evitar a possibilidade de contagio e, deste modo, gera um efeito positivo sobre
outros: e uma externalidade positiva gerada no consumo.
Associada a existencia de externalidades positivas encontra-se a distinc;ao entre custos

privados e custos socia is. De facto, considerando como exemplo as externalidades na

produc;ao, 0 agente econ6mico produtor toma decisOes com base nos custos de produc;ao
obtidos a partir do valor dos inputs que compra (custo privado); mas a externalidade
traduz-se na existencia de custos externos ao produtor, e que sao suportados par outros
agentes econ6micos e nao pelo agente econ6mico produtor. Neste caso temos:
custos privados + custos externos = custos totais
Associada a uma externalidade positiva esta uma distinc;ao entre beneffcios privados e
beneffcios sociais. Par exemplo, no caso de uma externalidade gerada no consumo, existe
um beneficia privado para 0 agente que consome 0 bem e um beneficia externo que se
traduz no aumento da utilidade dos outros que beneficiam do efeito externo. Temos entao:
beneffcio privado + beneffcio externo = beneffcios socia is
No caso das externalidades negativas, os custos externos nao sao suportados pelo agente
que os produziu. E no caso de externalidade positiva, os beneffcios externos sao pagos
apenas pelo agente que dele beneficiou. Esta situac;ao ocorre porque os resultados, ou
efeitos externos, nao podem ser comercializados, isto e, nao existe mercado para esses
efeitos externos, porque os direitos de propriedade MO se encontram bem definidos.
Se os direitos de propriedade pudessem ser transaccionados num mercado competitiv~,
entao poderia assegurar-se a internalizac;ao das externalidades. Isto e, quem gerasse 0

custo externo suportaria 0 custo e quem auferisse do beneffcio externo paga-Io-ia. Mas
isto 56 seria possfvel se os direitos de propriedade estivessem bem definidos. Vejamos
um exemplo de uma situac;ao em que tal pudesse ocorrer. Imaginemos que 0 indivfduo A
tem uma propriedade contfgua a do indivfduo B. Vamos supor que 0 indivfduo A decide
efectuar uma construc;ao na sua propriedade e depositar, na propriedade do indivfduo B,
os entulhos resultantes da sua construc;ao. Esta-se numa situac;ao em que 0 indivfduo
A esta a provocar um efeito externo negativo sobre 0 indivfduo B. Este ultimo esta a
suportar um custo (degradac;ao da sua propriedade resultante da colocac;ao dos entulhos
na sua propriedade). Neste caso os direitos de propriedade encontram-se bem definidos
(os terrenos tem proprietarios bem identificados). Neste caso podemos encontrar uma
soluc;ao para a internalizac;ao da externalidade, por acordo entre os dois indivfduos, em
que 0 indivfduo A pagasse ao indivfduo B um valor monetario que entre si acordassem. A
internalizac;ao da externalidade corresponderia asituac;ao em que 0 indivfduo A passava a
suportar os custos correspondentes aos efeitos negativos externos que estava a provocar
ao indivfduo B. 0 indivfduo A estaria enta~ a adquirir 0 direito a depositar os entulhos em
troca de um valor moneta rio pago a B. Teria aqui lugar a uma transacc;ao de um direito
de propriedade.

•
E importante, para compreender esta situac;ao e a soluc;ao encontrada, uma refenencia ao
Teorema de Coase, segundo 0 qual se os direitos de propriedade estiverem definidos e nao
houver custos de transaq;ao, os agentes econ6micos que criam e os que sao vftimas de
externalidades pod em internaliza-Ios atraves de contratos. Isto e, em certas condic;5es, as
externalidades podem ser corrigidas atraves do mercado. Nao seria necessaria regulac;ao
Estatal, nem actuac;5es fiscais.
Porem, nem sempre eposslvel encontrar soluC;5es como esta para resolver 0 problema das
externalidades, isto e, internalizar as externalidades. Isto acontece quando os direitos de
propriedade nao estao bem definidos. Vejamos 0 caso de uma extemalldadenegativa.Um
exemplo muito claro e 0 caso da poluic;ao do ar causada por uma fabrica. Ninguem tem
direitos de propriedade sobre 0 ar, pois a poluic;ao afecta, de forma indeterminada, todas as
pessoas que possam vir a respirar 0 ar polufdo. A soluc;ao apresentada anteriormente MO
pode realizar-se. Qual podera entao ser a soluc;ao? Uma delas e atraves da imposic;ao de
uma taxa. Esta a aplicar-se 0 princfpio do poluidor-pagador. 0 produtor, ao pagar uma taxa
ao Estado, esta a suportar um custo que 0 Estado entende corresponder a uma reparac;ao
dos danos causados a comunidade; e e um orgao que representa toda a comunidade (0
Estado Central, ou Municipal) que esta a receber essa reparac;ao (a taxa). A imposic;ao
desta taxa corresponde a uma forma de internalizar a externalidade (negativa) causada
pelo produtor. Por outro lado, sendo um factor de agravamento dos custos de produc;ao,
e tambem um factor de incentiv~ a reduc;ao da produc;ao e, portanto, da poluic;ao.
Mas tambem pode haver soluc;5es economicamente adequadas no caso de haver
externalldades positivas. Consideremos 0 seguinte exemplo de uma externalidade positiva:
o consumo individual de servic;os de educac;ao. A decisao individual de prolongar a
formac;ao escolar, para um agente racional, e tomada tendo em considerac;ao os beneffcios
esperados (aumento de salario porque se consegue ocupar um posta de trabalho mais
qualificado) e os custos em que se incorre, quer os custos directos (com as propinas,
material de estudo, despesas de transporte ou mesmo de habitac;ao, etc.) quer os custos
de oportunidade (rendimentos nile ganhos pelo facto de nao trabalhar para poder estudar).
Mas pode tambem haver beneffcios para outros agentes para alem do agente privado
que decide prolongar os estudos. Alguns beneffcios pod em estar bem identificados: por
exemplo 0 beneffcio para uma empresa que coleca um dos seus quadros num curso de
pos-graduac;ao. A empresa beneficia por ter um dos seus quadros mais qualificados. Se
a empresa pagar parte da propina do curso esta a repartir custos entre 0 directamente
beneficiado (0 trabalhador, que ira receber 0 diploma) e a propria empresa (com um
trabalhado mais qualificado). Os direitos de propriedade estao bem identificados. A
empresa deveria entao pagar parte do valor da propina, ou mesmo a quase totalidade,

no caso de 0 beneficia para a empresa representar uma parte muito significativa dos
beneffcios totais decorrentes dessa formac;ao. Admitamos agora que esse estudante MO
trabalha, nem sabe ainda que ocupac;ao poden3 vir a ter depois de terminar 0 curso.
Neste casa, as beneffcios deste prolongamento de estudos sao do proprio e tambem da
empresa que vier a empregar este estudante. Nao se sabendo quem poden3 vir a ser
este empregador, estamos numa situac;ao de direitos de propriedade nao identificados.
Mas, claro, se a sociedade no seu conjunto considerar que e bom para toda a sociedade
que haja este trabalhador mais qualificado ou, generalizando, que haja esta qualificac;ao
no pars, a qual poden3 aceder quem 0 pretender fazer, pode aceitar-se, como forma de
internalizar a externalidade, que seja toda a colectividade (0 Estado, que a representa) a
suportar parte dos custos, ou mesmo a totalidade dos custos. Claro que este ultimo caso,
em que 0 estudante nao pagaria propinas, teria plena justificac;ao se a parte colectiva
dos beneffcios da educac;ao Fosse muito significativa. No caso da escolaridade obrigatoria
estamos numa situac;ao como esta. sao muito significativos os ganhos da sociedade com 0
cumprimento da escolaridade obrigatoria: temos uma sociedade com um nfvel clvico mais
eleva do e cidadaos mais informados, com mais capacidade de participac;ao na sociedade
e com maior capacidade de inovac;ao e adaptac;ao aos postes de trabalho. Justifica-se
assim que, a luz desta razao, 0 ensino basico, considerado obrigatorio, seja gratuito e
fortemente apoiado pelo Estado.
Vemos assim 0 papel do Estado na correcc;ao dos fracassos de mercado resultantes

da indefinic;ao de direitos de propriedade e traduzidos na criac;ao de externalidades:
a correcc;ao fiscal, pela aplicac;ao do princlpio de poluidor-pagador (no caso de uma
externalidade negativa); 0 fornecimento gratuito de um bem ou servic;o, ou subsidiac;ao
de alguma actividade, no caso de uma externalidade positiva. Os exemplos dados,
generalizaveis a outras situac;5es e formas de actuac;ao das polfticas publicas, encontra
assim fundamentac;ao em fracassos de mercado.
bens de merita
Os mercados funcionam assegurando as trocas de bens de consumo, por respeito ao
princlpio da soberania do consumidor. Um consumidor racional decide com base nas
suas prefenencias, dado 0 orc;amento de que dispoe e 0 sistema de prec;os que vigora
nos mercados. Como vimos ao longo do capftulo, 0 optimo do consumidor, e as soluc;5es
eficientes na economia, assentam nestes pressupostos. Um deles e que as prefenencias
sao soberanas, nao se discutem. Mas nem sempre e assim. Nem sempre a sociedade
aceita como " boas" todas as prefenencias dos consumidores. A sociedade desincentiva
ou chega mesmo a proibir 0 consumo de certos bens, regulando 0 acesso aos mercados
(por exemplo, a venda de tabaco e bebidas alc06licas aos adolescentes). Mas ha certos

bens e setviC;Os que a sociedade considera desejavel que sejam consumidos, chegando
•
mesmo a regular 0 acesso a esses bens obrigando ao seu consumo. E 0 que sucede
sabre as bens e servic;os cujo consumo e encarado como condic;ao para a realizac;ao
de direitos sociais. 0 exemplo mais flagrante e 0 consumo de servic;os de educac;ao ate
ao 12.0 ana da escolaridade. A obrigac;ao do seu consumo (obrigac;ao da frequencia do
sistema educativ~ ate este nfvel de ensino), par se considerar que pode haver agentes
que tenham preferencias distintas, desviando deste consumo, leva a que este bem seja
designado como " bem de mentd'. 0 seu fornecimento 9 ratu ito constitui a forma de tarnar
esta obrigatoriedade de consumo realizavel.
mercados monopoJistas
Uma das caracterfsticas do mercado de concorrencia petfeita e 0 facto de este ter muitos
agentes intetvenientes, com liberdade de entrada e de safda. Nestas condic;5es, nenhum
dos intervenientes tem poder de mercado que Ihe perm ita influenciar, por si mesmo, 0
prec;o de transacc;ao. Todos os intervenientes sao pdc~takers, isto e, tomam decisoes

com base nos prec;os formados no mercado, como um dado para cada um desses agentes.
Mas pode haver siruac;5es em que tal nao acontece. Os agentes podem assumir formas
de coligac;ao na formac;ao dos prec;os, do tipo cartel. Pode haver condic;5es que levem a
que haja algum(ns) produtor(es) que atinja(m) dimensao tal que lhe(s) confira(m) poder
de, por si so, influenciar a formac;ao do prec;o.
A formac;ao de monopolios (uma empresa unica no mercado, como produtor) pode ter
varias origens. Pode ser um monop6lio natural, decorrente de uma siruac;ao de raridade
(explorac;ao de uma riqueza natural existente numa regiao, 0 fornecimento de bens ou
setviC;Os por alguem dotado de um talento unico ou uma competencia rara). Pode acontecer
em resultado da existencia de economias de escala na produc;ao de um bem que leva a
que seja inevitavel a sua produc;ao por um unico produtor, de grande dimensao. Quais
sao as consequencias desta siruac;ao? Em situac;ao de monopolio 0 equilfbrio do mercado
traduz-se numa siruac;ao em que 0 prec;o de equillbrio e superior ao custo marginal (isto
e, 0 custo unitario da ultima unidade produzida, condic;ao de equillbrio de um produtor
em concorrencia petfeita). 1550 traduz-se numa siruac;ao de nao-eficiencia, de facto uma
siruac;ao de ineficiencia na produc;ao. As pollticas de concorrencia, evitando situac;5es
monopolistas nos mercados, constituem formas de actuac;ao dos poderes p(Jblicos dirigidas
a este fracasso de mercado.
Ha outras causas de fracassos de mercado. Uma delas, tambem de grande importancia

para a Polftica Social, e a situac;ao de ausencia de informac;ao petfeita. A esta causa de
fracasso de mercado dedicaremos uma secc;ao deste capfrulo, po is e no contexte da
discussao deste fracasso de mercado que se discutirao os riscos socia is e as formas de

intetvenc;ao do Estado para Ihes fazer face. Estes fracassos de mercado sao de natureza
microeconomica, todos eles. Mas alguns fracassos de mercado tem tambem natureza
macroecon6mica. Mais adiante, estas situac;5es serao analisadas.
6.4. EFICIENCIA E EQUIDADE: A CONFUTUAUDADE EM PO UTICA

SOCIAL
A afectac;ao de recursos pelo mercado, uma vez verificadas as condic;5es de concorrencia

petfeita, originaria afectac;5es eficientes (teoremas fundamentais da economia do bem-
estar, atn3s descritos). Mas esta siruac;ao de " mercado petfeito" e uma situac;ao inexistente.
Vimos atn3s facto res que originam fracassos de mercado e que justificam a actuaC;§o do
Estado. Parte da fundamentac;ao das polfticas p(Jblicas sociais encontram-se na existencia
desses fracassos, como vimos.
Mas as soluc;5es eficientes, mesmo que 0 mercado as alcanc;asse, nao onglnariam

necessariamente soluc;5es justas. Vimos isso atn3s, quando descrevemos os teoremas
fundamentais da economia do bem-estar. Repare-se que 0 mercado produz afectac;5es
de recursos de acordo com 0 criterio do " pr~d'. A afectac;ao faz-se de acordo com 0
orc;amento dos consumidores, as suas preferencias e os prec;os no mercado. Os prec;os

tem, nessa afectac;ao, um papel crucial. Mas existem outros criterios de afectac;ao de
recursos que poderiamos ter em conta na sociedade. Por exemplo 0 criterio " mentd' (um
trabalhador mais dedicado, pontual e responsavel, deve ganhar mais do que um que 0 nao
seja) ou 0 criterio " necessldade' (um trabalhador com uma familia numerosa deve ter um
salario superior ao de um trabalhador solteiro). 0 mercado nao faz afectac;5es por criterios
distintos dos do prec;o. Mas, por confronto com os criterios " medtd' ou " necessidade',
a afectac;ao de recursos realizada pelo mercado pode nao ser justa, i.e., MO equitativa.
Esta preocupac;ao de justic;a, segundo criterios desejados pela sociedade, pode originar
medidas de politica com implicac;5es na afectac;ao de recursos. Mas pode haver medidas
de politica que, dirigidas a equidade, possam comprometer 0 objectiv~ da eficiencia. E
tal nao e desejavel. Vejamos a situac;ao com mais cui dado.
Ha dois princfpios conhecidos de equidade, como vimos no capitulo anterior. Segundo 0
principio da eqU/dade hodzontal, duas pessoas em circunstancias iguais devem ser tratadas
de forma adequadamente igual. Segundo 0 princfpio da eqU/dade vertical, duas pessoas
em situac;5es diferentes devem ser tratadas de forma adequadamente diferente. Quando
estamos a pensar na equidade na distribuic;ao dos recursos, resultante das afectac;5es
feitas pelo mercado, e questionarmo-nos sobre se sao (ou nao) justas, ou equitativas,

estamos a pensar que elas pod em comportar diferenc;as que MO sejam aceitaveis pela
sociedade, devendo reduzir-se. Assim sendo, faz todo 0 sentido que quando nos referimos
a medidas redistributivas de rendimento elas se refiram a redistribuic;ao dos que tem mais
para os que tem menos recursos, atingindo como resultado diferenc;as aceitilveis (per
exemplo, segundo 0 mentoou segundo a necessidade, como vimos atn3s).
Hi! duas formas fundamentais de actuar com vista a este objective. Uma delas e atraves
dos impostos. Dutra e atraves da despesa do Estado, produzindo setviC;Os e fornecendo-
os gratuitamente (SetviC;O Nacional de Saude, por exemplo) ou atraves de subsidios ou
pens5es (subsfdio de desemprego, prestac;ao do rendimento social de inserc;ao, pensao
de reforma, etc.).
Um imposto constitui uma receita do Estado, que este pode decidir afectar de uma forma
politicamente desejada e, portanto (se essa for a preocupac;ao polftica) de forma justa,
permitindo melhorar (tornar equitativa) a distribuic;ao desses recursos. Ha essencialmente
dois tipos de impostos: os que incidem directamente sobre as pessoas, atraves do seu
rendimento (impostos directos) e os impostos que incidem indirectamente sobre as
pessoas (impostos indirectos), porque incidem directamente sobre os bens (por exemplo
o imposto sobre 0 tabaco ou sobre a gasolina, ou 0 IVA).
Os impostos indirectos actuam sobre os prec;os. Isto significa que 0 Estado, ao criar ou
alterar impostos indirectos, esta a actuar, de forma coerciva, sobre 0 instrumento por
excelencia de que 0 mercado faz usc no seu processo de afectac;ao de recursos (0 prec;o),
deixando que ele actue livremente. Daf dizer-se que este tipo de actuac;ao e distorcedora
da eficiencia. Estamos entao ja perante uma conflitualidade entre equidade e eficiencia.
Se 0 Estado quiser usar a tributac;ao para fazer correcc;5es da repartic;ao dos recursos, se
o fizer atraves de imposic;ao indirecta tera efeitos negativos sobre a eficiencia. A forma
de 0 evitar e atraves dos chamados impostos lump-sum, isto e, impostos de montante
fix~, de que foi exemplo 0 poll-tax no Reino Unido.
Uma forma de fazer correcc;ao da desigualdade, promovendo a equidade sem ter efeitos
sobre a eficiencia, na medida em que MO actua sobre 0 prec;o, e atraves de impostos
directos, por exemplo 0 IRS. Mas ha quem considere que esta actuac;ao pode originar
perdas de eficiencia, mas por outros motivos. Sao os custos da redistribuic;ao, segundo 0
qual, se a actuac;ao fiscal origina perdas no processo (apenas uma parte do rendimento
" retirado" ao rico for para 0 pobre), em nome da igualdade pode originar-se custo de
eficiencia. Ou, outro argumento, um aumento da carga fiscal sobre a classe media, ou
sobre a populac;ao com mais rendimento, pode originar reduc;ao de incentiv~ a poupanc;a
ou ao trabalho e, portanto, reduz a eficiencia, originando uma afectac;ao de recursos
menDs produtiva (menos investimento ou menDs trabalho).

Dutra forma de actuac;ao das polfticas p(Jblicas visando a correq;ao da distribuic;ao

dos recursos e atraves de transferencias do Estado para as famflias. E tambem a este
nfvel podemos encontrar argumentos contrarios a criac;ao de medidas de polftica de
redistribuiC;§o, atendendo aos efeitos adversos que pode ter sobre a eficiencia. Um exemplo
que e frequentemente citado e 0 subsfdio de desemprego. Ao atribuir 0 direito a este
subsfdio a quem estiver desempregado, 0 Estado esta a garantir que haja rendimento
de substituic;ao do salario em caso de este nao ser pago por paragem involuntaria da
actividade profissional devida a desemprego. A existencia de desemprego e clara mente
um sintoma de nao eficiencia: hi! recursos disponfveis que nao estao a ser utilizados na
produc;1io.
A concessao de um subsfdio de desemprego, se 0 for com regras de acesso pouco

restritivas (por exemplo, nao exigir tempo previo de inscric;ao na Seguranc;a Social e por
tempo ilimitado, ou com um limite bastante alargado) e generosas (que garanta uma
taxa de substituic;ao de rendimento elevada), esta concessao reduz bastante 0 incentiv~
das famflias na procura de emprego. Ou, dito de outra forma, MO incentiva a reduc;ao da
eficiencia, ou incentiva ao aumento da ineficiencia. Daf que, em geral, estas medidas se
caracterizem por alguma restric;ao no acesso (por exemplo, exigir algum tempo mfnimo de
desconto para a Seguranc;a Social), ser concedido por um tempo limitado (por exemplo,
por um ano, ou dois anos), exigir algum esforc;o do desempregado (procurar emprego,
deslocar-se a um centro de emprego, ter actividades de formac;ao profissional) e MO ser
muito generosa (subsfdio de desemprego de valor nao muito elevado). Estamos assim
num situac;ao em que a actuac;ao de polfticas sociais com objectiv~s de correcc;ao das
desigualdades se defronta com a possibilidade de gerar efeitos petversos sobre a eficiencia.
Qualquer economia deve ser eficiente. Isto significa que a afectac;ao de recursos esta
•
a ser feita da melhor maneira, para permitir os melhores resultados possfveis. E nestes
termos que, mesmo no plano internacional, esta questao se coloca quando se reivindicam
aumentos de competitividadenos mercados internacionais, ou no plano nacional quando
desejamos que, desta forma, sejam mais elevados, e com mais valor, os recursos obtidos
pela actividade econ6mica (pafs e regi5es mais ricas). Mas tambem se pretende que esses
recursos estejam equitativamente distribufdos. Ou, como tambem e frequentemente
defendido, que haja internamente (entre regi5es, entre grupos sociais, entre gerac;Oes)
coesao soda/. 0 resultado deste trabalho te6rico e que pode haver conflitualidade entre
eqU/dadee ehaenciaou, como tambem se ouve frequentemente no discurso econ6mico
e polftico, conflitualidade entre competitiv/dade e coesao social.
Nao e materia pacifica, esta conflitualidade. Quer no plano te6rico quer no plano da
polftica econ6mica e social. Em primeiro lugar porque, na verdade, nao existem mercados

de concornencia petfeita, pelo que MO existem mecanismos que garantam soluC;5es de

eficiencia nos mercados. Os fracassos de mercado exigem, da actuac;ao publica, produC;ao
de servic;os e actuac;5es correctivas de eficiencia que, frequentemente, andam a par,
conjuntamente, com actuac;5es tambem correctoras da desigualdade (a construc;ao de
estradas, a existencia de setviC;os p(Jblicos de educac;ao e saude, existencia de seguranc;a
social publica, etc.). No plano da polftica (econ6mica e social), por auto lado, efrequente
ouvirem-se argumentos anti-redistribuic;ao que tem uma natureza eminentemente
ideologica, pais nao assentam em hip6teses devidamente verificadas na obsetvac;ao
da realidade. Par exemplo, 0 que fazer em materia de crescimento: deve aumentar-se
a desigualdade do rendimento para fomentar a poupanc;a e 0 investimento e assim
possibilitar um maior crescimento? Ou, alternativamente, deve-se diminuir a desigualdade
a
pois, desta forma haven3 mais incentiv~s existencia de trabalhadores com mais formac;ao
escolar e, portanto, aumentar 0 potencial de crescimento econ6mico do pais? Em muitas
destas situac;5es (no primeiro caso de conflitualidade, no segundo caso nao) a relac;ao
entre eficiencia e equidade ora esta marcada por posic;Oes ideol6gicas distintas ou carece
de fundamentac;ao suficiente para sustentar os argumentos que os suportam. E assim
permanece como uma das mais conhecidas conflitualidades em teoria econOmica, e que
as lanc;a tambem para 0 terreno da polftica econOmica e social.
6.5. INCERTEZA E RISCOS SOCIAlS
Uma das raz5es por que uma soluc;ao de mercado pode MO ser eficiente (e estamos,
entao, perante um fracasso de mercado) e a posslvel existencia de informa¢o il71perfeita
em alguns mercados. 1550 acontece quando os agentes econ6micos nele intervenientes
(do lade da oferta e/ou do lade da procura) tem um conhecimento insuficiente sobre as
caracterlsticas do bem, em particular quando esse conhecimento e diferente entre os
agentes que procuram e os agentes que oferecem 0 bem. Esse conhecimento desigual
(informac;ao assimetrica sobre 0 bem) torna diflcil a realizac;ao de trocas. Violam-se
hip6teses fundamentais do mercado de concorrencia petfeita, originando por isso situac;5es
de ineficiencia .
•
E um fen6meno que ocorre nas transacc;5es de varias categorias de bens numa sociedade,
muito em especial nos mercados de seguros. Estes mercados existem porque ha agentes
econOmicos que tem aversao ao risco e pretendem obter, atraves da actividade seguradora,
protecc;ao econ6mica contra esses riscos. Alguns dos riscos que se defrontam nas
sociedades modernas sao riscos sociais, que pod em per em causa a realizac;ao de direitos
sociais. A existencia de fracassos de mercado na protecc;ao contra estes riscos constitui

•
entao uma razao para a intervenC;§o do Estado na Polftica Social. E desta materia que
vamos tratar nesta secc;ao.
inca teza e riscos: conceitos

Na vida corrente defrontamos acontecimentos com grau diverso de previsibilidade. Alguns
sao petfeitamente previslveis, que temos a certeza que vao acontecer. Sao acontecimentos
certos, determinados par alguma lei da natureza: a noite sucede 0 dia, ao Qutono sucede
o inverno, amanha estou mais velho. Outros acontecimentos nao sao certos, pod em au
nao acontecer. Sao acontecimentos contingentes, em que se encontra presente algum
factor aleatorio na sua origem. Nao sabemos de amanha haven3 algum terramoto em
Lisboa. Nem sabemos se amanha choven3 no Porto. Tambem nao sabemos se um dia a
nossa casa ten3 um inoendio ou se de hoje a um ano estaremos desempregados. Trata-
se de situac;5es distintas quanto a sua importancia para a nossa vida, mas tambem de
tipos diferentes de previsibilidade. Podemos dizer que a ocorrencia de um terramoto e
um fenomeno incerto, cuja probabilidade de ocorrencia nao e conhecida nem pode ser
determinada. Estamos numa situac;ao de incerteza.
•
E diferente a previsibilidade da ocorrencia de chuva no Porto. Os setviC;os de meteorologia
conseguem preYer 0 tempo nas varias regi5es do paiS e podemos, com base nessa previsao,
ter uma ideia tecnicamente fundamentada sobre a probabilidade de esse fen6meno ocorrer
amanha naquela cidade. Nao estamos, neste caso, numa situac;ao de incerteza, ja que
a probabilidade de ocorrencia do acontecimento e conhecida, ou pode ser determinada.
Estamos numa situac;ao de dsco. Nao sabemos se algum dia teremos um incendio na
nossa casa, embora se possa conhecer, tendo em considerac;ao os registos historicos das
ocorrencias, qual a probabilidade de uma casa com aquelas caracterlsticas e naquela
localizac;ao ter um incendio, por exemplo nos proximos 10 anos.
A existencia de incerteza nos factos correntes da vida (de probabilidade de ocorrencia

desconhecida, imposslvel de determinar) deve originar, da nossa parte, comportamentos
de precauc;ao, evitando a exposic;ao ao perigo da sua ocorrencia, e pouco mais. Mas
os acontecimentos de dsco (de probabilidade de ocorrencia conhecida, posslvel de
determinar), pod em justificar, da nossa parte, algo mais do que precauc;ao. Tratando-se
de acontecimentos que pod em originar perdas materiais (perda do valor da casa em
caso de incendio, perda do salario em caso de desemprego), um agente economico
pode evitar a perda, ou reduzir 0 seu valor, fazendo um contrato de seguro. Consiste na
transacc;ao de um setviC;o de seguro de um bem material, com um certo valor, em que,
por um prec;o fixado entre a empresa de seguros e 0 agente segurado (proprietario da
casa), esta empresa se compromete a dar a esse agente a parte contra tad a do valor da

casa (que pode ser a totalidade, se for essa a narureza do contrato) no caso de ocorrer
o acontecimento que origine essa perda (0 inoendio).
No exemplo dado estamos perante um risco que pode ter origem natural au humana.
Hi! outros acontecimentos que pod em ter natureza social (jil vamos perceber 0 que tal
significa), e aos quais chamamos de dsco social. Vejamos alguns exemplos: risco de
desemprego, que origina a perda do salario, 0 risco de doenc;a, que origina a perda de
salario e um aumento das despesas com cuidados de saude, 0 risco de nao obtenc;ao de
rendimento de actividade econ6mica em resultado da longevidade para alem da idade
activa. Vejamos porque designamos de dscosocia/a ocorrencia de tais situac;5es.
Trata-se, em primeiro lugar, de um conjunto de eventos (desemprego, doenc;a, longevidade)

que, traduzindo-se em perda temporaria de rendimento (desemprego, doenc;a) ou perda
permanente (Iongevidade), da origem a MO realizac;ao de direitos sociais: 0 direito a
um rendimento regular e suficiente para satisfazer as necessidades humanas. Estes
acontecimentos fazem interromper (de forma temporaria ou permanente) 0 fluxo regular
do rendimento ao longo da vida. Trata-se, alem disso, de uma nao realizac;ao de direitos
sociais que resulta do modo de organizac;ao social da produc;ao de rendimento (da
actividade) que faz cessar essa produc;ao de rendimento se algum destes acontecimentos
(desemprego, doenc;a, longevidade) ocorrerem.
Vamos analisar uma situac;ao de risco para a qual possa haver produc;ao de um setvic;o
de seguro, isto e, de cobertura material desse risco. Vamos entao analisar em que
circunstancias a produc;ao desses setviC;Os e feita em condiC;5es de eficiencia, e porque e
que a assimetria de informac;ao propria nestes mercados origina situac;5es de ineficiencia.
Tratando-se de riscos sociais, estas situac;5es traduzem-se na nao realizac;ao de direitos
sociais. A intervenc;ao do Estado e entao necessaria, assumindo diferentes formas
consoante a natureza dos facto res que determinam essas situac;5es de ineficiencia.
6.6. FRACASSOS DE MERCADO E RISCOS SOCIAlS
Consideremos um agente economico que defronta uma situac;ao de risco, em que a

ocorrencia de algum acontecimento contingente, com uma probabilidade de ocorrencia
conhecida, ocasione uma perda material para esse agente. Se esse agente for racional
(isto e, considerar as informac;5es disponfveis para tomar as melhores decis5es para 0 seu
interesse proprio), enta~ tera capacidade de valorizar os acontecimentos contingentes
para tomar decisoes de protecc;ao contra esses riscos. As decis5es que venha a tomar
depend em do grau de aversao ao dsco deste agente.

Consideremos que um agente econ6mico e proprietario de um bem que tem um certo

valor. Poden3 ocorrer um acontecimento (um inoendio ou qualquer Dutro tipo de aCidente)
que origine a perda de uma parte do valor do bem. Vamos supor que este tipo de
acidente origina uma perda de valor igual ou inferior ao valor do bem. Pode demonstrar-
se (PEREIRINHA, 2008a: 173-178) que um agente econ6mico racional com aversao ao
risco fan3 um segura completo no caso de um segura justo, isto e, em que 0 premio seja
igual aprobabilidade de ocorrencia do evento. Esta ea soluc;ao de mercado concorrencial
de seguros. Com informac;ao petfeita, 0 equilibrio de mercado competitiv~ tem lugar
se 0 preg> do segura (premio, medido em percentagem do valor segura) for igual a
probabilidade de ocorrencia do evento que origina a perda (contrato justo de seguro).
Nestas circunstancias, 0 agente econ6mico racional com aversao ao risco fan3 um contrato
de seguro completo, isto e, fan3 um seguro pelo valor total da perda.
Vamos agora centrar a nossa atenc;ao nos riscos sociais ever em que medida ocorrem
fracassos de mercado de seguros para garantir a sua protecc;ao. Veremos que, quando
tal ocorre, tem de haver lugar a intervenc;ao dos poderes p(Jblicos. Veremos tambem qual
o tipo mais adequado de intervenc;ao em relac;ao a cada tipo de fracasso de mercado.
Alguns eventos contingentes pod em ter efeito perverso sobre a realizac;ao de direitos
sociais. Aqueles que nos vao merecer atenc;ao sao os que pod em originar perda de
rendimento ou comprometer a regularidade dos fluxes de rendimento recebidos pel as
pessoas que a ele tem direito e, assim, pod em ver ameac;ada a realizac;ao desse direito.
Vamos ver como, em relac;ao a alguns eventos contingentes com esses efeitos, a realizac;ao
de contratos de seguro defronta a existencia de fracassos de mercado.
A origem do rendimento dos agentes encontra-se na actividade econ6mica que realizam,

especialmente pelo trabalho por conta de outrem atraves de uma relac;ao salarial. Um
dos eventos que pode originar a nao obtenc;ao do rendimento e 0 envelhecimento que,
ao terminar a carreira laboral de um agente, origina tambem a Fonte de rendimento
desse agente. Dutro evento e 0 surgimento de uma incapacidade de trabalhar ou uma
impossibilidade tempon3ria ou permanente devido a doenc;a. Dutro factor que origina
perda de rendimento salarial e 0 desemprego. Estes eventos, apresentados como riscos
socia is, sao apresentados no Quadro 6.1 (seguindo, com adaptac;ao, CONNOLLY & MUNRO,
1999: 298).

Quadro 6.1
Tipologia de riscos sodais e de fracassos de mercado de seguros
Nao
Seleo;aO
Riscos sociais Risco moral Miopia independencia
adversa
deeventos
Velhice X
Incapaddade X
Doenc;a X
Desemprego X X X
Intervenc;ao Pooling Segura

Seguranc;a Sodal Seguranc;a Sodal
apropriada obrigat6rio obrigat6rio
Foote .• CONNOLl.Y & MUNRO, 1999.• 298 (ada ptado)
A possibilidade de realizar contratos de seguro que protejam as agentes dos seus efeitos
sabre 0 rendimento, garantindo a sua substituic;ao, defronta fracassos de mercado
associados a informac;ao impetfeita.
Um dos factores que origina 0 nao funcionamento do mercado e a miopia, que consiste
numa situac;ao em que 0 proprio agente nao conhece a probabilidade de ocorrencia
do evento OU, eventualmente conhecendo-a, MO valoriza correctamente os riscos em
termos dos efeitos que tem sobre 0 seu rendimento. Estamos enta~ numa situac;ao de
•
informac;ao impetfeita do proprio agente. E uma situac;ao que acontece relativamente
ao efeito da velhice sobre 0 fluxo de rendimento. Alguns agentes tomam precauc;5es,
preparando a sua seguranc;a economica na velhice, poupando e assim constituindo resetvas
que venham a utilizar quando, per razoes de idade, nao possam trabalhar e assim obter
rendimento. Mas pode haver agentes que 0 MO fac;am, subestimando 0 efeito da velhice
sobre 0 rendimento. Por isso se designa de " miopia" este fenomeno. Torna-se assim
necessaria a intetvenc;ao dos poderes publicos, pois essa intetvenc;ao e feita em nome de
um direito social: direito a ter rendimento suficiente e recebido regularmente ao longo de
toda a vida. 1550 significa que estamos a encarar 0 seguro de rendimento, que proteja 0
trabalhador do efeito do envelhecimento sobre 0 rendimento, como um bem de merito.
A soluc;ao mais conveniente e a de realizar segura obrigatorio. Isto e, 0 Estado impae
uma decisao ao agente, nao respeitando portanto as preferencias de alguns agentes .
•
E 0 que hoje acontece em relac;ao aos sistemas modernos de Seguranc;a Social, com a
contribuic;ao obrigatoria para esses sistemas para os trabalhadores por conta de outrem,
como percentagem legalmente fixada do seu salario.
Dutro fracasso de mercado tem lugar quando a ocorrencia de um evento que origine
um estado mau para algum agente au mente a probabilidade de originar um estado
mau para outros agentes. Estamos numa situac;ao de nao independencia de eventos.

Acontece, com frequencia, em relac;ao ao fen6meno do desemprego. A ocorrencia de

uma situac;ao individual de desemprego, quando tem lugar, ocorre frequentemente de
forma colectiva (afecta uma empresa, um ramo de actividade, uma regiao, um sector
profissional). Isto tem efeito no funcionamento do mercado. De facto, a ocorrencia de
desemprego por falencia de uma empresa, por exemplo, afecta todos os trabalhadores
da empresa. Significa que os riscos individuais estao positivamente correlacionados pelo
que Faria pouco sentido, em termos econ6micos, fazer-se um seguro individual para
proteger alguem de um risco que afecta um grupo. A intetvenc;ao mais adequada e0
seguro ser feito para todo 0 grupo. Quando falamos no desemprego, como fen6meno
macroecon6mico, que diz respeito a sociedade no seu conjunto, a soluc;ao adequada e,
entao, a seguranc;a social, tal como os sistemas modernos contemplam, em que todos
os trabalhadores descontam uma percentagem fixada legalmente do seu salario para ter
garantia de subsldio de desemprego se tal ocorrer.
Outros facto res que tornam MO eficiente 0 funcionamento do mercado de seguros sao 0
fenomeno da selecc;ao adversa e 0 do risco moral. A estes do is fenomenos vamos dedicar
alguma atenc;ao asua explicac;ao te6rica mais adiante neste capitulo. Vejamos, entretanto,
em que consistem e como surgem em relac;ao a alguns riscos sociais.
o fenomeno da se/ec¢o adversatem lugar quando a entidade seguradora MO conhece

correctamente os riscos dos agentes que a procuram para realizar contratos de seguros.
Ha informac;ao impetfeita, de natureza assimetrica: 0 agente que pretende fazer 0 contrato
de seguro conhece a probabilidade de ocorrencia do evento causador da perda. Todos
os que procuram essa empresa conhecerao a sua propria probabilidade de ocorrencia do
evento. Cada agente conhecera 0 seu proprio risco.
Pode acontecer, em alguns mercados, que os agentes em presenc;a (do lade da procura
e do lade da oferta) tenham um conhecimento desigual sobre 0 bem transaccionado.
Isto acontece com frequencia em alguns mercados, tipicamente nos mercados de bens
em segunda mao: quem vende sabe 0 que esta a vender; quem compra nao conhece
bem 0 que esta a comprar. Acontece tambem nos mercados de seguros. Pode acontecer
que a empresa seguradora MO consiga diferenciar os agentes em func;ao do risco. Quem
pretende fazer um contrato de seguro de acidentes conhece oseu proprio comportamento
nas situac;5es que 0 podem originar (conduc;ao automovel, por exemplo). Mas a empresa
seguradora nao conhece. Ha, portanto, informac;ao assimetrica entre os agentes segurador
e segurado. Ha informac;ao impetfeita no mercado. Ora sabe-se que, existindo informac;ao
petfeita, num mercado concorrencial, haveria lugar a um segura completo atraves de um
contra to justo de seguro, em que 0 premio de segura (em percentagem do valor seguro)
seria igual ao risco (em termos de probabilidade de ocorrencia do evento causador da

perda). Haveria assim lugar para a realizac;ao de contratos de segura em que cada agente
pagaria um premia que reflectisse 0 risco que caracteriza cad a agente. Mas se a empresa
nao consegue (par falta de informac;ao) distinguir as riscos, nao consegue diferenciar as
premios de seguro.
Nestas circunstancias, em situac;ao de riscos diferenciados mas desconhecidos pel a

empresa seguradora, a soluc;ao costuma ser, nao havendo alternativa, fixar um premia
individual de segura que reflicta,. MO 0 risco individual do agente, mas 0 risco media
dos agentes que procuram 0 segura. Entao, as agentes que defrontam um risco elevado
pagarao um premia de seguro inferior ao que corresponderia ao valor do seu risco.
Tenderao a sobre-segurar-se. Os indivfduos com um risco baixo, pagarao um premio
superior ao que corresponderia a sua situac;ao de equilfbrio. Tenderao a sub-segurar-se.
Haven3, assim, perdas de eficiencia atraves desta soluc;ao. Todos pagaram um premio em
func;ao das caracterfsticas do conjunto (media) dos segurados, e nao estritamente das
caracterfsticas de cada um dos agentes segurados. Ha uma selecc;ao adversa dos indivfduos
•
segurados. E um fenomeno que tem lugar em relac;ao ao risco de doenc;a ou incapacidade
ou desemprego (a entidade seguradora dificilmente conheceria as caracterfsticas individuais
de cada agente). A soluc;ao de "poo/ing' obrigatorio sera a mais adequada, sempre que
seja impossfvel diferenciar os riscos e portanto 0 valor dos premios de seguro. Esta soluC;ao
consiste em obrigar os agentes segurados a pagar uma contribuic;ao para os sistemas
de seguranc;a social como percentagem igual do seu salario (0 valor seguro). Nao ha
diferenciac;ao entre agentes segurados, tomando-se como referencia 0 conhecimento que
se tem do conjunto dos trabalhadores.
Ha situac;ao de riScO mora/quando, tendo um contrato de seguro sido feito com base no
conhecimento do risco, reflectindo no premio a probabilidade de ocorrencia do evento
causador da perda, possa haver, por parte do agente segurado, apos a realizac;ao deste
contra to, uma alterac;ao de comportamento que origine uma alterac;ao da probabilidade
•
desta ocorrencia, aumentando esta probabilidade. E facil imaginar situac;5es deste tipo
se, por exemplo, alguem que tenha feito um seguro de incendio da sua residencia ter
passado, apOs a realizac;ao desse contrato, a ser menDs cuidadoso com a seguranc;a da
sua casa. Ao contra rio da selecc;ao adversa, em que ha um desconhecimento a pdod da
probabilidade de ocorrencia do evento, no caso de risco moral hi! um desconhecimento
a postedod (apOs a realizac;ao do contrato) que tem tambem efeitos na eficiencia do
mercado de seguros. Na verdade, por alterac;ao dos comportamentos de risco, 0 prec;o
fixado (premio de seguro) deixou de reflectir as caracterfsticas do setviC;o transaccionado
(risco ).
o risco moral e de grande relevancia em termos socia is, po is pode ocorrer em relac;ao a

alguns riscos socia is. Um deles e 0 risco de desemprego. Vejamos porque. Em situac;ao
de desemprego, um trabalhador que tenha realizado um seguro de desemprego tem
direito, par esse facto, a receber um subsfdio de desemprego que e um rendimento de
substituic;ao: substitui 0 rendimento salarial nao recebido devido ao desemprego. Sendo
um rendimento de substituic;ao, a sua atribuic;ao pode ter, como efeito, um desincentivo a
procura de emprego. Se tal acontecer, este comportamento de desinteresse em procurar
emprego agrava 0 proprio fen6meno do desemprego, aumentando 0 risco. A soluc;ao
para comportamentos deste tipo e 0 de ser 0 Estado, em nome de toda a sociedade, a
realizar este seguro: seguranc;a social. Isto nao significa que 0 facto de ser 0 sistema de
seguranc;a social a realizar este seguro que elimina os comportamentos de risco moral.
Mas a actuac;ao do Estado permite actuac;ao reguladora, obrigando os desempregados
a seguirem procedimentos desincentivadores deste comportamento (obrigatoriedade de
visita periOdica aos centros de emprego, obrigatoriedade de seguir formac;ao profissional,
etc.).
Como foi dito atn3s, 0 fornecimento de setviC;Os pelo Estado nao elimina, por si 56, a
ocorrencia de situac;5es de risco moral. Elas ocorrem em muitas situac;5es relevantes
para a Polftica Social. A atribuic;ao de subsfdio de desemprego foi ja exposta atras, em
que este rendimento de substituic;ao pode desincentivar 0 desempregado a acc;5es que
reduzam a probabilidade de estar desempregado, como sejam tentativas de encontrar
um emprego atraves de visitas a agencias de emprego. Podem ocorrer situac;5es de risco
moral na prestac;ao gratuita de servic;os de saude pelo Setvic;o Nacional de Saude em que,
por serem gratuitos, nao desincentiva os utentes a visitar centros de saude ou hospitais
mesmo em casos de sintomas MO graves ou urgentes de doenc;a.
A soluc;ao para a situac;ao de risco moral consiste em criar incentiv~s para aumentar
o esforc;o para reduzir 0 risco, atraves de varias formas de actuac;ao, mais facilitadas
relativamente a setviC;Os prestados por entidades publicas, dado 0 seu poder coercivo.
Contam-se, entre elas, medidas de acompanhamento e controlo de polfticas como
por exemplo, no caso das medidas passivas de emprego (subsfdio de desemprego),
a obrigatoriedade de visitar centros de emprego, responder a anuncios de emprego,
frequentar cursos de formac;ao profissional. Dutra forma de actuar, por exemplo no caso
de setviC;Os de saude gratuitos, consiste em impor algum pagamento, deixando de ser
completamente gratuito. Isto acontece, por exemplo, na criac;ao de taxas moderadoras
na saude.

6.7. FUNCIONAMENTO DOS SISTEMAS DE PENSOES
Entre as riscos sociais, aquele que nos parses da Uniao Europeia absolVe uma parte mais
significativa da despesa em proteq;ao social, cerca de 46%, e a protecc;ao do risco de
velhice. Trata-se do risco de perda de rendimento pelo facto de se atingir uma idade a
partir da qual nao se exerce actividade econ6mica e, portanto, nao se obtem rendimento
primario. A existencia de pens5es de reform a constitui uma resposta de Poiftica Social e
que, nas condic;5es previstas nos diferentes parses, e segundo diferentes modalidades,
garante rendimento de substituic;ao. Desta forma, assegura-se que, perante a ocornencia
•
do risco de perda de rendimento, haja a garantia de um rendimento. E deste assunto
que vamos tratar de seguida. Vamos analisar como funcionam os sistemas de pensoes,
distinguindo diferentes modalidades de intetvenc;ao e diferentes formas de obter 0
financiamento para esta garantia de rendimento. Vamos tambem analisar como e que a
sociedade 0 consegue assegurar ou, de outro modo, que factores pod em estar presentes,
nas sociedades actuais, que possam por em causa essa garantia. Veremos tambem quais
as reform as que tem vindo a ser feitas nos parses da Uniao Europeia em resposta a estes
desafios de "sustentabilidade economica" das pensoes.
fun~50 e natureza dos sistemas de pensOes

Os sistemas de protecc;ao social destinam-se a garantir a regularidade do fluxo de
rendimento ao longo da vida, protegendo este fluxo regular de rendimento contra 0
risco de acontecimentos contingentes que 0 possam perturbar, como 0 desemprego, a

doenc;a, a invalidez ou a velhice. Quando algum destes eventos ocorre, os sistemas de
protecc;ao social garantem rendimento de substituic;ao, nao perturbando 0 fluxo regular
de rendimento ou, se tal ocorrer, para que tenha um efeito menor nessa regularidade.
Vamos centrar a atenc;ao nas pensOes de ve/hice que, como ja dissemos, sao as que
tem maior peso nas despesas de protecc;ao social nos parses da Uniao Europeia, onde se
obsetva grande diversidade de importancia relativa e logica de funcionamento, quer pela
forma como os recursos economicos sao garantidos para substituir rendimentos, quer na
forma como 0 seu financiamento e efectuado.
Vejamos em que consiste 0 funcionamento dos sistemas de pens5es de velhice. Trata-se

de garantir a transferencia de recursos de um estadio da vida dos cidadaos, em que estes
obtem rendimento da sua actividade economica, para um estadio posterior (idade mais
avanc;ada), em que nao tem actividade econ6mica e, portanto, MO auferem rendimento
. ..
pnmano.
Esta transferencia de rendimento pode ser feita de forma voluntaria e individual, atraves
da poupanc;a que os agentes formem quando obtem rendimento primario, acumulando

fundos e fazendo aplicac;5es financeiras, cujo capital acumulado e/ou rendimento utilizem
quando chegarem a fase da sua vida em que nao obtem rendimento primario. Mas pode
tambem ser feita de forma obrigat6ria atraves de sistemas de proteq;ao social em que
o trabalhador, ao longo da sua vida activa, seja obrigado a descontar uma parte do
seu salario para vir a obter rendimento depois de terminar a sua carreira profissional.
Estarfamos entao num sistema de protecc;ao social do tipo " capita/iza¢d'.
Relativamente ao sistema de capitalizac;ao (IiInded), em que as contribuic;5es da populac;ao

trabalhadora sao utilizadas na compra de activ~s financeiros e as pensoes sao financiadas
pelo rendimento do capital, hi! ainda que distinguirduas modalidades. Uma delas e a que
assume a forma de pianos de capitalizac;ao de "contribuic;ao definida" (funded defined
contribution p/anS), como acontece nos EUA e em varios palses da America Latina
(Argentina, Chile e Mexico) e Australia. Nesta modalidade de protecc;ao social, seguidos
pela maior parte dos pianos privados de pensoes, os trabalhadores tem contas particulares
de poupanc;a para as quais contribuem com entregas peri6dicas bem como, nos casos
em que tal esteja previsto, as entidades empregadoras.
Dutra modalidade consiste em pianos de capitalizac;ao de " beneflcio definido" (funded

defined benefit p/anS), que sao caracterfstica dos pianos de poupanc;a em que as empresas
acumulam fundos de pens5es, legalmente separados dos activ~s das empresas, e pagam
beneflcios aos trabalhadores de acordo com regras que reflectem 0 numero de anos que
cada um desses trabalhadores esteve a trabalhar na empresa e 0 seu nlvel salarial nos
anos que precederam a reforma. Nestes pianos de reforma, e per essa razao se designam
por " beneflcio definido", as regras de calculo da pensao de reforma de cada trabalhador
determinam 0 seu valor de forma independente do valor acumulado no fundo de pensoes
pela empresa onde trabalha e do rendimento desse activo acumulado, sendo a empresa
responsavel pelo pagamento desse beneflcio. Deste modo, a empresa deve fazer uma boa
gestao dos fundos de pens5es para que possam garantir os compromissos assumidos .
•
E uma modalidade seguida per algumas empresas e, tambem, em muitos sistemas de
pens5es do Estado nos EUA.
Dutra modalidade de pianos de pensoes e a que se designa de " repartic;ao", "pay-as-you-

-gd' (PAYG), ou " unfunded: Neste sistema, a populac;ao trabalhadora desconta para 0
sistema de protecc;ao social montantes que correspondem a uma percentagem fixada do

seu salario. Este valor pago regularmente pelos trabalhadores vai permitir ao sistema de
protecc;ao social pagar, tambem regularmente, as pensoes de reforma, segundo regras
estabelecidas. Existe assim uma transferencia de rendimento a partir de uma gerac;ao de
populac;ao que trabalha, tem rendimento salarial e desconta para 0 sistema de protecc;ao
social, para outra gerac;ao, de pessoas que ja nao trabalham por terem atingido a idade da

reforma. Nao hi! assim uma l6gica de acumulac;ao e capitalizac;ao de fundos que permita a
transfenencia " intra-individual" de recursos ao lango do cicio de vida do trabalhador mas,
antes, uma 16gica de transfenencia " inter-individual" de rendimento entre pessoas que se
situam em fases diferentes do seu cicio de vida, isto e, pertencentes a diferentes gerac;5es.
Quer nos sistemas de protecc;ao social que sigam a modalidade de pianos de capitaliza~ao
(de contribuic;ao definida au de beneficia definido), quer nos sistemas que sigam a
modalidade de pianos de repartit;ao(ou PAYG), a papel destes sistemas de pens1ies ede
seguro. Trata-se de objecb'vo de seguro que esta presente nestes sistemas de pensoes.
Isto e, hi! uma contribuic;ao que 0 trabalhador e a entidade patronal efectuam para um
fundo e, em func;ao dessa contribuic;ao (porque contribufram, pelo tempo durante 0 qual
contribufram, pelo valor do salario sobre 0 qual foi calculado 0 valor dessa contribuic;ao),
obterao um rendimento de substituic;ao. Isto e, a um premio de seguro (contribuic;ao para
o sistema) corresponde a indemnizac;ao (pensao de reforma) pela ocorrencia do evento
(Iongevidade para alem da idade activa) causador da perda correspondente (nao receber
•
salario). E a este tipo de protecc;ao social que dedicaremos especial atenc;ao neste capftulo
Mas pod em existir outras logicas, que nao de seguro, de garantia de rendimento no caso
de, por motivo de idade, este nao poder ser obtido pela actividade economica. Em alguns
sistemas de protecc;ao social, como sucede em Portugal, existem l6gicas nao contributivas
(isto e, nao atribufdas a quem previamente contribuiu financeiramente para 0 sistema)
para atribuir rendimento nestas condiC;5es: e 0 caso da pensaosocial, atribufdo em caso
de carencia economica a quem nao contribuiu para 0 sistema de protecc;ao social (daf
designar-se por " regime MO contributiv~" ou "de solidariedade"). Nao se trata de uma
logica de seguro mas uma l6gica de solidariedade social, visando objecb'vo de redu¢o
dapobreza.
Outro exemplo de actuac;ao vi sando este objectiv~ e a garantia de uma pensao minima,
de que e tambem exemplo 0 sistema de protecc;ao social em Portugal. Aos beneficiarios
do sistema de protecc;ao social e garantido um complemento de pensao quando 0 valor
da pensao estatutaria (isto e, 0 valor obtido pela formula de calculo que a relaciona com
a carreira contributiva e com 0 salario no fim de carreira) for inferior ao valor considerado
como mfnimo pela legislac;ao nacional. Este rendimento diferencial (complemento de
pensao) e atribufdo segundo uma logica de solidariedade, vi sando reduzir a intensidade
da pobreza para estes beneficiarios do sistema. 0 financiamento deste complemento de
pensao assenta na fiscalidade (e de solidariedade geral que se trata) e nao na contribuic;ao
calculada como percentagem do salario ganho. Pode afirmar-se tambem que ha, neste
caso, objectivo de redistnbU/~§o do rendimento, ja que actua sobre a distribuic;ao do
rendimento, diminuindo a desigualdade da sua distribuic;ao.

A impossibilidade de obtenc;ao de rendimento prima rio em resultado da longevidade origina,

assim, a necessidade de existencia de sistemas de pens5es. Como vimos, estes sistemas
pod em ter objectiv~s de seguro, de reduc;ao da pobreza ou de reduc;ao da desigualdade
do rendimento. Enquanto relativamente ao primeiro destes objectiv~s a 16gica propria
da sua actuac;ao seja de natureza contributiva, financiada pelo rendimento do trabalho
e de montante relacionado com esse rendimento, nos outros casos a sua l6gica e MO
contributiva, financiada pela tributac;ao geral, de montante relacionado com objectiv~s
•
de redistribuic;ao ou de diminuic;ao de deficits de rendimento. E relativamente a primeira
destas formas de actuac;ao que dedicaremos a nossa atenc;ao nas seq;5es seguintes,
a
sendo relativamente a ela que se colocam importantes quest5es quanto sustentabilidade
econ6mica da sua actuac;ao.
sistemas de pensOes de reparti~50 e de capitaliza~50

Vamos ver como funcionam, nas economias actuais, os sistemas de pens5es assentes numa
16gica de seguro, isto e, com a atribuic;ao das func;5es e do seu financiamento assentes no
valor do rendimento salarial. Como vimos atn3s, nos sistemas actuais de protecc;ao social
encontramos duas modalidades de pianos de pens5es: sistemas de capitalizac;ao (funded)
e sistemas de repartic;ao (unfunded), ou PAYG (pay-as-you-go). Vamos descrever cada
um destes sistemas. Para 0 efeito, vamos formalizar um modele simples ilustrativo da
formac;ao do rendimento ao longo da vida para um trabalhador e que resulte da actuac;ao
de diferentes sistemas de pens1ies (ROSNER, 2003).
Consideremos uma pessoa numa dada sociedade e admitamos, para essa pessoa, 0
seguinte conjunto de hip6teses para todas as pessoas nessa sociedade:
Hip6tese 1: cada pessoa vive em do is perfodos: perfodo 1 (em que realiza uma actividade
econ6mica e, portanto, obtem rendimento primario resultante dessa actividade) e 0 perfodo
2 (em que nao tem actividade econ6mica e, portanto, nao tem rendimento primario);
Hip6tese 2: no perfodo 1 a oferta de trabalho e rfgida, 0 que significa que uma variac;ao
do salario nao influencia a quantidade de trabalho oferecida;
Hipotese 3: cada pessoa nesta sociedade apenas pretende consumir, MO transmitindo

bens em heranc;a, isto e, nao ha heranc;as voluntarias: os recursos de que um agente
disp5e ao longo da vida, e que obtem como rendimento, sao integralmente utilizados em
consumo ao longo da sua vida;
Hip6tese 4: nao ha incerteza relativamente ao momento da morte e, portanto, MO ha

heranc;as involuntarias; isto significa que cada pessoa tem os seus pianos de consumo,
que consegue realizar ao longo da sua vida;

Hip6tese 5: em cad a perfodo existem duas gerac;5es, que se encontram em perfodos

distintos da sua vida (perfodos 1 e 2);
Hipotese 6: as agentes econ6micos sao racionais, que tem por objectiv~ maximizar a
sua utilidade, que e func;ao do consumo nos dais perfodos
(6.1) max U(C" C2 )
em que C1e 0 consumo no perfodo 1 e C2 0 consumo no perfodo 2.

Hip6tese 7: a economia e fechada, 0 que significa que 0 valor da poupanc;a total e igual
ao valor da poupanc;a interna.
Vejamos, com base nestas hip6teses, como se pode descrever 0 comportamento racional
do agentes, no caso de MO existir nesta sociedade nenhum sistema de pens5es e, a partir
desta situac;ao, qual e0 seu comportamento quando nessa sociedade for introduzido
um sistema de pens5es do tipo capitalizac;ao OU, alternativamente, um sistema do tipo
repartic;ao.
n50 existe nenhum sistema de pens6es

No caso de na economia nao haver nenhum sistema de pensoes, 0 comportamento do
agente pode ser descrita do seguinte modo:
(6.2) max U(C" C2 )

C, = w-s
C2 = S X (1 + r)
em que W e 0 rendimento do trabalho, Sea poupanc;a era taxa de jure. 0 agente
pretende maximizar a utilidade que obtem do consumo realizado ao longo do cicio de
vida, tomando decisao sobre 0 plano de consumo optimo, isto e, 0 valor do consumo no
perfodo 1 e no perfodo 2 que lhe permite obter a utili dade maxima. 0 valor da despesa
em consumo no perfodo 1 e determinado pelo valor do rendimento desse perfodo, isto
e, do rendimento do trabalho. No perfodo 2 nao tem rendimento do trabalho, pelo que
so tera recursos para despender em consumo se tiver poupado rendimento no perfodo 1
para poder ser dispendido no perfodo 2. Se tiver feito poupanc;a de valor S no perfodo 1,
significa que transfere esse valor para ser usado em consumo no perfodo 2. Mas obtem
ainda 0 rendimento de valor r x S , pela aplicac;ao financeira que faz dessa poupanc;a,
tendo em atenc;ao a taxa de juro r que vigora nessa economia. Se fizer poupanc;a de valor
5 no perfodo 1, podera entao fazer despesa de consumo de valor W - S no perfodo 1
e de valor S + r x S no perfodo 2.

A poupanc;a e enta~ a variavel de aq;ao para este agente. 0 agente decidin3 sabre a
poupanc;a optima, isto e a que determina 0 plano de consumo (el> C2 ) que maximiza
a sua utilidade, tendo como dados 0 rendimento no perfodo 1 (W, salarios) e a taxa de
jura r. Numa hip6tese de economia fechada, 0 total da poupanc;a dos agentes forma a
poupanc;a total da economia.
existe um sistema de pensOes de capitaliza~50

e
A partir da situac;ao anterior, admitamos que introduzido um sistema de proteq;ao social
em que as pensoes seguem a modalidade de capitalizac;ao. Isto significa que 0 agente e
obrigado a descontar uma parte do seu rendimento salarial para um fundo que capitaliza
ataxa de jure r. Nestas condic;5es, 0 comportamento do agente pode ser descrito como:
(6.3) max U(C" C,)
C, = W x (1- b) - 5
C, = 5 X (1 + r) + b X W X (1 + r)
em que be a taxa de contribuic;ao (percentagem do rendimento salarial) para 0 sistema
era taxa de jure. A diferenc;a, relativamente a situac;ao anterior, e que hi! poupanc;a
voluntaria (5) e poupanc;a forc;ada (constituic;ao de fundos de pens1ies a partir de uma parte,
b, do rendimento salarial). No perfodo 2 0 valor da despesa em consumo e igual ao valor
dos recursos nao dispendidos no perfodo 1 (poupanc;a S) e 0 rendimento das aplicac;5es
financeiras da poupanc;a ataxa r (0 rendimento r x S), do capital constitufdo pelo sistema
de capitalizac;ao, que pode ser dispendido em consumo (b x W) e do rendimento que e
obtido pela sua capitalizac;ao a taxa r que vigora na economia (r x b x W).
o agente econ6mico decidiri3 entao sabre a poupanc;a optima (que maximiza a sua
utilidade) tendo, como dados, 0 rendimento salarial obtido no perfodo 1 (W), a parte
obrigat6ria de desconto para a seguranc;a social (fracc;ao b do rendimento salarial) e a
taxa de jura r.
existe um sistema de pensiies de repartifiio (ou "pay-as-you-go")

Admitamos que, alternativamente, a sistema de pens5es e do tipo repartic;ao. Nestas
condic;5es, a comportamento do agente pode ser descrito como:
(6A) max U(C" e,)

c, = W X (1- ~) - 5
C, = P + 5 X (1 + r)
em que pea valor da pensao, J3 e a taxa de contribuic;ao (percentagem do rendimento
salarial) para a sistema de pensoes ere a taxa de jura. Nestas condiC;5es, no perfodo 1

o agente desconta uma fracc;ao J3 do seu rendimento salarial para 0 sistema de protecc;ao
social. No perfodo 2 0 agente disp5e de recursos que sao, para alem do rendimento MO
dispendido no perfodo 1 (a poupanc;a S), 0 valor do rendimento das aplicac;5es financeiras
da poupanc;a, a taxa de jure r (0 rendimento r x S) e 0 valor da pensao recebida do
sistema de protecc;ao social (p).
o agente decidin3 sabre 0 valor da poupanc;a optima (que maximiza a sua utilidade)
tendo, como dad os, 0 seu rendimento salarial (no perfodo 1), 0 valorda pensao (obtido no
perfodo 2), a taxa de contribuic;ao J3 e a taxa dejuro r. Nestas condic;5es, 0 funcionamento
do sistema de pens5es tem dais parametres, a pensao pea taxa de contribuic;ao /3. No
caso de se pretender que 0 orc;amento da seguranc;a social esteja equilibrado (saldo =0),
estes valores MO sao independentes, pois 0 valor a pagar da pensao p depende 0 valor
das contribuic;5es que os agentes pertencentes a gerac;ao mais jovem pagarem para 0
•
sistema. E filCil perceber que so poderemos ver a relac;ao que deve haver entre p e J3 se
analisarmos, em termos agregados, 0 funcionamento da economia, uma vez que esta
relac;ao nao efixada em termos individuais mas e func;ao do total de receitas do sistema
(dado por " J3" e pelo numero de agentes da gerac;ao mais jovem) e do total das despesas
(dado por " p" e pelo numero de agentes que pertencem a gerac;ao idosa).
fundonamento agregado de sistemas de pensOes
Vamos continuar a analise, agora em termos agregados, comparando os sistemas de
pensoes de repartic;ao e de capitalizac;ao. Importa ver como estes dois sistemas funcionam
em termos agregados, e como se comportam em resposta a variac;5es demograficas e
de alterac;5es de variaveis economicas.
Continuando com as hipoteses enta~ formuladas, admitamos que ha do is "pedodos', t e

t - 1, e que hi! duas gerac;5es em cada perfodo: i) populac;ao trabalhadora (que contribui
para 0 sistema de protecc;ao social) e ii) a populac;ao reformada (que e beneficiaria das
prestac;5es pagas pelo sistema de pens5es). Consideremos entao as seguintes variaveis:
Nr' populac;ao empregada no perfodo t
N[ populac;ao reformada no perfodo t
WtW salario medio no perfodo t
Pt pensao media no perfodo t
b t taxa de contribuic;ao para 0 sistema de seguranc;a social no perfodo t
rt taxa de juro no perfodo t

p
qt = -...!. taxa substituic;ao do rendimento no perfodo t
Wt
Podemos calcular a taxa de crescimento do emprego entre 0 perfodo t - 1 eo perfodo

t como:
(6.50)
e a taxa de crescimento do salario medio entre 0 perfodo t - 1 eo perfodo t como:
(6.5b)
sistema de reparti~50
Consideremos 0 sistema de pens5es de repartic;ao (ou PAYG), em que sao as contribuic;5es
para 0 sistema feitas pela populac;ao empregada (gerac;ao mais jovem) que permitem
pagar as pens5es da populac;ao reformada (gerac;ao mais idosa). Admitamos que 0 saldo
do sistema e nulo, isto e, as receitas do sistema (contribuic;5es) igualam as despesas
(prestac;5es, pens5es). Tem-se entao:
(6.6)
Admitamos tambem que todos os trabalhadores chegam a idade da reforma e que MO

hi! reformados num perfodo que MO tenham sido contribuintes no perfodo anterior, e
portanto temos:
(6.7) N t' -- N tW- l
de onde vem, tendo em considerac;ao a expressao (6.Sa):
(6.8)
e portanto:
(6.9) P, = W, x b, x (1 + n,)
Conclui-se enta~ que 0 nfvel das pensoes depende positivamente do salario actual e da
taxa de contribuic;ao actual para 0 sistema (isto e, da gerac;ao actual, que trabalha) e,
tambem, da taxa de crescimento do emprego. Uma diminuic;ao da taxa de crescimento do
emprego reflectir-se-a, cetedspanbus, numa diminuic;ao da pensao (admitindo a hip6tese
de orc;amento equilibrado do sistema, nao gerando defices nem superavits).
sistema de capitaliza~50
Consideremos 0 sistema de pensOes de capitalizac;ao, em que as presta<;ees sao financiadas
pelo capital acumulado (poupanc;a formada no perfodo anterior) e pelo rendimento do
capital. Admitindo as mesmas hip6teses (de orc;amento com saldo nulo e que a populac;ao
reformada num dado perfodo e a populac;ao empregada no perfodo anterior), vem:
(6.10)
Admitindo de novo a hip6tese apresentada em (6.7), obtem-se:
(6.11)
Conclui-se enta~ que 0 nfvel das pensoes depende positivamente do salario auferido
pela populac;ao reformada quando era populac;ao empregada (i.e., 0 salario no perfodo
anterior), da parte do salario com que contribufram para 0 sistema e da taxa de jure.
compara~50 dos dais sistemas

Para compararmos as dais sistemas podemos admitir que a taxa de contribuic;ao para 0
sistema e fixada, que se mantem constante (b t = b) e analisar 0 efeito sabre a taxa de
substituic;ao do rendimento (i.e., 0 valor da pensao em relac;ao com 0 salario media) de
variaveis econ6micas e demogrilficas. No sistema de repartic;ao temos que, da expressao
(6.9) vem:
P,
(6.12) q, = - = b x (1 + n,)
W,
o que significa que a taxa de substituic;ao do rendimento, dada a taxa de contribuic;ao

para 0 sistema, depende da taxa de crescimento do emprego (a variavel fundamental
para manter 0 sistema equilibrado). Um crescimento maior do emprego permitira, dado
b, uma taxa de substituic;ao do rendimento mais elevada.
No sistema de capitalizac;ao temos que, da expressao (6.11) vem, tomando em considerac;ao

as expressoes (6.Sa) e (6.Sb):
P, b x (1 + "-1)
(6.13) q,=-=
Wt 1 + wt
o que significa que, uma vez fixada a taxa de contribuic;ao para 0 sistema, quanto maior
fora taxa dejuro (.3 qual capitalizam as poupanc;as acumuladas) tanto maior podera ser,
para um on;amento equilibrado, a taxa de substituic;ao do rendimento (i.e., a pensao
media, em relac;ao com 0 salario medio). Por outro lado, quanto menor for a taxa de
crescimento do salario medio, ceteds panbus, tanto maior sera a relac;ao entre a pensao
eo salario (pois este, tom ado como refenencia, e menor em termos relativos).
Podemos, alternativamente, considerar a hip6tese de fixarmos a taxa de substituic;ao do

rendimento (qt = q) e analisarmos de que facto res depende entao 0 valor da taxa de
contribuic;ao para 0 sistema. No sistema de repartic;ao temos que, da expressao (6.9) se
obtem:
(6.14)

o que significa que a taxa de contribuic;ao para 0 sistema, uma vez fixada a taxa de
substituic;ao do rendimento, e para ter um orc;amento de saldo nulo, depende da taxa
de crescimento do emprego: quanta menor esta for, tanto maior ten3 de ser esta taxa
de contribuic;ao.
No sistema de capitalizac;ao temos que, da expressao (6.11) se obtem, tomando em

considerac;ao a expressao (6.5b):
1 + Wt+1
(6.15) b, = q x --0--:-=
1+"
o que significa que quanta maior for a taxa de crescimento do salario, mantendo tudo
o resto constante, tanto maior ten3 de ser a contribuic;ao para 0 sistema para manter 0
saldo equilibrado e garantir que a taxa de substituic;ao do rendimento nao se altere. Par
outro lado, quanta maior for a taxa dejuro tanto menor podera ser a taxa de contribuic;ao
para 0 sistema que garanta 0 seu orc;amento equilibrado, para manter constante a taxa
de substituic;ao do rendimento.
Estes resultados sao muito importantes para se analisarem os efeitos de alterac;5es

econ6micas, demogrilficas e do sistema de emprego na sustentabilidade econ6mica dos
sistemas de pensoes na actualidade. Mais adiante, na ultima secc;ao, retomaremos este
assunto.
6.S. MECANISMOS DE GARANTIA DE RECURSOS (DE RENDIMENTO

MiNIMO)
Vimos atn3s alguns aspectos do funcionamento de sistemas de pens5es que tem, no

Estado-providencia, uma l6gica de seguro. Foi posslvel identificar, relativamente aos
sistemas de pensoes apresentados (de repartic;ao e de capitalizac;ao) as variaveis crlticas
de que depende a sua sustentabilidade econ6mica. Mas existem outras modalidades de
protecc;ao social que MO assumem a narureza de seguro, tendo natureza de solidariedade
e destinadas ao objectiv~ de reduc;ao da pobreza. Estao nesta situac;ao as prestac;5es
de garantia de recursos que garantem um rendimento mlnimo, sujeito a prova de falta
de recursos, isto e, medidas de natureza "means tested'. Em relac;ao a estas medidas
coloca-se uma questao importante quando os seus destinatarios forem pessoas em idade
activa: em que medida a atribuic;ao deste beneflcio constituira um desincentivo aoferta de
trabalho e, portanto, a sua actuac;ao, que gera efeitos positivos em termos de equidade,
•
nao ira ter efeitos negativos em termos de eficiencia econ6mica? E desse assunto que
vamos tratar agora, atraves da apresentac;ao de um modele simples representando a
forma de actuac;ao desta polftica.
Consideremos uma familia que possa ser beneficia ria de uma transferencia desta natureza.
Consideremos, por simplificac;ao, as seguintes hip6teses simplificadoras:
• todas as famflias tem uma mesma dimensao padrao, pelo que nao vamos
considerar diferenc;as de dimensao das famflias na aplicac;ao da medida de
polftica;
• 0 governo estabeleceu um limiar de rendimento minima, m par familia, 0 que

significa que nenhuma familia devera ter um rendimento inferior a esse valor m
nesta sociedade, 0 que constitui um objectiv~ de polftica social;
• as famflias tem um rendimento da actividade econ6mica (per exemplo, salarios)

de valor g.
Um dispositivo de garantia de recursos (rendimento minima) consiste na atribuiC;§o de uma

transfenencia de rendimento a todas as famflias que tiverem um rendimento primario de
valor g < m de forma a elevar 0 rendimento da familia ate ao valor considerado mlnimo,
m. 1550 significa que a medida e polltica consiste na atribuiC;§o de uma afectaC;§o diferencial
de valor 5, calculada como:
(6.16) 5 = m - g, sendo g <m

Vejamos a Figura 6.1 que representa 0 rendimento prima rio, obtido da actividade econ6mica
(em abcissas) e 0 rendimento disponlvel, apOs as transferencias de rendimento mlnimo
(em ordenadas). Se 0 rendimento primario for inferior a 00, 0 rendimento disponlvel
(obtido apos a transferencia) sera igual a OA (= m), pois este e 0 rendimento mlnimo
garantido nesta sociedade.
rendimen to
di'ponive!
B
(m) A
oL-----------~------------~
D rendimento da
actividade econ6 mica
Figura 6.1

Com a garantia de rendimento minima de valor m, hi! desincentivo a procura de trabalho

para as trabalhadores com rendimento salarial inferior a m: quem trabalhar e tiver um
salario inferior am, teria um rendimento inferior ao que 0 Estado garante pelo rendimento
minima, pelo que sera compensador MO trabalhar.
Fac;amos a interpretac;ao desta afectac;ao diferencial de rendimento. Sendo esta afectac;ao

diferencial obtida como a diferenc;a s = m - g, em que s e um subsfdio pago ao
beneficia rio, esta afectac;ao diferencial pode ser interpretada como um imposto negativo
sabre 0 rendimento primario, de acordo com uma taxa t. A expressao (6.16) pode enta~
expnmlr-se como:
(6.17) s=m-txg, t>O
em que (6.16) e um caso particular, com t = 1, isto e, em que vigora a taxa de 100%
para os titulares de rendimento primario g < m.
Para reduzir os efeitos negativos sobre a oferta de trabalho (ou, dito de outro modo, da
procura de emprego), deve fazer-se com que 0 subsidio s diminua com 0 rendimento
primario g, mas diminuindo a um ritmo inferior ao do aumento de g, mantendo os
beneficiarios com interesse em trabalhar. Isto significa que a expressao acima seja:
(5.18) s=m-txg, O<t< 1
A Figura 6.2 representa esta situac;ao.
Vejamos as consequencias desta alterac;ao da politica, e em que consiste. Para garantir

o rendimento minimo no valor inicialmente fixado em OA (= m), 0 campo de aplicac;ao
da medida de politica alarga-se (de 0 para 0'), isto e, inicia-se a um nivel de rendimento
mais elevado 0 acesso a medida de politica, originando um custo mais elevado desta
polftica. Isto e, para aumentar a eficiencia e manter 0 valor do rendimento minimo, 0
custo desta medida au menta.

trndimCTlIO
d;'ponh'd
(m) A ",:"","'"
..............................
o~----------~--~------------->
o Trndimrn'u da
aClividacle ccun6mica
Figura 6.2
o valor do parametro t tem assim dais efeitos: i) sabre a oferta de trabalho; ii) sabre 0
custo da medida. Quante mais elevado for t, mais desencoraja a oferta de trabalho, mas
menor e0 limite de acesso e, portanto, menor sera 0 seu custo. Quanta menor for t,
tanto maior sera 0 incentiv~ a oferta de trabalho, mas maior sera 0 seu custo. Vejamos
as dais casas extremos, t = 0 au t = 1. Com t = 1, tem-se s = m - t x g para g < In
e estamos na situac;ao apresentada na Figura 6.1, rendimento minima garantido, que
desincentiva ao trabalho as beneficiarios deste rendimento minima garantido. Vejamos 0
caso extrema em que t = 0, que e representado na Figura 6.3.
Neste caso tem-se s = m para g <m e estamos na situac;ao em que nao ha afectac;ao
diferencial mas, antes, uma afectac;ao "universa l", de valor uniforme, para todos os que
tiverem rendimento primario inferior am. Obsetvando a Figura, verifica-se que todos os
que tiverem rendimento g <m recebem um rendimento uniforme de valor s. Sendo a
taxa de imposto negativo de 0%, reduz-se ao minimo 0 desincentivo aoferta de trabalho
(ou, 0 que significa 0 mesmo, a procura de trabalho) para quem tiver rendimento g < m
. Mas ha desincentivo ao trabalho para os MO beneficiarios do rendimento minimo que
tenham rendimento primario entre 00 e 00'.

rendimen to
di'ponivei
(m) A
/,,/
O~-------D"--------"D-·---------------re-"d-ime
--",-oili
C>
actividade ewn6mica
Figura 6.3
Uma forma de ver a soluc;ao para 0 problema do desincentivo encontra-se representada

na Figura 6.4.
rendimen to
di'ponivei
B
-------------.,.,/
(m) A ............... ~
/
/
/
///'
/////
O~----~D------D~·~DL.~
. ------------~
rendimen to da
actividade ewn6mica
Figura 6.4
A populac;ao que se encontra em 00, a populac;ao mais pobre, obteria um rendimento

adicional de valor m, a que corresponde um imposto negativo de taxa marginal t igual
a zero, nao desincentivador aoferta de trabalho. A populac;ao que se encontra acima de
0, correspondendo a uma pobreza menos extrema, 0 valor do subsfdio corresponderia
a uma taxa marginal de imposto mais elevado, mas inferior a 100% , reduzindo assim 0
risco ao desincentivo a oferta de trabalho.

Ficam assim ilustradas algumas das dificuldades que se defronta ao desenhar um programa
de proteq;ao social dirigido a populac;ao pobre e que coloca, no centro da decisao, as
oPC;5es a tamar envolvendo a equidade (reduc;ao da pobreza), a eficiencia (efeito na oferta
de trabalho) e 0 custo do programa.
-
6.9. SISTEMAS DE PENSOES, CRISE E REFORMAS
o Conselho Europeu de Laeken, realizado em Dezembro de 2001, " ,.. tomou conhecimento
do Relat6rio conjunto sabre as pens5es elaborado pelo Comite de ProtecC;§o Social e pelo
(omite de Polftica Econ6mica. A adequa¢odas pens5es, a sustentabJl/dadedos regimes
de pens5es e a sua modemiza¢o e a melhoria do acesso as pens5es complementares
revestem-se de particular importancia para fazer face a evoluc;ao das necessidades"
(Relat6rio das Conclusoes da Presidencia, italico nosso).
Sao assim tres os macro-objectiv~s trac;ados para as reformas que devem ser realizados
pelos Estados da Uniao dos seus sistemas de protecc;ao social: i) a adequac;ao das pens5es;
ii) a sustentabilidade dos regimes de pens5es; e iii) a modernizac;ao dos sistemas. Na
sequencia deste enunciado de objectiv~s, em 2002 teve lugar uma primeira vaga de
Relat6rios Nacionais de Estrategia em que os varios Estados membros identificaram, em
termos nacionais, estes objectiv~s e desenharam polfticas visando esses objectiv~s. Foi
com base nestes relat6rios que a Comissao e 0 Conselho adoptaram 0 "Joint Report on
adequate and sustainable pensions', em Marc;o de 2003. 0 Conselho Europeu em Marc;o

de 2003 convidou os parses membros a realizarem as reformas dos seus sistemas de
pens1ies pela aplicac;ao, nesse processo, do Metodo Aberto de Coordenac;ao (MAC). Os
parses apresentariam enta~, no Verao de 2005, uma segunda vaga de Relat6rios Nacionais
de Estrategia.
No Relat6rio Conjunto de 2003, acima citado, era salientada a interdependencia entre

a sustentabilidade financeira e a adequac;ao das pensoes no contexte de sociedades
em processo de envelhecimento, e a necessidade de reformas que visem conseguir
sistemas de pens5es que garantam uma seguranc;a adequada de rendimento e sejam
financeiramente sustentaveis. Chamava ainda a atenc;ao para a necessidade de criar
incentiv~s para que os trabalhadores mais velhos permanecessem por mais tempo no
mercado de trabalho, fortalecer a relac;ao entre as contribuic;5es e os benefrcios socia is e
reforc;ar 0 financiamento publico e privado dos sistemas, tendo especialmente em mente
as implicac;5es de longo prazo que decorrem, para os encargos das pensoes, do aumento
da esperanc;a media de vida.

Estimava-se na altura que, no horizonte de 2050, mantendo-se as polfticas inalteradas,

as tendencias demogrilficas, 56 por si, levariam a um aumento em 2.2 pontos percentuais
a percentagem da despesa em proteq;ao social no PIB para a UE-25. Os rikios de
dependencia dos idosos (a populac;ao com 65 e mais anos em percentagem da populac;ao
com idade 15-64 anos) duplicariam entre 2005 e 2050 (passando de 24% para 51 %). 0
rikio de dependencia econ6mica (a populac;ao com 65 e mais anos em percentagem da
populac;ao empregada) passaria de 37% em 2005 para 70% em 2050.
As reformas realizadas pelos Estados membros siruam-se no ambito de onze objectiv~s

estrategicos acordados no Metodo Aberto de Coordenac;ao (MAC) e que se dirigem aos
grande objectiv~s (adequac;ao, sustentabilidade e modernizac;ao) atn3s referidos. Vejamos,
de forma sumaria, alguns progressos realizados1 .
adequa~50 das pensOes
Foram identificados tnes objectiv~s estrategicos visando a adequac;ao das pensoes:
Objectiv~ l-Assegurar que as pessoas mais idosas nao sao colocadas em risco
de pobreza e que podem gozar um nfvel de vida digno; que possam partilhar 0
bem-estar economico e por isso participar activamente na vida publica, social e
cultural do seu pafs.
a
Trata-se de assegurar populac;ao mais idosa um rendimento mfnimo garantido,
cuja provisao e feita de forma diferente nos varios pafses da Uniao Europeia.
Algumas reformas foram efectuadas em varios Estados Membros visando melhorar
os nfveis mfnimos de pensao e reduzir os nfveis de pobreza da populac;ao idosa.
Objectivo 2 - Garantir a todos os indivfduos pens5es de nfvel adequado, publicas

e/ou privadas, que Ihes permita manter um nfvel de vida aceitavel apos a reforma.
As tendencias do mercado de trabalho e algumas reformas dos sistemas de
pensoes poderao ter como efeito uma tendencia futura para a reduc;ao do valor
relativo das pens5es, pela reduc;ao da taxa de substituic;ao do rendimento para
alguns escal5es etarios. Para fazer face a este problema, algumas medidas de
polftica tomadas consistiram em promover 0 prolongamento da idade de reforma,
aumentando a taxa de emprego para a populac;ao mais idosa.
Objectivo 3 - Promover a solidariedade intra- e inter-geracional.

Algumas medidas tomadas por Estados Membros visaram aumentar 0 conteudo
redistributivo dos sistemas de pens5es.
1 Ver, para uma descric;ao pormenorizada das reformas realizadas nos parses da Uniao Europeia,
o relat6rio BJROPEAN COMMISSION, 2006 "Adequate and Sustainable Pensions, Synthesis
Report 2006'.
sustentabilidade
Foram identificados cinco objectiv~s estrategicos visando a sustentabilidade dos sistemas
de pens5es:
Objectivo 4 -Alcanc;ar um elevado nfvel de emprego atraves reformas adequadas

do mercado de trabalho no ambito da Estrategia Europeia de Emprego.
o aumento do emprego eum factor importante para garantir a sustentabilidade
dos sistemas de pensoes, pelo que algumas medidas tomadas com este objectiv~
(reduc;Oes de impastos, aumento dos beneffcios fiscais) pod em ter efeito positiv~,
ainda que muito frequentemente nao estejam integrados num conjunto coerente
de medidas vi sando a sustentabilidade dos sistemas de pens5es
Objectivo 5 - Assegurar que, atraves de polfticas econ6micas e de emprego,

todos os ramos da protecc;ao social, em particular os sistemas de pens5es,
oferec;am incentiv~s para a participac;ao de trabalhadores mais idosos, que os
trabalhadores nao sejam encorajados a reforma antecipada e que nao sejam
penalizados por permanecerem no mercado de trabalho para alem da idade
normal de reforma e que os sistemas de pens5es facilitem a opc;ao pela reforma
gradual.
Varias medidas de reforma dos sistemas de pens5es que tem-se dirigido neste
senti do.
Objectivo 6 - Reformar os sistemas de pensoes de forma apropriada tendo em

considerac;ao 0 objectiv~ de manter a sustentabilidade das financ;as publicas.
Ao mesmo tempo, a sustentabilidade dos sistemas de pens5es necessita de ser
acompanhada por boas polfticas orc;amentais incluindo, quando necessario, uma
reduc;ao da dfvida. As estrategias adoptadas para alcanc;ar este objectiv~ pod em
tambem incluir 0 estabelecimento de fundos de pensoes.
Varias reformas dos sistemas de pens5es traduziram-se em aumento de incentiv~s
para 0 prolongamento da idade de reforma, alterac;ao de metodo de calculo de
pensoes tendo em considerac;ao todo 0 cicio de vida por forma a ter em conta 0
aumento da longevidade, fortalecer a relac;ao entre a contribuic;ao para 0 sistema

e 0 nfvel dos beneffcios socia is, incentiv~ a pianos privados de reforma.
Objectiv~ 7 - Assegurar que os sistemas de pensoes e as suas reformas

mantenham um equilfbrio justo entre a populac;ao activa e a populac;ao reformada,
MO sobrecarregando a primeira e garantindo pens5es adequadas para a segunda.
Algumas reformas realizadas por alguns Estados Membros traduziram-se em
medidas visando um maior equilfbrio do esforc;o financeiro entre gerac;5es, atraves

de alterac;5es nas formulas de calculo das pensoes e sua indexac;ao e valor das
taxas de contribuic;ao para 0 sistema.
Objectiv~ 8 - Assegurar que, atraves de adequada regulamentac;ao e gestao, as

esquemas privados e publicos de pensoes garantam pensoes com as requeridas
eficilencia, disponibilidade e seguranc;a.
Trata-se de um aspecto essencial para a gestao dos sistemas publicos e
privados. Nos sistemas PAYG as nfveis de pensoes adequados dependem do
nfvel da populac;ao activa, da populac;ao reformada e da taxa de emprego
(ver atn3s, na secc;ao 5.3). Nos sistemas de capitalizac;ao, a viabilidade destes
sistemas depende da capacidade de constituir reformas 5uficientes para 5uportar
financeiramente as encargos com as pens5es e a capacidade de transferir, ao
longo do tempo, recursos financeiros. Este objectiv~ e, portanto, fundamental
para a sustentabilidade dos sistemas de pensoes.
moderniz~50 dos sistemas de prot~50 social

Foram identificados tnes objectiv~s estrategicos visando a modernizac;ao dos sistemas
de pens5es:
Objectivo 9 - Assegurar que os sistemas de pens5es sejam compatfveis com

o que se requer em temos de flexibilidade e seguranc;a no mercado de trabalho;
que, sem prejufzo da coerencia dos sistemas fiscais dos Estados Membros, a
mobilidade do trabalho dento de cada Estado e entre Estados, e formas de
emprego MO standard nao penalizem os direitos das pessoas as pensoes e que
o auto-emprego nao seja desencorajado pelos sistemas de pensoes.
Objectivo 10 - Rever as pensoes com vista a assegurar que seja dado igual
tratamento a homens e mulheres, tendo em considerac;ao as obrigac;5es no
quadro da legislac;ao europeia.
Objectivo 11- Tornar os sistemas de pens5es mais transparentes e adaptaveis

as alterac;5es das circunstancias de forma a que os cidadaos possam ter confianc;a
nesses sistemas. Desenvolver sistemas de informac;ao crfveis e facilmente
compreensfveis sobre as perspectivas de longo prazo dos sistemas de pensoes
no que respeita a evoluc;ao provavel dos nfveis das pensoes e das contribuic;5es
para os sistemas. Promover os consensos mais alargados possfvel no que respeita
a polfticas de pens5es e suas reformas. Melhorar a base metodol6gica para uma
monitorizac;ao das reformas das pens5es.
Apontaram-se, em termos gerais, os objectiv~s estrategicos que tem estado presentes

nas reform as dos sistemas de pens5es e que tem constitufdo objecto do Metodo Aberto

CAPiTULO 6. FUNDAMENT05 ECONOMIC05 DA POLiTICA 500Al
de Coordenac;ao (MAC) no espac;o da Uniao Europeia. Nao e posslvel, pelo volume de

informac;ao sobre as diferentes experiencias nacionais, a complexidade de que se reveste
este metodo de coordenac;ao e a complexidade tecnica de algumas destas materias,
aprofundar este assunto neste capitulo. Recomenda-se, portanto, a consulta de textos
•
da Comissao e estudos recentes sobre este assunto. E uma metodologia de coordenac;ao
ainda muito recente, cuja avaliac;ao tecnica e polftica ainda esta por fazer, ainda que
algumas analises recentes considerem que estafa a contribuir para 0 surgimento de um
novo paradigma de polftica social na Uniao Europeia (ECKARDT, 2005), face aos grandes
desafios que sao colocados a estes sistemas e que, resumidamente, se colocam aos
seguinte nfveis: i) as mudanc;as demogrilficas (aumento do envelhecimento da populac;ao,
traduzida no aumento do rikio de dependencia); ii) problemas do mercado de trabalho,
que se traduz numa insuficiente utilizac;ao da mao de obra, designadamente pelo aumento
do desemprego; iii) alterac;5es socio-culturais que se traduzem no aumento da flexibilidade
das relac;5es laborais e no aumento das relac;5es laborais de natureza nao permanente;
iv) aumento das interdependencias internacionais (globalizac;ao) que agravam a pressao
sobre os custos de mao de obra e a concorrencia entre diferentes sistemas fiscais e
sistemas de protecc;ao social (ECKARDT, 2005:248). Trata-se, afinal, de uma forma de 0
" modelo social europeti' procurar manter a sua capacidade de sobrevivencia enquanto
sistema de garantia de direitos sociais.
Em geral os manuais de Polftica Social MO abordam a sua fundamentac;ao econOmica

em tao grande profundidade quanto e feita neste capftulo. A opc;ao seguida foi dar uma
orientac;ao aexposic;ao te6rica da fundamentac;ao da Polftica Social identica aque e dada,
para a Polftica EconOmica, numa obra recente:
ACOCELLA, N. (1998). The Foundations of Economic Policy. Cambridge University Press .

•
E um livro de fundamentac;ao de poiftica economica. Mas segue uma orientac;ao e
tem um conteudo que e muito uti I (pois tem aspectos comuns) para a fundamentac;ao
economica da Poiftica Social. Aconselha-se a leitura do Capftulo 5 (" Social preferences
and institutionS'), onde 0 autor apresenta os teoremas fundamentais da economia do
bem-estar. Aconselha-se tambem a leitura do Capftulo 6 C'Marketfaliures: microeconomic
aspectS'), sobre fracassos de mercado.
Para uma abordagem microeconOmica da actuac;ao do Estado, fundamentando as polfticas

publicas, aconselha-se a consulta da obra:

CONNOLLY, S. & Munro, A. (1999). Economics of the PublicSector. Prentice Hall.

em particular os capitulos 2 ("Economic Rationales for the State'), 3 ("Equity and
EfficiencJ'), 4 ("Public Goods') e S ("ExternalitieS'). 0 livro segue uma abordagem rigorosa
mas simples, de leitura Facil para quem nao tiver formac;ao matematica.
Recomenda-se tambem a leitura dos seguintes capfh..llos onde se faz uma exposic;ao
rigorosa e simples da materia te6rica sabre 0 risco e 0 funcionamento doe mercados
de seguros, tendo tambem grande preocupac;ao com as aplicac;5es a polfticas publicas
concretas, em particular as polfticas sociais.
CONNOLLY, S. & Munro, A. (1999). Economics of the Public Sector. Prentice Hall. Capitulo
6 ("Asymmetric Informatior/'), pp. 88-101 e Capitulo 16 ("Social insurance and the
Welfare State'), pp. 290-310.
Dutro livre escrito para apresentar a fundamentac;ao econ6mica da polftica social e0

seguinte:
ROSNER, Peter G. (2003). The Economics of Social Policy. Edward Elga, Capitulo 2
("Equilibrium, welfare, uncertaintY') e Cap. 3 ("Economic aspects ofSocial Policy'),
pp. 22-78.
Para uma visao mais aprofundada da Seguranc;a Social, recomenda-se a leitura do seguinte
texto que constitui uma referencia obrigat6ria no estudo deste assunto:
FELDSTEIN, M. 6 LIEBMAN, l. (2002). Social Security. In AUERBACH, A. l., FELDSTEIN,

M. Handbook of Public Economics 4. North Holland.
Para 0 conhecimento da realidade europeia na UE-27, quer em termos dos principais

desafios que sao colocados aos sistemas de protecc;ao social quer em relac;ao as reform as
em curso dos sistemas e do papel das instituic;5es da Uniao Europeia nesse processo,
deve ler-se 0 relat6rio:
EUROPEAN COMMISSION (2006). Adequate and SUstainable Pensions. Synthesis Report

2006.

• Que 0 leitor compreenda 0 conceito econ6mico de ehcit§ncia e sua aplicac;ao
para compreender 0 funcionamento dos mercados e a natureza das afectac;5es
de recursos que origina, distinguindo entre a eficiencia no consumo, a eficiencia
na produc;ao e a eficiencia global da economia;

• Que 0 leitor fique a conhecer os Teoremas Func/amentais da Economia do Bem-

-Estare perceber em que condic;5es 0 funcionamento dos mercados permitem
conduzir a afectac;5es de recursos caracterizados pela eficiencia global; conhecer
os conceitos econ6micos subjacentes a estes do is Teoremas, bem como as suas
implicac;5es para a compreensao do funcionamento de uma economia;
• Que fiquem a conhecer 0 conceito de fracasso de mercado numa perspectiva

microeconomica, saber as suas principais manifestac;5es e as formas de
intervenC;§o dos poderes publicos mais adequados a estas situac;5es; saber
situar, neste contexte, a fundamentac;ao das polfticas p(Jblicas sociais;
• Perceber a centralidade dos conceitos de ehcJi§nda e de eqU/dade na

fundamentac;ao econ6mica da Polftica Social e algumas das suas implicac;5es no
ambito da intervenc;ao dos poderes publicos com finalidades sociais, destacando
o conhecido ttad~offentre estes do is objectiv~s de polftica.
• Que os leitores conhec;am 0 conceito de dsco sodal e consigam enquadrar

teoricamente as varias situac;5es em que a Poiftica Social e requerida para fazer
face a estes riscos, identificando as varias modalidades de fracasso de mercado
em que pod em incorrer para a sua protecc;ao;
• Que os leitores aprendam 0 conceito de selec~§o adversa e a sua aplicac;ao

a situac;5es de riscos sociais em que tal fen6meno poderia ocorrer se Fosse
adoptada uma soluc;ao de mercado, conhecendo assim a fundamentac;ao da
seguranc;a social obrigat6ria contra riscos socia is;
• Que os leitores conhec;am 0 conceito de dsco morale percebam a sua aplicac;ao

a areas da polftica social em que possa ocorrer, sabendo fundamentar actuac;5es
de polftica dirigias a sua eliminac;ao.
• Que os leitores conhec;am a natureza dos diferentes sistemas de pensoes,

percebendo a diferenc;a entre sistemas de capitalizac;ao e de repartic;ao,
identificando para cada um deles quais sao as variaveis crfticas de que depende
a sua sustentabilidade econ6mica;
• Que os leitores percebam quais as principais zonas de conflitualidade de

objectiv~s que se colocam relativamente as polfticas "means-tested' dirigidas
a pobreza, quando os seus destinatarios sao populac;ao activa, polfticas de
rendimento mfnimo, especialmente quando conflituam objectiv~s de equidade
e de eficilencia;

• Que as leitores disponham de informac;ao actualizada sabre as pnnclpals

problemas que se colocam aos sistemas de protecc;ao social nos parses da Uniao
Europeia, bem como as principais reformas dos sistemas que tem vindo a ser
realizados na Uniao Europeia.
PALAVRAS-CHAVE
Ao lango deste capfh..llo foram utilizados varios conceitos que formam um glossa rio que vai
sendo enriquecido ao lango do livro. Sugere-se e recomenda-se que as leitores redijam
as palavras-chave que ajudam a identificar 0 conteudo desde capfrulo.
Aversao ao risco
Bem de merito
Bens p(Jblicos
Efichencia
Eficiencia no consumo, na produc;ao, eficiencia global
Externalidade, positiva, negativa
Fracasso de mercado
Informac;ao assimetrica
Miopia
Pooling eqUIlIbrium
Princfpio de Pareto
Risco moral
Riscos, riscos sociais
Seguro
Selecc;ao adversa
Separating eqUIlibrium
Sistema de "contnbUl¢o dehmdd' vs. de "beneficio dehmdd'
Sistema de capitalizac;ao, ou "funded'
Sistema de repartic;ao, PAYG, ou "unfunded'
Sistemas de pens5es "adequados' e "sustentavelS'
Taxa de substituic;ao do rendimento


1. Aponte a relevancia e tambem as Iimitac;5es do princlpio de Pareto para
estabelecer ordenac;5es sociais que determinem a existencia de situac;5es de
eficiencia econ6mica. Pode considera-se que ehcJi§ncia e um conceito isento de
jufzos de valor?
2. Discuta os conceitos de ehcit§ncia e de eqU/dade, confrontando-os com a

dicotomia, que a Polftica Social estabelece, entre soberania do consumldor e
direito social de cldadania.
3. Aponte razOes para que 0 ensino obrigat6rio seja fornecido gratuitamente numa
sociedade, ja MO havendo consenso relativamente ao ensino universitario,
especial mente para nfveis mais avanc;ados de formac;ao.
4. Acha que pode haver lugar a alguma fundamentac;ao econ6mica para que exista
um Setvic;o Nacional de Saude graruito em todas as especialidades?
5. Acha que se pode dizer que 0 desenvolvimento de pol/ficas acb'vas de emprego

constituem medidas que visam reduzir 0 risco moral que tem lugar quando se
aplicam medidas de polftica passivas?
6. Acha que a criac;ao de uma taxa moderadora nos servi~os de saude pode ser
justificada por razOes de eficiencia ou por razoes de equidade?
7. Explique porque pode ocorrer fen6meno de selec~§o adversa no caso da

protecc;ao contra 0 risco de desemprego, e indique formas de actuac;ao dos
Estados-providencia para lhes fazer face.
8. Acha que 0 envelhecimento da populac;ao, como caracterfstica geral de todos os

pafses ocidentais, gera efeitos identicos de risco de sustentabilidade econ6mica
dos sistemas de pensoes, quer eles sejam do tipo capitaliza¢o ou do tipo
repatt/~§o?
9. Refira as consequencias que adviriam, para 0 funcionamento de um sistema

de protecc;ao social do tipo repartic;ao se ele Fosse reformado e integralmente
passasse a ser do tipo capitalizac;ao. Acha que tal seria possfvel?
10. Em que medida 0 Metodo Aberto de Coordenac;ao, caracterfstico da polftica social

europeia, tem contribufdo para alguma uniformidade das reformas dos sistemas
de protecc;ao social na Uniao Europeia?

~ ,
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Proa.lCjaO
UNIVERSIDADE ABERTA
edic;ao eletron ica, 2018

enslnou
macroeconomia
Studies.
Hist6ria
Social, historia
. .
SOCIalS, social

Política Social - José António Pereirinha

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UNIVERSIDADE ABERTA I 2018

Col~o: eUAb I CoIegio Universitaria; N.o 16

CAPiTULO 1. POLirlCA SOCIAL NO CONTEXTO DAS POLirlCAS PUBLICAS

1.2. Politicas Publicas e 0 papel do Estado

1.3. Um modelo de descric;ao sistemica do processo politico

104. As finalidades da Politica Social

1.5. Objectivos e dominios de actuac;ao da Politica Social

1.6. Aspectos organizativos da Politica Social

1.7. Diversidade de concepc;i'ies de Politica Social

1.8.0 estudo da Politica Social: algumas opc;6es teoricas

1.9. Analise da Politica Social

1.10. Aspectos metodolOgicos de analise da Politica Social

CAPiTULO 2. AS ORIGENS E EVOlUC:;ii.O DO ESTADO-PROVIDENCIA

2.1. Estado-Providencia: uma (primeira) delimitac;ao conceptual

2.2. Origens do Estado-Providencia: a criac;ao das primeiras medidas

2.3. Expansao do Estado-Providencia: a difusao das medidas sociais

204.0 Estado-Providencia em Portugal: uma digressao historica

2.5. Trajectorias de crescimento do Estado-Providencia no pOs-guerra

2.6. Politicas de reduc;ao ("retrenchment) do Estado-Providencia

CAPIrUlO 3. PlURAUDADE DOS ACTORES NO ESTADO-PROVIDENCIA:

3.2. Os tres sectores da politica social: uma distinc;ao conceptual

3.3. 0 tereeiro-sector da politica social

3.4. Justificac;6es para a actuac;ao do Terceiro Sector

3.5. 0 terceiro sectorem Portugal

CAPiTULO 4. DIVERSIDADE DE REGIMES DE ESTADO-PROVIDENCIA

4.1. Analises comparativas de Estados-Providencia

4.2. Esping-Andersen e os tres mundos do capitalismo de bem-estar

4.3. Variedade de tipologias de Estado-Providencia

4.4. A Europa do Sui: realidade ou modelo?

4.5. Func;i'ies socia is do Estado na Uniao Europeia

4.6. Dimensao social da integrac;ao europeia: analise evolutiva

4.7. As reformas e 0 futuro do Estado-Providencia na Europa

CAPiTULO 5. FUNDAMENTOS NORMATIVOS DA POUTICA SOCIAL

5.1. Bem-estar (welfare): um conceito central em Politica Social

5.2. Ordenac;i'ies de estados sociais e func;6es de bem-estar social

5.3. Factores que infiuenciam 0 bem-estar: os direitos

5.4. Bem-estar social, necessidades sociais e problemas socia is

5.5. A relevancia da equidade em Politica Social

5.6. Bem-estar social e desigualdade do rendimento

5.7. Defices de bem-estar, pobreza e exclusao social

CAPiTULO 6. FUNDAMENTOS ECONOMICOS DA POLiTICA SOCIAL

6.1. Quest5es economicas fundamentais nas politicas publicas

6.2. Funcionamento do mecanisme de mercado

6.3. Fracassos de mercado e intervenc;ao do Estado

6.4. Eficiencia e equidade: a confiitualidade em politica social

6.5. Incerteza e riscos sociais

6.6. Fracassos de mercado e riscos sociais

6.7. Funcionamento dos sistemas de pens5es

6.8. Mecanismos de garantia de recursos (de rendimento minimo)

6.9. Sistemas de pens5es, crise e reformas

o presente texto e uma reedic;ao, em versao condensada, de dais livros publicados em

alem do Estado (capitulo 3) e a diversidade de formas institucionais das polfticas sociais

o capitulo2e dedicado ao conceito de Estado-Providencia, que necessita de clarificac;ao

Dedicaremos 0 capftulo seguinte (Capitulo 3) ao pluralismo dos acto res e ao papel do

na provisao do bem-estar, formas variadas de articulac;ao dos tnes sectores da Polftica

Segue-se-Ihe um capftulo (Capitulo 4) dedicado a uma apresentac;ao dos Estados-

Tratar-se-ao os fundamentos da intetvenc;ao pUblica, e nele distinguiremos duas dimens5es

Esta ultima questao remete-nos para 0 aprofundamento da analise normativa da Politica

Encontram-se na literarura diferentes significados para 0 termo "Poiftica Social", 0 que

1.1. 0 QUE SAO POLiTICAS PUBUCAS

Podemos entender, por pollticas publicas, "um conjunto de acc;5es interrelacionadas

facto de essas decis5es consistirem em identificar objectiv~s a alcanc;ar e em escolher os