Orcamento Do Estado - REVISTA FINAL

Universidade Eduardo Mondlane
Faculdade de Economia
Finanças Publicas
Sumario
1) A Apresentação da despesa e receita no OE
2) A Elaboração, discussão e votação do OE
3) A Execução e o controlo do OE. A conta do Estado.
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Apresentação das despesas e das receitas no orçamento
Uma das regras de organização do orçamento determina, como se verificou que a apresentação
das despesas e receitas obedeça a um conjunto de critérios ou códigos legalmente estabelecidos.
O sistema de classificação descrito analisado deve ser entendido como o conjunto dos critérios
padrão estabelecidos a nível internacional que cada país pode adoptar em parte ou na totalidade.
Justificam-se algumas observações.
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Apresentação das despesas e das receitas no orçamento
Em primeiro lugar, o sistema constitui um quadro de referência para todos os países permitindo,
assim alguma comparabilidade entre os respectivos orçamentos.
Em segundo lugar, cada país deve manter com a estabilidade possível os critérios seleccionados
de modo a permitir uma análise temporal da política orçamental e a identificação clara dos
objectivos e prioridades anual e sucessivamente assumidos.
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A classificação das despesas
Em qualquer orçamento, a despesa pública deve ser classificada simultaneamente, segundo
diversos critérios. Cada um deles fornece um tipo específico de informação que responde a
diferentes necessidades e objectivos de análise.
São quatro os principais critérios de classificação da despesa que integram, entre outros, o
sistema de classificação orgânica, funcional, económica e por programas.
Por exemplo, em Portugal são estes precisamente os critérios legalmente previstos.
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De acordo com a classificação orgânica, a despesa pública é determinada por departamentos da
administração pública que, em regra, correspondem aos “Ministérios”, em cada um destes, a
respectiva despesa apresenta-se desagregada pelos designados capítulos que correspondem a
serviços ou grupos de despesas afins, ao que se segue um grau de desagregação variável de país
para país.
As vantagens da adoptação deste critério são evidentes: permite identificar de uma forma fácil e
directa, o departamento/ministério responsável pela execução de cada bloco de despesa e, assim,
avaliar o seu contributo e desempenho no cumprimento dos objectivos e políticas do Governo.
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Se como se referiu, este é um dos critérios que integra o sistema de classificação, também é
verdade que a sua concretização ou esquematização em cada país varia em função da estrutura
orgânica do respectivo Governo. Mas, em cada país, o número e natureza dos
departamentos/ministérios pode mesmo variar de uma legislatura para outra com a
criação/extinção de ministérios.
Tal significa que a afectação dos recursos financeiros por departamentos deve reflectir em cada
orçamento anual, a organização político-administrativa do Governo em funções.
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De acordo com a classificação funcional, a despesa pública é desagregada pelos diferentes
domínios de intervenção do Estado, as designadas funções e subfunções a que correspondem,
finalidades especificas (como sejam a título ilustrativo: defesa nacional, educação, segurança
social ou transportes).
Em Portugal vigora desde 1995, o esquema de classificação proposto pelo Fundo Monetário
Internacional.
Importa destacar que a discriminação funcional da despesa é independente da organização
político-administrativa, isto é, não existe uma correspondência biunívoca entre subfunção e
departamento. A título de exemplo: a subfunção Educação integra toda e qualquer despesa
orientada para o mesmo objectivo independentemente dos departamentos/ministério “executores”,
os Ministérios da Educação, do Ensino Superior, mas também da Defesa Nacional, entre outros.
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No fundo, permite saber quanto é que o Governo afecta, dos recursos financeiros disponíveis, a
cada domínio da sua intervenção e não apenas quanto é que afecta a cada ministério.
Aqui reside a grande vantagem deste critério já que torna possível avaliar claramente, em cada
ciclo orçamental e para o conjunto de uma legislatura, se as prioridades politicas tem ou não,
tradução financeira e, no caso afirmativo, o seu grau de cumprimento.
Permite ainda identificar no longo prazo (para sucessivas legislaturas) quais foram e como
evoluíram as prioridades dos sucessivos Governos.
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A classificação económica possibilita uma decomposição por grandes agregados pois que após
uma primeira desagregação entre despesas correntes e despesas de capital segue a uma divisão em
doze agrupamentos económicos.
O tipo de informação facultado por esta classificação complementa os anteriores e é
indispensável para uma análise do orçamento do ponto de vista macroeconómico.
A título de exemplo, considere-se as Despesas com o pessoal e a componente das Transferências
correntes destinadas as famílias: o seu montante e, principalmente, a sua evolução face ao ano
económico (orçamento) anterior são reveladores dos efeitos esperados sobre o rendimento
disponível das famílias e o consumo privado, bem como do contributo desta variável para o
crescimento económico.
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Programa refere-se ao conjunto das despesas correspondentes a acções/medidas que
contribuem para a realização de um mesmo objectivo especifico.
Cada programa pode ser da responsabilidade de um ou mais ministérios e devera referir-se a um
horizonte plurianual.
Admite-se a título de exemplo, que um Governo estabeleça como objectivos a “ Promoção da
Segurança dos Cidadãos”, que terá como componentes a segurança entendida em vários
domínios: alimentação, medicamentos, infra-estruturas e equipamentos públicos (pontes, escolas,
hospitais).
Neste exemplo, estariam envolvidos os Ministérios da Agricultura, Saúde, Educação,
Equipamento Social ou Obras Publicas.
O programa integraria então a despesa necessária as actividades e acções e medidas
estabelecidas em cada domínio por cada ministério.
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A estruturação da despesa por programas apresenta diversas vantagens:
Permite identificar objectivos e políticas;
Permite avaliar a afectação dos recursos financeiros aos diversos objectivos;
Permite avaliar o seu grau de realização e os resultados obtidos.
A adoptação, na pratica desta classificação não deve ser interpretada como uma mera forma de
apresentação da despesa.
Significa antes de mais um complexo trabalho no âmbito da preparação do OE no sentido em
que aos diversos departamentos envolvidos se exige a clarificação das suas responsabilidades em
cada objectivo especifico, a definição dos seus próprios objectivos/metas e a avaliação dos
resultados esperados.
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A classificação das receitas
Do lado das receitas são apenas aplicados os critérios de classificação económica (Estado, SFA e
Segurança Social) e orgânica (apenas para o total dos SFA).
De acordo com a classificação económica as receitas são desagregadas entre receitas correntes,
receitas de capital e outras receitas.
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A classificação apresentada justifica três comentários de diferente natureza.
Em primeiro lugar, os capítulos de receita (14 a 17) que integram “ Outras receitas” não
constituem fontes de financiamento da despesa no seu conjunto, já que neles são inscritos
montantes que apresentam contrapartidas equivalentes na despesa.
Trata-se pois de três tipos de receitas que se relacionam e justificam três tipos de despesa de
iguais montantes.
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Em segundo lugar, e tendo presente o conceito de saldo global, importa proceder a distinção
entre as verbas correspondentes as receitas efectivas (capítulos 1 a 10 e 13) e as receitas não
efectivas (capítulos 11 e 12).
Estas, recorde-se são excluídas do cálculo do saldo global, devendo destacar-se pelo seu
significado e alcance, os passivos financeiros: a verba correspondente traduz as necessidades de
financiamento do Estado por recurso a empréstimos que não constituindo, como se sabe uma
receita definitiva e geradora de encargos futuros (amortização e pagamento dos juros).
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Em terceiro lugar, importa ter presente que as diferentes fontes ou meios de financiamento não
apresentam uma importância equivalente na estrutura da receita.
Com efeito, as receitas fiscais constituem, em qualquer orçamento de qualquer país, a fonte
dominante de financiamento.
Uma das finalidades do sistema fiscal consagradas na lei constitucional “…a satisfação das
necessidades financeiras do Estado e uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza”.
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A segunda posição na estrutura das receitas cabe as receitas creditícias (passivos financeiros)
decorrente de todo o período das finanças públicas intervencionistas e da respectiva aceitabilidade
do endividamento do Estado.
Apesar da desagregação da receita pública seguir apenas a classificação económica, tal não
inválida que esta proporcione três importantes tipos de informação.
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Primeiro, a importância do sistema fiscal no financiamento da despesa pública e dos seus
principais impostos sobre a redistribuição do rendimento e da riqueza.
Segundo, o recurso ao crédito e seus efeitos sobre o endividamento público.
Terceiro, a importância do próprio sector público empresarial como fonte da receita através dos
designados rendimentos da propriedade.
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A Elaboração, discussão e votação do orçamento
O processo de elaboração do orçamento e da respectiva proposta da lei envolve sempre,
qualquer que seja o país, três dimensões: politica (tomada de decisão), económica (previsões) e a
técnico-administrativa (preparação material da proposta de lei).
Apesar deste aspecto comum, o processo vária de país para país no que respeita as diversas
etapas que integram e respectiva calendarização.
O orçamento influencia e é influenciado pela economia.
A principal fonte de financiamento do OE são as receitas fiscais, depende largamente da
actividade económica e do rendimento dos agentes económicos (famílias e empresas).
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Mas também por via do sistema fiscal de cada um dos seus principais impostos, que o Governo
actua sobre a repartição do rendimento e da riqueza (função distribuição) e/ou estabiliza a
economia.
Idêntica interacção se faz sentir do lado da despesa pública: o seu valor global, dada a restrição
do défice orçamental e dos limites do endividamento depende fortemente das receitas fiscais e por
conseguinte da situação económica.
Mas como já foi explicado a sua composição pelos grandes agregados (investimento público,
prestações sociais e remunerações por exemplo) influencia de forma diferente a actividade
económica.
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A 1ª etapa se elabora o cenário macroeconómico que corresponde ao conjunto de previsões para
o ano económico do orçamento, relativas as taxas de crescimento em volume das cinco variáveis
da procura interna e externa (consumo privado, consumo público, investimento, exportações e
importações) e do produto interno bruto;
Inclui ainda e naturalmente, previsões sobre os deflatores do produto e do consumo privado
(inflação).
A previsão relativa a cada agregado ou deflator deve ser sempre estabelecida em termos de um
interválo de variação na medida em que há todo um conjunto de variáveis relativas ao
enquadramento internacional que influenciam a economia nacional, mas que lhe são exógenas: o
crescimento económico da economia mundial e da área do euro, o preço internacional do petróleo
e as taxas de juro e de câmbio.
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O cenário macroeconómico deve apresentar o maior rigor e realismo na medida em que ele
constitui a base para a determinação dos objectivos e metas da política orçamental.
São exigíveis três requisitos de natureza diferente.
Primeiro um modelo macro-econométrico que represente com rigor as relações e
comportamentos de economia.
Segundo um sistema de informação consistente que o alimente.
Terceiro, o não recurso a sobrestimação deliberada no sentido em que admitir uma previsão
acima do esperado por exemplo, o crescimento económico, conduz a uma sobreavaliação das
receitas fiscais, e em consequência, das reais capacidades de realização de despesa.
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Na 2ª etapa procede-se com base no cenário macroeconómico e nas opções e prioridades de
política geral do governo, a fixação sequencial dos valores relativos ao saldo global do sector
público administrativo (percentagem do PIB e valor absoluto), e aos saldos dos seus subsectores
em especial do subsector Estado, a receita fiscal do Estado e as restantes receitas orçamentais com
excepção, naturalmente, dos passivos financeiros, e, por último ao valor máximo (o designado
tecto) da despesa orçamental (subsector Estado).
Existem algumas observações a considerar.
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Em primeiro lugar, e no que respeita a receita fiscal do Estado, uma primeira previsão assenta no
pressuposto de manutenção do sistema fiscal em vigor, a qual se seguem outras previsões
associadas a alterações a introduzir como seja a criação de impostos e/ou alterações aos existentes
(incidência, taxas, isenções e benefícios fiscais).
O valor previsional depende da conjugação de diversos factores: estimativa da receita fiscal,
preocupações redistributivas e objectivos de estabilização.
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Por último e nos casos em que o saldo global e/ou saldo do subsector Estado corresponde a uma
situação deficitária, nesta fase se procede a uma primeira estimativa das necessidades de financiamento
do Estado, isto é, do aumento do endividamento por recurso a empréstimos públicos.
A 3ª etapa corresponde a participação do valor pré-fixado para o total da despesa, o que significa a
fixação de tectos específicos.
Num primeiro momento recomenda-se a fixação de dotações máximas para determinadas categorias
de despesa que pela sua natureza ou são transversais a todos os ministérios (caso das remunerações aos
trabalhadores da administração pública e do investimento público) por exemplo, ou não são
directamente imputáveis a nenhum dos ministérios sectoriais e a sua realização fica a cargo do
Ministério das Finanças (caso dos juros e outros encargos de dívida pública e das pensões da reforma
dos ex-trabalhadores da administração pública.
Trata-se e, qualquer dos casos de despesas obrigatórias cujos montantes estimados tem de ser
previamente assegurados.
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Neste segundo momento, o montante remanescente da despesa é repartido pelos diferentes
ministérios, dando origem aos tectos ou plafonds por ministério.
A fixação mais ou menos rígida dos tectos da despesa por ministério nesta segunda fase
corresponde a prática seguida em diversos países.
A 4ª etapa corresponde a um dos momentos de tomada de decisão formal, isto é, em sede de
Conselho de Ministros, que envolve o cenário macroeconómico, metas de política orçamental e
tectos específicos.
Inicia-se assim a 5ª etapa. Aprovados os tectos da despesa por ministério, cada Ministro é
responsável pela preparação do seu projecto de orçamento tendo por referência a política do
Governo para o seu sector.
Assim cada Ministro deve coordenar, transmitindo as directivas necessárias a preparação dos
orçamentos, dos serviços e organismos que integram em termos orgânicos o respectivo ministério.
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A 6ª etapa inicia-se com a recepção dos projectos de orçamentos de todos os serviços
organismos de todos os ministérios, incluindo os do próprio Ministério das finanças. Há uma
consolidação e verificação da sua conformidade com os tectos especificados, isto no pressuposto
de manutenção das previsões macroeconómicas.
No caso de um ou mais ministérios excederem os respectivos tectos sem que para o efeito
tenham obtido anuência prévia, dá-se início o processo de negociação informal entre o Ministério
das finanças e cada um dos ministérios sectoriais.
Os casos não resolvidos exigem a intervenção do Chefe do governo, ou transitam formalmente
para o Conselho de Ministros.
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Pode acontecer que as previsões macroeconómicas tenham sido objecto de correcção devido a
uma revisão por exemplo na baixa do crescimento da economia internacional, logo das
exportações, do crescimento interno e das receitas fiscais.
Caso a opção for a da manutenção do valor fixado para o saldo global do sector público
administrativo, é necessário ajustar o tecto para a despesa global em consequência dos tectos
específicos.
A revisão de todos ou só de alguns depende da prioridade política e também do poder negocial
dos ministros sectoriais.
De qualquer forma há que proceder a reformulação dos projectos de orçamentos.
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A 7ª etapa refere-se a preparação do material da proposta da lei do orçamento com as
componentes exigidas no quadro jurídico de cada país.
Trata-se de uma etapa da responsabilidade do Ministro das finanças.
A 8ª etapa concluiu-se com apreciação e aprovação, com ou sem alterações em Conselho de
Ministro da proposta da lei, seguindo-se a apresentação a Assembleia da Republica.
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O Governo deve submeter anualmente para apreciação e votação do parlamento a sua proposta
do OE sob a forma de lei cujo conteúdo e estrutura é estabelecido na lei constitucional e na lei
orgânica orçamental.
A proposta de lei e constituído por: (i) o articulado; e (ii) os mapas orçamentais.
Devendo ser acompanhado por um vasto conjunto de informação que se subdivide em três
componentes: (a) desenvolvimentos orçamentais; (b) relatórios; e ( c) outros elementos
informativos.
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O articulado corresponde a um conjunto de artigos que em princípio se devem limitar ao
estritamente necessário para execução da política orçamental e financeira do governo.
Inclui: condições de aprovação de mapas orçamentais, alterações ao sistema fiscal, limites
máximos para concessão de empréstimos e garantias pelo Estado, determinação do aumento do
endividamento líquido global para fazer face as necessidade de financiamento decorrentes da
execução de OE, montante máximo para a contratação do empréstimo, indicação da aplicação de
eventuais excedentes dos orçamentos de serviços integrados e dos serviços de fundos autónomos,
determinação do limite máximo do endividamento das regiões autónomas, normas necessárias
para orientar a execução orçamental, sejam as relativas as cativações e alterações orçamentais.
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Normalmente, a proposta de lei não deve conter mais do que as disposições de ordem financeira
com interesse directo para as finanças públicas.
Este princípio nem sempre é respeitado na medida em que são frequentemente inseridas
disposições que pela sua natureza e alcance não exigiríam a sua inserção neste tipo de lei,
Duas razões o podem explicar: o Governo pretende assim evitar a apresentação (e discussão) de
uma proposta de lei a Assembleia da Republica ou então, garantir maior visibilidade a respectiva
medida.
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A proposta de lei deve também integrar um conjunto de mapas orçamentais dividas em duas
espécies:
Mapas de base: são os mapas vinculativos para o Governo que só os poderá alterar nos casos
previstos na própria lei orçamental, os quais são em número de dez.
Mapas derivados: são os mapas não vinculativos para o Governo, que poderá alterar no decurso
da execução orçamental, excepto se de tal resultar numa modificação em qualquer dos mapas de
base. Estes são em número de onze.
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A LEO estabelece como desenvolvimentos orçamentais: a apresentação das receitas e das
despesas dos serviços integrados organizados por ministérios no que respeita as segundas com o
máximo de desagregação de acordo com a classificação economia e funcional.
O orçamento de cada um dos serviços e fundos autónomos com a apresentação das receitas e das
despesas com máximo de desagregação de acordo com a classificação económica e funcional e
que se apresente o orçamento da segurança social.
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A proposta de lei deve ser acompanhada por um relatório que permite informar a Assembleia da
Republica sobre a natureza e justificação da política orçamental proposta.
Deverá incluir como elementos informativos: programação financeira plurianual; estimativa do
orçamento consolidado das administrações públicas nas ópticas de contabilidade pública e
nacional; situação da dívida pública; transferências orçamentais para as regiões autónomas, os
municípios; transferências orçamentais para as empresas públicas e outras instituições não
integradas nas administrações públicas.
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Uma questão que se se coloca tem a ver com o âmbito dos poderes parlamentares na fase do
ciclo orçamental (aprovação ou rejeição).
No Reino Unido a proposta de lei não pode sofrer alterações, na Franca não podem ser
introduzidas alterações que conduzam ao aumento da despesa, enquanto que na Alemanha são
possíveis alterações com anuência do Governo.
Nos três casos, há uma limitação total ou parcial dos poderes parlamentares
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No que respeita aos grupos parlamentares dos partidos políticos na oposição é natural que
pretendam aproximar a proposta do Governo as opções políticas dos respectivos partidos,
sensibilizadno assim os cidadãos e eleitores.
Todos os deputados independentemente do partido politico pretendem ver discutidas e votadas
favoravelmente as propostas que melhor representem os interesses dos círculos que os elegeram e
aquelas que satisfaçam preferências grupos de interesse.
Todas estas razões apontam no sentido de aumento de despesa pública e de uma diminuição da
receita fiscal.
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Três situações podem impedir que o prazo estabelecido para votação seja cumprido,
inviabilizando assim a entrada em vigor do OE.
Primeiro: rejeição da proposta de lei pela Assembleia da República;
Segundo: demissão do Governo; e
Terceiro: dissolução da Assembleia da República.
Perante uma destas situações terá de se manter o OE do ano económico anterior com as
alterações que lhes tenham sido introduzidas no decurso da sua execução.
Tal significa que excepcionalmente e até a aprovação do novo OE, o Governo mantem a
autorização para a cobrança das receitas previstas naquele orçamento. Todavia, a realização das
despesas deverá seguir o princípio dos duodécimos: os serviços não poderão gastar mensalmente
mais do que a verba corresponde a duodécima parte da dotação orçamental.
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O processo de elaboração do orçamento e da proposta de lei, refere-se a um processo complexo
e exigente. Com efeito exige em diversos momentos escolhas de opções difíceis, entre as quais se
conta a identificação clara de prioridades. Este é tanto mais difícil quanto mais forte for a
restrição da política orçamental impossibilitando a concretização, num dado horizonte temporal,
de todos os objectivos políticos de todos os ministros/ área de governação.
Em principio, aquelas prioridades devem decorrer dos programas de governo, total ou
parcialmente confirmados por programas de desenvolvimento.
A definição de prioridades exige arbitragem difíceis, mas estas devem ser feitas sob pena de se
elaborar um orçamento que se venha a demonstrar irrealista no decurso da sua execução, seja do
lado da despesa, seja do lado das receitas, ou no pior dos casos, em ambos.
Daqui decorre um primeiro requisito: a não sobrestimação das receitas nem a subestimação
das despesas.
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A sobrestimação das receitas pode decorrer de dois factores de natureza
diferente.
Por um lado, pode resultar de uma incorrecta avaliação técnica. Considere
a título de exemplo, a estimativa da receita adicional de um determinado imposto
em função do aumento da respectiva taxa. Pode ocorrer um erro técnico se não
for considerada a reacção dos agentes económicos, contribuinte legal / sujeito
passivo do imposto, àquela medida.
Por outro lado, pode resultar de uma estimativa optimista não
fundamentada tecnicamente, logo com um elevado grau de incerteza na sua
realização. Assunção deste risco pode ser explicada pela dificuldade /
impossibilidade política de comprimir a despesa ou seja, de estabelecer
prioridades.
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A subestimação da despesa pode também resultar de dois factores
equivalentes aos anteriores. Assim, por um lado, pode decorrer de um erro
técnico de previsão dos encargos associados a um novo projecto, acção ou
medida.
Por exemplo, pode não ser determinado com precisão o grupo-alvo, isto é, o
número de potenciais beneficiários de um programa de saúde como seja um
plano de vacinação ou a provisão pública de um determinado medicamento para
uma doença crónica.
Por outro lado, pode resultar de uma opção deliberada no sentido de se
assegurar a inscrição de uma dotação no orçamento que se demonstrando
insuficiente no decurso da execução, exigirá, para que a medida não seja
suspensa com os consequentes custos políticos e sociais, uma verba extra.
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 Um segundo requisito refere-se a metodologia seguida para fixação dos tectos específicos de
despesa por departamento/ministério. A prática vária de país para país no que respeita a natureza,
meramente indicativa ou quase definitiva dos valores estabelecidos.
Porém, a larga maioria dos países opta pela designada metodologia top-down em oposição a
metodologia bottom-up que consiste na não pré-fixação de qualquer tecto sectorial.
Neste caso, os “envelopes financeiros” definidos por cada ministro resultariam do que
considerariam necessário a concretização plena da sua política.
Da sua consolidação pelo Ministério das Finanças resultaria sempre num montante global da
despesa pública superior ao prefixado.
Assim, quanto maior for o grau de liberdade para os ministros sectoriais, maior será aquele
excesso e, consequentemente mais difícil será o processo de coordenação e ajustamento.
Nesta base se defende como desejável a adopção de uma metodologia do primeiro tipo.
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 Mesmo com adopção desta metodologia se torna necessário desenvolver
um processo de negociação e de resolução de conflitos.
Este traduzem mais do que um excesso de dotações, verdadeiras
situações de conflitos de interesses entre os diversos ministros sectoriais
que excederam os respectivos tectos.
Ora, assim surge o terceiro requisito: o processo de negociação deve
basear-se nas prioridades políticas e nos méritos das medidas e menos
no poder de influência de cada ministro sob pena de se inviabilizarem
determinadas políticas ou de se criarem organismos fora das
Administrações públicas, concretizando a designada desorçamentação para
assegurar o seu cumprimento.
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A execução e o controlo do orçamento. A conta do Estado
Após a aprovação no Parlamento, a promulgação presidencial e a respectiva publicação oficial,
o orçamento entra em vigor e começa a ser executado.
Em todos os países, o Governo é responsável máximo pela execução do OE.
Em concreto tal significa o envolvimento de cada um e todos os ministros, bem como dos
dirigentes de todos os serviços integrados e de todos os fundos e serviços autónomos.
Importa no entanto, sublinhar uma diferença nas responsabilidades ministeriais: cada ministro
sectorial e ao ministro das finanças cabe a responsabilidade pela execução dos orçamentos dos
serviços e organismos por si tutelados ao segundo compete ainda a execução das receitas
patrimoniais e creditícias, bem como o acompanhamento e coordenação da execução da
globalidade das despesas.
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A execução das despesas deve respeitar aos princípios da legalidade, regularidade orçamental e
da boa gestão financeira.
Segundo princípio da legalidade, o facto gerador da despesa ou dito de outra forma, o acto pelo
qual uma entidade pública assume um compromisso e o respectivo encargo deve respeitar o
quadro jurídico aplicável.
 Por exemplo, a entrada de novos trabalhadores para um determinado orgânico tem de respeitar
o regime jurídico de trabalho da administração pública ou as regras do direito privado, se e só se a
sua lei orgânica o autorizarem.
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O princípio da regularidade orçamental na sua essência é uma exigência de legalidade que se
refere ao cumprimento da autorização parlamentar.
O Governo só pode realizar uma despesa que esteja prevista no OE.
Por último, a execução da despesa em especial que envolvem montantes elevados, deve-se
obedecer o princípio de boa gestão financeira no sentido de obter o máximo rendimento com o
mínimo dispêndio, tendo em conta a utilidade e prioridade da despesa.
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Cada despesa deve ter em conta três critérios de boa gestão financeira.
Primeiro: economia - a decisão deve corresponder a opção ou alternativa menos onerosa para
alcançar o objectivo pretendido.
Segundo: eficiência - a decisão deve corresponder a alternativa de um conjunto de custos
idênticos que maximiza os resultados.
Terceiro: eficácia - a decisão deve permitir a realização do objectivo e resultados pretendidos.
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A execução das receitas obedece dois princípios: legalidade e regularidade orçamental.
Em relação a legalidade, nenhuma receita pode ser cobrada se não tiver a existência legal ou
seja um instrumento jurídico que determine a sua criação, seja da competência do Governo (taxa)
ou do Parlamento (imposto).
O segundo princípio (regularidade) determina que nenhuma receita pode ser cobrada mesmo
que legal se não estiver devidamente inscrito no Orçamento, ou seja se não tiver sido autorizado
pelo Parlamento.. Esta não abrange o montante inscrito que pode ser ultrapassado.
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Admite-se por exemplo um determinado imposto com existência legal. Se por lapso a receita
prevista não foi objecto de inscrição no OE, ele não pode ser cobrado porque o Governo para isso
não recebeu autorização.
Todavia, se o Governo procede a inscrição da estimativa de receita verifica por hipótese que os
pressupostos técnicos foram demasiados pessimistas originando uma cobrança superior. Neste
caso, o Governo pode proceder a cobrança já que a estimativa inscrita no OE não constitui ao
contrário do que sucede para a despesa, qualquer limitação.
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Sendo o orçamento uma previsão é natural que no decurso do ano económico haja necessidade
de efectuar uma correcção as estimativas nelas inscritas.
Situações que podem levar a alterações são: alteração de um ou mais pressupostos do cenário
macroeconómico com efeito na previsão da receita e/ou da despesa; dotações de despesa que se
revelam desnecessárias ou insuficientes; implementação de projectos/acções ou medidas geradora
de despesa não inscrita; a realização de despesas imprevistas, logo sem inscrição orçamental; e a
insuficiência de receita orçamental explicada por factores macroeconómicos, erro técnico de
previsão ou excesso de optimismo.
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São da competência exclusiva da Assembleia da República às alterações orçamentais que:
concretizem uma modificação aos desenvolvimentos orçamentais que originem uma alteração dos
mapas orçamentais de base; consistam na inscrição de novos programas ou num aumento do valor
total de despesa de cada programa; envolvam um acréscimo dos limites de endividamento líquido
fixado na lei do orçamento.
E que simultaneamente não tenham como contrapartida: um aumento de receitas efectivas
consignadas; saldos de gerência ou dotações de anos anteriores; e a dotação provisional
(orçamento do Ministério das finanças).
Neste quadro, o Governo deve apresentar a AR, uma proposta de lei de alteração orçamental
com estrutura e conteúdo idênticos a lei do orçamento que será objecto de discussão, votação,
promulgação e publicação oficial.
As alterações orçamentais que não integram na tipologia anterior ou que se integrando tem uma
das contrapartidas listadas são da competência do Governo.
14/09/2022 51
A lei –travão, determina que os deputados, os grupos parlamentares não podem apresentar
projectos de lei, propostas de lei ou propostas de alterações que envolvam no ano económico em
curso o aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no OE.
Este impedimento fundamenta-se por se tornar fácil de concluir no facto de o Governo competir
a iniciativa orçamental sob a forma de proposta de lei do orçamento.
14/09/2022 52
Controlo administrativo de acordo com LEO é da competência de três entidades: a própria entidade (serviço ou
organismo) executora de cada orçamento; a entidade responsável de coordenação e acompanhamento da execução
de OE (Direcção Geral do OE do Ministério das finanças); as diversas entidades de inspecção e controlo
(Inspecção Geral das Finanças).
Controlo jurisdicional é da competência do Tribunal Administrativo. Este órgão tem a função de auditor
financeiro público do sector das administrações públicas e do sector público empresarial.
Há duas modalidades de controlo a desenvolver: controlo a priori, o conhecido por “visto” e o controlo
concomitante.
O primeiro é de natureza preventiva, bastante reduzido pela morosidade inerente e visa verificar a conformidade
legal e do cabimento orçamental das despesas geradas por contratos ou diplomas.
O segundo serve os mesmos objectivos e pode ser realizado a qualquer momento no decurso da execução
orçamental.
Controlo politico é exercício pela Assembleia da República. O Governo remete a AR: execução do OE incluindo
a segurança social; a execução do OE consolidado do sector público administrativo; as alterações orçamentais
aprovadas pelo Governo no âmbito de suas competências.
14/09/2022 53
No último dia do ano economia, 31/12 sempre que aquele coincide ou não com o ano civil, cessa a vigência do
orçamento. O resultado da execução em termos de todas as despesas pagas e receitas desse ano devem ser
apresentadas na Conta do Estado.
A conta apresenta naturalmente um âmbito similar ao OE abrangendo a actividade financeira de todos os serviços
e organismos dos subsectores Estado, Serviços e fundos autónomos e segurança social.
No âmbito da sua função de fiscalização a AR procede a apreciação e aprovação das contas públicas. Trata-se de
uma fiscalização politica que o Tribunal de contas, o órgão supremo de julgamento das contas públicas, a ele
compete nomeadamente dar os pareceres necessários e efectivar se for o caso as responsabilidades por infracções
financeiras.
Esta segunda competência é accionada se as contas submetidas a apreciação não merecerem aprovação
parlamentar e exigirem o apuramento de responsabilidade política, financeira, civil ou criminal por actos e
omissões praticadas.
O Governo deve apresentar legalmente a AR a Conta do Estado, incluindo da segurança social até 30 de Junho do
ano seguinte àquele a que respeita, após o que se segue a apreciação e aprovação pela AR com o parecer prévio do
Tribunal Administrativo ate 31/12 seguinte.
A semelhança do que acontece com o OE, deve o Governo publicar oficialmente a Conta do Estado.
14/09/2022 54
Obrigado!
14/09/2022 55

Orcamento Do Estado - REVISTA FINAL

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