Cairney 2nd Proof Combined 201 348

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Prova
Equilíbrio Pontuado 183
No topo da agenda receptivo a diferentes questões políticas. Ou diferentes

política – tratado questões podem ocupar o topo da agenda em diferentes
como o problema político
áreas. Este efeito é mais acentuado se dividirmos a agenda
mais importante (ou
mais imediato) a ser
política em partes mais pequenas e medirmos a atenção
abordado. dada às questões nos governos locais, regionais, nacionais e
supranacionais, no poder legislativo ou nos tribunais. No
entanto, em muitos casos, vários públicos podem ser
receptivos a questões semelhantes simultaneamente, se estiverem convencidos de que
são importantes. Os meios de comunicação social representam o “meio privilegiado de
comunicação” entre múltiplos locais que estão muitas vezes “estreitamente ligados”,
com “mudanças de atenção num … rapidamente seguidas por mudanças
noutros” (Baumgartner e Jones, 1993: 107; Lynas, 2008). .
Em segundo lugar, a importância e a urgência das questões: alguns problemas
políticos são mais importantes do que outros, enquanto
Problema político –
alguns exigem decisões rápidas. Por exemplo, as questões
uma questão política
a ser resolvida. económicas (como o desemprego, as taxas de juro ou os
impostos) permanecem sempre no topo da agenda política,
enquanto as catástrofes naturais e humanas concentram a atenção e exigem uma
resposta imediata. No entanto, uma vez que a atenção do público é limitada e o número
de questões potenciais é quase infinito, o significado de cada questão e evento está
sujeito a interpretação, debate e competição (ver Monbiot, 2008 para uma crítica
divertida).
Estas qualificações apontam para o terceiro factor principal: a capacidade dos
actores políticos para chamar a atenção para uma questão em detrimento de outra.
Para Dearing e Rogers (1996: 1), a definição da agenda descreve “uma competição
contínua entre os proponentes de questões para ganhar a atenção dos profissionais
da comunicação social, do público e das elites políticas”. Baumgartner e Jones (1993:
11-12) centram-se no efeito que esta atenção tem nas políticas públicas. Inclui o que
Kingdon (1984: 3-4) chama de agenda governamental (os problemas aos quais os
tomadores de decisão “prestam muita atenção a qualquer momento”) e a agenda de
decisão (os problemas “que estão sujeitos a uma decisão ativa”). . Neste contexto, a
definição da agenda pode ser resumida em duas declarações principais:
1 Existe uma quantidade quase ilimitada de problemas políticos que poderiam chegar
ao topo da agenda política. No entanto, muito poucas questões o fazem, enquanto
a maioria das outras não.
2 Existe um número quase ilimitado de soluções para esses problemas políticos. No
entanto, poucas soluções políticas serão consideradas e a maioria das outras não
(Caixa 9.2).
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Prova
184
Caixa 9.2 Participação na política americana: a

dinâmica da construção da agenda
A tese principal de Cobb e Elder (1972: 10; 24–5; 28) é que existem numerosos
preconceitos dentro do sistema político que restringem a atenção a certos problemas e
limitam a consideração de soluções. Primeiro, a distribuição da influência na sociedade é
desigual e a participação nos grupos de interesse é limitada (Schattschneider, 1960). Em
segundo lugar, os interesses dominantes no sistema político promovem a “não tomada
de decisão” ou a utilização de valores e instituições sociais para restringir o âmbito do
debate (Capítulo 3; Bachrach e Baratz, 1962: 948; Crenson, 1971; Gamble, 2000: 295 ).
Terceiro, as únicas políticas que são seriamente consideradas são aquelas que diferem
gradualmente do status quo, enquanto a reacção às consequências de decisões
anteriores domina a agenda política (Capítulo 5; Lindblom, 1968; Hogwood, 1987: 35).
Quarto, o problema pode ainda não ser uma área legítima de preocupação porque o
Estado nunca esteve envolvido (Cobb e Elder, 1972: 86; 93; Baumgartner e Jones, 1993:
46). Finalmente, o problema pode parecer demasiado caro ou impossível de resolver
(Caixa 9.3). Nesta perspectiva, a sua questão é: como pode ser ultrapassada esta
tendência para o status quo?
Cobb e Elder (1972: 105-10) argumentam que a melhor oportunidade para uma questão
chegar ao topo da agenda é maximizar o tamanho da sua audiência. Eles apresentam a
imagem de quatro públicos diferentes como círculos dentro de círculos maiores.
O menor círculo é o “grupo de identificação” que já simpatiza com os objetivos do
proponente de uma questão. Se uma questão se expande, ganha a atenção de “grupos
atentos” (que estão interessados e facilmente mobilizados apenas em determinadas
questões), do “público atento” (pessoas com rendimentos elevados e com elevado nível
de escolaridade, com interesses políticos gerais) e, finalmente, do “público em geral”. '
que é 'menos ativo, menos interessado e menos informado' e, portanto, só toma
conhecimento de uma questão se esta tiver um valor simbólico marcante (1972: 107-8).
Este simbolismo está muitas vezes muito distante da disputa original porque apenas
objectivos muito amplos permitem o envolvimento de diferentes públicos, enquanto
quaisquer discussões técnicas ou específicas dissuadiriam o envolvimento do público em
geral. Em muitos casos, o aumento da atenção está ligado a “dispositivos
desencadeadores” ou “acontecimentos imprevistos”, tais como desastres naturais, motins
e protestos, enquanto questões novas ou questões passíveis de serem aproveitadas em
debates existentes são as que têm maior probabilidade de atrair uma atenção mais
ampla ( 1972: 84; 112–18). A atenção do público em geral quase garante que uma
questão terá destaque na agenda do governo (1972: 157). Portanto, embora a ideia de
um público politicamente activo e conhecedor possa ser um “mito”, a “perspectiva de
construção da agenda serve para alargar o leque de influências reconhecidas no processo
de elaboração de políticas públicas” (1972: 2; 164). Baumgartner e Jones (1993: 36-7)
argumentam que ganhar a atenção do público é uma das duas estratégias abertas aos
proponentes da questão. A segunda é a compra de locais ou a busca de públicos mais
simpáticos em instituições como comissões do Congresso, governos estaduais e tribunais.
Portanto, embora a “expansão temática” (o envolvimento de um público mais vasto) exija
a reformulação dos problemas políticos em termos susceptíveis de atrair nova atenção,
isto não precisa de ser feito nos termos mais amplos e menos técnicos exigidos pelo público em geral.
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Prova
Definição de problema
A definição do problema é central para a compreensão da definição da agenda em

ambos os casos. Refere-se “ao que escolhemos identificar como questões públicas
e como pensamos e falamos sobre essas preocupações” (Rochefort e Cobb, 1994:
vii). O ponto chave é que os problemas não recebem necessariamente a maior
atenção porque são os mais importantes ou imediatos.
Não existem indicadores objectivos para determinar quais as “condições do mundo
real” que mais merecem a nossa atenção. Além disso, a capacidade dos decisores
de receber e agir de acordo com “sinais” ou informações sobre a gravidade dos
problemas políticos é imperfeita (Jones e Baumgartner, 2005: 8). A atenção está
mais fortemente ligada à capacidade dos proponentes de questões convencerem
um número suficiente de pessoas de que as “suas” questões são as mais dignas de
discussão (Dearing e Rodgers, 1996). Isto pode não envolver uma batalha sobre a
exactidão dos “factos”, mas sim dirigir a atenção para outros factos que apoiam uma
imagem política rival (Baumgartner e Jones, 1993: 107-8; 113). As estratégias para
chamar a atenção dependem dos seguintes fatores:
• Enquadramento. O enquadramento envolve a definição da imagem de uma política

ou de como as questões são retratadas e categorizadas. As questões podem ser
enquadradas para que pareçam “técnicas” e relevantes apenas para especialistas,
ou ligadas a valores sociais mais amplos para aumentar a participação (Rochefort e
Cobb, 1994: 5). Para atrair a atenção nos EUA, pode desejar-se ligar ideias a valores
amplamente aceites: “progresso, participação, patriotismo, independência da
dominação estrangeira, justiça, crescimento económico” (Baumgartner e Jones,
1993: 7). No entanto, os valores fundamentais podem variar de país para país e ao
longo do tempo (por exemplo, compare as atitudes pós-guerra e actuais da maioria
dos países em relação ao Estado-providência). De um modo mais geral, a expansão
de uma questão requer a reformulação de uma questão, passando de um foco no
interesse próprio para um problema com o qual o público em geral (ou sectores
poderosos dentro dele) se possa relacionar (Hogwood, 1987: 30). O enquadramento
é “uma mistura de informação empírica e apelos emotivos” (True et al., 2007: 161).
A maioria das questões políticas são multifacetadas e podem, portanto, comandar
uma ampla gama de imagens. Por exemplo, o tabagismo pode ser enquadrado em
termos de saúde, saúde e segurança, desigualdades na saúde, incómodos, emprego,
economia, alfândegas e impostos especiais de consumo, papel das empresas
multinacionais, liberdades civis e até direitos humanos. No entanto, embora existam
muitas formas de enquadrar o mesmo problema, há tempo e energia limitados para
dedicar às questões. Assim, questões altamente complexas são simplificadas, com
poucos aspectos focados ao mesmo tempo, em detrimento de todo o resto. Isto tem
consequências políticas. Por exemplo, o enfoque no tabagismo como uma questão
de saúde leva os governos a restringir o consumo de tabaco, enquanto uma imagem
económica leva os governos a apoiar a indústria (Cairney, Studlar e
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Prova
186 Compreendendo as Políticas Públicas
Mamudu, 2012). Baumgartner e Jones (1993: 109) sugerem que, embora certos
grupos possam explorar estas limitações para criar e proteger um monopólio
político (baseado numa imagem durante longos períodos), o processo de
definição da agenda é demasiado dinâmico para esperar que isto dure para
sempre. Em particular, a agenda noticiosa baseia-se em tentativas de procurar
novos ângulos para manter o interesse do público. Este novo foco é acompanhado
por novos jornalistas com pontos de vista diferentes, proporcionando audiências
para pessoas que antes eram ignoradas e criando interesse em locais que antes
não estavam envolvidos. Na verdade, a base para a criação de monopólios –
tempo, atenção e capacidades cognitivas limitadas – também produz mudanças
radicais de atenção para diferentes
imagens políticas. • Causalidade, responsabilidade e disponibilidade de solução.
Para Kingdon (1984: 115), as questões políticas só se tornam problemas quando
existe uma solução e “passamos a acreditar que deveríamos fazer algo em
relação a elas”. Esta crença pode seguir novas teorias sobre os determinantes
dos problemas, quem é o culpado e quem é responsável pela resolução do problema.
Por exemplo, a pobreza tornou-se uma questão de política pública na década de
1960, não devido a um agravamento das “condições reais”, mas devido a uma
mudança na imagem da questão “de um infortúnio privado para um problema
público passível de soluções governamentais” (Baumgartner e Jones, 1993: 28;
Rochefort e Cobb, 1994: 15). Stone (1989: 282-3; 2002: 191) sugere que atribuir
responsabilidades é uma estratégia das organizações que procuram estimular
ou justificar a intervenção política. Utilizam “histórias causais” que destacam a
causa do problema e quem é o culpado. Por exemplo, vários estudos mudaram
crenças de longa data sobre a culpa na saúde e segurança (do trabalhador para
o empregador), nos danos ambientais (do fenómeno natural para a poluição
humana) e na segurança rodoviária (dos condutores descuidados para os
fabricantes de automóveis). Em cada caso, esta mudança de atenção provocou
mudanças equivalentes nas políticas públicas (isto não deve ser confundido com
o “jogo da culpa” após catástrofes como o furacão Katrina – Boin et al. , 2010).
Contudo, na maioria dos casos, é provável que existam fontes concorrentes

de culpa. A discussão de Rochefort e Cobb (1994: 1-4) sobre os motins de Los
Angeles em 1992 destaca múltiplas causas: uma reacção justificada ao racismo
policial; controles de imigração deficientes; um colapso da lei e da ordem; o
fracasso das medidas da Grande Sociedade de Lyndon
Questão de valência Johnson nos centros das cidades; a negligência
– questão em que só
republicana das relações raciais; e, uma 'pobreza de
existe uma posição
legítima e a opinião
valores'. O mesmo pode ser dito sobre questões de
pública é uniforme. valência. Embora a maioria concorde que o abuso de
crianças, drogas e álcool são problemas, há muito
menos acordo sobre a atribuição de responsabilidades e a produção de soluções
(Baumgartner e Jones, 1993: 150).
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Prova
• Crise e eventos desencadeadores. Em muitos casos, crises como as

catástrofes ambientais funcionam como um «acontecimento desencadeador»,
concentrando a atenção do público, dos meios de comunicação social e do
governo para uma questão anteriormente inferior na agenda (mas ver Caixa
9.3 na p. ??). Ou actuam como “símbolos dramáticos de problemas que já
estão a despertar a atenção nacional” (Baumgartner e Jones, 1993: 130). Por
exemplo, a atenção ocidental à política ambiental atingiu o pico em 1989, após
o derrame de petróleo do petroleiro Exxon no Alasca (Dearing e Rogers, 1996:
37-9) e após a fuga de petróleo da BP no Golfo do México em 2010. Esta
propensão para dar atenção desproporcional a desastres (em vez de eventos
mais “mundanos” que causam mais mortes) também significa que os
proponentes da questão podem destacar o potencial para crises dramáticas,
como um desastre numa central nuclear (Baumgartner e Jones, 1993: 118-21)
ou um surto de SARS (síndrome respiratória aguda grave) ou “doença das
vacas loucas”. Noutros casos, o aparecimento de uma crise depende mais de
uma crença comum de que algo correu mal. Por exemplo, em 2008, a crise
financeira associada à “crise do crédito” e às hipotecas subprime encabeçou a
agenda de muitos países (BBC News, 2008). Ou os problemas são rotulados
como uma crise “para elevar uma preocupação quando enfrentamos um
ambiente sobrecarregado com
reivindicações concorrentes” (Rochefort e Cobb, 1994: 21). • Medição. Embora
a medição de um problema possa parecer uma questão simples e técnica,
está sujeita a tanta interpretação e debate como ao enquadramento da
questão. Em alguns casos, resulta da complexidade ou ambiguidade do
problema político. Por exemplo, a medição da pobreza pode referir-se a: um
agregado familiar ou indivíduo; rendimentos médios ou medianos; pobreza
absoluta ou relativa; renda; fortuna; e desigualdades no acesso ao serviço
público. Pode também ter um significado diferente em contextos nacionais e
internacionais: enquanto o governo do Reino Unido define a “linha de pobreza”
como 60 por cento do rendimento mediano nacional global (450 dólares por
semana em 2007) para duas pessoas sem filhos, o mundo O Banco Mundial
utiliza o valor de 2 dólares por pessoa por dia para definir a pobreza absoluta
e de 1 dólar para definir a pobreza absoluta extrema (Seager, 2008; Maxwell,
1999; Banco Mundial, 2008; Jones e Baumgartner, 2005: 31).
Os debates sobre medição têm consequências políticas. Por exemplo, o
tratamento das questões de direitos civis nos EUA mudou significativamente
quando a medida do racismo mudou, da necessidade de provar a intenção de
uma pessoa de discriminar, para provas estatísticas que provam que um
processo de selecção global não poderia ter acontecido por acaso (Stone, 1989: 291).
Os governos também podem alterar o âmbito das suas medições (e, portanto,
das respostas políticas) ao longo do tempo. Por exemplo, no Reino Unido, o
desemprego significa o número de pessoas desempregadas e que solicitam
subsídio de desemprego. No entanto, a partir da década de 1980, o governo
introduziu várias políticas para restringir o número de pessoas qualificadas para este
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Prova
188
Caixa 9.3 Para cima e para baixo com a ecologia: o “ciclo

de atenção ao problema”
Os picos de atenção causam mudanças nas políticas? A tese de Downs (1972) é que
a atenção pública é passageira, mesmo quando isso envolve “um problema contínuo de
importância crucial para a sociedade”. Um aumento nos juros não significa uma piora
o problema, embora a queda dos juros não sugira que o problema tenha sido
resolvido. Este ponto é um princípio fundamental da literatura: 'Praticamente todo estudo de
a definição da agenda descobriu… que as questões emergem e desaparecem do público
agenda sem mudanças importantes na natureza das próprias questões'
(Baumgartner e Jones, 1993: 47). O ciclo de atenção ao problema tem cinco etapas:
• Pré-problema – um problema alarma os especialistas, mas ainda não captura o público

atenção.
• Descoberta alarmada e entusiasmo eufórico – atenção pública concentrada
é acompanhada por uma esperança generalizada de que o problema possa ser resolvido
rapidamente. • Perceber o custo do progresso significativo – quando o público percebe que
a solução envolve custos importantes ou uma mudança significativa de comportamento.
• Declínio gradual do intenso interesse público – as pessoas sentem-se desanimadas com o
perspectiva de mudança e desviar a sua atenção para a próxima questão na segunda fase. •
Pós-problema – a atenção do público é mínima ou espasmódica e o problema
foi substituído por outro problema.
Downs postula uma ligação fraca entre a atenção pública e a mudança política, uma vez que o
o público raramente fica envolvido por tempo suficiente para resolver os problemas. Contudo, em muitos
casos, há uma resposta política que cria novas instituições que operam por muito tempo
depois que o interesse público diminuiu (Downs, 1972). Este ponto é enfatizado com mais força
por Peters e Hogwood (1985: 251; ver também Hogwood, 1992b) que encontram uma relação positiva
entre a atenção pública e as reorganizações governamentais. Como
Baumgartner e Jones (1993: 87) argumentam que os períodos de pico de mudança organizacional
'geralmente coincidiu com os dados da pesquisa Gallup que mostram a preocupação do público com o
mesmos problemas'. Portanto, “o público está seriamente envolvido no processo de definição da
agenda e não é um espectador ignorado” (Jones e Baumgartner, 2005: 269).
As respostas políticas da atenção pública podem ter efeitos a longo prazo. A realização dos custos da
mudança política só poderá ocorrer depois de a legislação ter sido aprovada.
e a política está a ser implementada (Peters e Hogwood, 1985: 239). Novas organizações
governamentais são criadas, mas “não “desaparecem” simplesmente como as organizações públicas.
interesse ou atenção da mídia” (Baumgartner e Jones, 1993: 84–7; 191). Para
por exemplo, o “entusiasmo eufórico” pela energia nuclear como solução política
os tomadores de decisão liderados pela década de 1940 a apoiar a indústria e acatar suas
perícia. Dado que foram necessários 20 anos para “percebermos o custo” do progresso nuclear, pelo
momento em que a opinião pública se voltou contra a energia nuclear, a política foi longe demais
avançado para reverter facilmente. Também foram necessários 10 anos para mobilizações baseadas em uma
imagem negativa dos pesticidas para quebrar os arranjos institucionais estabelecidos
seguindo o entusiasmo do pós-guerra (Baumgartner e Jones 1993: 88, 97, 101, 169;
Baumgartner e Mahoney 2005 também discutem o Medicare, o Medicaid, o
Agência de Proteção Ambiental e políticas de direitos civis).
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Prova
beneficiar. Incluía: exclusão de estudantes e estagiários do governo, dando

subsídio de desemprego apenas para aqueles que tiveram ganhos nacionais significativos
Contribuições fiscais de seguros; e, fazendo com que os indivíduos provem que
procuravam ativamente trabalho. O Reino Unido também tem, quando comparado com o resto
da UE, um número relativamente elevado de pessoas economicamente inactivas que
reivindicar benefícios de doença em vez de subsídio de desemprego (Webster, 2002;
Machin, 2004).
Definição do problema e compras de locais
A discussão de Baumgartner e Jones (1993) sobre compras em locais é inspirada

pela sugestão de Schattschneider (1960) (Capítulo 3) de que o poder envolve
a competição para “socializar” ou “privatizar” o conflito. Baumgartner e
Jones (1993) destaca o papel do governo como fonte de socialização e privatização de conflitos.
Por exemplo, se triângulos de ferro ou
comunidades políticas (os “vencedores”) organizam questões fora da política, criando um
monopólio político, os seus oponentes (os “perdedores”) “terão a
incentivo para procurar aliados em outros lugares” (1993: 35–7).
Os monopólios políticos e as comunidades são comuns, mas também o são
capacidade de desafiar monopólios e tomar decisões autorizadas em outros
locais. Os monopólios são criados quando acordos institucionais reforçam as relações entre
determinados grupos de interesse e funcionários públicos num único local. A criação de um
monopólio político limita a política
debate e a margem para mudanças políticas. As principais opções para os proponentes da
questão são duplas. Primeiro, eles podem desafiar o domínio de uma
monopólio neste local. As atitudes dos tomadores de decisão são suscetíveis de mudar de
acordo com as circunstâncias políticas em que operam
dentro de. Como argumenta Jones (1994: 5), “os decisores valorizam ou ponderam
preferências de forma diferente dependendo do contexto em que estão
evocado'. Os tomadores de decisão têm muitos objetivos (muitas vezes contraditórios),
a maioria dos problemas são multifacetados e há muitas maneiras de resolver questões políticas
problemas. Portanto, pode ser possível mudar as opiniões das decisões
criadores, “deslocando o foco da sua atenção de um conjunto de implicações para
outro” (Baumgartner e Jones, 1993: 30).
Em segundo lugar, se não tiverem sucesso, podem comprar locais e procurar públicos mais
simpáticos noutro local (o processo é muitas vezes de tentativa e erro, em vez de
do que 'racional' – Baumgartner e Jones, 2009: 276). A consequência de
uma multiplicidade de locais (em todo o governo e em diferentes estágios do
processo político) é que uma questão pode ser vista ou enquadrada de forma diferente em
arenas diferentes em momentos diferentes (uma vez que cada local pode ser mais receptivo a
uma imagem política diferente). A capacidade de fazer compras no local aumentou
desde o pós-guerra. Um sistema político cada vez mais complexo –
contendo um número muito maior de grupos, especialistas e outras entidades políticas
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Prova
participantes – torna muito mais difícil que as questões políticas sejam isoladas do
processo político mais amplo e que os monopólios políticos restrinjam o debate
(Baumgartner e Jones, 1993: 43). Na maioria dos casos, não existe jurisdição natural
para problemas políticos e nenhuma “lógica rígida” para que uma questão seja
considerada, por exemplo, a nível nacional e não a nível local. É também comum que a
responsabilidade pela tomada de decisões relativamente aos problemas políticos mude
ao longo do tempo (1993: 32-3).
Esta premissa permite-nos explicar porque é que a mudança política segue um
processo de reforço mútuo de maior atenção, mudança de local e mudança de imagens
políticas. A estratégia chave é envolver aqueles que anteriormente não estavam envolvidos.
Se as questões “irromperem” destas comunidades políticas e forem consideradas num
ou mais locais alternativos, então aumenta a possibilidade de novas formas de examinar
e resolver problemas políticos. À medida que as pessoas passam a compreender a
natureza de um problema político de uma forma diferente (e esta nova compreensão
do problema está mais estreitamente ligada às suas prioridades), mais pessoas ficam
interessadas e envolvidas (1993: 8). Quanto mais envolvimento “externo” houver, maior
será a probabilidade de uma nova mudança na imagem política, à medida que novas
ideias são discutidas e novas soluções políticas são propostas por novos participantes.
Estudos de caso de equilíbrio pontuado: ‘algumas

questões pegam fogo’
Baumgartner e Jones (1993) comparam uma série de estudos de caso ao longo de

várias décadas para demonstrar a criação e o desafio aos monopólios políticos. A
política ambiental demonstra o uso da compra de locais para mudar a imagem de uma
política, com o novo envolvimento de um local produzindo um efeito de bola de neve.
Os grupos ambientalistas, que estavam descontentes por terem perdido as decisões
regulamentares tomadas por um ramo do governo federal, apelaram a membros do
Congresso que anteriormente não estavam envolvidos.
O Congresso tornou-se mais simpático a uma nova imagem de política ambiental e
aprovou legislação (a Lei Nacional de Proteção Ambiental, NEPA, 1969) para regular os
negócios, permitir aos grupos maior acesso aos tribunais e preparar o caminho para
uma resposta federal (a criação do Agência de Protecção Ambiental) mais em linha com
a nova imagem política (1993: 38).
Na energia nuclear, Baumgartner e Jones (1993: 59-82) descrevem o efeito de uma

“mobilização downsiana”, ou um período de entusiasmo público que leva os governos a
resolver problemas políticos (e depois deixar os detalhes para os especialistas). O
entusiasmo inspirado pelo governo pela energia nuclear produziu uma imagem política
positiva – sublinhando a utilização pacífica de materiais nucleares, a redução das
contas, a independência do petróleo importado, o emprego, a redução da poluição
atmosférica e os benefícios económicos das novas tecnologias –
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Prova
que apoiou a formação de um monopólio político do pós-guerra. À medida que o processo

passou da elaboração de políticas para a implementação, a atenção do público, dos meios
de comunicação social e do governo diminuiu e os detalhes da política foram deixados
para os especialistas (principalmente do sector privado), agências federais (por exemplo,
Comissão de Energia Atómica, AEC) e certos comités do Congresso.
Contudo, a partir do final da década de 1960, houve uma oposição crescente por parte
de ambientalistas, activistas locais e cientistas nucleares que expressavam preocupações
sobre a segurança. Sugere uma “mobilização Schattschneider”, ou uma expansão do
âmbito do conflito (por actores anteriormente excluídos dos triângulos de ferro) para
desafiar um monopólio e mudar a direcção da política. Isto é mais eficaz quando as
divisões científicas internas e a atenção negativa dos meios de comunicação social já
são aparentes. A agenda de segurança foi prosseguida através de audiências públicas
sobre licenciamento nuclear e, na década de 1970, a atenção do público e dos meios de
comunicação social aumentou para reflectir estas novas preocupações (com o número de
artigos negativos a começar a ultrapassar os positivos). Vários locais se envolveram na
questão. O foco do Congresso (e de um número crescente de comités) tornou-se cada
vez mais negativo e a NEPA reforçou a necessidade de uma regulamentação nuclear
mais rigorosa. Seguiu-se uma série de decisões importantes nos tribunais, incluindo a
aplicação retrospetiva da NEPA a decisões anteriores de licenciamento da AEC e ações
suplementares por parte dos governos estaduais e locais (incluindo a utilização de leis de
planeamento para atrasar a construção de centrais nucleares). A nova imagem política foi
cimentada na mente do público pelo acidente na central nuclear de Three Mile Island. O
sector privado perdeu a confiança na indústria e nenhuma central nuclear foi comissionada
desde 1977.
No geral, a combinação da oposição dos grupos de interesse e da escolha dos locais

mudou a imagem política da energia nuclear de altamente positiva para esmagadoramente
negativa. O monopólio político foi mantido por mais de 20 anos e depois destruído. Uma
política pós-guerra de expansão de centrais eléctricas foi substituída por uma maior
regulamentação (mas note-se que o novo contexto das alterações climáticas pode mudar
mais uma vez a sua imagem – Baumgartner e Jones, 2009: 260-4).
No início do século XX, o monopólio da política do tabaco baseava-se numa imagem

política positiva (benefícios económicos) e no adiamento aos especialistas em agricultura
(com a supervisão do Congresso largamente restrita a esta área). O consumo de tabaco
era elevado e a cobertura mediática muito baixa e geralmente positiva, especialmente
durante a Segunda Guerra Mundial, quando fumar tinha uma imagem glamorosa. Contudo,
a partir da década de 1950, houve uma expansão significativa da questão, com os grupos
antitabaco a definirem cada vez mais a agenda dos meios de comunicação social com
uma imagem política negativa.
O consumo de tabaco caiu drasticamente a partir da década de 1950 e, em 1964, o
relatório do Surgeon General consolidou uma nova imagem baseada na má saúde.
A atenção do Congresso seguiu-se em meados da década de 1970, com as audiências
dos comités de saúde a superarem a agricultura e uma série de questões de saúde pública.
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Prova
grupos cada vez mais envolvidos e capazes de reenquadrar o debate em termos

negativos (Baumgartner e Jones, 1993: 114; 210). Na década de 1980, esta nova
imagem foi perseguida através de uma série de processos judiciais de grande
repercussão e por estados inovadores como Nova Iorque e Califórnia,
proporcionando melhores práticas e espaço para a difusão de políticas (Studlar,
2002). Na década de 2000, o controlo do tabaco tornou-se muito mais restritivo
(Cairney et al., 2012) e o antigo subsistema pró-tabaco foi completamente
“destruído” (Baumgartner e Jones, 2009: 280).
Também no início do século XX, o monopólio político dos pesticidas baseava-
se numa imagem política positiva (erradicar insectos nocivos, aumentar as
exportações agrícolas, acabar com a fome no mundo através do aumento da
produção de alimentos), no “entusiasmo do público e dos meios de comunicação
social pelo progresso através da química” e no adiamento à especialistas em
agricultura e na indústria química (que gozavam de uma relação estreita com o
Departamento de Agricultura, o USDA e o comité de agricultura do Congresso –
Baumgartner e Jones, 1993: 95). As preocupações ambientais foram
marginalizadas, os interesses dos consumidores foram geralmente ignorados e
a Food and Drug Administration (no âmbito do USDA) não tinha jurisdição sobre
o controlo de pesticidas. Contudo, a “era de ouro” dos pesticidas foi interrompida
em 1957, após o fracasso devastador de duas grandes campanhas de
erradicação de insectos, e em 1959, após a decisão da FDA de proibir a venda
de uma cultura contaminada com resíduos de pesticidas. Deslocou a atenção
dos meios de comunicação social e do Congresso dos benefícios económicos
dos pesticidas para a sua ineficácia, efeitos adversos para a saúde e danos
ambientais. No final da década de 1960, os grupos ambientalistas encontraram
apoio em vários locais (Congresso, tribunais, agências executivas e estatais) e a
regulamentação aplicada ao uso de pesticidas disparou.
A generalização do equilíbrio pontuado: (1) dos estudos

de caso à teoria
Jones e Baumgartner (2005: 278) abordam a possibilidade de que o equilíbrio

pontuado seja meramente uma característica dos monopólios políticos e dos
estudos de caso que seleccionaram (ver também Baumgartner e Jones, 2002 e
True et al., 2007: 163 para uma lista de estudos de caso de outros autores). O
seu foco mudou para teorias mais gerais sobre a definição de agendas e
mudanças políticas. Por exemplo, o “processamento desproporcional de
informação” sugere que a maior parte das respostas
Feedback negativo – um
governamentais não são proporcionais aos “sinais” que
mecanismo para “refrear”
as forças para a recebem do mundo exterior. Em vez disso, os sistemas
mudança. Uma mudança políticos produzem feedback negativo e positivo.
sofre resistência e não Enquanto o primeiro atua como um contrapeso às forças
vai mais longe.
políticas, o último reforça essas forças para
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Prova
Feedback positivo – um produzir mudanças radicais (Baumgartner e Jones,

mecanismo para amplificar 2002: 8–16). Isso está diretamente relacionado ao caso
forças para a mudança; por exemplo
resultados do estudo: quando os monopólios políticos são
uma mudança causa um
mantidos, os decisores parecem pouco receptivos a
'efeito Bandwagon'.
novas informações, mas, em períodos de pontuação,
os tomadores de decisão parecem tornar-se hipersensíveis a novas informações
(Jones e Baumgartner, 2005: 8; 18). Também contribui muito
“Hipótese Geral de Pontuação” mais ampla (ou a identificação de “dinâmicas disruptivas”
– Baumgartner e Jones, 2009: 253): embora as instituições governamentais recebam
“feedback” sobre as suas políticas (por exemplo,
de grupos de interesse, da mídia ou da opinião pública), eles não respondem
proporcionalmente. A “atenção seletiva” dos tomadores de decisão ou das instituições explica por
que as questões podem ocupar um lugar relativamente importante em determinadas agendas, mas
não agiu; por que estes sinais poderosos são frequentemente ignorados e as políticas
permanecem estáveis durante longos períodos. Os decisores políticos não estão dispostos a
concentrar-se em certas questões, seja porque a ideologia impede a ação em
algumas áreas, existe uma visão estabelecida dentro do governo sobre como
para resolver o problema, ou porque o processo de agir 'racionalmente' (e
fazer compromissos explícitos entre uma ampla gama de decisões) é muitas vezes
impopular (nota: a ideologia sugere que uma mudança no partido do governo pode
produzir mudanças políticas, mas um ponto-chave do ponto de vista pontuado
A teoria do equilíbrio é que as mudanças partidárias não são a única fonte de
“rupturas políticas” – Baumgartner e Jones, 2009: 287). Eles são
também incapaz de dar atenção significativa às questões, porque o foco em
um problema significa ignorar outros 99. A mudança requer, portanto, uma massa crítica
de atenção para superar o conservadorismo dos tomadores de decisão
e desviar sua atenção de problemas concorrentes (Jones e
Baumgartner, 2005: 19–20; 48–51). Se os níveis de pressão externa
atingem esse ponto crítico, eles causam pontuações importantes e pouco frequentes
em vez de mudanças políticas menores e mais regulares: o aumento da atenção e da
comunicação torna-se auto-reforçado; novas abordagens são
considerado; diferentes 'pesos' são aplicados às mesmas categorias de
Informação; a política é impulsionada ideologicamente por novos intervenientes; e/ou o
a “nova” questão desencadeia novos conflitos entre actores políticos (2005: 52;
69). O processamento de informações é caracterizado por 'estase interrompida por
"explosões de inovação" e as respostas políticas são imprevisíveis e
episódico em vez de contínuo (2005: 20).
Para demonstrar a aplicabilidade desta teoria à mudança política, o
O Projeto de Agendas Políticas (http://www.policyagendas.org/) amplia o
análise desde estudos de caso específicos até a dinâmica do governo
orçamentos, eleições e atenção dos decisores políticos. Mais notavelmente, produz um
análise abrangente da despesa pública dos EUA no pós-guerra (Jones e Baumgartner,
2005: 111; True et al., 2007) e a
longo prazo (Jones et al., 2009). As alterações nas despesas públicas geraram
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Prova
60
50
40
30
aicnêuqerF
20
10
0
–100 –50 0 50 100 150
Pontos médios da categoria de variação percentual real do orçamento
Figura 9.1 Um quadro amplo da hipótese geral de pontuação em ação
Fonte: adaptado (curva normal adicionada) de Jones et al. (2009: 861). Mostra as mudanças percentuais para os EUA
orçamentos de 1800–2000. Veja também os gráficos mais detalhados em True et al.(2007: 170) e Jones e
Baumgartner (2005: 111) que mostram um pico central ainda mais alto e caudas mais longas quando analisamos apenas o
mudanças orçamentárias do pós-guerra (exercícios financeiros de 1947 a 1993). Note-se que estes últimos valores acompanham o montante dedicado (não
o montante gasto) e variação da moda (um aumento anual real de 4 por cento é o mais comum) em vez de
a média (Jones e Baumgartner, 2005: 110–11).
aliados se tornam indicadores-chave em políticas públicas porque: (a) eles nos permitem
medir as mudanças políticas de forma sistemática; e (b) os compromissos de despesas
são mais concretos do que intenções políticas mais vagas (Capítulo 2).
Os resultados são apresentados na Figura 9.1, que destaca a variação percentual anual
dos orçamentos dos EUA em cada área política (como saúde,
segurança e educação). Mas o que a figura nos diz e como deveria
os resultados serão interpretados? Jones e Baumgartner (2005) argumentam que se
Se a natureza global das alterações orçamentais for incremental (e não pontuada),
então o valor deverá apresentar uma distribuição normal. Isto é um
termo estatístico que geralmente se refere a duas coisas: (a) o valor médio ;
e (b) o desvio padrão da média. Uma distribuição normal
sugere que a maioria (68 por cento) de todos os valores são ligeiramente diferentes
da média, enquanto quase todos (95 por cento) não são mais do que moderadamente
diferentes. Em outras palavras, embora haja um pequeno punhado de
casos em que os valores diferem acentuadamente da média, a maioria
valores estão agrupados, enquanto alguns estão mais distantes
a média, mas não muito (Caixa 9.4).
9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 195
Prova
Quadro 9.4 Termos-chave para análise estatística

Média – a média, calculada somando todos os valores e dividindo pelo número
de valores.
Moda – a média, calculada identificando o valor mais frequente.
Desvio padrão – uma medida de dispersão estatística que geralmente denota
desvio da média (a Figura 9.1 utiliza a moda). Se todos os valores forem iguais,
então o SD é zero (por exemplo, os números 100, 100 e 100). Quanto maior for
a dispersão (por exemplo, 0, 100, 200), maior será o SD.
Distribuição normal – denota o nível de DP da média. Sugere que 68 por cento
de todos os valores se enquadram num intervalo de mais ou menos um desvio
padrão da média, enquanto 95 por cento se enquadram num intervalo de mais
ou menos dois desvios padrão.
Leptocúrtica – uma distribuição que não é normal porque tem um pico central
mais alto e mais outliers. Mais de 68 por cento estão dentro de ±1 desvio padrão,
mas menos de 95 por cento estão dentro de um intervalo de ±2.
Outlier – um valor que está mais distante da média do que a distribuição normal
sugere.
Aumento real – um aumento nos gastos que leva em conta a inflação.
Não podemos esperar mais do que uma distribuição normal porque o

incrementalismo sugere um tipo comum de mudança na maioria das áreas políticas:
uma mudança pequena (ou não radical) em relação aos anos anteriores na maioria
dos casos, combinada com uma mudança geral moderada (2005: 120-3). ). Dado
que existem algumas dúvidas sobre a dimensão de um incremento (Capítulo 5), a
curva normal dá conta de um grau de variedade de alterações orçamentais anuais
(até ±80 por cento no período pós-guerra; até aproximadamente ±50 por cento na
Figura 9.1). No entanto, a Figura 9.1 demonstra que a distribuição de valores é leptocúrtica.
Isto tem duas características principais. Primeiro, um pico central mais alto (observe
o quanto a barra atinge acima do pico da curva normal) e um nível de dispersão
mais baixo (observe o espaço entre as barras e a linha pontilhada dentro da curva
normal) do que esperaríamos. Na grande maioria dos casos, o aumento ou
diminuição real das despesas anuais é muito baixo e a dimensão do incremento é
muito pequena. Jones e Baumgartner (2005: 112) chamam isso de
“hiperincrementalismo”. Em segundo lugar, existem muito mais valores
discrepantes do que esperaríamos numa distribuição normal. Por exemplo, no
conjunto de dados do pós-guerra com aproximadamente 3.300 valores, podemos
esperar aproximadamente 15 a 20 valores discrepantes. No entanto, existem
muitos mais. Por exemplo, o número de casos de variação anual superior a +160
por cento é 75 (2005: 110). A análise sugere que num pequeno mas muito
importante número de casos, “os programas receberam enormes impulsos, levando-
os a duplicar ou triplicar o seu tamanho original ou mais” (2005: 112). No geral, as
alterações orçamentais são caracterizadas por um grande número de pequenas
mudanças em cada categoria política, combinadas com um pequeno número de grandes mudanças (True et al., 2007: 166).
9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 196
Prova
Este resultado resulta do “processamento desproporcional de informação”.

Embora não haja escassez de informação, a maioria das questões são ignoradas
ou recebem pouca atenção, enquanto algumas recebem um nível intenso de
atenção que produz importantes consequências políticas (2005: 112). O
resultado também representa a confirmação mais importante da hipótese geral
de pontuação, e “400.000 observações recolhidas como parte do Projecto de
Agendas Políticas” demonstram que a hipótese “é uma característica
fundamental do sistema político americano (2005: 278). Na verdade, a ausência
de uma distribuição normal é também uma característica demonstrada por dados
sobre acontecimentos como as eleições nos EUA e a legislação e audiências
no Congresso (embora o efeito seja mais acentuado nos dados orçamentais)
(Baumgartner et al., 2009: 611 ) .
A generalização do equilíbrio pontuado: (2) outros

sistemas políticos
Há boas razões para pensar que a teoria do equilíbrio pontuado se aplica

principalmente aos EUA. Foi originalmente utilizado para explicar porque é que
o sistema político dos EUA, “projetado de forma conservadora para resistir a
muitos esforços de mudança”, também ajudou a produzir “rajadas de
mudança” (True et al., 2007: 157). O equilíbrio pontuado sugere que as principais
características que explicam a estabilidade – a separação de poderes (executivo,
legislativo e judicial), jurisdições sobrepostas (entre instituições ou entre governo
federal, estadual e local) e a interação pluralista entre grupos (em que a
“mobilização de um grupo levará à contramobilização de outro” – Baumgartner
e Jones, 1993: 4–5) – também ajudam a explicar as principais pontuações. Na
maioria dos casos, estes pesos e contrapesos combinam-se com a capacidade
dos interesses organizados de se “contra-mobilizarem” para bloquear mudanças
políticas radicais. Contudo, num pequeno número de casos, as mobilizações
são acompanhadas por um interesse renovado entre um ou mais locais. Nesses
casos, “os recém-chegados são proponentes de mudanças… e muitas vezes
sobrepujam os poderes anteriormente controladores” (True et al., 2007: 157).
Portanto, a difusão do poder através do governo dos EUA aumenta a
possibilidade de mudança de local e ajuda os grupos a formar novas alianças
com decisores capazes de desafiar os monopólios.
No entanto, os factores causais identificados pelo equilíbrio pontuado aplicam-
se a uma vasta gama de sistemas políticos. Em primeiro lugar, a separação de
poderes e/ou a existência de jurisdições sobrepostas não se limita aos EUA. Na
verdade, o emaranhado de questões políticas (quando o poder de tomada de
decisão é atribuído a mais do que o nível de governo) é comum aos sistemas
descentralizados e federais (Keating 2005: 18; Cairney, 2006). Em segundo
lugar, a literatura sobre governação multinível demonstra a importância crescente
de múltiplos locais de tomada de decisão (e de redes de questões em vez de políticas).
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Prova
relações comunitárias – Richardson, 2008: 25) na UE e, mais

nomeadamente, países como o Reino Unido associados a uma concentração de
poder através do governo parlamentar (Capítulo 8). Terceiro, o componente
partes do equilíbrio pontuado – racionalidade limitada, processamento de informações,
complexidade, definição de agenda e relações grupo-governo –
são centrais para a literatura política como um todo. Processos como o “processamento
desproporcional de informação” são universais; o que somos realmente
O que estamos falando é o efeito da racionalidade limitada em ambientes complexos de
elaboração de políticas.
O equilíbrio pontuado tem sido amplamente aplicado à mudança de políticas
no Canadá, na UE e em muitos países europeus (True et al., 2007: 175;
João, 2006; Baumgartner e Jones, 2009: 255; Baumgartner e outros,
2006) e continua a crescer em importância como uma política verdadeiramente comparativa
teoria. Por exemplo, Jones et al. (2009: 855) identificam a mesma distribuição básica de
alterações orçamentais nos EUA, Reino Unido, Canadá, França, Alemanha,
Bélgica e Dinamarca: «os orçamentos são altamente incrementais, mas ocasionalmente
são pontuados por grandes mudanças”. Além disso, Baumgartner et al. (2009)
mostram que variações nos dados podem estar relacionadas tanto com o estágio do
ciclo político como o sistema político. Muito depende dos níveis de “fricção”, ou custos
relacionados com a coordenação, que são mais baixos no início
do ciclo político do que o fim. Assim, por exemplo, é mais fácil para as comissões
legislativas reunirem-se para se concentrarem em novas questões do que para grandes comissões.
os governos a alterarem os seus orçamentos para reflectirem novas prioridades.
Consequentemente, o primeiro apresentará níveis mais baixos de curtose (a mudança é
efetivamente mais 'normal') do que o último (que apresenta
níveis de mudanças mínimas e dramáticas) (2009: 609).
Conclusão
O objetivo do equilíbrio pontuado é explicar longos períodos de política

estabilidade pontuada por períodos curtos mas intensos de mudança. Uma combinação de
racionalidade limitada e definição de agenda explica como a política
monopólios podem ser criados e destruídos. Embora exista um infinito
inúmeras maneiras de entender os problemas políticos, há apenas um limite
tempo e energia para dedicar às questões. Assim, questões altamente complexas são
simplificadas, com muito poucos aspectos considerados ao mesmo tempo, em detrimento de
de todo o resto. A definição do problema é crucial porque a alocação de
recursos segue a imagem do problema político. Estabilidade política
depende da capacidade das comunidades políticas de manter uma política
Monopólio. A produção de um monopólio político segue o sucesso
definição de um problema político de uma certa maneira, para limitar o número de
participantes que podem reivindicar um papel legítimo no processo. Como sugerem os
exemplos dos pesticidas e da energia nuclear, isto muitas vezes segue-se a uma explosão de
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Prova
maior entusiasmo público e governamental pela mudança política. Estas

“mobilizações downsianas” produzem uma imagem política de apoio, baseada na
ideia de que o progresso económico e o avanço tecnológico resolveram o problema
político, permitindo que as comunidades políticas operassem durante longos
períodos com muito pouca atenção externa. Depois de tomada a decisão política
principal, os detalhes são deixados para os peritos políticos e especialistas do
governo. Isto permite que os participantes enquadrem o processo como “técnico”
para reduzir o interesse público ou “especializado” para excluir os grupos
considerados sem conhecimentos especializados. A falta de atenção ou de
envolvimento externo permite que as comunidades construam uma infra-estrutura
de execução de políticas que é difícil de desmantelar, mesmo durante períodos de atenção negativa.
A mudança política é explicada por um desafio bem sucedido aos monopólios
políticos. Os excluídos dos monopólios têm interesse em desafiar ou remodelar a
forma dominante de definir os problemas políticos. Isto pode vir de dentro, garantindo
que novas ideias ou evidências forcem uma mudança na atenção do governo para
uma nova imagem política. Ou, se esta nova imagem for sufocada, então os grupos
tentam expandir o âmbito do conflito e promovê-lo junto de um público mais solidário.
As “mobilizações Schattschneider” podem estender-se a outros locais de tomada de
decisão e/ou ao público em geral. Em qualquer dos casos, a redefinição bem-
sucedida de um problema político provoca um influxo de novos intervenientes. Tal
como sugerem os exemplos dos pesticidas e da energia nuclear, a nova imagem
política baseada em preocupações de segurança produziu um efeito de bola de neve.
Começou com o aumento da dissidência entre especialistas dentro de uma
comunidade política, seguido por uma maior cobertura mediática crítica ao status quo.
Grupos de interesses anteriormente excluídos exploraram esta mudança de foco
para atrair a atenção dos decisores noutros locais. A adopção da agenda de
segurança num local teve um efeito de arrastamento, proporcionando mais
legitimidade à nova imagem e criando um incentivo para que os decisores de outros
locais se envolvessem. O resultado foi uma mudança política profunda na sequência
de uma série de novas regulamentações por parte do Congresso, dos tribunais e
de vários níveis de governo. A mudança política segue, portanto, um processo de
reforço mútuo de maior atenção, mudança de local e mudança de imagens políticas.
À medida que as pessoas passam a compreender a natureza de um problema
político de uma forma diferente, mais pessoas ficam interessadas e envolvidas.
Quanto mais envolvimento “externo” houver, maior será a probabilidade de uma
nova mudança na imagem política, à medida que novas ideias são discutidas e
novas soluções políticas são propostas por novos participantes.
A “hipótese geral da pontuação” sugere que este efeito não se limita às
comunidades políticas. Pelo contrário, os estudos de caso destacam um processo
mais amplo de “processamento desproporcional de informação”. A maior parte das
respostas governamentais não são proporcionais aos “sinais” que recebem do
mundo exterior. Eles são insensíveis ou hipersensíveis a informações relevantes
para políticas. Como resultado, a maioria das apólices permanece a mesma por
longos períodos porque os tomadores de decisão não estão dispostos ou não podem pagá-las.
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Prova
atenção suficiente. No entanto, num pequeno número de casos, as mudanças políticas

radicalmente à medida que os decisores respondem a uma massa crítica de atenção externa.
A explosão de atenção governamental é acompanhada por um sentimento de
mal-estar político e a necessidade de tentar recuperar o atraso. Novas ideias são consideradas,
diferentes “pesos” são aplicados aos mesmos tipos de informação, e o
A “nova” questão desencadeia novos conflitos entre actores políticos. Esses
explosões de atenção produzem pequenas explosões de mudanças políticas radicais. O melhor
demonstração deste quadro de estabilidade e mudança pode ser encontrada em
orçamento. As alterações orçamentais são caracterizadas por um “hiperincrementalismo”
generalizado (ou um grande número de pequenas alterações orçamentais anuais), combinado
com um pequeno número de grandes alterações nos orçamentos anuais. Geral,
o quadro é mais dinâmico do que o incrementalismo sugere, mesmo que a maioria
a formulação de políticas parece ser incremental. Embora a maioria das questões políticas
Embora demonstrem estabilidade e existam muitas comunidades políticas, estas estão
constantemente a ser criadas e destruídas. Portanto, qualquer instantâneo do sistema político
será enganador, uma vez que mostra uma imagem global do
estabilidade, mas não o processo de mudança profunda durante um período mais longo.
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Prova
Capítulo 10
A Coalizão de Defesa
Estrutura
Este capítulo examina:
• Os aspectos-chave do ACF, incluindo o papel das crenças, a composição dos

subsistemas e as fontes externas de estabilidade e mudança. • O significado
de “sistemas de crenças”, a distinção entre crenças fundamentais, políticas centrais e
secundárias e o papel da aprendizagem orientada para políticas.
• Como o ACF foi revisto ao longo do tempo. • A
aplicabilidade da ACF a sistemas políticos fora dos EUA. • O valor desta análise
para as preocupações mais amplas deste livro, incluindo o estudo das relações grupo-
governo, ciclos políticos, factores socioeconómicos e o papel das ideias.
Um objectivo fundamental da análise política é compreender e explicar um mundo

complexo: o processo político contém múltiplos actores e níveis de governo; apresenta
uma mistura de disputas intensamente politizadas aliadas a
Coalizões de defesa -
tomadas de decisão técnicas e rotineiras, e; os efeitos totais
'pessoas de uma variedade
de posições (funcionários das principais decisões políticas podem não ser claros
eleitos e de agências, durante pelo menos uma década (Sabatier, 2007a: 3–4). De
líderes de grupos de acordo com o quadro da coligação de advocacia (ACF), a
interesse, pesquisadores)
melhor forma de compreender este mundo é concentrar-se
que compartilham um
sistema de crenças num processo conduzido por actores que promovem as suas
específico - ou seja, um crenças: 'os participantes nas políticas têm crenças fortes e
conjunto de valores estão motivados a transferir essas crenças para a política
básicos, suposições causais
e percepções de
real... antes dos seus oponentes pode fazer o mesmo” (Sabatier
problemas - e que e Weible, 2007: 192; 196).
mostram um grau não As crenças actuam como a cola que une os actores dentro
trivial de atividade
das coligações de defesa de direitos. Por sua vez,
coordenada ao longo do tempo” (Sabatier, 1988: 139).
diferentes coligações competem entre si para garantir
resultados políticos consistentes com as suas crenças. Esta
Subsistema político – um
competição ocorre dentro de subsistemas políticos especializados.
“conjunto de atores que são
envolvidos no tratamento de
Estes processos revelam frequentemente estabilidade e
um problema continuidade política a longo prazo porque é pouco provável
político” (1988: 138; para que as crenças “centrais” ou “centrais políticas” das coligações
mais detalhes, ver
mudem e uma coligação pode dominar o subsistema durante
McCool, 1998: 558).
longos períodos.
200
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Prova
A Estrutura da Coalizão de Advocacia 201
Existem duas fontes principais de mudança neste quadro. Em primeiro lugar,

as coligações adaptam-se continuamente aos seus ambientes políticos e envolvem-
se na aprendizagem política para permanecerem competitivas. Este processo
produz frequentemente pequenas alterações porque a aprendizagem política ocorre
através das lentes de crenças políticas profundamente arraigadas. Por outras
palavras, as coligações aprendem nos seus próprios termos – selecionando a
informação que consideram mais relevante e acedendo apenas a mudanças que
não prejudiquem a principal fonte de cooperação da coligação. Em segundo lugar,
os “choques” externos – como a eleição de um novo governo com ideias diferentes
ou o efeito da mudança socioeconómica – afectam as posições das coligações
dentro dos subsistemas. Os choques podem produzir grandes mudanças, uma
vez que as coligações são forçadas a questionar a natureza fundamental das suas
crenças à luz de novas provas e/ou a fonte de domínio de uma coligação é
prejudicada. Por exemplo, uma coligação concorrente pode adaptar-se mais
facilmente ao seu novo ambiente político e ganhar o favor
Corretores de dos mediadores políticos ou do governo soberano do
políticas – atores
subsistema . O ACF representa assim uma tentativa de
dentro de subsistemas
que procuram minimizar mostrar como as fontes externas de mudança no sistema
conflitos e produzir político são mediadas pelos actores que representam uma fonte de estabilidade dentro dos subsistemas.
compromissos viáveis Embora muitos destes factores externos – como a
entre coligações de
recessão global, as crises ambientais e as mudanças
defesa concorrentes.
demográficas – possam ser universalmente reconhecidos
como importantes, as coligações influenciam a forma
Soberano – a
como os governos os compreendem, interpretam e respondem.
autoridade governamental
ou o decisor final
O principal valor do ACF é que ele combina uma nova
dentro de um discussão de pelo menos quatro processos e relações
subsistema. principais dentro das políticas públicas. Em primeiro
lugar, reconhece a importância das redes políticas, mas
desafia a ideia de que a política é controlada por um pequeno número de grupos e
intervenientes governamentais. Em vez disso, identifica uma maior variedade de
intervenientes, incluindo jornalistas, académicos e intervenientes em vários níveis
de governo. Em segundo lugar, partilha com a literatura sobre ciclos políticos a
visão de que a mudança política deve ser analisada a longo prazo e não apenas no
momento da decisão. No entanto, é também impulsionada por uma crítica às
distinções artificiais entre as fases do ciclo político (Capítulo 2). Terceiro, destaca a
importância dos factores socioeconómicos, mas tenta ir além da abordagem da
“caixa negra” (Capítulo 6) para explicar como esses factores são abordados no
sistema político. Em quarto lugar, contribui para a nossa compreensão do papel
das ideias, demonstrando como as crenças são promovidas no seio do governo.
A ACF incentiva-nos a analisar as políticas públicas da mesma forma que
consideramos as crenças; uma escolha política baseia-se não apenas numa crença
sobre qual deveria ser o resultado, mas também por que deveríamos desejar esse
resultado e como alcançará o seu objectivo (Sabatier, 1998: 99). Embora os
debates políticos envolvam o exercício do poder, eles são
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Prova
também impulsionado por debates sobre as melhores medidas e a melhor forma de

interpretar um problema político (Sabatier, 1988: 158, com base em Majone, 1980;
comparar com a discussão de Radaelli em 1999: 664 sobre narrativas políticas).
Uma imagem da estrutura da coalizão de defesa de direitos
Como sugere a Figura 10.1, o foco principal do ACF está num subsistema político
dentro de um sistema político mais amplo. Compartilha com a literatura sobre redes
políticas o foco nos tipos de relações grupo-governo que se desenvolvem quando o
alcance do governo se estende à maioria dos aspectos da sociedade. Os governos
lidam com o potencial de “sobrecarga” dividindo a política em sectores e subsectores
mais fáceis de gerir e delegando a responsabilidade da tomada de decisões a
funcionários menos graduados, mas muitas vezes com mais conhecimentos. Por
sua vez, esses funcionários reúnem conhecimentos políticos em consulta com
intervenientes como grupos de interesse, que trocam os seus conhecimentos e
aconselhamento pelo acesso ao governo e pela oportunidade de influenciar as
políticas. O sistema produz efetivamente “enormes pressões para a especialização”
e é incomum que os grupos tenham conhecimento relevante suficiente para competir
em mais de um ou dois setores (Sabatier, 1993:
RELATIVAMENTE ESTÁVEL
PARÂMETROS OPORTUNIDADE
EVENTOS
Figura 10.1 Diagrama de fluxo da estrutura da coalizão de defesa de direitos, 2007
Fonte: Weible, Sabatier e McQueen (2009: 123). Observe que pode haver mais de duas coalizões dentro de um
subsistema. O isolamento dos subsistemas entre si também é uma simplificação – ver Sabatier e Weible (2007:
193; Weible et al., 2009: 134) para uma discussão sobre subsistemas sobrepostos.
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23; Sabatier, 1988: 138; Sabatier e Weible, 2007: 192; compare com Dahl no
Capítulo 3). Grande parte da literatura inicial do pós-guerra sugere que esta
pressão produziu “comunidades políticas” ou “triângulos de ferro” especializados
e exclusivos (Jordan, 1981; Richardson e Jordan, 1979; Weible e Sabatier, 2005)
(ver Caixa 9.1 sobre terminologia). Contudo, a ACF segue o afastamento de Heclo
(1978: 94-7) do foco nos simples “dias de clube da política de Washington” para
“relações complexas” entre uma enorme população politicamente activa. Questões
que antes eram “geridas discretamente por um pequeno grupo de pessoas de
dentro” tornaram-se agora “controversas e politizadas” (1978: 105; comparar com
McCool, 1998: 554-5).
Na ACF, a politização das questões é mais comum do que nas comunidades
políticas que promovem normas partilhadas e mantêm um monopólio político para
excluir potenciais participantes (Capítulo 9). Na verdade, as coligações de defesa
exibem frequentemente o comportamento oposto, identificando e “activando
círculos eleitorais latentes” (Sabatier, 1993: 24). A ACF também destaca um papel
sistemático para os intervenientes que normalmente não são considerados parte
de comunidades políticas isoladas:
Nossa concepção de subsistemas políticos deveria ser ampliada das

noções tradicionais de triângulos de ferro limitados a agências
administrativas, comitês legislativos e grupos de interesse em um único
nível de governo para incluir atores em vários níveis de governo, bem
como jornalistas, pesquisadores e políticos. analistas que desempenham
papéis importantes na geração, disseminação e avaliação de ideias
políticas. (Jenkins-Smith e Sabatier, 1993a: 179; ver também Sabatier,
1993: 24–5; Sabatier e Weible, 2007: 192)
Esta configuração exige uma análise política ao longo de “uma década ou mais”
por duas razões principais. Em primeiro lugar, é necessário captar a “função de
esclarecimento” a longo prazo que os actores contribuem através da investigação
política. O papel das crenças é fundamental para a coesão das coligações de
defesa de direitos, e os investigadores políticos são uma fonte bem-vinda de
ideias. Na verdade, um objectivo fundamental do ACF é “integrar o papel dessa
análise técnica no processo global de mudança política” (Jenkins-Smith e Sabatier,
1993b: 41). Em segundo lugar, destaca o papel dos intervenientes a todos os
níveis de governo, analisando a política ao longo de um “ciclo” completo. O ACF
baseia-se na literatura sobre ciclos políticos para rejeitar a análise da formulação
de políticas sem acompanhar a sua implementação e para destacar o papel que
os intervenientes fora do nível nacional de governo contribuem para a inovação
política. A inclusão de intervenientes de múltiplos níveis de governo reflecte a
frequência das suas interacções e a força das suas relações: os programas
federais dos EUA são geralmente implementados pelos governos estaduais ou
locais; «as transferências intergovernamentais constituem uma percentagem
significativa da maioria dos orçamentos dos governos estaduais e locais»; representantes do governo estadual e local
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ter uma forte presença nas redes políticas que rodeiam o órgão legislativo e as agências
executivas; e os grupos de interesse tendem a fazer lobby 'um
variedade de agências em diferentes níveis de governo… Uma coalizão fazendo
mal em Washington não está indefeso, mas pode concentrar os seus esforços em
níveis subnacionais onde é mais poderoso” (Sabatier e Jenkins Smith, 1993: 215–16; 230;
Sabatier, 1993: 36; comparar com “local
compras' no Capítulo 9). Contudo, a ACF rejeita as distinções artificiais entre as fases do processo
político. Pelo contrário, o foco principal
a análise continua a ser o subsistema político, com atores nas arenas governamentais nacionais
e subnacionais operando como parte de uma defesa comum
coligação (Jenkins-Smith e Sabatier, 1993a: 5).
Uma consequência desta abordagem é que as fronteiras entre coligações concorrentes,
agentes políticos e autoridades governamentais (ou “soberanas”) são mais fluidas do que a Figura
10.1 sugere. As coligações podem «procurar
alterar o comportamento das instituições governamentais', mas essas instituições
podem já estar predispostos aos “núcleos políticos” da coligação (Sabatier e
Jenkins-Smith, 1993: 227). As autoridades governamentais podem ser formalmente
responsáveis pelas decisões políticas, mas também podem ser membros de coligações de defesa
(compare com as fronteiras confusas entre
autoridade e influência informal na MLG – Capítulo 8). Na verdade, diferentes
os intervenientes das mesmas autoridades podem ser membros de coligações concorrentes. Da
mesma forma, os corretores de políticas também podem ter uma “inclinação política”, enquanto alguns
os membros das coligações podem ser fortemente motivados por um desejo de compromisso
e estabilidade do subsistema. A “distinção entre “advogado” e
“corretor”… assenta num continuum” (Sabatier, 1993: 27). Efetivamente, o
os detalhes tornam-se questões empíricas a serem investigadas em estudos de caso.
Sistemas de crenças e poder
A ACF sugere que os actores são motivados pelas suas crenças para formar coligações de longo
prazo, e não pelo simples “interesse próprio de curto prazo”, que produz uma tendência para
“coligações de conveniência” (Sabatier, 1993: 27).
A razão pela qual os membros das coligações de defesa permanecem juntos é que eles
têm 'sistemas de crenças' semelhantes, que representam uma mistura complexa de teorias
sobre como o mundo funciona, como deveria funcionar e o que deveríamos fazer para
aproximar o primeiro do último (compare isto com as discussões sobre o mundo
pontos de vista, ideologias e propostas políticas no Capítulo 11). As crenças também se relacionam
especificamente para a ação política, influenciando quais problemas a coalizão
membros sentem, 'deveriam receber a mais alta prioridade, os fatores causais que
precisam ser examinados mais de perto, e as instituições governamentais mais
provavelmente estará favorável ao ponto de vista da coligação” (Jenkins Smith e Sabatier, 1993b:
41). A importância de uma crença comum
sistema, ou 'conjunto de valores básicos, suposições causais e percepção do problema
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', é que ajuda a explicar, de forma parcimoniosa, por que uma ampla gama de
diferentes atores exibem “atividade coordenada ao longo do tempo” (Sabatier, 1993:
25). Existem três tipos principais de crenças (embora os limites
entre os dois primeiros são por vezes fluidos):
• Crenças centrais profundas. Estas dizem respeito à “filosofia pessoal subjacente” de um

ator (Sabatier, 1993: 30). Os exemplos incluem: crenças sobre se
as pessoas são más ou socialmente redimíveis; como devemos classificar os valores
como liberdade e segurança; cujo bem-estar deveria contar mais;
e, a divisão básica esquerda/direita (Sabatier, 1998: 103). • Crenças
políticas fundamentais. Estas dizem respeito a “posições políticas fundamentais”.
Os exemplos incluem: o equilíbrio adequado entre governo e
mercado; a distribuição adequada do poder entre os níveis de governo;
o que causa problemas políticos e se a sociedade pode ou não, e
deveria tentar resolvê-los (Sabatier, 1993: 31; 1998: 110). • Aspectos
secundários. Estas estão relacionadas com o financiamento, a concretização e a
implementação de objectivos políticos e com a informação recolhida para apoiar a
processo (1993: 31).
Existe uma hierarquia de crenças de acordo com seu escopo, quão fortemente
são respeitados, como influenciam a aprendizagem e quão suscetíveis
eles devem mudar à luz de novas experiências e eventos. Essencial
as crenças abrangem a maioria das áreas políticas e são as menos suscetíveis a mudanças.
Na verdade, uma mudança nas crenças fundamentais dentro de um ciclo político seria “semelhante a uma
conversão religiosa” porque são “questões em grande parte normativas incultivadas na
infância e em grande parte impermeáveis à evidência empírica”
(Sabatier, 1993: 31; 36). No entanto, eles tendem a ser muito amplos para orientar
comportamento específico da política. Em vez disso, as crenças centrais da política são empregadas
dentro de subsistemas específicos. Embora as crenças centrais das políticas sejam mais
suscetíveis à mudança, isso pode não acontecer dentro de um ciclo porque:
'função de iluminação' pode ocorrer ao longo de décadas, muitas crenças são
“principalmente normativo – e, portanto, muito além do desafio empírico direto”; e, 'poderosa
defesa do ego, grupo de pares e organização
forças criam uma resistência considerável à mudança, mesmo face a evidências empíricas
compensatórias ou inconsistências internas” (Sabatier, 1993:
44; 33). Em alguns casos, uma coligação pode rever a sua visão sobre o “ambiente global”
gravidade do problema' quando comparado com outras questões, ou em relação
o papel mais apropriado do governo (Sabatier e Jenkins-Smith,
1993: 221). Por exemplo, as coligações ambientais podem mudar as suas crenças
sobre a melhor forma de alcançar os seus objectivos políticos, de cima para baixo
abordagem de comando e controle em relação à educação e ao fornecimento de
incentivos econômicos. Contudo, na maioria dos casos, a mudança refere-se a «aspectos
secundários»; a aprendizagem política geralmente ocorre quando as crenças sobre o
a entrega rotineira de políticas específicas é refinada de acordo com novas informações
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informação recolhida durante o ciclo político (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993: 31;

221; compare com a distinção de May de 1992 entre aprendizagem instrumental,
social e política).
Embora a centralidade das crenças e da aprendizagem política dê destaque ao
papel das ideias, a ACF também incorpora uma discussão sobre o poder. A
capacidade das coligações de advocacia para impulsionar a política na sua
direcção preferida depende dos seus recursos, incluindo “dinheiro, experiência,
número de apoiantes e autoridade legal” (Sabatier, 1993: 29; comparar com as
fontes de poder de Dahl no Capítulo 3). O poder da coligação depende: do seu
número e do estatuto dos membros “em posições de autoridade legal”; a sua
capacidade de “ganhar apoio público”; a sua compreensão de “informações sobre
a gravidade e as causas do problema e os custos e benefícios das alternativas
políticas”; a sua capacidade de apresentar os seus argumentos de forma
convincente (sem perder o respeito dos decisores políticos); as suas “tropas
mobilizáveis” ou membros dispostos a iniciar manifestações públicas e angariação
de fundos; o dinheiro que têm para financiar a investigação, “financiar candidatos
simpáticos” ou de outra forma obter acesso político e divulgar a sua mensagem; e
a capacidade da sua liderança para apresentar uma “visão atractiva para uma
coligação” e explorar as oportunidades de mudança política provocadas por
choques externos (Sabatier e Weible, 2007: 201–3).
Crenças e recursos reforçam-se mutuamente. Os membros de uma coligação
de defesa procuram tantos aliados quanto possível. As crenças funcionam como a
cola que une os participantes, enquanto a união de uma série de aliados cria
“pressões para posições comuns, que tendem a endurecer com o tempo” (Sabatier,
1993: 26). Além disso, a autoridade legal e as regras institucionais são recursos
que podem ser utilizados para estabelecer ou reforçar a centralidade de crenças
específicas dentro dos subsistemas (embora note as outras estratégias utilizadas
pelas coligações – Sabatier e Jenkins-Smith, 1993: 227). O estabelecimento de
autoridade e regras produz frequentemente estabilidade e tende a reforçar o
equilíbrio (ou assimetria) de poder entre coligações que é mediado por agentes
políticos. Por sua vez, a estabilidade conduz frequentemente à continuidade
política, uma vez que a batalha de ideias é substituída por um enfoque em aspectos secundários.
A dinâmica da “aprendizagem orientada para as políticas”
Para Bennett e Howlett (1992: 275), o conceito de aprendizagem política

complementa teorias que explicam a mudança política como resultado de pressões
sociais (Capítulo 6) e do exercício do poder (Capítulo 3). A mediação de pressões
externas e o exercício do poder baseiam-se, em parte, no conhecimento detido e
utilizado pelos participantes. No entanto, argumentam que a aprendizagem pode
referir-se a pelo menos cinco processos e autores relacionados: adaptação dos
governos ao sucesso ou ao fracasso das políticas (Hall); governos reagindo ao seu
ambiente (Heclo); organizações desenvolvendo melhor
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funções de formulação de políticas (Etheridge); governos tirando lições da

experiência de governos de outras regiões (Rose); e coligações empenhadas na
aprendizagem com base nas suas crenças existentes (Sabatier) (Bennett e Howlett,
1992: 277; note-se a distinção, explorada no Capítulo 12, entre aprender e “copiar”).
May (1992: 333) também discute a aprendizagem de “tentativa e erro” associada ao
incrementalismo e aos estudos de implementação.
Embora estes processos possam estar relacionados, os modelos de aprendizagem

não são intercambiáveis. Diferem nas suas respostas a três questões: 'quem
aprende, o que é aprendido e que efeitos nas políticas resultantes surgem como
resultado da aprendizagem?' (Bennett e Howlett, 1992: 278). Por exemplo: o modelo
de Heclo sugere que o principal motor da mudança é a pressão social e que os
responsáveis do governo e dos partidos actuam como “intermediários políticos”;
Etheridge centra-se no papel das instituições estatais, com a aprendizagem
conduzida por “burocratas”; e Sabatier “tenta um casamento entre a teoria de
políticas públicas baseada em interesses e a teoria de políticas públicas baseada
no conhecimento” (1992: 279-80). A ACF sugere que os actores da coligação são
muito mais do que “intermediários” entre as forças externas e a política. Identifica
diferentes pontos fortes de crenças que afetam o tipo de aprendizagem que ocorre.
Os aspectos secundários são facilmente modificados à luz da experiência, enquanto
as crenças políticas centrais só podem mudar na sequência de “choques” externos.
Na ausência de choques, são as crenças políticas centrais (“percepção selectiva e
análise partidária” – Sabatier, 1993: 34) que determinam o foco da aprendizagem e
a forma como a informação é utilizada.
Sabatier (1998: 104) define a aprendizagem orientada para políticas como:
“alterações relativamente duradouras de pensamento ou intenções comportamentais
que resultam da experiência e/ou de novas informações e que estão relacionadas
com a realização ou revisão de objectivos políticos”. A aprendizagem dentro das
coligações baseia-se em três processos principais: (1) os indivíduos dentro das
coligações utilizam novas informações para informar e ajustar as suas crenças; (2)
as coligações registam uma rotatividade de membros; e (3) os membros das
coligações interagem e influenciam as opiniões uns dos outros (Jenkins-Smith e
Sabatier, 1993b: 41). Um processo típico de mudança, ao longo de vários anos,
envolve a disseminação de novas ideias dentro de coligações por novos membros
ou membros existentes, utilizando novas evidências. A difusão ou a resistência a
novas ideias depende de factores como a «taxa de rotatividade, a compatibilidade
da informação com as crenças existentes, o poder de persuasão das provas e as
pressões políticas para a mudança». Na maioria dos casos, a aprendizagem segue
a monitorização rotineira da implementação de políticas, à medida que os membros
consideram como as políticas contribuem para resultados positivos ou não
intencionais e se as suas crenças sobre a melhor forma de resolver o problema
político são desafiadas ou apoiadas pelas evidências.
A aprendizagem entre coligações assemelha-se a uma forma de adaptação dos
(membros da) coligação A às crenças da coligação B, particularmente quando
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As opiniões de B tornam-se “importantes demais para serem ignoradas” (1993b: 43). Aprender é um
processo político e 'não uma busca desinteressada pela “verdade”' (1993b: 45;
Sabatier, 1988: 151). Em primeiro lugar, a aprendizagem não é simples porque a informação
sobre o sucesso da política é difícil de obter e sujeita a
enquadramento por cada coligação. Em alguns casos, são comumente aceitos
formas de medir o desempenho das políticas. Em outros, é uma batalha de ideias.
Em segundo lugar, a informação técnica é muitas vezes utilizada “principalmente para fins de “defesa”
moda' quando o exercício do poder não é suficiente para garantir o sucesso de uma coligação
política. Por exemplo, um fabricante acusado de poluição excessiva pode
«desafiar a validade dos dados relativos à gravidade do
problema", ou produzir dados sobre os custos da regulação, em vez de meramente
fazer lobby para minimizar a regulamentação (1993b: 45; Sabatier, 1988: 152). Terceiro,
coligações concorrentes podem recusar-se a participar nos termos umas das outras,
especialmente quando o «nível de conflito» é elevado e as reivindicações de cada coligação
ameaçar as crenças centrais do outro. Dados podem ser usados como ‘munição’
em vez de algo para trocar e aprender (a menos que o debate possa
restringir-se às áreas científicas profissionais – 1993b: 49; 54). Quarto,
é pouco provável que as coligações dominantes aceitem simplesmente os argumentos de outras
coligações e adoptarem as suas políticas preferidas. Em vez disso, procuram incorporar esses
pontos de uma forma que reconheça as falhas dos seus próprios
abordagem, mas mantém, tanto quanto possível, a ligação entre o seu núcleo
crenças e medidas políticas. Por exemplo, uma coligação pode favorecer
alterar uma peça legislativa em vez de a substituir. Portanto, uma mudança não incremental
pode exigir um choque externo que prejudica a
posição dessa coligação dentro do subsistema (1993b: 43-4). De outra forma,
uma coalizão pode desafiar com sucesso os dados e a base técnica para
mudança política e atrasar o processo de inovação política durante anos
(Sabatier, 1998: 104).
Estabilidade e instabilidade, continuidade e mudança
Esta dinâmica explica períodos de estabilidade e continuidade política: os subsistemas

estabelecidos contêm o mesmo pequeno número de coligações
(Sabatier, 1993: 26 sugere que geralmente haverá de dois a quatro)
exibindo crenças relativamente fixas e posições políticas fundamentais (em
pelo menos durante o período de um ciclo político de uma “década ou mais” – Sabatier
e Weible, 2007: 193). Embora as coligações se envolvam em políticas
aprendizagem de acordo com suas avaliações dos impactos políticos, isso tende a
afetam os aspectos secundários da política, em vez das crenças centrais. Esta estabilidade
dentro dos subsistemas é reforçada por «parâmetros relativamente estáveis»,
ou características mais amplas do sistema político, exógenas ao subsistema, que
provavelmente não mudarão ao longo de um ciclo. Esses parâmetros incluem fatores
relativamente fáceis de identificar, como as regras e a estrutura constitucional.
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estruturas de um sistema político (que fornecem incentivos para a ação) e as

estruturas e valores sociais fundamentais do sistema político mais amplo (por
exemplo, 'A nacionalização em grande escala dos meios de produção é uma opção
política viável em muitos países europeus, mas não nos EUA' – Sabatier, 1988: 135).
Incluem também os “atributos básicos de uma área problemática” (Weible et al.,
2009: 135). Por exemplo, Sabatier (2007b: 193) destaca as propriedades dos
recursos naturais relevantes para muitas políticas ambientais.
A instabilidade tende a advir de “eventos externos (do sistema)” ou de “choques”
exógenos ao subsistema. Os exemplos incluem a eleição de um novo governo com
ideias políticas diferentes, uma mudança súbita na opinião pública (ver Jones e
Jenkins-Smith, 2009) que afecta as posições das coligações concorrentes (como
uma onda de preocupação ambiental), uma mudança súbita mudança nas condições
socioeconómicas (como uma recessão global) e o efeito das políticas implementadas
noutros subsistemas. Embora as coligações menos poderosas possam melhorar as
suas posições através da aprendizagem e da procura de novos aliados, é pouco
provável que desafiem uma coligação dominante sem a ajuda de um evento externo
(Sabatier, 1993: 35). Estes choques “podem fomentar a mudança num subsistema,
alterando e aumentando os recursos, derrubando o poder das coligações e mudando
as crenças” (Weible et al., 2009: 124).
No geral, temos elementos estáveis e dinâmicos. A estabilidade provém de
parâmetros fixos de política, tais como valores sociais fundamentais que representam
mais um recurso para algumas coligações do que para outras (compare com a
discussão de Bachrach e Baratz, de 1970, sobre as barreiras à não tomada de
decisão, no Capítulo 3). Também provém da tendência para o incrementalismo
produzido por um compromisso mediado entre coligações de defesa estabelecidas.
A mudança assume duas formas principais quando produzida por duas fontes
diferentes. Primeiro, a mudança incremental segue-se à aprendizagem política por
parte das coligações que estudam e aprendem com o impacto da política. É evidente
mesmo que uma coligação domine os procedimentos durante longos períodos, uma
vez que as coligações estão sempre a aprender com a avaliação política e a reagir
a eventos externos (a aprendizagem e a adaptação também podem seguir-se a
debates entre coligações concorrentes). Neste caso, a mudança política é menor
porque diz respeito apenas aos aspectos secundários das crenças da coligação e
das políticas públicas. Em segundo lugar, uma mudança não incremental pode
seguir-se a uma mudança de poder na sequência de um “choque” no sistema político
que ajuda alguns e restringe outros. Pode levar à substituição de uma coligação por
outra ou a um novo equilíbrio de poder entre as coligações, forjado por um mediador
político. Neste caso, a mudança pode ser importante se disser respeito aos aspectos
políticos centrais das crenças da coligação e das políticas públicas, mas isto
depende da capacidade de uma coligação concorrente pressionar (por exemplo)
mudanças legislativas (talvez explorando uma “janela de oportunidade”). ' para obter
apoio de curto prazo de aliados em outros lugares – Sabatier, 1998: 119). Em
qualquer dos casos, a aprendizagem política e a avaliação de novas provas não
são simples. Em vez disso, é moldado pelas crenças existentes que mantêm coligações
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junto. As crenças da coalizão influenciam a orientação dada às novas evidências e a

importância dessas novas evidências em comparação com outras questões. Assim,
uma premissa básica da ACF é que os empurrões visíveis que vemos, relativamente
a posições políticas concorrentes e diferentes abordagens sobre a melhor forma de
implementar políticas, são sustentados por crenças mais profundas que moldam a
interpretação das evidências.
Aplicações e revisões
A ACF tem sido objeto de revisão contínua desde a sua introdução e aplicação (Caixa
10.1). A primeira revisão seguiu a revisão de Sabatier e Jenkins Smith (1993).
Primeiro, identificou a necessidade de clarificar o papel dos decisores políticos.
Descobriram que, embora as agências administrativas fossem frequentemente
membros de coligações, assumiam “posições mais centristas do que os seus aliados
dos grupos de interesse” e podiam até “mudar de lado” após “grandes acontecimentos
exógenos”, como as eleições (1993: 213-14). Sugerem também que «uma 'jurisdição
hierarquicamente superior' pode, em casos raros, ignorar a política do subsistema
face à oposição da coligação dominante (1993: 217; comparar com Radaelli 1999:
665), embora a implementação a literatura sugere que este não é o fim da história
(Sabatier, 1998: 119). Em segundo lugar, a informação técnica pode ter “impactos
importantes na política”, influenciando os agentes políticos, mesmo quando não altera
as opiniões da coligação dominante (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993: 219). Terceiro,
procurou deixar clara a diferença, dentro das crenças políticas centrais, entre
“preceitos normativos” que provavelmente não mudarão, e “preceitos com um
conteúdo empírico substancial” que são mais propensos a mudar à luz de novas
evidências (1993: 220–1). Quarto, esclarece o papel dos choques exógenos. Embora
estas sejam condições necessárias para grandes mudanças políticas, não são
suficientes; uma coligação concorrente também deve ter a capacidade de explorar a
sua nova oportunidade (1993: 222).
Uma nova revisão foi motivada, em parte, pelo aumento dos pedidos de ACF para
outros países que não os EUA (abaixo). Sabatier (1998: 110-14; Sabatier e Weible,
2007: 192) faz uma distinção entre subsistemas “nascentes” e “maduros”, sugerindo
que, neste último, existem “subunidades especializadas dentro das agências em
todos os níveis relevantes de governo para lidar com o tema”, enquanto os
participantes “se consideram uma comunidade semiautônoma que partilha um
domínio de especialização” e identificam a questão como um “tópico político
importante”. Além disso, é apenas em sistemas maduros que vemos o grau de
estabilidade dos subsistemas; as relações podem ser mais fluidas em subsistemas
nascentes quando as questões ainda estão a emergir, o problema ainda está a ser
definido e os custos da acção não são claros (observe que a análise de Radaelli
1999: 665; 676 da UE mostra quão difícil é decidir se um subsistema está maduro ou
não).
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Quadro 10.1 Estudos de caso da ACF

Weible et al. (2009) analisam 80 estudos ACF realizados de 1987 a 2006.
Estes são melhor descritos como estudos de caso inspirados no ACF porque 55 por cento
“não testam explicitamente nenhuma das hipóteses” (2009: 128). Há também uma
tendência de focar em hipóteses específicas:
• A hipótese mais investigada (18 estudos de caso) considera um choque externo como
uma “causa necessária, mas não suficiente, de mudança nos atributos políticos
centrais de um programa governamental”. A evidência sugere que os choques
externos levam a grandes mudanças políticas em algumas áreas, mas não em outras.
Isto confirma a ideia de que, para compreender o efeito de factores como as pressões
socioeconómicas, devemos identificar como são mediadas pelos actores dentro dos
subsistemas (2009: 128).
• A segunda hipótese mais investigada (13) é que as coligações apresentam estabilidade
a longo prazo quando existem “grandes controvérsias” e “as crenças políticas centrais
estão em disputa”. A evidência sugere que a adesão à coligação “pode ser estável ao
longo do tempo”, mas que “a deserção também é comum” (2009: 128-30; 135).
Muitos estudos identificam a deserção após: eventos externos, como eleições;
estruturas corporativistas que podem reduzir as oportunidades de acesso e aumentar
os incentivos para alternar entre coligações em busca de influência; e “subcoligações”
relativamente instáveis, quando os membros “estão unidos por algumas das suas
crenças políticas centrais contra um oponente comum, mas que também estão
internamente divididos noutras crenças políticas centrais ou secundárias” (2009: 130;
comparar com Hann, 1995). : 23–4 e Cairney, 1997: 892 sobre coligações de
conveniência; pode também haver um segundo tipo de “coligação de conveniência”
– quando um indivíduo permanece como parte de uma coligação de defesa de direitos
até que outra coligação, mais próxima das suas crenças , emerge como uma força
política séria).
• O terceiro e o quarto (estudos de caso 11 e 9) referem-se ao aumento da probabilidade
de aprendizagem política entre coligações quando o debate se centra em aspectos
secundários (questões de menor importância com um forte elemento empírico) num
fórum que incentiva debates técnicos e não normativos. As evidências são
contraditórias, com a aprendizagem entre coligações também identificada ao nível central da política.
Os fóruns profissionais também não garantem o sucesso porque o “elevado conflito
político” que os rodeia limita frequentemente a sua eficácia (2009: 130).
A maioria dos estudos de caso da ACF “permanecem dentro das políticas ambientais e
energéticas”, com relativamente poucos estudos explorando áreas que afectam
principalmente as pessoas e não os recursos naturais (Weible et al., 2009: 125). Além
disso, alguns desses estudos restringem-se a questões muito específicas e não a
subsistemas em si (por exemplo, Larsen, Vrangbaek e Traulsen, 2006 sobre medicamentos de venda livre).
Os estudos de caso noutras áreas podem revelar-se tão importantes como os estudos
noutros países. A tendência para a política ambiental pode, por exemplo, exagerar o
papel da UE nas redes políticas nacionais (é a área política mais “europeizada”) e a
extensão de uma cooperação internacional mais ampla (Litfin, 2000).
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Prova
Sabatier (1998: 121) revisa o diagrama ACF para refletir as diferenças

institucionais e o “grau de consenso necessário para instituir uma grande mudança
política”. Baseando-se em Lijphart (1999), Sabatier e Weible (2007: 200) argumentam
que as “normas de consenso e compromisso” variam marcadamente entre sistemas
políticos. Nos sistemas Westminster, uma maioria política pode ser comandada
com relativa facilidade e há menos incentivos para procurar amplo apoio para
medidas políticas. Isto contrasta com as democracias de consenso com fortes
incentivos para formar coligações. Por sua vez, os incentivos para as coligações
cooperarem entre si e partilharem informações são mais baixos nos sistemas
Westminster e mais elevados nas democracias de consenso (2007: 200; mas
compare com o Capítulo 4 sobre estilos de política). Os sistemas políticos também
podem variar na sua abertura, o que se refere a “(1) o número de locais de tomada
de decisão pelos quais qualquer proposta política importante deve passar e (2) a
acessibilidade de cada local” (2007: 200). Por exemplo, a tradição norte-americana
de locais múltiplos e abertos pode contrastar com os sistemas “corporativistas”
caracterizados pela tomada de decisões centralizada, restrita a um pequeno número
de líderes de grupos empresariais e sindicatos. Neste último caso, poderemos
descobrir que as coligações têm menos membros activos e que mais actores podem
assumir o papel de mediadores políticos. Ambos os factores combinam-se para
produzir a caixa “estruturas de oportunidades de coligação a longo prazo” agora encontrada na Figura 10.1.
Uma revisão importante realizada por Sabatier e Weible (2007: 204-7) identifica
duas outras fontes de mudança política. A primeira envolve uma nova distinção
entre choques externos e internos. Embora o primeiro possa ser explorado por uma
coligação minoritária para fazer avançar a sua posição dentro do subsistema, o
último representa uma crise de confiança dentro da coligação dominante. Em ambos
os casos, um “evento de focalização” pode alterar o equilíbrio entre as coligações
se uma maior atenção, especialmente de novos públicos, sugerir novas formas de
resolver problemas políticos e fornecer recursos adicionais (por exemplo, apoio
público ou financeiro) para as coligações minoritárias explorarem (comparar com o
Capítulo 9 sobre definição do problema). Um choque interno ocorre quando o
acontecimento leva uma coligação dominante a rever as suas crenças políticas
fundamentais, talvez na sequência da constatação de que as políticas existentes
falharam monumentalmente (este processo é central para o trabalho de Hall de 1993, no Capítulo 11).
A segunda baseia-se na literatura sobre “resolução alternativa de litígios” para
identificar as condições em que grandes mudanças políticas podem resultar de
acordos negociados entre “coligações anteriormente em conflito” (Sabatier e Weible,
2007: 205-7): um “impasse” anterior que convém ninguém; um processo de
negociação que gera confiança, envolve reuniões frequentes e rotatividade mínima
de pessoal, dá a 'todos os grupos relevantes de partes interessadas' o poder de
veto e é presidido por um 'respeitado “neutro”'; e a percepção de que não há
alternativa melhor. A questão também tem de ser passível de resolução através da
investigação empírica, em vez de questões como o aborto, que estão demasiado
atoladas em crenças normativas para permitir que os participantes se envolvam uns
com os outros de uma forma significativa.
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Prova
Aplicações fora dos EUA
O ACF baseou-se no sistema político dos EUA, mas “destina-se a ser aplicado a
todas as áreas políticas” na maioria dos países desenvolvidos (Jenkins-Smith e
Sabatier, 1993: 225) e muitos estudos foram realizados noutros sistemas. Os seus
temas provaram ser facilmente transferíveis para o estudo da UE e dos seus estados
membros, enquanto foram feitas tentativas para aplicar a análise a países como o
Canadá, a Austrália, a Suécia e o Japão e, em alguns casos, África, América do Sul
e Ásia (Sabatier e Weible, 2007: 217–20; Weible et al., 2009: 125). Esta necessidade
de adaptar um quadro desenvolvido nos EUA a outros sistemas políticos talvez
tenha acelerado o desejo dos seus autores de rever o ACF à luz da investigação
empírica:
Uma das críticas mais frequentes à ACF é que ela é demasiado produto das suas
origens empíricas no pluralismo americano. Faz suposições em grande parte
tácitas sobre grupos de interesse bem organizados, agências orientadas para
missões, partidos políticos fracos, múltiplos locais de tomada de decisão e a
necessidade de supermaiorias promulgarem e implementarem mudanças políticas importantes.
(Sabatier e Weible, 2007: 199)
Em primeiro lugar, por exemplo, as coligações que procuram estabilidade em

“sistemas de separação de poderes” podem procurar mudanças legislativas porque
as leis, uma vez promulgadas, são difíceis de alterar; nos sistemas “ao estilo de
Westminster”, onde as leis são mais fáceis de alterar, as coligações podem “basear-
se numa variedade de acordos mais informais e mais duradouros” (Sabatier, 1998:
103). Em segundo lugar, a aprendizagem orientada para políticas pode ser “mais
difícil na Grã-Bretanha do que em muitos outros países devido às normas de sigilo
tão enraizadas na função pública” (1998: 103). Terceiro, uma mudança na “coligação
governativa sistémica” (Figura 10.1) pode ser difícil de definir. Nos sistemas de
separação de poderes, refere-se à “substituição de uma coligação por outra em
ambas as casas da legislatura e no chefe do executivo” (1998: 120). Num sistema
parlamentar bipartidário pode referir-se apenas à substituição de um partido por
outro. Num sistema multipartidário só podem existir mudanças nas margens, talvez
com o maior partido a permanecer no governo e a formar uma coligação com outro
partido. Sabatier (1998: 120) sugere que uma mudança só pode ser considerada
como ocorrendo se houver uma rotatividade de 60-70 por cento na coligação.
No entanto, nem todas as aplicações produzem a necessidade de revisão. Por

exemplo, o argumento de que as agências administrativas fazem frequentemente
parte de coligações baseia-se na ideia de que os funcionários públicos não são
neutros; eles têm uma tendência política. Isto tem apoio académico “mesmo em
países europeus com uma forte tradição de funcionários públicos elitistas – e
supostamente neutros –” (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993: 214). Na verdade, o Reino Unido, como
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Prova
serviço neutro arquetípico, apresenta uma tendência para o 'clientelismo', ou para a

defesa da posição e dos interesses dos seus clientes dentro do governo (Richardson e
Jordan, 1983: 258; embora esta acção possa não ser motivada por crenças – Cairney
1997: 891; Sabatier , 1988 : 141 também sugere que os “altos” funcionários públicos no
Reino Unido podem ser corretores).
Também podemos identificar diferenças que podem estar ligadas a sistemas
políticos, mas que já foram consideradas nos EUA. Em particular, as relações
intergovernamentais variam marcadamente de acordo com o sistema político. Por
exemplo, o Reino Unido tem uma descentralização assimétrica, em que a autonomia
de elaboração de políticas para algumas questões (incluindo a saúde e a educação) foi
transferida para 16 por cento da população (na Escócia, no País de Gales e na Irlanda
do Norte) e o governo do Reino Unido representa a Inglaterra em todo o Reino Unido.
negociações. Existem exemplos de elaboração de políticas a vários níveis, quando os
processos de decisão descentralizados, dos Estados-Membros e da UE estão
interligados, mas também exemplos em que a divisão de responsabilidades é clara e
há motivos para analisar o processo de coligação de defesa de direitos dentro de
subsistemas separados. Esta configuração difere de uma estrutura federal onde os
estados têm poderes aproximadamente iguais e o papel federal é relativamente bem definido.
No entanto, esta questão foi abordada até certo ponto em estudos de caso nos EUA.
A questão principal é se se deve analisar um subsistema contendo intervenientes de
todos os níveis de governo ou identificar um subsistema separado em cada nível
territorial ou governamental principal. Sabatier (1998: 115) sugere que diferentes
estudos de caso adotaram abordagens diferentes baseadas em “considerações
empíricas relativas ao grau de (a) autonomia jurídica de cada nível e (b) integração dos
atores entre os níveis”. A isto podemos acrescentar: (c) a extensão da convergência
política entre a UE e os Estados-membros (que esperamos que eventualmente ocorra
num subsistema estável e bem integrado, dominado por uma coligação). Por exemplo,
a política ambiental da UE pode ser melhor vista como multinível porque a agenda é
definida pela UE e implementada pelos estados membros e governos descentralizados,
enquanto a educação obrigatória pode ser melhor estudada a nível territorial para
reflectir a descentralização dentro do Reino Unido e do Reino Unido. falta de
envolvimento da UE.
Sabatier (1998: 121) também sugere que uma “mudança relativamente pequena a nível
europeu pode, no entanto, implicar uma mudança política central em países específicos”.
Esta questão pode levar-nos a analisar os seus respectivos subsistemas separadamente
até que as diferenças desapareçam (a menos que queiramos examinar as percepções
da mudança política a partir das perspectivas de diferentes actores, como quando os
estados membros da UE consideram não apenas a natureza da política, mas também
o seu efeito na sua autonomia).
Questões semelhantes relativas aos limites analíticos surgem quando consideramos
como separar subsistemas sobrepostos que partilham interesses políticos.
Esta é uma questão empírica complementada por um certo grau de julgamento
relativamente às actividades de grupos e instituições (Sabatier e Weible, 2007: 193;
Jones e Jenkins-Smith, 2009: 52).
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Prova
A ACF e a literatura sobre políticas públicas
A ACF talvez seja incomum porque um de seus coautores deixa muito explícito não
apenas como seu trabalho se relaciona com a literatura, mas também como a
literatura deve progredir. É uma tentativa ambiciosa de reunir uma literatura política
díspar num único quadro, mas também de rejeitar muito do que veio antes. Por
exemplo, ver Sabatier (1993: 36-7; 1991) sobre as ligações entre a ACF e a análise
de múltiplos fluxos, o pluralismo, o novo institucionalismo, a escolha racional
institucional e o “funil de causalidade” de Hofferbert.
Além dos estágios
A ACF reserva críticas especiais à “heurística das etapas”, ou ao estudo das políticas
públicas que divide o processo em etapas distintas, como a definição da agenda, a
formulação e a implementação de políticas. Baseia-se, em parte, nas tentativas
anteriores de Sabatier (1986) de ir além do debate entre abordagens de
implementação de cima para baixo e de baixo para cima (ver Capítulo 2).
Alternativamente, centra-se na mudança política “ao longo de uma década ou mais”
dentro de subsistemas que incluem actores envolvidos em todas as fases.
Embora ainda se concentre num ciclo político completo, o ACF rejeita a necessidade
de dividir esse processo em fases claramente separadas de desenvolvimento
político (embora ver Weible et al., 2009: 136 sobre a combinação do ACF com ciclos).
Crenças versus interesses?
A seleção de crenças como impulsionadoras do comportamento individual, em vez

da racionalidade instrumental ou do foco no interesse material, é algo que diferencia
a ACF da maioria das teorias de políticas públicas (embora Sabatier, 1988: 142
sugira que “os sistemas de crenças são normalmente altamente correlacionado com
o interesse próprio e a causalidade é recíproca”; ver também a comparação de
Weible e Sabatier (2005: 182) de redes baseadas em crenças ou na busca de
poder). É descrito por Sabatier (1998: 122) como “uma alternativa aos modelos
institucionais de escolha racional que actualmente dominam grande parte dos
estudos políticos”. A escolha baseia-se, em parte, em motivos práticos:
“Pessoalmente, tenho grande dificuldade em especificar a priori um conjunto de
interesses claro e falsificável para a maioria dos intervenientes em conflitos
políticos” (Sabatier, 1993: 28). Em contraste, as crenças podem ser estabelecidas
através de questionários e análise de conteúdo documental (Jenkins-Smith e
Sabatier, 1993c; Sabatier e Weible, 2007: 196; ver também Weible et al., 2009: 127
sobre os métodos utilizados em 80 estudos; comparar com críticas de Hann, 1995:
24–5 e Fischer, 2003: 100–1). Além disso, os meios práticos para alcançar interesses
– ou “um conjunto de meios e indicadores de desempenho”
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Prova
fatores necessários para atingir os objetivos” – podem ser incorporados nos

sistemas de crenças. Contudo, os seus expoentes nem sempre concordam
sobre a melhor forma de descrever os interesses dentro dos sistemas de
crenças. Este debate surge quando um dos seus estudos de caso sugere que
os “grupos materiais” que representam associações empresariais ou
comerciais têm maior probabilidade de ajustar as suas crenças do que os
grupos “intencionais” ou de causa (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993: 224-5).
Para Sabatier, sugere que a diferença pode ser incorporada nas crenças
políticas centrais do grupo material (a crença é talvez que os grupos materiais
tenham o direito de buscar o lucro). Para Jenkins-Smith, a motivação dos lucros
sugere que os grupos materiais estão dispostos a “dizer quase tudo para obtê-
los” e, portanto, a formar “coligações de conveniência” com outros grupos que
podem ter “crenças muito diferentes” (compare com Cairney, 2007a: 58
descrição da British Beer and Pub Association, cujos “interesses foram
atendidos em momentos diferentes por coalizões diferentes”).
O foco nas crenças também reflecte uma tendência disciplinar, recorrendo
“mais fortemente ao trabalho em psicologia cognitiva e social do que em
economia” (Sabatier, 1998: 109). A ACF assume que os actores são
“instrumentalmente racionais – isto é, procuram utilizar informação e outros
recursos para atingir os seus objectivos”, mas rejeita os pressupostos de
escolha racional de cognição e informação perfeitas que permitem aos
indivíduos classificar as suas preferências (será isto uma caricatura de RCT?
Consulte o Capítulo 7). Em vez disso, as preferências ou objectivos “devem
ser determinados empiricamente” e o ACF centra-se nos “preconceitos e
restrições cognitivos” que determinam a forma como percebem o seu mundo e
processam a informação (1998: 109). Indivíduos amplamente racionais usam
atalhos para decidir em quais informações prestar atenção e como interpretar
seu significado e significado. O principal atalho ou heurística é o conjunto de
crenças políticas centrais: “os actores percebem sempre o mundo através de
uma lente que consiste nas suas crenças pré-existentes” (1998: 109).
As crenças estimulam a ação coletiva?

Sabatier (1998: 116) reconhece que um conjunto comum de crenças pode não
produzir inevitavelmente acção colectiva. Como descobrimos no Capítulo 7,
indivíduos com as mesmas crenças, objectivos e interesses podem não
cooperar se cada indivíduo sentir que pode beneficiar do resultado da acção
colectiva sem fazer uma contribuição (“free ride”). Isto é uma preocupação para
a ACF porque vários estudos de caso demonstram que os membros da
coligação “expressam crenças políticas semelhantes”, mas não que “os
membros se envolveram em acção colectiva para concretizar objectivos
políticos” (Schlager, 1995: 248). Sabatier (1998: 116) sugere que o incentivo
para perseguir o interesse próprio é maior em grupos “materiais”, mas os
grupos “de causa” também têm de considerar a melhor forma de manter as suas receitas e o número de membros.
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Prova
competindo com grupos semelhantes por subvenções e sucessos políticos visíveis.

Além disso, existem “custos de transacção” envolvidos na acção colectiva; membros
de instituições diferentes, com regras e incentivos diferentes, podem ter dificuldade
em trabalhar com outras pessoas, mesmo que partilhem as mesmas crenças
(1998: 115-16).
Assim, as crenças centrais da política podem actuar como a cola que une os
participantes, mas a força da cola (talvez a gama vá da supercola ao bastão de
Pritt) depende de factores que não pareceriam deslocados na análise da escolha
racional: a frequência que os membros da coligação interagem, os custos que
suportam quando partilham informações e a sua capacidade de produzir políticas
que cada grupo considera justas (Sabatier, 1998: 116; Schlager; 1995: 262; ver
também Sabatier e Weible, 2007: 195 sobre 'políticas preferências políticas
fundamentais» como a «cola mais pegajosa»). Por outras palavras, a ACF
(seguindo o quadro de Análise e Desenvolvimento Institucional desenvolvido por
Ostrom) identifica a confiança como uma fonte chave de acção colectiva (Schlager;
1995: 248; Zafonte e Sabatier, 2004: 78; Leach e Sabatier, 2005).
Sabatier e Weible (2007: 197; Sabatier, 1998: 110; Weible et al., 2009: 122)
fornecem mais duas razões para esperar acção colectiva em coligações: (1) a
“mudança do diabo”, quando as coligações desconfiam e temem o poder dos seus
concorrentes, podem exagerar os benefícios da participação e reduzir a percepção
de que o parasitismo é possível; e (2) há custos bastante baixos para a “participação
fraca”, que envolve estar ciente das estratégias dos aliados e prosseguir “estratégias
complementares” (esta é a abordagem adoptada por Princen, 2007: 21 para
identificar coligações de tabaco e álcool no UE). Este último sugere que muitos
indivíduos agiriam desta forma de qualquer maneira na prossecução dos seus
objectivos políticos, talvez minando a ideia de que a actividade da coligação
envolve um “grau não trivial de actividade coordenada ao longo do tempo” (Sabatier,
1988: 139).
Instituições e institucionalismo
Outra forma de incentivar a cooperação é criar e fazer cumprir regras que os

indivíduos devem seguir. Sabatier e Weible (2007: 194) reconhecem a importância
das instituições como regras (mas não um foco em organizações distintas quando
“há pelo menos cinquenta a cem organizações em vários níveis de governo que
estão ativas ao longo do tempo” – Sabatier, 1993 : 25). Em particular, seguem a
sugestão institucionalista normativa de que “as regras são seguidas porque são
vistas como naturais, legítimas, esperadas e legítimas” (March e Olsen, 2006b:
689). Estas regras são criadas por coligações ou “o produto de estratégias de
coligações de defesa ao longo do tempo” (Sabatier, 1993: 37). No entanto, talvez
pudesse ser dito mais sobre o que leva os membros a seguir algumas regras, mas
não outras. Como sugere o Capítulo 4, as instituições fornecem as “regras de
adequação”, mas “os indivíduos
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Prova
deve escolher entre influências e interpretar o significado de

seus compromissos institucionais” (March e Olsen, 2006a: 9; Peters,
2005: 26). Talvez possamos dizer que os membros da coligação seguem os
regras, mas sabem menos por que o fazem e, talvez mais importante, por que os membros
deixam de seguir essas regras. As pessoas podem entrar no
sistema político para perseguir suas crenças, e eles podem seguir muitos
normas, mas eles também têm suas próprias preferências e expectativas sobre
como deveriam se comportar.
Conclusão
O ACF apresenta uma nova discussão de pelo menos quatro aspectos-chave do

processo político. Primeiro, vai além da imagem do triângulo de ferro da política
subsistemas nos quais um pequeno número de grupos e atores governamentais
controlar o processo excluindo a maioria dos participantes. Ele identifica uma área mais ampla
variedade de atores, incluindo jornalistas e acadêmicos (para destacar seus
'função de iluminação' de longo prazo e a importância da técnica
informação ou conhecimento) e atores em vários níveis de governo (para refletir a necessidade
de estudar a mudança política durante uma política completa).
ciclo). Neste sentido, o foco está menos na competição e na exclusão
dentro de comunidades políticas isoladas para a competição entre diferentes coligações que
partilham crenças diferentes dentro de um subsistema mais amplo.
Em segundo lugar, segue uma abordagem distinta ao ciclo político e à implementação. Ele
rejeita as distinções analíticas entre os estágios do
ciclo político e procura ir além da literatura de implementação que
ficou atolado num debate intratável entre “de cima para baixo” e
abordagens “de baixo para cima”. Em vez disso, centra-se na mudança política «ao longo de um
década ou mais' dentro de subsistemas que incluem atores envolvidos em todos
estágios. Terceiro, baseia-se em modelos que identificam a importância de
factores “externos” ou “estruturais”, como a pressão socioeconómica, por
explorar como afectam as crenças e estratégias dos membros das coligações de defesa de
direitos. Por exemplo, os valores da população são enquadrados e
melhor explorado por algumas coligações do que por outras, enquanto a natureza do
a constituição e as regras básicas dos sistemas políticos oferecem oportunidades
para que as coligações protejam as posições políticas existentes ou procurem audiências
simpáticas à mudança. Além disso, embora os “choques” externos forneçam o ímpeto
para grandes mudanças políticas dentro dos subsistemas, eles não o fazem
inevitavelmente. Pelo contrário, isto também requer um grande repensar por parte de uma
coligação dominante que esteja a sofrer uma crise de confiança, ou a manipulação hábil do
situação por uma coligação minoritária. Por último, mas não menos importante, descreve a
importância das ideias, incluindo o papel das crenças e a importância da informação técnica
(Weible et al., 2009: 122). Grande parte do valor do ACF
vem de sua capacidade de teorizar de forma convincente a relação entre
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Prova
o poder e as ideias – uma relação que continuamos a estudar no Capítulo 11.
O processo político é povoado por um grande número de actores que tentam

influenciar os acontecimentos, envolvendo-se tanto nos aspectos técnicos como nos
aspectos altamente politizados da elaboração de políticas. As coligações de defesa
exercem o poder para competir pelo domínio ou pela oportunidade de traduzir as suas
crenças em posições políticas adoptadas pelas autoridades governamentais. Pode
haver longos períodos de continuidade política, quando uma coligação domina o
subsistema, e períodos menos frequentes de grandes mudanças, uma vez que a sua
posição é ameaçada por “choques” externos (tais como mudanças nas condições
socioeconómicas ou os efeitos da convulsão eleitoral). ). Podemos vincular este
processo a pelo menos três tipos de aprendizagem política. Primeiro, a coligação
dominante envolve-se numa aprendizagem que afecta aspectos secundários das suas
crenças. Por sua vez, aceita ou encoraja pequenas mudanças políticas que não desafiam as suas crenças mais fundamentais.
Em segundo lugar, um choque interno leva-o a empenhar-se num exame mais radical
das suas crenças políticas fundamentais (por outras palavras, os membros individuais
revisitam as suas próprias crenças e encorajam outros a fazer o mesmo), o que pode
levar à sua aceitação de grandes mudanças políticas. Terceiro, um choque externo
proporciona a uma coligação minoritária uma janela de oportunidade para se adaptar à
nova situação e persuadir as autoridades governamentais a rever a natureza, a causa
e a solução do problema político. Se for bem-sucedido, isso levará a grandes mudanças
políticas. No geral, temos um quadro que ajuda a explicar tanto a continuidade como a
mudança, bem como a estabilidade e a instabilidade dos subsistemas, ao longo de
um ciclo político completo de uma “década ou mais”.
Embora o ACF tenha sido concebido nos EUA, provou ser um quadro útil para a
análise da política na UE e em muitos outros sistemas.
Houve mais de 80 aplicações de estudos de caso do ACF desde 1987.
Alguns resultados mistos, combinados com uma reflexão teórica adicional (muitas
vezes em resposta a críticas), produziram várias revisões, com novas fontes de
mudança política identificadas e muitos aspectos do quadro esclarecidos (incluindo o
papel do indivíduo e a probabilidade, e o significado, de ação coletiva). Neste sentido,
a ACF assemelha-se a uma das suas coligações; seus autores empenham-se em
aprender a refinar os aspectos secundários da ACF, protegendo ao mesmo tempo o
argumento central. Isto não é acidente.
Pelo contrário, reflecte uma abordagem “lakatosiana” da ciência que pode ser relevante
para o estudo global das políticas públicas (Chalmers, 1999 e Majone, 1980 são bons
pontos de partida para o estudo de Lakatos).
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Prova
Capítulo 11
O papel das ideias
• Como definimos e identificamos ideias.

• A literatura que trata as ideias como variáveis independentes – vírus, normas,
ideologias e visões do mundo. • O uso
de análise de múltiplos fluxos para reunir o foco no poder
ideias interessantes e a receptividade a elas.
• A aplicabilidade da análise de múltiplos fluxos aos EUA e a outros sistemas políticos.
O papel das ideias é central para a nossa compreensão das políticas públicas.
Surgiu na maioria dos capítulos até agora, incluindo a manipulação de crenças para
exercer o poder (Capítulo 3), a institucionalização de ideias (Capítulo 4), o uso
seletivo de informações para enquadrar problemas políticos (Capítulo 9) e a
identificação de crenças como o motor da acção política e a cola que une as
coligações (Capítulo 10). Cada discussão sugere que, embora uma teoria das
relações de poder seja um tema central na literatura, é apenas uma parte da história.
Quando procuramos explicar como os actores exercem o poder, precisamos também
de examinar como eles tratam as ideias, ou o conhecimento,
Visão de mundo as crenças, as visões do mundo ou as ideologias
– um conjunto partilhadas e promovidas pelos participantes políticos. O
fundamental de crenças sobre como o
poder é muitas vezes exercido em condições em que a
mundo funciona e como
devemos nos envolver com
maioria das pessoas aceita as mesmas ideias (Caixa 11.l).
isso. Por exemplo, os participantes em muitos países tratam
conceitos como democracia, liberdade de expressão e
Ideologia – um capitalismo como um dado adquirido quando se envolvem
conjunto abrangente de politicamente; os cientistas podem partilhar os mesmos
crenças e valores padrões de prova quando produzem conhecimento; os
políticos mantidos
países podem partilhar normas comuns de comportamento;
por um indivíduo ou social
grupo. enquanto os membros do mesmo partido político podem
dar como certas as suas crenças ideológicas sobre o papel
Norma – uma regra ou
do Estado. Em outros casos, essas ideias são um pomo de
padrão de comportamento discórdia. Por exemplo, poderá haver concorrência para
considerado determinar “como funciona o mundo” e quais as soluções
normais e portanto
políticas adequadas nestas circunstâncias. Ou, a base para
aceitável.
crenças partilhadas pode mudar ao longo do tempo, à medida que
220
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Prova
O papel das ideias 221
as pessoas vêm desafiá-los (ver Axelrod, 1986: 1096 para exemplos).

Nosso objetivo é conceituar essa relação entre poder e ideias: como
equilibramos um estudo de ideias e interesses, ou conhecimento e poder?
Onde termina um conceito e começa outro? Como podemos usar o conceito de
ideias para explicar o comportamento? Esta não é uma tarefa fácil porque o
termo “ideia”, tal como o poder, tem múltiplos significados.
Existem duas maneiras principais de explorar essas questões. Primeiro,
exploramos uma variedade de discussões que conceituam ideias e poder de
diferentes maneiras. Eles tratam as ideias como mais ou menos importantes
para a explicação geral. Em algumas discussões, o
Variável independente papel das ideias é a variável independente, ou a
– o objeto que
fonte de explicação, que faz da “história uma competição
se espera causará
uma mudança em de ideias e não de interesses” (John, 2003: 487; 1998: 149).
outro objeto. O “poder das ideias” sugere que “as ideias têm uma
força própria” e que “o próprio poder da ideia explica a
sua aceitação” (Jacobsen, 1995: 285). As ideias são frequentemente associadas
a metáforas utilizadas para descrever uma força irresistível – vírus que infectam
sistemas políticos ou marés altas que varrem todos os obstáculos para causar
mudanças profundas. Ou, as normas e as visões do mundo impõem limites à
forma como os indivíduos, grupos ou instituições operam. Podem ser tratadas
como estruturas que restringem os agentes, especialmente se estivermos a
falar de grandes ideias – como o capitalismo, o socialismo ou as ideias
religiosas – que podem ser imunes à mudança durante décadas (Parsons, 1938: 659).
Ou, a importância das ideias muda o nosso foco do poder de um pequeno
grupo de elites para uma gama muito mais ampla de especialistas e
comentadores envolvidos na manipulação de ideias
Variável dependente – (John, 1998: 156; Majone, 1989). Em outras discussões,
objeto de estudo
cuja alteração é
o papel das ideias é a variável dependente, ou o
causada por outro. fenômeno a ser explicado. As ideias são produzidas e
promovidas por actores políticos e consideradas pelos
decisores. Neste caso, o foco principal está na receptividade às ideias: se
existe um número quase infinito de ideias, então como e porque é que os
decisores escolhem uma em detrimento de outras (Cairney, 2009c; John, 1999)?
Em segundo lugar, exploramos teorias que incorporam o papel das ideias

em explicações completas do processo político, explorando como uma
combinação de conceitos – tais como ideias, poder, instituições, factores
socioeconómicos e redes políticas – pode ser usada para formar teorias políticas. .
O equilíbrio pontuado e o ACF são excelentes exemplos de tais teorias
“sintéticas” (John, 2003) e este capítulo considera as suas ligações com a
altamente influente abordagem “institucionalista” de Hall sobre a “aprendizagem
social”. Em seguida, descreve o modelo de definição de agenda de Kingdon (1984; 1995).
Kingdon identifica as concepções populares sobre ideias como a principal fonte
de explicação. A frase “uma ideia cuja hora chegou” destaca o seu papel
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Prova
Quadro 11.1 Ideias e interesses

Estas citações dão uma ideia da importância das ideias nas explicações da formulação de
políticas. A maioria apresenta o argumento de que a formulação de políticas não envolve
apenas poder. Em vez disso, devemos identificar como o poder e as ideias se combinam
para produzir uma explicação mais convincente dos processos e resultados políticos:
“Levar as ideias a sério” é reconhecer a relação simbiótica entre o poder e o papel das
ideias, em vez de explicar a política principalmente em termos de influência e interesse
material. (Kettell e Cairney, 2010: 301; Quadro 11.4 na p. 238)
Perderemos muita coisa se tentarmos compreender a elaboração de políticas apenas em

termos de poder, influência e negociação, excluindo o debate e a argumentação. A
argumentação é o processo chave através do qual os cidadãos e os decisores políticos
chegam a julgamentos morais e escolhas políticas. (Majone, 1989: 2)
Os lobistas organizam os seus argumentos, bem como o seu número... O conteúdo das
próprias ideias, longe de serem meras cortinas de fumo ou racionalizações, são partes
integrantes da tomada de decisões dentro e em torno do governo... na nossa preocupação
com o poder e a influência, os cientistas políticos por vezes negligenciam a importância
do conteúdo. (Kingdon, 1984: 133; 131)
Os decisores precisam de ideias ou de uma mensagem política consistente que obtenha

o apoio popular e motive aqueles que executam as políticas…
[No entanto, a utilização de ideias subjacentes a mensagens políticas] reconhecerá
alguns interesses sociais como mais legítimos do que outros e privilegiará algumas linhas
de política em detrimento de outras. (Hall, 1993: 291–2)
O poder político bruto pode vencer contra evidências superiores, mas os custos para a
credibilidade de alguém numa sociedade democrática podem ser consideráveis.
Além disso, os recursos despendidos – especialmente sob a forma de favores solicitados
– não estão disponíveis para utilização futura. Assim, aqueles que conseguem reunir de
forma mais eficaz provas persuasivas, conservando assim os seus recursos políticos,
têm mais probabilidades de vencer no longo prazo do que aqueles que ignoram os
argumentos técnicos. (Jenkins-Smith e Sabatier, 1993b: 44–5).
como “um movimento irresistível que varre a nossa política e a nossa

sociedade, afastando tudo o que possa estar no seu caminho” (Kingdon,
1984: 1). Kingdon sugere que tais explicações são incompletas, uma vez
que ignoram as condições que têm de ser satisfeitas antes de uma política
mudar. Esta abordagem é muitas vezes chamada de “análise de múltiplos
fluxos” porque a política não muda a menos que três fluxos separados se
juntem ao mesmo tempo: um problema político é destacado e enquadrado
de uma determinada maneira, uma solução para esse problema está
disponível e as condições políticas são propício à ação (Kingdon, 1984:
174). Por outras palavras, a promoção de uma nova ideia não terá sucesso a menos que os decisores tenham
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Prova
o motivo e a oportunidade para adotá-lo e 'traduzi-lo em política'

(Lieberman, 2002: 709). Esta 'janela de oportunidade' para mudança política
permanece aberto apenas por um período limitado. Com efeito, somos convidados a considerar
não apenas o poder de uma ideia, mas também a receptividade dos tomadores de decisão
à ideia.
Definindo ideias
As ideias podem ser definidas amplamente como crenças, pensamentos ou opiniões. Eles são
usado para nos ajudar a compreender e dar significado aos problemas políticos e
ajude-nos a enquadrar o que acreditamos ser as soluções mais adequadas. Ainda,
as coisas tornam-se mais difíceis quando tentamos ir além desta definição ampla em
direção a algo mais concreto. Na literatura encontramos um
gama de abordagens que tratam as ideias como mais ou menos importantes. Ideias
pode ser:
• “vírus” que “mutam”, ganham vida própria e infectam políticos

sistemas físicos;
• visões de mundo ou ideologias que são tidas como certas e colocadas
limites ao debate político;
• normas que determinam atitudes amplas em relação à regulação do comportamento;
• instituições ou paradigmas que influenciam a forma como as pessoas entendem
seu ambiente;
• novas ideias usadas para reformular problemas políticos para justificar políticas
decisões;
• conhecimento científico ou experiência que (se aceito) altera as condições
situações em que operam os intervenientes políticos;
• crenças compartilhadas por grupos de interesse e funcionários públicos dentro da política (ou
comunidades epistêmicas;
• crenças fundamentais partilhadas pelas coligações de defesa que moldam a aprendizagem política
e ação;
• tradições ou conjuntos de entendimentos recebidos através da socialização;
• compreensões do mundo usadas para articular nossos interesses;
• formas de conhecimento ou linguagem usadas para dominar a política
processo;
• visões empregadas por líderes políticos para encorajar as pessoas a agir em
o público em vez do interesse próprio;
• propostas políticas que sobrevivem adaptando-se e evoluindo para políticas
circunstâncias. (Béland, 2010; Béland e Cox, 2010; Blyth, 2002;
Cairney, 2009c; Campbell, 2002; Fischer e Forester, 1993; Bom
e Tilly, 2006; Haas, 1992; Hay, 2006a: 65; João, 1998; 1999; 2003;
Majone, 1989: 25; Radaelli, 1995; Reich, 1988: 4; Rodes, 2006a:
91; Richardson, 2000)
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Prova
Como sugere John (2003: 487; 1998: 144), “não está claro exatamente o que são
ideias. Dependendo do autor, são por vezes propostas políticas, novas técnicas ou
soluções, sistemas de ideias, ou discurso e linguagem”.
Da mesma forma, Campbell (2002) identifica: paradigmas cognitivos e visões de mundo,
estruturas normativas, cultura mundial, estruturas e ideias programáticas. O fator chave
é até que ponto as ideias são crenças compartilhadas por outras pessoas. No entanto,
isto pode referir-se a crenças normativas ou de princípio, sobre o que é certo e errado,
ou crenças empíricas e causais sobre quais factores fazem com que os outros mudem
(ver Parsons, 1938: 653; Jacobsen, 1995: 291). As crenças partilhadas podem ser
visíveis ou amplamente tidas como certas. Podem também receber maior ou menos
destaque nas explicações dos resultados das políticas.
Ideias como fonte primária de explicação: vírus e

normas
A tentativa de casar os conceitos de poder e ideias, sem privilegiar um ou outro, é uma

característica fundamental da literatura sobre ideias – mesmo quando as ideias parecem
ser apresentadas como a principal fonte de explicação.
Alguns autores empregam metáforas para descrever ideias como vírus que infectam
sistemas políticos ou como forças irresistíveis que eliminam todos os obstáculos para
causar mudanças profundas. Por exemplo, o estudo de Richardson (2000: 1019), sobre
o colapso das comunidades políticas fechadas na Europa Ocidental a partir da década
de 1980, utiliza a analogia dos vírus para descrever o efeito devastador que as ideias
podem ter no processo político: 'O nosso recurso ao vírus a analogia pretende transmitir
a importância das ideias geradas exogenamente como um choque tanto para os acordos
institucionais existentes como para os actores que deles beneficiam”. As preferências
dos intervenientes, como o público, são alteradas por ideias e conhecimentos que
residem na comunidade política, da mesma forma que “os vírus estão presentes na
atmosfera que respiramos”. Da mesma forma, “mudanças exógenas na moda, ideias ou
enquadramentos políticos” causam grandes mudanças em comunidades políticas
anteriormente estáveis.
Da mesma forma, “mudanças exógenas na moda, ideias ou enquadramentos
políticos” causam grandes mudanças em comunidades políticas anteriormente estáveis.
'Novas ideias têm uma qualidade semelhante à de um vírus e têm a capacidade de
perturbar os sistemas políticos, as relações de poder e as políticas existentes' (por
exemplo, esquemas massivos de habitação e construção de estradas no pós-guerra
foram introduzidos rapidamente e antes que os decisores se apercebessem dos seus
efeitos prejudiciais). efeitos, enquanto ideias pós-1979, como a desregulamentação e a
mercantilização, infectaram uma série de setores políticos). Estendendo a analogia a
vírus como o SARS, os vírus políticos propagam-se frequentemente através de viagens
internacionais, com as partes interessadas e os decisores cada vez mais capazes de
se encontrarem com os seus homólogos internacionais e “trazerem novas ideias e
quadros políticos para casa” (Richardson, 2000: 1018).
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Prova
Quando os vírus infectam o processo político, definem a agenda da elaboração

de políticas e limitam o âmbito do debate público (2000: 1018–19). Se esta nova
agenda entrar em conflito com a antiga, as comunidades políticas tornam-se
desequilibradas e podem entrar em colapso. Embora isto apresente ideias como
devastadoras, pode na verdade referir-se à introdução de conhecimentos que
agora parecem inócuos e que tomamos como garantidos (como os efeitos do
fumo, da dieta e dos gases de escape na saúde – 2000: 1020). No entanto, o
efeito dos novos conhecimentos pode ser profundo, especialmente quando se
espalha por vários países para produzir grandes transferências políticas (2000:
1020; Capítulo 12).
Baumgartner e Jones (1993: 237) apresentam uma descrição semelhante de
“forças poderosas de mudança que varrem todo o sistema”. Embora estejam
ligados às acções de grupos de interesse, aos decisores e ao “clima nacional”,
Baumgartner e Jones retratam a imagem de um processo quase incontrolável que
é independente de qualquer actor. Dado que os líderes políticos não podem
“inverter as marés”, a sua acção mais vantajosa é aproveitar a energia que estas
ideias criam e utilizá-las para promover propostas políticas simpáticas. No entanto,
o problema de encarar as ideias como forças irresistíveis é que elas geralmente
parecem sofrer resistência (por exemplo, ver Caixa 11.2). Portanto, estas metáforas
são também acompanhadas de discussões sobre como as ideias são aceites nas
comunidades políticas. Por exemplo, para Richardson (2000: 1018) novas ideias
podem ter origem nas redes políticas existentes. Caso contrário, continuarão a ser
apenas uma « ameaça potencial» e este potencial só será concretizado se essas
novas formas de pensar não puderem ser acomodadas nos quadros de referência
existentes. Os actores dentro das comunidades políticas sobrevivem através da
“mutação” do vírus ou de si próprios (isto é, mudando o seu comportamento para
abraçar ou pelo menos lidar com um novo quadro de referência). Da mesma
forma, para Baumgartner e Jones (1993) a capacidade de algumas ideias ou
questões “pegarem fogo” é muito incomum. A consequência de níveis intensos de
atenção a uma ideia é que a maioria das ideias com potencial para desestabilizar
os mecanismos políticos existentes são ignoradas (Cairney, 2009c). No geral, as
ideias raramente são retratadas como as forças fortes e independentes que os
termos “vírus” e “maré avassaladora” sugerem.
Talvez um tratamento mais forte das ideias como variáveis independentes

possa ser encontrado nas discussões sobre as normas como determinantes do
comportamento. Axelrod (1986: 1095) sugere que quando vemos muitas pessoas
ou nações exibindo “um grande comportamento coordenado que serve para
regular conflitos”, tendemos a atribuir esse comportamento a normas (na ausência
de uma autoridade policial central). . Além disso, “uma norma estabelecida pode
ter um poder tremendo” como “mecanismo para regular conflitos em grupos” (1986:
1095). Por exemplo, as normas de duelo explicaram uma vez por que as pessoas
pareciam dispostas a arriscar a morte para resolver disputas, enquanto as normas
internacionais “virtualmente eliminaram o colonialismo, inibiram o uso de produtos químicos”.
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Prova
Quadro 11.2 Ideias e o estudo de caso do tabaco

A política de controlo do tabaco é uma boa candidata para a expressão “uma ideia cuja
hora chegou”. A política pós-guerra na maioria dos países foi controlada por uma forte
comunidade política de empresas tabaqueiras e decisores políticos nos departamentos
financeiro, comercial e industrial. Um monopólio político foi mantido através do
estabelecimento de uma imagem dominante do tabaco relacionada com os seus
benefícios económicos. Ajudou a excluir médicos e grupos de saúde pública com
ligações mais fortes aos departamentos de saúde (Cairney, Studlar e Mamudu, 2012; Cairney, 2007a).
No entanto, a partir da década de 1990, a propagação semelhante a um vírus de novas

ideias infectou as comunidades políticas e contribuiu para o seu colapso, com o equilíbrio
de poder a transferir-se para os intervenientes na saúde pública. As novas ideias
relacionavam-se com as provas científicas que estabeleciam ligações cada vez mais
fortes entre o tabagismo e os problemas de saúde. A imagem política do tabaco como
uma questão económica e de liberdades civis foi substituída por um enfoque na saúde
pública e na necessidade de intervir (Cairney, 2009c). A prevalência do tabagismo
diminuiu, o comportamento tabágico tornou-se “desnormalizado” (Studlar, 2007a: 1) e
muitos países utilizaram instrumentos políticos semelhantes para controlar o tabaco
(Studlar, 2004). O motor da convergência tem sido uma maior aceitação da evidência
científica sobre o tabagismo e o tabagismo passivo (Feldman e Bayer, 2004: 1). O debate
do pós-guerra sobre os “factos” foi substituído pela aceitação governamental das provas
científicas e o debate deslocou-se para a questão: “que forma de controlo do tabaco
funciona melhor” (Cairney, 2009c)? Sugere que o controlo do tabaco baseado no
conhecimento da saúde pública é uma ideia “cuja hora chegou” (pelo menos nos países
desenvolvidos) e que a propagação do “vírus” explica mudanças políticas significativas.
No entanto, existem duas limitações principais nesta explicação. Em primeiro lugar, a
resposta a esta ideia variou marcadamente de acordo com os “interesses económicos,
práticas culturais e factores políticos adquiridos” de cada país (Studlar, 2004). Em
segundo lugar, houve desfasamentos significativos (20-30 anos) entre a proposta e a
aceitação do conhecimento científico e depois a introdução de políticas concretas para
resolver o problema (Studlar, 2007b). A propagação do vírus das ideias depende dos
níveis de resistência do hospedeiro. Quando avaliamos a força das ideias, devemos
também considerar até que ponto são promovidas com sucesso e até que ponto os
decisores são receptivos a elas.
guerra nuclear e retardou a propagação de armas nucleares” (1986: 1096).

Como vimos no Capítulo 4, as normas também podem ser utilizadas para explicar
porque é que as pessoas seguem e reproduzem as regras das instituições. No
entanto, existem duas qualificações principais na imagem de Axelrod das normas
como forças fortes que influenciam o comportamento. Primeiro, Axelrod está
realmente descrevendo duas formas de comportamento observável: o uso de
sanções para punir o desvio de uma norma, ou “metanormas” – a punição de
alguém que não pune o desvio de uma norma (exemplos históricos incluem homens
brancos punidos por não lincharem homens negros, a cultura comunista de apelar à
sociedade para denunciar os outros, e as sanções dos EUA a empresas estrangeiras que não estão dispostas a
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Prova
boicotar a União Soviética); e os actores políticos que escolhem aderir às

normas, em vez de as desafiar, por medo de sanções (1986: 1097).
Em segundo lugar, há muitas evidências que sugerem que as normas são
desafiadas frequentemente e que, quando bem sucedidas, “a posição de uma
norma pode mudar num espaço de tempo surpreendentemente curto” (1986:
1096). Por outras palavras, as normas podem ser levadas mais ou menos a
sério de acordo com os níveis de adesão colectiva às mesmas, a escala provável
das sanções e a motivação dos indivíduos (ou quão “ousados” ou “vingativos”
são). Axelrod (1986: 1087) adota uma abordagem evolucionária da teoria dos
jogos para as normas, modelando o comportamento provável de acordo com
estratégias de tentativa e erro (ver Capítulo 7). As simulações sugerem que
alguns factores bastante tradicionais explicam porque é que as pessoas aderem
às normas, incluindo: o exercício do poder para impor sanções; a utilização de
sanções desproporcionadas para evitar desafios futuros; socialização, para
garantir que as pessoas se sintam desconfortáveis com a ideia de violar normas;
e, a formalização de normas em leis. O tema comum é a dominação: “é mais
fácil iniciar uma norma se esta servir os interesses de poucos poderosos” (1986:
1108). Caso contrário, seria difícil explicar porque é que certas normas se
estabelecem e porque é que os decisores lhes prestam mais ou menos atenção
ao longo do tempo, especialmente porque a “cultura mundial” está “repleta” de
contradições e normas concorrentes (Campbell, 2002: 25– 6).
Portanto, o tema geral da literatura sobre ideias é que, embora muitos relatos
pareçam citar ideias como a principal fonte de explicação – como entidades que
agem para regular o comportamento ou causar mudanças políticas – eles são
complementados por referências ao poder. O aparecimento de um efeito de
ideias empiricamente independente é em grande parte o resultado das limitações
da linguagem que podemos usar para expressar relações sociais e políticas. Se
existir uma relação simbiótica entre ideias e interesses, ou se os conceitos de
poder e ideias estiverem inextricavelmente ligados, então sempre surgirá um
certo grau de confusão quando tentarmos separar os dois analiticamente para
explorar os seus efeitos independentemente um do outro (Jacobsen, 1995:
309). Este problema analítico aplica-se a todos os conceitos das ciências sociais.
O problema é muitas vezes agravado pela natureza polémica dos estudos que
tentam “trazer as ideias de volta”. Muitos relatos reagem contra o argumento de
que as ideias são apenas «ganchos» ou «razões intelectuais para interesses
materiais», legitimando práticas políticas já estabelecidas. Fazem afirmações
insustentáveis sobre a força das ideias, independentemente dos interesses que
as aceitam e reproduzem (1995: 285-6). A ACF tem o mesmo problema ao tratar
as políticas principalmente como “traduções de crenças” (Weible et al., 2009:
122). Esta tradução requer o exercício do poder e precisamos de algum
conhecimento sobre quem é mais poderoso dentro das coligações e subsistemas
de defesa de direitos (Hoberg, 1996: 137; Sabatier, 1988: 161 nota 11; Kim e
Roh, 2008: 669; 675, desenho sobre Maloney et al., 1994; ver também Cairney,
1997: 893; Fenger e Klok, 2001).
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Prova
Coalizões, pontuações e paradigmas
A alternativa é identificar a importância das ideias e do poder dentro de um

contexto mais amplo de elaboração de políticas – na verdade, este é o nosso principal objectivo. Por exemplo,
o ACF (Capítulo 10) conceitua os efeitos poderosos de
choques e condições socioeconómicas, considerando como são identificados como
importantes; como as restrições percebidas são interpretadas por
membros de coalizões de defesa (dentro do razoável – Sabatier e Weible
(2007: 193) sugestão de que as estruturas de um sistema político estabeleçam
'os recursos e restrições dentro dos quais os atores do subsistema devem
operar” não está a um milhão de milhas da discussão de Ward (1987) sobre o poder
estrutural). Embora o efeito externo possa fornecer um impulso fundamental para
grande mudança política, esta mudança só ocorre quando é mediada por
atores que exercem o poder (comparar com John, 1998: 172; Hay, 2006b:
587; veja também o estudo de caso de Stolfi de 2010 usando estruturas e ideias
factores que explicam a reforma orçamental em Itália). Por sua vez, o processo de
mediação é guiado por crenças de coligação que actuam como filtros cognitivos quando os actores
considere a magnitude e a melhor maneira de responder ao problema.
O Capítulo 4 explora a capacidade dos atores de “institucionalizar” ideias, ou
incorporar crenças compartilhadas nas estruturas de tomada de decisão. Capítulo 9
identifica um processo semelhante: a aceitação generalizada dentro do governo de uma
definição particular de um problema político garante uma
solução, e muitas vezes uma nova organização é criada para implementar esta solução.
O equilíbrio pontuado sugere que tais organizações perduram
quando a maneira de pensar e resolver políticas permanece constante para
longos períodos. Com efeito, a linguagem da política exclui a maioria dos participantes:
uma onda de entusiasmo legitima a conduta da nova organização
e a atenção às suas atividades é minimizada porque a política é tomada para
concedido e a linguagem usada (para enquadrar a política como resolvida, monótona ou
técnico) minimiza a atenção externa.
Uma combinação de relatos nos leva a estudos que retratam ideias como
'paradigmas', ou visões abrangentes da realidade que limitam os termos de
discussão e ação. Mais notavelmente, o estudo de Hall (1993) sobre economia
a formulação de políticas mede a capacidade das ideias, ou o processo de “social
aprendizagem', para causar ou inibir mudanças de primeira, segunda e terceira ordem na
política (ver também Campbell, 2002: 23). A mudança de primeira ordem é incremental,
com a política actual com base nas lições de decisões políticas passadas. Isto
refere-se a uma mudança nas configurações dos instrumentos de política (como o mínimo
taxa de empréstimo), mantendo ao mesmo tempo os próprios instrumentos e os objectivos
globais do governo. O processo de aprendizagem é geralmente internalizado, com
funcionários públicos e especialistas resistindo à pressão (ou recebendo
atenção mínima) da maioria dos ministros e grupos de interesse. Segundo
a mudança de ordem também se baseia na adaptação à experiência passada, mantendo
simultaneamente os objectivos globais, mas com mudanças mais generalizadas nos instrumentos políticos.
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Prova
(tais como novos sistemas de controlo monetário e da despesa pública).

Embora os interesses externos estejam mais envolvidos, as suas opiniões são
meramente utilizadas pelos funcionários para promover mudanças sancionadas a partir
de dentro. A mudança de terceira ordem refere-se a uma mudança radical na política
que envolve mudanças na “hierarquia de objectivos por trás da política” (como a
substituição do desemprego pela inflação como a principal
O modelo de progresso preocupação). A mudança de terceira ordem é rara e pode
científico de Kuhn
ser comparada à “mudança de paradigma” de Kuhn
(1970) sugere
que os avanços não (comparar com Genieys e Smyrl, 2008a: 6). Os instrumentos
foram incrementais ou políticos são sustentados por objectivos políticos que, por
baseados na
sua vez, são sustentados por um “paradigma político” ou por
acumulação linear
uma compreensão mais ampla do mundo:
de conhecimento. Em
vez disso, a ciência é
conduzida e Os decisores políticos habitualmente trabalham
avaliada por dentro de um quadro de ideias e padrões que
comunidades que
especifica não só os objectivos da política e o
partilham um paradigma
ou visão comum do mundo
tipo de instrumentos que podem ser usados
(e, portanto, não para os atingir, mas também a própria natureza
questionam os seus dos problemas que pretendem abordar. está
próprios pressupostos).
incorporado na própria terminologia através da
Quando estas
comunidades de
qual os decisores políticos comunicam o seu
especialistas não trabalho e é influente precisamente porque
conseguem proporcionar grande parte dele é dado como certo e inacessível ao escrutínio.
mais avanços (ou não
(Hall, 1993: 279)
conseguem
explicar porque é
que o mundo não As mudanças de primeira e segunda ordem podem ser
funciona da forma
chamadas de “elaboração de políticas normais” porque se
como pensam), são substituídas por outras comunidades com ideias e formas de pensar diferentes.
referem a ajustamentos feitos dentro de um paradigma existente.
A mudança de terceira ordem é mais radical e exige um
grande afastamento da forma como os decisores políticos normalmente pensariam e
agiriam. Segue-se a falhas políticas significativas que chamam a atenção do mundo
político mais vasto, põem em causa o pensamento actual e minam os seus defensores.
Produz uma mudança de poder dentro do governo, com novos governos assumindo e
introduzindo políticas radicalmente diferentes ou os decisores políticos existentes
rejeitando o conselho de um conjunto de especialistas em favor de outro. Por outras
palavras, aqueles que estão mais próximos do paradigma existente provavelmente
apenas farão mudanças incrementais, adaptando e “alargando” as suas teorias para
acomodar novas informações. À beira da mudança de terceira ordem, os seus
conceitos são tão esticados que não conseguem explicar e abordar de forma
significativa os problemas políticos. Isto desencadeia uma batalha de ideias de
“primeiros princípios” (na qual os pressupostos actuais são desafiados e muito menos
são tidos como garantidos) que só termina “quando os apoiantes de um novo
paradigma assegurarem posições de autoridade sobre a elaboração de políticas e
forem capazes de reorganizar a organização e operação padrão
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Prova
procedimentos do processo político de modo a institucionalizar o novo paradigma” (Hall,

1993: 281).
A partir das abordagens de Hall e da teoria do equilíbrio pontuado (Capítulo 9),
podemos atribuir dois papéis principais às ideias (mas observe que Hall usa o termo
“equilíbrio pontuado” para se referir à literatura diferente, institucionalista, descrita no
Capítulo 4). Primeiro, as ideias – enquanto paradigmas – minam a mudança política.
Os decisores políticos estabelecem uma linguagem e um conjunto de pressupostos
políticos que excluem a maioria dos participantes nas políticas. Para Hall (1993), as
mudanças de primeira ou segunda ordem são caracterizadas pelo isolamento dos
servidores públicos e dos especialistas por conhecimentos e ideias. As mudanças de
terceira ordem são raras e só ocorrem quando as falhas políticas são tão significativas
que produzem mudanças no poder que deslocam os decisores políticos existentes e
fazem com que os actuais especialistas caiam em desgraça. Em segundo lugar,
quando novas ideias são adoptadas, elas eliminam os monopólios políticos existentes
(Baumgartner e Jones, 1993: 237) e provocam uma mudança completa na forma
como a política é entendida e feita dentro do governo (Hall, 1993: 287). A escolha de
um novo paradigma político segue-se a uma mudança nos meios de comunicação
social, nos grupos de interesse e na atenção política que mina a capacidade dos
funcionários públicos para manterem um monopólio político.
Uma combinação de Hall e da ACF sugere que, embora a aprendizagem de primeira
ordem para modificar aspectos secundários seja comum, a aprendizagem de terceira
ordem para modificar crenças centrais ou políticas centrais é rara e apenas se segue
a um profundo fracasso das teorias existentes em acomodar novas informações.
O argumento da ACF de que ideias poderosas estão sujeitas a desafios na sequência
de um choque externo no subsistema, o que força as coligações a questionar as suas
crenças ou dá vantagem às coligações concorrentes, é semelhante ao foco de Hall no
fracasso político como fonte de mudança de “terceira ordem”, quando os especialistas
são forçados a rever as suas teorias ou forçados a desistir por decisores políticos mais
convencidos do valor das novas teorias.
Um tema chave em Hall (1993) é que tal mudança é rara ou excepcional.
No ACF esta parece ser uma questão empírica mais aberta; os choques parecem ser
muito mais comuns do que as falhas sistémicas completas necessárias para a
mudança de paradigma (mas compare o meu relato com Fischer, 2003: 96). No
entanto, Hall também sugere que isso acontece com mais frequência do que antes; o
“mercado externo” de ideias expandiu-se e é mais provável que “surjam” oportunidades
para “fornecer influência aos estrangeiros sobre um processo anteriormente
fechado” (1993: 289; ver também Baumgartner e Jones, 1993: 42-3). A política não se
trata, portanto, apenas de os decisores políticos exercerem poder, mas também de
interesses externos adquirirem poder “através da tentativa de influenciar os discursos
políticos do momento” (Hall, 1993: 290). Esta capacidade de influenciar as políticas
aumenta à medida que as políticas fracassam e o actual paradigma político desmorona
se não conseguir adaptar-se aos problemas que enfrenta. Incita os actores políticos a
fornecer uma nova forma de compreender e resolver problemas políticos. O processo
político é, portanto,
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Quadro 11.3 Elites, ideias e evolução do público

política
O volume editado de Genieys e Smyrl complementa os relatos de estilo de equilíbrio pontuado da
formulação de políticas, nos quais longos períodos de estabilidade política são
pontuado por mudanças profundas (2008a: 6–7). Eles identificam o 'criativo
destruição da competição política", que descreve um processo em que
muitos atores (partidos, legisladores eleitos, funcionários públicos, sindicatos, interesses
grupos, etc.) competem pelo “controle cognitivo” (2008a: 10–11). Em outras palavras,
este é um retorno parcial à definição da agenda do Capítulo 9, na qual os atores competem para
definir a natureza do problema político para garantir que um determinado ator ou
organização pode reivindicar ser o tomador de decisões com autoridade. O sucesso garante
que um local pode controlar a formulação de políticas, mas apenas temporariamente porque ninguém
pode impor as suas crenças a ponto de se tornarem hegemónicas ou
inquestionável.
Genieys e Smyrl (2008b: 23) discutem a famosa frase 'le référentiel'

(Jobert e Muller, 1987) que representa um conjunto fundamental de ideias,
impostas por elites poderosas (mas muitas vezes usando termos benignos como “eficiência” ou
“modernização”), o que determina como os problemas políticos são resolvidos.
compreendido e resolvido. Eles rejeitam o argumento de que um “poder” pequeno e unificado
a elite” pode controlar o processo político desta forma. Pelo contrário, pessoas com diferentes
as ideias competem para que sejam aceites e talvez institucionalizadas em sectores específicos do
governo. Tais instituições não se tornam «estruturas» fixas porque: «Um determinado conjunto de
instituições, tal como uma determinada ideologia, pode ser
usado a serviço de uma variedade de programas políticos' (2008b: 44-5) (compare
com o institucionalismo construtivista no Capítulo 4). No entanto, eles também sugerem que
as elites desempenham um papel mais forte na institucionalização de ideias do que na ACF
(Genieys e Smyrl, 2008c: 174). Eles se baseiam em uma ampla gama de estudos de caso
– sobre a elaboração de políticas subnacionais, nacionais e supranacionais em França, Espanha,
a UE, o Canadá e os EUA – para produzir algumas conclusões interessantes sobre
a importância das ideias para as discussões sobre o poder da elite. O domínio de domínios políticos
específicos pelas elites é muitas vezes significativo e explica porque é que as políticas
pode não mudar por longos períodos. No entanto, a mudança pode não ocorrer necessariamente
apenas porque essas elites foram deslocadas ou uma crise força uma mudança fundamental
repensar. Também pode mudar quando as elites repensarem os seus interesses. Em outras palavras,
os interesses não são fixos e não são óbvios. Em vez disso, as elites podem reinterpretar
seus interesses, ou reconsiderar a sua motivação para se envolver na elaboração de políticas, quando
eles prestam atenção a coisas diferentes, recorrem a informações diferentes ou, de outra forma,
envolvem-se em diferentes formas de pensar (2008c; compare com Blyth em
Capítulo 4, Lindblom no Capítulo 5 e definição de agenda no Capítulo 9).
caracterizada pela “presença de um paradigma político [gerando] longos

períodos de continuidade pontuados ocasionalmente pela experiência disjuntiva de uma
mudança de paradigma” (Hall, 1993: 291). Com efeito, os privilegiados
O status de um conjunto paradigmático de ideias garante que a maioria das ideias seja ignorada
ou rejeitado, apenas para ser revisto em raros casos de alteração de terceira ordem (seguido
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Prova
redução do fracasso da política), pontuações da política (após níveis intensos de

atenção “externa” e feedback positivo), ou choques internos/externos
(compare com a Caixa 11.3).
Janelas de políticas, múltiplos fluxos e latas de lixo
A análise de fluxos múltiplos de Kingdon (1984; 1995) fornece uma maneira adicional
incorporar uma compreensão de ideias dentro de uma teoria mais ampla de formulação
de políticas. Como discute o Capítulo 9, há uma quantidade quase ilimitada de
problemas políticos e soluções (ou ideias) que poderiam ser considerados - ainda
muito poucas questões chegam ao topo da agenda e muito poucas soluções políticas
são considerados. Mas o que determina quais problemas e soluções são
discutido? O que determina se uma ideia é aceita ou não?
O modelo de Kingdon (1984) sugere que as ideias não são aceites e que as políticas
não muda significativamente a menos que três fluxos separados – problemas,
políticas, política – unem-se ao mesmo tempo. É inspirado no
'modelo de lata de lixo' (Cohen et al., 1972) que questiona o pressuposto de racionalidade
abrangente nas organizações de tomada de decisão
(Capítulo 5).
Um modelo de lata de lixo de escolha organizacional

O conceito de “anarquia organizada” de Cohen et al. (1972) pode ser o pólo oposto da
racionalidade abrangente, uma vez que as organizações não fazem escolhas.
baseada em objectivos claramente definidos e partilhados. Quando as organizações fazem
decisões:
• Não existe um processo claro no qual: os objectivos políticos sejam identificados em termos
dos valores do decisor político, a organização identifica sistematicamente todos os
meios para atingir esses objectivos e depois selecciona os melhores.
Em vez disso, a organização hospeda um conjunto de preferências contraditórias
que são difíceis de definir e classificar porque têm um processo de tomada de decisão
pouco claro (ou as pessoas falsificam os seus objectivos para evitar confrontar as
suas inconsistências). • A análise do
contexto de tomada de decisão nunca é abrangente e
nem todos os fatores/possibilidades relevantes foram considerados. Em vez de,
o tempo é limitado, a atenção dos participantes para cada possibilidade é
desigual, a identificação de preferências é baseada em “tentativa e erro”
e as decisões de agir baseiam-se em “aprender com os acidentes do passado”.
experiência” (1972: 1). •
Ou, “racionalidade” pode significar mais do que uma coisa em política. Enquanto o
ideal de racionalidade abrangente sugere que as organizações identifiquem
problemas e depois encontrar soluções, a concepção da racionalidade como auto
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Prova
O interesse sugere que as organizações procurem formas de proteger ou

melhorar a sua posição, justificando a sua própria existência.
Tal é o afastamento da tomada de decisão abrangente e racional (no modelo da

lata de lixo) que as soluções parecem ser formuladas antes que os problemas sejam
identificados ou articulados claramente. As organizações representam “coleções de
escolhas em busca de problemas, questões e sentimentos em busca de situações
de decisão nas quais possam ser veiculadas, soluções em busca de questões para
as quais possam ser uma resposta, e tomadores de decisão em busca de
trabalho” (Cohen et al . , 1972: 1). A lata de lixo é um receptáculo no qual é
despejada uma mistura volátil de problemas e soluções.
A racionalidade abrangente sugere um processo linear que envolve a identificação
de um problema, a produção de soluções e a escolha de uma solução que resolva
o problema. A anarquia organizada sugere que a organização consiste num número
de “fluxos relativamente independentes” que desfrutam de uma relação muito mais
complicada e imprevisível.
Embora os problemas sejam identificados, as soluções propostas e as escolhas
feitas, não é de forma alguma inevitável que o processo seja cronológico ou que
estas correntes se juntem de alguma forma significativa (1972: 3). Os problemas
são mal compreendidos, os objectivos são ambíguos, os conflitos são comuns e os
decisores “podem ter outras coisas em mente” (1972: 16).
Portanto, os resultados muitas vezes não dependem dos “objetivos organizacionais”,
mas de quais participantes da organização se envolvem mais.
Embora o exemplo de formulação de políticas sobre latas de lixo de Cohen et al.
(1972) seja uma universidade, Kingdon (1984; 82-3) estende esses temas ao
processo político no governo federal dos EUA, destacando a indefinição da
racionalidade abrangente quando: pessoas e as organizações têm capacidades
cognitivas limitadas; as pessoas entram e saem do processo político; as coalizões
são construídas por pessoas com objetivos diferentes; e as pessoas parecem estar
a criar problemas para justificar os seus desejos políticos. Como resultado, o
processo político é tanto acidental quanto racional. À medida que o tamanho da
organização aumenta (de uma universidade para um governo), também aumenta a
fragmentação organizacional, as variações na participação/interesse e a incapacidade
de definir objetivos precisos (por exemplo, o que exatamente queremos dizer quando
dizemos que queremos resolver a pobreza ?). Por outras palavras, as três correntes
“relativamente independentes” – problemas, políticas, política – muitas vezes juntam-
se de formas bastante imprevisíveis e a aceitação de novas ideias políticas dentro
do governo não é simples.
Vários fluxos 1: problemas

Problemas são questões políticas que se considera exigirem atenção. Como discute
o Capítulo 9, não existem indicadores objectivos para determinar quais os problemas
que mais merecem a nossa atenção (Majone, 1989: 24).
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Prova
Em vez disso, os problemas recebem atenção com base na forma como são
definidos pelos participantes nas políticas. Envolve um processo de enquadramento
de questões, atribuição de responsabilidade causal e competição para escolher um
indicador de problemas políticos em detrimento de outros (Kingdon, 1984: 98-9).
Uma distinção fundamental pode ser feita na definição do problema entre a mera
incerteza, na qual há imprecisão ou falta de informação, e a ambiguidade, na qual
as percepções dos problemas podem mudar e a ambivalência das audiências pode
ser manipulada (Zahariadis, 2007: 66). . Num ambiente político onde a evidência
raramente é suficientemente conclusiva para eliminar a incerteza, a persuasão e o
argumento (e não os “factos”) são as ferramentas utilizadas pelos participantes na
política para abordar a ambiguidade (Majone, 1989: 8; 21).
Em alguns casos, os problemas recebem atenção devido a uma crise ou a um
evento focal (Birkland, 1997). Noutros, uma mudança na escala do problema
chamará a atenção. Contudo, um evento de focagem por si só pode não ser
suficiente. Em vez disso, pode ser necessário reforçar um problema “que já está no
fundo das mentes das pessoas” (Kingdon, 1984: 103). Além disso, e talvez mais
importante, a maioria dos problemas não recebe atenção dos decisores. Os
decisores políticos “poderiam dar atenção a uma longa lista de problemas”, mas
“prestam atenção séria apenas a uma fracção deles” (1984: 95; 120). A agenda
política está congestionada (com a atenção muitas vezes centrada na resolução
dos problemas das políticas anteriores) (1984: 106; 196), enquanto a intratabilidade
percebida ou os custos excessivos dos problemas podem minar uma consideração
séria. Portanto, colocar uma questão no topo da agenda política e fazer com que
as pessoas vejam os novos problemas (ou os velhos problemas de uma nova
maneira) é uma grande conquista (1984: 121), e uma conquista que deve ser
resolvida rapidamente, antes a atenção se desloca para outro lugar. Em parte, isto
pode ser alcançado demonstrando que já existe uma solução bem pensada.
Vários fluxos 2: políticas

As políticas são ideias/soluções propostas pelos participantes da pressão, mas
devem ser consideradas “relativamente independentes” do fluxo de problemas por
duas razões principais. Primeiro, as “soluções” podem, na verdade, ser estratégias
para abordar um objetivo separado (como proteger uma organização ou ser eleito).
(Kingdon, 1984: 129–30). Em segundo lugar, os problemas surgem e desaparecem
na agenda com relativa rapidez, enquanto as soluções levam muito mais tempo a
desenvolver e a aperfeiçoar. Kingdon emprega uma metáfora evolucionária para
descrever o tempo e o esforço necessários para o desenvolvimento de soluções
políticas viáveis; eles giram na “sopa política primitiva”, evoluindo e sofrendo
mutações à medida que são propostos por um ator, mas depois reconsiderados e
modificados por um grande número de participantes políticos (comparar com Durant
e Diehl, 1989: 201–3). O desenvolvimento de novas ideias geralmente ocorre
dentro de comunidades de “pesquisadores, funcionários do Congresso, pessoas em planejamento e
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Prova
gabinetes de avaliação e nos gabinetes orçamentais, académicos, analistas de grupos de

interesse» (Kingdon, 1984: 18; note o potencial para confusão terminológica
– A comunidade política de Kingdon não é a mesma da Jordânia e
Richardson, que é mais parecido com um triângulo de ferro ou aconchegante – Capítulo 9)
Existem três elementos comuns no processo. Primeiro, não existe uma maneira confiável de
rastrear a fonte por trás da produção de ideias. As ideias vêm
de qualquer lugar' e traçando os jogadores dominantes por trás da promoção
de ideias é fútil, pois “ninguém controla realmente o sistema de informação”
(Kingdon, 1984: 78; 81). Em segundo lugar, o processo de propor novas ideias
e aceitá-los geralmente leva muito tempo. Especialistas em políticas
com pontos de vista estabelecidos têm de ser “suavizados” para novas ideias (1984: 134–
6; compare com 1984: 18 e Zahariadis, 2007: 72 sobre a rápida adoção
de algumas ideias). Terceiro, embora existam muitas ideias circulando no
“sopa política primitiva” – ou seja, muito mais do que é considerado pelos decisores políticos
no momento da decisão – apenas alguns “sobrevivem e prosperam” adaptando-se às
atender a certos critérios (1984: 131; 123). Isto inclui: «viabilidade técnica» (funcionará se for
implementado?); 'aceitabilidade de valor dentro do
comunidade política" (por exemplo, nos EUA há uma cultura contra a
socialização dos serviços públicos); custos previstos toleráveis (muitas vezes produzindo
versões “reduzidas” de ideias); aceitabilidade pública (ou uma
subconjunto importante do público); e, uma 'chance razoável de receptividade
entre os decisores eleitos” (1984: 138–46).
Com base nestes critérios, a «comunidade política produz um breve relatório
lista de ideias" e começa a acentuar alguns problemas políticos em detrimento de outros,
para maximizar a chance de uma ideia ser aceita (Kingdon, 1984:
146). Em outras palavras, para lidar com essa desconexão entre as oscilações do
atenção e o tempo que leva para produzir soluções, comunidades de
especialistas em políticas desenvolvem propostas em antecipação a problemas futuros:
'Eles testam suas ideias nos outros, indo almoçar, distribuindo jornais,
publicar artigos, realizar audiências, apresentar depoimentos e redigir
e promover propostas legislativas” (1984: 122–4). Então, os defensores
essas soluções perseguem ou criam problemas políticos.
Existem numerosos exemplos de soluções que perseguem problemas na política. Por
exemplo, a solução do transporte público de massa abordou a
problemas de congestionamento na década de 1950, poluição na década de 1960 e escassez
de petróleo na década de 1970 nos EUA (1984: 181), embora possa agora estar ligado a
preços excessivos dos combustíveis. As Organizações de Manutenção da Saúde (HMOs) foram
inicialmente enquadrado nos EUA como um meio de estender a prestação de cuidados de saúde a
os pobres. Depois foram apresentados como um meio de reduzir os custos dos cuidados de saúde.
em geral (Stone, 1989: 298). No Reino Unido, a prática de “redução de danos” para tornar o
uso de drogas mais seguro foi adoptada após a identificação de
VIH/SIDA (Cairney, 2002). O uso de cuidados de saúde privados foi enquadrado
pelo governo conservador como 'reverter o estado', enquanto sob
A mão-de-obra foi uma forma de reduzir as listas de espera cirúrgicas. Em muitos ocidentais
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Prova
países, as principais reformas da saúde pública ficaram ligadas à agenda definida

pelo 11 de Setembro e à ameaça do bioterrorismo (Avery, 2004).
Múltiplos fluxos 3: política

A corrente política considera quão receptivas as pessoas são a certas soluções em
momentos específicos. As mudanças no sistema político muitas vezes fazem com
que a atenção e a receptividade para um problema específico e a sua solução
aumentem. Incluem: “Mudanças de humor nacional, caprichos da opinião pública,
resultados eleitorais, mudanças de administração… rotatividade no Congresso… e
campanhas de pressão de grupos de interesse” (Kingdon, 1984: 19). Cada mudança
pode afectar a receptividade dos decisores políticos às ideias, dependendo, por
exemplo, da necessidade de “construir coligações eleitorais” ou de ser reeleito (1984:
19). Grandes acontecimentos políticos, como a eleição de um novo Presidente,
tornam possíveis “algumas coisas que antes eram impossíveis”, tornam “outras coisas
fora de questão” e criam “uma receptividade a algumas ideias, mas não a outras” (1984:
152 ). Da mesma forma, os decisores e os especialistas em política fazem julgamentos
sobre o quão receptivo o público é à política governamental (por exemplo, quando o
“clima nacional” parece ser contra o “grande governo” e impostos mais elevados –
1984: 154). Também ponderam o equilíbrio da opinião dos grupos de interesse e
avaliam os custos políticos de ir contra a maré (1984: 157-8). Por um lado, este
processo é uma importante fonte de inércia: os programas governamentais existentes
têm uma clientela estabelecida com muito a perder com a mudança política, enquanto
muitas alternativas políticas igualmente válidas podem sofrer com a falta de advocacia
organizada (1984: 159). Por outro lado, as oscilações no estado de espírito nacional
e as mudanças no governo podem ser suficientes para superar estes obstáculos,
enquanto alguns decisores políticos prosperam num desafio a interesses instalados
(1984: 160). Ou, se houver vários locais que possam introduzir mudanças políticas, a
competição entre eles poderá restringir ou acelerar a promoção de questões para o
topo da agenda (dependendo da popularidade percebida da questão e dos benefícios
políticos a serem obtidos). tive ao aderir ao movimento – 1984: 165).
Por que os três fluxos estão separados e como eles se unem?
O processo político é dividido em diferentes setores e processos.

Embora não exista uma linha clara entre eles, diferentes participantes desempenham
papéis diferentes em cada processo. Por exemplo, nos EUA, o Presidente pode
dominar a agenda, mas é “incapaz de determinar as alternativas que são seriamente
consideradas e é incapaz de determinar o resultado final” (Kingdon, 1984: 26–7). Os
grupos de interesse podem conseguir um número suficiente de pessoas para prestar
atenção a uma questão, mas não conseguem determinar quais soluções são consideradas.
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Prova
escolhidos ou escolhidos dentro da comunidade especializada (1984: 53). Embora a

atenção do público e dos meios de comunicação social possa fazer com que os decisores
se concentrem em determinadas questões, pode não durar o tempo suficiente para
influenciar a consideração prolongada de soluções (1984: 62). Embora os políticos eleitos
e os altos funcionários possam ter um forte impacto na definição dos problemas e nas
decisões finais, os funcionários públicos e outros especialistas em políticas desempenham
um papel mais importante na coordenação, selecção e apresentação de soluções. Dado
que os decisores políticos não têm tempo para se dedicarem ao trabalho político detalhado,
delegam-no a funcionários públicos que consultam grupos de interesse, grupos de reflexão
e outros especialistas políticos para considerar ideias e produzir soluções políticas.
Por sua vez, os decisores políticos decidem quais os problemas que consideram mais
dignos da sua atenção. Eles não “descobrem questões”, eles “elevam questões” –
particularmente quando respondem à opinião pública e mediática relativamente fugaz
(1984: 31; 40). Portanto, a estratégia dos grupos de interesse ou dos proponentes de
políticas consiste em criar interesse suficiente nos problemas políticos para fazer lobby por
uma solução, ou em esperar pelo momento certo na política que lhes dê a melhor
oportunidade para promover a sua solução. Esta ênfase nas “soluções que perseguem os
problemas”, muitas vezes com a ajuda de “empresários políticos” que enquadram as
questões e promovem as suas soluções “de estimação” junto dos decisores políticos, é
fundamental para a aceitação de novas ideias dentro de uma “janela de oportunidade”. Se
o motivo e a oportunidade dos decisores para traduzir ideias em acções são temporários,
então limita o tempo para encontrar soluções políticas quando um novo problema político
é identificado: 'Quando chegar o momento de agir, quando a janela política... se abrir, é
tarde demais para desenvolver uma nova proposta do zero. Já deve ter passado por este
processo de consideração, flutuação, discussão, revisão e experimentação
novamente” (1984: 149). Portanto, “os defensores ficam à espreita dentro e ao redor do
governo com suas soluções em mãos, esperando que os problemas flutuem aos quais
possam anexar suas soluções, esperando por um desenvolvimento na corrente política
que possam usar em seu benefício” (Kingdon 1984: 165–6).
Esta janela de oportunidade para grandes mudanças políticas abre-se quando:
Fluxos separados se reúnem em momentos críticos. Um problema é reconhecido,

uma solução é desenvolvida e está disponível na comunidade política, uma
mudança política torna este o momento certo para mudanças políticas, e os
potenciais constrangimentos não são graves… estas janelas políticas, as
oportunidades para acção em determinadas iniciativas, apresentam-se e
permanecer aberto apenas por curtos períodos. (1984: 174)
A janela de política pode ser inicialmente aberta por qualquer fluxo. Por exemplo, um
problema político pode subitamente parecer uma crise que requer uma resolução imediata,
um avanço político pode tornar um problema solucionável e, portanto, mais digno de
atenção, ou uma mudança de governo pode abrir vias de influência para os empresários
políticos (1984: 21 ;204;
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Prova
Caixa 11.4 'Levar a sério o poder das ideias'

Kettell e Cairney (2010) “levam as ideias a sério”, considerando explicações baseadas
em ideias e no poder para a política embriológica do Reino Unido. A capacidade dos
cientistas de utilizar embriões humanos para investigação é sempre controversa,
envolvendo uma 'batalha de ideias' entre defensores que destacam os benefícios médicos
('esperança') e oponentes que realçam os 'perigos dos avanços científicos não
regulamentados' ('medo') (2010 : 307). O estudo de caso informa a maioria de nossas
discussões sobre ideias em políticas públicas. Primeiro, as ideias em si não eram
suficientes para “infectar” os sistemas políticos; o exercício do poder nas principais arenas
institucionais era necessário para garantir resultados políticos. Em segundo lugar,
desenvolveu-se um novo paradigma sem a crise que associamos à mudança de terceira
ordem de Hall. Pelo contrário, o paradigma médico existente estendeu-se a esta nova
esfera de política. Em terceiro lugar, de forma bastante invulgar, esta extensão envolveu
a quebra de um monopólio político a partir de dentro para promover um novo monopólio
no futuro. Por outras palavras, a profissão científica médica incentivou um debate
generalizado para garantir o apoio público e governamental necessário para uma extensão
do seu trabalho. Quarto, a capacidade dos grupos para abrir múltiplas “janelas de
oportunidade” para a mudança política pode estar ligada a uma receptividade
governamental consistente à ideia de avanço médico através da investigação embrionária.
Quinto, a identificação de debates baseados na “esperança” e no “medo” confirma as
ideias das coligações de defesa de direitos baseadas em crenças fundamentais, enquanto
o domínio da coligação de defesa de direitos médico-científico durante várias décadas
mostra quão impermeável à mudança a política pode ser quando impulsionada por crenças fundamentais.
veja o Capítulo 13 para uma discussão sobre empreendedores). Depois, se as três

correntes se unirem, cada factor actua como um impulso para a mudança política –
um problema político é reformulado, uma nova solução é identificada e as
condições são adequadas para a mudança política. Contudo, se não o fizerem,
então cada factor pode funcionar como um constrangimento a novas acções (1984:
19). Por exemplo, um problema tal como definido actualmente, ou a posição
ideológica dos partidos governantes, pode impedir certas soluções (ver Capítulo 3
sobre problemas que são “organizados fora” da política). Ou o problema pode
parecer intratável, com soluções consideradas ineficazes ou demasiado caras.
A questão é que a utilização de ideias específicas para definir e resolver
problemas políticos está longe de ser um processo simples. Portanto, para explicar
a adopção de ideias, devemos explorar as circunstâncias específicas em que ocorre
a mudança política. Envolve uma combinação desajeitada de metáforas: a janela
política abre-se para permitir que os três fluxos se acoplem, e cada fluxo é jogado
numa lata de lixo, com os resultados políticos dependendo da força de cada fluxo,
“da mistura de elementos presentes e de como os vários elementos estão
acoplados” (Kingdon, 1984: 174).
Por outras palavras, mesmo quando é provável que ocorram grandes mudanças
políticas, o resultado final é bastante imprevisível. Depende de factores como a
capacidade do público em permanecer envolvido, as ideias disponíveis para resolver
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Prova
o problema e o espírito de compromisso na corrente política (1984: 186). A imagem

da anarquia organizada é reforçada pela imprevisibilidade de muitas janelas de
oportunidade e pelo curto período de tempo em que a janela permanece aberta
(porque, por exemplo, os acontecimentos focais não chamam a atenção por muito
tempo, os novos governos apenas desfrutam de curtas luas de mel, e/ou parece
não existirem soluções políticas viáveis – 1984: 177–8). A raridade das janelas
políticas também sugere que, quando parece provável que seja adoptada nova
legislação, há um dilúvio de interesse e uma série de participantes interessados
em aderir ao comboio de uma ideia: «a apresentação de uma proposta legislativa
torna-se um caixote do lixo no qual modificações, emendas, orientações totalmente
novas e até itens estranhos podem ser descartados à medida que o projeto de lei
avança no processo legislativo” (1984: 186). No geral, a imagem de uma política
confusa retratada por múltiplas correntes reflecte a ambiguidade inerente ao
processo político e a um mundo “parcialmente compreensível”. As pessoas podem
não saber o que querem e os governos podem fazer promessas para resolver
problemas que não compreendem completamente: “No entanto, são feitas escolhas,
os problemas são definidos e as soluções são implementadas” (Zahariadis, 2003:
1).
A análise de múltiplos fluxos combina, portanto, duas visões principais de ideias.
Uma “ideia cujo tempo chegou” sugere inevitabilidade e que a ideia é a principal
fonte de explicação. A janela política sugere incerteza, sendo a receptividade a
uma ideia mais importante do que a própria ideia (Kingdon, 1984: 76; 101-3). Uma
combinação dessas visões sugere que:
O momento de uma ideia chega não simplesmente porque a ideia é convincente

nos seus próprios termos, mas porque as circunstâncias políticas oportunas a
favorecem. Nos momentos em que uma ideia política encontra expressão
persuasiva entre os actores cuja posição institucional lhes dá tanto o motivo
como a oportunidade de a traduzir em política – então, e só então, podemos
dizer que uma ideia encontrou um momento. (Lieberman, 2002: 709)
Além disso, como uma janela política não permanece aberta por muito tempo,
“chega a hora de uma ideia, mas ela também passa”, especialmente se as razões
para um determinado nível de atenção ao problema político desaparecem antes
que uma coalizão por trás da mudança política possa ser mobilizada ( Reino, 1995:
169). Há um número quase infinito de ideias que poderiam ascender ao topo da
agenda política, gerando competição para dedicar tempo político a uma ideia em
detrimento das restantes.
A generalização da análise de múltiplos fluxos: estudos

de caso na Europa
Quão relevante é esta teoria, baseada no sistema político dos EUA, para outros
países? Por um lado, o foco num processo político confuso –
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Prova
fortemente ligado à separação de poderes dos EUA – parece cada vez mais relevante para
um processo da UE caracterizado pela difusão de poder entre países da UE
organizações, estados membros e autoridades subnacionais (Richardson,
2008; Cairney, 2009c). Por outro lado, alguns aspectos do sistema dos EUA podem
parecem estranhos aos estudantes de sistemas parlamentares relativamente centralizados.
Por exemplo, a imagem de Kingdon (1984: 186) de uma proposta legislativa como um
A lata de lixo “na qual podem ser despejadas modificações, emendas, orientações
totalmente novas e até mesmo itens estranhos” só é válida quando vários participantes
podem alterar a legislação. É improvável que isto ocorra em um
sistema parlamentar em que um partido do governo domina os procedimentos (Page, 2006:
208). Além disso, nestes países relativamente centralizados, o ambiente político pode ser
menos concorrido, o acesso à decisão
podem ser mais controlados, a rotatividade dos políticos nomeados
funcionários públicos é menos significativo e o processo de definição da agenda pode ser
mais simples (Zahariadis, 2003: 16–17; 2007: 77).
No entanto, o conceito de “anarquia organizada” foi originalmente desenvolvido para
aplicam-se à tomada de decisões em grandes instituições, como universidades.
Portanto, o foco do modelo na racionalidade limitada e na separação
entre problemas, soluções e política deve aplicar-se a todos os grandes e
governos complexos (ver Cairney 2009c sobre o Reino Unido). O objetivo comum
de estudos de múltiplos fluxos é identificar a adoção bem-sucedida de um
ideia particular em detrimento de muitas outras dentro de um processo político
caracterizado por:
• Ambiguidade (há muitas maneiras de enquadrar qualquer problema político); •

Competição por atenção (poucos problemas chegam ao topo da agenda); • Um processo
de seleção imperfeito (é difícil reunir novas informações
e sujeito a manipulação); • Tempo
limitado (o que força as pessoas a fazerem escolhas antes de suas preferências
as referências são claras); e
• Um afastamento da racionalidade abrangente (uma tomada de decisão linear
processo – identificando problemas, formulando soluções e fazendo uma
escolha). (Zahariadis, 2003: 2–15)
Por exemplo, Zahariadis (2003) apresenta uma série de casos comparativos

estudos, confirmando o poder explicativo da análise de múltiplos fluxos
em sistemas políticos com diferentes culturas e arranjos institucionais. Usando a privatização
como um exemplo chave de mudança política, Zahariadis
mostra a receptividade relativamente elevada a esta ideia no Reino Unido após o
eleição do governo conservador de Margaret Thatcher em 1979. O
a ideologia por trás da “reversão do Estado” precedeu qualquer problema sério
identificados na comunidade política mais ampla e a ideia de privatização
posteriormente tornou-se uma solução em busca de um problema, abrindo um
série de janelas políticas para a venda de empresas individuais (2003: 59).
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Prova
Por exemplo, a combinação de problemas, políticas e soluções ocorreu para a

privatização da BT, o monopólio britânico das telecomunicações, quando o
governo criou o seu próprio problema ao recusar financiar o desenvolvimento de
indústrias nacionalizadas através de impostos. Quando a BT precisou de
assegurar fundos para a expansão, as duas ideias alternativas à privatização
foram efectivamente rejeitadas, pela BT (a angariação de fundos internamente
provocaria uma subida dos preços) e pelo Tesouro (relutante em emprestar ou
fornecer os montantes necessários), enquanto o técnico a viabilidade da
privatização da BT aumentou quando esta se tornou uma organização separada
dos correios (2003: 32–3). Esta medida em 1984 criou um forte precedente para
a ideia de privatização, que proporcionou recompensas políticas a um governo
interessado em reduzir os gastos do sector público, encorajar o capitalismo
popular (através da participação accionista) e desafiar os sindicatos do sector público (2003: 34).
Por sua vez, o foco nas razões fortuitas para a mudança política pode ser
reforçado mostrando os obstáculos a outras mudanças políticas em circunstâncias
semelhantes. Por exemplo, a venda da British Rail ocorreu quase uma década
mais tarde porque as ligações que ocorreram numa série de janelas políticas
produziram resultados diferentes: em 1979 produziu uma solução mais limitada
(a venda de empresas subsidiárias) quando a ideia de privatização não estava
totalmente desenvolvido; em 1982, o problema da greve sindical (e o efeito que
isso teria sobre qualquer emissão de ações) substituiu o problema dos subsídios
públicos; e em 1987 o governo já não tinha a mesma necessidade de angariar
dinheiro (Zahariadis, 2003: 79). Quando o problema foi redefinido – como a
necessidade de encorajar a participação popular – para justificar a ideologia, a
venda da BR ainda parecia improvável devido ao estado pouco atraente das
finanças da BR e à inviabilidade técnica de desmembrar a rede. Depois, uma
série de acidentes graves no final da década de 1980 deslocou a atenção para
a manutenção e segurança ferroviária (que a privatização não conseguiu resolver).
Na verdade, uma mudança política mais limitada – envolvendo a contratação de
serviços – só foi possível após uma nova janela aberta pela vitória eleitoral do
Partido Conservador em 1992 (2003: 84).
Zahariadis (2003) mostra como problemas, soluções e políticas estão
interligados de diferentes maneiras em diferentes países. Por exemplo, no caso
das telecomunicações francesas, o problema era diferente: não havia problemas
orçamentais equivalentes (na verdade, as telecomunicações francesas eram
vistas em grande parte como um sucesso), nenhuma divisão equivalente dos
correios e nenhuma vontade de desafiar a oposição industrial a privatização das
telecomunicações. Embora a corrente política tenha aberto uma janela para a
privatização após a nomeação de Jacques Chirac como primeiro-ministro em
1986, as telecomunicações não entraram na lista de 65 empresas vendidas. O
governo francês foi receptivo a diferentes ideias sobre os benefícios da
privatização, como uma forma de garantir que o Estado não ficasse
sobrecarregado (e não se envolvesse em subsídios excessivos para empresas
falidas), e não como uma forma de revertê-la (2003: 38 ). Em vez disso, o governo francês liberalizou a indústria como um
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Prova
forma de incentivar a concorrência. Na Alemanha, o problema e as correntes

políticas eram sistematicamente diferentes. O legado dos abusos do Estado
cometidos pelos nazis produziu uma menor propensão para nacionalizar as
indústrias, com sucessivos governos alemães preferindo manter uma participação
minoritária numa série de empresas. Além disso, os esforços anteriores para
promover o capitalismo popular (na década de 1960) foram infrutíferos, enquanto
as tentativas na década de 1980 (após a eleição dos Democratas-Cristãos de
Helmut Kohl) para seguir as tendências internacionais foram minadas por imagens
mais dominantes do problema político – incluindo a o valor de certas indústrias para
as populações regionais e a centralidade do governo influenciaram as indústrias
para a competitividade internacional da Alemanha (2003: 62). Como resultado,
grandes privatizações só ocorreram na década de 1990, após a janela aberta pela
reunificação alemã e a necessidade percebida de alienar grande parte da propriedade
industrial da Alemanha Oriental (2003: 62).
Conclusão
O papel das ideias é importante e a sua discussão no âmbito da ciência política

melhora, sem dúvida, a nossa capacidade de explicar eventos e resultados políticos
complexos. No entanto, a literatura de ideias tem o potencial de confundir, por quatro
razões principais.
Em primeiro lugar, o termo “ideia” pode relacionar-se com um amplo espectro de
conceitos, incluindo visões do mundo muito amplas, num extremo, e propostas
políticas muito específicas, no outro. Embora uma ideia possa ser definida como
uma crença partilhada, na prática descobrimos que a literatura de ideias descreve
uma vasta gama de práticas sociais. Portanto, para os nossos propósitos, é
importante identificar temas comuns, tais como até que ponto as ideias explicam o
comportamento político e as ligações entre ideias e poder.
Segundo, as ideias podem representar variáveis independentes ou dependentes;
a principal fonte de explicação ou o objeto a ser explicado. No entanto, na prática, é
impossível separar completamente as ligações entre ideias e interesses. Como
consequência, as tentativas de separar analiticamente o poder explicativo das
ideias e de identificar os processos causais envolvidos podem pintar um quadro
enganoso. As descrições do papel das ideias nas políticas públicas não fazem
sentido a menos que sejam acompanhadas de descrições das formas como os
actores políticos as aceitam, reproduzem ou fazem uso delas. Portanto, mesmo
quando a literatura parece descrever ideias principalmente como variáveis
independentes – como vírus, marés, normas e paradigmas que moldam ou limitam
o comportamento – as discussões geralmente complementam as teorias de poder e
comportamento.
Terceiro, na nossa discussão sobre coligações, paradigmas e pontuações,
encontrámos dois tipos principais de poder explicativo para ideias. Por um lado, as
ideias possuem um poder explicativo considerável: um paradigma
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Prova
que se institucionaliza pode restringir e facilitar

comportamento durante décadas. Por outro lado, o sistema político muitas vezes parece
resistente a novas ideias. Na verdade, a consequência do domínio de um
ideia é que a grande maioria das ideias é rejeitada ou não recebe atenção.
Isto nos dá uma imagem dupla de ideias: tão importante, abrangendo tudo
de lado e depois definir a direção política por décadas, ou como algo sem importância,
uma vez que um número muito pequeno age desta forma em detrimento do resto. Maioria
As ideias têm tanta probabilidade de chegar ao seu destino final como o esperma nas
trompas de falópio, mas a aceitação de um pequeno número de ideias pode ter um impacto negativo.
efeito profundo nas políticas públicas.
Quarto, a nossa discussão de ideias pode destacar diferentes ligações ao poder.
Por um lado, o foco nas ideias sinaliza uma mudança de foco do elitismo para o
pluralismo; do poder de um pequeno grupo de elites para um grupo muito
gama mais ampla de especialistas e comentaristas envolvidos na produção de,
e argumentação sobre ideias (John, 1998: 156). As decisões de políticas públicas são
sustentadas por valores sociais e julgamentos morais determinados através de um processo
mais amplo de argumentação e recíproco.
'persuasão' dentro da sociedade, em vez de apenas o exercício de interesses
(Majone, 1989: 2) Por outro lado, as ideias sob a forma de linguagem ou de paradigmas
limitam um debate mais amplo e proporcionam condições férteis para a manutenção do
poder pelas elites. Os decisores políticos eleitos não podem monopolizar
poder porque são influenciados por ideias mais amplas que estão fora do
seu controle e levá-los a justificar seu comportamento em termos de um discurso aceitável
para o público. No entanto, isso não significa necessariamente
esse poder está disperso. O uso de ideias para estabelecer monopólios políticos
sugere que outras elites, não eleitas, operam sob um manto de anonimato
por longos períodos.
Sob esta luz, não é surpreendente que a análise de múltiplos fluxos enfatize a natureza
confusa e muitas vezes aleatória da definição da agenda e da decisão.
fazendo. A frase “uma ideia cujo tempo chegou” descreve de forma útil a
noção de que certas soluções políticas e formas de pensar têm profundos
efeitos nas políticas públicas. No entanto, grandes mudanças políticas podem não ocorrer
até que estas ideias se “juntem” a problemas políticos recentemente enquadrados e
oportunizem circunstâncias políticas durante uma “janela de oportunidade”. Em outro
palavras, o momento de uma ideia só chega quando os tomadores de decisão têm o motivo
e oportunidade de traduzir ideias em políticas. Isso é algo para suportar
em mente quando, no Capítulo 12, estendemos nossa análise à transferência de
ideias em sistemas e subsistemas políticos. Enquanto o conceito de
a transferência de políticas sugere que as mesmas ideias podem levar a ações semelhantes
numa série de países, a «janela de oportunidade» sugere que
a mudança política resulta frequentemente de elementos idiossincráticos ligados às
circunstâncias particulares de sistemas políticos individuais.
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Prova
Capítulo 12
Transferência de Política
• O que é transferência de políticas e como a distinguimos de outros termos,

tais como aprendizagem, difusão e convergência? •
Quem faz isso?
• De onde eles são transferidos?
• Por que eles fazem
isso? • O que eles
transferem? • Quanto eles
transferem? • Quão 'racional' e quão bem sucedido é o processo de transferência?
Existe agora um forte foco na ciência política na aprendizagem e transferência

de políticas. Aprendizagem política é um termo bastante vago utilizado para
descrever a utilização do conhecimento para informar decisões políticas. Esse
conhecimento pode basear-se em informações sobre o problema atual, lições
do passado ou lições da experiência de outros (embora tenha em mente que
este é um processo político e não técnico ou objetivo). A transferência de
políticas é também um termo bastante vago para descrever a transferência de
soluções ou ideias políticas de um lugar para outro. Embora possam estar
intimamente relacionados (seria de esperar que um governo aprenda com as
experiências de outro antes de transferir políticas), também podem operar de
forma relativamente independente. Por exemplo, um governo pode decidir não
transferir políticas depois de aprender com a experiência de outro, ou pode
transferir sem realmente compreender porque é que o país exportador teve uma
experiência bem sucedida. Este capítulo centra-se especificamente na
transferência de políticas (ver Capítulo 10 para várias discussões sobre aprendizagem).
A transferência de políticas não é o único termo para descrever a transferência
de políticas e ideias. O desenho de lições reúne o estudo da aprendizagem do
passado e também de outros países (Rose, 1993). A difusão de políticas
descreve um grande conjunto de trabalhos sobre a difusão de soluções políticas
entre os estados dos EUA (Walker, 1969). A convergência política refere-se, de
uma forma muito mais ampla, às evidências de semelhanças nas políticas entre
países (utilizo “país” como uma abreviatura; alguns usam o termo “região”
porque estes processos podem ser observados dentro e entre países, ou em
múltiplos países). países). A literatura convida-nos a considerar o que causa
esta convergência e quem persegue tais semelhanças (Bennett, 1991a). Em alguns casos envolve a
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Prova
Transferência de Política 245
transferência deliberada de políticas de um país para outro (em outros, os governos

apenas tomam decisões semelhantes com base em problemas e formas de pensar
semelhantes). Se assim for, podemos colocar uma série adicional de questões,
incluindo: a transferência da política é voluntária; quais atores estão envolvidos;
quanta política é transferida; e como explicamos as variações nos níveis de
transferência (Dolowitz e Marsh, 1996)? A literatura identifica grandes variações nos
resultados. Por exemplo, os níveis de coerção envolvidos podem variar desde uma
transferência completamente voluntária, em que um país apenas observa e emula
outro, até uma transferência coercitiva, em que um país é obrigado a imitar o exemplo
de outros (Dolowitz e Marsh, 1996). A transferência pode envolver uma vasta gama
de intervenientes internacionais ou apenas uma pequena rede profissional de troca
de ideias. Pode estar relacionada com a transferência generalizada de programas
políticos, ideias gerais, pequenas alterações administrativas ou mesmo a decisão de
aprender lições negativas e de não seguir outro país. A escala da transferência e a
probabilidade de sucesso também variam acentuadamente e são afectadas por
factores como a simplicidade da política e a coincidência ou não dos valores e das
estruturas políticas do mutuário e do mutuante.
O valor de um enfoque na transferência de políticas é que nos ajuda a explicar
porque é que as políticas mudam e a avaliar até que ponto essas mudanças são
comuns em todo o mundo (Caixa 12.1). No entanto, também é fácil sobrestimar o seu
valor assumindo que a transferência ocorreu, em vez de os países apenas fazerem
julgamentos semelhantes sobre problemas semelhantes. Há também potencial para
exagerar as semelhanças políticas, centrando-se nas decisões tomadas e não na
implementação, ou assumindo que a política terá o mesmo significado em todos os
países (por exemplo, 'nova gestão pública', ou a aplicação de medidas empresariais
do sector privado métodos para o setor público, podem ter significados diferentes no
Japão e nos EUA – James, 2001).
Além disso, podemos perguntar se a transferência de políticas é uma teoria do
comportamento político ou apenas um termo genérico usado para descrever uma
vasta gama de práticas (James e Lodge, 2003; Berry e Berry, 2007: 247).
Retirada de lições, difusão, convergência e transferência

de políticas: o que significam?
Desenho de lição
A extracção de lições é o foco de Rose (1991: 4; 1993; 2005), que coloca a questão
básica: “Em que circunstâncias e em que medida um programa actualmente em vigor
noutros locais também funcionaria aqui”? O foco está nos decisores políticos que
procuram aprender lições com os países bem sucedidos (talvez depois de terem
considerado as suas próprias experiências passadas) e depois calculam o que seria
necessário para levar esse sucesso para casa. Produz uma série de questões sobre
a natureza e a extensão do desenho da lição, tais como
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Prova
Caixa 12.1 Exemplos de convergência ou

transferência generalizada de políticas
A convergência ou transferência política parece mais impressionante quando a mesma ideia
básica ou solução política é adotada em todo o mundo:
• A privatização de 8.500 empresas estatais ocorreu em mais de 80

países de 1980 a 1992 (Kikeri, Nellis e Shirley, 1992).
• Os princípios gerais da “nova gestão pública” (a aplicação de métodos empresariais do
sector privado ao sector público) são igualmente difundidos (OCDE, 1995; Ormond e
Löffler, 1998). Hood (1995: 94) descreve o processo como uma “suposta mudança de
paradigma”. Embora o “modelo anglo-americano” possa ser encontrado no Reino Unido,
EUA, Canadá, Austrália, Nova Zelândia, Países Baixos e Suécia (Common, 1998: 442),
outras variantes (baseadas em diferentes formas de fazer negócios) podem ser
encontradas em Japão e Alemanha (James, 2001). Discussões recentes em países
como a Austrália e a Nova Zelândia consideram se as reformas recentes são “pós-
NPM” (Ramia e Carney, 2010; Lodge e Gill, 2011). No entanto, Pintassilgo e Wallis
(2010) descrevem a ideia de uma NPM global seguida por uma agenda pós-NPM como
um “mito”.
• Políticas para combater a lavagem de dinheiro foram adotadas por 170 países
em menos de 20 anos (Sharman, 2008).
• Pelo menos 140 países têm agora uma “estratégia ambiental nacional” (Busch e Jörgens,
2005: 868). • A maioria dos países
possui bancos centrais e a maioria introduziu reformas para torná-los legalmente
independentes desde a década de 1990 (Marcussen, 2005: 903).
• A Convenção-Quadro para o Controlo do Tabaco (CQCT) da Organização Mundial de

Saúde foi assinada por 172 países, “o que a torna o tratado mais amplamente adoptado
na história da ONU” (OMS, 2008).
• A maioria dos países recentemente democratizados importou sistemas eleitorais de outros
países (Norris, 1997).
como: onde é que os países têm maior probabilidade de aprender; quanto de

um programa político é importado; e até que ponto será fácil adaptar o
programa, dadas as condições sociais, económicas e políticas do país
importador? Esta é uma agenda de pesquisa que flui por grande parte da
literatura sobre transferências. Note-se que o termo “programa”, e não política,
é usado deliberadamente para sugerir que “política” é vaga, enquanto os
programas “são matéria de política pública; são medidas concretas para fazer
coisas como prestar cuidados hospitalares” (2005: 17). Da mesma forma, uma
“lição” é “muito mais do que uma prescrição de objectivos e prioridades feita
por um político” ou uma “simples exortação para “ser como a América””;
também denota “as leis, dotações e requisitos de pessoal e organizacionais
necessários para que um programa seja posto em prática” (2005: 22).
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Prova
Difusão de políticas
A literatura de difusão começou como um estudo de inovação e emulação de políticas

nos Estados Unidos (mas ver Caixa 12.2 na p. 250 para uma aplicação à UE). Walker
(1969: 881) define inovação como “uma política que
é novo para os estados que o adotam' e examina por que alguns estados lideram o
caminho e outros muitas vezes escolhem seguir. Walker (1969: 884-7) oferece uma
ampla gama de explicações para a inovação. Pode ser mais provável dentro de:
• Os “Estados maiores, mais ricos e mais industrializados”;

• Estados com alta competição entre candidatos (produzindo uma
demanda por novas ideias);
• Estados com alta rotatividade (com a maior parte da inovação ocorrendo no
início de uma nova administração); •
Estados com o maior número de quadros políticos e de investigação; •
Estados urbanos com populações mais “cosmopolitas” e mais tolerantes
mudar ou enfrentar mais problemas de planeamento e infra-estruturas que exigem
inovação. (Ver também Gray, 1973: 1182.)
Walker também oferece vários motivos para emulação:
• A política pode ser amplamente vista como um

sucesso; • O governo federal pode encorajar (ou os estados podem sentir-se
obrigado a seguir) uniformidade política e normas nacionais; • Os
grupos de interesse promovem as melhores práticas dos estados inovadores; •
Os Estados têm laços políticos estreitos porque têm algo em comum
(como geografia ou ideologia); • Os
tomadores de decisão racionalmente racionais usam o aprendizado de outros estados como
um atalho ou regra prática; • A
inovação num estado pode ter um efeito de arrastamento, obrigando
outros estados seguirão (ou perderão, porque competem entre si
outro economicamente). (Ver também Berry e Berry, 2007: 225–6.)
Em muitos casos, as políticas são “virtualmente copiadas” e a difusão pode

aumenta à medida que aumenta a capacidade de comunicação (Walker, 1969: 881;
898). No entanto, as diferenças nas condições políticas entre diferentes países
estados, combinados com vários graus de disposição para seguir o líder
(de acordo com o tipo de inovação e os valores dos decisores políticos em
cada estado), cria uma difusão desigual e evoca uma imagem de difusão de tinta na
água (a propagação é muitas vezes desigual e imprevisível). A literatura concentra-se
não apenas no processo, mas também nos padrões de difusão;
a propagação geral e a velocidade de adoção.
Até certo ponto, o foco da literatura inicial nos EUA limita a sua cobertura geográfica
e a sua capacidade de explicar as adoções entre países.
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Prova
com diferenças mais significativas na cultura e nos sistemas políticos.

No entanto, os temas discutidos têm uma ressonância muito mais ampla. Nós primeiro
podemos ver esse padrão de empréstimos e empréstimos regulares (alguns inovam,
outros imitam) na comunidade política internacional (abaixo). Segundo,
as explicações para a emulação, tais como geografia partilhada, ideologia partilhada e
efeitos de arrastamento (“externalidades”) são utilizadas extensivamente no
literatura (por exemplo, Rose, 1993). Terceiro, destaca uma preocupação fundamental na
literatura quando tentamos definir as causas da emulação: será que o ímpeto
para a política de transferência vêm de dentro ou de fora da região importadora
(Eystone, 1977: 441)? Em quarto lugar, destaca a importância da distinção formulação/
implementação, particularmente quando problemas com
a implementação leva a “desinovações” (1977: 445). Finalmente, a literatura de difusão
alerta-nos para a possibilidade de que as semelhanças políticas resultem
de decisões independentes baseadas em condições de política interna semelhantes
em vez de emulação (1977: 441). Os estados dos EUA estão cada vez mais propensos a
conhecer as inovações uns dos outros na era da comunicação (Berry
e Berry, 2007: 232), mas países com problemas políticos semelhantes poderiam
abordá-los de maneiras semelhantes, sem conhecimento um do outro e
sem que haja transferência de políticas (Holzinger e Knill, 2005: 786;
Hoberg, 2001: 127).
Convergência política
A convergência política descreve um movimento, ao longo do tempo, em direcção a políticas
semelhanças entre diferentes países (um termo relacionado em organizações
pesquisa é 'isomorfismo', que significa tornar-se mais parecido). Bennett
(1991a: 216) sugere que o foco na convergência foi precedido por estudos de “convergência
social” que surgiram da literatura política comparada. Eles procuraram explicar amplas
semelhanças com
referência à industrialização mundial: um contexto socioeconómico comum
O projeto explica o movimento em direção às semelhanças, enquanto as diferenças políticas
e culturais tornam-se muito menos importantes para explicar a mudança. O
O termo mais popular (mas também mais vago) é “globalização”, que produz problemas
políticos comuns e pressões para convergir sem necessariamente aprender ou transferir
de outros sistemas (Capítulo 6).
Um foco neste quadro mais amplo de convergência sem emulação
pode levar a alguma confusão porque o foco deste capítulo é o
questão mais específica da transferência de políticas. Precisamos de saber se convergência
significa apenas “tornar-se mais parecido” ou se se refere especificamente a
transferir. Bennett (1991a: 217) seleciona o último. Ele argumenta que a política
a literatura sobre convergência deveria ir além do amplo argumento de que “condições
comparáveis produzem problemas comparáveis que produzem políticas comparáveis”. Ao
fazê-lo, o foco principal passa de uma visão geral
consideração da convergência para «mecanismos de convergência únicos»
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Prova
(Holzinger e Knill, 2005: 777). Por outras palavras, examinamos os processos

políticos envolvidos em vez de assumirmos uma “caixa negra” entre as forças
socioeconómicas, num extremo, e os resultados, no outro. Quanto mais focado
o estudo da convergência política contrasta com os estudos da globalização. Isto
identifica as decisões dos decisores políticos quando estes ponderam ambos
restrições externas para convergir e pressões internas para divergir ou
permanecer diferente (Hoberg, 2001: 127).
Bennett (1991a: 231) argumenta que não devemos assumir que a emulação
ocorreu simplesmente porque houve convergência política.
Em vez disso, precisamos destacar os processos explicativos em ação. Bennett
(1991a) identifica quatro causas principais na literatura:
• Emulação, em que o modelo adotado por um país 'serve como

modelo que introduz uma ideia geral na agenda política"
outro (1991a: 221–2);
• A troca de ideias entre redes políticas internacionais (1991a:
224);
• Interdependência e natureza transnacional de muitas políticas. Isto
incita os governos a procurar formas de cooperar e 'mitigar
as consequências externas não intencionais da política interna”. Essa
harmonização pode ser facilitada por organizações supranacionais como a
a UE (1991a: 226);
• Penetração, na qual as ações de um ou mais países (ou organizações
zações) pressiona outros a segui-los.
Revisões mais recentes da literatura são mais céticas sobre o nosso

capacidade de encontrar um fio condutor em um campo de estudo heterogêneo
(Heichel, Pape e Sommerer, 2005). No entanto, embora diferentes estudos tenham
produziu uma lista de compras de causas, na verdade são termos diferentes
descrevendo a mesma coisa (os 'novos' termos estão entre colchetes): independente
tomada de decisões sem emulação (pressões paralelas de problemas internos);
emulação (emulação social ou processos miméticos); a troca
de ideias (redes informacionais); e, interdependência e penetração
(restrições legais internacionais, pressões normativas, economia direta
concorrência ou coerção, integração económica internacional) (ver
Holzinger e Knill, 2005: 779).
Transferência de política: todos juntos agora
Dolowitz e Marsh (1996: 344) afirmam que as diferenças terminológicas não são
“excessivamente significativas” quando tentam reunir esta literatura sob a égide da
transferência de políticas. No entanto, a amplitude do estudo é
traídos pela definição difícil que são forçados a produzir. Política
transferência é: 'o processo pelo qual o conhecimento sobre políticas, administração
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Prova
Caixa 12.2 A difusão das políticas ambientais

Busch e Jörgens (2005) utilizam o conceito de difusão para explicar a adoção
internacional de “inovações em políticas ambientais”. Eles seguem a
recomendação de Bennett (1991a) de ir além de explicações amplas de
convergência baseadas na globalização e identificar três métodos principais de
adoção de políticas: harmonização, em que os países assinam acordos jurídicos
internacionais e organizações supranacionais coordenam políticas; imposição
por “ameaça económica, política ou mesmo militar”; ou difusão “por meio de
imitação, emulação ou aprendizagem transnacional” (2005: 862). Eles sugerem
que a difusão explica em grande parte a difusão internacional de “estratégias
ambientais nacionais”, a criação generalizada de ministérios ambientais e
agências específicas, e a adopção de “tarifas feed-in” (muitas vezes de inspiração
alemã) (que incentivam os produtores de energia a produzir alguns energias
renováveis), enquanto a harmonização pela Comissão Europeia ajuda a explicar
por que razão muitos países da UE adoptaram quotas de energias renováveis.
arranjos activos, instituições e ideias num sistema político (passado ou presente)

são usados no desenvolvimento de políticas, arranjos administrativos, instituições
e ideias noutro sistema político” (Dolowitz e Marsh, 2000: 5; 1996: 344). Dolowitz
(2010) ofereceu uma definição mais recente: “os processos pelos quais os
agentes tomam conhecimento de informações relacionadas com o domínio
político de um sistema político e subsequentemente as transferem para outro
sistema de elaboração de políticas – onde são utilizadas ou armazenadas para
utilização potencial”. Em ambos os casos, uma definição parcimoniosa é ilusória,
sendo que uma maior cobertura de definição é bem sucedida à custa da clareza
(como acontece com a maioria das definições). Além disso, a definição não capta
o foco de grande parte da literatura mais ampla sobre convergência, que pode
consistir em confirmar o fenómeno da convergência em vez de detalhar os
processos específicos de transferência que podem ajudar a convergência
(Heichel et al., 2005: 818 ) . Por outras palavras, embora seja legítimo considerar
que se trata de uma família de conceitos – que têm questões práticas amplamente
semelhantes em torno do processo de transferência – devemos estar sempre
atentos às variações de abordagem.
Quem faz isso e de onde são tiradas as lições?
Alguns países tendem a inovar enquanto outros imitam, por isso é importante
reconhecer uma distinção entre aqueles envolvidos na venda de ideias e aqueles
mais envolvidos na sua importação (embora a transferência raramente seja
apenas numa direcção). Pode ser particularmente importante quando discutimos
a natureza da transferência; até que ponto é voluntário ou coercitivo (ou seja,
alguns países inovam e depois encorajam outros a imitar?).
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Prova
Países
Quais países tendem a contrair empréstimos e quais emprestam? Em alguns
casos, existem líderes sistemáticos. A Suécia é há muito tempo um farol para o
Estado social-democrata, a Alemanha tem uma história de controlo eficaz da
inflação e o Japão tornou-se conhecido pela inovação numa série de áreas
(Rose, 1993: 107-8). Além disso, a decisão de transferir uma vez pode
estabelecer uma relação de empréstimo e empréstimo de longo prazo. Por
exemplo, o Japão tomou emprestado o sistema policial da Alemanha porque já
tinha emprestado aspectos relacionados com a lei e o governo local (Page, 2000:
6). Mais importante ainda, os EUA tornaram-se conhecidos não só como uma
fonte de ideias para emprestar, mas também como a principal fonte de influência
por detrás de formas coercivas de transferência de políticas (ver abaixo).
Contudo, embora países como o Canadá e o Reino Unido tendam a contrair
empréstimos dos EUA, também emprestam em troca algumas políticas (Dolowitz,
Greenwold e Marsh, 1999; Hoberg, 1991; Dolowitz e Marsh, 2000: 10). As
relações entre outros países também demonstram estas fases ou padrões
específicos de questões. Enquanto a Alemanha exportou políticas de desemprego
para a Suécia e o Reino Unido no início do século XX, a Suécia exportou leis de
protecção de dados para muitos países a partir da década de 1970 (Dolowitz e
Marsh, 1996: 352) e o Reino Unido foi um dos pioneiros na privatização a partir
da década de 1980. Além disso, embora a Nova Zelândia tenha inicialmente
emprestado certos aspectos da “nova gestão pública”, tornou-se depois um farol
para empréstimos subsequentes (Armstrong 1998; Common, 1998).
Em grande medida, os dados sugerem que os países importadores são
atraídos por diferentes programas de diferentes países em diferentes momentos.
Rose (1993: 98-9) sugere que os países têm maior probabilidade de aprender
lições com outros se partilharem condições políticas, geografia e ideologia
semelhantes. No entanto, na prática, é provável que esta semelhança varie. Por
exemplo, embora os estados dos EUA possam, no passado, ter tido maior
probabilidade de aprender com outros estados nas suas fronteiras, os avanços
nas comunicações reduziram as restrições à procura noutro local. Sugere que
“proximidade geográfica” significa agora outra coisa, referindo-se a uma percepção
de preocupações políticas partilhadas (1993: 99-102). Em alguns casos, pode
referir-se a semelhanças geográficas (explicando ligações entre estados rurais
ou aglomerações urbanas de dimensão semelhante). No entanto, também pode
referir-se à ideologia ou às formas como cada governo enquadra e tenta resolver
problemas políticos (Capítulos 9 e 11). Por exemplo, a ideologia pode explicar
porque é que o Reino Unido se tornou tão concentrado nas ideias dos EUA
durante as eras Thatcher e Reagan (Dolowitz e Marsh, 1996: 350). No geral, as
restrições físicas à transferência são menos importantes, uma vez que as forças
económicas globais e o rápido crescimento da tecnologia e das comunicações,
dos transportes e do papel das organizações supranacionais empurram as
regiões para cada vez mais transferências “entre diversos países” (Dolowitz e Marsh, 2000: 7 ).
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Prova
Atores
A maioria dos actores envolvidos na transferência são apenas os participantes
regulares e mais poderosos no processo político interno: “funcionários eleitos,
partidos políticos, burocratas/funcionários públicos [e] grupos de pressão” (Dolowitz
e Marsh, 1996: 345). No entanto, outros intervenientes e organizações estão
envolvidos e a transferência de políticas alarga o nosso foco dos processos políticos
nacionais para os processos políticos internacionais:
1. Instituições supranacionais. Estas incluem organizações amplas, como a União

Europeia (UE), a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento
Económico (OCDE), o Banco Mundial e as Nações Unidas (ONU), bem como
as suas instituições específicas, como a Comissão Europeia e a Organização
Mundial. Organização da Saúde (dentro da ONU).
2. Empreendedores políticos. O termo “empreendedor político” significa coisas
diferentes em contextos diferentes, mas refere-se genericamente a actores que
vendem políticas (Capítulo 13). Na transferência de políticas, os empresários
podem ser indivíduos ou consultores proeminentes que utilizam a sua
experiência num país para vender essa política a outro (por exemplo, ver
O'Neill, 2000: 63; Common, 1998: 440; Dolowitz e Marsh, 1996: 345).
Podem ser ONG (organizações não governamentais), tais como grupos de
reflexão que promovem as melhores práticas a nível internacional (Stone 2000).
Os empresários internacionais têm frequentemente credenciais específicas,
quer de um país exportador, quer de uma instituição supranacional que vincula
a sua cooperação à utilização de um especialista específico (Dolowitz e Marsh,
2000: 10). O caso clássico é o do professor da Harvard Business School que
viajou pelo mundo vendendo uma nova gestão pública, apoiado, teoricamente,
pelo governo dos EUA, desejoso de que outros países seguissem o seu
exemplo.
3. Comunidades políticas internacionais. Uma “comunidade epistêmica” é uma “rede
internacional de profissionais com experiência e competência reconhecidas em
um domínio específico e com uma reivindicação de autoridade de conhecimento
relevante para políticas dentro desse domínio ou área temática” (Haas, 1992:
3; ver também Holzinger e Knill , 2005: 784; Rose, 1991: 6; Campbell, 2002:
25). As comunidades epistémicas contêm actores com crenças partilhadas e
um “empreendimento político comum” que é coordenado e apresentado numa
série de países. Com efeito, funcionam como uma série de redes políticas
internas que estão ligadas através de organizações profissionais internacionais
(Bennett, 1991a: 224). Os membros destas redes promovem então as ideias
amplamente partilhadas nos seus próprios países.
4. Corporações multinacionais ou transnacionais. De acordo com Dolowitz e Marsh

(1996: 348), as multinacionais “têm um trunfo” porque podem “ameaçar levar
os seus negócios para outro lugar” se os governos não o fizerem.
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Prova
minimizar suas regulamentações sobre as empresas. No entanto, o efeito

tais exigências em cada país varia consideravelmente (ver
Capítulo 6 sobre a “corrida para o fundo”; Bennett, 1991a: 228–9).
5. Outros países. A transferência de políticas muitas vezes segue a pressão de outros
países, seja diretamente (através de incentivo ou coerção) ou
indiretamente (estabelecendo novas normas, inspirando outros a seguir ou
causando consequências indesejadas para o país importador).
Holzinger e Knill (2005: 785) sugerem que o país inovador
beneficia da decisão de outros de seguir, porque isso reduz
seus custos ao lidar com eles (assim como a adoção de um
moeda comum, como o euro ou talvez o dólar americano, que
é frequentemente usada como moeda proxy em outros países).
A função desses agentes de transferência variará de acordo com o problema, e a transferência poderá
siga uma combinação de esforços. Por exemplo, em casos de alto perfil, um
ou mais países podem exercer pressão sobre outro através de uma organização supranacional.
Alternativamente, a política pode mudar silenciosamente à medida que as comunidades
epistêmicas enquadram as questões como monótonas e técnicas, e buscam mudanças políticas.
abaixo do radar.
Por que transferir? A transferência é voluntária?
Para identificar o motivo da transferência devemos decidir se o processo foi voluntário

ou coercitivo. Em outras palavras, quem decide que a importação
país deve transferir: o próprio país importador ou agentes externos?
Em muitos casos, a resposta é “ambas” e o processo contém uma mistura de elementos
voluntários e coercivos. Isso levou Dolowitz e Marsh (2000:
13) para produzir um continuum de transferência de políticas, como se vê na Figura 12.1.
Em uma extremidade (lado esquerdo da Figura 12.1) encontramos
transferência, que Dolowitz e Marsh (1996: 346) associam à de Rose
(1993) desenho de aula. Nesses casos, a transferência não é de forma alguma inevitável.
Em vez disso, segue algum nível de insatisfação interna com os
política que não pode ser abordada adequadamente pelas ideias que circulam
o processo político interno. Só então os decisores alargam a sua
busca de ideias em outro lugar (1996: 347). Ou Bennett (1991a: 200) sugere que existe
uma “tendência natural de olhar para o exterior” para ver como os outros
reagiram a problemas políticos semelhantes e procuraram ideias quando a inovação é
necessária. Alternativamente, os governos podem simplesmente procurar no estrangeiro
ideias e evidências para legitimar seus objetivos existentes. Em todos os três casos
não há pressão externa para examinar mudanças políticas.
No outro extremo, encontramos a transferência coercitiva direta. Isso se refere ao
influência exercida por uma organização, país ou órgão supranacional para
fazer outro país adotar uma determinada política. Para Dolowitz e Marsh
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Prova
Transferência obrigatória (transferência como resultado de obrigações do tratado, etc.)
Desenho de lição Transferência coercitiva

(racionalidade perfeita) (imposição direta)
Desenho de lição Voluntariamente, Condicionalmente

(racionalidade limitada) mas impulsionado pela
necessidade percebida (como
o desejo de aceitação
internacional
Figura 12.1 O continuum de transferência de políticas de Dolowitz e Marsh
Fonte: Dolowitz e Marsh (2000: 13).
(1996: 348; 2000: 10–11) a imposição direta por parte de outro país é rara.
Na verdade, exemplos extremos como a mudança de regime no Iraque podem
representar um processo qualitativamente diferente de outras formas de transferência
coercitiva que estão num nível muito elevado (embora ver Holzinger e Knill, 2005:
781). Pelo contrário, na maioria dos casos ainda existe algum grau de escolha (embora
limitada) dentro do país importador. A coerção refere-se, portanto, à agenda de
transferência definida para outro local e às consequências adversas caso o país
importador não coopere. Neste contexto, o exemplo mais significativo é a
condicionalidade: quando os países em desenvolvimento procuram empréstimos do
Fundo Monetário Internacional ou do Banco Mundial em circunstâncias críticas, são
efectivamente obrigados a empreender em troca reformas de “boa governação” (Capítulo
8). Na maioria dos casos, novas reformas de gestão pública e uma redução do papel
do Estado na economia também são “encorajadas” (Biersteker, 1990; Hopkins, Powell,
Roy e Gilbert, 1997). Por sua vez, a agenda do FMI ou do Banco Mundial é
influenciada por outros países, mais notavelmente pelos EUA (Wade, 2002).
Embora a «transferência obrigatória» possa parecer mais coerciva do que a

condicionalidade, situa-se mais à esquerda no espectro porque a decisão original de
ficar sujeito aos tratados é muitas vezes voluntária, enquanto a maioria dos países
deveria ter a capacidade de influenciar as políticas internacionais. Como sugere
Bennett (1991a: 226), organizações supranacionais são criadas para lidar com a
interdependência, o que leva os governos a cooperar.
Da mesma forma, embora Dolowitz e Marsh (2000: 15) apontem que o Tribunal de
Justiça pode “forçar os Estados-membros a cumprir a política europeia”, perguntam:
“uma vez que as nações individuais aderiram voluntariamente à União, qualquer acto
da UE pode ser considerado coercitivo em termos de transferência de políticas'?
A terceira categoria principal – transferência coercitiva indireta – demonstra a
dificuldade de separar elementos voluntários e coercitivos. Refere-se a um
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Prova
processo de transferência voluntária em que o país importador percebe a necessidade

de mudança. Por outras palavras, embora ainda existam elementos coercivos
envolvidos (a agenda política ainda pode ser conduzida para outro lado e ainda pode
haver consequências se o país não imitar outro), o motor da mudança vem mais
claramente do país importador.
Para Dolowitz e Marsh (1996: 348-9), isto refere-se
Externalidade – um termo principalmente ao papel das externalidades. Por exemplo,
em economia que se os países reagem a uma série de pressões externas sob a
refere aos efeitos (muitas
forma de normas (quando os países adoptam o mesmo
vezes não intencionais)
das ações de um
comportamento e esperam que outros sigam o exemplo),
agente sobre outro do embaraço (um sentimento de serem deixados para trás)
(negativo ou positivo). e da economia (quando os países reagem às decisões
tomadas em países concorrentes). As externalidades são
muitas vezes mais sentidas pelos pequenos estados que partilham fronteiras com
estados maiores (Hoberg, 1991). Por exemplo, o Canadá é afectado
desproporcionalmente por decisões económicas e regulamentares tomadas nos EUA
(como o seu principal mercado para muitos bens e serviços), enquanto a sua atenção
aos meios de comunicação social dos EUA e a confiança na experiência dos EUA actuam como fontes adicionais de emulação (1991: 1
Estes efeitos também podem ser observados nas autoridades subnacionais. Por
exemplo, a decisão do governo do Reino Unido de aumentar as propinas universitárias
em Inglaterra coloca imensa pressão sobre os governos descentralizados para que o
sigam (uma vez que propinas mais baixas levariam a um afluxo de estudantes ingleses
à procura de uma educação mais barata e a uma saída de pessoal à procura de
melhores condições – Cairney, 2008: 12).
Esta noção de necessidade percebida explica a distinção entre duas formas de
extrair lições: a racionalidade “perfeita” (abrangente) e a racionalidade limitada. Quanto
mais um país importador se sentir obrigado a agir rapidamente, mais limitado será o
seu processo de tomada de decisão.
Por outro lado, quanto menor for a pressão sobre um governo para transferir, mais
caminharemos em direcção ao extremo “perfeito” do continuum Dolowitz e Marsh.
Transferência coercitiva – como é medida, demonstrada e justificada?
Quando examinamos a maioria dos casos de transferência, torna-se claro que existe
um debate e uma confusão consideráveis relativamente ao nível de coerção. Por
exemplo, a utilização da condicionalidade para coagir os países em desenvolvimento
atrai opiniões diferentes. Cammack (2004) argumenta que os supostos objectivos do
Banco Mundial de reduzir a pobreza mundial mascaram o seu principal objectivo de
hegemonia capitalista. Pode então ser ligado ao papel “unipolar” dos EUA e às suas
tentativas de dominar a política mundial (Wade, 2006). Na verdade, o poder dos EUA
na política mundial é um tema-chave da literatura sobre transferências. No entanto,
Wade (2002) também argumenta que, embora os EUA possam procurar
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Prova
Projecto hegemónico influenciar directamente as políticas económicas de

– a procura de outros países através do Banco Mundial e do FMI, a sua
domínio em termos da
utilização de ideias de mercado livre como parte de um
forma como pensamos e
projecto hegemónico mais amplo pode ser igualmente
abordamos os
problemas políticos. importante. Stone (2004: 554) tem uma discussão
semelhante sobre o conhecimento e a disseminação das
“melhores práticas” pelo Banco Mundial. Hopkins et al. (1997: 513) também
questionam a suposição de coerção. Pelo contrário, o efeito pode ser mais
modesto, sugerindo apenas que o país importador não teria de outra forma
realizado reformas sem ser subornado, induzido ou recompensado (ver também Meseguer, 2003: 24).
Holzinger e Knill (2005: 781) alertam contra a suposição de altos níveis de coerção;
há uma diferença entre um governo que resiste a uma transferência de políticas e
um governo que apenas vê a política como não estando no topo da sua lista de
prioridades. Finalmente, Stone (2004: 554) sugere que, uma vez que as sanções
ou incentivos económicos são muitas vezes ineficazes, é muitas vezes difícil
identificar uma coerção bem-sucedida (ver a discussão sobre a implementação
abaixo).
As intervenções humanitárias são igualmente difíceis de colocar no continuum
por duas razões principais. Primeiro, o nível de imposição está relacionado com
regras e normas internacionais de legitimidade que mudam ao longo do tempo.
Wheeler (2000: 8) argumenta que “as reivindicações humanitárias não foram
aceites como base legítima para o uso da força na década de 1970, … um novo
mas a norma de intervenção humanitária autorizada pela ONU foi desenvolvida
na década de 1990”. Em segundo lugar, a intervenção humanitária pode ser mais
ou menos coerciva, dependendo das percepções do seu público. Por outras
palavras, é imposto se for bem recebido pela população de um país, mas não pelo seu Estado?
Ou, no caso da CQCT (Caixa 12.1), será inapropriado obrigar uma série de países
a subscreverem-se quando isso pode ajudar a saúde da população e proteger
contra as práticas antiéticas das multinacionais? Estas questões são abordadas
de forma diferente nos países desenvolvidos. Por exemplo, Bennett (1991a: 228)
sugere que as acções de governos estrangeiros, organizações supranacionais ou
multinacionais podem ter um “efeito coercivo sobre Estados que têm sido lentos a
agir” (ênfase adicionada). Sugere que algumas formas de penetração são
consideradas aceitáveis ou uma parte natural da política internacional. Grande
parte da “coerção” também se relaciona com exclusões de um “clube” internacional
e com os benefícios associados, e não com sanções mais severas associadas às
relações internacionais (Bennett, 1991a: 228). Um estudo das percepções do
mutuário muitas vezes não é mais claro, especialmente porque a aparência de
coerção pode ajudar os governos a introduzir políticas “não favorecidas pelos
seus cidadãos” (Holzinger e Knill, 2005: 781). No geral, estas questões complicam
ainda mais a questão do poder e da responsabilidade quando procuramos
equilibrar as razões externas e internas para a adopção de ideias políticas.
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Prova
O que é transferido? Quanto é transferido?
Há uma variação considerável no tipo e na extensão dos empréstimos e

empréstimo. Efetivamente, a transferência de políticas pode variar desde a decisão de
duplicar completamente os objetivos substantivos e as instituições associadas a um
uma grande mudança política, que levou décadas para ser concluída, até a decisão muito
rápida de não imitar e, em vez disso, de aprender “lições negativas” (embora o
último pode parecer um exagero conceitual). Bennett (1991a) identifica cinco medidas-
chave para determinar a convergência política: objectivos políticos,
conteúdo, instrumentos, resultados e/ou estilos. Dolowitz e Marsh (1996:
349–50) listam sete: “objetivos, estrutura e conteúdo da política; instrumentos políticos
ou técnicas administrativas; instituições; ideologia; Ideias; atitudes e conceitos; e lições
negativas' (comparar com Rose, 2005:
22).
Com exceção das lições negativas (Caixa 12.3), a principal diferença é que Bennett
(1991a: 221-3) faz questão de distanciar o seu foco do
a agenda de convergência mais ampla que identifica semelhanças sem
demonstrando uma ligação convincente com a emulação. Em outras palavras, precisamos
evidência não apenas de que um país estuda outro, mas também de que este
traduzido em resultados concretos sob a forma de conteúdo político.
Alternativamente, Dolowitz e Marsh (1996: 350) apontam para países exemplares como
uma ampla fonte de ideias e conhecimento, enquanto em alguns casos
países emprestaram ou tomaram emprestada retórica ideológica para vender uma série de
programas políticos. Em outros casos, este processo pode ser obscurecido pela
transferência de conteúdo político entre países com diferentes ideologias
abordagens (ver a discussão sobre 'Escolha do Paciente' na Inglaterra e no País de Gales
– Cairney, 2009a – ou a adoção de ideias “reaganistas” por uma esquerda
Quadro 12.3 Aprendendo lições negativas

Para que o termo “lições negativas” tenha algum significado, temos de demonstrar que
o país 'importador' tirou lições e depois agiu de acordo com o país 'exportador'
más experiências do país. Caso contrário, a transferência de políticas incluiria a
estudo nocional de outro país que não leva a nada, como 'fato
encontrar missões de políticos a países quentes durante as férias de verão.
Por exemplo, muitos países podem ter aprendido com o Reino Unido como não
combater a BSE (Stone, 1999: 52). Um exemplo mais local pode ser encontrado na língua escocesa
política sobre drogas e HIV. Quando o conselho de saúde da Grande Glasgow estudou
Lothian descobriu que a prescrição de metadona para reduzir as mortes relacionadas com o VIH e
a heroína levou a mortes causadas pela ingestão de metadona (quando os pacientes
venderam sua metadona para terceiros). Por isso, introduziu a prescrição de metadona, mas numa
base diária (em vez de semanal) sob supervisão farmacêutica (entrevista, Lothian Health Board,
1998). Por sua vez, Lothian emulou
Estratégia modificada da Grande Glasgow.
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Prova
Governo da Nova Zelândia – Clancy, 1996). Ou, os mesmos resultados políticos podem
resultar de diferentes processos políticos (Bennett, 1991a:
229).
A extensão do empréstimo também varia. Rose (1993: 30–2) fornece cinco
categorias principais ao longo de um continuum que vai da duplicação à inspiração (é
possível que vários elementos sejam aparentes em áreas complexas como a fiscalidade
política). A primeira é a duplicação completa. Isto pode ser possível apenas
dentro de sistemas políticos, como os EUA, devido à "estreita semelhança
de instituições e leis”. Uma forma de provar a duplicação é encontrar uma formulação
idêntica na legislação. No entanto, mesmo no Reino Unido isto é difícil
uma vez que alguma legislação escocesa que é efectivamente "recortada e colada"
o Reino Unido ainda tem de ter em conta as diferenças na legislação escocesa (Keating et al.,
2003). Duas estratégias mais prováveis são: adaptação, quando um país importador
o país adapta a política importada às circunstâncias nacionais; ou fazendo
uma política híbrida da região exportadora e importadora (comum quando
política é transferida de um estado federal para um estado unitário, mas as disposições
administrativas existentes são mantidas). A quarta e quinta categorias
sugerem que as lições vêm de mais de um país: um país pode
criar síntese extraindo alguns aspectos de um ou mais exportadores
programas (como quando novas democracias tomam emprestado elementos de sistemas
eleitorais e modelos legislativos para criar um sistema completo); ou
apenas use as lições de outras pessoas como uma ampla inspiração. Este último seria
não satisfaz Bennett (1991a). O exemplo da descentralização na Escócia também
demonstra as dificuldades em provar a transferência usando a retórica de
países importadores. Embora os arquitetos da descentralização tenham falado muito
serviço às “democracias de consenso” nórdicas como inspiração, e
afirmou ter aprendido lições negativas de Westminster, o político da Escócia
sistema ainda se assemelha muito à política do Reino Unido (McGarvey e
Cairney, 2008). Talvez uma sexta categoria seja a utilização de informações recolhidas
noutros locais para meramente empacotar decisões já tomadas. Por exemplo,
Os ministros do governo do Reino Unido foram atraídos pelas políticas dos EUA em matéria de apoio à criança
porque os ajudou a “punir os pais ausentes” e a reduzir
gastos com famílias monoparentais (Dolowitz, 2003: 103).
O que determina a probabilidade e o sucesso da política

transferir?
A discussão até agora destaca muitos fatores que afetam a probabilidade

de transferência, incluindo: geopolítica (coerção, externalidades, interdependência);
'proximidade geográfica'; e as semelhanças entre
importador e exportador (sejam seus valores ou suas estruturas políticas ou
disposições administrativas). A isto podemos acrescentar algumas considerações práticas
que podem aumentar o sucesso da transferência:
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Prova
1 A política não é única nem depende de organizações inimitáveis.

2 Existem poucas restrições de recursos para implementar políticas.
3 A política é simples, com uma causa e efeito claros.
4 Existe informação adequada disponível sobre o que é a política e como funciona.
5 A nova política não marca um afastamento radical da política original do importador.

(Rosa, 1993: 132)
Isto é em grande parte uma extensão de uma série de questões centrais na literatura
de implementação (Capítulo 2; ver também McConnell, 2010: 136-8).
Duas das condições de cima para baixo para uma implementação bem sucedida são:
existe uma compreensão de objectivos políticos claros e consistentes; e a política
funcionará conforme planejado quando implementada. No caso de transferência, o
importador deve perguntar se a política original funcionou como pretendido, em parte
devido à estrutura política mais ampla, aos valores ou aos acordos administrativos no
país exportador (ou, se não funcionou, funcionará melhor num país diferente).
contexto?). Por exemplo, pode ser difícil transferir a política dos EUA federais para o
Reino Unido unitário. O estudo de Dolowitz (2003: 106) sobre a política de bem-estar
mostra que a política federal dos EUA é seguida com base no pressuposto de serviços
de bem-estar social de apoio e num envolvimento sistemático dos tribunais a nível
estadual e local (o que não é uma característica no Reino Unido). Da mesma forma, a
aplicação da “nova gestão pública” pode ser difícil em países em desenvolvimento com
um sector privado imaturo ou com diferenças culturais em relação aos países
desenvolvidos (Page, 2000: 10; Massey, 2010).
Esta extensão da discussão da transferência para o sucesso e o fracasso apresenta-
nos dois estudos separados, mas relacionados: o sucesso da transferência e o sucesso
da implementação. Para Dolowitz e Marsh (2000: 17) o sucesso da transferência refere-
se à medida em que uma política foi adaptada adequadamente. Por sua vez, o fracasso
pode estar relacionado a um (ou uma combinação) de três fatores:
1. Transferência desinformada – quando o país mutuário possui informações incompletas

sobre os elementos cruciais que tornaram a política um sucesso no país mutuante;
2. Transferência incompleta –
quando esses elementos cruciais da política não são
transferido;
3. Transferência inadequada – quando não é dada atenção suficiente à adaptação ou
às diferenças nas condições políticas, estruturas e objectivos do país mutuante.
Por exemplo, comparemos um exemplo de transferência malsucedida e bem-

sucedida. O estudo de caso de Dolowitz (2003) sobre a Agência de Apoio à Criança no
Reino Unido mostra que os problemas de adaptação foram agravados por diferentes
objectivos. No Reino Unido, o impulsionador foi aumentar as receitas (centrando-se
num pequeno número de pais ausentes), embora a política nos EUA fosse
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Prova
voltada para uma cobertura mais ampla, independentemente da capacidade de pagamento (ver também
Sharman, 2010 sobre “transferência disfuncional de políticas em listas negras fiscais nacionais”).
Compara-se mal com a afirmação de Dolowitz e Marsh (2000: 16) de que
a transferência do crédito de imposto de renda ganho dos EUA para o Reino Unido (Working
Crédito Fiscal às Famílias) “cai tão perto do fim puramente racional do continuum quanto a
política provavelmente chegará” (com base no tempo que o governo do Reino Unido teve para
estudar a questão e na relativa falta de pressão para mudar
política). No entanto, este último contexto não significa que a política será um
sucesso de implementação . Como sugere o Capítulo 2, depende de uma abordagem mais ampla
questões de implementação, como conformidade, apoio de interesses
grupos, a vontade política e os efeitos de factores socioeconómicos mais amplos.
O papel mais amplo da implementação é também crucial para outros aspectos da
transferir. É provável que tenhamos uma impressão significativamente diferente sobre
os níveis de convergência política se nos concentrarmos nas escolhas políticas gerais
feitos (ver Holzinger e Knill, 2005: 777) em vez de seu longo prazo
efeitos. As questões de implementação também qualificam as nossas conclusões anteriores sobre
transferência coercitiva. Embora alguns países possam ser forçados a adoptar políticas
escolhas, há menos evidências que sugerem que estas são seguidas.
Por exemplo, a UE pode forçar os Estados-Membros a adoptar medidas harmonizadas
directivas, mas o seu papel na implementação cessa frequentemente assim que a nível da UE
as políticas são traduzidas na legislação dos estados membros. A UE é notoriamente fraca na
implementação em muitas áreas políticas – tem poucos recursos
e as penalidades pelo não cumprimento podem não ser particularmente graves
(com a notável exceção da regulamentação ambiental em que tem
teve um papel forte e de longo prazo). Ou, seu poder é exercido para forçar o
implementação de leis muito amplas que deixam muita discricionariedade no
implementação (Duina, 1997; Mastenbroek, 2005; Falkner, Hartlapp,
Leiber e Treib, 2004). Existem provas semelhantes do fracasso na implementação de acordos
ligados à condicionalidade nos países em desenvolvimento.
Por exemplo, Hopkins et al. (1997: 512) associam a lacuna de implementação a um
falta de 'propriedade' (ou compromisso de levar as coisas até o fim) sentida no
país importador, enquanto Meseguer (2003: 24) descreve os níveis globais de implementação
como 'sombrios' (quando apenas 6 dos 30 países implementaram
políticas condicionais vinculadas a empréstimos do Mecanismo de Financiamento Alargado do FMI).
Links para a literatura mais ampla: é o processo de transferência

'racional'?
Como sugere o Capítulo 5, a transferência de políticas é um dos muitos conceitos – também

incluindo incrementalismo, equilíbrio pontuado, múltiplos fluxos
análise e governança multinível – que usa o ideal de racionalidade abrangente como um tipo
ideal a ser rejeitado. Neste caso, 'perfeito'
a racionalidade representa um ideal no continuum de transferência de políticas, o que significa
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Prova
fying uma completa falta de pressão para se envolver na transferência e,

portanto, em posição de aprender lições de forma abrangente. Contudo, embora
o objectivo seja sugerir que o processo de obtenção de lições nunca poderá ser
compreensivelmente racional (Dolowitz e Marsh, 2000: 22; compare com
Bennett, 1991b: 37), existe o perigo de causarmos confusão no processo por
efeito ligando ativamente a racionalidade à coerção. Por outras palavras, ser
forçado a mudar de política por outro país ou autoridade supranacional não é
melhor descrito como um problema de racionalidade limitada. Certamente, em
casos de transferência coercitiva indirecta, quanto maior a pressão para a
transferência, menos tempo há para dedicar à análise política necessária para
decisões significativas. No entanto, tal como acontece com a nossa discussão
sobre implementação, a pressão para agir e fazer escolhas num tempo limitado
é apenas uma consideração envolvida nas discussões sobre racionalidade.
Portanto, eliminar a pressão para agir não resolverá outros problemas
relacionados com a identificação de objectivos políticos, a separação entre
factos e valores e a análise de soluções políticas (e suas consequências) com pessoal limitado, capacidades cognitivas e pre
recursos.
Se deixarmos de lado esse problema de ambiguidade, ainda será útil
combinarmos os insights da literatura de transferência com os obtidos em outros
capítulos. Por exemplo, uma combinação de incrementalismo e transferência de
políticas pode produzir duas conclusões divergentes. Por um lado, os governos
aprendem com os seus próprios erros e uma grande preocupação dos decisores
é resolver problemas causados por políticas anteriores. No mínimo, a busca por
experiência externa não é automática; requer “fracasso político” ou um nível de
insatisfação com a política existente (Rose, 1993: 5; Dolowitz e Marsh, 1996:
348). Além disso, a procura de ideias em países com diferentes pontos de
partida (incluindo estruturas e valores políticos) pode ser irrealista, dada a
margem limitada para mudanças radicais. As lições subsequentes podem então
apresentar uma dependência da trajectória, uma vez que o credor importa uma
série de políticas relacionadas com a importação original (Page, 2000: 6). Por
outro lado, a discussão de Berry e Berry (2007: 225) sobre difusão sugere que
a mudança não incremental é consistente com o modelo de Lindblom. Estados
estritamente racionais usam a emulação como regra prática ou atalho para a
tomada de decisões quando os recursos são limitados (Walker, 1969: 889).
Nesses casos, mudanças radicais podem resultar de uma análise política limitada.
Uma combinação de governação a vários níveis e transferência de políticas

sugere que já não podemos testemunhar a adopção simples de políticas de um
país para outro. Pelo contrário, a importação de políticas pode ocorrer a vários
níveis – local, regional, nacional e supranacional. Esta introdução de
complexidade produz efeitos incertos. Por um lado, a MLG pode encorajar mais
inovação à medida que as regiões competem entre si e têm mais margem para
experimentar novas ideias (Hooghe e Marks, 2003). Por sua vez, poderá produzir
mais emulação à medida que as regiões seguirem melhor
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Prova
prática, ou o sucesso das políticas adotadas por governos descentralizados pressiona

o governo nacional (ou vice-versa) a segui-lo. A MLG também pode aumentar a
procura de transferência de políticas, uma vez que introduz uma série de novos
públicos para ideias e novas formas para as comunidades epistémicas ou os
empresários fazerem compras. Por outro lado, a adopção da transferência de políticas
a um nível pode ser prejudicada pela interdependência e pela falta de cooperação a
outros níveis. Neste sentido, a MLG agrava ainda mais a lacuna de implementação e
qualifica a importância da transferência de políticas (se nos concentrarmos nos
resultados e não nas escolhas políticas).
Finalmente, uma combinação de definição de agenda e transferência de políticas
sugere que o fracasso político é uma questão controversa e não técnica, enquanto as
lições de outros países não estão simplesmente “lá”. Em vez disso, estão sujeitos a
enquadramento e avaliação à medida que são relatados. Como sugere Page (2000:
4), “a percepção de como a política funcionou na jurisdição do exportador pode ser
moldada de forma crucial pelo observador externo que procura importá-la”. Além disso,
em muitos casos, a experiência estrangeira pode ser meramente enquadrada como
uma forma de legitimar práticas existentes. O equilíbrio pontuado sugere que este
processo envolverá feedback positivo e negativo. Em períodos de monopólio político
e de atenção limitada do governo, os decisores políticos serão resistentes a novas
informações recolhidas a partir da experiência de outros países. Em períodos de
feedback positivo, essas lições podem receber atenção desproporcional por parte dos
decisores políticos que se concentram intensamente numa questão em detrimento da
maioria das outras. A análise de múltiplos fluxos sugere que a transferência de políticas
não ocorrerá a menos que uma série de condições sejam satisfeitas: o problema é
redefinido de uma certa maneira (talvez devido à crescente atenção à liderança
assumida por outro país), uma solução (derivada da experiência internacional) existe
e os decisores políticos estão receptivos a esta nova informação. Para Berry e Berry
(2007: 237) esta margem de emulação é uma “oportunidade política rara”. Por outras
palavras, as lições extraídas constituem apenas uma parte de um conjunto muito maior
de ideias ou soluções que competem pela atenção dos governos. Além disso, a
receptividade a estas novas ideias (talvez após a eleição de um novo governo) pode
ser mais importante do que as próprias ideias. O quadro da coligação de advocacia
sugere que a pressão sobre um mediador político para mudar a política provém da
concorrência entre coligações nacionais e não da coerção de outro país.
Discutimos estas questões com maior profundidade no Capítulo 13. O ponto

principal é que uma discussão mais ampla de ideias nos dá uma perspectiva útil sobre
a natureza da transferência de ideias. No entanto, há uma importante diferença
cultural a ser observada em muitas dessas discussões. É significativo que muitas
destas teorias de ideias tenham sido desenvolvidas a partir de estudos realizados nos
EUA, nos quais a transferência coerciva é muito menos provável do que na maioria
dos outros países. O que acontecerá se mudarmos a nossa atenção para países mais sujeitos à coerção?
Os níveis de “feedback positivo”, “receptividade” e competição podem ser menores
9780230_229716_13_Ch12 06/07/2011 14:26 Página 263
Prova
importante do que a pressão exercida de fora do sistema. Ou, a coerção (direta ou indireta)
será pelo menos um determinante chave da demanda
para novas ideias.
Conclusão
Há alguma margem para confusão quando discutimos a transferência de políticas. Isso é

não é o mesmo que aprender porque os países podem imitar países sem
aprender com eles ou aprender a não imitar. Também não é exatamente o
o mesmo que convergência, que pode referir-se mais amplamente à evidência de
semelhanças políticas entre regiões. A transferência de políticas explora o processo mais
específico de importação e exportação de políticas. Este é um complexo
e processo variável. Os actores envolvidos são uma combinação do 'habitual
suspeitos, bem como empresários políticos, organizações supranacionais,
comunidades políticas internacionais, multinacionais e outros países. A extensão
de transferência varia desde a adopção completa de ideologias e programas de venda global,
até instrumentos políticos específicos, ideias amplas ou mesmo
lições negativas. Quando a transferência é voluntária, é mais provável que ocorra
lugar (ou talvez tenha sucesso) quando o mutuário e o credor compartilham
factores como condições políticas, «proximidade», valores e estruturas políticas. No entanto,
também existem exemplos de transferência entre países
que não parecem ter muito em comum (ou a sua experiência partilhada está sujeita a muita
interpretação e debate).
Um problema fundamental, quando tentamos teorizar a relação entre
transferência e mudança de políticas é que é difícil definir a variável independente. Em outras
palavras: quem ou o que é a principal força motriz
atrás da transferência? É claro que as questões discutidas neste capítulo sugerem
que a resposta a esta pergunta varia dramaticamente. Varia de
coerção direta por parte de países ou organizações poderosas a um nível relativamente
processo benigno muitas vezes impulsionado por países importadores ou comunidades
epistêmicas. Ou talvez tenhamos que ponderar as explicações entre o vendedor
poder dos empreendedores e a receptividade do público doméstico a novas
Ideias. Em outras palavras, a natureza da ideia em si não é suficiente
explicação para transferência.
No entanto, a análise da transferência de políticas ainda é importante como uma descrição
mudança de política. Ele destaca uma série de práticas que auxiliam na explicação
e evita assumir que as ideias políticas se originam dentro de um
sistema político. Ajuda-nos a explicar porque é que os países adoptam algumas ideias
em detrimento de outros e por que algumas ideias podem ter mais sucesso em alguns países
do que em outros. É cada vez mais relevante para uma política internacional
sistema que parece ser cada vez mais interdependente (economicamente,
política e socialmente) e conectados por avanços na comunicação
tecnologias.
9780230_229716_13_Ch12 06/07/2011 14:26 Página 264
Prova
James e Lodge (2003) questionam a especificidade da investigação sobre

transferência de políticas quando muitas das questões envolvidas são abordadas na
literatura existente sobre mudança de políticas. Além disso, é difícil estabelecer que
a transferência de políticas tenha aumentado em âmbito e importância se fizer parte
de um processo mais amplo de políticas públicas e de aprendizagem, em vez de ser
uma prática distinta (ver também Evans e Davies, 1999). A transferência de políticas
é difícil de demonstrar, embora muita aprendizagem possa referir-se à “transferência
de conhecimentos políticos, mas não a uma transferência de práticas políticas” (Stone,
2004: 549). No entanto, embora a ausência de prova de transferência seja um
problema fundamental para Bennett (1991a: 223) e uma fonte de preocupação para
Holzinger e Knill (2005: 775), para Page (2000: 4) é mais uma distração de um
interessante novo caminho de pesquisa. Portanto, embora possamos tratar estes
problemas como golpes mortais, para os nossos propósitos é melhor ver como a
transferência pode ser combinada com outras abordagens à medida que desenvolvemos múltiplas teorias.
A transferência tem muito a acrescentar à literatura existente: o fracasso na
implementação pode derivar de mal-entendidos sobre as evidências políticas
internacionais; a pressão externa para agir pode minar ainda mais a noção de
racionalidade abrangente; a emulação como regra prática pode produzir mudanças
não incrementais; e um enfoque na coerção pode qualificar grandes modelos de
mudança política (equilíbrio pontuado, fluxos múltiplos, quadro de coligação de
defesa de direitos) que ignoram os tipos de restrições políticas que são menos
prováveis de ocorrer nos EUA. No geral, é um acréscimo útil à literatura política.
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Prova
Capítulo 13
Conclusão
O objetivo deste capítulo é considerar:
• A possibilidade de síntese quando combinamos diversas teorias. •

Até que ponto as teorias de políticas públicas são complementares ou
contraditório, explorando a ideia de um “tiroteio político”.
• O valor de perspectivas múltiplas e independentes.
Temos boas razões para pensar que podemos utilizar a literatura descrita até
agora para acumular conhecimento do processo político. Embora haja uma
proliferação de abordagens e conceitos, eles apresentam um impressionante grau
de unidade e uma agenda de investigação comum. A maioria das teorias de
políticas públicas identifica os mesmos temas empíricos e questões conceituais fundamentais.
Eles fazem perguntas semelhantes e identificam processos causais semelhantes.
A nível conceptual, a maioria explora a relação entre estrutura e agência e a
interação entre indivíduos, instituições e o seu ambiente político. Embora um
pequeno número de discussões minimize o papel da agência, a maioria apresenta
uma compreensão de como os indivíduos deliberam e fazem escolhas no
contexto de restrições institucionais e estruturais, e geralmente baseiam-se na
ideia de racionalidade limitada. A maioria considera a interação entre o exercício
do poder e o papel das ideias e procura teorizar a relação entre as fontes de
estabilidade ou instabilidade e a continuidade ou mudança política. No nível
empírico, muitas teorias consideram a difusão da especialização política e dos
subsistemas, e procuram explicar uma mudança da centralização do poder dentro
do governo para a difusão do poder, ou dos “dias de clube” da formulação de
políticas do pós-guerra para uma processo de governo de grupo mais aberto e
competitivo.
O objetivo deste capítulo é explorar as principais maneiras pelas quais podemos

combinar os insights dessas teorias. Sabatier (2007b: 330) destaca três vantagens
do uso de múltiplas teorias: fornece “alguma garantia contra a suposição de que
uma teoria particular é a válida”; mostra-nos que “teorias diferentes podem ter
vantagens comparativas em contextos diferentes”; e o conhecimento de outras
teorias “deveria tornar alguém muito mais sensível a alguns dos pressupostos
implícitos na teoria preferida de alguém”. Na verdade, combinar os méritos das
teorias representa um “conselho padrão” na literatura (2007a: 330).
265
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Prova
No entanto, a literatura é menos clara sobre como combinamos teorias. Uma

opção é assumir que as teorias são amplamente complementares e que podemos
combinar as suas percepções de uma forma relativamente simples (John, 1998:
18). Isso pode ser alcançado de duas maneiras principais. Primeiro, podemos
produzir uma única teoria que combine insights-chave de uma série de teorias. Por
exemplo, John (1998) considera o papel da teoria evolucionista, enquanto eu
estabeleço a “janela de transferência de políticas” que aplica a teoria de Kingdon
(1995) à transferência de ideias políticas. Em segundo lugar, podemos manter uma
separação entre teorias para fornecer perspectivas múltiplas e complementares.
Por exemplo, podemos identificar a racionalidade limitada como o nosso ponto de
partida, mas utilizar teorias diferentes para explorar as suas consequências (Caixa 13.1).
A opção alternativa é sugerir que as teorias fornecem explicações concorrentes
ou contraditórias e que uma é melhor que a outra. Esta abordagem resume-se no
“tiroteio político” que promove as teorias mais promissoras baseadas nos “princípios
básicos da ciência” (Eller e Krutz, 2009: 1). No entanto, é problemático sem uma
compreensão universal ou acordo sobre o método científico. Além disso, a
mudança política está aberta à interpretação e temos a capacidade de produzir
narrativas empíricas concorrentes e igualmente convincentes. Consequentemente,
a teoria mais valiosa em cada caso pode depender da narrativa de mudança
política que selecionamos e não apenas da natureza científica da teoria. Podemos,
portanto, destacar casos em que as teorias fornecem suposições ou previsões
concorrentes, mas ter menos certeza sobre como escolher entre elas.
Síntese
Nossa primeira opção é produzir uma teoria única que combine insights-chave de
uma série de teorias. Isto é o que muitas teorias de políticas públicas – tais como
a análise de múltiplos fluxos, o equilíbrio pontuado e o quadro de coligação de
defesa de direitos – já fazem. São 'sintéticos' porque combinam uma discussão de
muitos conceitos para teorizar 'a relação entre os cinco processos causais centrais...
instituições, redes, processos socioeconómicos, escolhas e ideias' (John, 2003:
488; 1998: 173). Para John (2003: 495), embora cada teoria tenha as suas
limitações, a investigação em políticas públicas ainda segue a sua agenda. O
desafio consiste em melhorar as abordagens estabelecidas.
Teoria evolutiva
Por exemplo, John (2003: 495, ampliando o trabalho de Kingdon, Baumgartner e
Jones) propõe a teoria evolucionista para capturar os “cinco processos causais
centrais”. Cada fator interage com o outro para
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Prova
Conclusão 267
Caixa 13.1 Múltiplas teorias e o “resgate” bancário
Como é que estas discussões se aplicam ao nosso exemplo do “resgate” bancário

(Capítulo 1)? Uma «abordagem complementar» pode produzir uma série de explicações
baseadas nos conceitos e teorias mais utilizados. Muitos começam considerando as
consequências da racionalidade limitada. Um tipo de consequência é o incrementalismo
e a inércia quando os governos estabelecem relações estreitas e estáveis com grupos
poderosos, tais como grupos empresariais e o sector bancário, e produzem políticas que
satisfazem os seus objectivos comuns (incluindo a manutenção do crescimento
económico num sistema capitalista). Estes acordos perduram porque existem boas
razões para transferir decisões e consultar determinados interesses, e porque os novos
governos herdam os compromissos dos seus antecessores. Assim, as regras bancárias
que contribuíram para a crise financeira basearam-se em acordos de longa data
produzidos por participantes políticos e funcionários governamentais, depois aceites e
reforçados por sucessivos governos.
Podemos comparar esta conta com contas de mudança não incremental. Por exemplo,
a teoria do equilíbrio pontuado e a análise de fluxos múltiplos ligam a racionalidade
limitada a desvios de atenção dos decisores políticos, muitas vezes durante crises, que
produzem apelos a novas formas de pensar e resolver problemas políticos. Assim, as
regras bancárias podem ser alteradas radicalmente na sequência de uma maior atenção
e do envolvimento de novos intervenientes, talvez durante uma breve janela de
oportunidade. Tais explicações podem ser complementares porque podem ser utilizadas
para construir uma descrição global da elaboração de políticas que explique períodos de
estabilidade/continuidade e instabilidade/mudança. A alternativa é tratar as teorias como
relatos concorrentes; sugerir que uma explicação baseada, digamos, na escolha racional
ou na ACF é explicada de forma mais convincente e/ou melhor apoiada pelas evidências.
Um aspecto desta abordagem é dizer que alguns fatores são mais importantes do que
outros para a explicação. Por exemplo, poderíamos dizer que as pressões do sistema
capitalista desempenham um papel mais importante na explicação do que a capacidade
dos decisores políticos para fazerem escolhas. O outro aspecto é um apelo a métodos
científicos para demonstrar por que alguns relatos são mais confiáveis do que outros.
Leva-nos além das evidências em si para nos concentrarmos em como as reunimos e
explicamos. Este aspecto pode ser particularmente importante quando comparamos
teorias que contêm argumentos opostos (por exemplo, as pessoas são movidas pelas
suas crenças e não pelos seus interesses).
produzir resultados: as instituições restringem os actores, mas os actores

podem desafiar ou reconstituir regras; as «estruturas de poder económico»
proporcionam aos actores recursos para prosseguirem os seus interesses
através de redes; as políticas são “ideias concretizadas pela acção política (ou
seja, interesses)”, e assim por diante (John, 1998: 183). John (1999: 43)
compara a transmissão de ideias na política à transmissão de memes na
sociedade. Os memes são reproduzidos porque são mais adaptáveis ao seu
ambiente ou mais atraentes para o “mecanismo de seleção” disponível. Idéias que eram inaceitáveis no
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Prova
Meme – o social passado muitas vezes ganham preferência após mudanças no governo,
equivalente a um gene: na opinião pública e nos meios de comunicação social (ou mudança de
'uma informação
local – 1999: 46; Walsh, 2000: 487). O foco na evolução não sugere
padrão, mantido na
que certas políticas serão inevitavelmente bem-sucedidas (serão
memória de um
indivíduo, que é capaz selecionadas) porque são mais adequadas do que outras. Tal como no
de ser copiado relato de Kingdon, existe um elemento de acaso. As ideias são
para outro” (John, 2003: adoptadas como políticas porque uma série de coisas se juntam num
493). É usado por
determinado momento: “há uma coligação por trás disso”; “resolve o
Dawkins (1976) para
explicar por que tipos problema público” e “é uma ideia que funciona” (1998: 183; 1999: 48–
de informação – comuns 9). Temos um grande conjunto de ideias que podem já existir e ser
sentido, promovidas por determinados intervenientes, mas apenas algumas se
referências culturais,
tornam políticas quando recebem apoio de um número suficiente de
frases, tecnologia,
tradições, teorias – 'sobreviver' e pessoas.
são reproduzidos através
de gerações. Além disso, as ideias evoluem constantemente à medida que diferentes
intervenientes as adaptam para se adequarem a problemas específicos em cada momento.
momentos específicos.
O mesmo processo de evolução pode ser identificado na tomada de decisões.
Baseando-se na teoria da escolha racional, John (1998: 184) sugere que as estratégias dos actores
evoluem ao longo do tempo à medida que os indivíduos aprendem a cooperar uns com os outros e a
adaptar-se aos seus ambientes. Eles também aprendem, e as suas preferências mudam, quando
formulam e adaptam ideias. John (1998: 185) baseia-se em estudos de implementação para argumentar
que a evolução não termina quando as políticas são seleccionadas na fase de formulação. Pelo
contrário, a política evolui ainda mais à medida que novos intervenientes (ou intervenientes mais
poderosos no ponto de execução) influenciam o progresso da política. Finalmente, baseando-se em
relatos de instituições e estruturas, John (1998: 186) descreve este processo como “evolução
estruturada”, uma vez que as instituições, redes e restrições socioeconómicas que afectam o
comportamento são mais estáticas do que estratégias e ideias.
John (1998: 187) expressa preocupação com a sua própria teoria, observando que ela pode não
ser parcimoniosa ou clara sobre os mecanismos causais envolvidos. O que exatamente é um meme
(John, 2003: 495)? Os memes parecem ser entidades que são adotadas (e precisam de um portador)
e que (de alguma forma) agem para garantir a sua adoção. Portanto, não está claro o que causa a
mudança política. A discussão assemelha-se à teoria da complexidade, na qual é difícil identificar o
efeito da agência humana; há muita interação entre muitos elementos, produzindo um resultado que
está além do controle dos indivíduos.
Além disso, o termo “evolução” é tão carregado que a teoria evolucionista fica presa a suposições
sobre a sobrevivência do mais apto e a evolução como progresso. Por exemplo, John (1998: 185)
descreve a sua teoria como “lamarckiana” em vez de “darwiniana” para centrar a nossa atenção na
forma como os actores se adaptam e “aprendem estratégias para evoluir”. No entanto, para Sementelli
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Prova
Conclusão 269
(2007: 743-5), 'Lamarckiano' tipifica uma crença no progresso em direção à perfeição

através da evolução, em vez da concepção alternativa em
qual 'as coisas evoluem em todas as direções' e a evolução pode marcar
regredir e também progredir. Dowding (2000) também identifica uma tendência
confundir processos de aprendizagem com processos de 'seleção natural'
dentro das contas evolutivas. Esses problemas podem nos distrair
o que parecem ser questões bastante convencionais que surgem da teoria
evolucionista (como 'Qual é o papel das elites poderosas na seleção
políticas?)
Uma outra desvantagem é que a teoria não é suficientemente distinta da
outras contas. A sugestão de John (1998: 186) de que ideias e interesses
acontecer dentro de um ambiente estruturado parece o ACF. Além disso, em
Exemplo de John (1998: 188-94) do poll tax do Reino Unido, modelo de Kingdon
explica por que a política foi adotada, enquanto uma discussão direta
de implementação pode explicar por que falhou (ver também McConnell, 2000
para uma explicação socioeconómica). Em suma, podemos favorecer novas teorias
somente quando pudermos demonstrar um grau útil de novidade (John, 2003:
495). Precisamos de mais teorias evolucionistas apenas para explicar a
papel do acaso e do acaso no processo político?
John (1999: 47) argumenta que tais problemas podem ser superados se pudermos
identificar o mecanismo de seleção que faz com que algumas ideias tenham sucesso
enquanto a maioria fracassa. A teoria evolucionista requer a identificação
de: memes concorrentes; processos de seleção (e desseleção); muda para
memes políticos por atores políticos que buscam adaptar seus objetivos aos atuais
circunstâncias; e, a 'mutação aleatória de ideias e suas fortuitas
sucesso em ambientes específicos”. John (1999: 48–9; 2000) nos convida
explicar as mudanças políticas com a teoria evolucionista e depois comparar
tais relatos com outras teorias para ver qual delas é a mais convincente (comparar
com Kay, 2006: 54).
A janela de transferência de política
Também podemos produzir contas sintéticas que se concentrem em determinados

aspectos do processo político. Por exemplo, podemos combinar os insights
de duas literaturas: o papel das ideias e a transferência de políticas. Primeiro, podemos desenhar
sobre abordagens usadas para explicar a promoção e adoção de ideias para
demonstrar como e por que a transferência ocorre. Então, a literatura sobre
transferência pode ajudar-nos a explorar até que ponto a adoção de ideias é
voluntária.
Metáforas para descrever o efeito profundo das ideias são geralmente
acompanhado de discussões sobre como as ideias são aceitas nas comunidades
políticas. Podemos tratar as ideias como “vírus”, mas também considerar o
papel do 'anfitrião' e a capacidade dos decisores políticos, com
crenças, para resistir à 'infecção'. Nosso foco passa do poder do
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Prova
próprias ideias para a sua promoção bem sucedida dentro do sistema político como
parte de um processo mais amplo de definição de agenda. O tempo de uma ideia
pode chegar, mas “também passa” (Kingdon, 1995: 169). Muito depende da
receptividade às ideias dentro do governo. A receptividade é influenciada pela
presença de ideias existentes num sistema político que, em muitos casos, prejudicam
a mudança política. Por exemplo, os decisores políticos estabelecem uma linguagem
que descreve a natureza dos problemas políticos que pode ser utilizada para excluir
participantes com pontos de vista diferentes.
Mudanças políticas importantes só poderão ocorrer quando ideias estabelecidas
– como paradigmas, sistemas de crenças, monopólios ou instituições – forem
desafiadas. Em alguns casos, grandes mudanças seguem um evento. Um fracasso
político significativo pode provocar uma mudança de poder quando os decisores
políticos existentes são deslocados ou os especialistas caem em desgraça. Os
“choques” no subsistema político podem levar as coligações de defesa dominantes a
rever as suas crenças ou permitir que os líderes das coligações minoritárias explorem
a oportunidade de obter mais favores dentro dos subsistemas. Um monopólio político
estabelecido pode ruir completamente quando os participantes na pressão, insatisfeitos
com as ideias políticas actuais num determinado local, procuram audiências mais
simpáticas noutro local e atraem a atenção de actores poderosos mais dispostos a
considerar soluções radicalmente novas para os problemas. Noutros casos, a
mudança institucional pode ser mais gradual à medida que as ideias são desafiadas
e reinterpretadas, ou quando a forma como as elites compreendem os problemas políticos evolui.
Estas teorias sugerem que grandes transferências de políticas são incomuns.
A transferência de ideias radicalmente novas de outras regiões pode acontecer
ocasionalmente, mas as ideias externas geralmente competem com muitas outras
pela atenção dos governos. Além disso, a receptividade pode ser mais importante do
que as próprias ideias. Há muito na literatura sobre transferências que reconhece
estas limitações: a emulação de políticas radicalmente novas é rara; a procura de
novas ideias só pode resultar do fracasso político; e a experiência estrangeira pode
muitas vezes ser utilizada para legitimar práticas existentes (Capítulo 12). O conceito
de transferência de políticas também contribui para a literatura sobre ideias. O seu
valor é demonstrado pelo continuum de transferência de políticas que contém dois
tipos ideais. Por um lado, a transferência voluntária implica que os decisores alarguem
a sua procura de ideias por sua própria iniciativa; por outro lado, a transferência
coercitiva direta diz respeito à influência exercida por uma organização, região ou
órgão supranacional para fazer com que outra região adote uma política. No meio,
temos a transferência coercitiva indireta, na qual o país importador percebe a
necessidade de mudar ou seguir o exemplo de outra região (Capítulo 12). O foco na
coerção desafia a suposição do voluntarismo nas teorias que examinam a formulação
de políticas nos EUA. Os EUA tendem a inovar em vez de imitar; exerce pressão
sobre outros países, mas está menos sujeito a pressões. Se mudarmos a nossa
atenção para países mais sujeitos à influência externa, a coerção directa ou indirecta
terá uma influência fundamental na oferta e na procura de novas ideias.
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Prova
Conclusão 271
A “janela de transferência de políticas” representa uma forma de combinar o foco

na transferência de políticas e na adoção de ideias dentro dos sistemas políticos.
Baseia-se na identificação de Kingdon (1984) do papel dos problemas (como é
definido o problema político?), das políticas (que ideias ou soluções estão
disponíveis?) e da política (quão receptivos são os decisores políticos a estas ideias?)
No modelo de Kingdon, embora vários fluxos se juntem para produzir mudanças, a
receptividade dos decisores políticos é o fluxo mais importante. Na janela de
transferência de políticas, a nossa atenção desloca-se para o poder de um actor
externo para obrigar os governos importadores a considerar soluções específicas.
A janela de oportunidade depende agora da capacidade dos actores externos para
definir a agenda, da aplicabilidade das suas ideias e de uma combinação de (a) o
nível de receptividade dos actores nacionais a essas ideias e (b) a sua capacidade
de resistir à transferência. A janela pode ainda abrir-se raramente e com resultados
imprevisíveis, mas o processo não é influenciado apenas pelos intervenientes
nacionais (para uma aplicação, ver Cairney et al., 2012).
Literaturas combinadas, mas significados diferentes?
Uma combinação de teorias, ou os insights dessas teorias, exige que falemos sobre
a mesma coisa. No entanto, a nossa procura de uma linguagem comum é muitas
vezes dificultada pela utilização do mesmo termo para significar coisas diferentes
em teorias diferentes. Esta questão é importante porque é fácil identificar questões
e termos comuns nas teorias de políticas públicas, mas é difícil determinar as
implicações.
O que é um empreendedor político?

Por exemplo, “empreendedor político” é utilizado por Kingdon (1984: 21; 104) para
descrever actores que utilizam o seu conhecimento do processo para promover os
seus próprios fins políticos. Eles “ficam à espreita dentro e ao redor do governo com
suas soluções em mãos, esperando que os problemas flutuem aos quais possam
anexar suas soluções, esperando por um desenvolvimento na corrente política que
possam usar em seu benefício” (Kingdon, 1984: 165 –6).
Os empresários podem ser políticos eleitos, líderes de grupos de interesse ou
meramente porta-vozes não oficiais de causas específicas. São pessoas com o
conhecimento, o poder, a tenacidade e a sorte para serem capazes de explorar
janelas de oportunidade e níveis elevados de atenção aos problemas políticos para
promoverem as suas “soluções preferidas” junto dos decisores políticos (ver também
Jones, 1994: 196 sobre a sua capacidade de reformular problemas). O tratamento
dado por John (1999) aos empreendedores é semelhante, mas ele talvez substitua
a imagem de um indivíduo calculista e seguro por alguém que segue uma estratégia
de tentativa e erro; os empreendedores experimentam combinações de ideias, “para
encontrar aquela que se reproduz” (1999: 45).
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Prova
Na transferência de políticas, os empresários podem ser consultores, ONG ou

grupos de reflexão que promovam as melhores práticas a nível internacional. Os
empresários internacionais têm muitas vezes credenciais adicionais, quer do país
exportador, quer de uma instituição supranacional como o Banco Mundial, que
vincula a sua cooperação à utilização de um especialista específico (Dolowitz e
Marsh, 2000: 10). O caso clássico é o do professor de Harvard que viajou pelo
mundo vendendo uma nova gestão pública, apoiada teoricamente pelo governo
dos EUA (Common, 1998: 441). Neste caso, o empreendedor talvez tenha
garantido algum nível de sucesso e esteja sempre na estrada e à procura de
negócios, em vez de esperar pela oportunidade certa para agir.
'Empreendedor' é usado na escolha racional para explicar por que alguns

indivíduos procuram fornecer serviços públicos ou formar partidos políticos ou
grupos de interesse quando assumimos que a maior parte é gratuita (McLean,
1987: 29). Nos negócios, os empreendedores são atores inovadores que fornecem
um bem ou serviço que de outra forma não seria fornecido; em troca de seus
serviços, eles obtêm lucro. O montante do lucro depende em parte do nível de
concorrência entre os diferentes empresários (1987: 28). Na política, pode ser
mais difícil vender bens, especialmente quando estes não são excludentes
(Capítulo 7). Os empresários políticos podem lucrar através de outros meios:
quando as pessoas fazem doações voluntárias; quando as organizações pagam
aos políticos para tentarem garantir contratos ou outros favores; e, por meio de impostos.
Mais uma vez, o montante do lucro depende, em parte, do nível de concorrência:
um político corrupto e com impostos elevados pode ser substituído por um
adversário mais limpo e mais barato (1987: 29). Noutros casos, os políticos
adoptam medidas simplesmente porque acreditam que haverá uma recompensa
eleitoral (Mclean, 2002: 541). No caso das organizações, há pessoas que
valorizam tanto um bem ou serviço que pagam por ele independentemente da
capacidade dos outros de se aproveitarem. Ou há empresários, movidos em parte
pela ideologia, que fornecem uma solução barata para um problema partilhado por
muitos em troca de uma doação para prosseguir iniciativas futuras (McLean, 1987:
32). Mintrom e Vergari (1996: 431; ver também Mintrom e Norman, 2009) usam o
termo “empreendedor” de forma semelhante a Kingdon (alguém que vende ideias)
e à escolha racional (alguém que resolve um problema de acção colectiva) para
explicar a mudança dentro do ACF. Por exemplo, as coligações nascem quando
os empresários enquadram questões para encorajar membros com crenças
comuns a unirem-se em torno de uma questão.
No geral, embora “empreendedor” possa ser um conceito-chave utilizado para
explicar o momento e o grau das inovações políticas, precisamos de ser claros
sobre a forma como utilizamos o termo. Quem são os empreendedores? Qual é o
seu papel? Que habilidades eles possuem? Os empreendedores vendem ideias
ou serviços? Beneficiam de resultados políticos que favorecem as suas crenças
ou de resultados materiais? O empreendedor é um ator doméstico que une fluxos
internos ou um ator externo que exerce pressão (ou ambos)?
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Prova
Conclusão 273
Equilíbrio pontual
O equilíbrio pontuado descreve longos períodos de estabilidade pontuados por mudanças
rápidas e profundas. O mesmo termo é usado para identificar o mesmo processo básico
em duas literaturas distintas, sem muito reconhecimento por uma das outras
(principalmente porque foi importado por ambas dos estudos da evolução nas ciências
naturais). É cada vez mais desafiado no âmbito do institucionalismo como explicação
para a mudança; descrito como uma metáfora abrangente para explicar mudanças
radicais sem referência suficiente a agentes ou instabilidade (Peters, 2005: 77-8;
Sanders, 2006: 41). No entanto, é utilizado de uma forma mais aceite na literatura sobre
definição de agenda. Denota instabilidade, ou o potencial sempre presente de mudança
em áreas políticas específicas, encoberta por um quadro geral de estabilidade e
continuidade das políticas públicas.
A estabilidade está associada a baixos níveis de atenção a uma questão política quando
as comunidades políticas mantêm um monopólio político (dominam a forma como
entendemos e abordamos uma questão política). As pontuações ocorrem quando outros
intervenientes desafiam com sucesso esse monopólio, levando grupos anteriormente
excluídos ou intervenientes não envolvidos a prestar atenção, e muitas vezes a
reconsiderar a sua atitude, relativamente a essa questão.
O significado da instabilidade A
questão da instabilidade apresenta desafios conceptuais adicionais. Em muitos capítulos

identificamos o aparecimento de um comportamento estável no contexto do sempre
presente potencial de mudança – mas será que cada teoria conceptualiza a instabilidade
da mesma forma? A escolha racional identifica o problema das decisões políticas
intransitivas e do “cíclico” quando uma política tem uma preferência maioritária contra ela
e é substituída por outra, apenas para encontrarmos uma maioria contra a nova política.
Então, o que impede que a formulação de políticas se torne completamente instável?
Para Riker (1980: 445), as preferências individuais representam um dos três factores
que determinam a escolha social. Devemos também considerar: (a) instituições – como
proporcionam incentivos ao voto e encorajam as relações entre eleitores e partidos
(Dewan et al., 2009: xxvi); e (b) definição da agenda – a “habilidade política e o talento
artístico daqueles que manipulam a agenda… para explorar o desequilíbrio de gostos em
seu próprio benefício” (Riker, 1980: 445). Ambos podem ser usados para minimizar
questões de preferência majoritária. Por exemplo, os indivíduos votam uma vez a cada
quatro anos e deixam a maioria das decisões aos políticos, e/ou o poder é exercido para
garantir que as escolhas sociais são feitas numa ordem específica e que um número
limitado de questões é considerado (Majone, 2006).
Discussões semelhantes aparecem na teoria do equilíbrio pontuado, enquanto o

institucionalismo construtivista (Capítulo 4) tem intenções semelhantes quando trata as
instituições como conjuntos paradigmáticos de ideias que podem ser desafiados e
substituídos. Em cada caso identificamos o aparecimento de comportamento estável
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Prova
mas no contexto do sempre presente potencial de mudança. Ou examinamos a

diferença entre o potencial constante de desequilíbrio e a pequena extensão em
que realmente ocorrem mudanças não incrementais (Green e Shapiro, 1994:
114). Mas estaremos realmente falando sobre a mesma coisa, além da afirmação
um tanto branda de que tudo pode acontecer, mas apenas algumas coisas
acontecem? A resposta curta e insatisfatória é que é difícil para nós dizer.
Combinando teorias: pontos em comum e contradições
Em resumo, podemos dizer que, embora a síntese possa ser possível, ela também
é problemática. Nesta seção consideramos se uma combinação de teorias
também mascara sérias contradições:
• As teorias podem conter diferentes pressupostos relativamente a questões conceptuais

fundamentais – por exemplo, as pessoas são movidas principalmente pelas suas
crenças ou interesses próprios; eles são abrangente ou limitadamente
racionais? • Podem atribuir peso a alguns factores causais em detrimento de outros – tais
como estruturas sobre agentes ou vice-versa. • Podem utilizar
métodos diferentes, talvez baseados em ideias diferentes sobre o nosso conhecimento do
mundo e como podemos reuni-lo.
Uma combinação acrítica de teorias pode mascarar estas contradições.

Por outro lado, os pontos comuns das teorias são muitas vezes mascarados por
debates, baseados numa compreensão limitada das teorias, que muitas vezes
produzem mais calor do que luz quando assumem que estas contradições
existem. Deveríamos, portanto, considerar mais de perto se as teorias são
contraditórias ou complementares: a aceitação de uma exige a rejeição de outra?
Nesta secção consideramos três tipos de questões relacionadas com a utilização
de métodos específicos, o papel da ciência e a “comensurabilidade” de teorias
específicas.
Escolha racional: as aparências enganam

A teoria da escolha racional levanta uma questão fundamental sobre quais
suposições devemos fazer e qual abordagem científica devemos adotar. A escolha
racional dos “primeiros princípios” baseia-se na dedução e não na indução.
Fazemos um pequeno número de suposições simples e produzimos um modelo
que explora suas implicações lógicas. Por exemplo, a teoria dos jogos examina
as escolhas que os intervenientes fazem quando se situam no seu ambiente de
tomada de decisão e enfrentam um conjunto específico de incentivos e a
necessidade de antecipar a escolha de outros intervenientes. Esta abordagem
suscita críticas porque os pressupostos não são realistas – as pessoas não
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Prova
Conclusão 275
não temos a capacidade de nos comportarmos da maneira que assumimos.

Mais importante ainda, suscita diferentes visões sobre o que fazer a seguir. Para
os críticos, a melhor abordagem é considerar a racionalidade limitada – fazendo
suposições mais realistas e utilizando-as para orientar a investigação empírica.
Para os proponentes, exploramos até que ponto os nossos modelos levantam
conclusões interessantes que merecem um estudo mais aprofundado. Isto é o
que torna o RCT valioso para os estudos de políticas públicas: levanta questões
fundamentais sobre problemas de acção colectiva, como os decisores políticos
criam instituições para os resolver e quais são as consequências quando
enfrentamos problemas de acção colectiva dentro das instituições. Ou exploramos
até que ponto o RCT explica o comportamento político. O objectivo da escolha
racional substantiva é estabelecer que proporção de resultados políticos se pode
explicar com modelos simples que exploram as escolhas dos indivíduos sob
condições particulares.
A RCT leva-nos a considerar as políticas públicas de novas formas, mas as
ligações entre a RCT e outras teorias são difíceis de identificar porque atrai tanta
atenção crítica que deturpa as questões. Tomemos, como primeiro exemplo, a
adoção do individualismo metodológico – que parece diferenciar os ECR das
explicações baseadas em fatores estruturais (Capítulo 6). Muitos relatos sugerem
que o ECR privilegia “o papel dos atores acima e além do papel das estruturas
sociais” (Griggs, 2007: 175; comparar com Hindmoor, 2006a: 1; Marsh et al.,
2000: 481; MacDonald, 2003: 558 ) . No entanto, o poder explicativo da teoria
da escolha racional vem tanto das estruturas como dos agentes individuais
(Dowding e King, 1995: 1; Hindess, 1988: 26–8, 38, 95; Hampsher-Monk e
Hindmoor, 2010: 52; Ward, 2002: 75–7; Tsebelis, 1990: 40; Hay, 2004a: 51;
2002: 110; ver Marsh e Smith, 2000: 5–6; 10–11; Dowding, 1995b; 2001 para
uma aplicação deste debate à política análise de redes).
O pressuposto da racionalidade pode ser utilizado para explorar os resultados

para os quais as estruturas e instituições contribuem. O objetivo é demonstrar:
(a) que se os indivíduos agirem racionalmente nesta situação então é assim que
se comportarão (ou qual será a sua melhor escolha); e (b) esses mesmos
indivíduos que agem racionalmente se comportarão de maneira diferente numa
situação diferente. Por exemplo, considere o comportamento dos mesmos
indivíduos nos jogos do dilema do prisioneiro, da galinha e da garantia (embora
tenha cuidado aqui – parte da “estrutura” do jogo diz respeito ao facto de os
jogadores serem ou não cooperativos). Desvia a nossa atenção dos pressupostos
que fazemos sobre o comportamento individual para o efeito que o ambiente de
tomada de decisão tem sobre os incentivos e, portanto, sobre a acção (Hay,
2004a: 52-4; Hindess, 1988: 39-43). Ou, factores estruturais podem ser
incorporados em modelos de escolha racional – por exemplo, uma ligação forte
e demonstrável a um grupo social ou o impulso para seguir regras institucionais
ou normativas podem ser incluídos nas preferências dos indivíduos (Ward, 2002:
78). Neste sentido, o “individualismo metodológico” pode parecer uma propaganda enganosa porque
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Prova
pode levar os estudos a concentrarem-se na importância das interações entre

indivíduos em condições estruturadas que afetam o seu comportamento.
Existem três causas principais de confusão em relação à estrutura e à agência
neste contexto. A primeira diz respeito às suposições que fazemos sobre a
homogeneidade dos indivíduos. Se, como no dilema do prisioneiro, todos os
indivíduos fizessem a mesma escolha (só existe uma melhor escolha), então é a
estrutura do jogo que fornece a explicação. Se, em relatos mais detalhados, os
indivíduos têm crenças e desejos diferentes, então a explicação vem de como eles
fazem escolhas e como essas escolhas podem mudar em diferentes ambientes. A
segunda diz respeito à nossa definição de individualismo metodológico.
Consideremos a diferença entre a insistência de que “as explicações dos fenómenos
sociais devem ser dadas em termos” que sejam reduzidos ou redutíveis “a
proposições que contenham referência apenas a indivíduos e não a conjuntos
sociais” (Dowding, 1991: 10).
O primeiro pode sugerir uma incapacidade de tratar grupos e organizações como
racionais da mesma forma que os indivíduos, uma vez que não têm crenças e,
portanto, não podem satisfazer as suas preferências (se é que de facto um grupo
pode gerar uma preferência de grupo) de acordo com as suas crenças. No entanto,
a microeconomia está repleta de discussões sobre as ações de grupos como as
empresas (Parsons, 2005: 68). Isto pode sugerir que organizações como grupos
podem agir se imputarmos as mesmas preferências a todos os membros do grupo.
Ou referimo-nos à acção organizacional como uma abreviação e entendemos que
este conceito pode ser descompactado (Dowding e King, 1995: 1; comparar com
Allison, 1971 sobre a racionalidade do Estado e Hindess, 1988: 5, 46 sobre actores sociais).
Tomemos, como segundo exemplo, a noção de que o RCT é incompleto porque
assume que as preferências das pessoas são fixas quando sabemos, em vez disso,
que elas dependem das crenças das pessoas e da compreensão do mundo: 'o que
os atores acreditam pode ser tão importante quanto o que eles querem” (Campbell,
2002: 22; ver também Jacobsen, 1995: 284). Suas crenças informam suas
preferências e como eles acham que deveriam persegui-las. No entanto, a suposição
de preferências em alguns modelos não exclui a nossa capacidade de explorar as
suas origens noutros. Por exemplo, Hay (2004a: 58) sugere que o poder das ideias
pode ser incorporado se a ECR se basear no construtivismo ou no interpretativismo
para explicar as motivações, valores e expectativas dos “indivíduos” (embora
Hampsher-Monk e Hindmoor, 2010 sugiram que não há muito disso faz). Além disso,
o papel mais amplo das ideias é uma característica da análise da escolha racional –
como quando Riker destaca o uso de ideias para manipular agendas, ou quando
sugerimos que indivíduos “racionalmente ignorantes” usam ideologia ou sugestões
de “líderes de opinião” com crenças semelhantes. como um atalho para a recolha de
informação (Ward, 2002: 77, 85; comparar com Hindess, 1988: 22).
Além disso, a análise da escolha racional pode informar como funciona o papel
das ideias. Por exemplo, a força explicativa das normas deriva em grande parte da
medida em que as pessoas são punidas quando não cumprem
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Conclusão 277
(por exemplo, a máfia pode punir aqueles que não seguem as

norma de omertà no dilema do prisioneiro). Esta actividade implica «uma
custo de execução sem qualquer retorno direto para o indivíduo” (Axelrod,
1986: 1100). Introduz a importância das “metanormas”, ou a punição para aqueles que não
punem as pessoas que desrespeitam uma norma. Em
Tanto as normas quanto as metanormas, ainda há um custo que um indivíduo interessado não
incorreria sem algum outro fator explicativo (como
altos níveis de 'vingança' – 1986: 1109). É mais provável que as normas sejam
seguido quando o assunto não é controverso (por exemplo, qual lado da estrada
continuar dirigindo), não é caro fazê-lo (por exemplo, a norma de votação), quando o
os custos de aplicação são baixos (por exemplo, olhares de desaprovação) (Ward, 2002:
76) e quando os indivíduos são incapazes de perseguir o seu interesse próprio sob
a 'capa' de um comportamento mais aceitável (Hindmoor, 2006b: 95).
Tomemos, como exemplo final, as críticas à escolha racional baseadas na confusão entre
preferências/interesses nas discussões sobre institucionalismo.
Por exemplo, o institucionalismo normativo concentra-se no comportamento que vai
contra os interesses do indivíduo porque é o papel que eles desempenham
esperado (Peters, 2005: 30 dá exemplos de soldados e
bombeiros), embora o histórico possa se concentrar em como as posições de classe informam
interesses de classe (Thelen e Steinmo, 1992: 8). No entanto, nenhum dos dois contradiz
escolha racional; se as identidades institucionais e de classe são centrais para o comportamento,
então elas, em vez de um interesse próprio estritamente definido, serão refletidas
nas suas preferências (ver Dowding, 1994: 107; Immergut, 1998: 25).
Tais debates artificiais geralmente refletem uma tendência dentro da literatura
caricaturar cada abordagem; na ausência deste processo, podemos chegar
conclusões diferentes. Por exemplo, a escolha racional não sugere que
os indivíduos são autômatos calculadores cujas ações são efetivamente determinadas por suas
posições estruturais. Em vez disso, a escolha racional dos 'primeiros princípios'
explora como seria esse modelo de comportamento e como o
Os insights obtidos com esse modelo poderiam ser usados para informar a pesquisa sobre o
mundo real. Não é o mesmo que escolha racional institucional que muitas vezes
faz suposições mais realistas sobre o papel dos indivíduos e, portanto, até que ponto eles são
influenciados pelas estruturas (Dowding,
1994: 107–8; 110; ver Ostrom, 2007: 30–1; 37 para um exemplo de modelos
baseado no 'aprendizado falível', na racionalidade limitada e nas regras imprevisíveis
seguindo). Da mesma forma, o institucionalismo sociológico não precisa assumir que
os indivíduos apenas reproduzem as regras que seguem. Na verdade, Hall e Taylor
(1996: 956) reconhecem que as abordagens de “cálculo” e “cultural” são
não necessariamente pólos opostos, uma vez que os proponentes de cada um poderiam
reconhecer que “uma boa parte do comportamento é orientada para objetivos ou estratégica, mas que o
a gama de opções avaliadas por um actor estratégico será provavelmente circunscrita por um
sentido culturalmente específico de acção apropriada”.
Isto sugere que não existe uma divisão ontológica rígida entre cada
abordagem. Em vez disso, cada abordagem muitas vezes faz perguntas e foca diferentes
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sobre diferentes aspectos do comportamento político – mas estas questões podem ser
complementares em vez de contraditórias (Dowding, 1994: 105) e “académicos orientados
para os problemas misturam abordagens o tempo todo” (Schmidt 2006: 177). O
o mesmo pode ser dito para métodos mistos. Sanders (2006: 42) observa que a pesquisa
histórica é baseada em descrições densas e em “raciocínio indutivo”, enquanto
a escolha racional emprega análise abstrata e dedutiva. Lowndes (2010: 74)
também lista modelagem matemática, teoria dos jogos, estudos de laboratório, etnografia
e estudos de caso como métodos oferecidos para diferentes estudos. Se nós
remover a divisão ontológica entre cada abordagem, também podemos remover
qualquer limitação sobre qual abordagem somos obrigados a seguir em cada tradição
(Della Porta e Keating, 2008a; 2008b).
O tiroteio
Um “tiroteio político” (Eller e Krutz, 2009: 1) pode ajudar-nos a decidir qual
abordagem é mais apropriada. Baseia-se na ideia de que podemos usar princípios
científicos para decidir quais teorias são mais dignas de nossa atenção:
1. Os métodos de uma teoria devem ser explicados para que possam ser replicados
cados por outros.
2. Os seus conceitos devem ser claramente definidos, logicamente consistentes e dar
suscitar hipóteses empiricamente falsificáveis.
3. As suas proposições deverão ser tão gerais quanto possível.
4. Deve definir claramente quais são os processos causais.
5. Deve ser sujeito a testes e revisões empíricas. (2009: 1;
Sabatier 2007a: 5; 2007b: 326–31)
Há pelo menos dois fatores que tornam esse processo mais complicado. Primeiro, até
que ponto as teorias aderem a esses princípios é
discutível. Por exemplo, Sabatier (2007b: 327) elogia o
Estrutura de Análise e Desenvolvimento (IAD) e estruturas ACF
porque atendem a esses princípios e foram sujeitos a extensas
testes por seus autores principais e outros pesquisadores (Sabatier rejeita
ciclos políticos e análise de múltiplos fluxos nesta base). Ainda assim, racional
a escolha nem sempre corresponde aos seus princípios. Por exemplo, a escolha racional
baseada nos primeiros princípios muitas vezes produz paradoxos em vez de hipóteses. Em
casos como o problema da acção colectiva e o paradoxo da não votação, somos
convidados a considerar porque é que as pessoas não se comportam da forma
esperaríamos. A escolha racional também é, como todas as teorias, ambígua
sobre processos causais: os resultados são causados por comportamento intencional ou
a estrutura do ambiente de tomada de decisão? Talvez o mais importante seja que Green
e Shapiro (1994: 179) argumentam que as “contribuições empíricas da teoria da escolha
racional” são “poucas” e “espaçadas” – uma acusação
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Prova
Conclusão 279
que se tornou bastante popular na ciência política (Hindmoor, 2006a). O mesmo

problema se aplica ao ACF: a maioria dos estudos de caso inspirados no ACF
“não testa explicitamente nenhuma das hipóteses” (Weible et al., 2009: 128). No
entanto, ambas as abordagens ainda sobrevivem (ver o número especial sobre o
IAD no Policy Studies Journal, 39, 1, 2011).
Em segundo lugar, os princípios dão uma impressão enganosa de investigação
em ciências sociais ou apresentam um padrão artificial. Os pesquisadores podem
explicar seus métodos e, em alguns casos, como na análise documental, construir
formas de verificar a validade e a confiabilidade dos códigos no desenho da
pesquisa. No entanto, na maioria dos estudos, os resultados são aceites com
base na confiança; eles não são replicados diretamente. Por exemplo, o principal
método de uma teoria pode ser a (muito respeitada) entrevista de elite, mas seria
absurdo esperar que os dados da entrevista de um investigador fossem replicados
por outro (especialmente quando as entrevistas são anonimizadas). Além disso,
muito pouca investigação política envolve fazer uma previsão sob a forma de uma
profecia que é depois verificada da mesma forma que o horóscopo de alguém.
Em vez disso, tendemos a examinar as evidências e avaliar até que ponto elas
são consistentes com a lógica de uma teoria após o fato (estou parafraseando
Dowding aqui). Seria falso sugerir o contrário.
Finalmente, a ideia de submeter hipóteses “empiricamente falsificáveis” a testes
é enganosa. A mudança política está aberta à interpretação e podemos produzir
narrativas empíricas concorrentes e igualmente convincentes.
As narrativas de mudança política estão tão abertas ao debate como as teorias;
se não conseguirmos resolver quais são as evidências, então poderemos ter
dificuldades para escolher decisivamente entre teorias. Na verdade, a teoria mais
valiosa em cada caso pode depender da narrativa de mudança política que
selecionamos e não apenas da natureza da teoria. Podemos destacar casos em
que as teorias fornecem pressupostos ou previsões concorrentes, mas temos
menos certeza sobre como escolher entre elas (ver também Caixa 13.2).
No geral, não existe uma compreensão universal da ciência e de como devemos
decidir entre relatos científicos. Estes princípios não proporcionam uma forma
convincente de escolher uma teoria e rejeitar outras. Há poucas evidências que
sugiram que as teorias mais proeminentes sejam selecionadas nesta base (na
verdade, Meier, 2009 sugere, provocativamente, que a popularidade das teorias
depende das capacidades académicas e da posição dos seus proponentes). Da
mesma forma, não houve resolução para as “guerras metodológicas” provocadas
pela escolha racional. Em vez disso, temos uma forma de pluralismo metodológico
em que diferentes estudos adotam abordagens diferentes. Embora existam limites
práticos para a variedade de métodos aceitáveis (baseados em opiniões
profissionais expressas através do processo de revisão por pares de publicação
de periódicos e distribuição de subsídios), há tolerância suficiente para a
variedade e defesas suficientes do pluralismo metodológico (Della Porta e Keating,
2008a). ; 2008b) para garantir que não tenhamos que selecionar “um melhor
caminho”.
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Prova
Caixa 13.2 'Incomensurabilidade'

Uma complicação adicional à nossa comparação de teorias, e à selecção de uma em
detrimento de outra, é que as teorias podem ser “incomensuráveis” (para um resumo
conciso, ver Hindess, 1988: 73-5). As mesmas palavras podem ser usadas em cada
teoria, mas podem significar outra coisa de acordo com o paradigma do qual derivaram.
Os pesquisadores podem olhar para o mesmo objeto, mas vê-lo e interpretá-lo de maneira
diferente. Podem «não partilhar um conjunto comum de percepções que permitiria aos
cientistas escolher entre um paradigma e outro… haverá disputas entre eles que não
poderão ser todas resolvidas recorrendo aos factos» (1988: 74). É claro que este
argumento é problemático porque aponta para a inevitabilidade do “relativismo”, no qual
todas as teorias têm o mesmo valor, porque não podemos demonstrar que algumas
afirmações são mais precisas do que outras (1988: 75). Esta seria uma posição hipócrita
da minha parte, quando decidi que apenas um pequeno número de teorias merece
consideração neste livro (e, no trabalho empírico, confio mais em algumas medidas e
fontes do que em outras). Um compromisso útil é apresentarmos narrativas de mudança
política, baseadas na análise de instrumentos e tipos específicos de políticas, mas
estarmos abertos a narrativas concorrentes baseadas noutras medidas. Apelamos aos
“factos”, mas reconhecemos que as provas podem ser procuradas através de outras
medidas e sujeitas a diferentes interpretações. Algumas teorias podem ser mais úteis em
determinadas circunstâncias, mas isso está condicionado à aceitação de uma narrativa
específica (que, por sua vez, pode ser guiada por uma agenda definida por uma teoria
específica). Este processo pode ser mais uma arte e menos uma ciência do que muitos
de nós estamos dispostos a admitir.
Algumas teorias são mais adequadas do que outras? É fácil saber?
Muitas teorias, quando comparadas, parecem conter elementos

complementares e contraditórios (ver Sabatier, 2007b: 330 sobre o IAD e o
ACF). Isto pode ser causado mais pelas dificuldades que enfrentamos quando
tentamos traduzir a sua linguagem do que por um desacordo fundamental
sobre como funcionam os sistemas políticos. Por exemplo, no campo das
relações governamentais de grupo, podemos combinar os conhecimentos da
governação a vários níveis, do equilíbrio pontuado e do quadro de coligação
de defesa de direitos. Na verdade, a utilização de PE e ACF pode fornecer
informações muito necessárias sobre os processos causais envolvidos na
MLG (dada a tendência de grande parte da literatura sobre MLG ser vaga
sobre o que causa a mudança política). Cada relato partilha um entendimento
comum do problema de investigação: a importância das relações grupo-
governo e a necessidade de captar uma mudança de “triângulos de ferro”
para um ambiente de elaboração de políticas mais aberto, complexo e
competitivo, contendo múltiplos locais e níveis de governo. No entanto,
existem também duas barreiras conceituais à síntese.
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Prova
Conclusão 281
Em primeiro lugar, a ACF sugere que a “estrutura constitucional básica” de um

sistema político proporciona uma fonte de estabilidade dentro dos subsistemas,
enquanto o MLG e o PE sublinham a natureza fluida dos arranjos constitucionais. A
estrutura constitucional pode parecer estar sempre em mudança porque as fronteiras
jurisdicionais estão em constante mudança e muitos intervenientes entram e saem do
processo de elaboração de políticas de uma forma imprevisível. A MLG identifica
fronteiras confusas entre a acção estatal/não estatal e os poderes formais/informais
de que gozam as instituições governamentais a vários níveis. PE destaca uma
tendência para sobreposições de responsabilidades de governo tanto horizontalmente
(executivo, legislativo e judicial) como verticalmente (entre instituições ou entre
governos federal, estadual e local). Muitas vezes não existe jurisdição natural para
problemas políticos e é comum que a responsabilidade pela tomada de decisões mude
ao longo do tempo e que uma questão se torne da competência de mais de uma
instituição ao mesmo tempo. No entanto, as diferenças podem ser exageradas porque
a ACF também contém elementos semelhantes.
Os subsistemas incluem uma série de intervenientes a todos os níveis de governo
para dar conta desta tendência de a política ser considerada por diferentes níveis, e a
ACF partilha com o PE o foco na compra de locais. Além disso, “estrutura
constitucional” pode referir-se apenas à composição básica de um sistema político (tal
como um estado federal versus um estado unitário), para ajudar nas comparações
entre sistemas políticos e na nossa análise dos efeitos das regras formais sobre o
comportamento. Portanto, as diferenças podem ser causadas por confusão conceitual
e não por contradição.
Em segundo lugar, o papel das crenças torna as coisas mais difíceis. O ACF
sugere que a estrutura de sistemas de crenças de um subsistema atua como uma
fonte de estabilidade. As pessoas agem de acordo com suas crenças e não por
interesse próprio; eles são movidos pelo desejo de articular crenças e persegui-las
dentro de coalizões de pessoas que pensam da mesma forma. Além disso, as crenças
podem ser classificadas e são relativamente fixas. Com a EP, os intervenientes têm
uma variedade de interesses múltiplos, muitas vezes conflituantes, que são difíceis de
classificar. Muito depende da definição do problema: embora as suas crenças possam
não mudar, a sua atenção pode oscilar, fazendo com que ajam de uma forma diferente
quando prestam atenção a um aspecto diferente do mesmo problema. A ênfase no
ACF é que as crenças influenciam a ação porque informam como as pessoas veem os problemas políticos.
Com a PE, concentramo-nos na capacidade dos eventos, da persuasão e da mudança
de agendas para influenciar a forma como as pessoas processam a informação,
avaliam os seus interesses e agem em conformidade. A força motriz da explicação é
o nível de atenção a uma questão em detrimento de outra. Quando uma crença recebe
atenção desproporcional, a maioria das outras são ignoradas e não são postas em
prática. No entanto, no próximo período de tempo, uma crença diferente poderá
receber atenção desproporcional e tornar-se sujeita a um período intenso de atividade.
Mais uma vez, estas diferenças podem ser exageradas porque um indivíduo pode
desviar a sua atenção sem ignorar as suas crenças básicas. Ou, suas crenças podem
limitar até que ponto sua atenção mudará. No entanto, o foco
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Prova
a explicação parece ser diferente, o que torna as teorias difíceis de conciliar.

Simplificando, o foco explicativo do ACF é o sistema de crenças como filtro de
informação e impulsionador da ação; para a EF é o contexto de tomada de decisão
e a mudança nos níveis de atenção para explicar a ação. Esta divisão parece
dificultar a combinação dos seus conhecimentos de uma forma simples.
Múltiplas teorias, múltiplas perspectivas
Não existe uma teoria única aplicável às políticas públicas como um todo. O mundo
é demasiado complexo para permitir explicações parcimoniosas e universais. Nossa
escolha é produzir uma única teoria que seja tão complicada que frustre o propósito
de uma explicação parcimoniosa, ou teorias mais simples que expliquem partes da
história de maneiras diferentes. Nesta secção consideramos como combinar as
ideias das teorias sem procurar uma síntese ou um tiroteio político. Assumimos que
o único sentido de competição entre teorias é pela nossa atenção. Os estudantes
de políticas públicas enfrentam os mesmos problemas que os decisores racionalmente
limitados: uma riqueza infinita de informação potencialmente relevante para escolher,
mas recursos finitos para escolher. Como resultado, são forçados a concentrar a
sua atenção num aspecto particular da investigação e num pequeno número de
explicações possíveis. É frequentemente neste sentido que as teorias das políticas
públicas são apresentadas como relatos concorrentes; mais atenção a um significa
menos atenção ao outro. No entanto, não precisam de ser tratados como
concorrentes num sentido mais lato. A alternativa é retratá-los como um conjunto de
lentes através das quais se podem ver as políticas públicas. Uma abordagem de
múltiplas lentes não exige que você escolha entre relatos conflitantes do processo
político, mas que explore uma série de aspectos da mesma questão política,
perguntando, por exemplo: houve transferência de política? Qual é o papel das
instituições? Quais locais ou níveis de governo foram mais ativos? Isto permite ao
investigador desenvolver uma “lista de verificação” de questões e formas de abordar
o mesmo problema.
Podemos abordar esta tarefa de duas maneiras complementares. A primeira é
considerar estas questões a um nível teórico, explorando uma série de ideias
baseadas no mesmo ponto de partida conceptual (por exemplo, a racionalidade
limitada), ou examinando a mesma ideia a partir de múltiplas literaturas (por exemplo,
o isolamento das instituições). A segunda é considerar como combinar múltiplas
teorias em estudos empíricos.
Qual é a implicação da racionalidade limitada?

A racionalidade abrangente representa uma descrição “ideal” do poder de um
decisor central para articular uma série de objectivos políticos consistentes e garantir
a sua concretização. A questão é que as suposições
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Prova
Conclusão 283
necessários para demonstrar esse poder são irrealistas. Portanto, muitas teorias descrevem
o que acontece quando estão relaxadas: a busca pelo conhecimento é limitada pela
capacidade e pela ideologia; definição do problema é
determinado por fatos e valores; os decisores políticos têm múltiplos objectivos
que são difíceis de classificar; e, o processo político é difícil de separar
em etapas. A maioria adota o termo “racionalidade limitada” de Simon (1976)
(Schlager, 2007: 299–302).
Grande parte da literatura moderna amplia o foco de Lindblom na mudança incremental.
Lindblom (1959; 1979) combina uma discussão sobre o
limites à racionalidade abrangente com o argumento de que os formuladores de políticas
raramente buscam mudanças não incrementais, porque: (a) precisam desenvolver
políticas passadas; e (b) um esforço considerável foi investido na busca de um
posição acordada entre uma ampla gama de interesses. Análise de Lindblom
baseou-se no pressuposto de um EUA pluralista, mas as comunidades políticas
análise sugere que o incrementalismo está difundido na maioria das políticas
sistemas, incluindo o Reino Unido “majoritário”. Mudanças regulares de governo não
causam necessariamente mudanças generalizadas na política. Em parte, isso é
porque a maioria das decisões está efectivamente fora do alcance dos decisores políticos.
O tamanho do governo exige a divisão da política em um grande
número de questões mais gerenciáveis; os decisores políticos só podem prestar atenção
para um número pequeno. A difusão da “herança antes da escolha” e
a “sucessão de políticas” estende a discussão do incrementalismo à inércia.
O efeito de décadas de políticas cumulativas é que os decisores políticos recém-eleitos
herdam um governo enorme com compromissos massivos.
A formulação de políticas pode ter mais a ver com lidar com os legados de decisões
passadas do que com a inovação política.
No entanto, muitas teorias usam o mesmo ponto de partida, a racionalidade limitada,
para prever a maior probabilidade de mudança não incremental. Pontuado
equilíbrio sugere que a racionalidade limitada produz
mudança radical. Os decisores políticos devem ignorar a maior parte das questões e promover uma
poucos no topo da sua agenda. Mudanças políticas importantes ocorrem quando eles
(e muitas vezes outros atores em locais diferentes) mudam sua atenção para um
questão que foi anteriormente isolada por um monopólio político e recebeu
envolvimento mínimo de outros atores. Análise de múltiplos fluxos
combina um pressuposto geral de continuidade política com a identificação de mudanças
não incrementais quando três fluxos (problemas, políticas, política) se juntam durante uma
janela de oportunidade. Teorias
de difusão de políticas demonstram que uma regra prática
tomadores de decisão racionais é a transferência de políticas. Em alguns casos, os estados
emular outros, na suposição de que o Estado inovador foi bem sucedido. No geral, o
benefício de uma abordagem de múltiplas teorias neste
contexto é que uma ampla gama de abordagens pode produzir conclusões diferentes a
partir de uma posição comum ou do mesmo entendimento básico de
políticas públicas.
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Prova
O isolamento das instituições
Ou podemos identificar o mesmo entendimento básico de política pública por um

ampla gama de abordagens com diferentes pontos de partida teóricos. Para
Por exemplo, a literatura institucionalista destaca a capacidade das organizações de
sobreviverem depois de os seus objectivos terem sido alcançados ou de já não servirem a um objectivo.
propósito útil. As organizações podem ser capazes de manter seu padrão
procedimentos operacionais face a ambientes em mudança e às decisões dos decisores
políticos de nível superior (Peters, 2005: 110; Hall e Taylor,
1996: 947; DiMaggio e Powell, 1983; Março e Olsen, 1996: 256).
Este argumento é difundido na literatura, com muitos estudos sugerindo que os participantes
seguem regras destinadas a proteger a organização.
rotinas ou interesses em vez de resolver o problema em questão. Lipsky (1980)
argumenta que os burocratas de rua estabelecem rotinas e usam regras de
polegar para satisfazer uma proporção dos objectivos do governo central, preservando ao
mesmo tempo um sentido de autonomia profissional necessário para manter o moral.
As instruções do topo são, até certo ponto, substituídas, à medida que a fonte de
explicação para a mudança de política, através de procedimentos operacionais padrão,
culturas e práticas na parte inferior. Baumgartner e Jones (1993) argumentam
que as organizações são muitas vezes criadas para resolver problemas que recebem maior
atenção do público, mas que perduram muito depois de essa atenção ter sido dada.
desaparecido. Este é particularmente o caso quando uma organização cria uma política
monopólio, baseado na percepção pública de que o problema foi resolvido
e que as questões são técnicas, isso ajuda a minimizar a atenção externa
e isolar um pequeno número de participantes dentro de uma comunidade política.
Das teorias à investigação: para onde vamos a partir daqui?

Poucos pesquisadores estão em posição de explorar exaustivamente cada teoria
quando se envolvem em pesquisas empíricas. Na verdade, poucos são capazes de explorar
mais de um. Por exemplo, imagine os recursos necessários para replicar
O estudo de Baumgartner e Jones (2009) sobre agendas políticas (incluindo
acompanhando a direção de longo prazo da definição do problema em reportagens da mídia
e inquéritos e debates governamentais e do Congresso) e adotar
os métodos estabelecidos por Jenkins-Smith e Sabatier (1993c, incluindo
análise documental e questionários que sondam as crenças dos participantes). Tais problemas
são ampliados quando adotamos uma gama mais ampla de
teorias, produzindo a necessidade de tomar decisões bastante pragmáticas sobre
projetos de pesquisa. A maioria de nós estará se perguntando o que significa, na prática,
combinar múltiplas teorias em estudos empíricos quando os recursos
são limitados.
Uma opção, capturada pelo termo “meta-análise” (a análise de
análise), é desenvolver um modelo para extrair lições sistemáticas da literatura. Por exemplo,
Exadaktylos e Radaelli (2009) analisam uma amostra de
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Prova
Conclusão 285
a literatura sobre 'europeização'. A vantagem da metanálise é

que promove a acumulação de conhecimento derivado de uma série de
fontes com diferentes perspectivas. Podemos identificar um pequeno número de
processos causais e extrair de cada estudo uma descoberta que possa ser comparada
com descobertas de outros estudos. Em alguns casos, envolve identificar um argumento-
chave e explorar até que ponto a literatura
apoia isso. Os exemplos incluem: 'A participação de actores não estatais leva a
decisões mais ecologicamente racionais do que em modos de governação de cima para
baixo” (Newig e Fritsch, 2009: 200); e, 'as fontes de risco ambiental potencial podem
estar concentradas entre minorias raciais e étnicas
e os pobres” (Ringquist, 2005: 223). Também pode abordar questões que tenham
surgiram ao longo deste livro, tais como: a distinção qualitativa/quantitativa na qual
consideramos se queremos identificar todas as causas em um determinado
estudo de caso, ou explorar os efeitos de uma causa em todos os casos; e, como nós
conceituar fatores como o tempo (simplesmente como um número de anos ou como um
maneira de descrever causa e efeito?) (Newig e Fritsch, 2009: 512–14;
ver também Kay, 2006: 3). A meta-análise pode nos guiar quando procuramos
combinar os insights de estudos que não foram realmente concebidos para serem
comparados.
Uma segunda opção envolve combinar os méritos de múltiplas teorias para
identificar fatores-chave e produzir questões a serem respondidas por novas pesquisas
empíricas. Neste caso, dividimos as teorias nas suas partes componentes para nos
concentrarmos nas “instituições, redes,
processo socioeconômico, escolhas e ideias”. Identificamos não apenas o papel
dos decisores políticos individuais (que fazem escolhas), mas também a importância
mais ampla de instituições como as burocracias e os partidos políticos, e a
papel dos grupos de interesse e outros participantes de pressão dentro das redes ou
subsistemas. Destacamos a importância das influências socioeconómicas
ou fatores estruturais sobre esses atores, e discutir o papel das ideias para
demonstrar que a formulação de políticas diz respeito a muito mais do que o exercício de
poder. Nosso objetivo é gerar questões relacionadas a essas causas causais.
processos, reunir as evidências e usar múltiplas teorias para interpretar o
evidência.
Esta abordagem é exemplificada pelo estudo de Cairney, Studlar e Mamudu
da política global do tabaco (2012; Cairney, 2007a). Primeiro, identificam quatro
instrumentos políticos para adolescentes, incluindo a utilização de legislação para proibir o tabaco
publicidade e fumar em locais públicos, sanções económicas como
tributação do tabaco, educação pública e serviços de cessação do tabagismo.
Em segundo lugar, analisam estes instrumentos para produzir narrativas de políticas
mudança com três elementos principais: a mudança foi repentina ou incremental;
foi voluntário ou forçado; e quais países são líderes e quais
são retardatários? As narrativas fornecem relatos concorrentes de mudanças políticas
com base no peso explicativo que atribuímos aos diferentes instrumentos políticos, no
calendário que adoptamos, no foco institucional da análise, na
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Prova
nível de mudança que esperamos que ocorra e os actores que identificamos como
mais poderosos. Terceiro, utilizam o enfoque nas instituições, nas escolhas, nas
redes, nos processos socioeconómicos e nas ideias para produzir uma série de
questões de investigação relevantes para cada capítulo regional: quem é
responsável pela política do tabaco? Quão importante é o controlo do tabaco como
uma questão política e qual é o seu lugar na agenda política? Houve uma mudança
de poder entre os participantes da pressão? Qual é o papel dos factores “externos”
e será que eles contribuíram para mudanças no poder e no estatuto da agenda?
Qual é o papel das ideias e até que ponto a política é impulsionada pela
transferência?
A resposta a algumas perguntas é semelhante em muitas regiões. Por exemplo,
na maioria dos casos encontramos uma mudança na responsabilidade política dos
departamentos de finanças e comércio para os departamentos de saúde. Em
outros, as respostas diferem. Por exemplo, a mudança departamental acelerou
geralmente a substituição da coligação pró-tabaco dominante pela coligação anti-
tabagismo nos países “desenvolvidos”, mas as empresas tabaqueiras conseguiram
manter fortes ligações governamentais em muitos países “em desenvolvimento”.
Por sua vez, o processo de transferência de políticas é diferente. Nos principais
países em matéria de controlo do tabaco existe uma forte rede profissional para a
troca de ideias; o principal elo entre os países desenvolvidos e os países em
desenvolvimento é a Convenção-Quadro para o Controlo do Tabaco – uma
ferramenta desenvolvida pelos principais países para combater a influência das
empresas tabaqueiras nas regiões em desenvolvimento. Existem também
semelhanças e diferenças dentro dos países desenvolvidos. Por exemplo, embora
exista uma tendência geral para a redução da prevalência do tabagismo, uma
redução do poder económico das empresas tabaqueiras (que pagam menos
impostos e são menos dependentes dos governos) e um maior apoio público ao
controlo do tabaco, os níveis variam de país para país. e produzir diferentes níveis de pressão.
Da mesma forma, embora o controlo do tabaco se baseie na mesma ideia básica
(as provas científicas que ligam o tabagismo a problemas de saúde), há uma
variação acentuada na receptividade a essa ideia e, portanto, na rapidez com que
os sistemas políticos adoptaram medidas de controlo.
Nosso objetivo final é usar múltiplas teorias para interpretar os resultados de tais
estudos. A vantagem da análise comparativa é que ela mostra a vantagem
comparativa de diferentes teorias em diferentes casos. Por exemplo, a teoria do
equilíbrio pontuado pode explicar a mudança de agendas nos países desenvolvidos,
uma vez que a promoção da evidência científica ajuda a reformular a questão do
tabaco (de um produto que gera receitas governamentais para uma epidemia de
saúde que deve ser abordada) e leva novos públicos a tornarem-se interessados
no controle do tabaco. Contudo, tal análise pode não ser tão aplicável nos países
em desenvolvimento, que muitas vezes demonstram falta de interesse dos meios
de comunicação social, baixos níveis de atenção pública aos efeitos do tabagismo
e, em países como a China, um interesse directo do governo na produção de
tabaco que minimiza a receptividade ao tabaco. a ideia de
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Prova
Conclusão 287
controle do tabaco. Em vez disso, um enfoque na transferência de políticas pode

explicar melhor a trajetória recente da política nos países em desenvolvimento, com
a agenda definida não por interesses nacionais de saúde pública, mas por redes
políticas internacionais que levam os líderes dos países desenvolvidos a influenciar
os seus homólogos dos países em desenvolvimento. Esta abordagem sugere que,
na prática, a questão complementar/contraditória não é um problema intratável.
Poucos estudos, ou nenhum, rejeitam imediatamente uma teoria após extensa
pesquisa de estudo de caso. Em vez disso, explicam por que alguém é relativamente
valioso em circunstâncias específicas.
Conclusão
A partir da nossa revisão da literatura, podemos construir uma imagem clara do

processo político moderno, das questões-chave das políticas públicas e das principais
formas de as estudar. Vivemos numa era “pós-maquiavélica” em que a política não é
centralizada ao ponto de excluir a maioria dos intervenientes. Não existe um tomador
de decisão único e com autoridade. O processo político é marcado por uma difusão
de poder do centro para outros níveis de governo e, em muitos casos, para
intervenientes quase e não governamentais. As fronteiras são confusas entre o poder
exercido pelos executivos, com base nos seus papéis e responsabilidades formais, e
a influência exercida por outros intervenientes, com base nos seus recursos e
experiência do processo. O acesso aos decisores políticos não é controlado por uma
pequena elite. O mundo do grupo-governo não é pequeno, “descolado” e isolado. Em
vez disso, existem múltiplos canais de acesso à elaboração de políticas e os
participantes nas políticas têm acesso a uma série de locais de elaboração de
políticas. Ao mesmo tempo, o mundo político é claramente especializado. A lógica
do governo é dividir o processo político num grande número de unidades mais
pequenas e transferir a responsabilidade da elaboração de políticas do “topo” para
os subsistemas (e, em muitos casos, disposições locais ou políticas específicas na
“base”). Consequentemente, o passo lógico para os participantes na pressão é
especializar-se num pequeno número de áreas políticas e participar num pequeno
número de subsistemas ou redes políticas. Os decisores políticos delegam a
responsabilidade aos funcionários que, por sua vez, procuram informações e
conselhos dos participantes sob pressão. A moeda do governo pode ser o poder, no
qual as pessoas mobilizam os seus recursos para representar grupos e influenciar a
execução de políticas, mas também é a informação e a experiência que podem ser
utilizadas para construir reputações e confiança.
O processo político moderno contém, portanto, fontes de estabilidade e
instabilidade; de continuidade e mudança política. Arranjos estáveis são uma
característica comum dos subsistemas. O mesmo pequeno grupo de participantes
pode estar envolvido durante longos períodos, à custa de outros intervenientes,
porque tem a capacidade de excluir esses intervenientes. Têm recursos, com base
na sua posição socioeconómica: por exemplo, as empresas são fundamentais para
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Prova
o funcionamento de economias eficientes e produtivas e a capacidade dos governos para

aumentar as receitas fiscais, enquanto os médicos ocupam o centro do palco na
tratamento de doenças. Eles também têm recursos baseados em seu conhecimento
e experiência, o que lhes permite desenvolver reputações valorizadas dentro
governo e sociedade. Tais recursos permitem-lhes buscar privilégios
acesso aos decisores políticos e aos cargos nos subsistemas. Eles também podem
têm o poder de proteger as suas posições ajudando a criar monopólios políticos: definindo
questões de formas específicas para garantir que apenas certas
grupos estão interessados ou considerados como tendo os conhecimentos necessários e
apresentam uma imagem na qual o problema político foi resolvido em princípio, sendo apenas
discutida a implementação. Ou, coalizões
exercer o poder para promover suas crenças e garantir que eles tenham a posição dominante
dentro dos subsistemas necessários para traduzir crenças em
ação política. Estes acordos são muitas vezes institucionalizados: o contacto frequente entre
funcionários e certos grupos torna-se rotineiro,
enquanto as formas dominantes de considerar e resolver problemas políticos
tornam-se um dado adquirido e raramente questionado. Além disso, os decisores políticos
muitas vezes não conseguem ou não querem contestar estes acordos. Pagando
a atenção a uma questão significa ignorar a maioria das outras, enquanto a inovação (e a
extinção) de políticas muitas vezes exige mais vontade política do que a sucessão.
No entanto, existem também muitas fontes de instabilidade. Os participantes políticos,
insatisfeitos com as disposições políticas e institucionais existentes, podem procurar
influência através da identificação de públicos mais simpáticos em outros locais; por
fazer lobby junto aos formuladores de políticas que possam estar mais dispostos a considerar políticas
problemas de uma maneira diferente e agir. As medidas políticas tomadas noutros
jurisdições podem mudar a política geral (em sistemas onde a formulação de políticas
responsabilidades se sobrepõem e vários locais estão envolvidos) ou atuam como um
fonte de pressão para mudança. Choques externos – como grandes crises económicas
ou eventos ambientais, falhas políticas significativas ou mudanças de governo – podem levar
as coligações de defesa dominantes a reconsiderarem as suas
crenças ou coligações minoritárias para explorar a sua posição e aumentar a sua
influência. As barreiras institucionais podem ser fortes, mas também podem ser ultrapassadas,
à medida que novas ideias são utilizadas para reformular problemas e acontecimentos políticos.
levar os decisores políticos a reconsiderar os seus pressupostos, a processar a informação de
uma forma diferente e a procurar fontes alternativas de informação e
conselho. Finalmente, e talvez o mais importante, os indivíduos fazem a diferença. Alguns
decisores políticos simplesmente não aceitam os acordos existentes
e procuram desafiar as instituições e mudar as políticas.
Em suma, os processos políticos são complexos e muitas vezes imprevisíveis. Nós
pode usar teorias e conceitos para orientar o estudo e a explicação, mas deve
também reconhecem suas limitações. A identificação das condições
necessário para uma tomada de decisão abrangente e racional serve principalmente
para mostrar o que realmente acontece quando essas condições não são atendidas. O
A divisão da elaboração de políticas em etapas ajuda-nos a analisar o processo, e não
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Prova
Conclusão 289
mostre-nos que funciona dessa maneira. A identificação de indivíduos

fazer escolhas, restrições institucionais e pressões socioeconómicas
nos mostra que modelos focados em apenas um desses aspectos não dirão
nós toda a história. As teorias baseadas no exercício do poder são incompletas sem teorias
que expliquem como as ideias são promovidas e aceites.
dentro do governo. Podemos combinar os insights dessas teorias e
são responsáveis pela maioria dos resultados com referência aos nossos cinco pilares de
explicação: instituições, redes, ideias, factores socioeconómicos e escolhas.
No entanto, devemos também permitir um elemento de acaso, uma vez que acontecimentos
imprevisíveis mudam a forma como os participantes na política vêem o mundo e se comportam
dentro dele, e janelas de oportunidade abertas para permitir mudanças políticas quando,
em outras circunstâncias, isso não aconteceria. Estas restrições ao nosso conhecimento e
compreensão do mundo são partilhadas por todas as ciências e
não deve ser interpretado como uma sugestão de que a análise de políticas públicas é exclusivamente
problemático. Em vez disso, a literatura sobre políticas públicas contém uma fonte rica e
fascinante de informações sobre o que acontece e uma variedade de teorias.
que nos ajudam a explicar como e por que isso aconteceu.
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Prova
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Prova
Índice
atores 24, 63, 236–7 e versus interesses 215–

transferência de políticas 252– 16 e estímulo à ação coletiva 216–17 ver
3 adaptação 258 também ideias
estrutura de coalizão de defesa de direitos (ACF) 3, 14– Bennett, C. 206–7, 248, 249, 256, 257 Bevir,
15, 19, 43, 200–19, 262, 278–9, 280–2 M. 75–6 mobilização
inscrições fora dos EUA 213 –15 aplicações
e revisões 210–13 sistemas de crenças e tendenciosa de 53–6, 67
poder 204–6 estudos de caso 211 restringindo a atenção aos problemas políticos 184
descrição do fontes de 29–30
diagrama de fluxo 202–4 legislaturas bicamerais 71
131, 202 empreendedores Blyth, M. 83
políticos 272 aprendizagem Blomquist, W. 115–16
orientada para políticas 206–8, 211 e a implementação de baixo para cima 37–
literatura sobre políticas públicas 215–18 papel 8 racionalidade limitada 6, 94–5, 97–8, 108–10, 216,
de ideias 227, 228, 230 275
estabilidade, instabilidade, continuidade e múltiplas perspectivas 282–3
mudança 208–10, 211 British Rail (BR) 241 British
problema Telecom (BT) 241 mudanças
principal-agente da agência 134 orçamentárias 194–6, 197, 199
estrutura e 9–10, 111–12, 116–17, 129, burocracias 72, 145–7 política
130–1, 275–6 burocrática 2, 3, 11–15 Busch, P. 250
veja também atores negócios 118–19
construção da agenda
184 definição da agenda 7–8, 33,
273 e transferência de Cairney, P. 2, 118, 124–5, 222, 238, 285–6 Canadá
políticas 262 definição do 92, 251, 255 proteção
problema 185–90 teoria do equilíbrio pontuado capitalista 118–19 causalidade
175–6, 182–90 186 funil de 114–
'segunda face' do poder 52–6 15
política de poluição do ar 54–5, 56, 58 grupos de interesse baseados em causas
Allison, G. 2, 3 216, 217 bancos
ambiguidade 234 centrais 246 centralização do poder 8–9, 65–6,
Abordagem anglófona do poder 60–2 103–4 suposição ceteris paribus 151
Problema de seta (teorema da impossibilidade) 144–5 mudança 17–18, 171
modificação continuidade e 17–18, 102, 171, 208–10, 287–8
de suposições 148–9
simplificado 132–4, 135, 148 mudança de primeira, segunda e terceira ordem 228–
jogos de garantia 139–40 30 ideias, inércia e 84–5
estratégias para chamar a atenção 184, 185–9, 198 incremental ver incrementalismo radical
Austrália 92 ver mudança radical jogo da
autoridade 49, 206 galinha 139 política do
Axelrod, R. 225–7 serviço público
abordagem axiomática 137 dobrada 213–14 redes
políticas 164–5 reformas
Bache, I. 161, 163 145–6, 159
Bachrach, P. 49, 52 clientelismo 165, 214
Bale, T. 79 coalizões 228
crise bancária 3, 8, 11, 14–15, 16–17, 267 Baratz, ACF ver estrutura de coalizão de defesa de
M. 49, 52 Baumgartner, direitos Cobb, R. 184, 185,
F. 31, 177 , 185, 186, 189–90, 190–6, 225, 284 186 transferência de política coercitiva 245, 253–6, 261
crenças 201, 203, medição, demonstração e justificativa 255–6
209–10, 219, 223, 281–2
sistemas de crenças 204-6 Cohen, M. 232–3
320
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Prova
Índice 321
ação coletiva dedução 133, 148

crenças e sugestões 216–17 crenças centrais
problemas 80, 134–6, 152, 153; teoria dos jogos profundas 205
137–41; relevância da teoria da escolha DeLeon, P. 85
racional para as políticas públicas demografia 114 variável
141–7 acordos coletivos 142–3 dependente 221 análise descritiva
teorias combinadas 265–89 de política 6
pontos em comum e contradições 266, 274– mudança do diabo 217 difusão
82 da política 108, 244, 247–8, 250 do
múltiplas perspectivas 266, 267, 282–7 poder 65–6
síntese 265–6, 266–71 DiMaggio, P. 82–3
terminologia e 271–4 transferência coercitiva direta 253–
problemas de recursos comuns 140, 142 4 democracia direta 71
discurso comunicativo 84 debate discurso 84
sobre o poder da comunidade 46–8, 50–2, 67 institucionalismo discursivo 83–7
análise comparativa 286–7 processamento desproporcional de informações 192–
competição/ explicações contraditórias 266, 3, 196, 198–
274-82 9 resolução de disputas 212–
elementos complementares e tiroteio 13 política distributiva 27
político 280–2 278–80 Dolowitz, D. 249–50, 253–5, 257, 259–60
debate sobre escolha racional 274–8 Dowding, K. 63–4
complexidade 158 Downs, A. 188
identificação do processo Mobilizações downsianas 188, 190–1, 198
político 126–8 como um sistema complexo 124–9, Dror, Y .101
130 política de drogas
teoria 112–13, 130 257 duplicação
racionalidade abrangente 4, 5–7, 18, 42, 94–110, 258 Dunleavy, P. 145–
282–3 6 Dye, T. 114, 115
suposições 96 Abordagem Dye–Sharkansky–Hofferbert (DSH)
definição 96–7 115–16, 130
crítica incrementalista 98–100
debate normativo 100–4 contexto econômico 114, 117–20, 201
escolha organizacional e 232–3 ver instituições econômicas 72–3
também delimitado racionalidade; Elder, C. 184
racionalidade concentração de poder 8–9, 65– sistemas eleitorais 72, 246
6, 103–4 condicionalidade 254, elites 231
255–6, 260 sistemas elitismo 46–7, 50–1, 65–6, 67
confederais 70–1 Eller, W. 278
consenso 56–8 democracias de política embriológica 238
consenso 88, emergência 125 , 127–8
89, 212 consentimento 60 institucionalismo abordagem empírica (indutiva) 148
construtivista 83– institucionalismo empírico 87–91
7 consulta 36 continuidade 17 –18, 102, 171, emulação 247–8, 249
208–10, 287–8 políticas preferências endógenas 86
contraditórias 30, 97 convergência, política empreendedores, política 237, 252, 271–2
244–5, 246, 248–9 meio ambiente ver estrutura
cooperação 139–41 discurso política ambiental 190, 246, 250
coordenativo 84 executivo central 159 comunidades epistêmicas 252
esvaziando de 159, 160 epistemologia 87
corporativismo 42, 72, 179 Etheridge , LS 206, 207
contrafactual 56 Etzioni, A. 102, 103
comportamento Abordagem europeia ao poder 60–2
encoberto 57 crise de União Europeia (UE) 90, 179 ACF
crédito 11, 101 Crenson, M. 54– 214 MLG
5, 56, 58, 59 crises 154, 155, 174; redes políticas 162–5;
101, 187 crise bancária 3, 8, 11, 14–15, 16–17, Escócia e 172 análise de
267 conjuntura crítica 76-7, 127 múltiplos fluxos 239–42 transferência
de políticas 260
Dahl, R. 47, 57, 58, 59 sistema quase federal 167, 168; em comparação
Dawson, R. 114 com a avaliação do sistema federal dos
agenda de decisão 183 EUA 169–70 33, 34, 39–40
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Prova
Índice 322
teoria evolucionária 266-9 ver também relações grupo-governo

excitação 30 agenda governamental 183
preferências exógenas 86 Green, D. 149–51
expectativas 29 relações grupo-governo 11–15, 42, 72, 179, 280–2
choques externos 201, 209, 211, 212
externalidades 255 contínuo de 178
Gunn, L. 23–4, 34
falsa consciência 57
federalismo 9, 70–1, 92, 214 Hall, P. 222, 228–31
comparando sistemas federais e quase federais Hayes, MT 105
167–70, 174; comparando os EUA e política de cuidados de saúde
UE 169–70 235–6 Organizações de Manutenção da Saúde (HMOs)
MLG e 165–70 235
feedback 192–3 Heclo, H. 180–2, 206, 207
mudança de primeira ordem projeto hegemônico 256
228–30 sistemas de primeira hegemonia 57
dispositivos heurísticos
ordem 72 primeiros princípios escolha racional 148, 149, 274–5,
277 30 Hindmoor, A. 150
cenário de fitness 126 contingência histórica 76
preferências fixas/não fixas 86 institucionalismo histórico 76–9, 84–7, 127, 277 história
Flinders, M. 161, 163 114, 115 Política
focando eventos 234 de HIV 257 Hjern,
veja também crises B 37–8 Hofferbert,
força 49 R. 114–15 Hogwood, B.
instituições formais 70–3, 86 23–4, 34, 113, 122–3, 123–4,
regras formais 69 188
formulação de política 33, 43 esvaziamento do estado 159, 160
debate normativo 100–3 Hooghe, L. 166–7, 168–9
Foucault, M. 60-1 Howlett, M. 206–7
fragmentação 42 intervenções humanitárias 256
Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco política híbrida 258
(FCTC) 246, 286 hiperincrementalismo 195, 199
enquadramento 175, 185–6
França 241–2 tipo ideal 6, 61
carona 134, 143 ideias 15–17, 20, 220–43, 267–8
funcionalismo 82 coalizões, pontuações e estratégias 228–
neofuncionalismo 162-3, 164 32
funil de causalidade 114-15 institucionalismo construtivista 83–7
definindo 223–4
teoria dos jogos 2, 3, 137–41, 274 elites e a evolução das políticas públicas 231
modelo de lata de lixo 97, 232–3 modelo de lata de lixo 97, 232–3
Gary, Indiana 55, 56, 58 inércia, mudança e 84–5 e
gênero 55 interesses 222
hipótese geral de pontuação 31, 126, 193–6, 198–9 análise de múltiplos fluxos 16, 108, 221–2, 232,
233– 42, 243, 260, 271
Genieys, W. 231 transferência de política combinada com
geografia 114 , 115 269–71 poder e 62–3, 220–1, 222, 227, 238, 243
Alemanha 92, 105, 242, 251 como a principal fonte de explicação 224–7 teoria
governança global 157, 158 da escolha racional e 276–7
globalização 119–20, 130, 248, 249 boa receptividade a 221 –3, 236, 239
governança 157 transferência ver transferência de política
governança 8–9, 156–7 ideologias 220, 223, 251
global 157, 158 imigração 79
boa 157 implementação 33, 34, 34–8, 43, 107, 268 teoria
multinível ver governança multinível problema da complexidade e 127–8 lacuna
157–60, 171 ação 34–6 e
governamental transferência de políticas 259–
24 60 de cima para baixo e de baixo
intervenção 134–6 para cima 37–8 política inadequada
nível e tipo de 29 regras transferência 259
de formação de governo 72 incomensurabilidade 280 transferência política incompleta 259
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Prova
Índice 323
incrementalismo 6, 95, 98–110, 228–30, 267, 283 comunidades de política internacional 252
ACF 209 relações internacionais 158, 162–3 conflito
teoria da complexidade e 128 intradepartamental 37 preferências
desarticulada 99, 99–100, 102 intransitivas 143, 144 triângulos de ferro
hiperincrementalismo 195, 199 e inércia 179, 180–1
122 inevitabilidade veja também comunidades políticas
106–8 debate normativo ciclo de atenção ao problema
100–4 e transferência de políticas 188 redes de problemas 178, 179, 180–2
261 universalidade de 104–6 Itália 90, 104–5
variável independente 221
transferência coercitiva indireta Japão 104, 251
254–5 indivíduos 9 –11, 273 homogeneidade política nuclear 117
de pressupostos sobre 276 Jenkins-Smith, H. 203, 204, 210, 216, 222 Jervis, R.
ver também atores; inércia da agência 84–5, 106– 125 John, P. 113,
7, 121–2, 236 266–9 Jones, B. 31, 177,
185, 186, 189– 90, 190–6, 225,
incrementalismo e 122 284
inevitabilidade 239 do Jordânia, AG 36, 164
incrementalismo 106–8 Jörgens, H. 250
influência 49 judiciário 71
instituições informais 70–3, 86 regras
informais 69–70 Critério de compensação Kaldor – Hicks 144 Keleman,
processamento de informações 126–7 RD 169–70 Kettell, S. 222, 238
desproporcional 192–3, 196, 198–9 Ingram, H. Kingdon, J. 183, 186, 221–
85 herança antes 2, 232, 233–9, 271 Klijn, E. 125, 126 Kooiman, J. 170 Krutz,
da escolha 106, 120–4, 130 condições iniciais, G. 278 Kuhn, TS 229
sensibilidade a 124 –5, 127 inovação, política 247–8
instabilidade 17–18, 80, 208–10,
273–4, 288 Estrutura de Análise e Desenvolvimento
Institucional (IAD) 278–9 isomorfismo institucional
82–3 poder institucional 65, 67 aprendizagem, política 206–8, 219, 244
escolha racional institucional 141, 148, entre coalizões 207–8, 211 dentro de
277 institucionalismo 70, 76–91 coalizões 207 ver também
construtivista 83–7 histórico 76–9, 84–7, 127, 277 legitimação de transferência
normativo 81–3, 84–7, 277 escolha de políticas 33, 34
racional 79–81, 84–7 leptokursis 195
sociológico 81–3 , 84–7, 277 instituições desenho de lição 244, 245–6, 253, 254, 255
9–11, 18, 69–93, 114, 268, 273 ACF lições negativas 257
217–18 definindo 73–6 formal 70–3, Leviathan 142
86 informal 70–3, 86 ciclo de atenção Lieberman, RC 239 Lijphart,
a questões e 188 perspectivas múltiplas 284 teoria da A. 88, 89 Lindblom, C. 6,
escolha racional 95, 98–100, 101–2, 103–4, 109, 128, 283 linearidade 96, 97
142–3, 145–7 dinâmica
supranacional 162, não linear 124 Lipsky,
163, 252 racionalidade M. 37, 284 Lowi, T. 27, 113, 115
instrumental 133, 136–7, 216 Lowndes, V. 70 sorte 64
interdependência 37 grupos de Lukes, S. 57, 58
interesse 143, 171–2 baseada em causas 216,
217 material 216, 217 neofuncionalismo
e 164
política da máquina 54–5

manutenção, política 33, 34, 40–1 Majone,
G. 222 sistemas
majoritários 88, 89, 105 Mamudu, H. 2,
interesses 285–6 manipulação 49 das
crenças vs 215–16 crenças das pessoas
ideias e 222 56–8, 67 de março, J. 81 falha de
intergovernamentalismo 162–3, 166 choques mercado 134
internos 212 mercados 142–3
Fundo Monetário Internacional (FMI) 254, 256
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Prova
Índice 324
Marcos, G. 166–7, 168–9 jogos aninhados 138

Marsh, D. 36, 39, 178, 249–50, 253–5, 257, 259, institucionalismo de rede 87–91
260 problema
Marxismo 117-19, 130 de redes 178, 179, 180–2
grupos materiais 216, 217 política 11–15, 157, 162–5, 179, 201
subsistemas maduros 210 New Deal 101
McConnell, A. 39 novo institucionalismo 10, 70, 76–91
significa 194, 195 questões-chave para 77
medição unidade e divisão 84–91 ver
de um problema 187–9 também institucionalismo
de política pública 26–8, 43–4 nova gestão pública (NPM) 12–13, 152, 157, 158–60,
memes 267–8 246 nova ideologia
política de saúde mental 90–1, 118 de direita 145–6, 152 Nova Zelândia
meta-análise 284–5 251 Niskanen, W. 145
metanormas 226–7, 277 não tomada de decisão
individualismo metodológico 79, 132, 133, 275 52–6, 67 dinâmica não linear 124
metodológico pluralismo 279 não -votação, paradoxo da
metodologia 46, 87 distribuição normal 149 194–5
coalizão vencedora mínima 150 dimensão normativa 6
varredura mista 102
mobilização de preconceitos 53–6, concentração de poder no centro 103–4
67 modelos MLG e federalismo 166–7
teoria da escolha racional 133, 148, 149 formulação de políticas
teorias, heurísticas e lavagem de 100–3 teoria da escolha racional
dinheiro 30–2 246 147 o direito de exercer o poder 59–60
monopólios 146 institucionalismo normativo 81–3, 84–7, 277 normas
monopólios políticos ver motivação dos monopólios 74, 220, 223, 224–7, 276–7 política
políticos 29 nuclear 117, 190–1
governança multinível (MLG) 9, 12–13, 14–15, 19, 107,
154– 74, 203–4, 280–1 comparando transferência obrigatória
a UE e os EUA 169–70 comparando MLG 254 observabilidade das dimensões do poder
e outras teorias 170–3 federalismo e 165–70 57–8 oligarquia
problema de governança 51 Olsen, J. 81
157–60, 171 descrições principais 156 Olson, M. 140, 143
redes políticas e a UE ontologia 86–7
162–5 e política transferir 261–2 tipos de operacionalização do poder 51 custo
168–9 e o modelo Westminster de oportunidade 98
160–2 otimização da abordagem 137
escolha organizacional 232–3
corporações multinacionais (MNCs) 120, 252–3 múltiplas anarquia organizada 232–3, 239 , 240
perspectivas 2–3, 266, 267, 282–7 Ostrom, E. 74, 76, 142, 152
implicações da racionalidade limitada 282–3 resultados 24
instituições 284 não intencional 145–7
direções de pesquisa 284–7 valores discrepantes 195
análise de múltiplos fluxos 16, 108, 221–2, 232, 233–

42, 243, 260, 271 paradigmas 228–32
generalização 239–42 como paradoxo da não votação 149
os fluxos se unem 236–9 fluxo de políticas processamento paralelo 182
234–6 fluxo de política 236 eficiência de Pareto (otimização) 144
fluxo de problemas 233– sistemas parlamentares 71
4 ajuste mútuo partidário 100, 103–4 competição
ajuste mútuo 99 partidário partidária 150 sistemas
100, 103–4 partidários 72
paternalismo 59
narrativas de desenvolvimento de políticas 28–30, dependência de trajetória 76–8, 107,
44, 285–6 127 e imigração 79
subsistemas nascentes 210 política de pesticidas 192
Equilíbrio de Nash 138, 139 Peters, BG 82, 122–3, 123–4, 188
feedback negativo 192–3 lições pluralismo 46–7, 51, 65–6, 67, 72, 179, 213
negativas 257 'segunda face' do poder 52–6 fluxo
neofuncionalismo 162–3, 164 de políticas 234–6
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Prova
Índice 325
Projeto de Agendas Políticas 193– janelas políticas 237–9

6 áreas políticas 27– ciclos de negócios políticos 150
8 variações dentro de delegação política 105, 162, 214, 258
28 agentes políticos 201, competição de
204 comunidades políticas 89–90, 106, 203, 234–5 partidos políticos
internacionais 252 e 150 sistemas
redes temáticas 180–2 partidários 72 estrato
equilíbrio pontuado 175–6, 178–80, 197–8 político 51 sistemas
políticos e ACF 213–14
convergência política 244–5, 246, 248–9 instituições formais e informais 70–2
crenças centrais políticas 205, generalização do equilíbrio pontuado 196–7
217 ciclo político 4, 5–7, 23, 32–41, 44, 201
ACF e 215, 218 normas de consenso e compromisso 212 ver
vantagens como modelo 41 também em tipos individuais de sistema
definição de agenda ver avaliação de fluxo político 236 poll
definição de agenda 33, 34, tax 2 Polsby,
39–40 implementação ver implementação N. 58 feedback
legitimação 33, 34 positivo 192–3 pobreza 186,
desatualizado 41– 187 Powell, W. 82–3
2 formulação de políticas 33, 34, 100– poder 7–8, 18, 44,
3 manutenção, sucessão e rescisão de políticas 33 , 46–68 e ACF 206
34, 40–1
difusão de políticas 108, 244, 247–8, 250 Discussões anglófonas versus europeias
empreendedores políticos 237, 252, 271–2 continentais de 60–2
ambiente político ver estrutura centralização de 8–9, 65–6, 103–4
instrumentos políticos 26–7, 285 debate sobre o poder da comunidade 46–8, 50–
questões políticas 182– 2, 67 definições 48–
3 aprendizagem política ver 9 difusão de 65–6
aprendizagem manutenção política e ideias 62–3, 220–1, 222, 227, 238, 243
33, 34, 40–1 monopólios políticos 175, 176, 178–80, institucional 65, 67 o
181, 189, 197–8 direito de exercer o poder 59–60
estudos de caso 190–2 'segunda face' de 52–6
redes políticas 11–15, 157, 179, 201 estrutural 63–5, 67
MLG e a UE 162–5 problemas terceira dimensão de 56–8
políticos 183 definição preferências 86, 273, 276
do problema 185–90 tiroteio intransitivo 143, 144
político 278–9 estilos ordenado por
políticos 87–91 classificação 137 transitivo 137
subsistemas políticos 200, 202, 203–4, 210, 218 análise de política prescritiva 6
sucessão política 33, 34, 40–1, 106–7, 122–4, ver também dimensão normativa
130 sistemas presidenciais 71
encerramento de políticas 33, 34, 40–1, Pressman, J. 36
123 transferência de políticas 16, 20, 108, problema principal-agente 134
244–64 atores dilema do prisioneiro 138–9, 142
252–3 coercitivos 245, 253–6, privatização 158–9, 246
261 combinados com ideias 269– análise de múltiplos fluxos 240–2
71 continuum 253–5 definição do problema 185–90
convergência 248–9 e compras em locais 189–90
países 251 fluxo de problemas 233–4
definindo 249–50 sistemas proporcionais 72
determinantes de probabilidade e sucesso atenção pública 184, 185–9, 198
258–60 despesas públicas 123
difusão 108, 244, 247–8, 250 equilíbrio pontuado e 193–6, 197, 199 bens públicos
exemplos 246 134 saúde pública
extensão do 226 políticas públicas
desenho da lição 257–8 244, 245–6, 253, 254, 255, 18, 22–45 além o ciclo
257 político 41–3 definindo 5, 23–6
empreendedores políticos 252, 272 elites, ideias e a
e teorias de políticas públicas 260–3 evolução de 231 abordagem geral para
voluntários 245, 253–5 estudar 4–5 medindo 26–8, 43–4
janela de transferência de políticas 271
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Prova
Índice 326
política pública - narrativas realismo 2, 3, 158

contínuas do ciclo político 28–30, 44, receptividade a ideias 221–3, 236, 239 política
285–6 ver poder do ciclo político, redistributiva 27 'référentiel, le'
definição de agenda e 7–8 231 federalismo
características atuais da formulação de políticas regulatório 170 política regulatória
42 27 estado regulatório 73
justificativa para estudar 1–4 parâmetros relativamente
teorias de 5–7; modelos, heurísticas e 30–2 estáveis 208–9 busca de renda 145–7
direções de pesquisa
equilíbrio pontuado 13, 14–15, 19, 31, 175–99, 262, 284–7 Rhodes, RAW 36, 160,
273, 280–2 definição de 162, 178 Richardson, JJ 36, 88–90, 164,
agenda 175–6, 182–90 estudos de 224–5 Coalizão vencedora mínima de Riker 150
caso 190–2 hipótese Robinson, J. 114 Rochefort, DA 185, 186 Rose,
geral de pontuação 31, 126, 193–6, 198– 9 R. 120–1, 245– 6, 251,
generalização 258, 259 regras 69–70, 74 e ACF
192–7 mudança incremental 206, 217–18 de adequação 81–2 do polegar 95
e radical 107–8 redes temáticas 178, 179, 180– ver também novo
2 institucionalismo
MLG e 170, 171–3
comunidades políticas 175–6, 178–80, 197–8
monopólios políticos 175, 176, 178–80, 181, 189,
190–2, 197–8 processo
político como um sistema complexo 125, 126 –7 Sabatier, P. 200, 204, 205, 207–8, 210–13, 214, 216, 217,
222, 265, 278 sanções 226–
definição do problema 185–90 nas 7 Sanderson, I. 128
políticas públicas 177 satisfazendo 95, 98
papel das ideias 228, 230, 231 Schattschneider, EE
53–4 mobilizações Schattschneider
quangos 159 191, 198 Schneider, A. 85 Escócia 172, 257
sistemas quase federais 167–70, 174 quase- política de saúde
mercados 159 questões, mental 90–1, 118
pesquisa 285–6 delegação política 105, 162, 258
mudança de segunda ordem 228–30
corrida para os últimos 120 aspectos secundários 205–6 setores
mudanças radicais 99, 100, 103, 106, 107, 108, 109–10, 267, 12 atenção seletiva 193
283 e ACF incentivos
209 ideias, seletivos 143 interesse
paradigmas e 228–30 próprio 137 redes auto-
preferências ordenadas por organizadas 126
classificação 137 institucionalismo de escolha racional sistemas semipresidenciais 71
79–81, 84–7 teoria da escolha racional (RCT) 10, 19, processamento serial 182 Shapiro, I.
132–53, 268, 149–51 crenças
278–9 contradições e teorias combinadas 274–8 debates compartilhadas 83
entre defensores e críticos 147–51 definindo 136–7 teoria Sharkansky, I. 115
dos jogos 2, 3, 137– choques
41, 274 instabilidade 273 princípios-
chave 133 externo 201, 209, 211, 212 interno
empreendedores 212
políticos 272 relevância para Simon, H. 95, 98, 109
políticas públicas 141–7 aplicações mais suposições simplificadas 132–4, 135, 148 Ato
amplas na ciência política 150 racionalidade 10, 94– Único Europeu de 1987 163–4 Smyrl, M. 231
110 limitada ver racionalidade teoria da escolha
limitada abrangente ver conceituação de social 143–5 teoria da construção
racionalidade abrangente por teorias modernas 106–8 social 85 controle social 60–1 fatores
instrumental 133, 136–7, 216 debate normativo 100–4 sociais 114, 201 sistema
escolha organizacional e 232–3 e sócio-cibernético 157
transferência de políticas 260– institucionalismo sociológico 81–3,
3 déficit de racionalidade 164 aumento 84–7, 277 soluções
real 195
disponibilidade de 186
problemas de perseguição 235–6
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Prova
Índice 327
estabilidade preferências transitivas 137

soberana 201 17–18, 102, 179–80, 287–8 eventos desencadeadores 187
ACF 208–10, 211 veja também enquadramento
estágios heurísticos 215 de eventos
ver também desvio confiança 217 Tsebelis,
padrão do ciclo político 194, 195 G. 138 Tullock, G. 146
análise estatística 193–6
comparações estatísticas 29–30 incerteza 234, 239
atratores estranhos 125 legislaturas unicamerais 71
análise estratégica 99, 102 transferência de políticas desinformadas
estratégias 74 259 resultados não intencionais 145–
espantalho 160 7 sistemas unitários 71, 167–8
burocratas de rua 37 Reino Unido (UK) 92, 179, 213, 251 centralização
veja também do poder 104 função pública e
determinismo estrutural de Lipsky clientelismo 214 reformas da função
128–9 poder estrutural 63–5, 67 pública 145 problema de
estrutura 9–11, 18–19, 44, 111–31, 268 governação 159 política herdada
e agência 9–10, 111–12, 116–17, 129, 130–1, 121 política de saúde
275–6 contexto mental 90-1, 118
econômico 114, 117–20 contexto MLG 155–6, 169, 172, 174 análise
governamental 120–4 processo de fluxos múltiplos 240–1 estilo de
político como um sistema complexo 124–9, política 90–1
130 transferência de política 255, 259–
factores estruturais que determinam a política 60 delegação política 105, 162, 214, 258
113–17 privatização 240–1
Studlar, D. 2, 285–6 benefícios de desemprego 187–9
subsectores 12 Estados Unidos da América (EUA) 92.179
escolha racional substantiva 149–51, 275 ACF baseado nas 213 reformas
subsistemas, política 200, 202, 203–4, 210, 218 ver do serviço público dos EUA 145
também comunidades políticas ; sucessão de redes como um sistema federal em comparação com a
de políticas, política 33, 34, 40–1, 106–7, 122–4, lacuna
130 de implementação da UE
comparações limitadas sucessivas 99–100, 102 169-70 36 triângulos de ferro (comunidades políticas) 180-1
instituições supranacionais 162, 163, 252 MLG 169, 169–70
Suécia 251 análise de múltiplos fluxos 239–40
Suíça 169 síntese transferência de políticas 251, 255, 255–6, 259–60, 270
258, 265–6, 266–71 teoria equilíbrio pontuado 196; estudos de caso
evolucionária 266–9 janela de 190–2; despesa pública e a hipótese geral de
transferência de políticas 269–71 teoria pontuação 193–6 não-política 52–6, 58
de sistemas 113–16 processo
político como um sistema complexo 124–9, Aço US 55, 56, 58
130 utilitário 137
tecnologia, provocando mudanças políticas 114 questões de valência

Teisman, G. 125, 126 186 mudança de
privatização de telecomunicações 241, local 176 compras de local 171–2, 176,
241–2 rescisão, política 33, 34, 40–1, 123 184 definição de problema e 189–90
teorias 5–7, 44–5 vírus, ideias como 223, 224–7
definindo modelos de transferência voluntária de políticas 245, 253–5
teoria 5, heurísticas e processo de
construção de teoria 30–2 31 ver Walker, JL 247
também em teorias individuais mudança participação fraca 217 Weible,
de terceira ordem 228–30 C. 211, 212, 217 estado de bem-
cronograma de análise política 29 estar social 73, 78 modelo
estratégia de olho por olho Westminster 155, 158, 212
142 política de tabaco 2, 191–2, 285–7 MLG e 160–2
ideias e 226 Wildavsky, A. 36 Banco
topo da agenda 183, 184 Mundial 254, 255–6 visões de
implementação de cima para baixo 37– mundo 220, 223
8 tragédia dos comuns 140, 142 custos de
transação 80 Zahariadis, N. 240–2
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Índice 328
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Prova
Índice 329
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Prova
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9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 183

No topo da agenda receptivo a diferentes questões políticas. Ou diferentes

Caixa 9.2 Participação na política americana: a

A definição do problema é central para a compreensão da definição da agenda em

• Enquadramento. O enquadramento envolve a definição da imagem de uma política

Contudo, na maioria dos casos, é provável que existam fontes concorrentes

• Crise e eventos desencadeadores. Em muitos casos, crises como as

Caixa 9.3 Para cima e para baixo com a ecologia: o “ciclo

• Pré-problema – um problema alarma os especialistas, mas ainda não captura o público

beneficiar. Incluía: exclusão de estudantes e estagiários do governo, dando

Definição do problema e compras de locais

A discussão de Baumgartner e Jones (1993) sobre compras em locais é inspirada

Estudos de caso de equilíbrio pontuado: ‘algumas

Baumgartner e Jones (1993) comparam uma série de estudos de caso ao longo de

Na energia nuclear, Baumgartner e Jones (1993: 59-82) descrevem o efeito de uma

que apoiou a formação de um monopólio político do pós-guerra. À medida que o processo

No geral, a combinação da oposição dos grupos de interesse e da escolha dos locais

No início do século XX, o monopólio da política do tabaco baseava-se numa imagem

grupos cada vez mais envolvidos e capazes de reenquadrar o debate em termos

A generalização do equilíbrio pontuado: (1) dos estudos

Jones e Baumgartner (2005: 278) abordam a possibilidade de que o equilíbrio

Feedback positivo – um produzir mudanças radicais (Baumgartner e Jones,

Pontos médios da categoria de variação percentual real do orçamento

Figura 9.1 Um quadro amplo da hipótese geral de pontuação em ação

Quadro 9.4 Termos-chave para análise estatística

Não podemos esperar mais do que uma distribuição normal porque o

Este resultado resulta do “processamento desproporcional de informação”.

A generalização do equilíbrio pontuado: (2) outros

Há boas razões para pensar que a teoria do equilíbrio pontuado se aplica

relações comunitárias – Richardson, 2008: 25) na UE e, mais

O objetivo do equilíbrio pontuado é explicar longos períodos de política

maior entusiasmo público e governamental pela mudança política. Estas

atenção suficiente. No entanto, num pequeno número de casos, as mudanças políticas

Este capítulo examina:

• Os aspectos-chave do ACF, incluindo o papel das crenças, a composição dos

Um objectivo fundamental da análise política é compreender e explicar um mundo

Existem duas fontes principais de mudança neste quadro. Em primeiro lugar,

também impulsionado por debates sobre as melhores medidas e a melhor forma de

Uma imagem da estrutura da coalizão de defesa de direitos

Figura 10.1 Diagrama de fluxo da estrutura da coalizão de defesa de direitos, 2007

Nossa concepção de subsistemas políticos deveria ser ampliada das

Sistemas de crenças e poder

• Crenças centrais profundas. Estas dizem respeito à “filosofia pessoal subjacente” de um

informação recolhida durante o ciclo político (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993: 31;

A dinâmica da “aprendizagem orientada para as políticas”

Para Bennett e Howlett (1992: 275), o conceito de aprendizagem política

funções de formulação de políticas (Etheridge); governos tirando lições da

Embora estes processos possam estar relacionados, os modelos de aprendizagem

Estabilidade e instabilidade, continuidade e mudança

Esta dinâmica explica períodos de estabilidade e continuidade política: os subsistemas

estruturas de um sistema político (que fornecem incentivos para a ação) e as

junto. As crenças da coalizão influenciam a orientação dada às novas evidências e a

Quadro 10.1 Estudos de caso da ACF

Sabatier (1998: 121) revisa o diagrama ACF para refletir as diferenças

Aplicações fora dos EUA

Em primeiro lugar, por exemplo, as coligações que procuram estabilidade em

No entanto, nem todas as aplicações produzem a necessidade de revisão. Por

serviço neutro arquetípico, apresenta uma tendência para o 'clientelismo', ou para a

A ACF e a literatura sobre políticas públicas

Além dos estágios

Crenças versus interesses?