Direitos Difusos e Coletivos - Damasio

DIREITOS DIFUSOS E
COLETIVOS
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Sumário
TUTELA DOS INTERESSES OU DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS ................................................................. 3

1. Introdução ....................................................................................................................................... 3
2. Interesses ou direitos transindividuais ............................................................................................. 5
3. CF/88 – Microssistema coletivo ........................................................................................................ 6
4. Sistema coletivo ............................................................................................................................... 6
5. Instrumentos processuais coletivos .................................................................................................. 7
6. Ação Civil Pública ............................................................................................................................. 8
REVISÃO .............................................................................................................................................66
I. Direitos transindividuais no Brasil – difusos, coletivos e individuais homogêneos.............................66
II. Diálogo de fontes – plano processual ..............................................................................................69
III. Diálogo de fontes – plano material ................................................................................................71
IV. Princípios .......................................................................................................................................71
V. Objeto da ACP ................................................................................................................................74
VI. Instrumentos processuais coletivos – ação coletiva ........................................................................75
INTERAÇÃO E LEGISLAÇÃO COLETIVA ..................................................................................................85
ESTATUTO DA IGUALDADE RACIAL......................................................................................................85
1. Direito à saúde – artigo 6º e § 1º e tratamento sem discriminação (§ 2º) – Política Nacional de
Saúde Integral da População Negra – artigos 7º e 8º ..........................................................................90
2. Direito à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer – artigos 9º e 10 (políticas públicas e
responsabilidade solidária dos Entes Federados) ................................................................................91
3. Direito à liberdade de consciência e de crença e ao livre exercício dos cultos religiosos ...................95
4. Direito à moradia – artigo 35 – política urbana (ZEIS, Lei de Regularização Fundiária – Lei nº
13.465/2017) ......................................................................................................................................96
POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA ....................................................................................................99
TUTELA PRÉ-PROCESSUAL ................................................................................................................. 104
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SUMÁRIO
TUTELA DOS INTERESSES OU DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS

1. Introdução
2. Interesses ou direitos transindividuais
3. CF/88 – Microssistema coletivo
4. Sistema coletivo
5. Instrumentos processuais coletivos
6. Ação Civil Pública
1. Introdução
Até a primeira metade do século XX – dicotomia entre o direito público e o direito privado.
Até 1950 os problemas que envolviam a dicotomia entre o direito público e o direito privado eram resolvidos por
meio de ações individuais.
Após 1950, houve:
a. Concretização da DIGNIDADE HUMANA: ocorre a partir:
(i) da criação de um sistema normativo de direito material/multiplicação de direitos (deve estar previsto o rol de
direitos aos quais a pessoa deverá ter acesso) e
(ii) da universalização de direitos/criação de instrumentos de direito material.
b. Massificação: se dá com o aumento da produção de bens de consumo. O crediário foi o grande instrumento
impulsionador da massificação/democratização do consumo.
Itália: foi realizada a formulação da terceira via, ou seja, a via transindividual, que não é pública nem privada.
Destaca-se a atuação do Professor Mauro Cappelletti, que escreveu a primeira obra sobre interesses difusos,
chamada O acesso à justiça.
Brasil: na primeira metade do século XX tínhamos apenas legislação material ambiental (em 1934 – Código de
Águas, 1º Código Florestal, Decreto Lei nº 25/1937, Decreto Lei nº 58/1937). Já na segunda metade do século XX
tivemos a criação de legislação material e processual.
No direito material, podemos lembrar das seguintes leis: Código Florestal (Lei nº 4.771/1965); Lei de Parcelamento
do Solo Urbano (Lei nº 6.766/1979) e Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981).
No direito processual, podemos relembrar a Lei da Ação Popular (Lei nº 4.717/1965) e a Lei da Ação Civil Pública
(Lei nº 7.347/1985).
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Direitos transindividuais no Brasil: são os direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos que se
materializaram a partir das seguintes leis:
✓ Lei da Ação Popular – Lei nº 4.717/1965: tem por finalidade defender o patrimônio público difuso. Esse foi o
primeiro instrumento processual coletivo no Brasil.
✓ Lei da Política Nacional do Meio Ambiente – Lei nº 6.938/1981: em seu art. 14, § 1º, trata do meio ambiente,
que é um bem difuso.
“Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação

federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas
necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos
causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os
transgressores:
§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é

o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e
dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade
civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.”
Foi aqui que nasceu a responsabilidade civil objetiva e solidária.
✓ Lei da Ação Civil Pública - Lei nº 7.347/1985: arts. 1º e 5º (interesses/direitos difusos e coletivos);
✓ CF/88 – art. 129, III;
✓ CDC – Lei nº 8.078/1990: em seu art. 81, parágrafo único, traz o conceito dos interesses ou direitos difusos (inciso
I), interesses ou direitos coletivos (inciso II) e cria os interesses ou direitos individuais homogêneos (inciso III).
“Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das

vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título
coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste

código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam
titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos

deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja
titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a
parte contrária por uma relação jurídica base;
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos

os decorrentes de origem comum.”
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2. Interesses ou direitos transindividuais
Interesses ou direitos: no Brasil são palavras sinônimas, mas na Itália há uma diferença entre interesse e direito.
Inclusive os processos possuem jurisdições distintas.
É possível a cumulação de pedidos relativos a direito difuso, coletivo e individual homogêneo, em uma única ação.
Segundo a doutrina brasileira, os direitos difusos e os coletivos são denominados direitos essencialmente ou
genuinamente coletivos.
Os cidadãos somente poderão defender os direitos difusos por meio de ação popular. No que diz respeito à ação
civil pública, esta somente poderá ser proposta pelos legitimados que estão elencados no art. 5º da Lei nº
7.347/1985:
“Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação

cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia

mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao

patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à
ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais,
étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico.
§ 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte,

atuará obrigatoriamente como fiscal da lei.
§ 2º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas

nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer
das partes.
§ 3º Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por

associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado
assumirá a titularidade ativa.
§ 4º O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz,

quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou
característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser
protegido.
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§ 5º Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios
Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos
interesses e direitos de que cuida esta lei.
§ 6º Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados

compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais,
mediante cominações, que terá eficácia de título executivo
extrajudicial.”
Na doutrina, os direitos individuais homogêneos são chamados de acidentalmente ou processualmente coletivos.

Eles são chamados assim, pois o pedido será processualmente coletivo, ou seja, será requerida indenização para
todas as pessoas lesadas. Mas cada um deles poderá, individualmente, requerer em juízo a sua indenização.
Vetores: titularidade – objeto (aspecto objetivo) – liame/nexo (aspecto subjetivo).
Direitos ou Interesses Difusos: possuem natureza indivisível; os seus titulares serão indeterminados e
indetermináveis (corpo social ou coletividade) e o liame ou nexo será a circunstância de fato (não será necessário
que haja relação jurídica).
Direitos ou Interesses Coletivos: possuem natureza indivisível; os seus titulares serão determinados ou
determináveis (grupo, categoria ou classe de pessoas) e o liame ou nexo será a relação jurídica base entre os
titulares ou entre os titulares e a parte contrária – o réu na ACP.
Direitos ou Interesses Individuais Homogêneos: são aqueles que possuem uma transindividualidade artificial ou
relativa, cuja natureza será divisível; os titulares desse direito serão as pessoas lesadas e o liame ou nexo será o
ato, fato ou contrato. Será feito um pedido para todos e cada um receberá pelo dano que efetivamente sofreu.
Exemplo: o pedido de retirada de cláusulas abusivas em contratos bancários protege titulares de direitos difusos.
A exclusão dessas cláusulas beneficiará todos aqueles que vierem a contratar com os bancos futuramente (vale
mencionar que os beneficiários não precisam ser clientes do banco).
3. CF/88 – Microssistema coletivo
A CF/88 trouxe uma contribuição muito grande, pois ela garante a igualdade, sem distinção, bem como o direito à
liberdade religiosa, à defesa do consumidor, dentre outros. A partir da CF, foram editadas diversas normas, tais
como o Estatuto da Igualdade Racial, o CDC, a Lei da Primeira Infância, o ECA, o Estatuto do Idoso, dentre outras.
Foram editadas normas de ordem material e processual.
4. Sistema coletivo
O sistema coletivo brasileiro é constitucional (vez que tudo está previsto na CF/88) e legal (já que possui leis
infraconstitucionais que regram os direitos contidos na CF/88), com diálogo das fontes.
a. Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985 + Lei nº 8.078/1990):
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i. Arts. 21 da Lei nº 7.347/1985 e 90 da Lei nº 8.078/1990: pela análise dos artigos em questão é possível extrair o
princípio da integração ou interação das normas processuais coletivas;
ii. Arts. 19 da Lei nº 7.347/1985 e 90 da Lei nº 8.078/1990: pela análise dos artigos em questão é possível extrair
o princípio da primazia ou prevalência das normas processuais coletivas (há aplicação residual do CPC, mas desde
que não contrarie o sistema coletivo).
b. Diálogo das fontes: é a interação da legislação.
i. Lei das Pessoas Portadoras de Deficiência (Lei nº 7.853/1989) em seu art. 7º prevê a aplicação subsidiária da Lei
da Ação Civil Pública, que enseja a aplicação do Título III do Código de Defesa do Consumidor;
ii. Lei de Investidores do Mercado de Valores Mobiliários (Lei nº 7.913/1989) em seu art. 3º prevê a aplicação
subsidiária da Lei da Ação Civil Pública, que enseja a aplicação do Título III do Código de Defesa do Consumidor;
iii. Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/1990) em seu art. 224 prevê a aplicação subsidiária da Lei da
Ação Civil Pública, que enseja a aplicação do Título III do Código de Defesa do Consumidor;
iv. Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003) em seu art. 93 prevê a aplicação subsidiária da Lei da Ação Civil Pública,
que enseja a aplicação do Título III do Código de Defesa do Consumidor;
v. Lei do Sistema Brasileiro de Defesa de Concorrência (Lei nº 12.529/2011) em seu art. 115 prevê a aplicação
subsidiária da Lei da Ação Civil Pública, que enseja a aplicação do Título III do Código de Defesa do Consumidor;
vi. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) não prevê a aplicação da Lei da Ação Civil Pública, mas
essa questão inicialmente foi resolvida com o julgamento do Conflito de Competência nº 143.698/PR. O STJ sempre
afirmou que a ação de improbidade é uma ação civil pública. Entretanto, atualmente, a Lei de Improbidade
Administrativa reformada afirma que as ações de improbidade não são ações civis. É preciso acompanhar o que a
jurisprudência dirá a respeito.
c. Outros:
i. Legal: exemplos: o art. 3º, IX do Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei nº 13.146/2015) fala da pessoa com
mobilidade reduzida. Art. 7º, “caput” do CDC.
ii. Jurisprudencial: REsp. 1.010.834/GO – caso da bordadeira – o CDC é aplicável à relação civil.
iii. Legal: exemplos: art. 21 da LACP e art. 90 do CDC.
iv. Jurisprudencial: o STJ avaliará se é cabível o reexame necessário da Lei de Ação Popular (art. 19 da Lei
4.717/1965) para as ações de improbidade administrativa julgadas improcedentes em primeiro grau – Tema 1042.
5. Instrumentos processuais coletivos
i. Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985) + Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990):
a. Arts. 21 da Lei nº 7.347/1985 e 90 da Lei nº 8.078/1990: pela análise dos artigos em questão é possível extrair
o princípio da integração ou interação das normas processuais coletivas;
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b. Arts. 19 da Lei nº 7.347/1985 e 90 da Lei nº 8.078/1990: pela análise dos artigos em questão é possível extrair
o princípio da primazia ou prevalência das normas processuais coletivas (há aplicação residual do CPC, mas desde
que não contrarie o sistema coletivo).
ii. Ação Popular (Lei nº 4.717/1965) + CF/88 art. 5º, LXXIII.
iii. “Habeas Corpus” Coletivo: é possível, vide o caso das presidiárias gestantes – STF – HCC 143.641/SP.
iv. Mandado de Segurança Coletivo: art. 21 e parágrafo único da Lei nº 12.016/2009.
v. “Habeas Data” Coletivo: é cabível. Não há jurisprudência.
vi. Mandado de Injunção Coletivo: arts. 12 e 13 da Lei nº 13.300/2016;
vii. Outros – CPC:
• Ação de usucapião especial coletiva urbana: está prevista no art. 10 do Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257/2001;
• Ação de concessão especial coletiva para fins de moradia: está prevista no art. 2º da Medida Provisória nº
2.220/2001;
• IRDR – Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas;
• IAC – Incidente de Assunção de Competência;
• Recursos Repetitivos --> Repercussão Geral.
Objeto da Ação Civil Pública
O art. 1º, parágrafo único da Lei da Ação Civil Pública proíbe o ajuizamento de ações para discutir contribuições
previdenciárias, FGTS e tributos. Mas o STF e o STJ permitem a discussão de contribuições previdenciárias em ACP.
O STF permite ACP para discussão de FGTS (STF – RE com repercussão geral nº 643.978/SE – Tema 850). Não é
possível ajuizar ACP para discutir tributos (STF – Tema 645 – ARE 694.294/MG).
i. Legitimação Ativa:
a. Ordenamento jurídico:
O art. 18 do CPC estabelece que somente aquele que estiver autorizado por lei poderá ir a juízo pleitear direito
alheio em nome próprio:
“Art. 18. Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio,

salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico.
Parágrafo único. Havendo substituição processual, o substituído

poderá intervir como assistente litisconsorcial.”
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b. Legitimados:
Os principais legitimados estão elencados no 5º da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985) e no art. 82, III do
CDC.
“Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados
concorrentemente: (...)
III - as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta,

ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à
defesa dos interesses e direitos protegidos por este código.”
Atenção: o Procon foi incluído no rol de legitimados pelo art. 82, III do CDC.
O artigo 232 da CF também traz outros legitimados:
“Art. 232. Os índios, suas comunidades e organizações são partes

legítimas para ingressar em juízo em defesa de seus direitos e
interesses, intervindo o Ministério Público em todos os atos do
processo.”
Assim, também pode ajuizar ação civil pública, por exemplo, a comunidade indígena pataxó. Também podem
ajuizar ação civil pública os partidos políticos, a OAB, os sindicatos.
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SUMÁRIO

Em 2014, uma associação de Santa Catarina ajuizou uma ação em prol de alguns de seus associados, que deram
autorização por escrito para o ajuizamento da ação. Apenas 2 associados não deram autorização para o
ajuizamento. A associação ganhou a ação e todos foram promover a execução da decisão. O juiz federal não
permitiu a execução pelos 2 associados que não deram autorização, ao que eles argumentaram que a associação
sempre age como substituta processual, de forma que não é preciso que haja autorização expressa por parte dos
associados. O juiz federal indeferiu o pedido. O TRF reformou a decisão do juiz federal. O STF apreciou a questão
no RE 573.232/SC, com repercussão geral. O Ministro Marco Aurélio apontou a redação do artigo 5º, XXI da CF:
“XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas,

têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou
extrajudicialmente”
Assim, a associação deve fazer uma assembleia para decidir a questão ou, alternativamente, deve obter autorização
de todos os associados. Essa foi a posição que prevaleceu no STF.
EMENTA
“REPRESENTAÇÃO – ASSOCIADOS – ARTIGO 5º, INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALCANCE. O disposto no
artigo 5º, inciso XXI, da Carta da República encerra representação específica, não alcançando previsão genérica do
estatuto da associação a revelar a defesa dos interesses dos associados. TÍTULO EXECUTIVO JUDICIAL –
ASSOCIAÇÃO – BENEFICIÁRIOS. As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por
associação, é definida pela representação no processo de conhecimento, presente a autorização expressa dos
associados e a lista destes juntada à inicial.
Tema
82 - Possibilidade de execução de título judicial, decorrente de ação ordinária coletiva ajuizada por entidade
associativa, por aqueles que não conferiram autorização individual à associação, não obstante haja previsão
genérica de representação dos associados em cláusula do estatuto.
Tese
I – A previsão estatutária genérica não é suficiente para legitimar a atuação, em Juízo, de associações na defesa de
direitos dos filiados, sendo indispensável autorização expressa, ainda que deliberada em assembleia, nos termos
do artigo 5º, inciso XXI, da Constituição Federal;
II – As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, são definidas pela
representação no processo de conhecimento, limitada a execução aos associados apontados na inicial.
Obs: Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12ª Sessão Administrativa do STF, realizada em
09/12/2015.”
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(RE 573.232, Relator: RICARDO LEWANDOWSKI, Relator p/ Acórdão: MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em
14/05/2014, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-182 DIVULG 18-09-2014 PUBLIC 19-09-2014 EMENT VOL-02743-
01 PP-00001)
Por outro lado, se a associação estiver agindo em prol da coletividade, e não de seus associados, não há necessidade
de obter autorização, porque ela está atuando como substituta processual.
Se a associação ajuizar ação em prol de seus associados, ela não está atuando como substituta processual, mas a
título de representação processual, motivo pelo qual é necessária autorização expressa.
O STJ entende da mesma forma.
Uma pessoa arguiu que, inicialmente, não era associada, e entrou na associação uma semana depois do
ajuizamento da ação. O STF decidiu a questão com repercussão geral no RE 612.043/PR, afirmando que a execução
alcança apenas os associados que constaram na petição inicial, na data da propositura da ação.
EMENTA
“EXECUÇÃO – AÇÃO COLETIVA – RITO ORDINÁRIO – ASSOCIAÇÃO – BENEFICIÁRIOS. Beneficiários do título

executivo, no caso de ação proposta por associação, são aqueles que, residentes na área compreendida na
jurisdição do órgão julgador, detinham, antes do ajuizamento, a condição de filiados e constaram da lista
apresentada com a peça inicial.
Tema
499 - Limites subjetivos da coisa julgada referente à ação coletiva proposta por entidade associativa de caráter civil.
Tese
A eficácia subjetiva da coisa julgada formada a partir de ação coletiva, de rito ordinário, ajuizada por associação
civil na defesa de interesses dos associados, somente alcança os filiados, residentes no âmbito da jurisdição do
órgão julgador, que o fossem em momento anterior ou até a data da propositura da demanda, constantes da
relação jurídica juntada à inicial do processo de conhecimento.”
(RE 612.043, Relator: MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 10/05/2017, PROCESSO ELETRÔNICO
REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-229 DIVULG 05-10-2017 PUBLIC 06-10-2017)
c. Natureza jurídica:
• Substituição processual (MP);
A substituição processual é a regra.
• Representação processual;
Há representação processual excepcionalmente quando a associação ajuíza ação para defender seus associados.
• Concorrente e disjuntiva
A natureza jurídica da legitimação é concorrente e disjuntiva.
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• Concorrente: todos os legitimados podem ajuizar ação civil pública. Não há preferência entre eles até o momento
do ajuizamento da ação. Nos termos do art. 2º da Lei da ACP, aquele propuser a ação primeiro terá preferência.
“Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local

onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para
processar e julgar a causa.
Parágrafo único. A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo

para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto.”
• Disjuntiva: os legitimados atuam de maneira independente, ou seja, quando um legitimado irá ajuizar a ação, não
precisa de autorização de ninguém, não precisa comunicar a ninguém, basta simplesmente propor a ação.
Assim, o litisconsórcio ativo na ACP é facultativo. Não se pode dizer que “não há litisconsórcio ativo em ACP”.
d. Desistência ou abandono:
O art. 5º, § 3º da LACP traz o princípio da continuidade da demanda coletiva. De acordo com referido princípio, em
caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro
legitimado assumirá a titularidade ativa.
“§ 3º Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por

assumirá a titularidade ativa.”
Se o abandono da ação for fundado, ninguém precisa assumir o polo ativo, nem mesmo o MP. Por exemplo, a
associação pode desistir da ação civil pública se surgir um entendimento firmado em recurso repetitivo que é
contrário ao que se busca na ação.
O MP é intimado pessoalmente sobre a desistência ou o abandono, e para os outros legitimados o juiz publica um
edital.
Em caso de abandono ou desistência, o juiz não poderá aplicar o art. 485 do CPC, pois ele é aplicado de forma
subsidiária e desde que não contrarie o sistema coletivo.
e. Legitimados:
Os legitimados abaixo listados atuarão como substitutos processuais.
É importante mencionar que o regime de substituição processual também é conhecido como legitimação
extraordinária, pois o interessado vai a juízo para discutir direitos de terceiros.
• Ministério Público: art. 5º, I da Lei da ACP
“Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à

função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis.”
“Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: (...)
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IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que
compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação
judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.”
Se houver relevância social, o MP pode defender direitos individuais homogêneos.
Uma pessoa de 35 anos que precisa de um medicamento pode ser representada pelo MP, sem que seja criança,
idoso, deficiente etc. É um interesse social indisponível. O MP ajuíza ação civil pública, e não ação individual. Há
recursos repetitivos a respeito e decisões do STF com repercussão geral.
• Defensoria Pública: art. 5º, II da Lei da ACP
Quando a Defensoria Pública foi acrescentada como legitimada a ajuizar ação civil pública, foi ajuizada a ADI 3943,
para que se declarasse que a Defensoria não pode apresentar pedidos difusos, porque eles beneficiam a
coletividade, que abrange pessoas necessitadas e não necessitadas (e a Defensoria só pode representar os
necessitados).
Na sequência, a Defensoria mudou a Lei nº 80/1994 para constar que a Defensoria pode ajuizar ação civil pública
em defesa de direitos difusos, desde que entre os titulares haja necessitados. Assim, o STF julgou a ADI nesse
sentido.
EMENTA
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA AJUIZAR AÇÃO
CIVIL PÚBLICA (ART. 5º, INC. II, DA LEI N. 7.347/1985, ALTERADO PELO ART. 2º DA LEI N. 11.448/2007). TUTELA DE
INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS (COLETIVOS STRITO SENSU E DIFUSOS) E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. DEFENSORIA
PÚBLICA: INSTITUIÇÃO ESSENCIAL À FUNÇÃO JURISDICIONAL. ACESSO À JUSTIÇA. NECESSITADO: DEFINIÇÃO
SEGUNDO PRINCÍPIOS HERMENÊUTICOS GARANTIDORES DA FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO E DA MÁXIMA
EFETIVIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS: ART. 5º, INCS. XXXV, LXXIV, LXXVIII, DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. INEXISTÊNCIA DE NORMA DE EXCLUSIVIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO PELO RECONHECIMENTO DA
LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.”
(ADI 3943, Relatora: CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 07/05/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-154
DIVULG 05-08-2015 PUBLIC 06-08-2015 RTJ VOL-00236-01 PP-00009)
A Defensoria teve sua legitimação negada em um caso em que o preço do plano de saúde de idosos foi dobrado de
R$ 2.000,00 para R$ 4.000,00. A questão foi julgada no EREsp. 1.192.577/RS, no qual se decidiu que a Defensoria
não defende somente os hipossuficientes econômicos, mas também os hipossuficientes jurídicos, como os idosos
e as pessoas com deficiência.
Os embargos de divergência são usados para uniformizar a jurisprudência do Tribunal.
EMENTA
“EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO RECURSO ESPECIAL NOS EMBARGOS INFRINGENTES. PROCESSUAL CIVIL.

LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM FAVOR DE IDOSOS.
PLANO DE SAÚDE. REAJUSTE EM RAZÃO DA IDADE TIDO POR ABUSIVO. TUTELA DE INTERESSES INDIVIDUAIS
HOMOGÊNEOS. DEFESA DE NECESSITADOS, NÃO SÓ OS CARENTES DE RECURSOS ECONÔMICOS, MAS TAMBÉM OS
HIPOSSUFICIENTES JURÍDICOS. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA ACOLHIDOS.
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1. Controvérsia acerca da legitimidade da Defensoria Pública para propor ação civil pública em defesa de direitos
individuais homogêneos de consumidores idosos, que tiveram seu plano de saúde reajustado, com arguida
abusividade, em razão da faixa etária.
2. A atuação primordial da Defensoria Pública, sem dúvida, é a assistência jurídica e a defesa dos necessitados
econômicos, entretanto, também exerce suas atividades em auxílio a necessitados jurídicos, não necessariamente
carentes de recursos econômicos, como é o caso, por exemplo, quando exerce a função do curador especial,
previsto no art. 9.º, inciso II, do Código de Processo Civil, e do defensor dativo no processo penal, conforme consta
no art. 265 do Código de Processo Penal.
3. No caso, o direito fundamental tutelado está entre os mais importantes, qual seja, o direito à saúde. Ademais, o
grupo de consumidores potencialmente lesado é formado por idosos, cuja condição de vulnerabilidade já é
reconhecida na própria Constituição Federal, que dispõe no seu art. 230, sob o Capítulo VII do Título VIII ("Da
Família, da Criança, do Adolescente, do Jovem e do Idoso"): "A família, a sociedade e o Estado têm o dever de
amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar
e garantindo-lhes o direito à vida."
4. "A expressão 'necessitados' (art. 134, caput, da Constituição), que qualifica, orienta e enobrece a atuação da
Defensoria Pública, deve ser entendida, no campo da Ação Civil Pública, em sentido amplo, de modo a incluir, ao
lado dos estritamente carentes de recursos financeiros - os miseráveis e pobres -, os hipervulneráveis (isto é, os
socialmente estigmatizados ou excluídos, as crianças, os idosos, as gerações futuras), enfim todos aqueles que,
como indivíduo ou classe, por conta de sua real debilidade perante abusos ou arbítrio dos detentores de poder
econômico ou político, 'necessitem' da mão benevolente e solidarista do Estado para sua proteção, mesmo que
contra o próprio Estado. Vê-se, então, que a partir da ideia tradicional da instituição forma-se, no Welfare State,
um novo e mais abrangente círculo de sujeitos salvaguardados processualmente, isto é, adota-se uma compreensão
de minus habentes impregnada de significado social, organizacional e de dignificação da pessoa humana" (REsp
1.264.116/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/10/2011, DJe 13/04/2012).
5. O Supremo Tribunal Federal, a propósito, recentemente, ao julgar a ADI 3943/DF, em acórdão ainda pendente
de publicação, concluiu que a Defensoria Pública tem legitimidade para propor ação civil pública, na defesa de
interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, julgando improcedente o pedido de declaração de
inconstitucionalidade formulado contra o art. 5.º, inciso II, da Lei n.º 7.347/1985, alterada pela Lei n.º 11.448/2007
("Art. 5.º - Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: ... II - a Defensoria Pública").
6. Embargos de divergência acolhidos para, reformando o acórdão embargado, restabelecer o julgamento dos
embargos infringentes prolatado pelo Terceiro Grupo Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul,
que reconhecera a legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar a ação civil pública em questão.”
(EREsp n. 1.192.577/RS, relatora Ministra Laurita Vaz, Corte Especial, julgado em 21/10/2015, DJe de 13/11/2015.)
Dispõe o artigo 134 da CF:
“Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à

função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e
instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação
jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os
graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de
forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV
do art. 5º desta Constituição Federal.”
Os “necessitados” referidos no artigo não são apenas os necessitados do ponto de vista econômico.
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• União, Estados, Distrito Federal, Municípios: art. 5º, III da Lei da ACP
Anteriormente, os entes federados somente provocavam o MP para que ajuizasse as ações. Até que o MP passou
a ajuizar as ações também contra o Estado e o Município, que não agiam para impedir as violações de direitos (os
loteamentos irregulares, por exemplo). A Fazenda Pública passou a ser condenada. Em função disso, nos últimos
anos, os Estados e os Municípios passaram a ajuizar ações civis públicas também.
• Fundações, Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista: art. 5º, IV da Lei da ACP
O PROCON é uma fundação pública.
Autarquias: ANAC, ANEEL, ANA, ANS etc. ajuízam ações civis públicas.
Há diversas autarquias estaduais que ajuízam ações civil públicas também. Em São Paulo, a CETESB e a SABESP são
sociedades de economia mista e ajuízam ações civis públicas.
As fundações, autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, para ajuizar ações civis públicas,
devem ter pertinência temática, conforme o REsp 1.978.138.
EMENTA
“PROCESSUAL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA INDIRETA. FUNDAÇÃO PÚBLICA. REPRESENTATIVIDADE ADEQUADA. NECESSIDADE. RECURSO PROVIDO.
1. Da mesma forma que as associações, as pessoas jurídicas da administração pública indireta, para que sejam
consideradas parte legítima no ajuizamento de ação civil pública, devem demonstrar, dentre outros, o requisito da
pertinência temática entre suas finalidades institucionais e o interesse tutelado na demanda coletiva.
2. Recurso especial provido para extinguir o processo sem julgamento de mérito, ante a ausência de legitimidade
ativa ad causam da fundação pública.”
(REsp. n. 1.978.138/SP, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 22/3/2022, DJe de
1/4/2022.)
Uma autarquia ligada à saúde não pode ajuizar ação civil pública relacionada à aviação civil, por exemplo.
• Associações Civis
Trata-se da hipótese de atuação da associação na condição de substituta processual, como legitimada

extraordinária, e não na condição de representante dos associados.
Para que as associações possam propor ação civil pública é necessário que elas tenham a representatividade
adequada = pré-constituição (a associação deve estar constituída há pelo menos 1 ano) + pertinência temática (ela
precisa defender um tema que esteja dentro de suas finalidades institucionais).
“Art. 5º (...):
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turístico e paisagístico. (...)
§ 4. O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz,

quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou
característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser
protegido.”
Atenção: o requisito da pré-constituição pode ser dispensado pelo juiz, mas a pertinência temática não.
Uma associação que defende o consumidor não pode ajuizar uma ação civil pública relativa a tema ambiental.
ii. Litisconsórcio e assistência
O legitimado ativo pode ajuizar ação sozinho. Ele não precisa da autorização de ninguém. O litisconsórcio ativo é
facultativo.
• Litisconsórcio ativo: sempre será facultativo e pode ser inicial (desde o início, dois ou mais legitimados ingressam
com uma ação) ou ulterior (se houver o aditamento do pedido ou da causa de pedir por um segundo legitimado)
A associação pode apresentar uma petição inicial de uma ação civil pública que não está muito bem feita, e o MP
pode fazer um aditamento, por exemplo, caso em que o MP se torna litisconsorte ativo ulterior. O MP atuaria
apenas como fiscal da lei, mas se torna litisconsorte ativo.
Art. 5º, § 2º e § 5º da Lei da ACP.
“Art. 5º (...):
§ 2º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas

nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer
das partes. (...)
§ 5º Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios

interesses e direitos de que cuida esta lei.”
Atenção: é importante que o aditamento seja feito antes da citação do réu, pois assim não haverá necessidade de
concordância do réu.
O MP não pode aditar quando quiser, devendo observar os limites impostos pelo artigo 329 do CPC:
“Art. 329. O autor poderá:
I - até a citação, aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir,

independentemente de consentimento do réu;”
É possível aditar o pedido até o saneador, mas com a concordância do réu. E o réu nunca concordará com o
aditamento.
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Não é só o MP que pode fazer o aditamento, mas qualquer legitimado. Todavia, na prática, apenas o MP adita as
petições iniciais de outros legitimados.
• Assistência litisconsorcial: um legitimado ingressa na ação que o outro legitimado propôs, sem que seja feito o
aditamento do pedido ou da causa de pedir. O assistente litisconsorcial poderá ingressar na ação até o trânsito em
julgado.
Isso é autorizado pelo artigo 5º, § 2º da Lei da ACP.
O assistente litisconsorcial tem os mesmos poderes que o litisconsorte. A única diferença é que o litisconsorte
interferiu no pedido inicial, e o assistente litisconsorcial não o fez.
• Ministério Público: se não for o autor da ação civil pública, atuará como fiscal da ordem jurídica.
“Art. 5º (...):
§ 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte,

atuará obrigatoriamente como fiscal da lei.”
Atenção: o MP não pode ser assistente litisconsorcial, pois nos termos do art. 179 do CPC ele é o último a falar nos
autos:
“Art. 179. Nos casos de intervenção como fiscal da ordem jurídica, o

Ministério Público:
I - terá vista dos autos depois das partes, sendo intimado de todos os
atos do processo;
II - poderá produzir provas, requerer as medidas processuais

pertinentes e recorrer.”
Quando o MP atua como fiscal da ordem jurídica, ele pode se posicionar a favor do autor ou contra o autor.
• Indivíduo lesado: poderá ingressar no polo ativo da ação civil pública, mas apenas nos termos do art. 94 do CDC.
“Art. 94. Proposta a ação, será publicado edital no órgão oficial, a fim
de que os interessados possam intervir no processo como
litisconsortes, sem prejuízo de ampla divulgação pelos meios de
comunicação social por parte dos órgãos de defesa do consumidor.”
A ação referida nesse artigo é aquela que tutela um direito individual homogêneo. Os interessados do art. 94 do
CDC são as vítimas.
Atenção: a lei fala em “litisconsorte”, de forma que em provas objetivas devemos considerar essa redação. Mas o
certo era a lei ter escrito “assistente litisconsorcial”, porque esses indivíduos não aditam o pedido inicial, não
podendo modificar o pedido ou a causa de pedir. Devemos sustentar esse entendimento em provas discursivas.
iii. Legitimação passiva
• Quando se estabelece o polo passivo, se define competência
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Em regra, a competência será definida no momento da formação do polo passivo da ação, pois, a depender do ente
que comporá o polo passivo, a ação será distribuída na esfera estadual ou federal.
Se a ação é ajuizada contra o plano de saúde e a ANS, ela deve ser proposta na esfera federal. Nesse caso, o MP
Estadual não pode ajuizar a ação sozinho, mas em litisconsórcio ativo com o MP Federal.
“Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação

cautelar: (...)
§ 5.° Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios

interesses e direitos de que cuida esta lei.”
No caso de Mariana, o MP de Minas Gerais e do Espírito Santo ajuizaram ação juntos, porque a área afetada pelo
desastre ambiental abrangia os dois Estados.
Súmula nº 150 do STJ:
“Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse

jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas
autarquias ou empresas públicas.”
Se uma autarquia diz no processo que tem interesse na causa, o juiz estadual deve remeter o processo à Justiça
Federal, porque é essa Justiça que decidirá a respeito.
• Legitimados: podem ser definidos pela legislação e pela jurisprudência.
Exemplos:
✓ Serviços de saúde e medicamentos: nos termos do art. 196 da CF/88 e do art. 2º da Lei 8.080/1990, a
responsabilidade sobre serviços de saúde e medicamentos será solidária entre os entes federados. Pode-se
escolher quem comporá o polo passivo.
STF, RE com repercussão geral 855.178/SE, julgado em 05/03/2015. Embargos de Declaração julgados em
22/05/2019 (tema 793).
Os entes federativos respondem solidariamente nas demandas referentes à saúde. Assim, é possível escolher
contra quem ajuizar a demanda, isoladamente ou em conjunto (União, Estados, DF e/ou Municípios).
EMENTA
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO.

RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE
JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado,
porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um
deles, isoladamente, ou conjuntamente.
Tema
793 - Responsabilidade solidária dos entes federados pelo dever de prestar assistência à saúde.
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Tese
O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade
solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente.
Observação: Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12ª Sessão Administrativa do STF, realizada
em 09/12/2015.”
(RE 855178 RG, Relator: LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 05/03/2015, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO
GERAL - MÉRITO DJe-050 DIVULG 13-03-2015 PUBLIC 16-03-2015)
EMENTA
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM

REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE.
DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS
PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere
no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser
composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.
2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios
constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras
de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.
3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser
propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes.
4. Embargos de declaração desprovidos.
Tema
793 - Responsabilidade solidária dos entes federados pelo dever de prestar assistência à saúde.
Tese
Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas
prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete
à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o
ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.”
(RE 855178 ED, Relator: LUIZ FUX, Relator p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 23/05/2019,
PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-090 DIVULG 15-04-2020 PUBLIC 16-04-2020)
Por exemplo: o promotor estadual move uma ação contra o Estado e o Município na área da saúde. O Município
alega que, pelas regras de hierarquização, o serviço X, que está sendo pedido pelo MP, é prestado pelo Estado,
conforme as normas do SUS. Na sentença, o juiz manda o Estado prestar o serviço, cumprindo o trecho “compete
à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências”.
Se o serviço deve ser prestado pelo Estado, e o MP ajuizou ação somente contra o Município, o Município pode
pedir o chamamento ao processo do Estado?
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Não. Não cabe chamamento ao processo de outro ente federado, conforme o entendimento firmado em recurso
repetitivo no REsp. nº 1.203.244/SC.
Como não cabe o chamamento ao processo, o julgado anterior afirma que “compete à autoridade judicial (...)
determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. Assim, o juiz determina que o Estado faça o
ressarcimento para o Município.
EMENTA
“PROCESSUAL CIVIL. MATÉRIA REPETITIVA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ 8/2008. RECURSO
REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. AÇÃO
MOVIDA CONTRA O ESTADO. CHAMAMENTO DA UNIÃO AO PROCESSO. ART. 77, III, DO CPC. DESNECESSIDADE.
Controvérsia submetida ao rito do art. 543-C do CPC.
1. O chamamento ao processo da União com base no art. 77, III, do CPC, nas demandas propostas contra os demais
entes federativos responsáveis para o fornecimento de medicamentos ou prestação de serviços de saúde, não é
impositivo, mostrando-se inadequado opor obstáculo inútil à garantia fundamental do cidadão à saúde.
Precedentes do STJ.
2. A Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal entende que "o recebimento de medicamentos pelo Estado é
direito fundamental, podendo o requerente pleiteá-los de qualquer um dos entes federativos, desde que
demonstrada sua necessidade e a impossibilidade de custeá-los com recursos próprios", e "o ente federativo deve
se pautar no espírito de solidariedade para conferir efetividade ao direito garantido pela Constituição, e não criar
entraves jurídicos para postergar a devida prestação jurisdicional", razão por que "o chamamento ao processo da
União pelo Estado de Santa Catarina revela-se medida meramente protelatória que não traz nenhuma utilidade ao
processo, além de atrasar a resolução do feito, revelando-se meio inconstitucional para evitar o acesso aos
remédios necessários para o restabelecimento da saúde da recorrida" (RE 607.381 AgR, Relator Ministro Luiz Fux,
Primeira Turma, DJ 17.6.2011). Caso concreto.
3. Na hipótese dos autos, o acórdão recorrido negou o chamamento ao processo da União, o que está em sintonia
com o entendimento aqui fixado.
4. Recurso Especial não provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 8/2008.”
(REsp n. 1.203.244/SC, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 9/4/2014, DJe de
17/6/2014.)
Há algum caso em que obrigatoriamente um ente federado deve estar no polo passivo?
Sim. Há uma exceção. Quando se tratar de medicamento não registrado na ANVISA, a demanda deve ser proposta
obrigatoriamente contra a União.
✓ Relação de consumo: a responsabilidade será objetiva e solidária, como regra, portanto, pode-se escolher quem
comporá o polo passivo.
Apenas o profissional liberal tem responsabilidade subjetiva.
O artigo 7º, parágrafo único do CDC dispõe:
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“Art. 7° Os direitos previstos neste código não excluem outros
decorrentes de tratados ou convenções internacionais de que o Brasil
seja signatário, da legislação interna ordinária, de regulamentos
expedidos pelas autoridades administrativas competentes, bem como
dos que derivem dos princípios gerais do direito, analogia, costumes e
equidade.
Parágrafo único. Tendo mais de um autor a ofensa, todos responderão

solidariamente pela reparação dos danos previstos nas normas de
consumo.”
✓ Meio ambiente: quando se tratar de dano ambiental, o art. 14, § 1º da Lei nº 6.938/1981 determina que há
responsabilidade objetiva e solidária:
“Art 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação

federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas
necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos
causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os
transgressores: (...)
§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é

o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a
Se há 4 causadores de um dano ambiental, a ação pode ser ajuizada contra qualquer um deles ou contra todos eles,
conforme o artigo 275 do CC:
“Art. 275. O credor tem direito a exigir e receber de um ou de alguns

dos devedores, parcial ou totalmente, a dívida comum; se o
pagamento tiver sido parcial, todos os demais devedores continuam
obrigados solidariamente pelo resto.
Parágrafo único. Não importará renúncia da solidariedade a

propositura de ação pelo credor contra um ou alguns dos devedores.”
Contudo, nos termos do art. 88 do CDC, não caberá denunciação da lide e, nos termos do art. 101, II do CDC, não
caberá chamamento ao processo.
O Título III do CDC, que abrange os artigos 88 e 101, inciso II, não se aplica somente às demandas consumeristas,
mas a todas as ações civis públicas.
“Art. 88. Na hipótese do art. 13, parágrafo único deste código, a ação
de regresso poderá ser ajuizada em processo autônomo, facultada a
possibilidade de prosseguir-se nos mesmos autos, vedada a
denunciação da lide.”
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“Art. 101. Na ação de responsabilidade civil do fornecedor de produtos
e serviços, sem prejuízo do disposto nos Capítulos I e II deste título,
serão observadas as seguintes normas:
I - a ação pode ser proposta no domicílio do autor;
II - o réu que houver contratado seguro de responsabilidade poderá

chamar ao processo o segurador, vedada a integração do contraditório
pelo Instituto de Resseguros do Brasil. Nesta hipótese, a sentença que
julgar procedente o pedido condenará o réu nos termos do art. 80 do
Código de Processo Civil. Se o réu houver sido declarado falido, o
síndico será intimado a informar a existência de seguro de
responsabilidade, facultando-se, em caso afirmativo, o ajuizamento de
ação de indenização diretamente contra o segurador, vedada a
denunciação da lide ao Instituto de Resseguros do Brasil e dispensado
o litisconsórcio obrigatório com este.”
✓ Improbidade administrativa: de acordo com o entendimento do STJ, em caso de improbidade administrativa, é

possível que o polo passivo seja composto apenas pelo agente público (caso em que haverá litisconsórcio
facultativo), mas não é possível que o polo passivo seja composto apenas pelo terceiro, que foi partícipe na
improbidade administrativa (nesse caso há litisconsórcio necessário, pois o agente público deverá estar no polo
passivo também).
• Desconsideração da personalidade jurídica: nos termos do art. 28 do CDC e do art. 4º da Lei de Crimes
Ambientais, é possível a desconsideração da personalidade jurídica na ação civil pública. Ao CDC e à Lei de Crimes
Ambientais aplica-se a Teoria Menor da desconsideração da personalidade jurídica, para a qual basta a insolvência,
dispensado o abuso da personalidade jurídica.
“Art. 28. O juiz poderá desconsiderar a personalidade jurídica da

sociedade quando, em detrimento do consumidor, houver abuso de
direito, excesso de poder, infração da lei, fato ou ato ilícito ou violação
dos estatutos ou contrato social. A desconsideração também será
efetivada quando houver falência, estado de insolvência,
encerramento ou inatividade da pessoa jurídica provocados por má
administração. (...)
§ 5° Também poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que

sua personalidade for, de alguma forma, obstáculo ao ressarcimento
de prejuízos causados aos consumidores.”
“Art. 4º Poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua

personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à
qualidade do meio ambiente.”
Atenção: a Teoria Maior da desconsideração da personalidade jurídica é aquela prevista no art. 50 do CC. Ela exige,
além da insolvência, desvio de finalidade ou confusão patrimonial.
“Art. 50. Em caso de abuso da personalidade jurídica, caracterizado

pelo desvio de finalidade ou pela confusão patrimonial, pode o juiz, a
requerimento da parte, ou do Ministério Público quando lhe couber
intervir no processo, desconsiderá-la para que os efeitos de certas e
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determinadas relações de obrigações sejam estendidos aos bens
particulares de administradores ou de sócios da pessoa jurídica
beneficiados direta ou indiretamente pelo abuso.
§ 1º Para os fins do disposto neste artigo, desvio de finalidade é a

utilização da pessoa jurídica com o propósito de lesar credores e para
a prática de atos ilícitos de qualquer natureza.
§ 2º Entende-se por confusão patrimonial a ausência de separação de

fato entre os patrimônios, caracterizada por:
I - cumprimento repetitivo pela sociedade de obrigações do sócio ou

do administrador ou vice-versa;
II - transferência de ativos ou de passivos sem efetivas

contraprestações, exceto os de valor proporcionalmente
insignificante; e
III - outros atos de descumprimento da autonomia patrimonial.
§ 3º O disposto no caput e nos §§ 1º e 2º deste artigo também se

aplica à extensão das obrigações de sócios ou de administradores à
pessoa jurídica.
§ 4º A mera existência de grupo econômico sem a presença dos

requisitos de que trata o caput deste artigo não autoriza a
desconsideração da personalidade da pessoa jurídica.
§ 5º Não constitui desvio de finalidade a mera expansão ou a alteração

da finalidade original da atividade econômica específica da pessoa
jurídica.”
REsp. 279.273/SP
EMENTA
“Responsabilidade civil e Direito do consumidor. Recurso especial. Shopping Center de Osasco-SP. Explosão.
Consumidores. Danos materiais e morais. Ministério Público. Legitimidade ativa. Pessoa jurídica. Desconsideração.
Teoria maior e teoria menor. Limite de responsabilização dos sócios. Código de Defesa do Consumidor. Requisitos.
Obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados aos consumidores. Art. 28, § 5º.
- Considerada a proteção do consumidor um dos pilares da ordem econômica, e incumbindo ao Ministério Público
a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, possui o
Órgão Ministerial legitimidade para atuar em defesa de interesses individuais homogêneos de consumidores,
decorrentes de origem comum.
- A teoria maior da desconsideração, regra geral no sistema jurídico brasileiro, não pode ser aplicada com a mera
demonstração de estar a pessoa jurídica insolvente para o cumprimento de suas obrigações. Exige-se, aqui, para
além da prova de insolvência, ou a demonstração de desvio de finalidade (teoria subjetiva da desconsideração), ou
a demonstração de confusão patrimonial (teoria objetiva da desconsideração).
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- A teoria menor da desconsideração, acolhida em nosso ordenamento jurídico excepcionalmente no Direito do
Consumidor e no Direito Ambiental, incide com a mera prova de insolvência da pessoa jurídica para o pagamento
de suas obrigações, independentemente da existência de desvio de finalidade ou de confusão patrimonial.
- Para a teoria menor, o risco empresarial normal às atividades econômicas não pode ser suportado pelo terceiro
que contratou com a pessoa jurídica, mas pelos sócios e/ou administradores desta, ainda que estes demonstrem
conduta administrativa proba, isto é, mesmo que não exista qualquer prova capaz de identificar conduta culposa
ou dolosa por parte dos sócios e/ou administradores da pessoa jurídica.
- A aplicação da teoria menor da desconsideração às relações de consumo está calcada na exegese autônoma do §
5º do art. 28, do CDC, porquanto a incidência desse dispositivo não se subordina à demonstração dos requisitos
previstos no caput do artigo indicado, mas apenas à prova de causar, a mera existência da pessoa jurídica, obstáculo
ao ressarcimento de prejuízos causados aos consumidores.
- Recursos especiais não conhecidos.”
(REsp n. 279.273/SP, relator Ministro Ari Pargendler, relatora para acórdão Ministra Nancy Andrighi, Terceira
Turma, julgado em 4/12/2003, DJ de 29/3/2004, p. 230.)
Observação: o art. 134, § 2º do CPC traz uma hipótese em que é possível dispensar a instauração de incidente de
desconsideração da personalidade jurídica. Isso ocorre quando o pedido de desconsideração é formulado logo na
petição inicial.
“Art. 134. O incidente de desconsideração é cabível em todas as fases

do processo de conhecimento, no cumprimento de sentença e na
execução fundada em título executivo extrajudicial. (...)
§ 2º Dispensa-se a instauração do incidente se a desconsideração da

personalidade jurídica for requerida na petição inicial, hipótese em
que será citado o sócio ou a pessoa jurídica.”
Por exemplo, se o membro do MP já verifica no inquérito civil, antes de ajuizar a ação, que a empresa não tem
condições de pagar o débito, ele já pede a desconsideração da personalidade jurídica na petição inicial, e os sócios
da pessoa jurídica são citados como réus.
• Legitimados ativos no polo passivo
Quem é legitimado ativo para a ação civil pública pode ser incluído no polo passivo?
Sim, desde que ele seja responsável pelo fato.
Isso pode ocorrer quando os legitimados forem responsáveis pelo fato, quando houver falta de medicamentos, em
ação rescisória, em ação anulatória de TAC, em embargos de terceiro etc.
Exemplo: há um loteamento clandestino na cidade. A empresa que o fez será colocada no polo passivo. Se o
Município se omitiu, ele pode ser colocado no polo passivo também. Assim, o Município é legitimado ativo para a
ação civil pública e também pode ser incluído no polo passivo.
Na ação anulatória do TAC, o autor da ação é quem causou o dano, e o réu é quem celebrou o TAC, tal como o MP
ou o Estado, por exemplo.
Na aula que vem estudaremos causa de pedir e pedido, provas e perícia, e competência.
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SUMÁRIO

v. Legitimação passiva
Quando o MP ajuíza uma ação de demolição de construções de um loteamento clandestino, e recuperação

ambiental da área, os adquirentes e ocupantes de lotes nunca são colocados no polo passivo, porque não é possível
citar todos. Durante um tempo, o STJ entendia que era preciso trazer os adquirentes e ocupantes ao polo passivo.
Há casos em que há 4.000 pessoas a citar. Alguns falecem e é preciso trazer os sucessores. Alguns vendem o lote e
é preciso citar os novos adquirentes.
O MP defendia que, se é preciso citar, a citação será feita daqueles que forem encontrados no local quando o Oficial
de Justiça comparecer. O restante seria citado por edital. O MP sugeriu que se chamasse a Defensoria Pública para
atuar por aquelas pessoas, que geralmente eram hipossuficientes, porque se trata de loteamento clandestino.
O STJ mudou seu posicionamento nos últimos anos, passando a entender que não é necessário trazer os
adquirentes e ocupantes de lotes ao polo passivo.
O pedido está sendo feito contra os loteadores (e às vezes contra o Município, que não controlou o loteamento), e
não contra os adquirentes e ocupantes de lotes. Assim, um dos pedidos da ação civil pública é que os loteadores
sejam condenados a indenizar totalmente os adquirentes e ocupantes de lotes.
Se o Município é colocado no polo passivo, pede-se que o Município inclua essas pessoas em programas municipais
de moradia. Assim, os adquirentes e ocupantes de lotes estão protegidos por diversos pedidos.
iv. Causa de pedir e pedido
A causa de pedir e o pedido são a parte mais importante da ação civil pública.
Causa de pedir
A causa de pedir são os fatos e os fundamentos jurídicos do pedido. A narrativa fática deve ser sucinta, mas
exauriente. Ela deve ser suficiente. Devem ser apresentados todos os fatos ocorridos ao longo do tempo, em uma
narrativa cronológica.
O STJ entende que os pedidos feitos na petição inicial devem ser lidos de acordo com a causa de pedir.
Exemplo: caso de um Vereador que era candidato a Prefeito, estava em campanha política e prometeu ao povo que
eles poderiam ocupar a mata, e se ele fosse eleito Prefeito, ele iria regularizar a ocupação. Ele foi eleito. Mas era
um local protegido ambientalmente. Havia improbidade administrativa, responsabilidade ambiental, questões
urbanísticas e uso de verbas de forma indevida para permitir que as pessoas ficassem lá. Havia questões
consumeristas referentes à venda de lotes pelos loteadores. Tudo isso deve ser resolvido em uma única ação.
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Com relação à fundamentação jurídica, é importante que sejam indicados os artigos de lei que embasam a tese. É
preciso indicar os artigos de lei, a despeito dos brocardos da mihi factum, dabo tibi jus (dá-me os fatos, que te darei
o direito) e iura novit curia (o juiz conhece o direito). Do contrário, se não houver menção ao artigo, não será
possível prequestionar as matérias julgadas para a posterior interposição de recurso especial e de recurso
extraordinário.
Quando a parte indica os artigos, ela está provocando o Judiciário a fazer o prequestionamento. É preciso opor
embargos de declaração para indicar os artigos que se quer prequestionar, nos termos do artigo 1.025 do CPC,
operando-se o prequestionamento ficto.
“Art. 1.025. Consideram-se incluídos no acórdão os elementos que o

embargante suscitou, para fins de pré-questionamento, ainda que os
embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o
tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou
obscuridade.”
Desde a petição inicial é preciso indicar os artigos de lei aplicáveis, tanto da Constituição quanto da lei federal. O
STJ não analisa afronta a lei local.
Também é preciso se atentar ao disposto no artigo 332 do CPC:
“Art. 332. Nas causas que dispensem a fase instrutória, o juiz,

independentemente da citação do réu, julgará liminarmente
improcedente o pedido que contrariar:
I - enunciado de súmula do Supremo Tribunal Federal ou do Superior

Tribunal de Justiça;
II - acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior

Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;
III - entendimento firmado em incidente de resolução de demandas

repetitivas ou de assunção de competência;
IV - enunciado de súmula de tribunal de justiça sobre direito local. (...)”
A causa de pedir e o pedido não podem contrariar entendimento vinculante.
Pedido
• O pedido deve ser certo e determinado: arts. 322 e 324 do CPC:
“Art. 322. O pedido deve ser certo.
§ 1º Compreendem-se no principal os juros legais, a correção

monetária e as verbas de sucumbência, inclusive os honorários
advocatícios.
§ 2º A interpretação do pedido considerará o conjunto da postulação

e observará o princípio da boa-fé.”
“Art. 324. O pedido deve ser determinado.
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§ 1º É lícito, porém, formular pedido genérico:
I - nas ações universais, se o autor não puder individuar os bens

demandados;
II - quando não for possível determinar, desde logo, as consequências

do ato ou do fato;
III - quando a determinação do objeto ou do valor da condenação

depender de ato que deva ser praticado pelo réu.
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se à reconvenção.”
• Pedido genérico: o pedido pode ser genérico, conforme o art. 324, §1º do CPC. Na ação civil pública, o pedido
deve ser genérico quando se tratar de direito individual homogêneo. Por essa razão, a condenação também será
genérica, conforme o art. 95 do CDC.
“Art. 95. Em caso de procedência do pedido, a condenação será

genérica, fixando a responsabilidade do réu pelos danos causados.”
O pedido individual homogêneo é aquele inspirado pelas class actions dos Estados Unidos. Pede-se a condenação
do réu à obrigação de indenizar todos os danos causados aos lesados pelo fato. Quem são os lesados e quais os
prejuízos que eles sofreram será conhecido apenas na fase de execução.
Artigo 324, § 1º, II do CPC: é lícito formular pedido genérico quando não for possível determinar, desde logo, as
consequências do ato ou do fato. Nas ações ambientais, pede-se a condenação do réu à obrigação de reparar
integralmente o dano causado, adotando as medidas necessárias.
Não se deve indicar, no pedido, quais as medidas que o réu deverá adotar para reparar o dano. Uma ação civil
pública ambiental pode demorar 20 anos para terminar. 20 anos depois, a área estará em uma situação diferente.
Na execução, pede-se para o réu apresentar um projeto para reparação do dano ambiental. O MP encaminha o
projeto para o órgão ambiental e pergunta se as medidas propostas são suficientes para reparar integralmente o
dano atual. Se a resposta for positiva, pede-se o cumprimento do projeto. Se a resposta for negativa, o órgão
ambiental deve indicar quais são as medidas necessárias.
• Cumulação de pedidos: é possível nos termos do art. 3º da Lei da ACP.
“Art. 3º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro

ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.”
Havia uma polêmica com relação à possibilidade de se cumular o pedido de condenação em dinheiro com o pedido
de cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, em função da conjunção alternativa “ou”. O STJ pacificou a
questão no REsp. 605.323/MG, decidindo pela possibilidade de cumulação de pedidos, lendo-se “ou” como “e”. Do
contrário, não há proteção integral, principalmente no direito ambiental.
EMENTA
“PROCESSO CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA TUTELA DO MEIO AMBIENTE. OBRIGAÇÕES DE
FAZER, DE NÃO FAZER E DE PAGAR QUANTIA. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS ART. 3º DA LEI 7.347/85.
INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA. ART. 225, § 3º, DA CF/88, ARTS. 2º E 4º DA LEI 6.938/81, ART. 25, IV, DA LEI 8.625/93
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E ART. 83 DO CDC. PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO, DO POLUIDOR-PAGADOR E DA REPARAÇÃO INTEGRAL.
1. O sistema jurídico de proteção ao meio ambiente, disciplinado em normas constitucionais (CF, art. 225, § 3º) e
infraconstitucionais (Lei 6.938/81, arts. 2º e 4º), está fundado, entre outros, nos princípios da prevenção, do
poluidor-pagador e da reparação integral. Deles decorrem, para os destinatários (Estado e comunidade), deveres e
obrigações de variada natureza, comportando prestações pessoais, positivas e negativas (fazer e não fazer), bem
como de pagar quantia (indenização dos danos insuscetíveis de recomposição in natura), prestações essas que não
se excluem, mas, pelo contrário, se cumulam, se for o caso.
2. A ação civil pública é o instrumento processual destinado a propiciar a tutela ao meio ambiente (CF, art. 129, III).
Como todo instrumento, submete-se ao princípio da adequação, a significar que deve ter aptidão suficiente para
operacionalizar, no plano jurisdicional, a devida e integral proteção do direito material. Somente assim será
instrumento adequado e útil.
3. É por isso que, na interpretação do art. 3º da Lei 7.347/85 ("A ação civil poderá ter por objeto a condenação em
dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer"), a conjunção ‘ou’ deve ser considerada com o
sentido de adição (permitindo, com a cumulação dos pedidos, a tutela integral do meio ambiente) e não o de
alternativa excludente (o que tornaria a ação civil pública instrumento inadequado a seus fins). É conclusão imposta,
outrossim, por interpretação sistemática do art. 21 da mesma lei, combinado com o art. 83 do Código de Defesa do
Consumidor ("Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este código são admissíveis todas as
espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela.") e, ainda, pelo art. 25 da Lei 8.625/1993,
segundo o qual incumbe ao Ministério Público ‘IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei:
a) para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente (...)’.
4. Exigir, para cada espécie de prestação, uma ação civil pública autônoma, além de atentar contra os princípios da
instrumentalidade e da economia processual, ensejaria a possibilidade de sentenças contraditórias para demandas
semelhantes, entre as mesmas partes, com a mesma causa de pedir e com finalidade comum (medidas de tutela
ambiental), cuja única variante seriam os pedidos mediatos, consistentes em prestações de natureza diversa. A
proibição de cumular pedidos dessa natureza não existe no procedimento comum, e não teria sentido negar à ação
civil pública, criada especialmente como alternativa para melhor viabilizar a tutela dos direitos difusos, o que se
permite, pela via ordinária, para a tutela de todo e qualquer outro direito.
5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, desprovido.”
(REsp n. 605.323/MG, relator Ministro José Delgado, relator para acórdão Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira
Turma, julgado em 18/8/2005, DJ de 17/10/2005, p. 179.)
Até a citação, pode-se mudar o pedido e a causa de pedir livremente. Até o saneador, pode-se mudar o pedido e a
causa de pedir com a concordância do réu. Depois do saneador, não se pode mais mudar o pedido e a causa de
pedir, conforme o artigo 329 do CPC.
“Art. 329. O autor poderá:
I - até a citação, aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir,

independentemente de consentimento do réu;
II - até o saneamento do processo, aditar ou alterar o pedido e a causa

de pedir, com consentimento do réu, assegurado o contraditório
mediante a possibilidade de manifestação deste no prazo mínimo de
15 (quinze) dias, facultado o requerimento de prova suplementar.
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Parágrafo único. Aplica-se o disposto neste artigo à reconvenção e à
respectiva causa de pedir.”
O autor da ação não obrigado por lei a fazer os três pedidos, (i) de obrigação de não fazer (deixar de exercer a
atividade poluente), (ii) obrigação de fazer (reparar integralmente o dano) e (iii) caso a perícia indicar que parte do
dano não é mais reparável, porque se tornou permanente, indenizar o dano não reparável. Ainda assim, é
recomendável que os três pedidos sejam feitos. O dinheiro obtido com a indenização é destinado a um fundo.
Sobre a possibilidade de cumulação de pedidos, o STJ firmou o seguinte entendimento sumulado:
“Quanto ao dano ambiental, é admitida a condenação do réu à

obrigação de fazer ou à de não fazer cumulada com a de indenizar.”
• Princípio da congruência: o juiz, na sentença, deve se limitar a apreciar o pedido feito pelo autor. Em regra, esse
princípio deve ser aplicado à ação civil pública. É preciso evitar o excesso de poder pelo juiz, evitar ofensa ao
contraditório e à ampla defesa, garantir a imparcialidade do juiz e garantir a segurança jurídica.
O princípio da congruência está previsto nos artigos 141 e 492 do CPC:
“Art. 141. O juiz decidirá o mérito nos limites propostos pelas partes,
sendo-lhe vedado conhecer de questões não suscitadas a cujo respeito
a lei exige iniciativa da parte.”
“Art. 492. É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da

pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em
objeto diverso do que lhe foi demandado.
Parágrafo único. A decisão deve ser certa, ainda que resolva relação
jurídica condicional.”
Na ação civil pública, quem está em juízo é um substituto processual. A ação civil pública necessariamente trata de
direito fundamental, que é indisponível. O artigo 5º, XXXV da CF traz o princípio do acesso à jurisdição, que garante
a tutela dos direitos e garantias fundamentais.
“XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou

ameaça a direito”
Além da segurança jurídica, há o princípio da segurança social. Quando a lei outorgou ao MP, à Defensoria e aos
demais legitimados a possibilidade de atuar como substitutos processuais, a sociedade tem confiança que essas
instituições atuarão de maneira escorreita e idônea para buscar o direito que todos têm.
Com base em todos esses fundamentos, há uma relativização do princípio da congruência quando se ajuíza uma
ação coletiva. Essa relativização está prevista no artigo 84 do CDC. Se o juiz não puder dar a tutela específica pedida,
o juiz determinará uma providência que não corresponde exatamente ao pedido, mas cujo efeito prático equivale
ao adimplemento do pedido que foi feito.
Por isso, a causa de pedir deve ser sucinta, mas exauriente. É preciso demonstrar para o juiz e o tribunal o que se
quer. Se o juiz não puder acolher o pedido, pode determinar uma providência que enseje o mesmo resultado.
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“Art. 84. Na ação que tenha por objeto o cumprimento da obrigação
de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação
ou determinará providências que assegurem o resultado prático
equivalente ao do adimplemento.
§ 1° A conversão da obrigação em perdas e danos somente será

admissível se por elas optar o autor ou se impossível a tutela específica
ou a obtenção do resultado prático correspondente.
§ 2° A indenização por perdas e danos se fará sem prejuízo da multa

(art. 287, do Código de Processo Civil).
§ 3° Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado

receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a
tutela liminarmente ou após justificação prévia, citado o réu.
§ 4° O juiz poderá, na hipótese do § 3° ou na sentença, impor multa

diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for
suficiente ou compatível com a obrigação, fixando prazo razoável para
o cumprimento do preceito.
§ 5° Para a tutela específica ou para a obtenção do resultado prático

equivalente, poderá o juiz determinar as medidas necessárias, tais
como busca e apreensão, remoção de coisas e pessoas, desfazimento
de obra, impedimento de atividade nociva, além de requisição de força
policial.”
O pedido deve ser analisado e interpretado com base na causa de pedir.
Exemplo: o autor pede a desocupação de uma área de 500m2, a retirada da atividade e a revegetação do local.
Durante o processo, foi construída uma casa e uma tulha, e a área desmatada aumentou para 800m2. O juiz pode
mandar que se faça busca e apreensão de coisas, pode mandar demolir construções, pode aumentar o escopo das
ações, porque a causa de pedir sempre foi a reparação integral da área. Assim, há uma relativização do princípio da
congruência.
“Art. 493. Se, depois da propositura da ação, algum fato constitutivo,

modificativo ou extintivo do direito influir no julgamento do mérito,
caberá ao juiz tomá-lo em consideração, de ofício ou a requerimento
da parte, no momento de proferir a decisão.
Parágrafo único. Se constatar de ofício o fato novo, o juiz ouvirá as

partes sobre ele antes de decidir.”
Assim, o princípio da congruência deve ser atendido nas ações civis públicas, mas não de maneira absoluta.
• Controle de políticas públicas: pode-se realizar o controle de políticas públicas por meio de ação civil pública?
Sim. Os direitos de crianças, idosos e das pessoas com deficiência, por exemplo, dependem de políticas públicas.
Quando se discute políticas públicas, o Poder Público, que está no polo passivo, sempre traz duas alegações:
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✓ Que houve ofensa ao artigo 2º da CF/88, que prevê a independência e a harmonia entre os três Poderes. O Poder
Público afirma que houve invasão indevida na discricionariedade administrativa.
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si,

o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
A resposta adequada a esse argumento do Poder Público é a seguinte: quando se trata de uma política pública
definida na Constituição ou na lei, a atividade é vinculada, e não discricionária.
Exemplo: o artigo 54, IV do ECA dispõe que é dever do Estado garantir creche para as crianças de 0 a 5 anos de
idade.
“Art. 54. É dever do Estado assegurar à criança e ao adolescente: (...)
IV – atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a cinco

anos de idade”
O pedido deve ser a condenação do Poder Público para que ele execute a política pública da maneira que ele
escolher. Dessa forma, não haverá interferência na discricionariedade do Poder Público.
Não se pode pedir a condenação do Município à obrigação de “construir a creche”, porque isso não é garantido em
lei. Pode ser que o Município alugue um imóvel para fazer a creche, terceirize esse serviço etc. Não se pode escolher
o que é discricionário. Por outro lado, se a lei indica apenas uma forma de cumprir a política pública, esse ato
administrativo é vinculado.
Exemplo: é proibido despejar resíduos sem tratamento em cursos d’água. Pede-se a condenação do Município à
obrigação de não fazer, deixando de despejar tais resíduos, bem como a construção de uma Estação de Tratamento
de Esgoto (ETE). Essa última parte do pedido será indeferida, porque não é determinada por lei, mas discricionária.
O segundo argumento usado pelo Poder Público é o seguinte:
✓ Reserva do possível: é a falta de dinheiro.
Esse argumento deve ser respondido de acordo com o entendimento firmado pelo STJ no REsp. 1.185.474/SC.
Quando o Poder Público alega a escassez de recursos, está alegando um fato impeditivo. No direito brasileiro, quem
alega um fato impeditivo deve prová-lo. Se o Poder Público conseguir provar a escassez de recursos, deve-se
requerer a demonstração de que ele gastou com os bens e direitos fixados pela Constituição como prioridades.
Quais são os direitos prioritários?
Os que garantem o mínimo existencial.
Logo, se o Poder Público não conseguir demonstrar que gastou com os direitos prioritários, o pedido será
procedente.
Assim, não se pode dizer que “direitos fundamentais não admitem reserva do possível”. O correto é dizer que os
direitos fundamentais dificilmente admitirão a reserva do possível.
EMENTA
“ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - ACESSO À CRECHE AOS MENORES DE ZERO A SEIS ANOS - DIREITO
SUBJETIVO - RESERVA DO POSSÍVEL - TEORIZAÇÃO E CABIMENTO - IMPOSSIBILIDADE DE
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ARGUIÇÃO COMO TESE ABSTRATA DE DEFESA - ESCASSEZ DE RECURSOS COMO O RESULTADO DE UMA DECISÃO
POLÍTICA - PRIORIDADE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS - CONTEÚDO DO MÍNIMO EXISTENCIAL - ESSENCIALIDADE
DO DIREITO À EDUCAÇÃO - PRECEDENTES DO STF E STJ.
1. A tese da reserva do possível assenta-se em ideia que, desde os romanos, está incorporada na tradição ocidental,
no sentido de que a obrigação impossível não pode ser exigida (Impossibilium nulla obligatio est - Celso, D. 50, 17,
185). Por tal motivo, a insuficiência de recursos orçamentários não pode ser considerada uma mera falácia.
2. Todavia, observa-se que a dimensão fática da reserva do possível é questão intrinsecamente vinculada ao
problema da escassez. Esta pode ser compreendida como "sinônimo" de desigualdade. Bens escassos são bens que
não podem ser usufruídos por todos e, justamente por isso, devem ser distribuídos segundo regras que pressupõe
o direito igual ao bem e a impossibilidade do uso igual e simultâneo.
3. Esse estado de escassez, muitas vezes, é resultado de um processo de escolha, de uma decisão. Quando não há
recursos suficientes para prover todas as necessidades, a decisão do administrador de investir em determinada
área implica escassez de recursos para outra que não foi contemplada. A título de exemplo, o gasto com festividades
ou propagandas governamentais pode ser traduzido na ausência de dinheiro para a prestação de uma educação de
qualidade.
4. É por esse motivo que, em um primeiro momento, a reserva do possível não pode ser oposta à efetivação dos
Direitos Fundamentais, já que, quanto a estes, não cabe ao administrador público preterí-los em suas escolhas.
Nem mesmo a vontade da maioria pode tratar tais direitos como secundários. Isso, porque a democracia não se
restringe na vontade da maioria. O princípio do majoritário é apenas um instrumento no processo democrático,
mas este não se resume àquele. Democracia é, além da vontade da maioria, a realização dos direitos fundamentais.
Só haverá democracia real onde houver liberdade de expressão, pluralismo político, acesso à informação, à
educação, inviolabilidade da intimidade, o respeito às minorias e às ideias minoritárias etc. Tais valores não podem
ser malferidos, ainda que seja a vontade da maioria. Caso contrário, se estará usando da "democracia" para
extinguir a Democracia.
5. Com isso, observa-se que a realização dos Direitos Fundamentais não é opção do governante, não é resultado de
um juízo discricionário nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da vontade política. Aqueles
direitos que estão intimamente ligados à dignidade humana não podem ser limitados em razão da escassez quando
esta é fruto das escolhas do administrador. Não é por outra razão que se afirma que a reserva do possível não é
oponível à realização do mínimo existencial.
6. O mínimo existencial não se resume ao mínimo vital, ou seja, o mínimo para se viver. O conteúdo daquilo que
seja o mínimo existencial abrange também as condições socioculturais, que, para além da questão da mera
sobrevivência, asseguram ao indivíduo um mínimo de inserção na "vida" social.
7. Sendo assim, não fica difícil perceber que dentre os direitos considerados prioritários encontra-se o direito à
educação. O que distingue o homem dos demais seres vivos não é a sua condição de animal social, mas sim de ser
um animal político. É a sua capacidade de relacionar-se com os demais e, através da ação e do discurso, programar
a vida em sociedade.
8. A consciência de que é da essência do ser humano, inclusive sendo o seu traço característico, o relacionamento
com os demais em um espaço público - onde todos são, in abstrato, iguais, e cuja diferenciação se dá mais em razão
da capacidade para a ação e o discurso do que em virtude de atributos biológicos - é que torna a educação um valor
ímpar. No espaço público - onde se travam as relações comerciais, profissionais, trabalhistas, bem como onde se
exerce a cidadania - a ausência de educação, de conhecimento, em regra, relega o indivíduo a posições subalternas,
o torna dependente das forças físicas para continuar a sobreviver e, ainda assim, em condições precárias.
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9. Eis a razão pela qual o art. 227 da CF e o art. 4º da Lei n. 8.069/90 dispõem que a educação deve ser tratada pelo
Estado com absoluta prioridade. No mesmo sentido, o art. 54 do Estatuto da Criança e do Adolescente prescreve
que é dever do Estado assegurar às crianças de zero a seis anos de idade o atendimento em creche e pré-escola.
Portanto, o pleito do Ministério Público encontra respaldo legal e jurisprudencial. Precedentes: REsp 511.645/SP,
Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18.8.2009, DJe 27.8.2009; RE 410.715 AgR / SP - Rel. Min.
Celso de Mello, julgado em 22.11.2005, DJ 3.2.2006, p. 76.
10. Porém é preciso fazer uma ressalva no sentido de que mesmo com a alocação dos recursos no atendimento do
mínimo existencial persista a carência orçamentária para atender a todas as demandas. Nesse caso, a escassez não
seria fruto da escolha de atividades não prioritárias, mas sim da real insuficiência orçamentária. Em situações
limítrofes como essa, não há como o Poder Judiciário imiscuir-se nos planos governamentais, pois estes, dentro do
que é possível, estão de acordo com a Constituição, não havendo omissão injustificável.
11. Todavia, a real insuficiência de recursos deve ser demonstrada pelo Poder Público, não sendo admitido que a
tese seja utilizada como uma desculpa genérica para a omissão estatal no campo da efetivação dos direitos
fundamentais, principalmente os de cunho social. No caso dos autos, não houve essa demonstração.
Precedente: REsp 764.085/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 1º.12.2009, DJe
10.12.2009.
Recurso especial improvido.”
(REsp n. 1.185.474/SC, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 20/4/2010, DJe de
29/4/2010.)
• Ato administrativo: é possível controlar atos administrativos por meio de ação civil pública?
Sim, mas não se pode discutir a parte do ato administrativo que for discricionária. Os pontos em que o ato
administrativo for vinculado podem ser discutidos em juízo.
Nenhum ato administrativo é inteiramente discricionário. O ato administrativo deve prestigiar o interesse público,
deve estar de acordo com a legalidade.
• Constitucionalidade: é possível discutir a constitucionalidade de uma lei em ação civil pública?
Sim, desde que o reconhecimento da inconstitucionalidade da lei não seja o pedido principal. A ação civil pública
não pode ser usada como substituta de ação direta de inconstitucionalidade. Mas a inconstitucionalidade de uma
lei pode ser usada como fundamento de um pedido. Assim, é possível o controle difuso de constitucionalidade, mas
não o concentrado.
v. Prova e perícia
• Regra geral: o artigo 373, I e II do CPC de 2015 traz a mesma regra sobre ônus da prova que já constava no CPC
de 1973.
“Art. 373. O ônus da prova incumbe:
I - ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito;
II - ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou

extintivo do direito do autor.
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§ 1º Nos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da causa
relacionadas à impossibilidade ou à excessiva dificuldade de cumprir o
encargo nos termos do caput ou à maior facilidade de obtenção da
prova do fato contrário, poderá o juiz atribuir o ônus da prova de modo
diverso, desde que o faça por decisão fundamentada, caso em que
deverá dar à parte a oportunidade de se desincumbir do ônus que lhe
foi atribuído.
§ 2º A decisão prevista no § 1º deste artigo não pode gerar situação

em que a desincumbência do encargo pela parte seja impossível ou
excessivamente difícil.
§ 3º A distribuição diversa do ônus da prova também pode ocorrer por

convenção das partes, salvo quando:
I - recair sobre direito indisponível da parte;
II - tornar excessivamente difícil a uma parte o exercício do direito.
§ 4º A convenção de que trata o § 3º pode ser celebrada antes ou

durante o processo.”
• Inversão do ônus da prova: a inversão não é automática nem obrigatória. Para que o consumidor faça jus à
inversão do ônus da prova é necessário que seja demonstrada a existência de verossimilhança (que é a
plausibilidade) ou hipossuficiência (que é a capacidade de fazer prova). Basta que haja verossimilhança ou
hipossuficiência, e não verossimilhança e hipossuficiência. A partir dessa demonstração, quem decidirá se haverá
inversão do ônus da prova é o juiz.
Para o CDC, o indivíduo só poderá ser qualificado como consumidor se for vulnerável. Logo, se não existir a
vulnerabilidade (técnica, jurídica, fática, socioeconômica ou informacional), ele não será considerado consumidor.
É importante destacar que o indivíduo vulnerável pode ter a capacidade de fazer prova e, portanto, não será
hipossuficiente. Diante disso, é possível concluir que o consumidor sempre será vulnerável, mas nem sempre será
hipossuficiente.
Observação: nas ações civis públicas sobre direito do consumidor, o MP e a Defensoria Pública poderão ter direito
à inversão do ônus da prova. Isso ficou decidido no REsp nº 773.171/RN.
Conforme esse julgado, a lei exige hipossuficiência apenas do consumidor. O MP é o substituto processual do
consumidor, e a lei não exige hipossuficiência do substituto processual. Portanto, é plenamente admissível a
inversão do ônus da prova em ação civil pública consumerista movida pelo MP e pelos demais legitimados. Ademais,
para a inversão do ônus da prova, basta que haja apenas a verossimilhança ou a hipossuficiência. Se houver apenas
verossimilhança, o ônus da prova já pode ser invertido.
EMENTA
“PROCESSUAL CIVIL E CONSUMIDOR. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. ART. 6º, VIII, DO CDC. PRESSUPOSTOS LEGAIS.
NECESSIDADE DE FUNDAMENTAÇÃO. CABIMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO.
1. Cuidam os autos de Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte contra
a Agência Brasileira de Telecomunicações S/A, com o fito de obter reparação de danos causados aos consumidores
pela cobrança indevida de débitos relacionados a ligações de longa distância.
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2. O Tribunal de origem desproveu o Agravo de Instrumento, mantendo a decisão que determinou a inversão do
ônus probatório liminarmente e sem fundamentação.
3. O art. 6º, VIII, do CDC inclui no rol dos direitos básicos do consumidor "a facilitação da defesa de seus direitos,
inclusive com a inversão do ônus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do juiz, for verossímil a
alegação ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordinárias de experiências".
4. A expressão "a critério do juiz" não põe a seu talante a determinação de inversão do ônus probatório; apenas
evidencia que a medida será ou não determinada caso a caso, de acordo com a avaliação do julgador quanto à
verossimilhança das alegações ou à hipossuficiência do consumidor.
5. A transferência do encargo probatório ao réu não constitui medida automática em todo e qualquer processo
judicial, razão pela qual é imprescindível que o magistrado a fundamente, demonstrando seu convencimento
acerca da existência de pressuposto legal. Precedentes do STJ.
6. A tese recursal de que a inversão do ônus da prova não pode ser deferida em favor do Ministério Público em
Ação Civil Pública, por faltar a condição de hipossuficiência, não foi debatida na instância ordinária, tampouco foram
opostos Embargos de Declaração para esse fim. Aplicação, por analogia, da Súmula 282/STF, ante a falta de
prequestionamento.
7. Ad argumentandum, tal alegação não prospera. A uma, porque a hipossuficiência refere-se à relação material de
consumo, e não à parte processual. A duas, porque, conforme esclarecido alhures, tal medida também pode se
sustentar no outro pressuposto legal, qual seja, a verossimilhança das alegações.
8. Afasta-se a determinação liminar de que a ora recorrente arque com o ônus probatório, sem prejuízo de eventual
e oportuna inversão.
9. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido.”
(REsp n. 773.171/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 20/8/2009, DJe de
15/12/2009.)
Nas ações civis públicas constitucionais e ambientais também caberá a inversão do ônus da prova:
Súmula nº 618 STJ:
“A inversão do ônus da prova aplica-se às ações de degradação

ambiental.”
Quais os requisitos que o juiz utilizará para fazer a inversão do ônus da prova?
Os requisitos de artigo 6º, VIII do CDC: verossimilhança ou hipossuficiência.
O STJ tem jurisprudência firmada no sentido de que, quando há uma ação civil pública com base no princípio da
precaução, a inversão do ônus da prova é obrigatória.
• Teoria da carga dinâmica da prova: está prevista no art. 373, §1º do CPC. De acordo com essa teoria, o juiz
distribuirá a prova à parte que tiver maior capacidade de se desincumbir do ônus probatório.
Essa teoria pode ser utilizada em ações civis públicas e em outras ações coletivas.
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Qual é a diferença entre a inversão do ônus da prova e a teoria da carga dinâmica da prova?
Quando o juiz inverte o ônus da prova, ele atribui ao réu o ônus probatório que era do autor. Os dois requisitos são
verossimilhança ou hipossuficiência.
Na teoria da carga dinâmica da prova, há mudança do ônus da prova em virtude de casos previstos em lei,
peculiaridades da causa, impossibilidade ou excessiva dificuldade de cumprir o encargo probatório, maior facilidade
de cumprimento desse encargo pela outra parte. Os requisitos são diferentes. O juiz determina quais partes devem
provar quais fatos, de acordo com quem melhor puder se desvencilhar dessa obrigação. Não necessariamente o
ônus é atribuído a uma única parte.
• Perícia: com relação à perícia, aplica-se o art. 18 da Lei da Ação Civil Pública, segundo o qual não haverá
antecipação de honorários periciais.
“Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de
custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras
despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada
má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais.”
Às vezes demorava décadas para os peritos receberem honorários, ou os peritos morriam e a família recebia os
honorários. Chegou-se a um ponto em que os profissionais recusavam todas as indicações para serem peritos em
ações civis públicas. Os órgãos públicos só fazem perícias depois de muitos anos de espera.
O STJ decidiu em sede de recurso repetitivo que o MP não tem mesmo a obrigação de antecipar honorários
periciais, porque há lei específica que veda isso (o artigo 18 da Lei da ACP). A lei especial prevalece sobre a lei geral.
Todavia, o perito também não pode trabalhar de graça. Portanto, a antecipação dos honorários periciais será feita
por analogia à Súmula nº 232 do STJ. Quem pagará os honorários é a Fazenda Pública que remunera o autor da
ação. Assim, se o promotor é estadual, é a Fazenda Pública do Estado que paga.
RREsp 1.253.844/SC (tema 510).
EMENTA
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADIANTAMENTO DE HONORÁRIOS PERICIAIS. NÃO
CABIMENTO. INCIDÊNCIA PLENA DO ART. 18 DA LEI N. 7.347/85. ENCARGO TRANSFERIDO À FAZENDA PÚBLICA.
APLICAÇÃO DA SÚMULA 232/STJ, POR ANALOGIA.
1. Trata-se de recurso especial em que se discute a necessidade de adiantamento, pelo Ministério Público, de
honorários devidos a perito em Ação Civil Pública.
2. O art. 18 da Lei n. 7.347/85, ao contrário do que afirma o art. 19 do CPC, explica que na ação civil pública não
haverá qualquer adiantamento de despesas, tratando como regra geral o que o CPC cuida como exceção. Constitui
regramento próprio, que impede que o autor da ação civil pública arque com os ônus periciais e sucumbenciais,
ficando afastada, portanto, as regras específicas do Código de Processo Civil.
3. Não é possível se exigir do Ministério Público o adiantamento de honorários periciais em ações civis públicas.
Ocorre que a referida isenção conferida ao Ministério Público em relação ao adiantamento dos honorários periciais
não pode obrigar que o perito exerça seu ofício gratuitamente, tampouco transferir ao réu o encargo de financiar
ações contra ele movidas. Dessa forma, considera-se aplicável, por analogia, a Súmula n. 232 desta Corte Superior
("A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência do depósito prévio dos honorários do
perito"), a determinar que a Fazenda Pública ao qual se acha vinculado o Parquet arque com tais despesas.
Precedentes: EREsp 981949/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA
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SEÇÃO, julgado em 24/02/2010, DJe 15/08/2011; REsp 1188803/RN, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA
TURMA, julgado em 11/05/2010, DJe 21/05/2010; AgRg no REsp 1083170/MA, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/04/2010, DJe 29/04/2010; REsp 928397/SP, Rel. Ministro CASTRO
MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/09/2007, DJ 25/09/2007 p. 225; REsp 846.529/MS, Rel. Ministro TEORI
ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/04/2007, DJ 07/05/2007, p. 288.
4. Recurso especial parcialmente provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ
n. 8/08.”
(REsp n. 1.253.844/SC, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 13/3/2013, DJe de
17/10/2013.)
“A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência

do depósito prévio dos honorários do perito.”
Dispõe o artigo 91 do CPC:
“Art. 91. As despesas dos atos processuais praticados a requerimento

da Fazenda Pública, do Ministério Público ou da Defensoria Pública
serão pagas ao final pelo vencido.
§ 1º As perícias requeridas pela Fazenda Pública, pelo Ministério

Público ou pela Defensoria Pública poderão ser realizadas por
entidade pública ou, havendo previsão orçamentária, ter os valores
adiantados por aquele que requerer a prova.
§ 2º Não havendo previsão orçamentária no exercício financeiro para

adiantamento dos honorários periciais, eles serão pagos no exercício
seguinte ou ao final, pelo vencido, caso o processo se encerre antes do
adiantamento a ser feito pelo ente público.”
O artigo 91, § 1º do CPC fala em “havendo previsão orçamentária”, mas o MP e a Defensoria Pública não têm esse
valor para pagar perícia. Nos termos do artigo 91, § 2º, subsidiariamente, o valor deve ser incluído no orçamento
do ano seguinte. O MP foi ao STJ contra determinações no sentido do § 2º, arguindo que, sobre essa norma geral
do CPC, prevalece a norma específica do artigo 18 da Lei da ACP, que não admite a antecipação de honorários
periciais pelo autor coletivo.
O entendimento do STJ é de que não se aplica o artigo 91 do CPC às ações civis públicas, vez que prevalece a norma
especial do artigo 18 da Lei da ACP.
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SUMÁRIO

vi. Competência
Para ajuizar ação civil pública, o primeiro elemento a analisar é se a competência é da Justiça Federal ou Estadual.
Nos termos do art. 109 da CF/88, tramitarão na Justiça Federal as causas em que a União, entidade autárquica ou
empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de
falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho.
“Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública

federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou
oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho”
Exemplo: se houver uma cláusula abusiva em um contrato celebrado por um plano de saúde, a ação é proposta na
Justiça Estadual. Entretanto, se o plano de saúde afirmar que a cláusula foi imposta pela ANS, que é uma autarquia
federal. Assim, a ANS deve participar do processo, de forma que a competência é federal. Aplica-se a Súmula nº
150 do STJ. Foi ajuizada ação em litisconsórcio ativo entre o MP Federal e o MP Estadual.
“Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse

jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas
autarquias ou empresas públicas.”
Quem decide se há interesse federal é a Justiça Federal, e não a Justiça Estadual.
A competência da Justiça Estadual será residual, ou seja, nela serão julgadas as ações que não forem de
competência da Justiça Federal.
Nos termos do art. 2º da Lei 7.347/1989, será competente o foro onde ocorrer o dano ou onde ele possa vir a
ocorrer.
“Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local

onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para
processar e julgar a causa.”
Se a competência fosse territorial, ela seria relativa. Mas a competência não é territorial.
Trata-se de uma competência funcional e absoluta.
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Exemplo: há uma empresa poluente na fronteira entre a cidade A e a cidade B. Na cidade A o MP ajuizou ação civil
pública. Na cidade B a Defensoria ajuizou ação civil pública. As duas ações tramitarão em paralelo ou elas devem
ser reunidas?
• Interesses difusos e coletivos: nos termos do art. 2º, parágrafo único da LACP:
“Parágrafo único: A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo

para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto.”
Assim, estará prevento o juízo em que foi ajuizada a primeira ação sobre o mesmo fato. Se o MP ajuizou a ação
primeiro, o juízo da comarca A atrai o processo da comarca B. Se a Defensoria ajuizou a ação primeiro, o juízo da
comarca B atrai o processo da comarca A.
Se o dano ainda não ocorreu, e o legitimado quer ajuizar uma ação preventiva, para evitar que o dano ocorra, onde
deve ser ajuizada a ação civil pública?
A LACP não fala.
Se o dano não for local, mas regional ou nacional, onde deve ser ajuizada a ação civil pública?
A LACP não fala.
Depois da LACP, foi elaborado o CDC, que resolveu essas questões.
• Interesses individuais homogêneos: nos termos do art. 93 do CDC a ação será proposta no local do dano.
“Art. 93. Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente

para a causa a justiça local:
I - no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de

âmbito local;
II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os

danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do
Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente.”
Como estudamos, a LACP é aplicada em conjunto com o Título III do CDC, de forma que essa competência também
é funcional e absoluta. Assim, a regra foi criada para os direitos individuais homogêneos, mas deve ser aplicada
também para os direitos difusos e coletivos.
Se o dano ainda não ocorreu e é de âmbito local, a ação civil pública será ajuizada no foro do lugar onde ele deva
ocorrer.
Se o dano for de âmbito nacional ou regional, a ação civil pública deverá ser ajuizada no foro da Capital do Estado
ou no do Distrito Federal.
Exemplo: há um dano regional. O MPPR, o MPSP e o MPMG instauraram inquérito civil. Os três ajuizaram ação civil
pública nas capitais, em Curitiba, São Paulo e Belo Horizonte. Como se resolve a questão?
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A questão deve ser solucionada segundo o artigo 2º, parágrafo único da LACP. O MP que ajuizou ação antes terá o
juízo considerado prevento. Se a ação civil pública de Belo Horizonte foi ajuizada primeiro, as outras duas serão
remetidas a Belo Horizonte.
O artigo 16 da LACP afirma que a sentença da ação civil pública fará coisa julgada nos limites da competência
territorial do órgão prolator. Entretanto, o artigo 16 foi declarado inconstitucional pelo STF. A decisão do juiz tem
efeito erga omnes no país inteiro.
“Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da
competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for
julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que
qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico
fundamento, valendo-se de nova prova.”
vii. Sentenças e recursos
• Máxima efetividade: na ação que tenha por objeto o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer, o juiz
concederá a tutela específica da obrigação ou determinará providências que assegurem o resultado prático
A ação civil pública visa a tutelar um interesse coletivo. Não se trata de um direito qualquer. Assim, deve-se buscar
a sua máxima efetividade. Em função disso, pode haver uma flexibilização do princípio da congruência, como
estudamos.
Para a tutela específica ou para a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz determinar as medidas
necessárias, tais como busca e apreensão, remoção de coisas e pessoas, desfazimento de obra, impedimento de
atividade nociva, além de requisição de força policial, conforme o art. 84, caput e § 5º do CDC.

equivalente ao do adimplemento. (...)

policial.”
• Provimento indenizatório: o provimento indenizatório é a ultima ratio. Não se pode trocar um bem da vida
precioso por dinheiro. Nos termos do art. 84, § 1º do CDC, a conversão da obrigação de fazer ou não fazer em
perdas e danos somente será admissível se o autor optar por isso ou se impossível a tutela específica ou a obtenção
do resultado prático correspondente.
“§ 1° A conversão da obrigação em perdas e danos somente será

ou a obtenção do resultado prático correspondente.”
Às vezes o perito afirma que não é possível atingir o pedido da parte, e que não há providência prática equivalente.
Apenas nesses casos se aceita a indenização.
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Se a ação civil pública foi ajuizada por uma associação civil e o pedido dela é o recebimento de indenização, como
se resolve essa questão?
Nesses casos, o MP atua como fiscal da lei, e tem o poder e o dever de dizer que não aceita a indenização, porque
deve ser pedida a obrigação de fazer ou não fazer. A associação tem menos comprometimento que o MP e a
Defensoria com os interesses coletivos.
Se o juiz atender o pedido da associação, o promotor pode recorrer.
• Astreintes: nos termos do art. 84, § 4º do CDC, de ofício ou a requerimento, o juiz poderá impor multa diária ao
réu, se for suficiente ou compatível com a obrigação, fixando prazo razoável para o cumprimento do preceito.
“§ 4° O juiz poderá, na hipótese do § 3° ou na sentença, impor multa

diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for
suficiente ou compatível com a obrigação, fixando prazo razoável para
o cumprimento do preceito.”
A “hipótese do § 3º” é uma decisão liminar.
Ainda que o autor não peça, o juiz pode impor multa diária. Se o autor pedir multa diária de X, o juiz pode impor
multa diária de 2X. Quem pode o mais (impor multa de ofício), pode o menos (aumentar a multa). O juiz também
pode diminuir o valor da multa.
O REsp. 1.723.590/RJ é o terceiro julgado em que o STJ afirmou que na ação civil pública há a obrigação de fixar
astreinte. O § 4º afirma que o juiz pode fixar multa diária. Mas o STJ entende que é uma obrigação.
EMENTA
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IPHAN. REFORMA DE PRÉDIO TOMBADO.
PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL. POLÍTICAS PÚBLICAS LEGISLADAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.
OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONTEMPT OF COURT. AUSÊNCIA DE FIXAÇÃO DE MULTA. OBRIGATORIEDADE DE
ASTREINTES. ART. 461 DO CPC DE 1973. ART. 536, PARÁGRAFO PRIMEIRO, DO CPC DE 2015. ART. 84 DO CÓDIGO
DE DEFESA DO CONSUMIDOR. ART. 11 DA LEI 7.347/1985. HONORÁRIOS. EXCLUSÃO DA CONDENAÇÃO. JUÍZO DE
SIMETRIA. ALTERAÇÃO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.
1. O Ministério Público Federal instaurou procedimento investigatório em 2000. Propôs, em 2003, Ação Civil Pública
contra o Estado do Rio de Janeiro, pretendendo obter determinação judicial que compelisse o ente político a
executar, sob orientação do Iphan - Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, obras necessárias à
manutenção de imóvel tombado (Escola Técnica Estadual Martins Pena), em razão do valor histórico e cultural,
local de nascimento do Barão do Rio Branco. São, portanto, dezoito anos de omissão e renitência do Estado em
acatar o dever de tutelar o legado dos nossos antepassados.
2. A sentença condenou o Estado do Rio de Janeiro à obrigação de fazer consistente na execução, sob diretrizes do
Iphan, de todas as providências requeridas para preservar o imóvel tombado. Deixou, no entanto, de estipular
prazo e multa, entendendo que, posteriormente, na fase de cumprimento de sentença, astreintes poderiam ser
ordenadas, caso se verificasse que o réu não estaria diligenciando os indispensáveis trabalhos de conservação.
Condenou, ademais, o Estado em honorários advocatícios em favor do Ministério Público.
3. No Tribunal Regional Federal da 2ª Região, proveu-se parcialmente a Apelação do Parquet, determinando-se

prazo de 12 (doze) meses para finalizar a obra; mantidas, contudo, a condenação em honorários advocatícios e a
rejeição das astreintes.
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OBRIGAÇÃO DE FAZER
4. Não merece conhecimento o Recurso Especial no que tange a excluir ou alterar a obrigação de fazer imposta
pelas instâncias ordinárias, pois inarredável a revisão do conjunto probatório dos autos e do acórdão recorrido.
Incide, por conseguinte, o óbice da Súmula 7/STJ.
TUTELA JUDICIAL DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL
5. Ao Estado incumbe cuidar do patrimônio histórico e cultural, acima de tudo dos bens por ele próprio tombados.
Não se trata de faculdade, mas de dever, descabendo a desculpa - fácil e corriqueira - da falta de recursos
financeiros. Aqui, não se está diante de objetivos frouxos elaborados e apresentados pelo próprio Administrador
na forma de ações optativas inseridas em programas governamentais vagos e cambiantes. Ao contrário, o que se
tem são políticas públicas legisladas que, tal qual a lei, devem ser obedecidas, particularmente quando a previsão
expressa se assenta no texto constitucional.
6. A memória histórico-cultural, bem intangível, não é de propriedade do Estado, competindo-lhe apenas, como
agente fiduciário intergeracional, geri-la em nome da Nação, quando não de toda a humanidade, seus reais
titulares. Tampouco se insere no âmbito de discricionariedade ou de disponibilidade da Administração, tanto mais
quando o comportamento do servidor público de plantão denuncia ignorância, insensibilidade, relapso ou
leviandade no trato dos valores e obras do passado, do espírito ou da Natureza. Não sendo o Administrador
monarca nem dono do munus público, mas vassalo da lei e do interesse da sociedade, cabível judicialmente dele
se exigir estrito, completo e sincero cumprimento do dever de tutelar nossa herança histórica e cultural. Isso em
nada se choca com o princípio da separação dos poderes, pois cinge-se o juiz, in casu, a aplicar inequívocos
comandos constitucionais e legais prescritivos, por óbvio obrigatórios. Não deve escapar ao magistrado, nem ao
estudioso ou observador do Direito, a distinção entre políticas públicas legisladas, judicializadas por conta de
infração, e políticas públicas judicialmente instituídas, deduzidas ou extraídas a partir da generalidade do sistema
normativo vigente.
ASTREINTES NA LEI DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA E NO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL
7. Fazer valer a autoridade da decisão judicial é das mais evidentes e imprescindíveis dimensões do Estado de
Direito e da posição dos juízes como garantidores e árbitros últimos do ordenamento jurídico, em especial na tutela
de direitos coletivos.
8. Instrumento dorsal, pela sua notória eficácia, legalmente previsto para induzir o respeito a obrigações de fazer e
de não fazer é a fixação de astreintes na sentença (art. 461 do CPC de 1973, art. 536, parágrafo primeiro, do CPC
de 2015, art. 84 do CDC e art. 11 da Lei 7.347/1985).
9. No campo das astreintes, importa distinguir hipótese de imposição (ou incidência) de hipótese de fixação de
valor monetário. Esta última, em qualquer situação, fica a critério do juiz da demanda e dos fatos, considerando a
gravidade das circunstâncias específicas do litígio, bem como o comportamento e as posses do réu; já aquela,
diversamente, apresenta, com sólidas razões ético-políticas, sistema legal diferenciado, conforme se esteja nos
domínios da legislação do processo coletivo (normatividade especial) ou no âmbito do Código de Processo Civil
(normatividade processual comum ou ordinária).
10. Nos termos do art. 11 da Lei 7.437/1985, a hipótese de imposição de astreintes é ope legis e, em consequência,
obrigatória, caso paire a mínima dúvida sobre o acatamento voluntário futuro da decisão judicial ("Na ação que
tenha por objeto o a observância de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da
prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação
de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor", grifo
acrescentado).
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11. Já sob a égide do Código de Processo Civil - tanto o revogado como o de 2015 - o legislador previu a hipótese
de incidência das astreintes como categoria processual ope judicis. Assim dispunha o art. 461, § 4º, do CPC de 1973:
"O juiz poderá ... impor multa diária ao réu, independentemente de pedido do autor...". Na mesma linha segue o
art. 536, parágrafo primeiro, do atual CPC: "o juiz poderá determinar, entre outras medidas, a imposição de multa"
(grifo acrescentado).
12. A obrigatoriedade, como regra, da cominação de astreinte no campo da Ação Civil Pública justifica-se
inteiramente, sobretudo pela natureza jurídica proeminente dos sujeitos, dos direitos e dos bens protegidos em
questão, além do próprio conteúdo e extensão subjetiva do provimento judicial. É que, no processo civil coletivo,
afora a autoridade formal da decisão judicial, o legislador quer garantir, de modo estrito, a eficácia imediata e plena
da tutela material de interesses supraindividuais, muitos deles centrais à dignidade da pessoa humana, ao
patrimônio público e às gerações futuras. Não se trata, então, de providência excepcional, mesmo contra o Estado.
Equivocado enxergar o cabimento de tal remédio processual apenas em face de resistência prospectiva (isto é, após
a decisão judicial), pois o que dispara e legitima sua aplicação é a presunção de resistência futura com base em
juízo retrospectivo, à luz da conduta pretérita do réu.
A JURISPRUDÊNCIA DO STJ E A SOLUÇÃO DO CASO CONCRETO
13. Como narrado no Acórdão recorrido, há quase duas décadas realizam-se estudos do imóvel e elaboram-se
projetos supervisionados pelo Iphan, sem que o Estado tenha providenciado as reformas necessárias.
14. A Primeira Seção do STJ referendou o entendimento, no REsp Repetitivo 1.474.665/RS (Relator Ministro
Benedito Gonçalves), de que a infligência de multa pela desobediência à obrigação de fazer ou de não fazer,
inclusive contra o Estado, decorre do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para fazer valer, no mundo dos
fatos, as suas decisões. Precedentes: REsp 1.499.927/DF, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado
em 17/12/2015, DJe 5/2/2016; REsp 947.555/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em
18/8/2009, DJe 27/4/2011; REsp 1.184.194/RS, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 2/9/2010,
DJe 22/9/2010.
15. Havendo indício que aponte risco futuro de o réu resistir ao cumprimento do provimento judicial de natureza
metaindividual, a imposição de multa diária é de rigor, quadro mais que configurado nestes autos.
16. A condenação do ente público omisso quanto aos seus compromissos legais e constitucionais tão somente na
obrigação de fazer ou de não fazer debilita ou esvazia o conteúdo normativo instigador de eficácia do art. 11 da Lei
da Ação Civil Pública. No processo civil coletivo, deve o magistrado definir provimento cogente assecuratório e
indutor de obediência à sua decisão, individualizado ao caso concreto, que se prestará para realçar - em face do
réu recalcitrante ou simplesmente contumaz na ilicitude - a pretensão republicana e social de absoluto cuidado e
prioridade na salvaguarda de bens metaindividuais constitucional e legalmente amparados.
17. Especificamente quanto ao Estado-réu, saliente-se que desrespeito, embaraço e negativa de cumprimento a
decisão judicial (contempt of court) por servidor público caracterizam, em tese, improbidade administrativa, sem
prejuízo de providências sancionatórias em outros domínios do Direito, como o disciplinar, o civil e o penal.
18. A determinação de astreintes, na presente demanda, que cuida da proteção do patrimônio histórico e cultural,
direito difuso por excelência e de magna importância, mostra-se imprescindível para tornar efetiva a prestação
jurisdicional. Merece reforma, pois, o julgado recorrido para que, reconhecida a violação do art. 11 da Lei
7.437/1985, se estabeleça multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), a partir de 6 (seis) meses após a publicação deste
Acórdão.
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS
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19. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou que, "em favor da simetria, a previsão do art. 18 da Lei
7.347/85 deve ser interpretada também em favor do requerido em Ação Civil Pública. Assim, a impossibilidade de
condenação do Ministério Público ou da União em honorários advocatícios - salvo comprovada má-fé - impede
serem beneficiados quando vencedores na Ação Civil Pública" (STJ, AgInt no REsp 1.531.504/CE, Rel. Ministro
Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 21/9/2016). Precedentes: AgInt no AREsp 828.525/SP, Rel.
Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 5/4/2018, DJe 12/4/2018; AgInt no REsp 1.127.319/SC,
Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 3/8/2017, DJe 18/8/2017; AgInt no AgRg no REsp
1.167.105/RS, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 7/2/2017, DJe 17/2/2017;
AgInt no AREsp 873.026/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/9/2016, DJe
11/10/2016.
CONCLUSÃO
20. Recursos Especiais conhecidos em parte para, nessa extensão, dar-lhes parcial provimento com o fito de: a)
reconhecer a violação do art. 11 da Lei 7.437/1985 e fixar multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), a partir de 6 (seis)
meses da publicação deste Acórdão; b) excluir a condenação do Estado do Rio de Janeiro a título de honorários
advocatícios.”
(REsp n. 1.723.590/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8/5/2018, DJe de
26/11/2018.)
A condenação ao pagamento de multa admite revisão e os valores serão destinados a fundos após o trânsito em
julgado.
Exemplo: a parte pede uma tutela provisória em ação civil pública. O juiz concede a tutela provisória, fixa um prazo
para o réu agir, e fixa uma multa em caso de descumprimento. Quando o MP pode exigir o pagamento da multa?
Após o trânsito em julgado?
Há ações civis públicas que tramitam por décadas. Se o réu prolongar a ação, ele não terá que pagar a multa, que
será alta demais.
O artigo 12, § 2º da LACP afirma que a multa só é exigível após o trânsito em julgado. Mas isso retira a coercitividade
da liminar. Esse artigo não é mais aplicado. Conforme o entendimento do STJ, atualmente aplica-se o artigo 537, §
3º do CPC. Assim, a decisão que fixa a multa é passível de cumprimento provisório. O levantamento do dinheiro só
pode ser efetuado após o trânsito em julgado.
“Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem

justificação prévia, em decisão sujeita a agravo. (...)
§ 2º A multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o

trânsito em julgado da decisão favorável ao autor, mas será devida
desde o dia em que se houver configurado o descumprimento.”
“Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser

aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na
sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e
compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para
cumprimento do preceito. (...)
§ 3º A decisão que fixa a multa é passível de cumprimento provisório,

devendo ser depositada em juízo, permitido o levantamento do valor
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após o trânsito em julgado da sentença favorável à parte.”
• Recursos: na ação civil pública, aplica-se a sistemática recursal do CPC.
• Suspensão da liminar: a requerimento da pessoa jurídica de direito público (União, Estados, DF e Municípios)
interessada, o Presidente do Tribunal a que compete o julgamento do recurso pode suspender a execução da
liminar, conforme o art. 12, § 1º da LACP.
A pessoa jurídica de direito público faz um requerimento, e não um recurso para o Presidente.
“§ 1º A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada,

e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia
pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir o
conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da liminar,
em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das
turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação do
ato.”
Exemplo: um legitimado ajuíza uma ação civil pública contra o Poder Público (União, Estados, DF e Municípios)
sobre alguma política pública importante que está sendo omitida. O juiz dá a liminar. O Poder Público faz o
requerimento de suspensão da liminar para o Presidente do Tribunal. Os Presidentes do TJ e do TRF deferem 99%
dos pedidos de suspensão da liminar.
O Poder Público afirma que há grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, invocando a reserva
do possível e arguindo que a decisão liminar fará com que o Poder Público gaste R$ 50 milhões em um mês, por
exemplo, de forma que esse dinheiro não será destinado à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública. Mas
o MP e a Defensoria não fazem pedidos que ofendam esses bens, e os juízes também não deferem liminares que
atentem contra esses bens.
Há recurso contra a decisão do Presidente do Tribunal, mas a turma julgadora nunca vota contra o Presidente. E a
política pública não é cumprida liminarmente. Se a ação civil pública demorar 15 anos, a política pública não será
prestada por 15 anos.
• Regras próprias:
O art. 198, caput do ECA dispõe que, em qualquer procedimento da Infância e Juventude, inclusive aqueles relativos
a ato infracional, segue-se o sistema recursal do CPC.
O artigo 198, VII, por sua vez, dispõe que o juiz pode fazer juízo de retratação de sua decisão não somente diante
da interposição de agravo de instrumento, mas também diante da interposição de apelação.
Exemplo: o juiz condenou um adolescente e impôs medida socioeducativa de internação. O advogado ou a

Defensoria apelam em favor do adolescente. O juiz lê a apelação e entende que errou. Em 5 dias, ele pode rever
sua decisão e absolver o adolescente.
Se o juiz revê a sua decisão e absolve o adolescente, ele dá vista para o MP, que não precisa recorrer. Se o MP
quiser, basta fazer um simples pedido para que o recurso suba ao segundo grau.
“Art. 198. Nos procedimentos afetos à Justiça da Infância e da

Juventude, inclusive os relativos à execução das medidas
socioeducativas, adotar-se-á o sistema recursal da Lei no 5.869, de 11
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de janeiro de 1973 (Código de Processo Civil), com as seguintes
adaptações: (...)
VII - antes de determinar a remessa dos autos à superior instância, no

caso de apelação, ou do instrumento, no caso de agravo, a autoridade
judiciária proferirá despacho fundamentado, mantendo ou
reformando a decisão, no prazo de cinco dias;
VIII - mantida a decisão apelada ou agravada, o escrivão remeterá os

autos ou o instrumento à superior instância dentro de vinte e quatro
horas, independentemente de novo pedido do recorrente; se a
reformar, a remessa dos autos dependerá de pedido expresso da parte
interessada ou do Ministério Público, no prazo de cinco dias, contados
da intimação.”
Não cabe reexame necessário em toda e qualquer ação coletiva.
Quais são as leis que expressamente preveem reexame necessário em ação coletiva?
Há apenas duas leis. A Lei de Ação Popular, em seu artigo 19, e a Lei nº 7.853/1989 (a primeira lei a tutelar as
pessoas com deficiência), em seu artigo 4º, § 1º.
“Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência

da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito
senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação
procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.”
“Art. 4º A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível erga omnes,

exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por
deficiência de prova, hipótese em que qualquer legitimado poderá
intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova
prova.
§ 1º A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da

ação fica sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito
senão depois de confirmada pelo tribunal.”
Se a sentença concluir pela carência ou improcedência da ação, deve haver reexame necessário.
O Estatuto da Pessoa com Deficiência não tem norma de natureza coletiva. Apenas a Lei nº 7.853/1989 tem.
O STJ havia passado a aplicar o reexame necessário nas ações de improbidade administrativa. O tema 1042 trata
desse assunto e ainda não foi julgado. Um artigo da nova Lei de Improbidade afirma que não há reexame necessário
em caso de improbidade. O tema não foi desafetado pelo STJ, mas ainda não foi julgado.
EMENTA
“DIREITO SANCIONADOR. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA.

DEFINIÇÃO SE HÁ APLICAÇÃO DO REEXAME NECESSÁRIO NAS AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE
AFETAÇÃO AO RITO DOS REPETITIVOS PELO COLEGIADO DA PRIMEIRA SEÇÃO DO STJ. OBSERVÂNCIA DO ART. 1.036,
§ 5º DO CÓDIGO FUX E DOS ARTS. 256-E, II, 256-I DO RISTJ. SUSPENSÃO DOS FEITOS EM SEGUNDO GRAU DE
JURISDIÇÃO.
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1. Delimitação da tese: definir se há - ou não - aplicação da figura do reexame necessário nas ações típicas de
improbidade administrativa, ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei 8.429/1992, cuja
pretensão é julgada improcedente em primeiro grau; discutir se há remessa de ofício nas referidas ações típicas,
ou se deve ser reservado ao autor da ação, na postura de órgão acusador - frequentemente o Ministério Público -
exercer a prerrogativa de recorrer ou não do desfecho de improcedência da pretensão sancionadora.
2. Recurso Especial afetado ao rito do art. 1.036 e seguintes do Código Fux (arts. 256-D, II e 256-I do RISTJ).”
(ProAfR no REsp n. 1.553.124/SC, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, julgado em
17/12/2019, REPDJe de 02/04/2020, REPDJe de 2/3/2020, DJe de 19/12/2019.)
“Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será
proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum
previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo
Civil), salvo o disposto nesta Lei. (...)
§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: (...)
IV - o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de

extinção sem resolução de mérito.”
• Efeitos dos recursos: em regra, de acordo com o CPC, o recurso de apelação tem efeito devolutivo e suspensivo.
Todavia, nos termos do art. 14 da Lei da Ação Civil Pública, o efeito dos recursos será apenas devolutivo. O efeito
suspensivo será concedido excepcionalmente para evitar dano irreparável à parte.
“Art. 14. O juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para
evitar dano irreparável à parte.”
A nova Lei de Improbidade Administrativa não trata dos efeitos dos recursos. A lei anterior também não falava nada
a respeito. Mas o STJ entende (e ainda não mudou esse entendimento) que a ação de improbidade é uma espécie
de ação civil pública. Assim, o STJ determina que se aplique à ação de improbidade o artigo 19 da LACP.
“Art. 19. Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código de
Processo Civil, aprovado pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973,
naquilo em que não contrarie suas disposições.”
EMENTA
“PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEXAME

NECESSÁRIO. CABIMENTO. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DO ART. 19 DA LEI 4.717/1965. É FIRME O ENTENDIMENTO
NO STJ DE QUE O CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DEVE SER APLICADO SUBSIDIARIAMENTE À LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. PRECEDENTES. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA PROVIDOS.
1. Verifica-se que, no acórdão embargado, a Primeira Turma decidiu que não há falar em aplicação subsidiária do
art. 19 da Lei 4.717/65, mormente por ser o reexame necessário instrumento de exceção no sistema processual.
2. Já o v. acórdão paradigma da Segunda Turma decidiu admitir o reexame necessário na Ação de Improbidade.
3. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o Código de Processo Civil deve ser aplicado subsidiariamente
à Lei de Improbidade Administrativa. Nesse sentido: REsp 1.217.554/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda
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Turma, DJe 22/8/2013, e REsp 1.098.669/GO, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 12/11/2010.
4. Portanto, é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa, nos termos do artigo 475 do
CPC/1973. Nessa linha: REsp 1556576/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 31/5/2016.
5. Ademais, por "aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência
de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário" (REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro
Meira, j. 19.5.2009, DJe 29.5.2009). Nesse sentido: AgRg no REsp 1219033/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin,
Segunda Turma, DJe 25/04/2011.
6. Ressalta-se, que não se desconhece que há decisões em sentido contrário. A propósito: REsp 1115586/DF, Rel.
Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 22/08/2016, e REsp 1220667/MG, Rel. Ministro Napoleão Nunes
Maia Filho, Primeira Turma, DJe 20/10/2014.
7. Diante do exposto, dou provimento aos Embargos de Divergência para que prevaleça a tese do v. acórdão
paradigma de que é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa, nos termos do artigo
475 do CPC/1973, e determino o retorno dos autos para o Tribunal de origem a fim de prosseguir no julgamento.”
(EREsp n. 1.220.667/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 24/5/2017, DJe de
30/6/2017.)
O problema é que a nova Lei de Improbidade Administrativa afirma que a ação de improbidade não é uma ação
civil pública. Se o STJ mantiver o mesmo entendimento, aplica-se a LACP à ação de improbidade e os recursos têm
apenas efeito devolutivo, em regra. Se o STJ mudar o entendimento, passando a reconhecer que a ação de
improbidade não é uma ação civil pública, aplica-se o CPC, e os recursos serão recebidos, em regra, no efeito
suspensivo e devolutivo.
O artigo 129, III da CF afirma que a ação civil pública tutela o patrimônio público. E é justamente isso que a ação de
improbidade faz:
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do

patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos;”
“O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública

em defesa do patrimônio público.”
• Desistência e renúncia ao recurso: a legislação específica nada fala sobre a desistência e a renúncia a recurso na
ação civil pública, então deve-se seguir o art. 998 do CPC, que estabelece:
“Art. 998. O recorrente poderá, a qualquer tempo, sem a anuência do

recorrido ou dos litisconsortes, desistir do recurso.
Parágrafo único. A desistência do recurso não impede a análise de

questão cuja repercussão geral já tenha sido reconhecida e daquela
objeto de julgamento de recursos extraordinários ou especiais
repetitivos.”
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Exemplo: uma associação civil é litisconsorte ativa com a Defensoria Pública em uma ação civil pública. A associação
recorre da sentença de improcedência. Ela pode desistir do seu recurso sem pedir a concordância do réu ou da
Defensoria.
Segundo o artigo 5º, § 3º da LACP, aplica-se o princípio da continuidade da demanda coletiva, como já estudamos.
“§ 3º Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por

assumirá a titularidade ativa.”
A desistência ocorre depois que o recurso já foi interposto. A renúncia é feita antes da interposição do recurso.
Quanto à renúncia, aplica-se o art. 999 do CPC:
“Art. 999. A renúncia ao direito de recorrer independe da aceitação da

outra parte.”
Na renúncia, os legitimados também têm o direito de interpor o recurso, assim como na desistência, aplicando-se
o art. 5º, § 3º da LACP por analogia.
viii. Coisa Julgada
• Regra: a regra com relação à coisa julgada está prevista no art. 18 da Lei nº 4.717/1965, a Lei da Ação Popular:
“Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga

omnes", exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente
por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar
outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.”
A sentença tem caráter difuso, por isso ela tem eficácia erga omnes. Ela só não o terá se a ação for julgada
improcedente por deficiência de prova.
O artigo 103 do CDC copiou e ampliou o artigo 18 da Lei da Ação Popular.
O MP atua em juízo, como autor de ação civil pública, na qualidade de legitimado extraordinário, substituto
processual. O direito coletivo é das pessoas lesadas, que são substituídas em juízo pelo MP. Assim, qual é o efeito
que o resultado da demanda coletiva tem sobre os direitos das pessoas representadas?
Se o MP ganha a ação civil pública, a coletividade ganha. Se o MP perde a ação civil pública, a coletividade perde?
Não necessariamente.
• Secundum eventum litis (segundo o resultado da demanda): de acordo com o princípio do máximo benefício,
em regra, quando a ação é julgada procedente, os titulares dos direitos difusos, coletivos ou individuais
homogêneos ganharão. Mas se a ação for julgada improcedente no mérito, somente o MP, a Defensoria ou outro
legitimado perderá, pois os substituídos processualmente podem, individualmente, propor ações para rediscutir a
questão.
Os titulares de direitos têm uma nova chance de ganhar, individualmente. O princípio do máximo benefício traz
essa dupla possibilidade.
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Essa é a regra. Entretanto, há três hipóteses em que as pessoas não podem ajuizar ação individualmente, como
estudaremos.
É possível evitar essas três situações em que não se pode ajuizar ação individualmente?
É possível evitar duas delas, mas a terceira, não.
A expressão secundum eventum litis significa “segundo o resultado da demanda” coletiva.
• Interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos: o art. 103 do CDC é dividido da seguinte forma:
✓ O inciso I trata do interesse difuso: se o pedido difuso for julgado improcedente por falta de provas, fará apenas
coisa julgada formal. Nesse caso, qualquer um dos legitimados, com nova prova e mesmo fundamento, poderá
propor uma nova ação.
“Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este código, a sentença fará
coisa julgada:
I - erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por

insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá
intentar outra ação, com idêntico fundamento valendo-se de nova
prova, na hipótese do inciso I do parágrafo único do art. 81;”
“Qualquer legitimado” inclui aquele que ajuizou a primeira ação. Ele deve ter uma nova prova, e então pode ajuizar
a mesma ação.
Se o pedido for julgado procedente ou improcedente (caso em que houve análise das provas e apreciação do
mérito), a sentença fará coisa julgada material difusa. Nesse caso, os legitimados extraordinários não poderão
Se a sentença é de procedência, beneficiará a coletividade de todo o Brasil, vez que o artigo 16 da LACP foi julgado
inconstitucional. Todos são beneficiados secundum eventum litis, isto é, se a ação for julgada procedente.
Se a sentença é de improcedência, há coisa julgada material. Nenhum outro legitimado extraordinário pode propor
ação coletiva.
Todavia, o art. 103, § 1º do CDC estabelece que os efeitos da coisa julgada previstos no inciso I não prejudicarão
interesses e direitos individuais dos integrantes da coletividade. Assim, as pessoas podem ajuizar ações
individualmente.
“§ 1° Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II não

prejudicarão interesses e direitos individuais dos integrantes da
coletividade, do grupo, categoria ou classe.”
Sendo assim, em caso de improcedência, os indivíduos da coletividade que eram representados pelos legitimados
extraordinários poderão propor ações individuais para rediscutir a questão.
✓ O inciso II trata do interesse coletivo: se o pedido coletivo for julgado improcedente por falta de provas, fará
apenas coisa julgada formal. Nesse caso, qualquer um dos legitimados, com nova prova e mesmo fundamento,
poderá propor nova ação.
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“II - ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe,
salvo improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inciso
anterior, quando se tratar da hipótese prevista no inciso II do
parágrafo único do art. 81.”
Ultra partes se refere às partes que integram o grupo coletivo.
Se o pedido coletivo for julgado procedente ou improcedente (caso em que houve análise das provas e apreciação
do mérito), a sentença fará coisa julgada material coletiva. Nesse caso, os legitimados extraordinários não poderão
De igual modo, aplica-se o art. 103, § 1º do CDC, que estabelece que os efeitos da coisa julgada previstos no inciso
II não prejudicarão interesses e direitos individuais dos integrantes do grupo, categoria ou classe.
Desta forma, em caso de improcedência, os indivíduos do grupo, categoria ou classe que eram representados pelos
legitimados extraordinários poderão propor ações individuais para rediscutir a questão.
✓ O inciso III trata do interesse individual homogêneo: nessa hipótese, não há possibilidade de repropositura da
ação em caso de improcedência por falta de provas.
“III - erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para

beneficiar todas as vítimas e seus sucessores, na hipótese do inciso III
do parágrafo único do art. 81.”
Quando se trata de direito individual homogêneo, o pedido é de indenização para as pessoas lesadas. Se o autor
coletivo ganhou a ação, todos os lesados e seus sucessores ganharam. Se o autor coletivo perdeu a ação por falta
de provas, não é possível propor nova ação.
Assim, quando uma sentença em uma ação coletiva for de improcedência do pedido por falta de provas, só será
possível ajuizar uma nova ação coletiva se o direito for difuso ou coletivo. Não será possível se o direito for individual
homogêneo. O STJ já decidiu nesse sentido diversas vezes.
O artigo 94 do CDC dispõe:
“Proposta a ação” se refere à ação que contém pedido individual homogêneo. Os “interessados” são as vítimas que
sofreram o dano, que podem atuar na ação juntamente com o autor coletivo.
Se o legitimado extraordinário ganhar, todos ganham, abrangendo as vítimas que atuaram em conjunto com o
legitimado no polo ativo da ação coletiva, e também as vítimas que não atuaram.
Por outro lado, se o legitimado extraordinário perder, as vítimas que atuaram em conjunto com o legitimado no
polo ativo também perdem, e não poderão propor sua ação individual.
Assim, apenas as vítimas que não atuaram no polo ativo juntamente com o autor coletivo poderão propor ação de
indenização a título individual, em caso de improcedência da ação coletiva.
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“Art. 103. (...)
§ 2° Na hipótese prevista no inciso III, em caso de improcedência do

pedido, os interessados que não tiverem intervindo no processo como
litisconsortes poderão propor ação de indenização a título individual.”
É preciso avaliar qual foi o fundamento da improcedência. Dispõe o artigo 332 do CPC:
“Art. 332. Nas causas que dispensem a fase instrutória, o juiz,

independentemente da citação do réu, julgará liminarmente
improcedente o pedido que contrariar:
I - enunciado de súmula do Supremo Tribunal Federal ou do Superior

Tribunal de Justiça;
II - acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior

Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;
III - entendimento firmado em incidente de resolução de demandas

repetitivas ou de assunção de competência;
IV - enunciado de súmula de tribunal de justiça sobre direito local. (...)”
Quando a questão for apenas de direito e formar-se um entendimento vinculante em sentido contrário aos
interesses coletivos, isso afetará as ações individuais ajuizadas pelas pessoas. Assim, é como se elas não tivessem
uma segunda chance.
Quais são as três situações em que as pessoas não podem ajuizar ações individualmente?
i. Quando entraram no polo ativo juntamente com o legitimado extraordinário e a ação coletiva foi julgada
improcedente
Para evitar isso, basta não entrar no polo ativo.
ii. Quando há entendimento vinculante em sentido contrário
Não é possível evitar isso. A pessoa poderá propor a ação, mas ela será julgada improcedente.
Estudaremos na aula que vem a terceira hipótese em que não é cabível ação individual.
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SUMÁRIO

viii. Coisa Julgada
Estudamos na aula passada:
• regra do artigo 18 da Lei de Ação Popular – Lei nº 4.717/1965
O artigo 18 da Lei de Ação Popular já traz parte do sistema da coisa julgada da ação civil pública. Quando a ação
popular for julgada improcedente por deficiência de provas, qualquer cidadão com nova prova pode propor outra
ação popular.

O artigo 103 do CDC ampliou esse sistema do artigo 18 da Lei de Ação Popular, criando o efeito erga omnes, o efeito
inter partes, trazendo uma solução diferente para cada um dos tipos de pedidos que se pode fazer.
coisa julgada:

prova, na hipótese do inciso I do parágrafo único do art. 81;
II - ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo

improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inciso
parágrafo único do art. 81;
III - erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para

do parágrafo único do art. 81.
§ 1° Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II não

coletividade, do grupo, categoria ou classe.

pedido, os interessados que não tiverem intervindo no
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processo como litisconsortes poderão propor ação de indenização a
título individual.
§ 3° Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com

o art. 13 da Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, não prejudicarão as
ações de indenização por danos pessoalmente sofridos, propostas
individualmente ou na forma prevista neste código, mas, se
procedente o pedido, beneficiarão as vítimas e seus sucessores, que
poderão proceder à liquidação e à execução, nos termos dos arts. 96
a 99.
§ 4º Aplica-se o disposto no parágrafo anterior à sentença penal

condenatória.”
• secundum eventum litis – princípio do máximo benefício
“Segundo o resultado da demanda”: tudo depende do resultado da demanda coletiva, se for de procedência ou de
improcedência.
O princípio do máximo benefício dispõe que, quando os autores coletivos ganham a ação, aqueles que estão sendo
substituídos, ganham. Quando os autores coletivos perdem por falta de prova, é possível propor outra ação.
Há três situações em que o princípio do máximo benefício não se aplica.
Quando se tem um pedido difuso julgado improcedente por deficiência de provas, ele não faz coisa julgada
material.
Quando se tem um pedido difuso julgado procedente, ele faz coisa julgada material com efeito erga omnes,
beneficiando toda a coletividade.
Quando se tem um pedido difuso julgado improcedente (e não por falta de provas), ele faz coisa julgada material,
mas apenas coletiva. É possível discutir novamente a questão, mas não de forma coletiva. É possível ajuizar ações
individuais e que se obtenha um resultado diferente nessas ações.
Se o pedido coletivo for julgado improcedente por deficiência de prova, qualquer legitimado com nova prova pode
propor outra ação civil pública. Não faz coisa julgada material.
Se o pedido coletivo for julgado procedente, não se pode dizer que o efeito é erga omnes, porque o pedido coletivo
não se volta para toda a coletividade, mas apenas para um grupo restrito identificado. A decisão beneficia todos
do grupo e faz coisa julgada material.
Se o pedido coletivo for julgado improcedente (e não por falta de provas), ele faz coisa julgada material, mas apenas
coletiva. É possível ajuizar ações individuais e que se obtenha um resultado diferente. A coisa julgada não atrapalha
os interesses individuais do grupo.
O pedido individual homogêneo está previsto no artigo 103, III. Se a ação for julgada improcedente por deficiência
de prova, não é possível que qualquer legitimado ajuíze uma nova ação. A ação pode ser ajuizada uma única vez.
Mesmo se houver deficiência de provas, há coisa julgada material.
✓ Art. 103, III do CDC: repetição – impossibilidade – REsp 1.302.596/SP
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EMENTA
“RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. PROCESSO COLETIVO. DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS.

MEDICAMENTO "VIOXX". ALEGAÇÃO DE DEFEITO DO PRODUTO. AÇÃO COLETIVA JULGADA IMPROCEDENTE.
TRÂNSITO EM JULGADO. REPETIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 81, INCISO III, E 103, INCISO
III E § 2º, DO CDC. RESGUARDO DO DIREITO INDIVIDUAL DOS ATINGIDOS PELO EVENTO DANOSO. DOUTRINA.
1. Cinge-se a controvérsia a definir se, após o trânsito em julgado de decisão que julga improcedente ação coletiva
para a defesa de direitos individuais homogêneos, é possível a repetição da demanda coletiva com o mesmo objeto
por outro legitimado em diferente estado da federação.
2. A apuração da extensão dos efeitos da sentença transitada em julgado proferida em ação coletiva para a defesa
de direitos individuais homogêneos passa pela interpretação conjugada dos artigos 81, inciso III, e 103, inciso III e
§ 2º, do Código de Defesa do Consumidor.
3. Nas ações coletivas intentadas para a proteção de interesses ou direitos individuais homogêneos, a sentença fará
coisa julgada erga omnes apenas no caso de procedência do pedido. No caso de improcedência, os interessados
que não tiverem intervindo no processo como litisconsortes poderão propor ação de indenização a título individual.
4. Não é possível a propositura de nova ação coletiva, mas são resguardados os direitos individuais dos atingidos
pelo evento danoso.
5. Em 2004, foi proposta, na 4ª Vara Empresarial da Comarca do Rio de Janeiro/RJ, pela Associação Fluminense do
Consumidor e Trabalhador - AFCONT, ação coletiva com o mesmo objeto e contra as mesmas rés da ação que deu
origem ao presente recurso especial. Com o trânsito em julgado da sentença de improcedência ali proferida,
ocorrido em 2009, não há espaço para prosseguir demanda coletiva posterior ajuizada por outra associação com o
mesmo desiderato.
6. Recurso especial não provido.”
(REsp n. 1.302.596/SP, relator Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, relator para acórdão Ministro Ricardo Villas
Bôas Cueva, Segunda Seção, julgado em 9/12/2015, DJe de 1/2/2016.)
O STJ já decidiu de forma pacífica que, tratando-se de direitos individuais homogêneos, não é possível propor outra
ação coletiva se a primeira foi julgada improcedente por falta de provas. É possível propor outra ação caso se trate
de direito difuso ou de direito coletivo.
Quando se tem uma ação sobre pedido individual homogêneo, aplica-se o artigo 94 do CDC, segundo o qual o juiz
deve determinar a publicação de um edital para que os interessados (as vítimas), se quiserem, ingressem no feito
ao lado do autor. Consta na lei que, se alguém entrar no feito, o fará como “litisconsorte”, o que devemos marcar
como alternativa correta em provas objetivas. Em provas discursivas ou orais, devemos dizer que em verdade se
trata de assistente litisconsorcial.
Há 3 situações em que o máximo benefício não poderá ser utilizado. Essa é a primeira delas.
Exemplo: o MP ou a Defensoria ajuizou ação com pedido individual homogêneo e cinco pessoas (cinco vítimas)
ingressaram no polo ativo. Se o juiz julgar o pedido procedente, ele beneficiará todas as
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vítimas. Se houver 10 mil vítimas, serão beneficiadas as 5 que estão no polo ativo e também as outras 9.995 vítimas.
Para ser beneficiado, não é preciso estar com o autor no polo ativo.
O contraponto é o artigo 103, § 2º do CDC: se o MP ou a Defensoria perderem o pedido, aquelas 5 vítimas que
estão no polo ativo perderam junto. Essas 5 vítimas não poderão propor ação individual porque foram atingidas
pela coisa julgada material. As outras 9.995 vítimas poderão propor ação individual.
Qual é a primeira situação em que o sistema do máximo benefício não se aplica?
Quando se ajuíza ação com pedido individual homogêneo, as vítimas participam no polo ativo e são atingidas pela
coisa julgada material.
Qual é a segunda situação?
Quando se perde um pedido difuso, não se pode propor outra ação coletiva. Mas a coletividade pode mover outra
ação individual.
Quando se ajuíza ação com pedido coletivo, se ganhar o pedido, o grupo ganha o pedido. Quando se ajuíza ação
com pedido coletivo, se perder o pedido, não é possível ajuizar nova ação coletiva, mas o grupo pode ajuizar ações
individuais.
Quando se ajuíza ação com pedido individual homogêneo, se ganhar o pedido, quem está no polo ativo e quem
não está também ganha. Mas se perder o pedido individual homogêneo, quem está no polo ativo não pode propor
ação individual. Quem não está no polo ativo pode propor ação individual.
Exemplo: o MP ajuizou uma ação civil pública e foi instaurado IRDR, ou o STJ votou uma tese de recurso repetitivo,
ou o STF votou uma tese de repercussão geral. É possível que se ajuíze uma ação coletiva e ela se torne um
precedente vinculante. Em um determinado caso, o MP perde a ação e a tese formada é contrária aos argumentos
do MP. Nesse caso, as pessoas substituídas poderão ajuizar ações individuais; entretanto, as ações serão julgadas
improcedentes, nos termos do artigo 332 do CPC, que traz as hipóteses em que o juiz julgará liminarmente
improcedente o pedido que contrariar precedente vinculante.
Se for instaurado IRDR, a questão era de direito, e não de fato. Pode ser que o recurso repetitivo e a repercussão
geral tratem sobre matéria de direito. As pessoas podem ajuizar ações individuais. Mas, segundo o artigo 332 do
CPC, se houver um precedente firmado em uma questão de direito em ação coletiva, embora as pessoas possam
ajuizar ações individuais, elas podem ser julgadas liminarmente improcedentes.
Esse é a segunda hipótese em que o princípio do máximo benefício não funciona.
• Art. 104 do CDC: necessidade de suspensão da ação individual em 30 dias quando tomar ciência inequívoca da
existência de ação coletiva.
Quando se analisa o artigo 103 do CDC, as pessoas ainda não ajuizaram ações individuais, mas ainda poderão
ajuizar.
O artigo 104 do CDC parte do pressuposto de que as pessoas não esperaram o MP ajuizar ação coletiva.
Exemplo: há 100 ações individuais tramitando e depois disso o MP ajuíza ação coletiva.
“Art. 104. As ações coletivas, previstas nos incisos I e II e do parágrafo

único do art. 81, não induzem litispendência para as ações individuais,
mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou
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ultra partes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior não
beneficiarão os autores das ações individuais, se não for requerida sua
suspensão no prazo de trinta dias, a contar da ciência nos autos do
ajuizamento da ação coletiva.”
No momento em que a ação coletiva for ajuizada e o autor da ação individual tomar conhecimento disso, o autor
da ação individual tem 30 dias para suspender ou não a ação individual. Esse prazo é peremptório. Se ele suspender,
para de correr a prescrição, e aguarda-se o resultado da ação coletiva. Se o MP ganhar a ação coletiva, ganhou para
o autor da ação individual, que desiste da ação individual e apenas executa a sentença obtida na ação coletiva. Se
o MP perder a ação coletiva, o autor da ação individual pede para a ação dele continuar, de forma que ele tem o
duplo benefício.
Exemplo: a ação coletiva é ajuizada e o autor da ação individual toma conhecimento disso. Ele decide não suspender
a ação individual. Se ele ganhar a ação individual, ele irá executar a sentença. Mas se ele perder a ação individual,
e o MP ganhar a ação coletiva, o sujeito não poderá executar a ação coletiva. Nesse caso, o duplo benefício não
funciona. Ele só funcionará quando o sujeito suspender a ação individual no prazo de 30 dias.
Esses são as três hipóteses que não permitem que o indivíduo mova ação individual ou se valha do resultado de
uma ação coletiva.
✓ Art. 104 do CDC: juiz pode suspender de ofício a ação individual, mesmo que a parte tenha se manifestado pela
não suspensão de sua ação individual – RREsp 1.110.549/RS.
Quando o artigo 104 foi criado, o legislador sempre pensou que a decisão de suspender ou não a ação individual
seria tomada pelo autor individual.
Entretanto, surpreendentemente, em 2009 o STJ decidiu em um recurso repetitivo que, mesmo que o autor
individual diga que não quer suspender a ação individual, o juiz pode suspender de ofício.
EMENTA
“RECURSO REPETITIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO COLETIVA. MACRO-LIDE. CORREÇÃO DE
SALDOS DE CADERNETAS DE POUPANÇA. SUSTAÇÃO DE ANDAMENTO DE AÇÕES INDIVIDUAIS. POSSIBILIDADE.
1.- Ajuizada ação coletiva atinente a macro-lide geradora de processos multitudinários, suspendem-se as ações
individuais, no aguardo do julgamento da ação coletiva.
2.- Entendimento que não nega vigência aos arts. 51, IV e § 1º, 103 e 104 do Código de Defesa do Consumidor; 122
e 166 do Código Civil; e 2º e 6º do Código de Processo Civil, com os quais se harmoniza, atualizando-lhes a
interpretação extraída da potencialidade desses dispositivos legais ante a diretriz legal resultante do disposto no
art. 543-C do Código de Processo Civil, com a redação dada pela Lei dos Recursos Repetitivos (Lei n. 11.672, de
8.5.2008).
3.- Recurso Especial improvido.”
(REsp n. 1.110.549/RS, relator Ministro Sidnei Beneti, Segunda Seção, julgado em 28/10/2009, DJe de 14/12/2009.)
ix. Execução
O cumprimento de sentença é uma execução. Mas a Lei nº 7.347/1985 e o CDC usam o termo “execução”, que é o
termo que mais aparece em provas.
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O artigo 14 da Lei da Ação Civil Pública dispõe:
Enquanto no CPC a regra é que a apelação seja recebida com efeito devolutivo e suspensivo, na ação civil pública é
diferente. O juiz poderá conferir efeito suspensivo, de forma que a regra é que o recurso seja recebido somente no
efeito devolutivo. Assim, há muita execução provisória/cumprimento provisório de sentença em ação civil pública.
Em aproximadamente 90% das vezes, quando o MP ganha uma ação coletiva, o recurso é recebido apenas no efeito
devolutivo, de forma que o autor coletivo começa a execução provisória. O autor coletivo precisa cumprir o artigo
520 do CPC?
“Art. 520. O cumprimento provisório da sentença impugnada por

recurso desprovido de efeito suspensivo será realizado da mesma
forma que o cumprimento definitivo, sujeitando-se ao seguinte
regime:
I - corre por iniciativa e responsabilidade do exequente, que se obriga,

se a sentença for reformada, a reparar os danos que o executado haja
sofrido;
II - fica sem efeito, sobrevindo decisão que modifique ou anule a

sentença objeto da execução, restituindo-se as partes ao estado
anterior e liquidando-se eventuais prejuízos nos mesmos autos;
III - se a sentença objeto de cumprimento provisório for modificada ou

anulada apenas em parte, somente nesta ficará sem efeito a execução;
IV - o levantamento de depósito em dinheiro e a prática de atos que

importem transferência de posse ou alienação de propriedade ou de
outro direito real, ou dos quais possa resultar grave dano ao
executado, dependem de caução suficiente e idônea, arbitrada de
plano pelo juiz e prestada nos próprios autos.
§ 1º No cumprimento provisório da sentença, o executado poderá

apresentar impugnação, se quiser, nos termos do art. 525.
§ 2º A multa e os honorários a que se refere o § 1º do art. 523 são

devidos no cumprimento provisório de sentença condenatória ao
pagamento de quantia certa.
§ 3º Se o executado comparecer tempestivamente e depositar o valor,

com a finalidade de isentar-se da multa, o ato não será havido como
incompatível com o recurso por ele interposto.
§ 4º A restituição ao estado anterior a que se refere o inciso II não

implica o desfazimento da transferência de posse ou da alienação de
propriedade ou de outro direito real eventualmente já realizada,
ressalvado, sempre, o direito à reparação dos prejuízos causados ao
executado.
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§ 5º Ao cumprimento provisório de sentença que reconheça obrigação
de fazer, de não fazer ou de dar coisa aplica-se, no que couber, o
disposto neste Capítulo.”
Quando ocorrer algum ato de que possa resultar dano ao executado, será necessária caução suficiente e idônea,
arbitrada pelo juiz e prestada nos próprios autos.
O autor coletivo deve prestar caução idônea e suficiente para promover a execução provisória?
Depende. Se o cumprimento provisório está sendo feito pelo MP, pela Defensoria, União, Estados, DF e Municípios,
não precisa de caução. Isso é pacífico.
Se a sentença for reformada e houver prejuízo ao executado, quem bancará isso?
A Fazenda Pública. Se a execução é movida pelo MP estadual, será a Fazenda estadual. Se a execução é movida pelo
MP federal, a União bancará.
Se o autor da ação coletiva for uma fundação privada, uma autarquia privada, uma sociedade de economia mista,
uma associação civil, é possível que o juiz exija caução. Mas não necessariamente elas terão dinheiro para prestar
caução.
Ricardo de Barros Leonel é o único doutrinador que afirma que nenhum autor coletivo deveria se submeter à
exigência de prestar caução. Mas não há jurisprudência a respeito.
Há empresas públicas e sociedades de economia mista que têm recursos, como é o caso do Banco do Brasil, por
exemplo, que é sociedade de economia mista.
A lei fala que “fundações” (e não “fundações públicas”) podem ajuizar civil pública, de forma que fundações
privadas também podem ajuizar.
O artigo 521 do CPC trata de hipóteses de dispensa de caução, que abrangem situações em que o credor demonstrar
situação de necessidade, ou em que o crédito for de natureza alimentar.
“Art. 521. A caução prevista no inciso IV do art. 520 poderá ser

dispensada nos casos em que:
I - o crédito for de natureza alimentar, independentemente de sua

origem;
II - o credor demonstrar situação de necessidade;
III – pender o agravo do art. 1.042;
IV - a sentença a ser provisoriamente cumprida estiver em

consonância com súmula da jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal ou do Superior Tribunal de Justiça ou em conformidade com
acórdão proferido no julgamento de casos repetitivos.
Parágrafo único. A exigência de caução será mantida quando da

dispensa possa resultar manifesto risco de grave dano de difícil ou
incerta reparação.”
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É possível que a sentença de uma ação civil pública fixe indenização em dinheiro.
Exemplo: 90% dos danos são reparáveis, caso em que há obrigação de fazer. 10% dos danos não são reparáveis.
Como se chamam esses danos?
Danos permanentes ou residuais.
Os 10% dos danos irreparáveis podem ser objeto de condenação em dinheiro, que será direcionado ao fundo de
interesses difusos lesados (artigo 13 da LACP).
Trata-se de condenação de direito difuso ou coletivo, e não de direito individual homogêneo. Há o fundo federal e
os fundos estaduais.
“Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano

causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por
Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério
Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos
destinados à reconstituição dos bens lesados.
§ 1º Enquanto o fundo não for regulamentado, o dinheiro ficará

depositado em estabelecimento oficial de crédito, em conta com
correção monetária.
§ 2º Havendo acordo ou condenação com fundamento em dano

causado por ato de discriminação étnica nos termos do disposto no
art. 1º desta Lei, a prestação em dinheiro reverterá diretamente ao
fundo de que trata o caput e será utilizada para ações de promoção da
igualdade étnica, conforme definição do Conselho Nacional de
Promoção da Igualdade Racial, na hipótese de extensão nacional, ou
dos Conselhos de Promoção de Igualdade Racial estaduais ou locais,
nas hipóteses de danos com extensão regional ou local,
respectivamente.”
Se for uma sentença de ressarcimento ao erário por improbidade, o dinheiro não é direcionado a um fundo, mas à
pessoa jurídica que foi lesada pela improbidade.
Se houver obrigação de fazer ou de não fazer, ela será cumprida de acordo com o artigo 536 do CPC.
“Art. 536. No cumprimento de sentença que reconheça a exigibilidade

de obrigação de fazer ou de não fazer, o juiz poderá, de ofício ou a
requerimento, para a efetivação da tutela específica ou a obtenção de
tutela pelo resultado prático equivalente, determinar as medidas
necessárias à satisfação do exequente.
§ 1º Para atender ao disposto no caput, o juiz poderá determinar,

entre outras medidas, a imposição de multa, a busca e apreensão, a
remoção de pessoas e coisas, o desfazimento de obras e o
impedimento de atividade nociva, podendo, caso necessário,
requisitar o auxílio de força policial. (...)”
O juiz tem o poder de determinar medidas para que o exequente seja satisfeito.
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Exemplo: o MP ajuizou uma ação e pediu que um sujeito desocupasse uma área e a vegetação fosse recomposta.
É proferida sentença. Durante o trâmite dos recursos, o sujeito constrói uma casa. Não é preciso ajuizar uma nova
ação para demolir a casa. Não é preciso ajuizar novas ações a cada nova casa que for construída. Assim, o juiz pode
determinar medidas para que a sentença seja efetivada, observado o contraditório e a ampla defesa.
A execução da sentença individual homogênea não está prevista no CPC, mas no CDC.
Na ação de pedido individual homogêneo, o pedido é “requeiro a obrigação do réu de indenizar os danos causados”.
Não se diz quais são as vítimas ou qual é o dano que cada uma sofreu. Por esse motivo, a sentença no pedido
individual homogêneo é genérica: “condeno o réu à obrigação de indenizar os danos patrimoniais e morais
causados às vítimas”. Para saber quem são as vítimas e os valores, é preciso que haja liquidação e execução da
sentença individual homogênea.
O réu não poderá mais discutir o an debatur, isto é, se ele é responsável por indenizar os danos. Mas o quantum
debeatur é discutido na execução individual homogênea.
Há três possibilidades no CDC:
i. Artigo 97: liquidação e execução individual
ii. Artigo 98: liquidações individuais e execução coletiva
iii. Artigo 100: liquidação e execução coletiva difusa subsidiária ou residual
i. Artigo 97: liquidação e execução individual
A primeira possibilidade está prevista no artigo 97 do CDC. A vítima se habilita por meio de um advogado ou
defensor público e faz a execução individual. Há muita cognição exauriente na execução individual homogênea. O
sujeito deve demonstrar que é vítima, os danos que sofreu, e qual é o nexo causal. O executado tem direito a
contraditório e a ampla defesa.
A liquidação e execução da sentença individual homogênea poderá ser promovida pela vítima ou pelos seus
sucessores.
“Art. 97. A liquidação e a execução de sentença poderão ser

promovidas pela vítima e seus sucessores, assim como pelos
legitimados de que trata o art. 82.
Parágrafo único. (Vetado).”
Exemplo: o pedido individual homogêneo foi julgado procedente e a decisão transita em julgado.
O STJ julgou recursos repetitivos segundo os quais o prazo prescricional para as vítimas se habilitarem e reclamarem
as suas indenizações será de cinco anos (primeiro recurso repetitivo), a contar do trânsito em julgado da sentença
individual homogênea (segundo recurso repetitivo).
O MP defendia que o juiz deve mandar publicar um edital, para dar maior conhecimento para as vítimas, e ao final
do prazo do edital se iniciaria o prazo de cinco anos, mas essa posição não foi acolhida pelo STJ.
O STJ julgou um segundo recurso repetitivo segundo o qual não é preciso publicar edital nenhum, contando-se o
prazo do trânsito em julgado da sentença.
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Transitada em julgado a sentença, as pessoas que foram lesadas devem promover essa habilitação individual no
prazo de cinco anos a contar do trânsito em julgado.
Em qual foro pode ser promovida essa liquidação e execução individual?
ii. Artigo 98: liquidações individuais e execução coletiva
Nos termos do artigo 98, § 2º do CDC, é competente para a execução o juízo: (i) da liquidação da sentença ou da
ação condenatória, no caso de execução individual e (ii) da ação condenatória, quando coletiva a execução.
O artigo 98, § 2º do CDC dispõe:
“Art. 98. A execução poderá ser coletiva, sendo promovida pelos

legitimados de que trata o art. 82, abrangendo as vítimas cujas
indenizações já tiveram sido fixadas em sentença de liquidação, sem
prejuízo do ajuizamento de outras execuções.
§ 1° A execução coletiva far-se-á com base em certidão das sentenças

de liquidação, da qual deverá constar a ocorrência ou não do trânsito
em julgado.
§ 2° É competente para a execução o juízo:
I - da liquidação da sentença ou da ação condenatória, no caso de

execução individual;
II - da ação condenatória, quando coletiva a execução.”
Exemplo: a ação civil pública tramitou em São Paulo. Esse é um dos foros listados no inciso I porque é o juízo da
ação condenatória.
Qual é o juízo da liquidação da sentença?
É o domicílio do executante.
Exemplo: o fato julgado na ação civil pública ocorreu há 12 anos e a sentença transitou em julgado agora. Há 12
anos, a pessoa morava em São Paulo. Atualmente ela está morando em Fortaleza, no Ceará. Ela pode fazer execução
ou liquidação individual em São Paulo ou em Fortaleza.
Se houver 10 mil pessoas lesadas em lugares diferentes do país, o executado terá que responder em todos esses
lugares.
Houve um caso em Curitiba em que o Banestado (que não existe mais) contestou isso perante o STJ, arguindo que
o juízo de execução deve ser apenas aquele em que proferida a decisão condenatória. Em um terceiro recurso
repetitivo, o STJ decidiu que, de acordo com o CPC, há quatro possibilidades de juízos competentes:
1. onde correu a ação
2. onde o exequente tem o seu domicílio
3. no domicílio do executado
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4. onde o executado tem bens que possam sofrer constrição.
Assim, é importante destacar que o CPC traz duas outras possibilidades de juízos com competência para execução:
(i) domicílio do réu e (ii) local onde o réu tem bens passíveis de constrição.
A liquidação pode ser feita por arbitramento e por artigos. Se houver dano moral, o juiz irá arbitrar a indenização.
Se houver dano patrimonial, a liquidação será por artigos. A vítima terá que demonstrar os danos que sofreu.
iii. Artigo 100: liquidação e execução coletiva difusa subsidiária ou residual
O artigo 100 do CDC estabelece que, decorrido o prazo de um ano sem habilitação de interessados em número
compatível com a gravidade do dano, os legitimados do artigo 82 (MP, Defensoria etc.) poderão promover a
liquidação e execução da indenização difusa, subsidiária ou residual, direcionando o dinheiro para um fundo.
“Art. 100. Decorrido o prazo de um ano sem habilitação de

interessados em número compatível com a gravidade do dano,
poderão os legitimados do art. 82 promover a liquidação e execução
da indenização devida.
Parágrafo único. O produto da indenização devida reverterá para o

fundo criado pela Lei n.° 7.347, de 24 de julho de 1985.”
O prazo prescricional é de cinco anos ou de um ano?
O prazo prescricional para habilitar as vítimas é de cinco anos e é contado da data do trânsito em julgado. Mas,
decorrido o prazo de um ano, se não houver um número compatível de interessados, os legitimados promovem a
execução para que o dinheiro seja direcionado a um fundo.
O prazo é reduzido para um ano?
Não.
Exemplo: havia um loteamento clandestino em São Paulo com 4 mil lotes. O MP ajuizou ação civil pública contra os
loteadores, pedindo que se parasse de vender os lotes, a demolição do que já estava construído, a recomposição
da vegetação e a obrigação de indenizar os danos causados aos adquirentes de lotes (esse último é um pedido
individual homogêneo). O MP ganhou a ação e a decisão transitou em julgado. Começou a correr o prazo de cinco
anos. Passado um ano, dos 4 mil lotes, apenas 20 adquirentes apareceram para fazer sua habilitação. Esse número
não é compatível. Faltaram 3.980 adquirentes. O MP passou a fazer, paralelamente, uma liquidação e execução
difusa pelos adquirentes que não apareceram no primeiro ano. O prazo prescricional para as execuções individuais
continuou correndo por mais quatro anos.
O MP não sabia qual valor pedir para cada um dos adquirentes. Ele identificou o valor pago pelos lotes informado
pelos 20 adquirentes e fez uma média. Na execução, o MP multiplicou esse valor por 3.980, o que resultou em
quase R$ 20 milhões. Ainda não se pode levar o dinheiro para o fundo. Ele deve ser mantido em uma conta à
disposição do juízo, para pagar os que comparecerem até o fim do prazo prescricional de cinco anos.
Esgotado o prazo de cinco anos, houve prescrição, e ninguém mais poderá se habilitar. Depois disso, ainda é preciso
esperar até que a última execução individual acabe. O dinheiro deve continuar na conta do juízo até que a última
execução individual seja paga.
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Dessa forma, não há diminuição do prazo prescricional de cinco anos. Mas ao final de um ano o legitimado deve
agir. O Professor nunca atuou em um caso em que houvesse número suficiente de vítimas se habilitando para
execução individual.
O artigo 98 do CDC traz uma facilitação. Muitas vezes as pessoas que devem se habilitar são simples, humildes, e
não têm dinheiro.
Exemplo: uma pessoa simples procura a Defensoria Pública e diz que ouviu falar sobre o ajuizamento de uma ação
a respeito de um dano que ela sofreu. A Defensoria faz a habilitação dessa pessoa. Ela volta para o seu bairro e
conta para outras 200 pessoas, que também não têm condições econômicas. O Defensor deve ajuizar 201
liquidações individuais. Ele não pode fazer uma liquidação coletiva. Cada um deve ter apurado o dano que
realmente sofreu.
Na sequência, 30 liquidações individuais terminam praticamente juntas e têm valor definido. O artigo 98 afirma
que a execução poderá ser coletiva desde que as indenizações já tenham sido fixadas em sentença de liquidação.
Assim, o Defensor fará uma execução coletiva para 30 pessoas. No próximo mês há a fixação de indenização para
outras 40 pessoas. O Defensor promove uma nova execução coletiva para essas 40 pessoas.
A Defensoria pode promover essa execução; uma associação civil também pode.
O STJ já definiu que o MP não pode promover as execuções individuais dos artigos 97 e 98 do CDC. O MP pode fazer
apenas a execução do artigo 100 do CDC.
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SUMÁRIO
REVISÃO
I. Direitos transindividuais no Brasil – difusos, coletivos e individuais homogêneos
II. Diálogo de fontes – plano processual
III. Diálogo de fontes – plano material
IV. Princípios
V. Objeto da ACP
VI. Instrumentos processuais coletivos – ação coletiva
REVISÃO
I. Direitos transindividuais no Brasil – difusos, coletivos e individuais homogêneos
a) LAP – Lei nº 4.717/1965 (patrimônio público – difuso)
A Lei de Ação Popular é o primeiro instrumento coletivo. Como o pedido visa a proteger o patrimônio público, ele
é difuso, porque o patrimônio público é da coletividade.
b) LPNMA – artigo 14, § 1º da Lei nº 6.938/1981 (meio ambiente – difuso)
“§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo,

é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a
A responsabilidade do poluidor é objetiva e solidária.
O MP da União e dos Estados tem legitimidade para propor ação de responsabilidade civil com relação a danos
ambientais. Ainda não se falava em ação civil pública e o MP era o único legitimado.
c) LACP – artigos 1º e 5º e Lei nº 7.347/1985 (interesses e direitos difusos e coletivos)
“Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação

popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais
causados:
l - ao meio-ambiente;
ll - ao consumidor;
III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e

paisagístico;
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IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
V - por infração da ordem econômica;
VI - à ordem urbanística.
VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos.
VIII – ao patrimônio público e social.”
“
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia

mista;

turístico e paisagístico.”
O instrumento passa a ser denominado ação civil pública.
No artigo 1º, a lei afirma que a ação civil pública é o instrumento para se tutelar meio ambiente, direito do
consumidor, o meio ambiente cultural e qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
O artigo 1º, IV, que tratava de interesse difuso ou coletivo, inicialmente foi vetado pelo Presidente, porque não se
sabia o que era interesse difuso.
d) CF/88 – artigo 129, III

difusos e coletivos; (...)
§ 1º - A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas

neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses,
segundo o disposto nesta Constituição e na lei.”
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O MP ganhou a titularidade da ação civil pública para defender também o patrimônio público.
A nova Lei de Improbidade Administrativa afirma que a ação de improbidade não é uma ação civil pública. O
Professor entende que o STF pode declarar a inconstitucionalidade desse artigo.
A partir da CF, ficou definido que o MP poderia usar a ação civil pública para tutelar qualquer interesse público ou
coletivo.
Os outros legitimados também podem ajuizar ação civil pública, conforme o artigo 129, § 1º da CF. O artigo 5º da
Lei da Ação Civil Pública traz os outros legitimados.
A nova Lei de Improbidade não traz uma lista de legitimados. A versão anterior da lei trazia como legitimados o MP
e a pessoa jurídica lesada, que poderiam atuar em litisconsórcio facultativo. Na versão atual, a legitimidade foi
atribuída somente ao MP. Constou que a pessoa jurídica interessada, querendo, poderia ingressar no polo ativo,
mas o STF afastou isso.
O STF julgou as ADIs 7042 e 7043, decidindo que os entes públicos que sofreram prejuízo pelos atos de improbidade
também estão autorizados a propor ação de improbidade e celebrar acordos de não persecução civil.
DECISÃO
“Decisão:
O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na ação direta para:
(a) declarar a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do caput e dos §§ 6º-A e 10-C do art. 17, assim
como do caput e dos §§ 5º e 7º do art. 17-B, da Lei 8.429/1992, na redação dada pela Lei 14.230/2021, de modo a
restabelecer a existência de legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas
jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa e para a celebração de
acordos de não persecução civil;
(b) declarar a inconstitucionalidade parcial, com redução de texto, do § 20 do art. 17 da Lei 8.429/1992, incluído
pela Lei 14.230/2021, no sentido de que não existe "obrigatoriedade de defesa judicial"; havendo, porém, a
possibilidade dos órgãos da Advocacia Pública autorizarem a realização dessa representação judicial, por parte da
assessoria jurídica que emitiu o parecer atestando a legalidade prévia dos atos administrativos praticados pelo
administrador público, nos termos autorizados por lei específica;
(c) declarar a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei 14.230/2021; e, em consequência, declarou a

constitucionalidade:
(a) do § 14 do art. 17 da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021; e
(b) do art. 4º, X, da Lei 14.230/2021.
Tudo nos termos do voto ora reajustado do Relator, vencidos, parcialmente, os Ministros Nunes Marques, Dias
Toffoli e Gilmar Mendes, nos termos de seus votos.
Presidência do Ministro Luiz Fux.
Plenário, 31.8.2022.”
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(STF, ADI 7042 e ADI 7043, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 31/08/2022 – ementa ainda não
publicada.)
e) CDC – Lei nº 8.078/1990
Artigo 81, parágrafo único: conceito dos interesses ou direitos difusos (inciso I), interesses ou direitos coletivos
(inciso II) e interesses ou direitos individuais homogêneos (inciso III)
“Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das

vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título
coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste

código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam
titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos

deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja
titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a
parte contrária por uma relação jurídica base;
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos

os decorrentes de origem comum.”
O interesse difuso e o coletivo são essencialmente ou genuinamente coletivos.
Só há uma pessoa que pode propor uma ação com pedido difuso, que é o cidadão, que pode propor ação popular.
Além do cidadão, quem pode apresentar pedido difuso e coletivo são os legitimados do artigo 5º da Lei da Ação
Civil Pública.
O direito individual homogêneo é acidentalmente ou incidentalmente coletivo. O interesse individual homogêneo

nunca deixa de ser uma soma de interesses individuais.
Exemplo: continuam a existir 10 mil lesões sofridas por 10 mil pessoas.
Os direitos individuais homogêneos são direitos individuais tratados processualmente em um sentido coletivo. Cada
vítima será indenizada exatamente pelo dano que sofreu.
II. Diálogo de fontes – plano processual
a) Legal – LACP – artigos 21 e 19 da Lei nº 7.347/1985 e artigo 90 do CDC – Lei nº 8.078/1990
• Princípio da integração/interação/complementariedade das normas processuais civis
• Princípio da primazia das normas processuais civis/aplicação residual do CPC
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O artigo 21 da LACP afirma que se aplica a LACP e também o Título III do CDC.
“Art. 21. Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos,

coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III
da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor.”
O artigo 19 da LACP afirma que o CPC se aplica subsidiariamente.
“Art. 19. Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código de
Processo Civil, aprovado pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973,
naquilo em que não contrarie suas disposições.”
O artigo 90 do CDC afirma que se aplica ao CDC toda a Lei da Ação Civil Pública.
“Art. 90. Aplicam-se às ações previstas neste título as normas do

Código de Processo Civil e da Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985,
inclusive no que respeita ao inquérito civil, naquilo que não contrariar
suas disposições.”
b) Jurisprudencial – reexame necessário – LAP – aplicação do artigo 19 da Lei nº 4.717/1965 para ação de
improbidade administrativa (afetação – STJ – tema 1042)
O STJ começou a aplicar o reexame necessário nas ações de improbidade, aplicando por analogia o artigo 19 da Lei
de Ação Popular.

procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.”
Houve divergência a respeito entre as Turmas do STJ. No julgamento dos embargos de divergência, foi confirmada
a tese de que deve ser aplicado o reexame necessário às ações de improbidade. Entretanto, o Ministro Napoleão
Maia Nunes não se conformou com essa decisão e a questão será julgada em sede de recurso repetitivo.
EMENTA
“DIREITO SANCIONADOR. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA.

DEFINIÇÃO SE HÁ APLICAÇÃO DO REEXAME NECESSÁRIO NAS AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE
AFETAÇÃO AO RITO DOS REPETITIVOS PELO COLEGIADO DA PRIMEIRA SEÇÃO DO STJ. OBSERVÂNCIA DO ART. 1.036,
§ 5º DO CÓDIGO FUX E DOS ARTS. 256-E, II, 256-I DO RISTJ. SUSPENSÃO DOS FEITOS EM SEGUNDO GRAU DE
JURISDIÇÃO.
1. Delimitação da tese: definir se há - ou não - aplicação da figura do reexame necessário nas ações típicas de
improbidade administrativa, ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei 8.429/1992, cuja
pretensão é julgada improcedente em primeiro grau; discutir se há remessa de ofício nas referidas ações típicas,
ou se deve ser reservado ao autor da ação, na postura de órgão acusador - frequentemente o Ministério Público -
exercer a prerrogativa de recorrer ou não do desfecho de improcedência da pretensão sancionadora.
2. Recurso Especial afetado ao rito do art. 1.036 e seguintes do Código Fux (arts. 256-D, II e 256-I do RISTJ).”
(ProAfR no REsp n. 1.553.124/SC, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, julgado em
17/12/2019, REPDJe de 02/04/2020, REPDJe de 2/3/2020, DJe de 19/12/2019.)
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Muitas vezes as decisões de recursos repetitivos são contrárias às leis. Se há um precedente vinculante, a lei não
vale nada. Na prática, o STF e o STJ legislam.
III. Diálogo de fontes – plano material
Exemplos: EPD – Lei nº 13.146/2015 – artigo 3º, IX (extensão de direitos à pessoa com mobilidade reduzida); CDC
– artigo 7º, caput (direito à incorporação de novos direitos)
“Art. 3º Para fins de aplicação desta Lei, consideram-se: (...)
IX - pessoa com mobilidade reduzida: aquela que tenha, por qualquer

motivo, dificuldade de movimentação, permanente ou temporária,
gerando redução efetiva da mobilidade, da flexibilidade, da
coordenação motora ou da percepção, incluindo idoso, gestante,
lactante, pessoa com criança de colo e obeso”
Vários direitos que a pessoa com deficiência tem são estendidos à pessoa com mobilidade reduzida.
“Art. 7° Os direitos previstos neste código não excluem outros

decorrentes de tratados ou convenções internacionais de que o Brasil
seja signatário, da legislação interna ordinária, de regulamentos
expedidos pelas autoridades administrativas competentes, bem como
dos que derivem dos princípios gerais do direito, analogia, costumes e
equidade.
Parágrafo único. Tendo mais de um autor a ofensa, todos responderão

solidariamente pela reparação dos danos previstos nas normas de
consumo.”
IV. Princípios
Há três princípios relevantes:
a) Princípio do máximo benefício
Segundo o artigo 103 do CDC, quando o legitimado ativo ganha a ação, a coletividade, o grupo ou os lesados
ganham.
Secundum eventum litis: quando o legitimado perder, as pessoas substituídas podem ajuizar ações individualmente,
discutindo sua pretensão uma segunda vez.
Há três exceções que não permitem a ação individual:
1. Artigo 103, III do CDC
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Pessoas entram no polo ativo juntamente com o MP, atuando como assistentes litisconsorciais. Elas são atingidas
pela coisa julgada material.
2. Uma ação civil pública é julgada improcedente e a decisão forma um precedente vinculante.
Exemplos: IRDR, IAC, recurso repetitivo, súmula.
Depois de formado o precedente vinculante, quando os indivíduos ajuizarem ação individual, o juiz verá que a
questão é meramente de direito e que pode haver improcedência liminar.
3. Um ou vários lesados ajuizaram ações individuais e a ação coletiva é ajuizada na sequência. Os autores tomam
conhecimento inequívoco do ajuizamento da ação coletiva.
Os autores têm 30 dias para suspender suas ações individuais. Se o fizerem, e o legitimado perder a ação coletiva,
eles podem continuar suas ações individuais.
Se os autores não suspenderem suas demandas individuais, estão por sua conta e risco. Se ganharem as demandas
individuais, a questão está resolvida. Se perderem as demandas individuais, e a ação coletiva for julgada
procedente, eles não poderão se aproveitar desse resultado.
coisa julgada:

prova, na hipótese do inciso I do parágrafo único do art. 81;
II - ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo

improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inciso
parágrafo único do art. 81;
III - erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para

do parágrafo único do art. 81.
§ 1° Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II não

coletividade, do grupo, categoria ou classe.

pedido, os interessados que não tiverem intervindo no processo como
litisconsortes poderão propor ação de indenização a título individual.
§ 3° Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com

o art. 13 da Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, não prejudicarão as
ações de indenização por danos pessoalmente sofridos, propostas
individualmente ou na forma prevista neste código, mas, se
procedente o pedido, beneficiarão as vítimas e seus sucessores, que
poderão proceder à liquidação e à execução, nos termos dos arts. 96
a 99.
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§ 4º Aplica-se o disposto no parágrafo anterior à sentença penal
condenatória.”
b) Princípio da máxima amplitude
Artigo 5º, XXXV da CF

Deve haver um instrumento processual coletivo para cada direito ameaçado ou violado. O acesso à jurisdição
coletiva é um direito fundamental.
Por isso foi admitido o HC coletivo. A CF o admite. Uma vez que a questão pode ser discutida coletivamente, não é
preciso ajuizar inúmeras ações individuais.
Artigo 83 do CDC
“Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este
código são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar
sua adequada e efetiva tutela.”
São admitidas todas as espécies de ações, de tutelas e de instrumentos processuais coletivos que forem
necessários.
c) Princípio da máxima efetividade
Segundo o artigo 84 do CDC, quando se tem uma ação civil pública com pedido de fazer ou de não fazer, o juiz
concede a tutela específica (cumprindo o princípio da congruência) ou determina providências que assegure o
resultado prático equivalente ao do adimplemento (flexibilizando o princípio da congruência).
O § 5º trata das medidas que o juiz pode adotar para que a decisão seja efetiva.

§ 1° A conversão da obrigação em perdas e danos somente será

ou a obtenção do resultado prático correspondente.
§ 2° A indenização por perdas e danos se fará sem prejuízo da multa

(art. 287, do Código de Processo Civil).
§ 3° Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado

receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a
tutela liminarmente ou após justificação prévia, citado o réu.
§ 4° O juiz poderá, na hipótese do § 3° ou na sentença, impor multa

diária ao réu, independentemente de pedido do
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autor, se for suficiente ou compatível com a obrigação, fixando prazo
razoável para o cumprimento do preceito.

policial.”
V. Objeto da ACP
Artigo 1º, parágrafo único da LACP
“Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular
pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de
natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente
determinados.”
Segundo o dispositivo, não se pode ajuizar ação civil pública para discutir contribuições previdenciária, FGTS e
tributos.
Com relação a contribuições previdenciárias, tanto a Defensoria quanto o MP podem mover ação coletiva.
Quanto ao FGTS, reconheceu-se com repercussão geral que é cabível ação coletiva para discuti-lo (STF – RE-RG
643.978 – tema 850).
Com relação aos tributos, há uma repercussão geral do STF dizendo que não é possível ajuizar ação civil pública
(tema 645 – ARE 694.294/MG).
EMENTA
“CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO
DESTINADA À TUTELA DE DIREITOS INDIVIDUAIS DE ELEVADA CONOTAÇÃO SOCIAL. ADOÇÃO DE REGIME
UNIFICADO OU UNIFICAÇÃO DE CONTAS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS). MINISTÉRIO
PÚBLICO. PARTE ATIVA LEGÍTIMA. DEFESA DE INTERESSES SOCIAIS QUALIFICADOS. ARTS. 127 E 129, III, DA CF.
REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE.
1. No julgamento do RE 631.111 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, DJe de 30/10/2014), sob o regime da repercussão geral,
o PLENÁRIO firmou entendimento no sentido de que certos interesses individuais, quando aferidos em seu
conjunto, de modo coletivo e impessoal, têm o condão de transcender a esfera de interesses estritamente
particulares, convolando-se em verdadeiros interesses da comunidade, emergindo daí a legitimidade do Ministério
Público para ajuizar ação civil pública, com amparo no art. 127 da Constituição Federal, o que não obsta o Poder
Judiciário de sindicar e decidir acerca da adequada legitimação para a causa, inclusive de ofício.
2. No RE 576.155 (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/2/2011), também submetido ao rito da
repercussão geral, o PLENÁRIO cuidou da questão envolvendo a vedação constante do parágrafo único do art. 1º
da Lei 7.347/1985, incluído pela MP 2.180-35/2001, oportunidade em que se reconheceu a legitimidade do
Ministério Público para dispor da ação civil pública com o fito de anular acordo de natureza
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tributária firmado entre empresa e o Distrito Federal, pois evidente a defesa ministerial em prol do patrimônio
público.
3. A demanda intenta o resguardo de direitos individuais homogêneos cuja amplitude possua expressiva
envergadura social, sendo inafastável a legitimidade do Ministério Público para ajuizar a correspondente ação civil
pública.
4. É o que ocorre com as pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente
determinados (parágrafo único do art. 1º da Lei 7.347/1985).
5. Na hipótese, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região, pautado na premissa de que o direito em questão guarda
forte conotação social, concluiu que o Ministério Público Federal detém legitimidade ativa para ajuizar ação civil
pública em face da Caixa Econômica Federal, uma vez que se litiga sobre o modelo organizacional dispensado ao
FGTS, máxime no que se refere à unificação das contas fundiárias dos trabalhadores.
6. Recurso Extraordinário a que nega provimento. Tese de repercussão geral proposta: o Ministério Público tem
legitimidade para a propositura de ação civil pública em defesa de direitos sociais relacionados ao FGTS.”
(RE 643978, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 09/10/2019, PROCESSO ELETRÔNICO
EMENTA
“DIREITO CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO INTERPOSTA EM FACE DE SENTENÇA PROFERIDA EM SEDE DE

AÇÃO CIVIL PÚBLICA QUE DISCUTE MATÉRIA TRIBUTÁRIA (DIREITO DOS CONTRIBUINTES À RESTITUIÇÃO DOS
VALORES PAGOS À TÍTULO DE TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA SUPOSTAMENTE INCONSTITUCIONAL).
ILEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA, EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA, DEDUZIR
PRETENSÃO RELATIVA À MATÉRIA TRIBUTÁRIA. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DA CORTE. REPERCUSSÃO
GERAL RECONHECIDA.”
(ARE 694294 RG, Relator: LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 25/04/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO
GERAL - MÉRITO DJe-093 DIVULG 16-05-2013 PUBLIC 17-05-2013)
VI. Instrumentos processuais coletivos – ação coletiva
1. Ação civil pública – normas específicas + Lei nº 7.347/1985 + Lei nº 8.078/1990 + CPC
2. Ação Popular – Lei nº 4.717/1965 + artigo 5º, LXXIII da CF
Quem é o titular da ação popular?
O cidadão que está no gozo de seus direitos políticos.
Questão de prova: o cidadão só pode ajuizar ação popular onde ele tem domicílio eleitoral, ou o ajuizamento da
ação é livre no país inteiro?
Ele é livre para ajuizar ação onde queira.
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O que é patrimônio público para efeitos de defesa em ação popular?
Não é somente o erário. (Não há “erário público”, mas somente “erário”, porque não existe “erário privado”.)
O patrimônio público também abrange bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.
Exemplo: se um ato administrativo violar uma obra de arte em um museu público, isso pode ser discutido em ação
popular.
Outro exemplo: um parque estadual é um bem de valor turístico. Uma autoridade pratica um ato administrativo e
traz um dano ao parque estadual. Isso já pode ser discutido em ação popular. Há violação também ao meio
ambiente e à moralidade administrativa.
“LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular

que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência”
Artigo 6º da Lei da Ação Popular
“Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e

as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários
ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou
praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado
oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.”
Os beneficiários indiretos não constam do artigo 6º, caput. Assim, apenas os beneficiários diretos do ato impugnado
podem ser réus em ação popular.
“§ 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele

indeterminado ou desconhecido, a ação será proposta somente contra
as outras pessoas indicadas neste artigo.
§ 2º No caso de que trata o inciso II, item "b", do art. 4º, quando o
valor real do bem for inferior ao da avaliação, citar-se-ão como réus,
além das pessoas públicas ou privadas e entidades referidas no art. 1º,
apenas os responsáveis pela avaliação inexata e os beneficiários da
mesma.
§ 3º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato

seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido,
ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao
interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou
dirigente.”
O representante da pessoa jurídica interessada irá decidir se a pessoa jurídica irá entrar na ação popular ao lado do
autor, ao lado do réu, ou não entrar na ação.
Exemplo: um ato administrativo é praticado pelo Prefeito e a Prefeitura teve o prejuízo. O Prefeito ainda está no
exercício do mandato. Quando a Prefeitura é notificada, se o Prefeito ainda está no
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exercício do mandato, ela não entra na ação ao lado do autor popular. Ela não entra na ação ou entra ao lado do
réu.
A Prefeitura entra no polo passivo e contesta a ação. Ao longo da tramitação da ação, um novo Prefeito é eleito. A
Prefeitura é obrigada a continuar no polo passivo ou ela pode mudar de polo?
O STJ já definiu que pode haver migração de polo pela pessoa jurídica lesada, mesmo depois de contestar a ação.
Ela pode ajudar o autor a fazer prova contra o réu porque o interesse coletivo prevalece.
“§ 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar

a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal,
dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese,
assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.”
“Acompanhará” significa que o MP atuará como fiscal da ordem jurídica.
“Apressar” significa dar agilidade. Mas o próprio MP pode produzir prova, enquanto fiscal da ordem jurídica.
O MP em nenhuma hipótese pode defender o ato impugnado ou o réu da ação popular.
Quando o MP atua como fiscal da ordem jurídica, ele fala depois do réu (que por sua vez fala depois do autor) e
antes do juiz.
Questão: se o MP não pode defender o ato impugnado ou o réu, ele pode opinar pela improcedência da ação
popular?
Sim. O MP apenas não pode produzir prova a favor do réu, mas pode se manifestar de forma livre, porque há
independência funcional.
Há casos em que um promotor pede a nulidade de um ato na ação popular. É possível que o pedido de nulidade
favoreça o réu. O MP deve zelar pela higidez dos atos ao atuar como fiscal da ordem jurídica.
“§ 5º É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou

assistente do autor da ação popular.”
A estabilidade subjetiva e objetiva da ação coletiva tem uma flexibilização.
“Art. 7º A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no

Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas
modificativas: (...)
III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado,

cuja existência ou identidade se torne conhecida no curso do processo
e antes de proferida a sentença final de primeira instância, deverá ser
citada para a integração do contraditório, sendo-lhe restituído o prazo
para contestação e produção de provas, salvo, quanto a beneficiário,
se a citação se houver feito na forma do inciso anterior.”
Pessoa “beneficiada” é o beneficiado direto. O beneficiado indireto não responde.
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Segundo o artigo 7º, III, depois do despacho saneador, se algum beneficiado direto ou colaborador se torna
conhecido, ele pode ser incluído no processo, sendo citado para que possa contestar e produzir provas. Isso pode
ser feito até a sentença.
Nos termos do CPC, depois do despacho saneador, não se pode mais mudar o pedido e a causa de pedir. Mas isso
é diferente na ação popular.
Devemos ler os artigos 1º; 6º; 7º, III e 9º.
“Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da

instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no
art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao
representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa)
dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.”
Se o cidadão desistir da ação popular ou a abandonar, o juiz manda publicar edital, para que outro cidadão assuma
o polo ativo. O artigo fala em “qualquer cidadão” e “Ministério Público”, mas atualmente o MP tem a prerrogativa
de ser intimado pessoalmente, e não por edital. Assim, o edital é publicado para os demais cidadãos.
Há o prazo de 90 dias. Para o MP, esse prazo corre da intimação pessoal. Para os cidadãos, esse prazo é contado do
vencimento do prazo do edital.

O pedido na ação popular tem qual natureza?
É um pedido difuso, tanto que o efeito da sentença é erga omnes. O patrimônio público é do interesse da
coletividade.
Se a ação popular for julgada improcedente por deficiência de prova, qualquer cidadão com nova prova pode
propor outra ação popular.

procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.
§ 1º Das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento.
§ 2º Das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e

suscetíveis de recurso, poderá recorrer qualquer cidadão e também o
Ministério Público.”
A aplicação do reexame necessário às ações de improbidade será reexaminada pelo STJ em sede de recurso
repetitivo, como vimos.
Quais são as ações civis públicas que não prescrevem?
Há duas:
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i. Na ação de improbidade administrativa, não prescreve apenas o pedido de ressarcimento ao erário quando a
improbidade é dolosa. O resto prescreve.
ii. A ação de reparação do dano ambiental também não prescreve.
A ação de reparação de danos individuais prescreve.
Qual é o prazo de prescrição?
Na ação de improbidade, o prazo de prescrição é de 8 anos desde a prática do ato. Mas depois que há a primeira
interrupção, passa a correr o prazo prescricional de 4 anos.
E as outras ações?
Prescrevem em 5 anos, conforme o artigo 21 da Lei da Ação Popular. Desse artigo o STJ tirou o prazo que é aplicável
a todas as outras ações coletivas.
“Art. 21. A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos.”
3. HC coletivo – STF – HCC 143.641/SP
O HC coletivo não era aceito pela jurisprudência, até que o STF julgou o caso abaixo, decidindo sobre as presas
grávidas ou com filhos menores, que estão em prisão preventiva. Elas ficam presas preventivamente ou têm a
possibilidade de permanecer em prisão domiciliar?
Não se trata de um interesse individual, mas coletivo.
Em uma preliminar, o STF decidiu que o HC coletivo seria aceito. Assim, hoje em dia o HC coletivo é plenamente
admitido pelos tribunais.
EMENTA
“HABEAS CORPUS COLETIVO. ADMISSIBILIDADE. DOUTRINA BRASILEIRA DO HABEAS CORPUS. MÁXIMA

EFETIVIDADE DO WRIT. MÃES E GESTANTES PRESAS. RELAÇÕES SOCIAIS MASSIFICADAS E BUROCRATIZADAS.
GRUPOS SOCIAIS VULNERÁVEIS. ACESSO À JUSTIÇA. FACILITAÇÃO. EMPREGO DE REMÉDIOS PROCESSUAIS
ADEQUADOS. LEGITIMIDADE ATIVA. APLICAÇÃO ANALÓGICA DA LEI 13.300/2016. MULHERES GRÁVIDAS OU COM
CRIANÇAS SOB SUA GUARDA. PRISÕES PREVENTIVAS CUMPRIDAS EM CONDIÇÕES DEGRADANTES.
INADMISSIBILIDADE. PRIVAÇÃO DE CUIDADOS MÉDICOS PRÉ-NATAL E PÓS-PARTO. FALTA DE BERÇÁRIOS E
CRECHES. ADPF 347 MC/DF. SISTEMA PRISIONAL BRASILEIRO. ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL. CULTURA
DO ENCARCERAMENTO. NECESSIDADE DE SUPERAÇÃO. DETENÇÕES CAUTELARES DECRETADAS DE FORMA
ABUSIVA E IRRAZOÁVEL. INCAPACIDADE DO ESTADO DE ASSEGURAR DIREITOS FUNDAMENTAIS ÀS
ENCARCERADAS. OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÊNIO E DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DA
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. REGRAS DE BANGKOK. ESTATUTO DA PRIMEIRA INFÂNCIA. APLICAÇÃO À
ESPÉCIE. ORDEM CONCEDIDA. EXTENSÃO DE OFÍCIO.
I – Existência de relações sociais massificadas e burocratizadas, cujos problemas estão a exigir soluções a partir de
remédios processuais coletivos, especialmente para coibir ou prevenir lesões a direitos de grupos vulneráveis.
II – Conhecimento do writ coletivo homenageia nossa tradição jurídica de conferir a maior amplitude possível ao
remédio heroico, conhecida como doutrina brasileira do habeas corpus.
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III – Entendimento que se amolda ao disposto no art. 654, § 2º, do Código de Processo Penal - CPP, o qual outorga
aos juízes e tribunais competência para expedir, de ofício, ordem de habeas corpus, quando no curso de processo,
verificarem que alguém sofre ou está na iminência de sofrer coação ilegal.
IV – Compreensão que se harmoniza também com o previsto no art. 580 do CPP, que faculta a extensão da ordem
a todos que se encontram na mesma situação processual.
V - Tramitação de mais de 100 milhões de processos no Poder Judiciário, a cargo de pouco mais de 16 mil juízes, a
qual exige que o STF prestigie remédios processuais de natureza coletiva para emprestar a máxima eficácia ao
mandamento constitucional da razoável duração do processo e ao princípio universal da efetividade da prestação
jurisdicional.
VI - A legitimidade ativa do habeas corpus coletivo, a princípio, deve ser reservada àqueles listados no art. 12 da Lei
13.300/2016, por analogia ao que dispõe a legislação referente ao mandado de injunção coletivo.
VII – Comprovação nos autos de existência de situação estrutural em que mulheres grávidas e mães de crianças
(entendido o vocábulo aqui em seu sentido legal, como a pessoa de até doze anos de idade incompletos, nos termos
do art. 2º do Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA) estão, de fato, cumprindo prisão preventiva em situação
degradante, privadas de cuidados médicos pré-natais e pós-parto, inexistindo, outrossim berçários e creches para
seus filhos.
VIII – “Cultura do encarceramento” que se evidencia pela exagerada e irrazoável imposição de prisões provisórias
a mulheres pobres e vulneráveis, em decorrência de excessos na interpretação e aplicação da lei penal, bem assim
da processual penal, mesmo diante da existência de outras soluções, de caráter humanitário, abrigadas no
ordenamento jurídico vigente.
IX – Quadro fático especialmente inquietante que se revela pela incapacidade de o Estado brasileiro garantir
cuidados mínimos relativos à maternidade, até mesmo às mulheres que não estão em situação prisional, como
comprova o “caso Alyne Pimentel”, julgado pelo Comitê para a Eliminação de todas as Formas de Discriminação
contra a Mulher das Nações Unidas.
X – Tanto o Objetivo de Desenvolvimento do Milênio nº 5 (melhorar a saúde materna) quanto o Objetivo de

Desenvolvimento Sustentável nº 5 (alcançar a igualdade de gênero e empoderar todas as mulheres e meninas),
ambos da Organização das Nações Unidades, ao tutelarem a saúde reprodutiva das pessoas do gênero feminino,
corroboram o pleito formulado na impetração.
X – Incidência de amplo regramento internacional relativo a Direitos Humanos, em especial das Regras de Bangkok,
segundo as quais deve ser priorizada solução judicial que facilite a utilização de alternativas penais ao
encarceramento, principalmente para as hipóteses em que ainda não haja decisão condenatória transitada em
julgado.
XI – Cuidados com a mulher presa que se direcionam não só a ela, mas igualmente aos seus filhos, os quais sofrem
injustamente as consequências da prisão, em flagrante contrariedade ao art. 227 da Constituição, cujo teor
determina que se dê prioridade absoluta à concretização dos direitos destes.
XII – Quadro descrito nos autos que exige o estrito cumprimento do Estatuto da Primeira Infância, em especial da
nova redação por ele conferida ao art. 318, IV e V, do Código de Processo Penal.
XIII – Acolhimento do writ que se impõe de modo a superar tanto a arbitrariedade judicial quanto a sistemática
exclusão de direitos de grupos hipossuficientes, típica de sistemas jurídicos que não dispõem de soluções coletivas
para problemas estruturais.
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XIV – Ordem concedida para determinar a substituição da prisão preventiva pela domiciliar - sem prejuízo da
aplicação concomitante das medidas alternativas previstas no art. 319 do CPP - de todas as mulheres presas,
gestantes, puérperas ou mães de crianças e deficientes, nos termos do art. 2º do ECA e da Convenção sobre Direitos
das Pessoas com Deficiências (Decreto Legislativo 186/2008 e Lei 13.146/2015), relacionadas neste processo pelo
DEPEN e outras autoridades estaduais, enquanto perdurar tal condição, excetuados os casos de crimes praticados
por elas mediante violência ou grave ameaça, contra seus descendentes ou, ainda, em situações
excepcionalíssimas, as quais deverão ser devidamente fundamentadas pelos juízes que denegarem o benefício.
XV – Extensão da ordem de ofício a todas as demais mulheres presas, gestantes, puérperas ou mães de crianças e
de pessoas com deficiência, bem assim às adolescentes sujeitas a medidas socioeducativas em idêntica situação no
território nacional, observadas as restrições acima.”
(HC 143641, Relator: RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 20/02/2018, PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-215 DIVULG 08-10-2018 PUBLIC 09-10-2018)
4. Habeas data coletivo – não há jurisprudência
O habeas data é um instrumento que o indivíduo tem para buscar uma informação que conste sobre ele em um
banco de dados público.
Exemplo: o governo lançou um programa habitacional e 302 pessoas foram se inscrever. Elas afirmam que tentaram
fazer a inscrição, mas não foi deferida, havendo uma informação negativa sobre as 302 pessoas. Não se sabe qual
informação é essa. O promotor não deve fazer 302 habeas data, mas um único habeas data coletivo, indicando o
nome das 302 pessoas. Isso é o princípio da máxima amplitude.
5. Mandado de segurança coletivo – Lei nº 12.016/2009 – artigo 21 e parágrafo único (ECA, artigo 212, § 2º e
Estatuto do Idoso, artigo 82, parágrafo único)
Os concursos cobram os artigos 21 e 22 da Lei do Mandado de Segurança.
“Art. 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por

partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa
de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade
partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou
associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo
menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da
totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na forma
dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades,
dispensada, para tanto, autorização especial.”
O partido político, o sindicato, a entidade de classe e a associação não precisam impetrar mandado de segurança
coletivo em benefício de todos os membros ou associados.
Deve haver pertinência temática com relação à finalidade estatutária.
Exemplo: o estatuto do sindicato dispõe que se defenderá X. O mandado de segurança coletivo deve tratar de X.
É dispensada a autorização dos membros e associados para a impetração do mandado de segurança coletivo.
O legislador se equivocou ao dispor no parágrafo único que o mandado de segurança coletivo só pode ser usado
para a defesa de interesse coletivo ou individual homogêneo. Não é mencionado o interesse difuso. Isso não faz
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sentido. Ademais, o ECA prevê o mandado de segurança coletivo para a defesa de interesses difusos, em seu artigo
212.
“Parágrafo único. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança

coletivo podem ser:
I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os

transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo ou
categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma
relação jurídica básica;
II - individuais homogêneos, assim entendidos, para efeito desta Lei,

os decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica
da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.”
“Art. 22. No mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa

julgada limitadamente aos membros do grupo ou categoria
substituídos pelo impetrante. (Vide ADIN 4296)
§ 1o O mandado de segurança coletivo não induz litispendência para

as ações individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão
o impetrante a título individual se não requerer a desistência de seu
mandado de segurança no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência
comprovada da impetração da segurança coletiva.
§ 2o No mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser

concedida após a audiência do representante judicial da pessoa
jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72
(setenta e duas) horas. (Vide ADIN 4296)”
O artigo 212 do ECA está no Capítulo VII, que se chama “Da Proteção Judicial dos Interesses Individuais, Difusos e
Coletivos”. Assim, os direitos e interesses protegidos por esta lei incluem os interesses difusos.
“Art. 212. Para defesa dos direitos e interesses protegidos por esta Lei,
são admissíveis todas as espécies de ações pertinentes.”
Uma vez que são cabíveis todas as espécies de ações, cabe também mandado de segurança coletivo.
“§ 1º Aplicam-se às ações previstas neste Capítulo as normas do

Código de Processo Civil.
§ 2º Contra atos ilegais ou abusivos de autoridade pública ou agente

de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público, que
lesem direito líquido e certo previsto nesta Lei, caberá ação
mandamental, que se regerá pelas normas da lei do mandado de
segurança.”
Assim, é cabível o mandado de segurança coletivo.
O Estatuto do Idoso dispõe no mesmo sentido.
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“Art. 82. Para defesa dos interesses e direitos protegidos por esta Lei,
são admissíveis todas as espécies de ação pertinentes.
Parágrafo único. Contra atos ilegais ou abusivos de autoridade pública

ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições de Poder
Público, que lesem direito líquido e certo previsto nesta Lei, caberá
ação mandamental, que se regerá pelas normas da lei do mandado de
segurança.”
Assim, como regra, o artigo 21, parágrafo único da Lei do Mandado de Segurança só admite mandado de segurança
coletivo para direito coletivo e individual homogêneo. Todavia, legislações específicas preveem mandado de
segurança coletivo para defender direito líquido e certo difuso, como o ECA (artigo 212, § 2º) e o Estatuto do Idoso
(artigo 82).
6. Mandado de injunção coletivo – Lei nº 13.300/2016 – artigos 12 e 13
“Art. 12. O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:
I - pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for

especialmente relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático ou dos interesses sociais ou individuais indisponíveis;
II - por partido político com representação no Congresso Nacional,

para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de
seus integrantes ou relacionados com a finalidade partidária;
III - por organização sindical, entidade de classe ou associação

legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos 1 (um)
ano, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas
em favor da totalidade ou de parte de seus membros ou associados,
na forma de seus estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades,
dispensada, para tanto, autorização especial;
IV - pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for

especialmente relevante para a promoção dos direitos humanos e a
defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, na forma
do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal.
Parágrafo único. Os direitos, as liberdades e as prerrogativas

protegidos por mandado de injunção coletivo são os pertencentes,
indistintamente, a uma coletividade indeterminada de pessoas ou
determinada por grupo, classe ou categoria.”
Assim, o mandado de injunção coletivo pode proteger interesse difuso, coletivo e individual homogêneo. Nesse
caso, não há o mesmo equívoco que existe na Lei do Mandado de Segurança.
“Art. 13. No mandado de injunção coletivo, a sentença fará coisa

julgada limitadamente às pessoas integrantes da coletividade, do
grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo impetrante, sem
prejuízo do disposto nos §§ 1º e 2º do art. 9º.
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Parágrafo único. O mandado de injunção coletivo não induz
litispendência em relação aos individuais, mas os efeitos da coisa
julgada não beneficiarão o impetrante que não requerer a desistência
da demanda individual no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência
comprovada da impetração coletiva.”
No CDC, os autores das ações individuais têm 30 dias para suspender suas ações em andamento, a partir da ciência
inequívoca do ajuizamento da ação coletiva. Por outro lado, se alguém impetrou mandado de segurança individual
ou mandado de injunção individual, quando é impetrado o mandado de segurança coletivo ou o mandado de
injunção coletivo, o autor individual tem 30 dias para desistir do seu mandado (e não para suspendê-lo).
É muito pior do que na ação civil pública, na qual o autor individual tem duas chances de ganhar.
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SUMÁRIO
INTERAÇÃO E LEGISLAÇÃO COLETIVA
ESTATUTO DA IGUALDADE RACIAL

I. “Honra e dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos” – bem difuso – artigo 1º, VII da LACP – artigo 55 do
Estatuto da Igualdade Racial – ACP
II. Disposições preliminares
III. Direitos fundamentais
IV. Ouvidorias permanentes/acesso à justiça e segurança – artigos 51 a 55
INTERAÇÃO E LEGISLAÇÃO COLETIVA
ESTATUTO DA IGUALDADE RACIAL
Lei nº 12.288/2010
I. “Honra e dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos” – bem difuso – artigo 1º, VII da LACP – artigo 55 do
Estatuto da Igualdade Racial – ACP
O artigo 1º, VII da Lei de Ação Civil Pública dispõe que a ação civil pública é um instrumento processual coletivo
para defender a honra e a dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos.
“Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação

popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais
causados: (...)
VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos.”
No mesmo sentido, dispõe o artigo 55 do Estatuto da Igualdade Racial:
“Art. 55. Para a apreciação judicial das lesões e das ameaças de lesão
aos interesses da população negra decorrentes de situações de
desigualdade étnica, recorrer-se-á, entre outros instrumentos, à ação
civil pública, disciplinada na Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985.”
II. Disposições preliminares
1. Finalidade do Estatuto da Igualdade Racial – artigo 1º, caput
“Art. 1o Esta Lei institui o Estatuto da Igualdade Racial, destinado a

garantir à população negra a efetivação da igualdade de
oportunidades, a defesa dos direitos étnicos individuais, coletivos e
difusos e o combate à discriminação e às demais formas de
intolerância étnica.”
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O Estatuto da Igualdade Racial tutela primordialmente a população negra.
A USP divulgou um relatório sobre o sistema de cotas, medindo a defasagem de conhecimento entre o grupo de
alunos que não era beneficiado por cotas e o grupo de alunos beneficiado por cotas: no início a defasagem era de
30%, e depois de 5 anos a defasagem era de 5%.
Assim, é preciso criar igualdade de oportunidades, para que as diferenças sociais diminuam. É preciso fazer ações
afirmativas para que as pessoas não continuem à margem da sociedade.
Uma boa parte da população negra professa religiões de matriz africana. É a parcela da população que mais sofre
perseguição religiosa.
Todos discriminamos. Há quem discrimine mais e menos. Há artigos nos EUA que afirmam que os policias negros
abordam mais jovens negros do que jovens brancos.
2. Definições – artigo 1º, parágrafo único
“Parágrafo único. Para efeito deste Estatuto, considera-se:
I - discriminação racial ou étnico-racial: toda distinção, exclusão,

restrição ou preferência baseada em raça, cor, descendência ou
origem nacional ou étnica que tenha por objeto anular ou restringir o
reconhecimento, gozo ou exercício, em igualdade de condições, de
direitos humanos e liberdades fundamentais nos campos político,
econômico, social, cultural ou em qualquer outro campo da vida
pública ou privada;
II - desigualdade racial: toda situação injustificada de diferenciação de

acesso e fruição de bens, serviços e oportunidades, nas esferas pública
e privada, em virtude de raça, cor, descendência ou origem nacional
ou étnica;
III - desigualdade de gênero e raça: assimetria existente no âmbito da

sociedade que acentua a distância social entre mulheres negras e os
demais segmentos sociais;
IV - população negra: o conjunto de pessoas que se autodeclaram

pretas e pardas, conforme o quesito cor ou raça usado pela Fundação
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou que adotam
autodefinição análoga;
V - políticas públicas: as ações, iniciativas e programas adotados pelo

Estado no cumprimento de suas atribuições institucionais;
VI - ações afirmativas: os programas e medidas especiais adotados

pelo Estado e pela iniciativa privada para a correção das desigualdades
raciais e para a promoção da igualdade de oportunidades.”
O que é a população negra?
Está definido no artigo 1º, IV: população negra é o conjunto dos pretos e pardos.
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A população negra representa entre 52% e 54% da população brasileira. O artigo 3º dispõe que é preciso fortalecer
a identidade nacional. A população branca representa entre 46% e 48% da população brasileira, e abrange todos
os que não são negros, inclusive asiáticos.
Transformando os 54% em 100%, isto é, considerando apenas a população negra, quantos por cento são mulheres?
A maioria. A violência atinge mais o jovem e o adolescente negro, e menos as mulheres. Há muito mais mortes de
negros do sexo masculino.
Não há participação da população negra na sociedade na mesma proporção que os brancos, e menos ainda das
mulheres negras. Não se trata de falta de capacidade, mas de falta de oportunidades.
3. Princípio da participação ou compartilhamento – artigo 2º
Quando se trata de interesses difusos e coletivos, o “dever do Estado” é uma obrigação, não havendo atividade
discricionária, mas apenas vinculada.
A política é obrigatória, mas a forma de desenvolver a política é discricionária.
O Estado tem um dever primário, de formular as leis, fiscalizar e exercer o poder de polícia. A sociedade tem um
papel secundário, embora também seja relevante.
O sistema de cotas é instituído pelo Estado para criar igualdade de oportunidades.
“Art. 2o É dever do Estado e da sociedade garantir a igualdade de

oportunidades, reconhecendo a todo cidadão brasileiro,
independentemente da etnia ou da cor da pele, o direito à
participação na comunidade, especialmente nas atividades políticas,
econômicas, empresariais, educacionais, culturais e esportivas,
defendendo sua dignidade e seus valores religiosos e culturais.”
Não há igualdade de oportunidade esportiva, mas a comunidade negra tem um excelente desempenho em muitos
esportes. Nas atividades políticas, econômicas e empresariais a população negra não ocupa papéis de destaque.
4. Diretriz político-jurídica – artigo 3º
“Art. 3o Além das normas constitucionais relativas aos princípios

fundamentais, aos direitos e garantias fundamentais e aos direitos
sociais, econômicos e culturais, o Estatuto da Igualdade Racial adota
como diretriz político-jurídica a inclusão das vítimas de desigualdade
étnico-racial, a valorização da igualdade étnica e o fortalecimento da
identidade nacional brasileira.”
5. Políticas públicas – artigo 4º
O artigo 4º afirma quais são as políticas públicas que devem ser desenvolvidas para integrar a população negra.
“Art. 4o A participação da população negra, em condição de igualdade

de oportunidade, na vida econômica, social, política e cultural do País
será promovida, prioritariamente, por meio de:
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I - inclusão nas políticas públicas de desenvolvimento econômico e
social;
II - adoção de medidas, programas e políticas de ação afirmativa;”
A ação afirmativa não se limita ao sistema de cotas.
“III - modificação das estruturas institucionais do Estado para o

adequado enfrentamento e a superação das desigualdades étnicas
decorrentes do preconceito e da discriminação étnica;”
Há um racismo estrutural, que está presente na estrutura social e na estrutura institucional do país. Há inclusive
racismo ambiental.
Esse racismo passava como se fosse um critério de normalidade. Isso influencia a estrutura institucional, a estrutura
de poder.
“IV - promoção de ajustes normativos para aperfeiçoar o combate à

discriminação étnica e às desigualdades étnicas em todas as suas
manifestações individuais, institucionais e estruturais;”
A promoção de ajustes normativos diz respeito à edição de leis pelo Poder Legislativo. É preciso que haja leis que
prevejam a aplicação de sanções, ou não se mudará o sistema.
“V - eliminação dos obstáculos históricos, socioculturais e

institucionais que impedem a representação da diversidade étnica nas
esferas pública e privada;”
Para a eliminação de obstáculos históricos, não é o caso de reescrever uma obra literária, por exemplo, mas de
introduzir o combate ao racismo nas escolas. A criança não discrimina, a não ser por influência dos adultos.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394/1996) dispõe em seus artigos 26 e 26-A:
“Art. 26. Os currículos da educação infantil, do ensino fundamental e

do ensino médio devem ter base nacional comum, a ser
complementada, em cada sistema de ensino e em cada
estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, exigida pelas
características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia
e dos educandos. (...)
§ 4º O ensino da História do Brasil levará em conta as contribuições

das diferentes culturas e etnias para a formação do povo brasileiro,
especialmente das matrizes indígena, africana e européia. (...)
§ 9º Conteúdos relativos aos direitos humanos e à prevenção de todas

as formas de violência contra a criança, o adolescente e a mulher serão
incluídos, como temas transversais, nos currículos de que trata o caput
deste artigo, observadas as diretrizes da legislação correspondente e
a produção e distribuição de material didático adequado a cada nível
de ensino.”
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“Art. 26-A. Nos estabelecimentos de ensino fundamental e de ensino
médio, públicos e privados, torna-se obrigatório o estudo da história e
cultura afro-brasileira e indígena.
§ 1º O conteúdo programático a que se refere este artigo incluirá

diversos aspectos da história e da cultura que caracterizam a formação
da população brasileira, a partir desses dois grupos étnicos, tais como
o estudo da história da África e dos africanos, a luta dos negros e dos
povos indígenas no Brasil, a cultura negra e indígena brasileira e o
negro e o índio na formação da sociedade nacional, resgatando as suas
contribuições nas áreas social, econômica e política, pertinentes à
história do Brasil.
§ 2º Os conteúdos referentes à história e cultura afro-brasileira e dos

povos indígenas brasileiros serão ministrados no âmbito de todo o
currículo escolar, em especial nas áreas de educação artística e de
literatura e história brasileiras.”
A escola tem muito a contribuir no enfrentamento do racismo e da discriminação.
Não é preciso acabar com uma obra literária, mas ter um pensamento crítico sobre ela.
“VI - estímulo, apoio e fortalecimento de iniciativas oriundas da

sociedade civil direcionadas à promoção da igualdade de
oportunidades e ao combate às desigualdades étnicas, inclusive
mediante a implementação de incentivos e critérios de
condicionamento e prioridade no acesso aos recursos públicos;
VII - implementação de programas de ação afirmativa destinados ao

enfrentamento das desigualdades étnicas no tocante à educação,
cultura, esporte e lazer, saúde, segurança, trabalho, moradia, meios
de comunicação de massa, financiamentos públicos, acesso à terra, à
Justiça, e outros.
Parágrafo único. Os programas de ação afirmativa constituir-se-ão em

políticas públicas destinadas a reparar as distorções e desigualdades
sociais e demais práticas discriminatórias adotadas, nas esferas
pública e privada, durante o processo de formação social do País.”
Questão da prova oral do MP: o que é cota cega?
O sistema de cotas é apenas um instrumento das ações afirmativas. É necessário que o sistema de cotas seja
incluído em um amplo projeto para combater a desigualdade.
Exemplo: uma escola particular inacessível para muitas pessoas decide oferecer vagas para crianças negras. Os
trabalhos escolares exigirão a utilização de computador e internet, aos quais as crianças negras não têm acesso.
Assim, o sistema de cotas não basta. É preciso proporcionar o restante da estrutura.
Isso é chamado de cotas cegas: são cotas contempladas aleatoriamente, que não estão inseridas em um contexto
global de real solução da desigualdade. A cota é um instrumento que se perde por falta de uma política direcionada
do poder público.
Pág. 89 de 168
III. Direitos fundamentais
1. Direito à saúde – artigo 6º e § 1º e tratamento sem discriminação (§ 2º) – Política

Nacional de Saúde Integral da População Negra – artigos 7º e 8º
“Art. 6o O direito à saúde da população negra será garantido pelo

poder público mediante políticas universais, sociais e econômicas
destinadas à redução do risco de doenças e de outros agravos.”
Se a lei tiver alguma política já definida, ela é vinculada. Se não houver indicação, a política é vinculada, mas a forma
de realizá-la é discricionária.
“§ 1o O acesso universal e igualitário ao Sistema Único de Saúde (SUS)

para promoção, proteção e recuperação da saúde da população negra
será de responsabilidade dos órgãos e instituições públicas federais,
estaduais, distritais e municipais, da administração direta e indireta.
§ 2o O poder público garantirá que o segmento da população negra

vinculado aos seguros privados de saúde seja tratado sem
discriminação.”
Há políticas vinculadas: deve haver acesso universal ao SUS e deve-se impedir que os planos de saúde discriminem
a população negra.
“Art. 7o O conjunto de ações de saúde voltadas à população negra

constitui a Política Nacional de Saúde Integral da População Negra,
organizada de acordo com as diretrizes abaixo especificadas:
I - ampliação e fortalecimento da participação de lideranças dos

movimentos sociais em defesa da saúde da população negra nas
instâncias de participação e controle social do SUS;
II - produção de conhecimento científico e tecnológico em saúde da

população negra;”
Os atletas que ganham as maratonas são africanos. A musculatura do africano é diferenciada e confere uma
resistência que os demais atletas não têm. A dentição da população negra é melhor que aquela da população não
negra. Por outro lado, há poucos atletas negros que nadam muito bem pequenas distâncias.
Em alguns pontos, o DNA da população negra é superior. Em outros pontos, pode haver fatores de risco. Assim, é
preciso que haja estudos específicos voltados para a população negra, para que tenha os tratamentos de saúde de
que precisam.
“III - desenvolvimento de processos de informação, comunicação e

educação para contribuir com a redução das vulnerabilidades da
população negra.”
É preciso que haja institutos voltados para discutir as vulnerabilidades da população negra.
Pág. 90 de 168
“Art. 8o Constituem objetivos da Política Nacional de Saúde Integral
da População Negra:
I - a promoção da saúde integral da população negra, priorizando a

redução das desigualdades étnicas e o combate à discriminação nas
instituições e serviços do SUS;
II - a melhoria da qualidade dos sistemas de informação do SUS no que

tange à coleta, ao processamento e à análise dos dados desagregados
por cor, etnia e gênero;”
É preciso colher dados da população negra, ou não haverá como enfrentar questões de saúde e vulnerabilidades
dessa população.
“III - o fomento à realização de estudos e pesquisas sobre racismo e

saúde da população negra;
IV - a inclusão do conteúdo da saúde da população negra nos

processos de formação e educação permanente dos trabalhadores da
saúde;”
É preciso que as faculdades de medicina e de enfermagem tratem desse tema.
“V - a inclusão da temática saúde da população negra nos processos

de formação política das lideranças de movimentos sociais para o
exercício da participação e controle social no SUS.”
Na formação do político brasileiro deve-se tratar de temas relacionados à saúde da população negra.
“Parágrafo único. Os moradores das comunidades de remanescentes

de quilombos serão beneficiários de incentivos específicos para a
garantia do direito à saúde, incluindo melhorias nas condições
ambientais, no saneamento básico, na segurança alimentar e
nutricional e na atenção integral à saúde.”
É preciso dar atenção especial àqueles remanescentes das comunidades quilombolas.
2. Direito à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer – artigos 9º e 10 (políticas públicas e

responsabilidade solidária dos Entes Federados)
“Art. 9o A população negra tem direito a participar de atividades

educacionais, culturais, esportivas e de lazer adequadas a seus
interesses e condições, de modo a contribuir para o patrimônio
cultural de sua comunidade e da sociedade brasileira.
Art. 10. Para o cumprimento do disposto no art. 9o, os governos

federal, estaduais, distrital e municipais adotarão as seguintes
providências:
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I - promoção de ações para viabilizar e ampliar o acesso da população
negra ao ensino gratuito e às atividades esportivas e de lazer;”
Devem ser atividades esportivas e de lazer das quais a população negra gosta, com as quais se dá bem.
“II - apoio à iniciativa de entidades que mantenham espaço para

promoção social e cultural da população negra;
III - desenvolvimento de campanhas educativas, inclusive nas escolas,

para que a solidariedade aos membros da população negra faça parte
da cultura de toda a sociedade;
IV - implementação de políticas públicas para o fortalecimento da

juventude negra brasileira.”
a) educação – artigos 11, 13, II, 14 e 15
“Art. 11. Nos estabelecimentos de ensino fundamental e de ensino

médio, públicos e privados, é obrigatório o estudo da história geral da
África e da história da população negra no Brasil, observado o disposto
na Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996.”
A lei referida é a Lei de Diretrizes e Bases da Educação. O promotor do Ministério Público que atua na área da
educação deve investigar se as escolas estão desenvolvendo a história da África e da população negra do Brasil. O
mesmo se aplica à Defensoria Pública.
“§ 1o Os conteúdos referentes à história da população negra no Brasil

serão ministrados no âmbito de todo o currículo escolar, resgatando
sua contribuição decisiva para o desenvolvimento social, econômico,
político e cultural do País.”
Os ritmos musicais de jazz e rock não existiriam sem o gospel, originário da população negra. Muitos negros
brilharam na literatura brasileira.
“§ 2o O órgão competente do Poder Executivo fomentará a formação

inicial e continuada de professores e a elaboração de material didático
específico para o cumprimento do disposto no caput deste artigo.
§ 3o Nas datas comemorativas de caráter cívico, os órgãos

responsáveis pela educação incentivarão a participação de intelectuais
e representantes do movimento negro para debater com os
estudantes suas vivências relativas ao tema em comemoração.
Art. 12. Os órgãos federais, distritais e estaduais de fomento à

pesquisa e à pós-graduação poderão criar incentivos a pesquisas e a
programas de estudo voltados para temas referentes às relações
étnicas, aos quilombos e às questões pertinentes à população negra.”
Ao invés de “poderão”, a lei deveria dizer “deverão”.
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“Art. 13. O Poder Executivo federal, por meio dos órgãos competentes,
incentivará as instituições de ensino superior públicas e privadas, sem
prejuízo da legislação em vigor, a: (...)
I - resguardar os princípios da ética em pesquisa e apoiar grupos,

núcleos e centros de pesquisa, nos diversos programas de pós-
graduação que desenvolvam temáticas de interesse da população
negra;
II - incorporar nas matrizes curriculares dos cursos de formação de

professores temas que incluam valores concernentes à pluralidade
étnica e cultural da sociedade brasileira;
III - desenvolver programas de extensão universitária destinados a

aproximar jovens negros de tecnologias avançadas, assegurado o
princípio da proporcionalidade de gênero entre os beneficiários;
IV - estabelecer programas de cooperação técnica, nos

estabelecimentos de ensino públicos, privados e comunitários, com as
escolas de educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e
ensino técnico, para a formação docente baseada em princípios de
equidade, de tolerância e de respeito às diferenças étnicas.
Art. 14. O poder público estimulará e apoiará ações socioeducacionais

realizadas por entidades do movimento negro que desenvolvam
atividades voltadas para a inclusão social, mediante cooperação
técnica, intercâmbios, convênios e incentivos, entre outros
mecanismos.
Art. 15. O poder público adotará programas de ação afirmativa.”
Saúde e educação são prioridades para que se quebre o ciclo de discriminação.
b) cultura – artigos 17, 18, 19 e 20 (meio ambiente cultural)
É preciso valorizar a contribuição negra na formação histórico-cultural do país.
“Art. 17. O poder público garantirá o reconhecimento das sociedades

negras, clubes e outras formas de manifestação coletiva da população
negra, com trajetória histórica comprovada, como patrimônio
histórico e cultural, nos termos dos arts. 215 e 216 da Constituição
Federal.”
Quando se tem um bem móvel ou imóvel, usa-se o tombamento. Quando há um bem de cunho imaterial, a
Constituição traz o registro como instrumento de proteção, para que se preserve a cultura.
“Art. 18. É assegurado aos remanescentes das comunidades dos

quilombos o direito à preservação de seus usos, costumes, tradições e
manifestos religiosos, sob a proteção do Estado.”
O Estado tem negligenciado os quilombolas.
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“Parágrafo único. A preservação dos documentos e dos sítios
detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos,
tombados nos termos do § 5o do art. 216 da Constituição Federal,
receberá especial atenção do poder público.”
O artigo 216, § 5º da CF realiza um tombamento constitucional, para preservar a cultura negra:
“§ 5º Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de

reminiscências históricas dos antigos quilombos.”
“Art. 19. O poder público incentivará a celebração das personalidades

e das datas comemorativas relacionadas à trajetória do samba e de
outras manifestações culturais de matriz africana, bem como sua
comemoração nas instituições de ensino públicas e privadas.
Art. 20. O poder público garantirá o registro e a proteção da capoeira,

em todas as suas modalidades, como bem de natureza imaterial e de
formação da identidade cultural brasileira, nos termos do art. 216 da
Constituição Federal.
Parágrafo único. O poder público buscará garantir, por meio dos atos
normativos necessários, a preservação dos elementos formadores
tradicionais da capoeira nas suas relações internacionais.”
A capoeira é dança, arte, luta, prática desportiva e música. Ela deve ser preservada. A capoeira está registrada. Ela
não pode ser tombada, porque é um bem imaterial.
O artigo 216 da CF trata da proteção da cultura.
A UNESCO faz uma disputa internacional de manifestações culturais e o Brasil já ganhou o primeiro lugar com a
capoeira, dentre 33 outras manifestações culturais de outros países. O frevo também ganhou o primeiro lugar
enquanto patrimônio cultural imaterial da humanidade.
O poder público deveria proteger a capoeira.
c) esporte – artigo 22
“Art. 22. A capoeira é reconhecida como desporto de criação nacional,

nos termos do art. 217 da Constituição Federal.
§ 1o A atividade de capoeirista será reconhecida em todas as

modalidades em que a capoeira se manifesta, seja como esporte, luta,
dança ou música, sendo livre o exercício em todo o território nacional.
§ 2o É facultado o ensino da capoeira nas instituições públicas e

privadas pelos capoeiristas e mestres tradicionais, pública e
formalmente reconhecidos.”
A capoeira está intimamente ligada aos interesses da população negra e é o desporto mais nacional que há.
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3. Direito à liberdade de consciência e de crença e ao livre exercício dos cultos religiosos
a) inviolabilidade – artigo 23
“Art. 23. É inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo

assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma
da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias.”
b) amplitude – artigo 24
“Art. 24. O direito à liberdade de consciência e de crença e ao livre

exercício dos cultos religiosos de matriz africana compreende:
I - a prática de cultos, a celebração de reuniões relacionadas à

religiosidade e a fundação e manutenção, por iniciativa privada, de
lugares reservados para tais fins;
II - a celebração de festividades e cerimônias de acordo com preceitos

das respectivas religiões;
III - a fundação e a manutenção, por iniciativa privada, de instituições

beneficentes ligadas às respectivas convicções religiosas;
IV - a produção, a comercialização, a aquisição e o uso de artigos e

materiais religiosos adequados aos costumes e às práticas fundadas na
respectiva religiosidade, ressalvadas as condutas vedadas por
legislação específica;
V - a produção e a divulgação de publicações relacionadas ao exercício

e à difusão das religiões de matriz africana;
VI - a coleta de contribuições financeiras de pessoas naturais e

jurídicas de natureza privada para a manutenção das atividades
religiosas e sociais das respectivas religiões;
VII - o acesso aos órgãos e aos meios de comunicação para divulgação

das respectivas religiões;
VIII - a comunicação ao Ministério Público para abertura de ação penal

em face de atitudes e práticas de intolerância religiosa nos meios de
comunicação e em quaisquer outros locais.”
c) direito à assistência religiosa – artigo 25
“Art. 25. É assegurada a assistência religiosa aos praticantes de

religiões de matrizes africanas internados em hospitais ou em outras
instituições de internação coletiva, inclusive àqueles submetidos a
pena privativa de liberdade.”
O Ministério Público e a Defensoria devem assegurar tal assistência religiosa.
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De todas as religiões, as mais perseguidas no Brasil são as de matriz africana, que sofrem 85% das agressões e
violências.
d) políticas públicas – artigo 26
“Art. 26. O poder público adotará as medidas necessárias para o

combate à intolerância com as religiões de matrizes africanas e à
discriminação de seus seguidores, especialmente com o objetivo de:
I - coibir a utilização dos meios de comunicação social para a difusão

de proposições, imagens ou abordagens que exponham pessoa ou
grupo ao ódio ou ao desprezo por motivos fundados na religiosidade
de matrizes africanas;
II - inventariar, restaurar e proteger os documentos, obras e outros

bens de valor artístico e cultural, os monumentos, mananciais, flora e
sítios arqueológicos vinculados às religiões de matrizes africanas;
III - assegurar a participação proporcional de representantes das

religiões de matrizes africanas, ao lado da representação das demais
religiões, em comissões, conselhos, órgãos e outras instâncias de
deliberação vinculadas ao poder público.”
4. Direito à moradia – artigo 35 – política urbana (ZEIS, Lei de Regularização Fundiária – Lei
nº 13.465/2017)
“Art. 35. O poder público garantirá a implementação de políticas

públicas para assegurar o direito à moradia adequada da população
negra que vive em favelas, cortiços, áreas urbanas subutilizadas,
degradadas ou em processo de degradação, a fim de reintegrá-las à
dinâmica urbana e promover melhorias no ambiente e na qualidade
de vida.”
Quando estudamos o Estatuto do Idoso, vimos que 3% das unidades habitacionais devem ser direcionadas
preferencialmente para as pessoas idosas. Quando estudamos o Estatuto da Pessoa com Deficiência, vimos que
empreendimentos públicos ou privados com financiamento público devem ter 3% preferencialmente destinados a
pessoas com deficiência. No Estatuto da Desigualdade Racial deveriam ter colocado uma porcentagem em favor da
população negra, mas não há.
“Parágrafo único. O direito à moradia adequada, para os efeitos desta

Lei, inclui não apenas o provimento habitacional, mas também a
garantia da infraestrutura urbana e dos equipamentos comunitários
associados à função habitacional, bem como a assistência técnica e
jurídica para a construção, a reforma ou a regularização fundiária da
habitação em área urbana.”
O fato de que uma boa parte da população negra mora em favelas, cortiços, áreas urbanas subutilizadas,
degradadas ou em processo de degradação se chama racismo ambiental. Não há uma integração da população
negra à ordem urbanística. Falta saneamento básico inclusive.
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Assim, é preciso desenvolver programas de moradia para a população negra e garantir financiamento.
No Estatuto do Idoso e no Estatuto da Pessoa com Deficiência consta que os financiamentos devem ser compatíveis
com os rendimentos das pessoas idosas e das pessoas com deficiência. O mesmo deve ocorrer com relação à
população negra.
O fomento para a aquisição de moradia é feito por bancos oficiais. Há programas nesse sentido. Mas é exigida tanta
coisa, que a população negra não consegue financiamento. A cada 10 propostas feitas, apenas 1 ou 2 conseguem
o financiamento.
IV. Ouvidorias permanentes/acesso à justiça e segurança – artigos 51 a 55
“Art. 51. O poder público federal instituirá, na forma da lei e no âmbito

dos Poderes Legislativo e Executivo, Ouvidorias Permanentes em
Defesa da Igualdade Racial, para receber e encaminhar denúncias de
preconceito e discriminação com base em etnia ou cor e acompanhar
a implementação de medidas para a promoção da igualdade.”
É importante implantar Ouvidorias, assim como foi positivo implantar Delegacias para casos de violência doméstica,
para que as mulheres se sentissem mais confortáveis para relatar a violência sofrida para outras mulheres.
Da mesma forma, a existência de uma Ouvidoria voltada para receber denúncias sobre preconceito e discriminação
incentivará que tais denúncias sejam feitas. É preciso que tal seja divulgado.
“Art. 52. É assegurado às vítimas de discriminação étnica o acesso aos

órgãos de Ouvidoria Permanente, à Defensoria Pública, ao Ministério
Público e ao Poder Judiciário, em todas as suas instâncias, para a
garantia do cumprimento de seus direitos.
Parágrafo único. O Estado assegurará atenção às mulheres negras em

situação de violência, garantida a assistência física, psíquica, social e
jurídica.
Art. 53. O Estado adotará medidas especiais para coibir a violência

policial incidente sobre a população negra.”
Há um racismo estrutural, na base do pensamento social. Desenvolve-se a crença de que o negro teria maior
propensão para o crime. É importante a formação e a punição de policiais para coibir a discriminação e o
preconceito, de forma que a violência diminua.
“Parágrafo único. O Estado implementará ações de ressocialização e

proteção da juventude negra em conflito com a lei e exposta a
experiências de exclusão social.”
Às vezes as práticas infracionais são muito graves. Não há um programa de ressocialização, mas há diversos meios
para isso, como a música e o esporte.
“Art. 54. O Estado adotará medidas para coibir atos de discriminação

e preconceito praticados por servidores públicos em detrimento da
população negra, observado, no que couber, o disposto na Lei no
7.716, de 5 de janeiro de 1989.”
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A punição deveria ser mais grave quando o servidor público pratica um ato de discriminação, porque a população
negra é a que mais precisa do poder público, e a que recebe mais negativas.
“Art. 55. Para a apreciação judicial das lesões e das ameaças de lesão
aos interesses da população negra decorrentes de situações de
desigualdade étnica, recorrer-se-á, entre outros instrumentos, à ação
civil pública, disciplinada na Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985.”
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SUMÁRIO
LEGISLAÇÃO COLETIVA
POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA

I. Definição
II. Responsabilidade estatal solidária
III. Princípios
IV. Diretrizes
V. Objetivos
TUTELA PRÉ-PROCESSUAL
Notícia de fato
I. Introdução
II. Providências
Inquérito civil
I. Aspectos gerais
POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA
O Decreto nº 7.053/2009 institui a Política Nacional para a População em Situação de Rua.
Qual é o número de pessoas em situação de rua no Brasil?
O dado oficial de 2020 é de 250 mil pessoas. Depois disso houve a pandemia do coronavírus. É difícil fazer uma
contagem da população em situação de rua. O Professor entende que há 500 mil pessoas em situação de rua.
I. Definição
A definição de população em situação de rua consta no artigo 1º, parágrafo único.
“Art. 1o Fica instituída a Política Nacional para a População em Situação

de Rua, a ser implementada de acordo com os princípios, diretrizes e
objetivos previstos neste Decreto.
Parágrafo único. Para fins deste Decreto, considera-se população em

situação de rua o grupo populacional heterogêneo que possui em
comum a pobreza extrema, os vínculos familiares interrompidos ou
fragilizados e a inexistência de moradia convencional regular, e que
utiliza os logradouros públicos e as áreas degradadas como espaço de
moradia e de sustento, de forma temporária ou permanente, bem
como as unidades de acolhimento para pernoite temporário ou como
moradia provisória.”
Não há moradia, alimentação adequada, assistência, local para fazer necessidades e tomar banho.
Também é população de rua aquela que recorre às unidades de acolhimento.
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II. Responsabilidade estatal solidária
Artigos 2º e 3º
“Art. 2o A Política Nacional para a População em Situação de Rua será

implementada de forma descentralizada e articulada entre a União e
os demais entes federativos que a ela aderirem por meio de
instrumento próprio.”
A política não está concentrada em um único ente federado, sendo descentralizada.
O Professor não vê projetos articulados entre os entes federados, mas apenas um ente tentando atribuir
responsabilidade aos outros entres pela população em situação de rua.
“Parágrafo único. O instrumento de adesão definirá as atribuições e as

responsabilidades a serem compartilhadas.
Art. 3o Os entes da Federação que aderirem à Política Nacional para a

População em Situação de Rua deverão instituir comitês gestores
intersetoriais, integrados por representantes das áreas relacionadas
ao atendimento da população em situação de rua, com a participação
de fóruns, movimentos e entidades representativas desse segmento
da população.”
A redação está inadequada, porque os entes da Federação devem ter a obrigação de cuidar da população em
situação de rua. Assim, embora os entes possam não aderir à política global, eles não podem deixar de prestar
assistência à população em situação de rua.
Participação e compartilhamento – artigo 4º
“Art. 4o O Poder Executivo Federal poderá firmar convênios com

entidades públicas e privadas, sem fins lucrativos, para o
desenvolvimento e a execução de projetos que beneficiem a
população em situação de rua e estejam de acordo com os princípios,
diretrizes e objetivos que orientam a Política Nacional para a
População em Situação de Rua.”
O artigo 4º espelha o princípio do compartilhamento e da participação. O Poder Público, a sociedade, as famílias,

as empresas, a coletividade participa dos projetos que beneficiam a população em situação de rua.
III. Princípios
Artigo 5º
“Art. 5o São princípios da Política Nacional para a População em

Situação de Rua, além da igualdade e equidade:”
Não há um tratamento de igualdade e de equidade, mas repulsa com relação às pessoas em situação de rua.
“I - respeito à dignidade da pessoa humana;
II - direito à convivência familiar e comunitária;”
Pág. 100 de 168

O Estado deve buscar onde está a família dessa pessoa e investigar porque os laços foram rompidos ou esgarçados.
É preciso fazer um levantamento, uma sindicância social.
“III - valorização e respeito à vida e à cidadania;
IV - atendimento humanizado e universalizado; e”
“Atendimento” é um atendimento pleno, de saúde, educação, assistência social, benefícios que o governo dá
(Auxílio Brasil ou Bolsa Família). É preciso cadastrar essas pessoas para receber tais benefícios, porque eles são
invisíveis.
“V - respeito às condições sociais e diferenças de origem, raça, idade,

nacionalidade, gênero, orientação sexual e religiosa, com atenção
especial às pessoas com deficiência.”
Os idosos e as crianças precisam de maior atenção. As crianças são orientadas pelos pais, em estado de necessidade,
a pedir dinheiro. A criança passa a acreditar que só pode viver dessa forma, ao passo que é preciso ajudá-la desde
a base a mudar de vida.
IV. Diretrizes
Artigo 6º. Atenção para os incisos II, VI, VII, IX e X.
“Art. 6o São diretrizes da Política Nacional para a População em

Situação de Rua:
I - promoção dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais, culturais

e ambientais;
II - responsabilidade do poder público pela sua elaboração e

financiamento;”
É com base nesse inciso que o MP, a Defensoria e associações civis ajuízam ação civil pública em defesa da
população em situação de rua. Não se pode aguardar que o Estado e o Município ajuízem ação contra si mesmos
por serem omissos.
“III - articulação das políticas públicas federais, estaduais, municipais e

do Distrito Federal;
IV - integração das políticas públicas em cada nível de governo;”
Há várias políticas públicas em cada ente federado, de saúde, educação, assistência social.
“V - integração dos esforços do poder público e da sociedade civil para

sua execução;
VI - participação da sociedade civil, por meio de entidades, fóruns e

organizações da população em situação de rua, na elaboração,
acompanhamento e monitoramento das políticas públicas;”
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Deve haver atuação do Poder Público, que é o catalisador. Se o Município lança um programa e busca a atuação da
sociedade civil, há muita chance de o projeto dar certo.
“VII - incentivo e apoio à organização da população em situação de rua

e à sua participação nas diversas instâncias de formulação, controle
social, monitoramento e avaliação das políticas públicas;”
Uma pessoa em situação de rua que tenha um pouco mais de conhecimento pode falar como interlocutora dessa
população, porque eles devem ser ouvidos.
“VIII - respeito às singularidades de cada território e ao

aproveitamento das potencialidades e recursos locais e regionais na
elaboração, desenvolvimento, acompanhamento e monitoramento
das políticas públicas;
IX - implantação e ampliação das ações educativas destinadas à

superação do preconceito, e de capacitação dos servidores públicos
para melhoria da qualidade e respeito no atendimento deste grupo
populacional; e”
O artigo 26 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação trata dos temas que devem constar nos currículos escolares.
Um dos principais temas é direitos humanos. A discriminação e o preconceito são eliminados com a educação da
criança. A criança reproduz o preconceito da população adulta.
“X - democratização do acesso e fruição dos espaços e serviços

públicos.”
A população de rua ocupa parques públicos, como o Parque Mário Covas, por exemplo. Não se pode desocupar, a
não ser que a população seja levada para um lugar com boas condições.
V. Objetivos
Artigo 7º
“Art. 7o São objetivos da Política Nacional para a População em

Situação de Rua:
I - assegurar o acesso amplo, simplificado e seguro aos serviços e

programas que integram as políticas públicas de saúde, educação,
previdência, assistência social, moradia, segurança, cultura, esporte,
lazer, trabalho e renda;”
Estamos muito longe de alcançar todos esses objetivos para a população em situação de rua. O MP e a Defensoria
devem indagar quais são as políticas públicas que estão sendo desenvolvidas nesse sentido.
“II - garantir a formação e capacitação permanente de profissionais e

gestores para atuação no desenvolvimento de políticas públicas
intersetoriais, transversais e intergovernamentais direcionadas às
pessoas em situação de rua;”
A contagem da população em situação de rua é uma obrigação do Poder Público.
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“III - instituir a contagem oficial da população em situação de rua;
IV - produzir, sistematizar e disseminar dados e indicadores sociais,

econômicos e culturais sobre a rede existente de cobertura de serviços
públicos à população em situação de rua;”
O Professor tem uma grande desconfiança de que os dados são minimizados pelo Poder Público.
“V - desenvolver ações educativas permanentes que contribuam para

a formação de cultura de respeito, ética e solidariedade entre a
população em situação de rua e os demais grupos sociais, de modo a
resguardar a observância aos direitos humanos;”
É imprescindível formar uma geração mais atenciosa com esse tema.
“VI - incentivar a pesquisa, produção e divulgação de conhecimentos

sobre a população em situação de rua, contemplando a diversidade
humana em toda a sua amplitude étnico-racial, sexual, de gênero e
geracional, nas diversas áreas do conhecimento;”
É preciso que o Poder Público faça pesquisas que vão ao âmago do problema, indicando qual é a causa do problema,
e quais os principais pontos que devem ser buscados.
“VII - implantar centros de defesa dos direitos humanos para a

população em situação de rua;”
É preciso que haja uma Ouvidoria.
A população em situação de rua tem medo das pessoas porque são agredidas, queimadas e vítimas de homicídio.
“VIII - incentivar a criação, divulgação e disponibilização de canais de

comunicação para o recebimento de denúncias de violência contra a
população em situação de rua, bem como de sugestões para o
aperfeiçoamento e melhoria das políticas públicas voltadas para este
segmento;
IX - proporcionar o acesso das pessoas em situação de rua aos

benefícios previdenciários e assistenciais e aos programas de
transferência de renda, na forma da legislação específica;”
As pessoas em situação de rua não sabem da existência dos benefícios ou que têm direito a eles. É o Poder Público
que deve buscar tais pessoas.
“X - criar meios de articulação entre o Sistema Único de Assistência

Social e o Sistema Único de Saúde para qualificar a oferta de serviços;”
As pessoas em situação de rua têm doenças ou grande chance de tê-las.
“XI - adotar padrão básico de qualidade, segurança e conforto na

estruturação e reestruturação dos serviços de acolhimento
temporários, de acordo com o disposto no art. 8o;
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XII - implementar centros de referência especializados para
atendimento da população em situação de rua, no âmbito da proteção
social especial do Sistema Único de Assistência Social;
XIII - implementar ações de segurança alimentar e nutricional

suficientes para proporcionar acesso permanente à alimentação pela
população em situação de rua à alimentação, com qualidade; e”
É preciso que equipes do Poder Público levem alimento para a população em situação de rua.
“XIV - disponibilizar programas de qualificação profissional para as

pessoas em situação de rua, com o objetivo de propiciar o seu acesso
ao mercado de trabalho.”
Inciso V. Os conteúdos sobre direitos humanos devem integrar os currículos escolares – artigo 26, § 9º da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação, Lei nº 9.394/1996.
“§ 9º Conteúdos relativos aos direitos humanos e à prevenção de

todas as formas de violência contra a criança, o adolescente e a mulher
serão incluídos, como temas transversais, nos currículos de que trata
o caput deste artigo, observadas as diretrizes da legislação
correspondente e a produção e distribuição de material didático
adequado a cada nível de ensino. (Redação dada pela Lei nº
14.164, de 2021)”
Incisos VII e IX
Inciso XIII – relação com a Lei nº 11.343/2006, artigo 4º, III
“Art. 4º São princípios do Sisnad: (...)
III - a promoção dos valores éticos, culturais e de cidadania do povo

brasileiro, reconhecendo-os como fatores de proteção para o uso
indevido de drogas e outros comportamentos correlacionados”
Os artigos 9º a 14 do Decreto foram revogados. 95% das questões de prova podem ser resolvidas com a leitura dos
artigos 1º a 7º.
Ao assumir cargos públicos, devemos buscar auxiliar a população em situação de rua.
O inquérito civil é feito apenas pelo MP. Mas o Termo de Ajustamento de Conduta (referido pela lei como
Compromisso de Ajustamento de Conduta) é feito por órgãos públicos, o que inclui a Defensoria, União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.
Notícia de fato
I. Introdução
Pág. 104 de 168

Previsão na Resolução CNMP nº 174/2017
“Art. 1º A Notícia de Fato é qualquer demanda dirigida aos órgãos da

atividade-fim do Ministério Público, submetida à apreciação das
Procuradorias e Promotorias de Justiça, conforme as atribuições das
respectivas áreas de atuação, podendo ser formulada
presencialmente ou não, entendendo-se como tal a realização de
atendimentos, bem como a entrada de notícias, documentos,
requerimentos ou representações.”
Toda notícia que versa sobre um assunto que está dentro das atribuições do Ministério Público é chamada de
notícia de fato.
Pode ser uma notícia de jornal. Pode ser um bilhete entregue por um aluno a um professor. Pode ser uma
informação recebida em um atendimento ao público.
“Art. 2º A Notícia de Fato deverá ser registrada em sistema

informatizado de controle e distribuída livre e aleatoriamente entre os
órgãos ministeriais com atribuição para apreciá-la.
§ 1º Quando o fato noticiado for objeto de procedimento em curso, a

Notícia de Fato será distribuída por prevenção. (...)”
A distribuição não será livre apenas quando entrar uma notícia de fato distribuída por prevenção. Se não houver
prevenção, o promotor devolve a notícia de fato para que ela seja redistribuída.
Se o promotor que não é de sua atribuição (do meio ambiente ou do consumidor, por exemplo), ele a remete.
“§ 2º Se aquele a quem for encaminhada a Notícia de Fato entender

que a atribuição para apreciá-la é de outro órgão do Ministério Público
promoverá a sua remessa a este.
§ 3º Na hipótese do parágrafo anterior, a remessa se dará

independentemente de homologação pelo Conselho Superior ou pela
Câmara de Coordenação e Revisão se a ausência de atribuição for
manifesta ou, ainda, se estiver fundada em jurisprudência consolidada
ou orientação desses órgãos.”
No Ministério Público Estadual, há o Conselho Superior. No Ministério Público Federal, há a Câmara de Coordenação
e Revisão.
II. Providências
Quando entra uma notícia de fato, o que o promotor deve fazer?
Se a notícia de fato veio com todas as informações necessárias, ajuíza-se ação civil pública. O inquérito civil não é
obrigatório. Mas é muito raro que se tenha todas as informações necessárias.
2. Indeferimento motivado
Pág. 105 de 168

a) Previsão – RCNMP nº 23/2007
“Art. 5º Em caso de evidência de que os fatos narrados na

representação não configurem lesão aos interesses ou direitos
mencionados no artigo 1º desta Resolução ou se o fato já tiver sido
objeto de investigação ou de ação civil pública ou se os fatos
apresentados já se encontrarem solucionados, o membro do
Ministério Público, no prazo máximo de trinta dias, indeferirá o pedido
de instauração de inquérito civil, em decisão fundamentada, da qual
se dará ciência pessoal ao representante e ao representado.”
Se o promotor não tem todas as informações necessárias, o próximo passo é verificar se há atribuição do MP para
atuar no caso.
Exemplo: uma pessoa comprou um celular. Ele não funciona, uma vez que não emite som e não envia mensagens.
Há vício do produto.
Outro exemplo: a bateria do celular está aquecendo e explode. Há fato do produto, vez que ele traz risco à vida,
saúde e segurança. Se há dano ou risco de dano, há fato do produto, e não apenas mero vício.
O promotor do MP não instaura inquérito civil por vício do produto, porque se trata de uma situação disponível.
Basta que se troque ou conserte o celular. Mas se houver fato do produto, é possível que haja atribuição do MP
para atuar em defesa dos consumidores.
Se não houver atribuição, o MP indefere o pedido de instauração de inquérito civil.
b) Prazo – 30 dias – artigo 5º, caput
c) Motivação/fundamentação – artigo 5º e parágrafos
Em 30 dias o promotor deve indeferir o pedido motivadamente.
“§ 1º Do indeferimento caberá recurso administrativo, com as

respectivas razões, no prazo de dez dias.
§ 2º As razões de recurso serão protocoladas junto ao órgão que

indeferiu o pedido, devendo ser remetidas, caso não haja
reconsideração, no prazo de três dias, juntamente com a
representação e com a decisão impugnada, ao Conselho Superior do
Ministério Público ou à Câmara de Coordenação e Revisão respectiva
para apreciação.
§ 3º Do recurso serão notificados os interessados para, querendo,

oferecer contrarrazões”
É preciso encaminhar o indeferimento àquele que apresentou a representação, porque ele pode interpor recurso
em 10 dias, para o promotor ou para o Procurador da República. O recurso é protocolado para o promotor ou para
o Procurador da República, mas ele é direcionado para o Conselho Superior (no MP Estadual) ou para a Câmara de
Coordenação e Revisão (no MP Federal).
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O promotor tem a oportunidade de reconsiderar sua decisão em 3 dias. Se não reconsiderar, encaminha para o
Conselho superior ou para a Câmara de Coordenação e Revisão.
3. Continuação da notícia de fato – deliberação/instauração – artigo 3º da Resolução CNMP nº 174/2017
Se o promotor não ajuizou ação civil pública e não houve indeferimento motivado, há continuação da notícia de
fato.
a) Prazo – 30 dias + prorrogação fundamentada por 90 dias
“Art. 3º A Notícia de Fato será apreciada no prazo de 30 (trinta) dias, a

contar do seu recebimento, prorrogável uma vez,
fundamentadamente, por até 90 (noventa) dias.
Parágrafo único. No prazo do caput, o membro do Ministério Público

poderá colher informações preliminares imprescindíveis para
deliberar sobre a instauração do procedimento próprio, sendo vedada
a expedição de requisições”
A notícia de fato pode ser apreciada em no máximo 120 dias (30 dias + 90 dias). Esse prazo é para reunir mais
informações.
Durante o prazo da notícia de fato (de até 120 dias), não se pode requisitar. O Ministério Público tem o poder de
requisitar, que é de dar ordens, conforme a Constituição Federal. Nesse prazo, o promotor deve colher informações,
mas não pode expedir requisições.
b) Conclusão: arquivamento (artigo 4º) ou instauração procedimento próprio (artigo 7º)
Ao fim dos 120 dias ou antes, quais são as medidas que se pode adotar?
Pode-se arquivar nos termos do artigo 4º ou instaurar procedimento próprio conforme o artigo 7º.
“Art. 4º A Notícia de Fato será arquivada quando: (Redação alterada

pela Resolução nº 189, de 18 de junho de 2018)
I – o fato narrado já tiver sido objeto de investigação ou de ação

judicial ou já se encontrar solucionado; (Redação alterada pela
Resolução nº 189, de 18 de junho de 2018)
II – a lesão ao bem jurídico tutelado for manifestamente insignificante,

nos termos de jurisprudência consolidada ou orientação do Conselho
Superior ou de Câmara de Coordenação e Revisão; (Redação alterada
pela Resolução nº 189, de 18 de junho de 2018)
III – for desprovida de elementos de prova ou de informação mínimos

para o início de uma apuração, e o noticiante não atender à intimação
para complementá-la. (Redação alterada pela Resolução nº 189, de 18
de junho de 2018) (...)”
Às vezes se procura por 120 dias elementos mínimos, mas não se encontra.
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Exemplo: com base na informação de que há lixo contaminado nas proximidades de uma rua, não se encontra
nenhum depósito.
Há casos de denúncia anônima em que não se consegue mais informações para esclarecer a denúncia.
Também há casos em que o MP envia ofício para a Administração Pública, que responde que a questão já foi
resolvida.
Se a denúncia tiver a identificação da pessoa e o pedido for arquivado, é preciso informar a pessoa a respeito,
porque ela tem o direito de interpor recurso. O promotor tem 3 dias para reconsiderar sua decisão de
arquivamento. Se não reconsiderar, encaminha o recurso para julgamento.
“Art. 7º O membro do Ministério Público, verificando que o fato requer

apuração ou acompanhamento ou vencido o prazo do caput do art. 3º,
instaurará o procedimento próprio.”
O prazo máximo de uma notícia de fato é de 120 dias. Se não foi arquivada, não foi ajuizada ação, não foi celebrado
TAC, segundo o artigo 7º, vencido o prazo de 120 dias, será instaurado procedimento próprio.
4. Instauração do procedimento próprio – artigo 7º
Há duas possibilidades de instauração de procedimento próprio, pelo qual se dará continuidade à investigação:
a) PPIC: procedimento preparatório de inquérito civil
b) IC: inquérito civil
Por que o PPIC está no meio do caminho?
O procedimento preparatório de inquérito civil nada mais é do que um segundo instrumento, com um tempo maior,
para continuar a investigação. Para o Professor, o CNMP deveria ter eliminado o PPIC, e se o prazo da notícia de
fato for insuficiente, faz-se inquérito civil, que está previsto em lei.
A notícia de fato já não tem previsão em lei em sentido estrito, embora esteja prevista em Resolução do CNMP. Os
promotores não gostam muito dos instrumentos que não têm previsão em lei, porque já viram situações em que
medidas adotadas nesses instrumentos não são compreendidas pelo Poder Judiciário.
No PPIC o MP pode requisitar, mas o PPIC está previsto em Resolução, e não em lei, de forma que há o risco de que
alguém alegue que não se pode requisitar em um instrumento não previsto em lei.
O PPIC está previsto na Resolução nº 23/2007, artigo 2º, § 4º:
“§ 4º O Ministério Público, de posse de informações previstas nos

artigos 6º e 7º da Lei n° 7.347/85 que possam autorizar a tutela dos
interesses ou direitos mencionados no artigo 1º desta Resolução,
poderá complementá-las antes de instaurar o inquérito civil, visando
apurar elementos para identificação dos investigados ou do objeto,
instaurando procedimento preparatório.”
O Professor recomenda que, se em 120 dias não se conseguiu o que queria, deve-se instaurar inquérito civil, que é
um instrumento fundado em lei e que permite requisição.
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“§ 5º O procedimento preparatório deverá ser autuado com
numeração sequencial à do inquérito civil e registrado em sistema
próprio, mantendo-se a numeração quando de eventual conversão.
§ 6º O procedimento preparatório deverá ser concluído no prazo de

90 (noventa) dias, prorrogável por igual prazo, uma única vez, em caso
de motivo justificável.”
A notícia de fato tem o prazo de 30 dias, prorrogável por mais 90 dias, somando um total de 120 dias.
O prazo do procedimento preparatório de inquérito civil é de 90 dias, prorrogável por mais 90 dias, somando um
total de 180 dias.
Para chegar ao inquérito civil, há o tempo total de 10 meses, somando-se 120 dias (4 meses) com 180 dias (6 meses).
Ao final do prazo do procedimento preparatório de inquérito civil, tem-se as mesmas opções. Se for possível ajuizar
ação civil pública, ela deve ser ajuizada. Se nada foi apurado, o procedimento pode ser arquivado. Se possível,
celebra-se TAC. Se for preciso continuar a investigação, transforma-se o procedimento em inquérito civil.
Vencido o prazo do procedimento preparatório de inquérito civil, aplica-se o artigo 2º, § 7º:
“§ 7º Vencido este prazo, o membro do Ministério Público promoverá

seu arquivamento, ajuizará a respectiva ação civil pública ou o
converterá em inquérito civil.”
Para não causar confusão, o número do PPIC é o mesmo do inquérito civil. O promotor lança um despacho simples
dizendo que “vencido o prazo de 180 dias e havendo necessidade de mais diligências, converto o PPIC em inquérito
civil. Determino que a Secretaria faça a conversão, mantendo a mesma numeração”.
Inquérito civil
I. Aspectos gerais
1. Conceito
O conceito está previsto no artigo 1º da Resolução nº 23/2007 do CNMP.
“Art. 1º O inquérito civil, de natureza unilateral e facultativa, será

instaurado para apurar fato que possa autorizar a tutela dos interesses
ou direitos a cargo do Ministério Público nos termos da legislação
aplicável, servindo como preparação para o exercício das atribuições
inerentes às suas funções institucionais.
Parágrafo único. O inquérito civil não é condição de procedibilidade

para o ajuizamento das ações a cargo do Ministério Público, nem para
a realização das demais medidas de sua atribuição própria.”
O inquérito civil é facultativo. Não precisa haver inquérito civil. O MP pode ajuizar ação civil pública assim que tiver
as informações necessárias para tanto.
Apenas o MP pode fazer inquérito civil.
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A Defensoria defende que pode instaurar inquérito civil, com fundamento na teoria dos poderes implícitos. Se a lei
dá para a Defensoria a possibilidade de ajuizar ação civil pública, deve ter a possibilidade de utilizar os instrumentos
para angariar informações para tanto. Sustentar essa posição em concursos da Defensoria.
Nada impede que a Defensoria faça investigação, faça audiência pública. O STF reconheceu recentemente que a
Defensoria tem poder de requisição. Mas a Defensoria não pode fazer inquérito civil, que a CF afirma que é
instrumento de atribuição do MP. Por ora, não há jurisprudência que estenda tal poder para a Defensoria.
Quem pode ajuizar ação civil pública pode fazer inquérito civil?
Se assim fosse, uma associação civil poderia fazer inquérito civil. Mas eles não podem fazer requisições para
autoridades. Não é cabível.
O presidente do inquérito policial é o delegado. O presidente do inquérito civil é o promotor ou procurador da

República.
O objetivo do inquérito civil é angariar elementos para que o promotor tome uma decisão dentro das suas
atribuições.
2. Previsão
Artigo 129, III da CF e artigo 8º, § 1º da Lei de Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985)

difusos e coletivos”
“Art. 8º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às

autoridades competentes as certidões e informações que julgar
necessárias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias.
§ 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência,

inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou
particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que
assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.”
A primeira previsão legal foi feita na LACP. A CF referendou tal previsão, e não estendeu o inquérito civil para os
demais legitimados para propor a ação civil pública.
3. Natureza jurídica – artigo 1º da Resolução nº 23/2007 do CNMP
Não se deve dizer que o inquérito civil é um processo administrativo, porque isso quer dizer que há amplo
contraditório e ampla defesa. O inquérito civil tem apenas um pequeno contraditório. Assim, o inquérito civil é um
procedimento administrativo.
a) procedimento administrativo facultativo, dispensável e unilateral
b) não exige contraditório e ampla defesa (atentar para o artigo 6º, § 11 da Resolução nº 23/2007 do CNMP)
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Em regra, não há contraditório e ampla defesa no inquérito civil. Mas o artigo 6º, § 11 da Resolução nº 23/2007
prevê um pequeno contraditório.
Recentemente houve uma mudança no Estatuto da Advocacia. É possível que o advogado do investigado formule
quesitos e apresente razões. A mesma mudança foi feita nessa Resolução.
“Art. 6º A instrução do inquérito civil será presidida por membro do

Ministério Público a quem for conferida essa atribuição, nos termos da
lei. (...)
§ 11. O defensor constituído nos autos poderá assistir o investigado

durante a apuração de infrações, sob pena de nulidade absoluta do
seu depoimento e, subsequentemente, de todos os elementos
investigatórios e probatórios dele decorrentes ou derivados, direta ou
indiretamente, podendo, inclusive, no curso da respectiva apuração,
apresentar razões e quesitos.”
Às vezes o MP faz os quesitos que interessam para si e não se recorda dos que interessam ao réu.
O promotor e o defensor podem celebrar um negócio jurídico processual para que a prova pericial feita em um
procedimento valha em outro.
O advogado tem acesso aos autos assim como no inquérito policial.
c) não é condição de procedibilidade para atribuição própria
Tal consta no artigo 1º, parágrafo único da Resolução nº 23/2007 do CNMP: “O inquérito civil não é condição de
procedibilidade para o ajuizamento das ações a cargo do Ministério Público, nem para a realização das demais
medidas de sua atribuição própria”.
d) é elemento probatório hábil para a propositura de ação penal
Em São Paulo, o promotor que cuida de direito ambiental na seara cível é diferente daquele que cuida de direito
ambiental na seara penal. Se houver algum crime, o promotor cível transmite as informações do inquérito civil para
o promotor criminal, que pode ajuizar ação sem a instauração de outro inquérito.
4. A nulidade não macula a ação civil pública
Se foi cometido algum erro no inquérito civil, que ensejou nulidade, isso não afeta a ação civil pública. Isso porque
o inquérito civil, assim como o inquérito policial, é unilateral. Assim, qualquer vício que ocorra no inquérito civil é
sanado na ação civil pública.
Se houve nulidade em alguma prova realizada, o juiz simplesmente mandará que a prova seja feita de novo.
5. Valor probatório
Qual é o valor probatório do inquérito civil?
Ele é relativo, porque não passa por um contraditório e pela ampla defesa.
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Talvez, se feito negócio jurídico processual e as partes acordem a respeito, pode-se considerar como prova porque
houve a participação de ambas as partes. Mas via de regra o valor probatório do inquérito civil é relativo.
6. Fases
i. instauração
ii. instrução
iii. conclusão ou encerramento
Na aula que vem estudaremos as fases do inquérito civil e o Termo de Ajustamento de Conduta.
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SUMÁRIO
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
PARTE GERAL
I. Moralidade e probidade
II. Controle repressivo – artigo 37, § 4º da CF
III. Direito intertemporal
PARTE ESPECIAL
I. Princípios regentes
II. Controle preventivo – LIA – artigos 13 e 9º, VII
III. Sujeito passivo – artigo 1º da LIA
IV. Sujeito ativo
V. Atos de improbidade administrativa
VI. Sanções
VII. Prescrição
PARTE GERAL
I. Moralidade e probidade
Na CF não há princípio da probidade administrativa, mas da moralidade administrativa. Os autores dizem que a
probidade administrativa compõe o amplo princípio da moralidade administrativa.
II. Controle repressivo – artigo 37, § 4º da CF
O artigo 37, § 4º da CF afirma que será editada uma lei para reprimir os atos violadores da boa administração
pública, sem prejuízo da ação penal cabível.
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (...)
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão

dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas
em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”
1. Direito subjetivo constitucional
Há um direito subjetivo constitucional à proba administração pública.
2. Edição da Lei de Improbidade Administrativa – Lei nº 8.429/1992 – Lei nº 14.230/2021 – “direito à boa e proba
administração pública” – direito fundamental
O direito à boa e proba administração pública também é um direito fundamental.
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No artigo 5º, LXXIII da CF consta que a ação civil pública é instrumento para tutelar a moralidade administrativa.
“LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular

que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência”
O instrumento, que é a ação popular, é um direito fundamental. O bem jurídico protegido, que é a moralidade
administrativa, só pode ser um direito fundamental também.
III. Direito intertemporal
Como se dá a aplicação da nova lei no tempo?
1. Normas processuais – incidência imediata – artigo 14 do CPC
O artigo 14 do CPC dispõe que as normas processuais têm incidência imediata, respeitados os atos já praticados.
“Art. 14. A norma processual não retroagirá e será aplicável

imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos
processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a
vigência da norma revogada.”
Não havia nenhuma dúvida com relação à aplicação das normas processuais no tempo, mas apenas com relação às
normas de caráter material.
2. Normas de caráter material? Retroatividade?
Dispõe o artigo 1º, § 4º da Lei nº 8.429/1992:
“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade

administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no
exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do
patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada
pela Lei nº 14.230, de 2021) (...)
§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os

princípios constitucionais do direito administrativo
sancionador. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
Alguns (para quem interessava) passaram a arguir que se aplicam os princípios do direito penal e do direito
processual penal, de forma que a lei retroagiria por ser benéfica para os requeridos. Situações de abolitio
retroagiram, tais como a improbidade culposa prevista no artigo 10, o fato de que o rol do artigo 11 era
exemplificativo e passou a ser exaustivo, a prescrição etc.
O MP defendia que não se aplicam os princípios do direito penal e do direito processual penal, porque a ação de
improbidade administrativa tem natureza civil, e não penal.
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O artigo 37, § 4º da CF dispõe que os atos de improbidade administrativa importarão sanções, sem prejuízo da ação
penal cabível. Assim, a própria CF afirma que a ação de improbidade não é uma ação de natureza penal.
O artigo 129, III da CF dispõe que uma das funções institucionais do MP é promover ação civil pública para proteger
o patrimônio público. Assim, a ação de improbidade é uma ação civil.

Foi proposta a ADI 7042 no DF, na qual foi deferida parcialmente uma medida cautelar, suspendendo a norma
segundo a qual o MP teria legitimidade exclusiva para ajuizar ação de improbidade. Na sequência, o Plenário do
STF reconheceu, no ARE 843.989/PR, a existência de repercussão geral em algumas questões, fixando-se as teses
do Tema 1199.
O STF aceitou a exclusão da improbidade administrativa culposa, que era prevista no artigo 10 da Lei de
Improbidade Administrativa.
Conforme a lei atual, não basta o dolo genérico, sendo necessário que haja dolo específico.
Ademais, o STF decidiu que os casos de improbidade administrativa culposa que já transitaram em julgado não
serão atingidos pela retroatividade da norma que exclui a modalidade culposa.
Com relação aos casos que estão em andamento, que ainda não transitaram em julgado, a nova lei se aplica
retroativamente. Mas o juiz deverá avaliar se eventualmente há dolo por parte do agente. Muitas vezes a petição
inicial não deixa tão claro se houve improbidade administrativa culposa ou dolosa, o que será definido ao longo do
processo. Muitas vezes é preciso que se produza provas para poder determinar se há culpa ou dolo. Assim, a ação
de improbidade não pode ser extinta sem essa verificação.
Ademais, o STF definiu que o novo regime prescricional é irretroativo.
Depois do primeiro marco interruptivo da prescrição, começa a contar um prazo prescricional de 4 anos até o
próximo marco interruptivo. Isso não existia antes. Não se pode aplicar tal norma retroativamente, porque não se
sabia que esses marcos deveriam ser respeitados.
Assim, o regime prescricional só vale a partir da entrada em vigor da nova lei.
DECISÃO
“Relator: MIN. ALEXANDRE DE MORAES
Leading Case: ARE 843.989
Descrição: Recurso extraordinário em que se discute, à luz do artigo 37, § 5º, da Constituição Federal, a
prescritibilidade dos atos de improbidade administrativa imputados à recorrente, por alegada conduta negligente
na condução dos processos judiciais em que atuava como representante contratada do INSS, sem demonstração
do elemento subjetivo dolo (Temas 666, 897 e 899 do STF). Delimita-se a temática de repercussão geral em definir
se as novidades inseridas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992, com as alterações dadas pela Lei
14.230/2021) devem retroagir para beneficiar aqueles que porventura tenham cometido atos de improbidade
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administrativa na modalidade culposa, inclusive quanto ao prazo de prescrição para as ações de ressarcimento.
Tese:
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade

administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa
-, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação
à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do
texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto
anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos
temporais a partir da publicação da lei.”
(ARE 843989 RG, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022 – ementa ainda não publicada)
ADIs 7042 e 7043
Em julgamento encerrado em 31/08/2022, o STF decidiu que entes públicos que tenham sofrido prejuízos em razão
de atos de improbidade também estão autorizados a propor ação e a celebrar acordos de não persecução civil em
relação a esses atos. Por maioria de votos, o Plenário declarou inválidos dispositivos da Lei nº 14.230/2021, que
conferiam ao MP legitimidade exclusiva para a propositura das ações por improbidade.
A legitimidade ativa exclusiva do MP não foi mantida. Há legitimação concorrente e disjuntiva. As pessoas jurídicas
prejudicadas estão autorizadas a propor ação de improbidade.
O Professor entende que é preocupante a possibilidade de as pessoas jurídicas celebrarem acordo de não
persecução civil com o réu. O acordo de não persecução civil é um TAC que irá livrar o agente público da ação de
improbidade.
Exemplo: um Prefeito pratica um ato de improbidade e sabe que o MP irá agir com vigor. Ele celebra um acordo de
não persecução civil com o Município.
O Professor defende que o regime aplicável ao acordo de não persecução civil é o mesmo aplicável a Termo de
Ajustamento de Conduta.
Se um legitimado celebra TAC, o outro legitimado pode querer discutir outras questões, e inclusive ajuizar ação
contra o sujeito. O mesmo deve poder ocorrer na ação de improbidade.
O MP não é obrigado a aceitar um acordo de não persecução civil com o qual não concorda. Devemos acompanhar
essa questão na jurisprudência.
PARTE ESPECIAL
I. Princípios regentes
1. Legalidade – concepção restritiva – artigo 10, § 1º e artigo 17-C, § 1º da LIA
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O princípio da legalidade tem uma concepção restritiva, porque o agente público não tem autonomia da vontade.
Ele só pode fazer o que a lei permite. Os particulares podem fazer tudo que a lei não proíbe.
“Art. 10. (...)
§ 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou

regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá
imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das
entidades referidas no art. 1º desta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.230,
de 2021)”
“Art. 17-C. (...)
§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não

configura ato de improbidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
2. Juridicidade
Segundo o princípio da juridicidade, o agente público é obrigado a observar tudo o que a lei determina, o
ordenamento jurídico como um todo.
3. Impessoalidade
O princípio da impessoalidade tem dois aspectos, o ativo e o passivo.
Sob o aspecto ativo do princípio da impessoalidade, qualquer ato praticado pelo agente público não foi praticado
pelo agente, mas pelo ente público que ele representa.
Sob o aspecto passivo do princípio da impessoalidade, não se pode fazer algo apenas para um ou alguns, a não ser
excepcionalmente. Deve-se fazer o mesmo para todos. Quando a norma é geral, não pode haver pessoalidade.
4. Supremacia do interesse público
5. Publicidade
6. Eficiência
7. Razoabilidade e proporcionalidade
8. Moralidade
Todos esses princípios compõem a moralidade administrativa, que abriga diversos princípios, dentre eles o princípio
da probidade.
II. Controle preventivo – LIA – artigos 13 e 9º, VII
A Lei de Improbidade tem um controle preventivo, previsto no artigo 13, que está relacionado ao artigo 9º, VII da
lei.
Segundo o artigo 13, há um acompanhamento da evolução do patrimônio do agente público. Segundo o artigo 9º,
VII, é ato de improbidade adquirir bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do
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patrimônio ou renda do agente público. É assegurada ao agente público a demonstração da origem da evolução
patrimonial.
Isso pode ser feito em um inquérito civil, inclusive. Geralmente se afirma que não há contraditório e ampla defesa
no inquérito civil. Mas houve uma mudança no Estatuto do Advogado que foi incorporada à legislação de inquérito
civil. O advogado pode acompanhar o inquérito civil, apresentar quesitos, oferecer razões, apresentar documentos
demonstrando a licitude da evolução patrimonial etc.
“Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados

à apresentação de declaração de imposto de renda e proventos de
qualquer natureza, que tenha sido apresentada à Secretaria Especial
da Receita Federal do Brasil, a fim de ser arquivada no serviço de
pessoal competente. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 1º (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 2º A declaração de bens a que se refere o caput deste artigo será

atualizada anualmente e na data em que o agente público deixar o
exercício do mandato, do cargo, do emprego ou da
função. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 3º Será apenado com a pena de demissão, sem prejuízo de outras

sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar a
declaração dos bens a que se refere o caput deste artigo dentro do
prazo determinado ou que prestar declaração falsa. (Redação
dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 4º (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)”
“Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em

enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso,
qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício
de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas
entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação
dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (...)
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de

cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de
qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste
artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à
renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da
licitude da origem dessa evolução; (Redação dada pela Lei nº
14.230, de 2021)”
III. Sujeito passivo – artigo 1º da LIA
O sujeito passivo do ato de improbidade está previsto no artigo 1º, que fala em “na organização do Estado e no
exercício das suas funções”. O artigo 1º, § 5º também trata do sujeito passivo, que abrange a administração direta
e indireta nas quatro esferas da federação.
“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade

administrativa tutelará a probidade na
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organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de
assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos
desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (...)
§ 5º Os atos de improbidade violam a probidade na organização do

Estado e no exercício de suas funções e a integridade do patrimônio
público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem
como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021)”
IV. Sujeito ativo
Quem pode praticar o ato de improbidade?
1. Agente público – artigo 2º, caput – AIA próprio
“Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se agente público o

agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação,
designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas
no art. 1º desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)”
O conceito é amplo. O jurado, por exemplo, exerce uma função temporariamente e sem remuneração.
2. Terceiros – artigo 2º, parágrafo único e partícipes/beneficiários (dolosos) – artigo 3º – AIA impróprio
“Parágrafo único. No que se refere a recursos de origem pública,

sujeita-se às sanções previstas nesta Lei o particular, pessoa física ou
jurídica, que celebra com a administração pública convênio, contrato
de repasse, contrato de gestão, termo de parceria, termo de
cooperação ou ajuste administrativo equivalente. (Incluído pela
Lei nº 14.230, de 2021)”
É possível, por exemplo, que um particular faça um convênio para servir alimentação nas escolas, recebendo
recursos de origem pública para isso.
“Art. 3º As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele

que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra
dolosamente para a prática do ato de improbidade. (Redação dada
pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 1º Os sócios, os cotistas, os diretores e os colaboradores de pessoa

jurídica de direito privado não respondem pelo ato de improbidade
que venha a ser imputado à pessoa jurídica, salvo se,
comprovadamente, houver participação e benefícios diretos, caso em
que responderão nos limites da sua participação. (Incluído pela
Lei nº 14.230, de 2021)
§ 2º As sanções desta Lei não se aplicarão à pessoa jurídica, caso o ato

de improbidade administrativa seja também
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sancionado como ato lesivo à administração pública de que trata a Lei
nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. (Incluído pela Lei nº 14.230,
de 2021)”
A lei fala em “terceiro que induz ou concorre”. “Induzir” é plantar a ideia na cabeça do agente público. “Concorrer”
é prestar auxílio. Faltou a figura “instigar”, que a lei anterior já não trazia. Pelo princípio da legalidade estrita, se
ficar demonstrado que a pessoa apenas instigou, ela não poderá responder por improbidade administrativa.
Segundo o artigo 3º, § 1º, não se pode presumir que o sócio participou e obteve benefícios diretos. É preciso
comprovar. A lei anterior não falava apenas em “benefícios diretos”, mas essa nova redação não permite a punição
por benefícios indiretos. Essa redação foi copiada da Lei de Ação Popular, de 1965.
Segundo a Lei de Ação Popular, só responde o terceiro que obteve benefício direto.
Segundo o artigo 3º, § 2º, se o ato da pessoa jurídica é sancionado pela Lei Anticorrupção, não será sancionado
pela Lei de Improbidade Administrativa. A Lei Anticorrupção é pior porque as pessoas jurídicas são
responsabilizadas objetivamente, nos âmbitos administrativo e civil.
Observação: sucessores – artigo 8º e 8º-A – artigos 9º e 10 (artigo 11?) – STJ: REsp. 951.389/SC
Os sucessores responderão quando houver dano ao erário (artigo 10) ou enriquecimento ilícito (artigo 9º). A
reparação do dano se limita ao valor da herança ou do patrimônio transferido.
“Art. 8º O sucessor ou o herdeiro daquele que causar dano ao erário

ou que se enriquecer ilicitamente estão sujeitos apenas à obrigação de
repará-lo até o limite do valor da herança ou do patrimônio
transferido. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
Art. 8º-A A responsabilidade sucessória de que trata o art. 8º desta Lei

aplica-se também na hipótese de alteração contratual, de
transformação, de incorporação, de fusão ou de cisão
societária. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
Parágrafo único. Nas hipóteses de fusão e de incorporação, a

responsabilidade da sucessora será restrita à obrigação de reparação
integral do dano causado, até o limite do patrimônio transferido, não
lhe sendo aplicáveis as demais sanções previstas nesta Lei decorrentes
de atos e de fatos ocorridos antes da data da fusão ou da incorporação,
exceto no caso de simulação ou de evidente intuito de fraude,
devidamente comprovados. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
O STJ tem jurisprudência no sentido de que os sucessores só respondem se o ato ímprobo violar o artigo 9º ou o
artigo 10, mas não o artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa. O Professor discorda. Ademais, as condutas
do artigo 11 também podem causar dano ao erário.
Conforme o artigo 11, V da lei, é improbidade “frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de
concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio,
direto ou indireto, ou de terceiros”.
O administrador gasta dinheiro para organizar um concurso público. Fraudar um concurso gera lesão ao erário.
EMENTA
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“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. ELEMENTO SUBJETIVO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE SEM
LICITAÇÃO. ATO ÍMPROBO POR ATENTADO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONDENAÇÃO
CRIMINAL TRANSITADA EM JULGADO. APLICAÇÃO DAS SANÇÕES.
1. O Juízo de 1º grau julgou procedente o pedido deduzido em Ação Civil Pública por entender que os réus, ao
realizarem contratação de serviço de transporte sem licitação, praticaram atos de improbidade tratados no art. 10
da Lei 8.429/1992. No julgamento da Apelação, o Tribunal de origem afastou o dano ao Erário por ter havido a
prestação do serviço e alterou a capitulação legal da conduta para o art. 11 da Lei 8.429/1992.
2. Conforme já decidido pela Segunda Turma do STJ (REsp 765.212/AC), o elemento subjetivo, necessário à
configuração de improbidade administrativa censurada nos termos do art. 11 da Lei 8.429/1992, é o dolo genérico
de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de dolo
específico.
3. Para que se concretize a ofensa ao art. 11 da Lei de Improbidade, revela-se dispensável a comprovação de
enriquecimento ilícito do administrador público ou a caracterização de prejuízo ao Erário.
4. In casu, a conduta dolosa é patente, in re ipsa. A leitura do acórdão recorrido evidencia que os recorrentes
participaram deliberadamente de contratação de serviço de transporte prestado ao ente municipal à margem do
devido procedimento licitatório. O Tribunal a quo entendeu comprovado o conluio entre o ex-prefeito municipal e
os prestadores de serviço contratados, tendo consignado que, em razão dos mesmos fatos, eles foram
criminalmente condenados pela prática do ato doloso de fraude à licitação, tipificado no art. 90 da Lei 8.666/1993,
com decisão já transitada em julgado.
5. O acórdão bem aplicou o art. 11 da Lei de Improbidade, porquanto a conduta ofende os princípios da moralidade
administrativa, da legalidade e da impessoalidade, todos informadores da regra da obrigatoriedade da licitação
para o fornecimento de bens e serviços à Administração.
6. Na hipótese dos autos, a sanção de proibição de contratar e receber subsídios públicos ultrapassou o limite
máximo previsto no art. 12, III, cabendo sua redução. As penas cominadas (suspensão dos direitos políticos e multa)
atendem aos parâmetros legais e não se mostram desprovidas de razoabilidade e proporcionalidade, estando
devidamente fundamentadas.
7. A multa civil é sanção pecuniária autônoma, aplicável com ou sem ocorrência de prejuízo em caso de condenação
fundada no art. 11 da Lei 8.429/92. Precedentes do STJ.
8. Consoante o art. 8º da Lei de Improbidade Administrativa, a multa civil é transmissível aos herdeiros, "até o limite
do valor da herança", somente quando houver violação aos arts. 9° e 10° da referida lei (dano ao patrimônio público
ou enriquecimento ilícito), sendo inadmissível quando a condenação se restringir ao art. 11.
9. Como os réus foram condenados somente com base no art. 11 da Lei da Improbidade Administrativa, é ilegal a
transmissão da multa para os sucessores do de cujus, mesmo nos limites da herança, por violação ao art. 8º do
mesmo estatuto.
10. Recurso Especial parcialmente provido para reduzir a sanção de proibição de contratar e receber subsídios
públicos e afastar a transmissão mortis causa da multa civil.”
(REsp n. 951.389/SC, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 9/6/2010, DJe de 4/5/2011.)
V. Atos de improbidade administrativa
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1. Tipologia/espécies/modalidades
Antes da reforma da lei, havia quatro modalidades de improbidade administrativa, previstas nos artigos 9º, 10, 10-
A e 11. O artigo 10-A foi inserido em um dos incisos do artigo 10:
“XXII - conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário

contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei
Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021)”
Trata-se de hipótese de dano ao erário. A manutenção do benefício indevido faz com que haja uma arrecadação
menor, de forma que há uma perda patrimonial, que causa lesão ao erário.
A sanção para essa hipótese era menor antes da reforma da lei.
a) Enriquecimento ilícito – artigo 9º (numerus apertus)
O artigo 9º, caput fala em “e notadamente”, de forma que o rol é exemplificativo. Assim, causam enriquecimento
ilícito todos os atos listados no artigo 9º e outros que se encaixem no caput.
b) Prejuízo ao patrimônio público (atos lesivos ao erário) – artigo 10 (numerus apertus)
O artigo 10 também traz um rol exemplificativo.
Artigo 10, VIII – inconstitucionalidade – ofensa ao artigo 37, XXI da CF/88
Há controvérsia sobre a constitucionalidade do artigo 10, VIII. O STF ainda não decidiu a respeito.
“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão

ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e
comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela
Lei nº 14.230, de 2021) (...)
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo

para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou
dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou

regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá
imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das
entidades referidas no art. 1º desta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.230,
de 2021)”
Exemplo: em uma determinada situação, deve haver licitação. A licitação busca que se obtenha o melhor preço
possível. O administrador não observa uma formalidade legal em uma licitação e isso faz com que uma única
empresa, conhecida do Prefeito, se habilite. O Estado não paga o melhor preço possível pelo bem adquirido. A lei
dispõe que, se a inobservância da formalidade legal não implicar perda patrimonial efetiva, não se impõe
ressarcimento. Entretanto, a inobservância acarretou a perda de uma chance, porque o Estado poderia pagar um
preço menor pelo bem.
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O STJ afirma que a não realização de uma licitação ou a realização fraudulenta de uma licitação ensejam dano
presumido, in re ipsa. A nova redação da lei, entretanto, não admite mais a presunção, dispondo que o dano deve
ser efetivo.
Por que isso é inconstitucional?
Porque o artigo 37, XXI da CF dispõe que deve haver licitação com igualdade de condições para os concorrentes,
para que se tente a chance de obter um valor menor. A CF não fala em “dano efetivo”. Assim, o Professor entende
que o artigo 10, VIII da Lei de Improbidade Administrativa deve ser declarado inconstitucional.
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,

serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo
de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica
e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações. (Regulamento)”
c) Atos atentatórios aos princípios da Administração Pública – artigo 11 (rol exaustivo – numerus clausus)
Antes da reforma da lei, havia um rol exemplificativo de atos atentatórios aos princípios da Administração Pública.
Qualquer ofensa a princípios da Administração ensejava improbidade.
“Art. 17-C. (...)
§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não

configura ato de improbidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
O dolo qualificador é o dolo específico. Infelizmente esse dispositivo dá uma abertura muito grande para condutas
ilegais. A lei é permissiva da improbidade administrativa.
2. Elemento subjetivo: não existe responsabilidade objetiva – as figuras típicas exigem dolo específico, não
bastando o genérico ou a culpa (Lei nº 12.845/2013 e LACP – Lei nº 7.347/1985)
Não há responsabilidade objetiva por ato de improbidade administrativa. Na lei anterior também não havia
responsabilidade objetiva, mas eram puníveis as condutas culposas e dolosas. Atualmente, as figuras típicas exigem
dolo específico. Não há mais ato de improbidade na modalidade culposa.
3. Efetiva ocorrência de dano – artigo 21, I e II – a ocorrência de dano é imprescindível para as hipóteses do artigo
10 – mas o problema é que se exige dano efetivo
“Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
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I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto
à pena de ressarcimento e às condutas previstas no art. 10 desta
Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno

ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.”
O artigo 21 afirma que a aplicação de sanções independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público.
Exemplos: é possível que um agente público tenha enriquecimento ilícito, tal como previsto no artigo 9º, sem causar
dano ao erário. Um agente público tem que editar o ato administrativo X. Ele pede R$ 5 mil para fazê-lo. Ele tem
enriquecimento ilícito e não causa dano ao erário.
O STJ considerava algumas hipóteses do artigo 10 como casos de dano presumido, in re ipsa. Entretanto,
atualmente a lei dispõe que o dano deve ser comprovado. Nesse sentido dispõe o artigo 12 da lei, que fala em
“dano patrimonial, se efetivo”. Assim, o dano patrimonial deve ser demonstrado.
O artigo 21, § 1º dispõe que as provas produzidas perante os órgãos de controle devem ser consideradas pelo juiz.
Antes da reforma da lei, o juiz não precisava nem se referir à decisão do Tribunal de Contas. Depois da reforma, se
houver pronunciamento do órgão de controle e provas produzidas, isso terá que ser analisado na sentença.
“§ 1º Os atos do órgão de controle interno ou externo serão

considerados pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a
conduta do agente público. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 2º As provas produzidas perante os órgãos de controle e as

correspondentes decisões deverão ser consideradas na formação da
convicção do juiz, sem prejuízo da análise acerca do dolo na conduta
do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) (...)
§ 5º Sanções eventualmente aplicadas em outras esferas deverão ser

compensadas com as sanções aplicadas nos termos desta Lei. (Incluído
pela Lei nº 14.230, de 2021)”
VI. Sanções
1. Ressarcimento do dano – artigo 12, caput – “se efetivo” (dano in re ipsa?) – imprescritibilidade – STF-RE(RG)
852.475/CE – Tema 897
“Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano

patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de
responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação
específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às
seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação
I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores

acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de
multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição
de contratar com o poder público ou de receber
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benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos; (Redação
II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores

acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância,
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze)
anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e
proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios
ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo
prazo não superior a 12 (doze) anos; (Redação dada pela Lei nº
14.230, de 2021)
III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até

24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo
agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos; (Redação
dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (...)”
EMENTA
“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE.

SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO.
1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais.
2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo
(art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado
Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB).
3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição
para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam
praticados por qualquer agente.
4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis
de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis.
5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado
na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição
da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela
imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à
pretensão de ressarcimento.”
(RE 852475, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Relator p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em
08/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-058 DIVULG 22-03-2019 PUBLIC 25-03-
2019)
2. Artigo 9º - multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial
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A multa civil é equivalente ao valor do acréscimo patrimonial.
Exemplo: um funcionário deve emitir uma certidão. Ele pede R$ 500,00 para emiti-la. A multa civil será equivalente
a R$ 500,00, que é o acréscimo patrimonial indevido. A multa deveria ser superior a R$ 500,00, como era antes da
reforma da lei, porque é preciso punir de forma a que o agente não mais pratique o ilícito.
3. Artigo 10 – multa civil equivalente ao valor do dano
Se a multa civil for equivalente ao dano causado, não há uma verdadeira punição.
4. Artigo 11 – multa civil de até 24 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente
O artigo 11 previa multa de até 96 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente, e esse valor foi reduzido
para 24 vezes.
5. Artigo 12 – feixe de sanções
a) constitucionalidade?
Há uma discussão sobre a constitucionalidade do artigo 12, porque houve uma diminuição muito grande das
sanções aplicáveis.
b) natureza jurídica – sanções extrapenais – artigo 37, § 4º da CF (sem prejuízo da ação penal cabível)
As sanções aplicadas pela lei são extrapenais. Há suspensão dos direitos políticos, que não são de natureza civil, de
forma que é preferível a expressão “sanções extrapenais”.
c) individualização e dosimetria – artigo 17-C
• Não cumulação
• Proporcionalidade e motivação
“Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei
deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de
16 de março de 2015 (Código de Processo Civil): (Incluído pela Lei
nº 14.230, de 2021)
I - indicar de modo preciso os fundamentos que demonstram os

elementos a que se referem os arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, que não
podem ser presumidos; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - considerar as consequências práticas da decisão, sempre que

decidir com base em valores jurídicos abstratos; (Incluído pela Lei
nº 14.230, de 2021)
III - considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as

exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos
dos administrados e das circunstâncias práticas que houverem
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imposto, limitado ou condicionado a ação do agente; (Incluído pela
Lei nº 14.230, de 2021)
IV - considerar, para a aplicação das sanções, de forma isolada ou

cumulativa: (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
a) os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade; (Incluído

pela Lei nº 14.230, de 2021)
b) a natureza, a gravidade e o impacto da infração

cometida; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
c) a extensão do dano causado; (Incluído pela Lei nº 14.230, de

2021)
d) o proveito patrimonial obtido pelo agente; (Incluído pela Lei nº

14.230, de 2021)
e) as circunstâncias agravantes ou atenuantes; (Incluído pela Lei nº

14.230, de 2021)
f) a atuação do agente em minorar os prejuízos e as consequências

advindas de sua conduta omissiva ou comissiva; (Incluído pela Lei
nº 14.230, de 2021)
g) os antecedentes do agente; (Incluído pela Lei nº 14.230, de

2021)
V - considerar na aplicação das sanções a dosimetria das sanções

relativas ao mesmo fato já aplicadas ao agente; (Incluído pela Lei
nº 14.230, de 2021)
VI - considerar, na fixação das penas relativamente ao terceiro, quando

for o caso, a sua atuação específica, não admitida a sua
responsabilização por ações ou omissões para as quais não tiver
concorrido ou das quais não tiver obtido vantagens patrimoniais
indevidas; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
VII - indicar, na apuração da ofensa a princípios, critérios objetivos que

justifiquem a imposição da sanção. (Incluído pela Lei nº 14.230, de
2021)”
Dispõe o § 2º:
“§ 2º Na hipótese de litisconsórcio passivo, a condenação ocorrerá no

limite da participação e dos benefícios diretos, vedada qualquer
solidariedade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
É possível que todos tenham o mesmo grau de participação e os mesmos benefícios, caso em que a pena poderá
ser igual. Mas é preciso individualizar as sanções tanto quanto possível.
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Até 2009, a lei não falava que as sanções podiam ser cominadas de forma isolada ou cumulativa. A partir de 2009,
essa possibilidade ficou expressa na lei.
O STJ firmou o entendimento de que ressarcimento ao erário e perda dos bens ilicitamente acrescidos, apenas, são
é sanção. Se houve dano ao erário e o juiz simplesmente determinou que o dano fosse reparado, não há sanção.
Se o agente público enriqueceu ilicitamente e o juiz simplesmente determinou a perda dos bens ilicitamente
acrescidos, não há sanção.
Se alguém causar dano, o seu ressarcimento é o mínimo necessário, estabelecido pela lei civil. A improbidade deve
ser sancionada à parte.
d) enquadramento – não admissão do jura novit curia – artigo 17, § 10-F
O artigo 17, § 10-F da lei dispõe que, quando o promotor faz a tipificação, o juiz não pode mudá-la. Entretanto, o
entendimento do STJ é que o juiz pode mudar o enquadramento legal porque conhece o direito (jura novit curia).
Até mesmo no direito penal é assim, aplicando-se a emendatio libelli (ou a mutatio libelli, mediante aditamento
pelo MP).
A função máxima do juiz é judicar. Tal função é subtraída do juiz por esse dispositivo.
“§ 10-F. Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de

improbidade administrativa que: (Incluído pela Lei nº 14.230, de
2021)
I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição

inicial; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - condenar o requerido sem a produção das provas por ele

tempestivamente especificadas. (Incluído pela Lei nº 14.230, de
2021)”
6. Conclusões
VII. Prescrição
1. Regra geral – artigo 23
Antes da reforma da lei, a prescrição operava da seguinte forma: quando se encerrava o mandato de um Prefeito,
havia 5 anos para propor a ação de improbidade. Se ele fosse reeleito, quando o Prefeito saísse do segundo
mandato, havia 5 anos para propor a ação de improbidade.
Atualmente, a ação prescreve em 8 anos contados a partir da data do fato.
Exemplo: um Prefeito toma posse hoje. Daqui a 5 dias ele pratica um ato de improbidade que permanece
desconhecido. Ele é reeleito para um segundo mandato. O MP tem apenas 5 dias após o fim do segundo mandato
para ajuizar a ação de improbidade. Não haverá tempo hábil, a não ser que se trate de uma infração permanente,
caso em que o prazo prescricional se conta a partir da cessação da permanência.
Quando se instaura inquérito civil, suspende-se o prazo prescricional (e não “interrompe-se”) por no máximo 180
dias corridos. Antes da reforma da lei, não havia prazo para inquérito civil.
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O inquérito civil deverá ser concluído no prazo de 365 dias corridos, prorrogáveis por igual período. Depois de 2
anos, é preciso arquivar o inquérito ou ajuizar ação no prazo de 30 dias.
“Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei
prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou,
no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a
permanência. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
III - (revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 1º A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo

para apuração dos ilícitos referidos nesta Lei suspende o curso do
prazo prescricional por, no máximo, 180 (cento e oitenta) dias
corridos, recomeçando a correr após a sua conclusão ou, caso não
concluído o processo, esgotado o prazo de suspensão. (Incluído
pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 2º O inquérito civil para apuração do ato de improbidade será

concluído no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias corridos,
prorrogável uma única vez por igual período, mediante ato
fundamentado submetido à revisão da instância competente do órgão
ministerial, conforme dispuser a respectiva lei orgânica. (Incluído
pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 3º Encerrado o prazo previsto no § 2º deste artigo, a ação deverá ser

proposta no prazo de 30 (trinta) dias, se não for caso de arquivamento
do inquérito civil. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-

se: (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
I - pelo ajuizamento da ação de improbidade

administrativa; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - pela publicação da sentença condenatória; (Incluído pela Lei nº

14.230, de 2021)
III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou

Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que
reforma sentença de improcedência; (Incluído pela Lei nº 14.230,
de 2021)
IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de

Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão
de improcedência; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal

Federal que confirma acórdão condenatório ou
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que reforma acórdão de improcedência. (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021)
§ 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da

interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste
artigo. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 6º A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos

relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de
improbidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 7º Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo

processo, a suspensão e a interrupção relativas a qualquer deles
estendem-se aos demais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 8º O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá,

de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a
prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de
imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4º,
transcorra o prazo previsto no § 5º deste artigo. (Incluído pela Lei
nº 14.230, de 2021)”
2. Teoria da actio nata
O STJ vinha aplicando a teoria da actio nata.
Exemplo: o Prefeito praticou um ato de improbidade. Depois disso ele foi reeleito. Na lei anterior, a partir do
momento em que ele saísse, era possível propor a ação em 5 anos. Na sequência, é eleito alguém que é amigo do
Prefeito, do mesmo partido, e que ocupa a Prefeitura por 8 anos. Mesmo na lei anterior, haveria prescrição, porque
ninguém avisaria o MP sobre a ocorrência da improbidade em 5 anos.
Assim, o STJ passou a aplicar a teoria da actio nata, segundo a qual só se pode contar a prescrição a partir do
momento em que o titular do direito de ação toma conhecimento da violação.
Com a atual redação da lei, a teoria da actio nata é de aplicação necessária, porque não será possível ajuizar ação
de improbidade em 5 dias, como no exemplo visto.
3. Tema 897 – imprescritibilidade do ressarcimento ao erário por ato de improbidade dolosa – RE (RG) nº
852.475/SP – 08/08/2018 – STJ – REsp 1.899.407 – REsp 1.901.271 – Tema 1089
Segundo o tema 897 do STF, o ressarcimento ao erário por ato de improbidade dolosa não prescreve. As demais
sanções prescrevem.
O tema 1089 do STJ tratou da seguinte questão: o MP faz uma petição inicial, mas as sanções já prescreveram. O
promotor deve ajuizar outra ação para tratar do ressarcimento do dano ao erário, ou pode-se continuar na mesma
ação?
O STJ decidiu que a ação pode continuar, sendo desnecessário instaurar outra.
EMENTA – Tema 1089
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“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA DE NATUREZA REPETITIVA. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA
DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCONFORMISMO. RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO QUANTO AO
PEDIDO DE IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 12 DA LEI 8.429/92. PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO QUANTO
À PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO DOS DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO. POSSIBILIDADE JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA
DO STJ. TESE FIRMADA SOB O RITO DOS RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E
PARCIALMENTE PROVIDO.
I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015, aplicando-se, no caso, o
Enunciado Administrativo 3/2016, do STJ, aprovado na sessão plenária de 09/03/2016 ("Aos recursos interpostos
com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os
requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC").
II. Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou Ação Civil Pública, postulando a condenação do ex-Prefeito de
Várzea Grande/MT e de outros quatro réus pela prática de atos de improbidade administrativa, decorrentes de
irregularidades na execução de obras custeadas com verbas federais, requerendo, a final, a aplicação das sanções
previstas no art. 12, II, da Lei 8.429/92, entre elas o ressarcimento integral do dano. Em 1º Grau, o Juiz reconheceu
a prescrição, em relação a um dos réus, e determinou o prosseguimento da ação em seu desfavor, "apenas no que
diz respeito ao pedido de ressarcimento ao erário, que por disposição constitucional é imprescritível". Interposto
Agravo de Instrumento, foi ele provido, pelo Tribunal de origem, para o fim de "declarar extinto o processo, nos
termos do art. 487, II, do Novo Código de Processo Civil, em relação ao agravante, ressalvando expressamente que
eventual ressarcimento ao erário poderá ser buscado em ação autônoma".
III. A controvérsia ora em apreciação, submetida ao rito dos recursos especiais representativos de controvérsia, nos
termos do art. 1.036 e seguintes do CPC/2015, cinge-se à análise da "possibilidade de se promover o ressarcimento
do dano ao erário nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ainda que se declare a
prescrição para as demais punições previstas na Lei n. 8.429/92, tendo em vista o caráter imprescritível daquela
pretensão específica".
IV. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 1.022, II, do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi
dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão
proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente e de modo suficiente as questões
necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida.
V. Na forma da jurisprudência do STJ, não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência
de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: STJ, EDcl no REsp 1.816.457/SP, Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 18/05/2020; AREsp 1.362.670/MG, Rel. Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/10/2018; REsp 801.101/MG, Rel. Ministra DENISE ARRUDA,
PRIMEIRA TURMA, DJe de 23/04/2008.
VI. Nos termos do art. 5º da Lei 8.429/92, "ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou
culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano". Tal determinação é ressaltada nos
incisos I, II e III do art. 12 da Lei 8.429/92, de modo que o ressarcimento integral do dano, quando houver, sempre
será imposto juntamente com alguma ou algumas das demais sanções previstas para os atos ímprobos. Assim, por
expressa determinação da Lei 8.429/92, é lícito ao autor da ação cumular o pedido de ressarcimento integral dos
danos causados ao erário com o de aplicação das demais sanções previstas no seu art. 12, pela prática de ato de
improbidade administrativa.
VII. O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento no sentido de que "se mostra lícita a cumulação de pedidos
de natureza condenatória, declaratória e constitutiva nesta ação, quando sustentada nas disposições da Lei nº
8.429/1992" (STJ, REsp 1.660.381/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 26/11/2018).
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Nesse sentido: STJ, AgInt nos EDcl no AREsp 437.764/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de
12/03/2018.
VIII. Partindo de tais premissas, o Superior Tribunal de Justiça firmou jurisprudência no sentido de que "a declaração
da prescrição das sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa não impede o prosseguimento da
demanda quanto à pretensão de ressarcimento dos danos causados ao erário" (STJ, REsp 1.331.203/DF, Rel.
Ministro ARI PARGENDLER, PRIMEIRA TURMA, DJe de 11/04/2013).
Em igual sentido: STJ, AgInt no REsp 1.518.310/SE, Rel. p/ acórdão Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA
TURMA, DJe de 01/07/2020; REsp 1.732.285/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de
21/11/2018; AgRg no AREsp 160.306/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 16/04/2015; REsp
1.289.609/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 02/02/2015; AgRg no REsp
1.427.640/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 27/06/2014; REsp 1.304.930/AM, Rel.
Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/08/2013; AgRg no REsp 1.287.471/PA, Rel. Ministro
CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, DJe de 04/02/2013; EREsp 1.218.202/MG, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES
LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 28/09/2012; REsp 1.089.492/RO, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe de
18/11/2010; REsp 928.725/DF, Rel. p/ acórdão Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, DJe de
05/08/2009.
IX. Tese Jurídica firmada: "Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento
da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais
sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92."
X. Recurso Especial conhecido e parcialmente provido, para, reformando o acórdão recorrido, restabelecer a
decisão de 1º Grau, para o fim de determinar o prosseguimento da demanda, em relação ao ora recorrido, Alfredo
Soubihe Neto, apenas em relação ao pedido de ressarcimento dos danos causados ao erário.
XI. Recurso julgado sob a sistemática dos recursos especiais representativos de controvérsia (art. 1.036 e seguintes
do CPC/2005 e art. 256-N e seguintes do RISTJ).”
(REsp n. 1.901.271/MT, relatora Ministra Assusete Magalhães, Primeira Seção, julgado em 22/9/2021, DJe de
13/10/2021.)
4. Tema 899 – prescrição – ressarcimento ao erário – Tribunal de Contas – STF – RE-RG 636.886/AL
O ressarcimento ao erário determinado pelo Tribunal de Contas prescreve em 5 anos. Não se pode confundir com
o fato de que não prescreve o ressarcimento ao erário derivado de improbidade administrativa dolosa.
EMENTA
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO

PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE.
1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido
processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio,
com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais,
entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.
2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL

FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato
de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa
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– Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade
da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível
a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.
3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se
encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas,
não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente,
realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a
ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao
responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.
4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de

Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).
5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição.

Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em
decisão de Tribunal de Contas”.”
(RE 636886, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO
5. Tema 666 – “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.” – RE
669.069/MG
Conforme o tema 666, quando alguém praticar um ilícito civil contra a Administração, essa pessoa deve reparar os
danos em 5 anos.
EMENTA
“CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37,

§ 5º, DA CONSTITUIÇÃO.
1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.
2. Recurso extraordinário a que se nega provimento.”
(RE 669069, Relator: TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 03/02/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO
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SUMÁRIO
PARTE ESPECIAL
VIII. Inquérito civil
IX. ANPC – artigo 17-B e artigo 17, § 10-A da Lei nº 8.429/1992 (Resolução do MPSP nº 1.193/2020-CPJ)
X. ACP
I. Instauração de inquérito civil
II. Instrução
PARTE ESPECIAL
VIII. Inquérito civil
O inquérito civil é exigível para se ajuizar uma ação de improbidade administrativa?
Não, ele nunca é obrigatório. Mas dificilmente o promotor conseguirá ajuizar uma ação somente com base nos
elementos recebidos.
É possível que alguém queira usar o MP como massa de manobra. Assim, é preciso ter cuidado ao ajuizar ação de
improbidade.
O promotor pode agir com rigor desde que atue dentro da legalidade.
IX. ANPC – artigo 17-B e artigo 17, § 10-A da Lei nº 8.429/1992 (Resolução do MPSP nº 1.193/2020-CPJ)
O acordo de não persecução civil, para o Professor, é um TAC.
A Lei de Improbidade Administrativa, em sua versão anterior, dizia no artigo 17, § 1º que não se admitia transação.
Para o Professor, seria possível a realização de transação em questões patrimoniais, como a possibilidade, por
exemplo, se ressarcir o dano causado ao erário em 12 parcelas.
Ressarcimento ao erário e perda de bens e valores não são verdadeiras sanções. As demais sanções devem passar
pelo crivo do Judiciário.
O MP não celebrava TAC fora dos autos judiciais, mas nos autos, para que houvesse homologação pelo juiz do
acordo relativo a questões patrimoniais, de forma que o acordo não fosse questionado. A ação continuava com
relação às demais sanções.
O CNMP, ainda na vigência da lei anterior, editou uma resolução segundo a qual era possível a celebração de TAC
nas ações de improbidade, livremente, e não apenas em juízo.
Posteriormente, a Lei de Improbidade Administrativa foi reformada. Atualmente, o artigo 17-B afirma que o MP
poderá (e não “deverá”) celebrar acordo de não persecução civil. Não há direito subjetivo do réu à celebração de
acordo de não persecução civil.
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“Art. 17-B. O Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do
caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele
advenham, ao menos, os seguintes resultados: (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021) (Vide ADI 7042) (Vide ADI 7043)
I - o integral ressarcimento do dano; (Incluído pela Lei nº 14.230, de

2021)
II - a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida,

ainda que oriunda de agentes privados. (Incluído pela Lei nº 14.230,
de 2021)”
Esses dois incisos trazem o mínimo exigível. Isso não é nem mesmo sanção. A lei se conforma com muito pouco. O
acordo de não persecução civil não tem valor nenhum se não houver outras sanções.
Segundo o STJ, a pessoa jurídica pode celebrar acordo de não persecução civil. Se a pessoa jurídica celebrar o
acordo, não haverá nenhuma outra sanção? É preciso que alguma sanção seja aplicada.
“§ 1º A celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo

dependerá, cumulativamente: (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
I - da oitiva do ente federativo lesado, em momento anterior ou

posterior à propositura da ação; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão do

Ministério Público competente para apreciar as promoções de
arquivamento de inquéritos civis, se anterior ao ajuizamento da ação;
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
III - de homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer

antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade
administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 2º Em qualquer caso, a celebração do acordo a que se refere o caput

deste artigo considerará a personalidade do agente, a natureza, as
circunstâncias, a gravidade e a repercussão social do ato de
improbidade, bem como as vantagens, para o interesse público, da
rápida solução do caso. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 3º Para fins de apuração do valor do dano a ser ressarcido, deverá

ser realizada a oitiva do Tribunal de Contas competente, que se
manifestará, com indicação dos parâmetros utilizados, no prazo de 90
(noventa) dias. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 4º O acordo a que se refere o caput deste artigo poderá ser

celebrado no curso da investigação de apuração do ilícito, no curso da
ação de improbidade ou no momento da execução da sentença
condenatória. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 5º As negociações para a celebração do acordo a que se refere o

caput deste artigo ocorrerão entre o Ministério Público, de um lado,
e, de outro, o investigado ou demandado e o seu
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defensor. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) (Vide ADI 7042) (Vide
ADI 7043)
§ 6º O acordo a que se refere o caput deste artigo poderá contemplar

a adoção de mecanismos e procedimentos internos de integridade, de
auditoria e de incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação
efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica,
se for o caso, bem como de outras medidas em favor do interesse
público e de boas práticas administrativas. (Incluído pela Lei nº 14.230,
de 2021)
§ 7º Em caso de descumprimento do acordo a que se refere o caput

deste artigo, o investigado ou o demandado ficará impedido de
celebrar novo acordo pelo prazo de 5 (cinco) anos, contado do
conhecimento pelo Ministério Público do efetivo descumprimento.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) (Vide ADI 7042) (Vide ADI 7043)”
“§ 10-A. Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as

partes requerer ao juiz a interrupção do prazo para a contestação, por
prazo não superior a 90 (noventa) dias. (Incluído pela Lei nº 13.964, de
2019)”
Em São Paulo, há uma resolução do MPSP que dispõe quando cabe o acordo de não persecução civil, e que não
cabe apenas o ressarcimento e a perda dos bens ilicitamente adquiridos.
X. ACP
1. ACP na defesa do patrimônio público – CF, artigo 129, III – Súmula nº 329 do STJ
A ação de improbidade é uma ação civil pública?
A nova redação da lei diz que não. Mas o artigo 129, III dispõe que o MP pode promover a ação civil pública para
proteção do patrimônio público.

A Súmula nº 329 do STJ também dispõe que o MP tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do
patrimônio público.
“O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública

em defesa do patrimônio público.”
Se considerarmos que a ação de improbidade é uma ação civil pública, aplica-se o artigo 14 da LACP, segundo o
qual os recursos, em regra, só têm efeito devolutivo. Se a LACP não se aplicar, aplica-se o CPC, segundo o qual a
apelação tem efeito devolutivo e suspensivo.
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2. Legitimação ativa – artigo 17
O STF confirmou que a legitimação ativa é tanto do MP como da pessoa jurídica interessada. É uma legitimação
concorrente e disjuntiva, ou seja, pode ajuizar ação apenas o MP, apenas a pessoa jurídica ou ambos em
litisconsórcio.
O litisconsórcio no polo ativo é facultativo.
Se a pessoa jurídica ajuizar ação, o MP atua como fiscal da ordem jurídica. Se o MP ajuizar ação, a pessoa jurídica
será cientificada para, se quiser, ingressar no feito.
“Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será
proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum
previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo
Civil), salvo o disposto nesta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de
2021) (Vide ADI 7042) (Vide ADI 7043) (...)”
O artigo 17, § 14 dispõe:
“§ 14. Sem prejuízo da citação dos réus, a pessoa jurídica interessada

será intimada para, caso queira, intervir no processo. (Incluído pela Lei
nº 14.230, de 2021) (Vide ADI 7042) (Vide ADI 7043)”
A pessoa jurídica pode entrar no processo ou não. Na lei anterior, a pessoa jurídica poderia intervir no processo ou
não, e aplicava-se o artigo 6º, § 3º da Lei de Ação Popular, que permitia, na ação de improbidade, que a pessoa
jurídica não entrasse ou, se quisesse entrar, que pudesse escolher entrar no polo ativo ou passivo. Hoje não há mais
esse dispositivo.
Para o Professor, se a pessoa jurídica pode escolher entrar no processo ou não, ela pode escolher entrar no polo
ativo ou passivo. Quem pode o mais, pode o menos.
O artigo 6º, § 3º pode ser utilizado por analogia para conduzir a esta conclusão.
“Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e

as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários
ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou
praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado
oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo. (...)
§ 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo

ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o
pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure
útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou
dirigente.”
3. Legitimação passiva – litisconsórcio facultativo – STJ, REsp 896.044/PA; REsp 1.171.017/PA e AgRg no REsp
1.461.489/MG
Todos afirmam que, com relação à legitimação passiva, o litisconsórcio é facultativo, mas não é bem assim. O STJ
afirma que, se o autor quiser colocar apenas o agente público no polo passivo, ele pode. É possível deixar o terceiro
de fora.
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Ademais, o STJ tem entendimento firmado de que o terceiro não pode ocupar o polo passivo sozinho. Nesse caso,
há litisconsórcio necessário.
EMENTA
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. DANO AO ERÁRIO. EMPRESA BENEFICIADA. AUSÊNCIA DE

LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO.
1. Cuidam os autos de Ação Civil Pública fundada em improbidade administrativa decorrente de pagamentos
indevidos, supostamente respaldados em contratos fraudulentos e sem ter havido efetiva contraprestação, feitos
com verba da Fundação Nacional de Saúde no Pará às empresas Timbira Serviços Gerais Ltda. e Timbira Serviços de
Vigilância, em 1998.
2. A ação foi proposta contra Roberto Jorge Maia Jacob, então Coordenador-Geral da fundação, por autorizar a
despesa; Noélia Maria Maues Dias Nascimento, servidora que efetivou os pagamentos por meio de ordens
bancárias, a despeito da ciência da irregularidade; e Carlos Gean Ferreira de Queiroga, gerente responsável pelas
empresas beneficiadas.
3. O Juízo de 1º grau reconheceu a ocorrência de improbidade diante da comprovação de pagamentos irregulares

e posterior celebração de contratos com data retroativa, tendo julgado o pedido parcialmente procedente por
constatar que alguns serviços foram prestados. Os réus foram condenados a ressarcir, solidariamente, o montante
de R$ 39.658,62 (trinta e nove mil, seiscentos e cinqüenta e oito reais e sessenta e dois centavos), além das sanções
de suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa e proibição temporária de contratar com o Poder Público.
4. As apelações foram julgadas prejudicadas pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que, de ofício, declarou
nula a sentença e determinou o retorno dos autos para citação das empresas e de seus representantes legais.
5. Nas Ações de Improbidade, inexiste litisconsórcio necessário entre o agente público e os terceiros beneficiados
com o ato ímprobo, por não estarem presentes nenhuma das hipóteses previstas no art. 47 do CPC (disposição
legal ou relação jurídica unitária). Precedentes do STJ.
6. É certo que os terceiros que participem ou se beneficiem de improbidade administrativa estão sujeitos aos
ditames da Lei 8.429/1992, nos termos do seu art. 3º, porém não há imposição legal de formação de litisconsórcio
passivo necessário.
7. A conduta dos agentes públicos, que constitui o foco da LIA, pauta-se especificamente pelos seus deveres
funcionais e independe da responsabilização da empresa que se beneficiou com a improbidade.
8. Convém registrar que a recíproca não é verdadeira, tendo em vista que os particulares não podem ser
responsabilizados com base na LIA sem que figure no pólo passivo um agente público responsável pelo ato
questionado, o que não impede, contudo, o eventual ajuizamento de Ação Civil Pública comum para obter o
ressarcimento do Erário. Precedente do STJ.
9. Na hipótese, o Juízo de 1º grau condenou os agentes públicos responsáveis pelas irregularidades e também o
particular que representava as empresas beneficiadas com pagamentos indevidos, mostrando-se equivocada a
anulação da sentença por ausência de inclusão, no pólo passivo, da pessoa jurídica beneficiada.
10. Recurso Especial provido.”
(REsp n. 896.044/PA, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/9/2010, DJe de
19/4/2011.)
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EMENTA
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO. AUSÊNCIA DE INCLUSÃO DE AGENTE PÚBLICO NO PÓLO PASSIVO.
IMPOSSIBILIDADE DE APENAS O PARTICULAR RESPONDER PELO ATO ÍMPROBO. PRECEDENTES.
1. Os particulares que induzam, concorram, ou se beneficiem de improbidade administrativa estão sujeitos aos
ditames da Lei nº 8.429/1992, não sendo, portanto, o conceito de sujeito ativo do ato de improbidade restrito aos
agentes públicos (inteligência do art. 3º da LIA).
2. Inviável, contudo, o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente e apenas contra o particular, sem a
concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda.
3. Recursos especiais improvidos.”
(REsp n. 1.171.017/PA, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 25/2/2014, DJe de 6/3/2014.)
EMENTA
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 535 DO CPC. OMISSÃO INEXISTENTE. RAZÕES RECURSAIS
LOGICAMENTE DISSOCIADAS DA FUNDAMENTAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE.
SÚMULA 284/STF. AGENTE PÚBLICO E TERCEIROS BENEFICIADOS PELO ATO ÍMPROBO. INEXISTÊNCIA DE
LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO. AGRAVO REGIMENTAL
NÃO PROVIDO.
1. Inexiste violação do art. 535, II, do Código de Processo Civil quando o aresto recorrido adota fundamentação
suficiente para dirimir a controvérsia, sendo desnecessária a manifestação expressa sobre todos os argumentos
apresentados pelos litigantes.
2. A Corte a quo, ao analisar a controvérsia enquadrou da conduta de fracionamento indevido do objeto da licitação
como ato de improbidade tipificado no artigo 10, VIII, da Lei 8429/92, e não à luz do artigo 11 da Lei 8429/92,
conforme suscitado pelo recorrente, o que revela que o recurso apresenta razões dissociadas do julgado recorrido.
A deficiência de fundamentação atrai, por analogia, a incidência da Súmula 284/STF.
3. O litisconsórcio necessário, nos termos do art. 47 do Código de Processo Civil, é caracterizado pela indispensável
presença de co-legitimados na formação da relação processual, o que pode ocorrer por disposição legal ou pela
natureza da relação. Assim, nas ações civis de improbidade administrativa não há de se falar em formação de
litisconsórcio necessário entre o agente público e os eventuais terceiros beneficiados com o ato de improbidade
administrativa, pois não está justificada em nenhuma das hipóteses previstas na lei.
4. O recurso especial fundado na divergência jurisprudencial exige a observância do contido nos arts. 541, parágrafo
único, do Código de Processo Civil, e 255, § 1º, a, e § 2º, do RISTJ, sob pena de não conhecimento do recurso. No
caso examinado, a parte recorrente não realizou o necessário cotejo analítico, indispensável para a demonstração
do dissídio jurisprudencial e comprovação de similitude fática entre os arestos confrontados.
5. Agravo regimental não provido.”
(AgRg no REsp n. 1.461.489/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em
18/12/2014, DJe de 19/12/2014.)
4. Competência – artigo 17, § 4º-A e § 5º
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“§ 4º-A A ação a que se refere o caput deste artigo deverá ser proposta
perante o foro do local onde ocorrer o dano ou da pessoa jurídica
prejudicada. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
A ação de improbidade deve ser proposta no local onde ocorrer o dano ou no local da sede da pessoa jurídica
prejudicada.
“§ 5º A propositura da ação a que se refere o caput deste artigo

prevenirá a competência do juízo para todas as ações posteriormente
intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.”
5. Disposições processuais específicas
6. Procedimento
a) imputação e justa causa – artigo 17, § 6º
“§ 6º A petição inicial observará o seguinte: (Redação dada pela Lei nº

14.230, de 2021)
I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos

probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos
arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade
devidamente fundamentada; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
Pelo sistema probatório, não é obrigatório fazer prova na petição inicial. Faz-se referência ao inquérito civil apenas
(por exemplo, “volume 2, fls. x do inquérito civil”). Do contrário, a petição inicial se tornará alegações finais.
“II - será instruída com documentos ou justificação que contenham

indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou
com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de
qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as
disposições constantes dos arts. 77 e 80 da Lei nº 13.105, de 16 de
março de 2015 (Código de Processo Civil). (Incluído pela Lei nº 14.230,
de 2021)”
b) rejeição da petição inicial – artigo 17, § 6º-B (improcedência liminar – artigo 332 do CPC)
O juiz pode rejeitar liminarmente a petição inicial.
“§ 6º-B A petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 da Lei nº
13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), bem como
quando não preenchidos os requisitos a que se referem os incisos I e
II do § 6º deste artigo, ou ainda quando manifestamente inexistente o
ato de improbidade imputado. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
O artigo 332 do CPC, que traz as hipóteses de improcedência liminar, também se aplica.
c) recebimento, autuação e citação – artigo 17, § 7º (para contestação)
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Antigamente havia uma notificação provisória para uma defesa preliminar. Isso não existe mais. O juiz recebe a
petição inicial, manda autuar e citar o réu para que conteste.
“§ 7º Se a petição inicial estiver em devida forma, o juiz mandará

autuá-la e ordenará a citação dos requeridos para que a contestem no
prazo comum de 30 (trinta) dias, iniciado o prazo na forma do art. 231
da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)”
O juiz despacha da seguinte forma: “Recebo. Autue-se. Notifique-se a pessoa jurídica interessada para, querendo,
intervir no feito. Cite-se o réu para contestar.”
d) pessoa jurídica interessada – artigo 17, § 14 (intervenção móvel/despolarização)
“§ 14. Sem prejuízo da citação dos réus, a pessoa jurídica interessada

será intimada para, caso queira, intervir no processo. (Incluído pela Lei
nº 14.230, de 2021) (Vide ADI 7042) (Vide ADI 7043)”
e) desconsideração da pessoa jurídica – artigo 17, § 15
A desconsideração da pessoa jurídica seguirá o CPC. Se o promotor souber que a pessoa jurídica não tem bens, ele
já pede a sua desconsideração na petição inicial.
Segundo o CPC, não é preciso instaurar incidente para a desconsideração da pessoa jurídica. O artigo 134, § 2º do
CPC dispõe que “Dispensa-se a instauração do incidente se a desconsideração da personalidade jurídica for
requerida na petição inicial, hipótese em que será citado o sócio ou a pessoa jurídica”.
“§ 15. Se a imputação envolver a desconsideração de pessoa jurídica,

serão observadas as regras previstas nos arts. 133, 134, 135, 136 e 137
da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
No novo sistema, a prescrição se consuma em 8 anos. O primeiro marco interruptivo ocorre com a propositura da
ação. Depois começa a correr o prazo prescricional de 4 anos.
f) solução consensual – artigo 17, § 10-A

prazo não superior a 90 (noventa) dias. (Incluído pela Lei nº 13.964, de
2019)”
O réu espera ser citado e deixa escoar quase que o prazo inteiro da contestação, e no final do prazo ele pedirá a
suspensão do processo para buscar uma solução consensual. Ele faz isso porque quer ganhar tempo, quer que
transcorra os 4 anos de prescrição.
Segundo o Professor, o MP não deve concordar com tal pedido. As partes pedem audiência pessoal com o MP, mas
o Professor marca uma audiência virtual, gravada, na qual ele pergunta qual é a proposta do réu. A audiência deve
ser gravada para que o MP possa comprovar para o juiz que não houve solução consensual.
g) pós-contestação – artigo 17, § 9º-A, § 21 e § 10-B
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Se o juiz rejeitar preliminares apresentadas na contestação, cabe agravo de instrumento.
“§ 9º-A Da decisão que rejeitar questões preliminares suscitadas pelo

réu em sua contestação caberá agravo de instrumento. (Incluído pela
Lei nº 14.230, de 2021)”
“§ 21. Das decisões interlocutórias caberá agravo de instrumento,

inclusive da decisão que rejeitar questões preliminares suscitadas pelo
réu em sua contestação. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
“§ 10-B. Oferecida a contestação e, se for o caso, ouvido o autor, o juiz:

I - procederá ao julgamento conforme o estado do processo,

observada a eventual inexistência manifesta do ato de improbidade;
II - poderá desmembrar o litisconsórcio, com vistas a otimizar a

instrução processual. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
h) réplica do MP/libelo acusatório (inconstitucionalidade da vedação à requalificação – ofensa ao artigo 5º, XXXV
da CF – cabe emendatio e mutatio libelli)/especificação de provas – artigo 17, § 10-C, § 10-D e § 10-E
Segundo o artigo 17, § 10-C, o juiz não pode modificar a capitulação legal apresentada pelo autor da ação de
improbidade. O Professor entende que isto está incorreto, porque viola o princípio iura novit curia, violando o artigo
5º, XXXV da CF. Até mesmo no processo penal cabe emendatio e mutatio libelli.

“§ 10-C. Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão

na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade
administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato
principal e a capitulação legal apresentada pelo autor. (Incluído pela
Lei nº 14.230, de 2021) (Vide ADI 7042) (Vide ADI 7043)”
“§ 10-D. Para cada ato de improbidade administrativa, deverá

necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles
previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.230,
de 2021)”
“§ 10-E. Proferida a decisão referida no § 10-C deste artigo, as partes

serão intimadas a especificar as provas que pretendem produzir.
(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
i) conversão de ação de improbidade administrativa em ação civil pública – artigo 17, § 16 e § 17
O juiz pode converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública. Tal ocorre se o juiz chegou à
conclusão inequívoca de que não há ato de improbidade, mas há algo que deve ser feito, tal como uma obrigação
de fazer. Assim, ele converte a ação de improbidade em ação civil pública. As partes podem agravar dessa decisão.
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“§ 16. A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência
de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas
sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das
sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá,
em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa
em ação civil pública, regulada pela Lei nº 7.347, de 24 de julho de
1985. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 17. Da decisão que converter a ação de improbidade em ação civil

pública caberá agravo de instrumento. (Incluído pela Lei nº 14.230, de
2021)”
j) instrução – artigo 17, § 18, § 19 e § 20 – prova emprestada – Tese nº 10 da Edição nº 40 do Jurisprudência em

Teses do STJ
Há instrução na ação de improbidade administrativa, que admite prova emprestada.
“§ 18. Ao réu será assegurado o direito de ser interrogado sobre os

fatos de que trata a ação, e a sua recusa ou o seu silêncio não
implicarão confissão. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: (Incluído

pela Lei nº 14.230, de 2021)
I - a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso

de revelia; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do

art. 373 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo
Civil); (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
III - o ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa

pelo mesmo fato, competindo ao Conselho Nacional do Ministério
Público dirimir conflitos de atribuições entre membros de Ministérios
Públicos distintos; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
IV - o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de

extinção sem resolução de mérito. (Incluído pela Lei nº 14.230, de
2021)
§ 20. A assessoria jurídica que emitiu o parecer atestando a legalidade

prévia dos atos administrativos praticados pelo administrador público
ficará obrigada a defendê-lo judicialmente, caso este venha a
responder ação por improbidade administrativa, até que a decisão
transite em julgado. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) (Vide ADI
7042) (Vide ADI 7043)”
Tese nº 10 da Edição nº 40 do Jurisprudência em Teses do STJ: “Nas ações de improbidade administrativa é

admissível a utilização da prova emprestada, colhida na persecução penal, desde que assegurado o contraditório e
a ampla defesa.”
7. Decisões e sentença
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a) Nulidade – artigo 17, § 10-F – observação: inconstitucionalidade – nulidade decorrente da não produção provas
– vedação da tutela adequada
O juiz deve dizer qual é o tipo aplicável e não pode fugir do que o MP indicou. Ele é obrigado a condenar o réu pelo
tipo indicado. Para o Professor, esse dispositivo deve ser declarado inconstitucional.
“§ 10-F. Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de

improbidade administrativa que: (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição

inicial; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - condenar o requerido sem a produção das provas por ele

tempestivamente especificadas. (Incluído pela Lei nº 14.230, de
2021)”
Se o réu pedir para ouvir uma testemunha na Groenlândia, por exemplo, se isso não for possível, haverá nulidade.
Isso facilita que se faça pedidos descabidos para que escoe o prazo prescricional.
O juiz não é obrigado a deferir todas as provas.
b) improcedência – artigo 17, § 11
“§ 11. Em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do

ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente. (Redação
dada pela Lei nº 14.230, de 2021)”
c) requisitos da sentença – artigo 17-C (só falta o juiz ter que pedir desculpas por condenar o réu)
“Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei
deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de
16 de março de 2015 (Código de Processo Civil): (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021)
I - indicar de modo preciso os fundamentos que demonstram os

elementos a que se referem os arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, que não
podem ser presumidos; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - considerar as consequências práticas da decisão, sempre que

decidir com base em valores jurídicos abstratos; (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021)”
O juiz deve considerar que a decisão prejudicará a empresa, então não poderá condená-la? A lei limita muito a
liberdade do juiz na condução do processo e na sentença.
“III - considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as

exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos
dos administrados e das circunstâncias práticas que houverem
imposto, limitado ou condicionado a ação do agente; (Incluído pela Lei
nº 14.230, de 2021)”
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Negligência não é mais improbidade. Não há improbidade culposa. Basta a defesa arguir que de fato foi negligente,
que deixou de fazer licitação obrigatória porque precisava do remédio.
“IV - considerar, para a aplicação das sanções, de forma isolada ou

cumulativa: (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
a) os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade; (Incluído pela

Lei nº 14.230, de 2021)”
Não se pode aplicar a mesa sanção para condutas distintas.
“b) a natureza, a gravidade e o impacto da infração cometida; (Incluído

pela Lei nº 14.230, de 2021)
c) a extensão do dano causado; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
d) o proveito patrimonial obtido pelo agente; (Incluído pela Lei nº

14.230, de 2021)”
O proveito patrimonial obtido pelos agentes geralmente é distinto.
“e) as circunstâncias agravantes ou atenuantes; (Incluído pela Lei nº

14.230, de 2021)
f) a atuação do agente em minorar os prejuízos e as consequências

advindas de sua conduta omissiva ou comissiva; (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021)
g) os antecedentes do agente; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
A lei deveria ter especificado se os antecedentes se referem à área administrativa apenas, ou aos antecedentes do
réu como um todo.
“V - considerar na aplicação das sanções a dosimetria das sanções

relativas ao mesmo fato já aplicadas ao agente; (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021)”
O juiz deve levar em consideração as sanções já aplicadas ao agente em que campo? Qual é a extensão disso? É
possível que ele já tenha sofrido uma sanção na esfera penal ou na esfera administrativa. Esse ponto deverá ser
abordado pela jurisprudência.
“VI - considerar, na fixação das penas relativamente ao terceiro,

quando for o caso, a sua atuação específica, não admitida a sua
responsabilização por ações ou omissões para as quais não tiver
concorrido ou das quais não tiver obtido vantagens patrimoniais
indevidas; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
Se o agente não concorreu para as ações ou omissões, ele não deve ser punido.
O STJ entende que, em caso de uma contratação ilegal, por exemplo, se o contratado está de boa-fé, ele não
responde por improbidade administrativa, e deve receber todos os valores devidos até o dia em que o contrato foi
declarado nulo.
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Por outro lado, se o contratado está de má-fé, ele concorreu para a improbidade administrativa. Para que não se
alegue enriquecimento ilícito por parte da Administração Pública, até o dia da declaração de nulidade do contrato,
o contratado receberá o custo do que ele gastou, sem nenhuma margem de lucro. Não se pode lucrar participando
do ato administrado.
O Professor espera que o STJ mantenha esse entendimento ao interpretar o trecho “das quais não tiver obtido
vantagens patrimoniais indevidas”.
“VII - indicar, na apuração da ofensa a princípios, critérios objetivos

que justifiquem a imposição da sanção. (Incluído pela Lei nº 14.230, de
2021)”
Só falta o juiz ter que pedir desculpas por condenar o réu.
“§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não

configura ato de improbidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 2º Na hipótese de litisconsórcio passivo, a condenação ocorrerá no

limite da participação e dos benefícios diretos, vedada qualquer
solidariedade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 3º Não haverá remessa necessária nas sentenças de que trata esta

Lei. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
d) elementos a serem considerados na sentença – artigo 21, § 1º a § 5º
“Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto

à pena de ressarcimento e às condutas previstas no art. 10 desta
Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno

ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
§ 1º Os atos do órgão de controle interno ou externo serão

considerados pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a
conduta do agente público. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 2º As provas produzidas perante os órgãos de controle e as

correspondentes decisões deverão ser consideradas na formação da
convicção do juiz, sem prejuízo da análise acerca do dolo na conduta
do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 3º As sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação

de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou
pela negativa da autoria. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 4º A absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos,

confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual
trata esta Lei, havendo comunicação com todos
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os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº
3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo
Penal). (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 5º Sanções eventualmente aplicadas em outras esferas deverão ser

compensadas com as sanções aplicadas nos termos desta
e) sentença de procedência com fundamento nos artigos 9º e 10 – artigo 18, § 1º a § 4º e artigo 18-A (atenção
para o artigo 18, § 3º – descontado o serviço efetivamente prestado?)
“Art. 18. A sentença que julgar procedente a ação fundada nos arts. 9º
e 10 desta Lei condenará ao ressarcimento dos danos e à perda ou à
reversão dos bens e valores ilicitamente adquiridos, conforme o caso,
em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito. (Redação
Essa disposição do caput já existia na lei anterior.
“§ 1º Se houver necessidade de liquidação do dano, a pessoa jurídica

prejudicada procederá a essa determinação e ao ulterior
procedimento para cumprimento da sentença referente ao
ressarcimento do patrimônio público ou à perda ou à reversão dos
bens. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 2º Caso a pessoa jurídica prejudicada não adote as providências a

que se refere o § 1º deste artigo no prazo de 6 (seis) meses, contado
do trânsito em julgado da sentença de procedência da ação, caberá ao
Ministério Público proceder à respectiva liquidação do dano e ao
cumprimento da sentença referente ao ressarcimento do patrimônio
público ou à perda ou à reversão dos bens, sem prejuízo de eventual
responsabilização pela omissão verificada. (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021)”
As regras processuais do ordenamento jurídico brasileiro dispõem que quem ajuíza a ação pode promover a
execução. Essas normas não fazem sentido.
“§ 3º Para fins de apuração do valor do ressarcimento, deverão ser

descontados os serviços efetivamente prestados. (Incluído pela Lei
nº 14.230, de 2021)”
Tal dispositivo deve ser aplicar quando o contratado estiver de má-fé. Se ele estiver de má-fé, serão pagos apenas
os valores de custo.
“§ 4º O juiz poderá autorizar o parcelamento, em até 48 (quarenta e

oito) parcelas mensais corrigidas monetariamente, do débito
resultante de condenação pela prática de improbidade administrativa
se o réu demonstrar incapacidade financeira de saldá-lo de
imediato. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
Art. 18-A. A requerimento do réu, na fase de cumprimento da

sentença, o juiz unificará eventuais sanções
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aplicadas com outras já impostas em outros processos, tendo em vista
a eventual continuidade de ilícito ou a prática de diversas ilicitudes,
observado o seguinte: (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
I - no caso de continuidade de ilícito, o juiz promoverá a maior sanção

aplicada, aumentada de 1/3 (um terço), ou a soma das penas, o que
for mais benéfico ao réu; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
O Professor entende que é um absurdo reconhecer continuidade na improbidade administrativa.
“II - no caso de prática de novos atos ilícitos pelo mesmo sujeito, o juiz
somará as sanções. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
Parágrafo único. As sanções de suspensão de direitos políticos e de

proibição de contratar ou de receber incentivos fiscais ou creditícios
do poder público observarão o limite máximo de 20 (vinte)
anos. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
f) remessa necessária/efeitos – artigo 17-C, § 3º (efeito devolutivo – artigo 14 da LACP?) – artigo 20
“§ 3º Não haverá remessa necessária nas sentenças de que trata esta

g) execução – artigos 18 e 18-A
h) custas/honorários/sucumbência – artigo 23-B
“Art. 23-B. Nas ações e nos acordos regidos por esta Lei, não haverá
adiantamento de custas, de preparo, de emolumentos, de honorários
periciais e de quaisquer outras despesas. (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021)
§ 1º No caso de procedência da ação, as custas e as demais despesas

processuais serão pagas ao final. (Incluído pela Lei nº 14.230, de
2021)
§ 2º Haverá condenação em honorários sucumbenciais em caso de

improcedência da ação de improbidade se comprovada má-
fé. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
Observação: inconstitucionalidade da aplicação do artigo 386, III e VII
O artigo 21, § 3º da Lei de Improbidade Administrativa dispõe que o juiz deve levar em consideração, na sentença,
se no juízo criminal for reconhecida a inexistência do fato. O artigo 21, § 4º, entretanto, dispõe que todos os
fundamentos de absolvição criminal do artigo 386 do CPP devem se comunicar para fins de absolvição na ação de
improbidade administrativa.
Entretanto, não podem se comunicar os fundamentos previstos no artigo 386, III e VII do CPP, quais sejam, “não
constituir o fato infração penal” e “não existir prova suficiente para a condenação”.
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Assim, para o Professor, deve ser reconhecida a inconstitucionalidade da aplicação do artigo 386, III e VII.
8. Crime – artigo 19
“Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade

contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da
denúncia o sabe inocente.
Pena: detenção de seis a dez meses e multa.
Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a

indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem
que houver provocado.”
9. Medidas cautelares – indisponibilidade de bens e afastamento do agente público
Antes da reforma da lei, havia três medidas cautelares, e restaram duas, quais sejam, a indisponibilidade de bens e
o afastamento do agente público.
a) requisitos das providências cautelares – fumus boni iuris e periculum in mora – essa providência pode ser
decretada inaudita altera pars (STJ – Jurisprudência em Teses – Edição nº 38 – Tese nº 11)
Tese nº 11 da Edição nº 38 da Jurisprudência em Teses do STJ: “É possível o deferimento da medida acautelatória

de indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa nos autos da ação principal sem audiência da
parte adversa e, portanto, antes da notificação a que se refere o artigo 17, § 7º, da Lei nº 8.429/1992.”
b) Recurso – a decisão desafia a interposição de agravo de instrumento, com fundamento no artigo 1.015, I do
CPC, recurso que, inclusive, possibilita ao relator, liminarmente, a concessão da medida indeferida pelo Juízo a
quo (efeito ativo do agravo – artigo 1.019, I do CPC)
“Art. 1.015. Cabe agravo de instrumento contra as decisões

interlocutórias que versarem sobre:
I - tutelas provisórias”
“Art. 1.019. Recebido o agravo de instrumento no tribunal e

distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do art. 932,
incisos III e IV, o relator, no prazo de 5 (cinco) dias:
I - poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em

antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal,
comunicando ao juiz sua decisão”
c) noções gerais – artigos 16 e 20
O artigo 16 trata da indisponibilidade de bens.
“Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser

formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de
indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral
recomposição do erário ou do acréscimo
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patrimonial resultante de enriquecimento ilícito. (Redação dada
pela Lei nº 14.230, de 2021)”
Esse pedido de indisponibilidade não é mais uma tutela de evidência, como o STJ havia entendido em um recurso
repetitivo. No passado, se houvesse evidência da prática da improbidade (fumus boni iuris), havia periculum in mora
presumido.
Atualmente não é mais assim, tratando-se o pedido de indisponibilidade de uma tutela de urgência. É preciso
demonstrar concretamente o fumus boni iuris e o perigo de risco de dano irreparável ao resultado útil do processo.
“§ 8º Aplica-se à indisponibilidade de bens regida por esta Lei, no que

for cabível, o regime da tutela provisória de urgência da Lei nº 13.105,
de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil). (Incluído pela
Lei nº 14.230, de 2021)”
É possível decretar a indisponibilidade de bens sem a oitiva do réu, mas ela não pode se estender a eventual multa
civil a ser aplicada.
“§ 3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere

o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração
no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao
resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da
probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com
fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do
réu em 5 (cinco) dias. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 4º A indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva

prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder
comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras
circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a
urgência ser presumida. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
A indisponibilidade não pode se estender a eventual multa civil a ser aplicada.
“§ 10. A indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem

exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao erário, sem incidir
sobre os valores a serem eventualmente aplicados a título de multa
civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade
lícita. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
Não se pode determinar a indisponibilidade do valor total do dano para cada réu. A soma dos valores indisponíveis
não pode superar a estimativa do dano na petição inicial.
“§ 5º Se houver mais de um réu na ação, a somatória dos valores

declarados indisponíveis não poderá superar o montante indicado na
petição inicial como dano ao erário ou como enriquecimento
ilícito. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
§ 6º O valor da indisponibilidade considerará a estimativa de dano

indicada na petição inicial, permitida a sua substituição por caução
idônea, por fiança bancária ou por seguro-garantia judicial, a
requerimento do réu, bem como a sua
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readequação durante a instrução do processo. (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021)”
Sempre foi possível caucionar o juízo com relação ao valor tornado indisponível.
“Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos

só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.
§ 1º A autoridade judicial competente poderá determinar o

afastamento do agente público do exercício do cargo, do emprego ou
da função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida for
necessária à instrução processual ou para evitar a iminente prática de
novos ilícitos. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 2º O afastamento previsto no § 1º deste artigo será de até 90

(noventa) dias, prorrogáveis uma única vez por igual prazo, mediante
decisão motivada. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”
O STJ já havia fixado o prazo de 180 dias e a lei fixou o prazo de 90 dias, que pode ser prorrogado por mais 90 dias.
1. Iniciativa
Quem pode instaurar um inquérito civil?
Dispõe o artigo 2º da Resolução nº 23/2007:
“Art. 2º O inquérito civil poderá ser instaurado:
I – de ofício;”
Exemplo: o promotor é o único promotor da comarca, vê uma notícia no jornal e instaura inquérito civil de ofício.
O servidor do MP protocola as notícias em ordem temporal e distribui para os promotores que atuam na comarca.
“II – em face de requerimento ou representação formulada por

qualquer pessoa ou comunicação de outro órgão do Ministério
Público, ou qualquer autoridade, desde que forneça, por qualquer
meio legalmente permitido, informações sobre o fato e seu provável
autor, bem como a qualificação mínima que permita sua identificação
e localização;”
O inquérito civil pode ser instaurado por provocação de alguém.
Exemplo: o juiz lê um caso individual, vê que há repercussão coletiva, e determina que o cartório extraia cópia dos
autos e remeta ao MP.
“III – por designação do Procurador-Geral de Justiça, do Conselho

Superior do Ministério Público, Câmaras de
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Coordenação e Revisão e demais órgãos superiores da Instituição, nos
casos cabíveis.”
O PGJ, o CSMP e as Câmaras de Coordenação e Revisão podem determinar a instauração de inquérito civil.
Há uma quarta hipótese: quando se transforma a notícia de fato diretamente em inquérito civil.
Há uma quinta hipótese: havia uma notícia de fato, foi instaurado o procedimento preparatório do inquérito civil,
não conseguiu concluí-lo, e o procedimento preparatório do inquérito civil foi transformado em inquérito civil.
O artigo 2º, § 1º dispõe que:
“§ 1º O Ministério Público atuará, independentemente de provocação,

em caso de conhecimento, por qualquer forma, de fatos que, em tese,
constituam lesão aos interesses ou direitos mencionados no artigo 1º
desta Resolução, devendo cientificar o membro do Ministério Público
que possua atribuição para tomar as providências respectivas, no caso
de não a possuir.”
Como vimos, o inquérito civil pode ser instaurado de ofício.
Se as informações forem recebidas no atendimento ao público, por exemplo, são tomadas as declarações da
pessoa, que são encaminhadas à Secretaria. O servidor protocola e o horário é marcado. O termo será distribuído
livremente, e não necessariamente para o promotor que ouviu a pessoa. Isso é respeitar o princípio do promotor
natural.
“§ 2º No caso do inciso II, em sendo as informações verbais, o

Ministério Público reduzirá a termo as declarações. Da mesma forma,
a falta de formalidade não implica indeferimento do pedido de
instauração de inquérito civil, salvo se, desde logo, mostrar-se
improcedente a notícia, atendendo-se, na hipótese, o disposto no
artigo 5º desta Resolução.”
Se for uma manifestação anônima, o mesmo é feito. Ela é protocolada e distribuída livremente. O promotor deve
investigar se a denúncia anônima tem fundamento.
“§ 3º O conhecimento por manifestação anônima, justificada, não

implicará ausência de providências, desde que obedecidos os mesmos
requisitos para as representações em geral, constantes no artigo 2º,
inciso II, desta Resolução.”
O promotor apenas não consegue tomar nenhuma providência se não houver nenhuma informação que lhe
permita agir.
Muitas vezes o funcionário denuncia o chefe por improbidade administrativa e quer permanecer anônimo.
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SUMÁRIO
II. Instrução do inquérito civil
III. Encerramento/conclusão do inquérito civil
TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO
2. Recurso
Cabe recurso contra a instauração de inquérito civil?
Não há recurso previsto na legislação. Mas alguns MPs têm previsão desse recurso. No Estado de São Paulo há
previsão em uma resolução. A Lei Orgânica Estadual do MP (LOEMP) no Estado de São Paulo determina que aquele
que é investigado em inquérito civil tem a possibilidade de apresentar recurso ao Conselho Superior do Ministério
Público.
Dispõe o artigo 108 da Lei Complementar Estadual nº 734/1993, a LOEMP:
“Artigo 108 - Da instauração do inquérito civil, caberá recurso do

interessado ao Conselho Superior do Ministério Público, com efeito
suspensivo.
§ 1º - O prazo de interposição dos recursos será de 5 (cinco) dias a

contar da ciência do ato impugnado.
§ 2º - Vetado.
§ 3º - Vetado.”
Há uma resolução do MPSP que trata de notícia de fato, que é a Resolução nº 1.342/2021. Dispõem os artigos 123,
124 e 125:
“Do recurso contra a instauração do inquérito civil
Art. 123. Da instauração do inquérito civil caberá recurso do

interessado, com efeito suspensivo, ao Conselho Superior do
Ministério Público.
§ 1º. Considera-se interessado aquele em face de quem poderá ser

ajuizada a ação civil pública.
§ 2º. Deverá ser juntada aos autos cópia da publicação da instauração

do inquérito civil, prevista no inciso I do artigo 8º desta Resolução.
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§ 3º. O prazo para a interposição do recurso será de 5 (cinco) dias,
contados da juntada da cópia da publicação mencionada no parágrafo
anterior ou da data da ciência, pelo interessado, da instauração do
inquérito civil, valendo o evento que acontecer primeiramente.
Art. 124. O recurso deverá ser acompanhado das respectivas razões,

sob pena de indeferimento, e será interposto perante o membro do
Ministério Público oficiante.
§ 1º. O recurso e as respectivas razões serão juntados aos autos, dele

se fazendo registro no SIS MP Integrado.
§ 2º. Serão certificados nos autos o dia e a hora da entrega do recurso

e das respectivas razões, dando-se recibo ao recorrente.
Art. 125. O presidente do inquérito civil, no prazo de 5 (cinco) dias,

lançará nos autos do procedimento manifestação de sustentação do
ato impugnado.”
Nem todo MP estadual tem essa regra.
II. Instrução do inquérito civil
1. Coleta de dados/informações – formação da opinio actio – poderes instrutórios gerais – aplicação subsidiária
do CPP/CPC – artigo 6º, caput e § 2º da Resolução nº 23/2007 do CNMP – formalização obrigatória – artigo 6º, §
2º, § 3º e § 4º da Resolução nº 23/2007 do CNMP
Qual é o grande objetivo da instrução?
Coletar dados e informações. Em alguns concursos aparecer que é “coletar provas”, que não é a expressão mais
técnica (porque não houve contraditório), mas pode-se assinalar como alternativa correta.
Luiz Fux afirma que o objetivo é formar a opinio actio.
Há regras específicas sobre o inquérito civil que devem ser observadas. O MP tem poderes instrutórios gerais, o
que significa que serão utilizados subsidiariamente o CPC e o CPP.
“§ 2º Para o esclarecimento do fato objeto de investigação, deverão

ser colhidas todas as provas permitidas pelo ordenamento jurídico,
com a juntada das peças em ordem cronológica de apresentação,
devidamente numeradas em ordem crescente.
§ 3º Todas as diligências serão documentadas mediante termo ou auto

circunstanciado.
§ 4º As declarações e os depoimentos sob compromisso serão

tomados por termo pelo membro do Ministério Público, assinado
pelos presentes ou, em caso de recusa, na aposição da assinatura por
duas testemunhas.”
2. Diligências
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a) todas as provas admitidas no ordenamento jurídico
Quais as diligências que podem ser praticadas? Todas aquelas que produzam as provas previstas no ordenamento
jurídico.
A Resolução nº 1.342 do MPSP trata dos princípios fundamentais do MP na investigação civil, no artigo 7º, em XIV
incisos, que devemos ler.
“Art. 7º. A atividade investigatória do Ministério Público rege-se pelos

princípios gerais da atividade administrativa, pelos direitos e garantias
individuais e pelos princípios especiais que regulam o Ministério
Público, obedecendo notadamente:
I – ao respeito aos direitos fundamentais da pessoa humana;
II – à atuação segundo os parâmetros da vocação e da ética

institucional, observando-se o decoro, a boa-fé e a imparcialidade;
III – à independência funcional;
IV – à facultatividade, unilateralidade e ao caráter inquisitorial;
V – à formação de convicção para o exercício responsável do direito de

ação ou para a tomada das demais medidas de sua atribuição no seu
complexo de funções institucionais, relacionadas com:
a) a defesa da ordem jurídica, do Estado Democrático de Direito e dos

interesses sociais e individuais indisponíveis;
b) a proteção dos interesses difusos, coletivos e individuais

homogêneos;
c) o zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de

relevância pública aos direitos assegurados no ordenamento jurídico e
a promoção das medidas necessárias à sua garantia;
d) outras funções previstas em lei;
VI – à exclusividade e indelegabilidade da instauração, direção,

instrução e conclusão, nos termos do disposto nesta resolução e na
legislação específica;
VII – à motivação das decisões e, quando cabível, das diligências;
VIII – à revisão das decisões e deliberações emitidas, nos termos do

disposto nesta resolução e na legislação específica;
IX – à publicidade oficial para fins de conhecimento público,

ressalvadas as exceções disciplinadas no ordenamento jurídico para
tutela do interesse público, da segurança da sociedade e do Estado e
da intimidade e da privacidade;
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X – à distribuição ao membro do Ministério Público dotado de
atribuição legal fixada por critérios objetivos prévios;
XI – à celeridade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade na

tramitação e na solução;
XII – ao impulso oficial, sem prejuízo do direito de petição e da

colaboração de qualquer pessoa física ou jurídica;
XIII – à adoção de formas ou formalidades simples, no que couber,

suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e
respeito aos direitos das pessoas, e à observância de formalidades
essenciais à garantia dos direitos individuais.
XIV - à resolutividade na atuação funcional, entendida como aquela

por meio da qual o membro do Ministério Público, no âmbito de suas
atribuições, contribui decisivamente para prevenir ou solucionar, de
modo efetivo, o conflito, o problema ou a controvérsia envolvendo a
concretização de direitos ou interesses para cuja defesa e proteção é
legitimado o Ministério Público, bem como para prevenir, inibir ou
reparar adequadamente a lesão ou ameaça a esses direitos ou
interesses e efetivar as sanções aplicadas judicialmente em face dos
correspondentes ilícitos, assegurando-lhes a máxima efetividade
possível por meio do uso regular dos instrumentos que lhe são
disponibilizados.”
Os artigos 29 a 36 da Resolução nº 1.342 do MPSP trazem regras gerais sobre a instrução do inquérito civil. A partir
do artigo 37 há normas sobre como fazer notificações, requisições, inspeções e vistorias, audiências públicas, prova
pericial, testemunhal, documental etc.
O CPC e o CPP são aplicados subsidiariamente.
b) recomendações – Resolução CNMP nº 164/2017
Isso é muito cobrado em provas do MP.
O promotor pode expedir recomendações. A recomendação é uma advertência. Ela pode ser emitida para uma
autoridade pública ou para um particular.
Exemplo: uma autoridade pública não está praticando uma política obrigatória. O MP faz uma recomendação. Há
uma resolução apenas para isso, que é a Resolução CNMP nº 164/2017.
O MP aponta quais os dispositivos constitucionais e legais que dispõem sobre a política obrigatória, e recomenda
que a autoridade tome medidas para sanar a omissão. O MP dá um prazo razoável para que alguma providência
seja adotada e afirma que, se nada for feito, serão tomadas as seguintes providências. Deve-se escrever apenas
aquilo que se pode e que se irá fazer.
Isso não tem poder coercitivo. O MP não impõe multa, por exemplo.
Muitas vezes é celebrado um TAC, que é um título executivo extrajudicial.
c) audiências públicas – Resolução CNMP nº 82/2012 – Observação: escutas sociais
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As audiências públicas são regulamentadas por essa resolução específica.
A audiência é um ato público que o promotor faz para buscar elementos de um determinado assunto, de que está
cuidando no inquérito.
Exemplo: ocupação dos prédios urbanos no centro da cidade. Não há segurança em prédios ocupados, havendo
grande risco de incêndio. O MP pede que a Prefeitura e o proprietário do prédio supram o local de condições de
segurança.
O proprietário quer tirar os ocupantes do local. Mas enquanto não o fizer, deve assumir responsabilidade.
Há proprietários que fingem que querem desocupar o local, mas não querem, e cobram aluguel dos ocupantes.
Se o proprietário não fizer nada, o MP ajuíza ação civil pública.
A escuta social é um ato realizado sem um objetivo definido. Ela é feita para ouvir a população, associações,
entidades, a sociedade civil, para colher as suas demandas. Isso ajuda a estabelecer o plano de atuação.
Em 2022 deve ser feito o plano de atuação em 2023. Muito do plano é feito com base nas escutas sociais.
d) Termos de compromisso – Resolução CNMP nº 179/2017
Os termos de compromisso e de ajustamento podem ser feitos no inquérito civil ou já com a ação civil pública em
andamento.
e) Notificações, requisições e condução coercitiva
O MP pode expedir notificação para ouvir uma pessoa, por exemplo.
Pode expedir requisição para requisitar um documento, por exemplo.
Pode determinar a condução coercitiva. O delegado pode conduzir uma testemunha coercitivamente. O promotor
também, uma vez que o CPP é aplicado subsidiariamente no inquérito civil.
A Resolução nº 23/2007 é o principal diploma que disciplina a questão. O seu artigo 6º, § 8º dispõe que as
notificações, requisições, intimações ou outras correspondências que têm por destinatário uma autoridade, quem
deve encaminhar é o Procurador-Geral de Justiça, e não o MP.
“Art. 6º A instrução do inquérito civil será presidida por membro do

Ministério Público a quem for conferida essa atribuição, nos termos da
lei. (...)
§ 8° As notificações, requisições, intimações ou outras

correspondências expedidas por órgãos do Ministério Público da
União ou pelos órgãos do Ministério Público dos Estados, destinadas a
instruir inquérito civil ou procedimento preparatório observarão o
disposto no artigo 8°, § 4°, da Lei Complementar n° 75/93, no artigo
26, § 1°, da Lei n° 8.625/93 e, no que couber, no disposto na legislação
estadual, devendo serem encaminhadas no prazo de dez (10) dias pelo
respectivo Procurador-Geral, não cabendo a este a valoração do
contido no expediente, podendo deixar de
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encaminhar aqueles que não contenham os requisitos legais ou que
não empreguem o tratamento protocolar devido ao
destinatário.(Redação dada pela Resolução n° 59, de 27 de julho de
2010)
§ 9º Aplica-se o disposto no parágrafo anterior em relação aos atos

dirigidos aos Conselheiros do Conselho Nacional de Justiça e do
Conselho Nacional do Ministério Público. (Redação dada pela
Resolução n° 35, de 23 de março de 2009)
§ 10 Todos os ofícios requisitórios de informações ao inquérito civil e

ao procedimento preparatório deverão ser fundamentados e
acompanhados de cópia da portaria que instaurou o procedimento ou
da indicação precisa do endereço eletrônico oficial em que tal peça
esteja disponibilizada. (Redação dada pela Resolução n° 59, de 27 de
julho de 2010)”
O PGJ não faz juízo de valor sobre o pedido do promotor. Só se examina se o destinatário está recebendo o
tratamento protocolar, e se o que está sendo pedido está dentro dos requisitos legais.
f) Requisições em matéria sigilosa
3. Prazo e controle
Qual é o prazo que se faça inquérito?
A legislação não impõe prazo, que é definido pela Resolução nº 23/2007 do CNMP, que dispõe:
“Art. 9º O inquérito civil deverá ser concluído no prazo de um ano,

prorrogável pelo mesmo prazo e quantas vezes forem necessárias, por
decisão fundamentada de seu presidente, à vista da
imprescindibilidade da realização ou conclusão de diligências, dando-
se ciência ao Conselho Superior do Ministério Público, à Câmara de
Coordenação e Revisão ou à Procuradoria Federal dos Direitos do
Cidadão. (Redação dada pela Resolução n° 193, de 14 de dezembro de
2018)”
Cada Ministério Público, em sua competência administrativa, poderá estabelecer prazo inferior. O Estado de São
Paulo tinha o prazo de 6 meses, renovável sucessivamente por outros 6 meses. Mas atualmente o prazo é de um
ano renovável sucessivamente por um ano.
“§ 1º Cada Ministério Público, no âmbito de sua competência

administrativa, poderá estabelecer prazo inferior, bem como limitar a
prorrogação mediante ato administrativo do Órgão da Administração
Superior competente.”
Isso quer dizer que não há prazo para a conclusão do inquérito civil?
Não. Há o prazo prescricional. Com exceção das ações ambientais (porque o dano ambiental não prescreve) e as
ações de ressarcimento ao erário por improbidade administrativa dolosa (que também não prescrevem), todo o
mais prescreve em 5 anos.
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Está incorreto dizer que não há prazo para concluir o inquérito civil.
A Lei de Improbidade também tem um prazo específico. A lei reformada dispõe que, quando se instaura o inquérito
civil, o prazo prescricional para ajuizar ação de improbidade fica suspenso por 6 meses. Depois disso o prazo volta
a correr e então há 365 dias corridos + 365 dias corridos para encerrar o inquérito. Posteriormente, o inquérito é
arquivado ou há 30 dias para ajuizar ação.
4. Contraditório
Há contraditório no inquérito civil?
Em princípio, não há contraditório no inquérito civil porque ele é um procedimento. Todavia, o Estatuto da
Advocacia prevê que o defensor constituído pode acompanhar o seu investigado, formular quesitos em eventual
perícia e apresentar razões.
A Resolução nº 23/2007 copiou essas disposições em seu artigo 6º, § 11:
“§ 11. O defensor constituído nos autos poderá assistir o investigado

durante a apuração de infrações, sob pena de nulidade absoluta do
seu depoimento e, subsequentemente, de todos os elementos
investigatórios e probatórios dele decorrentes ou derivados, direta ou
indiretamente, podendo, inclusive, no curso da respectiva apuração,
apresentar razões e quesitos. (Incluído pela Resolução n° 161, de 21
de fevereiro de 2017)”
Assim, como regra, não há contraditório no inquérito civil. Mas, excepcionalmente, o advogado pode apresentar
quesitos em perícia e razões no inquérito civil.
5. Publicidade e sigilo
O artigo 7º da Resolução nº 23/2007 dispõe o princípio da publicidade se aplica ao inquérito civil. Há duas exceções:
quando o sigilo é legal, caso em que não é preciso motivar, ou quando a publicidade puder acarretar prejuízo às
investigações, caso em que o sigilo deve ser motivado.
“Art. 7º Aplica-se ao inquérito civil o princípio da publicidade dos atos,

com exceção dos casos em que haja sigilo legal ou em que a
publicidade possa acarretar prejuízo às investigações, casos em que a
decretação do sigilo legal deverá ser motivada.”
O advogado do investigado tem acesso ao inquérito civil, mas ele deve estar devidamente constituído.
O artigo 8º é muito cobrado em concursos públicos:
“Art. 8º Em cumprimento ao princípio da publicidade das

investigações, o membro do Ministério Público poderá prestar
informações, inclusive aos meios de comunicação social, a respeito das
providências adotadas para apuração de fatos em tese ilícitos,
abstendo-se, contudo de externar ou antecipar juízos de valor a
respeito de apurações ainda não concluídas.”
O MP só pode prestar informações para a mídia sobre as providências que já foram adotadas, sendo proibido tratar
de operações em andamento ou operações futuras, e quais serão seus resultados.
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III. Encerramento/conclusão do inquérito civil
1. Possibilidades – ação civil pública ou arquivamento
Quando se faz uma investigação, como se termina o inquérito civil?
Uma das possibilidades é ajuizar ação civil pública, e o inquérito civil vai junto.
Quando se faz um TAC que resolveu todo o problema, é preciso arquivar o inquérito civil. Isso será homologado
pelo Conselho.
Se o TAC não for integral, mas parcial, é preciso encaminhar o inquérito do TAC para que o TAC seja homologado.
E o inquérito volta para que se continue a investigação. Com relação à parte não resolvida no TAC, ajuíza-se ação
civil pública.
Não se pode dizer que o inquérito civil termina com um TAC ou com uma ação civil pública. É possível que haja os
dois. E o TAC nunca termina o inquérito. O que encerra o inquérito, mesmo quando houve TAC, é o arquivamento.
Assim, há apenas duas possibilidades de encerramento do inquérito civil: (i) a ação civil pública ou (ii) o
arquivamento.
No arquivamento, é possível que seja feito um TAC, ou que não se tenha encontrado nada.
2. Arquivamento
a) Promoção de arquivamento (arquivamento expresso) – artigo 9º da LACP e artigo 10 da Resolução nº 23/2007

– “princípio da obrigatoriedade”
O arquivamento é promovido, e não requerido. Por isso ele é chamado de “requerimento expresso”.
O arquivamento ofende o princípio da obrigatoriedade, segundo o qual o MP sempre deve agir?
Não. Se o promotor fez o inquérito civil e descobriu que o fato não existe ou que a questão já foi resolvida, não há
ofensa ao princípio da obrigatoriedade. O que não se pode fazer é arquivar um inquérito no qual há providências a
serem adotadas.
Quando o promotor faz o arquivamento expresso, ele deve motivar, dizendo que foram esgotadas todas as
diligências necessárias. Isso será submetido a uma revisão.
“Art. 9º Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as

diligências, se convencer da inexistência de fundamento para a
propositura da ação civil, promoverá o arquivamento dos autos do
inquérito civil ou das peças informativas, fazendo-o
fundamentadamente.”
“Art. 10. Esgotadas todas as possibilidades de diligências, o membro

do Ministério Público, caso se convença da inexistência de
fundamento para a propositura de ação civil pública, promoverá,
fundamentadamente, o arquivamento do inquérito civil ou do
procedimento preparatório. (...)”
Pág. 160 de 168

b) Arquivamento implícito – artigo 13 da Resolução nº 23/2007
O arquivamento implícito é proibido.
Exemplo: o promotor está apurando 3 fatos. Ele já investigou 2 fatos, já fez perícia e já descobriu quem são os
responsáveis pelos 2 fatos. Ele pode ajuizar ação civil pública com relação a esses 2 fatos? Sim. Mas ele não pode
deixar de fazer algo com relação ao terceiro fato, ou terá ocorrido arquivamento implícito.
Hoje os inquéritos civis são eletrônicos. Eles são juntados juntamente com a petição inicial. O promotor junta o
“inquérito civil 43” nos autos para subsidiar a ação civil pública, e informa o juiz que está mantendo o “inquérito
civil 43-A” para investigar o terceiro fato.
“Art. 13. O disposto acerca de arquivamento de inquérito civil ou

procedimento preparatório também se aplica à hipótese em que
estiver sendo investigado mais de um fato lesivo e a ação civil pública
proposta somente se relacionar a um ou a algum deles.”
c) Controle do arquivamento –artigo 9º, § 1º da LACP e artigo 10, § 1º da RCNMA
Quando se entrega os autos para o funcionário e informa que o inquérito foi arquivado, o funcionário deve entregar
o recibo de que foi protocolada a remessa dos autos ao Conselho Superior do Ministério Público. O promotor deve
fazer o controle dessa tarefa, sem colocar a culpa no funcionário. Se não cumprido o prazo de 3 dias entre o
arquivamento e a remessa ao CSMP, o promotor responde por falta grave.
“Art. 9º (...)
§ 1º Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas

serão remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de
3 (três) dias, ao Conselho Superior do Ministério Público.”
“Art. 10. (...)
§ 1º Os autos do inquérito civil ou do procedimento preparatório,

juntamente com a promoção de arquivamento, deverão ser remetidos
ao órgão de revisão competente, no prazo de três dias, contado da
comprovação da efetiva cientificação pessoal dos interessados,
através de publicação na imprensa oficial ou da lavratura de termo de
afixação de aviso no órgão do Ministério Público, quando não
localizados os que devem ser cientificados.”
d) Tramitação no colegiado – artigo 10, § 2º, § 3º e § 5º da Resolução nº 23/2007
A tramitação do arquivamento do inquérito no Conselho Superior segue o regimento interno. Cada Conselho
elabora o seu regimento interno. É preciso que haja publicidade, a não ser que haja sigilo legal. É preciso dar
oportunidade de manifestação dos interessados.
Em São Paulo há 11 Conselheiros, dos quais 2 são Conselheiros natos, o Procurador-Geral e o Corregedor-Geral. Os
outros 9 Conselheiros elegem o Secretário. Excluídos esses 3 (o Procurador-Geral, o Corregedor-Geral e o
Secretário), há duas Câmaras, cada uma com 4 Conselheiros.
Pág. 161 de 168

Quando o promotor promove o arquivamento de um inquérito, isso vai para o Secretário. O Secretário manda
publicar no Diário Oficial um resumo do caso, dizendo que o promotor o arquivou. Ele deixa o inquérito civil à
disposição dos interessados por 10 dias. É possível juntar declarações, documentos etc.
O inquérito volta para o Secretário, ele manda autuar tudo o que entrou, que é distribuído para uma das Turmas,
a Turma A ou a Turma B. Dentro da Turma, o caso é distribuído para um dos 4 integrantes, que será o relator. O
relator dá o seu voto e o coloca na sessão pública em julgamento.
“§ 2º A promoção de arquivamento será submetida a exame e

deliberação do órgão de revisão competente, na forma do seu
Regimento Interno.
§ 3º Até a sessão do Conselho Superior do Ministério Público ou da

Câmara de Coordenação e Revisão respectiva, para que seja
homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento, poderão as
pessoas co-legitimadas apresentar razões escritas ou documentos,
que serão juntados aos autos do inquérito ou do procedimento
preparatório.”
“§ 5º Será pública a sessão do órgão revisor, salvo no caso de haver

sido decretado o sigilo.”
• Conversão do julgamento em diligência – outro membro do MP, salvo o disposto no artigo 10, § 4º, I
Pode ser que o Conselheiro relator entenda que falta realizar alguma diligência. Nesse caso, ele propõe a conversão
do julgamento em diligência, devendo indicar qual diligência deve ser feita. O inquérito civil é remetido para outro
promotor, salvo o disposto no artigo 10, § 4º, I, isto é, se for necessário fazer diligência adicional.
Se o Conselheiro entende que falta juntar determinado documento, o promotor recebe o inquérito civil de volta e
o faz. Isso não viola sua independência funcional.
Por outro lado, se o membro do MP está convencido de que o caso deve ser arquivado, o inquérito civil deve ser
remetido a outro membro do MP.
“§ 4º Deixando o órgão de revisão competente de homologar a

promoção de arquivamento, tomará uma das seguintes providências:
I – converterá o julgamento em diligência para a realização de atos

imprescindíveis à sua decisão, especificando-os e remetendo os autos
ao membro do Ministério Público que determinou seu arquivamento,
e, no caso de recusa fundamentada, ao órgão competente para
designar o membro que irá atuar;
II – deliberará pelo prosseguimento do inquérito civil ou do

procedimento preparatório, indicando os fundamentos de fato e de
direito de sua decisão, adotando as providências relativas à
designação, em qualquer hipótese, de outro membro do Ministério
Público para atuação.”
• Homologação da promoção de arquivamento
Pág. 162 de 168

O Conselheiro pode homologar a promoção do arquivamento ou pode reformar a promoção do arquivamento.
• Reforma da promoção de arquivamento
o PPIC – IC ou ACP
O Conselheiro pode determinar que o promotor instaure um PPIC, um inquérito civil ou uma ação civil pública.
o IC – continuação ou ACP
O Conselheiro pode determinar a continuação do inquérito civil ou o ajuizamento de uma ação civil pública.
Nesses casos, o inquérito civil não retorna para o mesmo membro do MP. O inquérito civil só retorna para o mesmo
promotor se for para diligências adicionais.
“Art. 11. Não oficiará nos autos do inquérito civil, do procedimento

preparatório ou da ação civil pública o órgão responsável pela
promoção de arquivamento não homologada pelo Conselho Superior
do Ministério Público ou pela Câmara de Coordenação e Revisão,
ressalvada a hipótese do art. 10, § 4º, I, desta Resolução.”
Não se pode contrariar a independência funcional do membro do MP.
Observação: implicações do arquivamento – interessado/outros legitimados
Quais são as implicações do arquivamento?
O MP não irá mais apurar a questão. Os outros legitimados ainda podem ajuizar ação (o Estado, a Defensoria,
associações civis etc.).
3. Reabertura ou desarquivamento – dentro de 6 meses pós-arquivamento – novo IC – artigo 12 da Resolução nº

23/2007
É possível reabrir ou desarquivar o inquérito civil, desde que dentro do prazo de 6 meses. Depois de 6 meses, é
preciso instaurar novo inquérito civil, sendo possível juntar cópia das provas produzidas no antigo inquérito.
“Art. 12. O desarquivamento do inquérito civil, diante de novas provas

ou para investigar fato novo relevante, poderá ocorrer no prazo
máximo de seis meses após o arquivamento. Transcorrido esse lapso,
será instaurado novo inquérito civil, sem prejuízo das provas já
colhidas.
Parágrafo único. O desarquivamento de inquérito civil para a

investigação de fato novo, não sendo caso de ajuizamento de ação civil
pública, implicará novo arquivamento e remessa ao órgão
competente, na forma do art. 10, desta Resolução.”
TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO
O Termo de Compromisso de Ajustamento ou Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) é disciplinado pela

Resolução nº 179/2017 do CNMP. Essa matéria é cobrada em concursos públicos.
Pág. 163 de 168

A lei fala em Compromisso de Ajustamento de Conduta (CAC), embora o mais comum seja falar “TAC”.
I. Previsão – artigo 5º, § 6º da LACP – Resolução nº 23/2007 do CNMP e artigo 1º da Resolução nº 179/2017 do
CNMP
“§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados

compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais,
mediante cominações, que terá eficácia de título executivo
extrajudicial. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990) (Vide
Mensagem de veto)”
“Art. 1º O compromisso de ajustamento de conduta é instrumento de

garantia dos direitos e interesses difusos e coletivos, individuais
homogêneos e outros direitos de cuja defesa está incumbido o
Ministério Público, com natureza de negócio jurídico que tem por
finalidade a adequação da conduta às exigências legais e
constitucionais, com eficácia de título executivo extrajudicial a partir
da celebração.”
II. Definição – artigo 1º, caput da Resolução do CNMP nº 179/2017
III. Natureza jurídica – artigo 1º, caput da Resolução do CNMP nº 179/2017
O TAC tem natureza jurídica de negócio jurídico, que tem a eficácia de um título executivo extrajudicial desde a sua
celebração.
O MP não pode fazer concessões ou renunciar a direitos, porque o direito não é dele. Dispõe o artigo 1º, § 1º da
Resolução do CNMP nº 179/2017:
“§ 1º Não sendo o titular dos direitos concretizados no compromisso

de ajustamento de conduta, não pode o órgão do Ministério Público
fazer concessões que impliquem renúncia aos direitos ou interesses
difusos, coletivos e individuais homogêneos, cingindo-se a negociação
à interpretação do direito para o caso concreto, à especificação das
obrigações adequadas e necessárias, em especial o modo, tempo e
lugar de cumprimento, bem como à mitigação, à compensação e à
indenização dos danos que não possam ser recuperados.”
O MP deve exigir a reparação integral do dano. A única coisa que se pode fazer é conceder tempo para que a parte
o faça. O objeto são obrigações de fazer, não fazer e indenizar, às quais o MP não pode renunciar.
IV. Alcance/direito adquirido/responsabilidade – artigo 1º, § 3º da Resolução do CNMP nº 179/2017
Não se pode escrever no CAC que a parte está isenta de responsabilidade penal ou administrativa.
“§ 3º A celebração do compromisso de ajustamento de conduta com

o Ministério Público não afasta, necessariamente, a eventual
responsabilidade administrativa ou penal pelo mesmo fato, nem
importa, automaticamente, no reconhecimento de responsabilidade
para outros fins que não os estabelecidos expressamente no
compromisso.”
Pág. 164 de 168

Qual é o alcance do TAC? Ele gera direito adquirido?
Celebrando o TAC, ele não se livrou do problema. Há outros legitimados. É possível que a Defensoria entenda que
o que foi exigido no TAC é pouco. A Defensoria pode pedir um TAC complementar. Se a parte não o celebrar, a
Defensoria ajuizará ação civil pública, que será recebida pelo juiz.
O TAC não traz direito adquirido para o sujeito de que toda a questão foi resolvida.
O promotor pede a homologação de TAC parcial e pede a devolução do inquérito para continuar com o restante.
Se não for celebrado TAC complementar, será ajuizada ação civil pública.
V. Abrangência – artigo 2º da Resolução do CNMP nº 179/2017 (TAC Parcial)
“Art. 2º No exercício de suas atribuições, poderá o órgão do Ministério

Público tomar compromisso de ajustamento de conduta para a adoção
de medidas provisórias ou definitivas, parciais ou totais.
Parágrafo único. Na hipótese de adoção de medida provisória ou

parcial, a investigação deverá continuar em relação aos demais
aspectos da questão, ressalvada situação excepcional que enseje
arquivamento fundamentado.”
VI. Procedimento – formalização nos autos – MP e compromitente/compromissário – cabimento – artigo 1º,

caput da Resolução do CNMP nº 179/2017
Em 2017 já se admitia TAC em matéria de improbidade administrativa. Depois veio a autorização na própria lei.
Observação: o artigo 17, § 1º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) dispunha, antes da reforma
da lei:
“§ 1º As ações de que trata este artigo admitem a celebração de

acordo de não persecução cível, nos termos desta Lei. (Redação
O artigo 17-B e o artigo 17, § 10-A atualmente dispõem:
“Art. 17-B. O Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do

caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele
advenham, ao menos, os seguintes resultados: (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021) (Vide ADI 7042) (Vide ADI 7043)
I - o integral ressarcimento do dano; (Incluído pela Lei nº 14.230,

de 2021)
II - a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida,

ainda que oriunda de agentes privados. (Incluído pela Lei nº
14.230, de 2021) (...)”

Pág. 165 de 168

prazo não superior a 90 (noventa) dias. (Incluído pela Lei nº 13.964,
de 2019)”
Exemplo: em um TAC, afirma-se que o compromissário assume a obrigação (i) de não mais causar poluição, (ii) de
reparar integralmente o dano ambiental causado, no prazo de 2 anos, sob pena de multa diária pelo
descumprimento, (iii) de indenizar as pessoas lesadas.
É possível colocar multa compensatória em um TAC?
Sim, mas não se deve fazer isso. Deve-se prever apenas multa cominatória.
Se o TAC previr “o compromissário irá reparar a área sob pena de multa compensatória no valor de R$ 30 mil”, o
jurídico orientará o compromissário a pagar a multa ao invés de reparar a área, porque é mais barato. Ele se livra
da obrigação de reparar o dano ambiental.
Assim, deve-se fixar multa cominatória de, por exemplo, mil reais por dia, em caso de descumprimento. Assim, o
compromissário deve reparar o dano ambiental e a multa pode ser executada em caso de descumprimento.
VII. TAC judicial – artigo 3º, caput da Resolução do CNMP nº 179/2017 – artigo 487, III, “b” do CPC
É possível celebrar um TAC judicialmente. Quando a ação já foi proposta, o juiz homologa o acordo, julgando extinto
o feito com julgamento do mérito.
“Art. 3º O compromisso de ajustamento de conduta será tomado em

qualquer fase da investigação, nos autos de inquérito civil ou
procedimento correlato, ou no curso da ação judicial, devendo conter
obrigações certas, líquidas e exigíveis, salvo peculiaridades do caso
concreto, e ser assinado pelo órgão do Ministério Público e pelo
compromissário.”
“Art. 487. Haverá resolução de mérito quando o juiz: (...)
III - homologar: (...)
b) a transação”
VIII. Novação – artigo 360, I do CC
Pode haver novação, uma vez que o CC o permite.
Exemplo: o sujeito se obrigou a plantar 8 mil árvores, mas o tempo mudou e não foi possível fazer o plantio, ou as
árvores seriam perdidas devido ao clima. Assim, faz-se uma prorrogação de prazo e submete-se a novação ao órgão
colegiado.
“Art. 360. Dá-se a novação:
I - quando o devedor contrai com o credor nova dívida para extinguir

e substituir a anterior”
O artigo 11, parágrafo único da Resolução nº 179/2017 do CNMP também permite a novação:
Pág. 166 de 168

“Art. 11. Descumprido o compromisso de ajustamento de conduta,
integral ou parcialmente, deverá o órgão de execução do Ministério
Público com atribuição para fiscalizar o seu cumprimento promover,
no prazo máximo de sessenta dias, ou assim que possível, nos casos de
urgência, a execução judicial do respectivo título executivo
extrajudicial com relação às cláusulas em que se constatar a mora ou
inadimplência.
Parágrafo único. O prazo de que trata este artigo poderá ser excedido
se o compromissário, instado pelo órgão do Ministério Público,
justificar satisfatoriamente o descumprimento ou reafirmar sua
disposição para o cumprimento, casos em que ficará a critério do
órgão ministerial decidir pelo imediato ajuizamento da execução, por
sua repactuação ou pelo acompanhamento das providências adotadas
pelo compromissário até o efetivo cumprimento do compromisso de
ajustamento de conduta, sem prejuízo da possibilidade de execução
da multa, quando cabível e necessário.”
Descumprido o TAC, o órgão de execução do MP pode, no prazo de 60 dias, (i) executar ou (ii) justificar ou
descumprimento ou (iii) repactuar.
É preciso avaliar se o que o sujeito está alegando realmente ocorreu.
IX. TAC – opção pela ação de conhecimento – artigo 785 do CPC
Mesmo havendo um TAC, é possível ajuizar uma ação. Mas o Professor não recomenda que se abra mão de um
título que já é definitivo.
Quando se trata de direitos disponíveis, não há problema em ajuizar uma ação. Todavia, quando se trata de direito
indisponível, deve-se executar o TAC.
Se o TAC foi homologado pelo juiz, há coisa julgada. Se o TAC foi feito no inquérito civil, há ato jurídico perfeito.
“Art. 785. A existência de título executivo extrajudicial não impede a

parte de optar pelo processo de conhecimento, a fim de obter título
executivo judicial.”
X. Execução extrajudicial do TAC – artigos 784, IV e XII, artigos 814 a 823, artigo 824 do CPC
A execução extrajudicial do TAC segue o CPC.
“Art. 784. São títulos executivos extrajudiciais: (...)
IV - o instrumento de transação referendado pelo Ministério Público,

pela Defensoria Pública, pela Advocacia Pública, pelos advogados dos
transatores ou por conciliador ou mediador credenciado por tribunal;
(...)
XII - todos os demais títulos aos quais, por disposição expressa, a lei
atribuir força executiva.”
Pág. 167 de 168

“Art. 824. A execução por quantia certa realiza-se pela expropriação
de bens do executado, ressalvadas as execuções especiais.”
XI. Execução judicial – artigos 536 e 537 do CPC
A execução judicial do TAC também segue o CPC. Um TAC homologado pelo juiz é uma sentença de extinção do
processo com julgamento de mérito.
“Art. 536. No cumprimento de sentença que reconheça a exigibilidade

de obrigação de fazer ou de não fazer, o juiz poderá, de ofício ou a
requerimento, para a efetivação da tutela específica ou a obtenção de
tutela pelo resultado prático equivalente, determinar as medidas
necessárias à satisfação do exequente. (...)”
“Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser

aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na
sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e
compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para
cumprimento do preceito. (...)”
Pág. 168 de 168

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DIREITOS DIFUSOS E

TUTELA DOS INTERESSES OU DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS ................................................................. 3

TUTELA DOS INTERESSES OU DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS

TUTELA DOS INTERESSES OU DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS

Após 1950, houve:

a. Concretização da DIGNIDADE HUMANA: ocorre a partir:

(ii) da universalização de direitos/criação de instrumentos de direito material.

“Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação

§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é

Foi aqui que nasceu a responsabilidade civil objetiva e solidária.

✓ CF/88 – art. 129, III;

“Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das

Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste

II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos

III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos

“Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação

III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia

V - a associação que, concomitantemente:

b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao

§ 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte,

§ 2º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas

§ 3º Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por

§ 4º O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz,

§ 6º Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados

Na doutrina, os direitos individuais homogêneos são chamados de acidentalmente ou processualmente coletivos.

Vetores: titularidade – objeto (aspecto objetivo) – liame/nexo (aspecto subjetivo).

3. CF/88 – Microssistema coletivo

a. Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985 + Lei nº 8.078/1990):

b. Diálogo das fontes: é a interação da legislação.

iii. Legal: exemplos: art. 21 da LACP e art. 90 do CDC.

5. Instrumentos processuais coletivos

ii. Ação Popular (Lei nº 4.717/1965) + CF/88 art. 5º, LXXIII.

iv. Mandado de Segurança Coletivo: art. 21 e parágrafo único da Lei nº 12.016/2009.

v. “Habeas Data” Coletivo: é cabível. Não há jurisprudência.

vi. Mandado de Injunção Coletivo: arts. 12 e 13 da Lei nº 13.300/2016;

vii. Outros – CPC:

• IRDR – Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas;

• IAC – Incidente de Assunção de Competência;

• Recursos Repetitivos --> Repercussão Geral.

6. Ação Civil Pública

Objeto da Ação Civil Pública

“Art. 18. Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio,

Parágrafo único. Havendo substituição processual, o substituído

III - as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta,

O artigo 232 da CF também traz outros legitimados:

“Art. 232. Os índios, suas comunidades e organizações são partes

TUTELA DOS INTERESSES OU DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS

TUTELA DOS INTERESSES OU DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS

6. Ação Civil Pública

“XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas,

O STJ entende da mesma forma.

“EXECUÇÃO – AÇÃO COLETIVA – RITO ORDINÁRIO – ASSOCIAÇÃO – BENEFICIÁRIOS. Beneficiários do título

• Substituição processual (MP);

A substituição processual é a regra.

A natureza jurídica da legitimação é concorrente e disjuntiva.

“Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local

Parágrafo único. A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo

“§ 3º Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por

Os legitimados abaixo listados atuarão como substitutos processuais.

• Ministério Público: art. 5º, I da Lei da ACP

“Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à

“Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: (...)