Superior Tribunal de Justiça

RECURSO ESPECIAL Nº 1.223.141 - DF (2010/0204374-3)

RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN

RECORRENTE : COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA TERRACAP
ADVOGADA : GABRIELA GUIMARAES CADIMA RIBEIRO E OUTRO(S)
RECORRIDO : CARLOS ALBERTO FERREIRA BORGES
ADVOGADO : LÍSIA MARISE FONSECA CARNEIRO - DEFENSORA
PÚBLICA
EMENTA

ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. IMÓVEL. REIVINDICATÓRIA.

RETENÇÃO DE BENFEITORIAS. MERA DETENÇÃO.
IMPOSSIBILIDADE.
1. O acórdão recorrido está em desacordo com a jurisprudência pacífica do STJ,
no sentido de que a ocupação irregular de áreas públicas não configura posse,
mas sim mera detenção, não havendo falar, portanto, em indenização por
benfeitorias. Nesse sentido: AgRg no AREsp 824.129/PE, Rel. Ministro Mauro
Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 1º.3.2016; REsp 841.905/DF, Rel.
Ministro Luís Felipe Salomão, Quarta Turma, DJe 24.5.2011; AgRg no REsp
851.906/DF, Rel. Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe
11.12.2014; REsp 1.194.487/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, DJe 25.10.2010; REsp 425.416/DF, Rel. Ministro Herman
Benjamin, Segunda Turma, DJe 15.12.2009; e REsp 945.055/DF, Rel. Ministro
Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 20.8.2009.
2. Honorários advocatícios fixados em R$ 2.000,00 (dois mil reais) em favor do
patrono da ora recorrente.
3. Recurso Especial provido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas,

acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justiça: "A Turma, por
unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a).
Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques, Assusete Magalhães
(Presidente), Diva Malerbi (Desembargadora convocada do TRF da 3a. Região) e Humberto
Martins votaram com o Sr. Ministro Relator.

Brasília, 10 de maio de 2016(data do julgamento).

MINISTRO HERMAN BENJAMIN

Relator

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RECURSO ESPECIAL Nº 1.223.141 - DF (2010/0204374-3)
RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN
RECORRENTE : COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA TERRACAP
ADVOGADA : GABRIELA GUIMARAES CADIMA RIBEIRO E OUTRO(S)
RECORRIDO : CARLOS ALBERTO FERREIRA BORGES
ADVOGADO : LÍSIA MARISE FONSECA CARNEIRO - DEFENSORA
PÚBLICA

RELATÓRIO

O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator):

Trata-se de Recurso Especial (art. 105, III, "a" e "c", da CF) interposto contra
acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios assim ementado:

CIVIL - AÇÃO REIVINDICATORIA - TERRACAP - BEM

PÚBLICO - INDENIZAÇÃO PELAS BENFEITORIAS: POSSIBILIDADE -
GRATUIDADE DE JUSTIÇA: CONCESSÃO - PARCIAL PROVIMENTO.
1. A Lei n0 4.545/64 cuidou de explicitar a situação ao estabelecer
em seu art. 24 o caráter precário da posse dos particulares sobre terras públicas
do Distrito Federal, inclusive subordinando sua ocupação àprévia autorização
governamental.
2. A longa permanência no imóvel público tolerada e consentida
pela Administração, não tem o condão de legitimar a posse precária, mesmo
porque áreas públicas são insuscetíveis de posse legítima, contudo, assegura aos.
ocupantes o ressarcimento pelas benfeitorias úteis e necessárias com direito de
retenção até o pagamento.
3. Recursos parcialmente providos.

A recorrente, nas razões do Recurso Especial, sustenta que ocorreu, além de

divergência jurisprudencial, violação dos arts. 1200 e 1201 do CC, sob o argumento de que
aquele que detém posse de bem público não pode ser ressarcido das benfeitorias realizadas.
O Ministério Público Federal emitiu parecer no seguinte sentido:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO REIVINDICATÓRIA.

TERRACAP. COLÔNIA AGRÍCOLA SAMAMBAIA. BEM PÚBLICO.
INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. RECURSO ESPECIAL.
ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ.
PROVIMENTO.
1 – Nos termos da legislação vigente e da jurisprudência pacífica
dessa eg. Corte Superior, não há que se falar em indenização das benfeitorias
realizadas em bens públicos, como aqueles administrados pela Terracap e
ocupados indevidamente por particulares. 3 – Parecer pelo provimento do recurso
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especial.

É o relatório.

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RECURSO ESPECIAL Nº 1.223.141 - DF (2010/0204374-3)

VOTO

O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator):

Os autos foram recebidos neste Gabinete em 18.4.2016.
O Tribunal de origem assim decidiu sobre a tese controvertida (fl. 489/e-STJ):

No tocante á pretendida indenização por benfeitorias, tenho

sustentado, em outras oportunidades, que essa tolerância da Administração
quanto à ocupação de seus bens, por cerca de 8 (oito) anos, gera, para o autor de
benfeitorias, o ressarcimento respectivo. Assim, têm eles direito à indenização
pelas benfeitorias úteis e necessárias realizadas no imóvel, nos termos da
jurisprudência desta Corte:

O acórdão recorrido está em desacordo com a jurisprudência pacífica do STJ,

no sentido de que a ocupação irregular de áreas públicas não configura posse, mas sim mera
detenção, não havendo falar, portanto, em indenização por benfeitorias:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO

REGIMENTAL EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. OCUPAÇÃO
IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA POR PARTICULAR. ÁREA NÃO
EDIFICÁVEL. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. INDENIZAÇÃO. SÚMULA
7/STJ.
1. O acórdão regional encontra-se em consonância com a
jurisprudência desta Corte, assentada no sentido de que restando configurada a
ocupação indevida de bem público, não há falar em posse, mas em mera
detenção, de natureza precária, o que afasta o direito de retenção por benfeitorias
e o almejado pleito indenizatório à luz da alegada boa-fé.
2. Rever o entendimento do Tribunal de origem, no sentido de que
não cabe indenização pela utilização irregular de bem público, demandaria
necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em sede de recurso
especial. Súmula 07/STJ.
3. Agravo regimental não provido.
(AgRg no AREsp 824.129/PE, Rel. Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 01/03/2016).

DIREITOS REAIS. RECURSO ESPECIAL. POSSE DE BEM

PÚBLICO GERIDO PELA TERRACAP OCUPADO SEM PERMISSÃO.
IMPOSSIBILIDADE. DIREITO À RETENÇÃO E INDENIZAÇÃO POR
BENFEITORIAS. INVIABILIDADE.

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1. Conforme dispõe a Lei 5.861/72, incumbe à TERRACAP,
empresa pública que tem a União como co-proprietária, a gestão das terras
públicas no Distrito Federal.
2. A jurisprudência firme desta Corte entende não ser possível a
posse de bem público, constituindo a sua ocupação sem aquiescência formal do
titular do domínio mera detenção de natureza precária.
3. Os artigos 516 do Código Civil de 1916 e 1.219 do Código Civil
em vigor estabelecem a posse como requisito para que se possa fazer jus ao
direito de retenção por benfeitoria.
4. Recurso especial provido.
(REsp 841.905/DF, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO,
QUARTA TURMA, DJe 24/05/2011).

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO REIVINDICATÓRIA.

TERRACAP. BENS PÚBLICOS INSUSCETÍVEIS DE USUCAPIÃO.
INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. MERA DETENÇÃO.
INAPLICABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL QUE NÃO ATACA
FUNDAMENTO DA DECISÃO IMPUGNADA. SÚMULA N. 182/STJ.
INOVAÇÃO RECURSAL. INADMISSIBILIDADE. FALTA DE
PREQUESTIONAMENTO. DECISÃO MANTIDA.
1. "Os imóveis administrados pela Companhia Imobiliária de
Brasília (TERRACAP) são públicos, sendo insuscetíveis de usucapião" (EREsp
695.928/DF, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, CORTE ESPECIAL, julgado em
18/10/2006, DJ 18/12/2006, p. 278).
2. A indevida ocupação de bem público descaracteriza posse,
qualificando mera detenção, de natureza precária, que inviabiliza a pretensa
indenização por benfeitorias. Precedentes.
3. É inviável o agravo interno que deixa de atacar especificamente
os fundamentos da decisão agravada. Incidência, por analogia, do obstáculo de
que trata a Súmula n. 182/STJ.
4. Não se conhece de questão jurídica ventilada tão somente em
sede de agravo interno, que revela inadmissível inovação recursal.
5. O dispositivo legal que não fora previamente analisado na
instância ordinária não preenche o requisito do prequestionamento.
Aplicação analógica da Súmula n. 282/STF.
6. Agravo regimental a que se nega provimento.
(AgRg no REsp 851.906/DF, Rel. Ministro ANTONIO CARLOS
FERREIRA, QUARTA TURMA, DJe 11/12/2014).

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. BEM

PÚBLICO. TERRENO DE MARINHA. MERA DETENÇÃO.
BENFEITORIA. DEMOLIÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 131 E
458, DO CPC. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM A
JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE.
(...)
2. O acórdão encontra-se em perfeita consonância com a
jurisprudência desta Corte, que já adotou o entendimento no sentido de que a
"ocupação de área pública, quando irregular, não pode ser reconhecida como
posse, mas como mera detenção. Se o direito de retenção ou de indenização pelas
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acessões realizadas depende da configuração da posse, não se pode, ante a
consideração da inexistência desta, admitir o surgimento daqueles direitos, do que
resulta na inexistência do dever de se indenizar as benfeitorias úteis e
necessárias" (REsp 863.939/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ
24.11.2008).
3. Recurso especial não provido.
(REsp 1194487/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 25/10/2010).

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OMISSÃO.

NÃO- OCORRÊNCIA. TERRACAP. IMÓVEL PÚBLICO. OCUPAÇÃO
IRREGULAR. CONSTRUÇÃO DE GARAGEM A SER DEMOLIDA.
INTERESSE DE AGIR SUBSISTENTE. BENFEITORIA INDENIZÁVEL.
INEXISTÊNCIA.
1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente,
não caracteriza ofensa ao art. 535 do CPC.
2. A alteração da destinação da área, que permitiria, em tese, a
alienação do imóvel público ao ocupante irregular (recorrente), não afasta o
interesse de agir da recorrida na Ação Reivindicatória.
3. A alegada boa-fé da ocupante, que ensejaria indenização pelas
benfeitorias úteis e necessárias, não pode ser aferida em Recurso Especial, pois
foi afastada peremptoriamente pelo Tribunal de origem com base na prova dos
autos (Súmula 7/STJ).
4. A Corte Distrital inadmitiu a indenização das alegadas
benfeitorias (garagem construída) porque deverão ser demolidas, o que demonstra
a inexistência de benefício em favor do proprietário reivindicante.
5. No caso de ocupação irregular de imóvel público, não há posse,
mas mera detenção, o que impede a aplicação da legislação civilista relativa à
indenização por benfeitorias. Precedentes do STJ.
6. Como regra, a natureza do imóvel (público ou privado) não pode
ser examinada pelo STJ com base em dissídio jurisprudencial, como pretende a
recorrente. A divergência que dá ensejo a Recurso Especial refere-se à
interpretação da legislação federal, e não à qualificação jurídica pura e simples de
determinados bens.
7. A mais recente jurisprudência do STJ, sedimentada pela Corte
Especial, reconhece a natureza pública dos imóveis da Terracap.
8. O Tribunal de origem consignou que o bem foi ocupado, por
mais de oito anos, irregularmente e sem qualquer autorização expressa, válida e
inequívoca da Administração, o que implica dever de o particular indenizar o
Poder Público pelo uso. Incabível, portanto, o argumento recursal de ter havido
condenação sem comprovação de dano.
9. Quem ocupa ou utiliza ilicitamente bem público, qualquer que
seja a sua natureza, tem o dever de, além de cessar de forma imediata a
apropriação irregular, remunerar a sociedade, em valor de mercado, pela
ocupação ou uso e indenizar eventuais prejuízos que tenha causado ao patrimônio
do Estado ou da coletividade.
10. Recurso Especial não provido.
(REsp 425.416/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN,
SEGUNDA TURMA, DJe 15/12/2009).
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ADMINISTRATIVO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA

POR PARTICULARES. CONSTRUÇÃO. BENFEITORIAS.
INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE.
1. Hipótese em que o Tribunal de Justiça reconheceu que a área
ocupada pelos recorridos é pública e não comporta posse, mas apenas mera
detenção. No entanto, o acórdão equiparou o detentor a possuidor de boa-fé, para
fins de indenização pelas benfeitorias.
2. O legislador brasileiro, ao adotar a Teoria Objetiva de Ihering,
definiu a posse como o exercício de algum dos poderes inerentes à propriedade
(art. 1.196 do CC).
3. O art. 1.219 do CC reconheceu o direito à indenização pelas
benfeitorias úteis e necessárias, no caso do possuidor de boa-fé, além do direito
de retenção. O correlato direito à indenização pelas construções é previsto no art.
1.255 do CC.
4. O particular jamais exerce poderes de propriedade (art. 1.196
do CC) sobre imóvel público, impassível de usucapião (art. 183, § 3º, da CF). Não
poderá, portanto, ser considerado possuidor dessas áreas, senão mero detentor.
5. Essa impossibilidade, por si só, afasta a viabilidade de
indenização por acessões ou benfeitorias, pois não prescindem da posse de boa-fé
(arts. 1.219 e 1.255 do CC). Precedentes do STJ.
6. Os demais institutos civilistas que regem a matéria ratificam sua
inaplicabilidade aos imóveis públicos.
7. A indenização por benfeitorias prevista no art. 1.219 do CC
implica direito à retenção do imóvel, até que o valor seja pago pelo proprietário.
Inadmissível que um particular retenha imóvel público, sob qualquer fundamento,
pois seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que
está em desarmonia com o Princípio da Indisponibilidade do Patrimônio Público.
8. O art. 1.255 do CC, que prevê a indenização por construções,
dispõe, em seu parágrafo único, que o possuidor poderá adquirir a propriedade do
imóvel se "a construção ou a plantação exceder consideravelmente o valor do
terreno". O dispositivo deixa cristalina a inaplicabilidade do instituto aos bens da
coletividade, já que o Direito Público não se coaduna com prerrogativas de
aquisição por particulares, exceto quando atendidos os requisitos legais
(desafetação, licitação etc.).
9. Finalmente, a indenização por benfeitorias ou acessões, ainda
que fosse admitida no caso de áreas públicas, pressupõe vantagem, advinda
dessas intervenções, para o proprietário (no caso, o Distrito Federal). Não é o que
ocorre em caso de ocupação de áreas públicas.
10. Como regra, esses imóveis são construídos ao arrepio da
legislação ambiental e urbanística, o que impõe ao Poder Público o dever de
demolição ou, no mínimo, regularização. Seria incoerente impor à Administração a
obrigação de indenizar por imóveis irregularmente construídos que, além de não
terem utilidade para o Poder Público, ensejarão dispêndio de recursos do Erário
para sua demolição.
11. Entender de modo diverso é atribuir à detenção efeitos
próprios da posse, o que enfraquece a dominialidade pública, destrói as premissas
básicas do Princípio da Boa-Fé Objetiva, estimula invasões e construções ilegais e
legitima, com a garantia de indenização, a apropriação privada do espaço público.
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12. Recurso Especial provido.
(REsp 945.055/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN,
SEGUNDA TURMA, DJe 20/08/2009).

Por todo o exposto, dou provimento ao Recurso Especial para afastar a

indenização das benfeitorias realizadas no bem público. Fixo os honorários
advocatícios em R$ 2.000,00 (dois mil reais) em favor do patrono da ora recorrente.
É como voto.

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CERTIDÃO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA

Número Registro: 2010/0204374-3 PROCESSO ELETRÔNICO REsp 1.223.141 / DF

Números Origem: 20050110065652 20050110065652RES

PAUTA: 10/05/2016 JULGADO: 10/05/2016

Relator
Exmo. Sr. Ministro HERMAN BENJAMIN
Presidente da Sessão
Exma. Sra. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES
Subprocuradora-Geral da República
Exma. Sra. Dra. SANDRA VERÔNICA CUREAU
Secretária
Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI

AUTUAÇÃO
RECORRENTE : COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA TERRACAP
ADVOGADA : GABRIELA GUIMARAES CADIMA RIBEIRO E OUTRO(S)
RECORRIDO : CARLOS ALBERTO FERREIRA BORGES
ADVOGADO : LÍSIA MARISE FONSECA CARNEIRO - DEFENSORA PÚBLICA

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Domínio

Público - Bens Públicos

CERTIDÃO
Certifico que a egrégia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na
sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
"A Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do(a)
Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)."
Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques, Assusete Magalhães (Presidente), Diva
Malerbi (Desembargadora convocada do TRF da 3a. Região) e Humberto Martins votaram com o
Sr. Ministro Relator.

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