Administração e Políticas Públicas

1. Síntese das teorias sobre o Estado;

O Estado: poder político; população; território

Grécia - polis
Império Romano - república
Império; Principado

Teorias sobre a origem/formação do Estado:

● Origem Familiar - foro religioso, humanidade deriva a partir de um casal originário (Adão
e Eva); cada Estado surgiu a partir de uma família (núcleo familiar), chefiada por um
patriarca/matriarca (autoridade suprema). Estado como ampliação da família patriarcal.
Defensores da teoria patriarcal encontram na organização do Estado Absolutista os
elementos básicos da família antiga: unidade/concentração do poder, direito do
primogénito, autoridade do pater famílias, inalienabilidade do domínio territorial…
● Origem Patrimonial - decorre desta teoria a afirmação de que o direito de propriedade é
um direito natural (anterior ao Estado). Estado feudal, da Idade Média como
organização essencialmente de ordem patrimonial. Haller, principal defensor desta
teoria, afirmava que a posse da terra gerou o poder público e deu origem à organização
estatal. Teoria adotada pelo marxismo que considera o fator económico como
determinante dos fenómenos sociais. Para Marx, o Estado foi uma criação da burguesia
para defender a propriedade privada.
● Teorias da Força - ou “origem violenta do Estado”, defende que a organização política
resultou do poder de dominação dos mais fortes sobre os mais fracos. Bodin afirma que
“o que dá origem ao Estado é a violência dos mais fortes”. Formação do Estado a partir
da dominação de um grupo sobre outro, sendo o Estado criado para regular as relações
entre vencedores e vencidos. Oppenheimer afirma que o Estado é uma organização
social imposta pelo grupo vencedor a um grupo vencido. A força que dá origem ao
Estado não seria a força bruta por si só, sem finalidade para além da dominação, mas
sim a força que promove a unidade, estabelece o direito e realiza a justiça.

Quando se formou o Estado?

● Desde que o ser humano surge na terra;
● Surge da/com a evolução natural da sociedade humana;
● Apenas quando o Estado adquiriu características bem definidas, principalmente a ideia
de soberania (Estado Moderno, surge em 1648 com a Paz de Vestfália - resulta no
reconhecimento das fronteiras geográficas dos Estados europeus, dentro das quais
estes poderiam exercer o poder de forma soberana, sem tutelas do imperador ou do
Papa).
Legitimação do Estado: Poder do Estado sempre precisou de crenças ou doutrinas que o
justificassem para legitimar o comando e a obediência. No início, exercia-se o poder do
governo/Estado em nome e sob influência de Deus - justificação pela crença religiosa.
● Sobrenatural (Estado Divino)
● Da lei ou da razão (Estado humano)
● Da história ou da evolução (Estado Social)

Natural ou espontânea: homens providos de direitos naturais anteriores aos direitos positivos, a
partir de um determinado momento da sua evolução apercebem-se de que se podem
autoadministrar. Justificação/legitimação de uma instituição superior capaz de
administrar/governar em função de objetivos bem definidos. Burke opõe-se ao artificialismo da
teoria contratualista, pois o Estado não é uma organização convencional, nem jurídica, mas sim
o produto de um desenvolvimento natural de uma determinação da comunidade estabelecida
em determinado território.
Formação Contratual (Contratualista): Estado baseado num contrato que todos os homens,
racional e livremente, celebraram entre si, de modo a que uma instituição superior
administre/governe em função de objetivos bem definidos. Locke desenvolveu o contratualismo
com bases liberais, Hobbes com bases absolutistas.

Estado faz prevalecer o interesse geral sobre os interesses privados, falta definir o que é o
“interesse geral”.

O Estado ainda é o que era?

● A lei estabelece limites
● Submissão do poder ao direito
● Separação de poderes
● Direitos naturais
● Globalização - únicos atores internacionais em Vestfália eram os Estados, enquanto
que atualmente, são os Estados e as empresas multinacionais, algumas com mais
recursos que os próprios Estados
● Hoje o Estado já não é o que era: já não possui os instrumentos todos que possuía no
séc 17 (Paz de Vestefália), por um lado porque voluntariamente entendeu tomar
decisões em conjunto com outros Estados e recorrer a instituições como a União
Europeia, por outro porque foi afetado por um processo de globalização desregulado

2. Fundamentos das políticas públicas e o papel das principais ideologias;

Paradigmas:
● Paradigma Burocrático (séc 19, finais da 2ªGM)
○ Presente no código genético da administração, tem início com a Revolução
Industrial
 ○ Causas da sua origem: declínio da atividade produtiva camponesa; aumento da
competitividade do comércio marítimo; surgimento de novas tecnologias e
indústria mecanizada; ações a favor de uma administração pública estável,
profissional, neutral competente; vive-se época de mudanças económicas,
sociais e políticas que exigem cientificidade e racionalidade; racionalismo,
legalismo, profissionalismo
○ Abordagem clássica - Administração científica:
■ Taylor: pai da administração científica; defende organização científica do
trabalho; planeamento e estandardização do trabalho; 4 grandes
princípios da administração (1. Substituição dos métodos primários e
arbitrários por métodos científicos das tarefas. 2. Educação e seleção
científica dos trabalhadores. 3. Cooperação entre dirigentes e
trabalhadores. 4. Divisão do trabalho/responsabilidades)
■ Fayol (6): Managerialista (foco no dirigente/orientação); Universalista
(Teoria Geral da Administração - foco na melhoria geral da eficiência);
Normativa (princípios gerais da administração); Profissional
(profissionalização das tarefas); Top-down (sistema centralizado do topo
para a base, unitário e com autoridade); Humanista (não reduz os fatores
humanos)
■ Gulick: máximo rendimento; divisão do trabalho como verdadeira
fundação e razão de ser da organização; 7 padrões de atividade de
Direção (Planear, Organizar, Pessoal, Dirigir, Coordenar, Reportar,
Orçamentar)
○ Abordagem clássica - Racional-Legal: acentua a racionalidade/legalidade da
conduta humana/organizacional em detrimento da cientificidade; surgem ideias
de maior intervenção do Estado, separação política-administração; princípios de
mérito, neutralidade, estabilidade, competência e gestão financeira rigorosa
■ Wilson: distingue política de administração; defende autonomia científica
da administração pública; profissionalismo e meritocracia; eficácia e
eficiência
■ Weber: caraterísticas básicas da burocracia (Hierarquia; Continuidade;
Impessoalidade; Expertise)
○ Abordagem neoclássica: transição para paradigma gestionário; crítica às
abordagens clássicas por ignorarem o comportamento humano, comunicação,
falta de flexibilidade, adaptabilidade, excessos de regulação, coerção e controlo
em detrimento da iniciativa e autonomia individual ou organizacional
● Paradigma Gestionário (séc 20): necessidade de restabelecer primazia do governo
representativo sobre a burocracia
○ Teoria da Escolha Pública: escolha pública como o estudo económico de
decisores não relacionados ao mercado, ou a aplicação de economia à ciência
política; indivíduos são auto-interessados, racionais, adotando estratégias de
maximização dos seus interesses; associação à new right, sendo que os
mercados servem melhor o interesse público, cabendo ao Estado garantir o
funcionamento dos mesmos mercados
 ○ Managerialismo: substituir burocracia pelos princípios de gestão; burocracia
como origem de todos os males
○ Nova Gestão Pública (1975-2000): Estado Managerial
■ Primazia de mercados - público é ineficiente; tudo o que pode ser feito
pelo mercado deve sair da esfera pública para a privada. Quanto aos
serviços públicos, promove-se a concorrência e as taxas sobre o
consumidor; não basta introduzir mecanismos de mercado, é preciso
tratar os cidadãos como clientes do serviço público
■ Estruturas organizativas - muitos dos serviços são substituídos por
agências que prestam um serviço ao Governo, apesar de não ser por ele
tuteladas
■ Indicadores de performance - permitem medir eficiência/qualidade; obriga
a uma definição clara de objetivos e metas
■ Críticas: querem-se impor princípios de gestão pública à gestão privada;
não tem conteúdo teórico; tem servido de cobertura aos interesses
privados
● Paradigma Societário (séc 21): recriar o management público com a designação de
Governança pública
○ Governance:
■ Tornou-se necessário rever o papel do Estado pois estava a perder
centralidade, autoridade e controlo formal hierárquico. Atualmente, o
Estado está em constante e rápida mudança
■ No paradigma clássico, o Estado era o centro e fonte das políticas
públicas. Na Governação, o Estado procura envolver os cidadãos na
elaboração das políticas públicas, através da sensibilização e pedagogia

Administração pública é entendida em 2 sentidos:

● Sentido orgânico - órgãos, serviços e agentes do Estado/outras entidades públicas que
visam a satisfação regular das necessidades coletivas.
● Sentido material - a própria atividade desenvolvida por estes órgãos, serviços e
agentes.
Dentro do sentido orgânico…
● Administração direta do Estado: Entidades hierarquicamente subordinadas ao Governo
● Administração indireta do Estado: Entidades sujeitas à superintendência e tutela do
Estado, ainda que dele não recebam ordens diretas; recebem orientações e objetivos a
cumprir (poderes de orientação)
● Administração autónoma do Estado: Entidades sujeitas à tutela do Governo (poder de
fiscalização e controlo)
● Administração direta: Todos os órgãos, serviços e agentes que, sob dependência
hierárquica do Governo, desenvolvem atividade tendente à satisfação das necessidades
coletivas
○ Serviços centrais: competência sob todo o território
○ Serviços periféricos: competência territorialmente limitada/sob parte do território
● Administração indireta: Integra atividades públicas distintas da pessoa coletiva do
Estado. Tem personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira.
Prosseguem fins do Estado (adm. do Estado) e esses fins são prosseguidos por
pessoas coletivas distintas do Estado (adm. indireta)
○ Serviços personalizados: pessoas coletivas de natureza institucional criadas
pelo poder público para, com independência face à pessoa coletiva do Estado,
prosseguirem funções próprias deste
○ Fundos personalizados: pessoas coletivas de direito público com natureza
patrimonial. Património afeto à prossecução de certos fins públicos, como os
serviços sociais das forças de segurança
○ Entidades públicas empresariais: Pessoas coletivas de natureza empresarial,
com fins lucrativos que visam a prestação de bens e serviços de interesse
público de que o Estado detém a totalidade do capital
● Administração autónoma: Entidades que prosseguem interesses próprios das pessoas e
que definem autonomamente e com independência a sua orientação e a sua atividade.
Agrupam-se em:
○ Administração regional (autónoma): apenas tem competência sobre determinada
região e a sua população
○ Administração local (autónoma): constituída por autarquias locais, competência
restringe-se ao território da respetiva autarquia local e às matérias estabelecidas
na lei
○ Associações públicas (natureza associativa): pessoas coletivas de natureza
associativa criadas pelo poder público para assegurar a prossecução de
interesses não lucrativos pertencentes a um grupo de pessoas que se
organizam para a realização desse fim
Governo - um dos órgãos de soberania. Tem funções de condução da política geral do país e é
o órgão superior da administração pública. É responsável perante o Presidente da República e
Assembleia da República. Tem competências políticas, legislativas e administrativas.
Competência administrativa: garantir a execução das leis; assegurar o funcionamento da
administração pública; promover a satisfação de necessidades coletivas

3. Funções do Estado e organização dos recursos públicos - a importância do

Orçamento do Estado;

Orçamento do Estado
● Princípios e Regras Fundamentais:
○ Unidade e universalidade: Estado deve elaborar um orçamento (unidade) no
qual todas as despesas devem estar inscritas (universalidade)
○ Anualidade: orçamento tem um ano de vigência e uma execução orçamental
anual
○ Discriminação Orçamental: regras relativas à forma de inscrição orçamental das
receitas e despesas - especificação (cada receita e despesa deve ser
especificada); não consignação (todas as receitas devem servir para todas as
despesas)
○ Publicidade: OE é publicado oficialmente
○ Equilíbrio orçamental: OE deve ser elaborado de forma a que as receitas
previstas cubram na realidade as despesas previstas
● Processo de elaboração do OE: Preparação do Quadro Plurianual; Trabalhos
Preparatórios; Proposta de Orçamento; Análise e Decisão; Elaboração da Proposta de
Orçamento do Estado; Aprovação.

4. A regulação do mercado;

Estado regulador:
● Estado passa a responsabilidade pela prestação de diversos serviços e respostas
sociais para os setores privados - poder passa a ser exercido sobre um maior número
de atividades
● Estado deixa de produzir e distribuir bens e serviços à população, apenas regula,
supervisiona e facilita a produção, distribuição e comercialização desses bens e
serviços por privados e pelo terceiro setor
● Atua indiretamente visando o interesse geral
● Estado visa um modelo equilibrado por delegação estatal
● Alguns autores sugerem a existência de um modelo estatal misto, situado entre o
Estado liberal e o social
Relação público-privado:
● Estado liberal - pouca ou nenhuma
 ● Estado social - intervenção direta nos setores e na economia
● Estado regulador - deixa de agir na economia, passa a regular. Fixa regras para a
prestação de serviços pelos privados (intervenção indireta)
Controlo do poder de mercado:
● Através da regulação do mercado - impedindo que agentes de mercado abusem do seu
poder de mercado na fixação do preço ou quantidade oferecida
● Através do controlo da concentração do mercado - não deixando que os agentes
possam atingir uma dimensão que lhes dê ou reforce o poder de mercado
● Através da nacionalização de empresas

Regulação:
● Conjunto de medidas legislativas administrativas e convencionadas por meio das quais
o Estado determina, controla ou influencia o comportamento de agentes económicos
com o propósito de:
○ Evitar efeitos lesivos das atividades económicas sobre interesses socialmente
legítimos
○ Alcançar valores sociais relevantes, recorrendo a incentivos, prémios, induções,
restrições, fiscalizações, punições, benefícios fiscais
● Surge com o New Deal (1933-1938) para recuperar a economia norte-americana
● UE “importa” modelo das agências regulatórias através de uma visão tecnocrática;
Tribunal Europeu substitui o poder regulatório da Comissão; independência política
extrema sem accountability
Regulação em Portugal:
● Entra por via da UE; permanece a governamentalização proveniente do Estado Novo ou
é independente?

5. O processo de preparação de políticas publicas - actores e mecanismos;

6. Limites e oportunidades na formulação de políticas públicas;

7. Da administração pública à Governação Pública;

8. Ciclos eleitorais e políticas públicas;

9. Grupos de interesses e de pressão e políticas públicas;

10. O contexto multinível das políticas públicas - o caso da União Europeia;

União Europeia:
Governação multinível: tomada de decisão partilhada por atores em diferentes níveis (sub-
nacional, nacional e europeu); gestão comum (pooling) da soberania - significativa perda do
controlo por parte dos atores nacionais; arenas políticas interligadas, com escolhas políticas de
um nível dependentes de decisões tomadas nos outros níveis
Parlamentos nacionais na UE: 27 Estados-Membros; 39 Câmaras Parlamentares; outros
sistemas constitucionais, modelos de escrutínio, culturas institucionais
Governação, políticas públicas e parlamentos nacionais: atores diferentes (instituições da UE,
Governos, Parlamentos, atores regionais, grupos de interesse e de pressão, cidadãos);
legitimidades, poder, influência e objetivos diferentes; conceções nem sempre convergentes
das soluções políticas que integram determinada política pública

11. A execução e avaliação das políticas públicas;

12. Estudos de caso.

Causas da erosão da centralidade do Estado no processo de elaboração e execução de

políticas públicas:
● Descentralização - transferência de poderes de um órgão central para outros órgãos
políticos mais locais e com personalidade jurídica distinta
● Integração política - integração de Portugal na EU fez com que o país tivesse que
cumprir certos critérios económicos e regras políticas e sociais da comunidade europeia
● Globalização - provém do conceito de liberalização das trocas, abertura à concorrência
e afirmação do mercado, liberalização dos serviços públicos

Modelos analíticos para a análise e planeamento das políticas públicas

● Modelo racional: Elaboração de políticas públicas com base numa estratégia que
considera todas as opções e informação de forma a encontrar a melhor solução
possível; rejeita a intuição como fator central na tomada de decisões. Reformulado por
Simon (1957), renomeado Racionalismo Moderno - limitação da racionalidade poderia
ser minimizada pelo conhecimento racional,
● Modelo incremental: surge com revisão do trabalho de Simon por Charles Lindblom
(1990), concluindo que a tese de Simon raramente corresponde ao comportamento dos
decisores políticos, sendo que estes raramente criam políticas públicas de raiz,
ajustando políticas já existentes e adaptando-as à realidade através da intuição e know-
how.
● Modelo misto: propõe a elaboração de políticas públicas através de ambos os modelos
anteriores para políticas com diferentes caraterísticas. Para grandes medidas que
compreendem alterações estruturais e/ou inovações ao modelo em curso deve ser
utilizado o racionalismo moderno; para a tomada de decisões pontuais relativas a
políticas já existentes, deve ser utilizado o modelo incremental, nomeadamente em
 situações imprevisíveis e que requerem uma resposta imediata ou de curto-médio
prazo.

Governo:
● Natureza: um dos órgãos de soberania e tem funções de condução da política geral do
país e de órgão superior da administração pública, sendo responsável perante o
Presidente da República e a Assembleia da República
● Competência administrativa do Governo: garantir a execução das leis; assegurar o
funcionamento da Administração Pública; promover a satisfação das necessidades
coletivas. Poder de direção relativamente à administração direta; poder de supervisão
quanto à administração indireta; poder de tutela (controlo da legalidade) quanto à
administração autónoma
● Composição:
○ Primeiro-ministro: nomeado pelo Presidente da República, ouvidos os partidos
representados na AR e tendo em conta resultados eleitorais. Dirige a política
geral do Governo, coordena e orienta a ação de todos os Ministros.
○ Ministros: nomeados pelo Presidente, sob proposta do Primeiro-ministro.
Executam a política definida para os seus Ministérios, cabendo-lhes a respetiva
gestão administrativa.
○ Secretários e sub-secretários de Estado: nomeados pelo Presidente, sob
proposta do PM. Integram o Governo, mas não fazem parte do Conselho de
Ministros, podendo ser convocados para participar nas reuniões deste órgão.
Exercem competências delegadas sob orientação direta dos respetivos
Ministros, sendo responsáveis perante estes e o PM.
○ Conselho de Ministros: órgão colegial presidido pelo PM e constituído pelos
Vice-Primeiros-Ministros (se existirem) e pelos Ministros.

Papel das ideias:

● Definem a agenda; fontes primárias de mudança cujo reconhecimento explica-se por 3
novos recursos do policy-maker contemporâneo:
○ 1. eficiência como principal objetivo da política pública: após a 2ªGM, as políticas
redistributivas ocuparam um papel central nos países industrializados, enquanto
que as políticas de eficiência foram relegadas para o papel auxiliar de prover os
meios
○ 2. importância estratégica da credibilidade das políticas: credibilidade das
políticas públicas tornou-se debate público nos anos 70
○ 3. delegação das políticas públicas em instituições independentes: longa
tradição apenas nos EUA. Credibilidade e independência face aos grupos
atingidos. Estabilidade das políticas para além dos ciclos/mandatos eleitorais
Papel dos atores:
● Qual o espaço que cabe aos governos na definição e execução das políticas públicas?
○ Modelo pluralista: defende que o Estado reflete somente as pressões dos grupos
de interesse
 ○ Modelo elitista: defende que o Estado opta sempre por políticas definidas
exclusivamente por quem está no poder
○ Modelos estruturalistas e funcionalistas: defendem que o Estado defende
apenas os interesses de determinadas classes sociais
Papel das instituições:
● Novo institucionalismo enfatiza a importância crucial das instituições para a decisão,
formulação e implementação das políticas públicas
● Escolha racional questiona pressupostos: os interesses individuais agregados geram
ação coletiva e a ação coletiva produz bens coletivos
● Instituições moldam as definições dos decisores, mas a ação racional daqueles que
decidem não se restringe apenas ao atendimento dos seus auto-interesses. Ação
racional também depende das perceções subjetivas sobre as alternativas, as suas
consequências e avaliação dos seus possíveis resultados. Instituições podem mediar os
conflitos e as lutas de grupos entre si e orientar as políticas numa determinada direção

Políticas públicas sociais:

● Como categoria de políticas públicas: distinguem-se pela substância (finalidades,
objetivos, instrumentos) e pelo processo (natureza dos atores sociais e das suas formas
de atuação). Políticas sociais têm finalidade de promover e garantir o bem-estar social
através da consagração de direitos sociais e das condições necessárias à sua
realização na sociedade. Dependem do desempenho económico das sociedades e da
capacidade redistributiva que essa sociedade comporta - sustentabilidade económica
da realização dos direitos sociais (Welfare-State) (direitos-crédito)
● Europeização das Políticas Públicas Sociais: passa-se a integrar os défices de bem-
estar juntamente ao défice de rendimentos; além da pobreza há a exclusão social
● Problema Social: problemas sociais variam consoante contextos geográficos, históricos
ou socioeconómicos; problema social como risco de inibição ou inibição efetiva da
qualidade de vida ou de desenvolvimento
● Empreendedorismo Social: processo de implementação e desenvolvimento de ideias
inovadoras para responder a problemas comunitários, visando um fim social e
económico
● Inovação Social: ocorre quando o processo de empreendedorismo social é bem-
sucedido - gera-se uma nova resposta a um problema social que promove autonomia e
gera impacto social positivo, com utilização eficiente de recursos
● Objetivos: proteção de riscos sociais (direito de proteção social); redistribuição de
recursos (direito à saúde e educação); inclusão social
● Categorias: Sectoriais (ex. Habitação); Categoriais (ex. Juventude); Globais (ex.
Combate à pobreza)
● Categorias de PPS: gestão de riscos sociais; redistribuição de recursos (eficiência e
equidade); promoção da inclusão social

Reinvenção do Estado: David Osborne e Ted Gaebler, “Reinventing Government” (1992)

Guia para reforma administrativa norte-americana na era Clinton-Gore
10 princípios para transformar o Estado administração em Estado empresarial:
 1. Estado Catalisador - não executa, ordena
2. Estado Devolutivo - concede poderes às comunidades locais ao invés de prestar
serviços
3. Estado Competitivo - encoraja a competição em vez de monopólios
4. Estado Missionário - missão, não regras
5. Estado Resultados - financiar resultados, não fatores de produção
6. Estado Pro-cliente - orientação para as necessidades
7. Estado Empresarial - privilegia fontes de rendimento social sobre gestão de empresas
8. Estado Proativo - insiste na prevenção mais que na solução
9. Estado Descentralizador - descentraliza a favor da liderança participada
10. Estado de Mercado - mercado como instrumento preferencial da satisfação das
necessidades e resolução de problemas
Estado…:
● Orienta em vez de executar;
● Descentraliza e apela à participação;
● Destrói monopólios e incentiva à concorrência/competição;
● Financia e apoia mais os resultados do que propriamente fatores de produção;
● Foco no cliente…

Polity: sociedade política, conjunto de atores e instituições que integram o Estado

Politics: luta entre os atores
Policy: políticas enquanto ações tomadas de maneira coerente pelo Estado

Política: desenhadores e executores

Dirigentes/funcionários possuem conhecimento especializado sobre uma área específica não
acessível aos políticos nem aos restantes cidadãos. Consequência: burocratas controlam a
implementação das políticas públicas. “Bureau-shaping” de Dunleavy (1991).

Administração é um corpo neutral e imparcial que apenas executa?

● Weber
● Nova gestão pública
● Societário