Democracia Presidencialista

multipartidária: o caso do
Brasil
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ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO

Democracia Presidencialista multipartidária: o caso do Brasil*

Scott Mainwaring

Pesquisador do Helen Kellogg Institute for International Studies da Universidade de Notre

Dame

Vários analistas, nestes últimos anos, trataram dos problemas ou vantagens gerais dos
sistemas presidencialista e parlamentarista.1 Em vez de fazer isso com relação ao
presidencialismo, este artigo se concentra nos problemas engendrados por um subgrupo
de sistemas presidencialistas, a saber, os que têm um sistema partidário fragmentado. O
argumento deste artigo é o de que é difícil manter uma democracia presidencialista
multipartidária;2 focalizando o caso do Brasil, mostra que a combinação de
presidencialismo e um sistema multipartidário criou problemas para a estabilidade da
democracia nos períodos (mais) democráticos da história do país — 1946-64 e de 1985
até o presente. Em vista da evidência crescente de questões institucionais na América
Latina, do plebiscito sobre o sistema de governo que ocorrerá proximamente no Brasil em
particular, este é o momento especialmente adequado para enfrentar essas questões.

O argumento se desenvolve da seguinte forma. Diversas características do sistema

eleitoral contribuíram para a formação de um sistema multipartidário fragmentado em que
o partido do presidente quase nunca tem maioria no Congresso. A situação do
presidencialismo em minoria permanente leva facilmente a impasses entre o executivo e o
legislativo, que resultam em imobilismo político (Mainwaring, no prelo). Devido ao
calendário eleitoral rígido do sistema presidencialista, não existem meios institucionais
para lidar com essa situação de presidentes que não dispõem de sustentação estável no
Congresso.

O caráter extremamente frouxo dos partidos brasileiros exacerbou esse problema. Quando
os presidentes são populares, políticos de todas as colocações e matizes os apóiam, mas
quando perdem popularidade freqüentemente encontram dificuldade em encontrar apoio
até mesmo em seus próprios partidos. Defecções em períodos de adversidade tornam
difícil aos presidentes implementar medidas coerentes que poderiam redirecionar
substancialmente as políticas do governo — precisamente o que é necessário em tempos
de crise.

Os presidentes enfrentam essa situação valendo-se de uma variedade de práticas. Com

freqüência tentaram passar por cima dos partidos e do Congresso, de forma que seus
programas mais importantes não fossem ameaçados pelo imobilismo e pela inércia do
Congresso ou pelos objetivos clientelistas dos políticos. Percebendo que sua base de
sustentação em qualquer partido específico — incluindo o seu próprio — nunca é
inteiramente confiável, os presidentes muitas vezes tentam constituir coalizões
multipartidárias mediante a distribuição de patronagem Vários presidentes — Vargas,
Quadros e Goulart — tentaram mobilizar as massas como um meio para compensar a falta
de apoio institucional, mas agindo assim enfraqueceram ainda mais as instituições
políticas. Mesmo armados com essa panóplia de recursos, os chefes do executivo tiveram
dificuldade em governar como presidentes minoritários em um sistema partidário
fragmentado e dominado por partidos gelatinosos. Esse sistema institucional conduziu
quase todos os presidentes democraticamente eleitos ao fracasso. Levou um deles
(Vargas) ao suicídio, outro (Quadros) à renúncia apenas alguns meses depois de uma
arrasadora vitória eleitoral, incentivou outro (Goulart) a recorrer a ações erráticas que
contribuíram para o colapso da democracia e tornou possível a um presidente inepto e
impopular (Sarney) completar seu mandato a despeito de não dispor de condições
mínimas para enfrentar uma crise severa.3

Em suma, a combinação de presidencialismo, um sistema multipartidário fragmentado, e

partidos indisciplinados trouxe problemas preocupantes para o sistema político brasileiro.
Essa combinação contribui para a instabilidade da democracia e também para a fragilidade
crônica dos partidos políticos brasileiros.

À primeira vista, as dificuldades para tratar os períodos 1946-64 e 1985 em diante

conjuntamente parecem insuperáveis. No espaço de tempo que separa esses dois
períodos, a sociedade se tornou mais urbana, industrial e afluente; o eleitorado cresceu
muito e tornou-se mais escolarizado; as facilidades de comunicação e transportes
melhoraram enormemente. Além disso, a economia foi dinâmica ao longo da maior parte
do primeiro período e está estagnada desde 1985. Entretanto, em termos das estruturas
políticas — o sistema presidencialista de governo, o sistema eleitoral que promove a
fragmentação e o sistema multipatidário dominado por partidos frouxos — existem
importantes elementos de continuidade. A exceção notável a essa continuidade nas
estruturas políticas verificou-se durante breve experiência semi-presidencialista de
setembro de 1961 a janeiro de 1963. À parte isso, a principal diferença entre os dois
períodos democráticos no que se refere às instituições políticas foi a mudança no formato
das eleições presidenciais, que passou de um sistema de pluralidade em turno único para
um formato de maioria absoluta, com uma eleição decisiva entre os dois primeiros
colocados no caso de nenhum dos candidatos obter maioria absoluta no primeiro turno.
Essa mudança incentivou a proliferação de candidatos e, em conseqüência, exacerbou a
tendência na direção de um multipartidarismo fragmentado até mesmo no nível legislativo.
Mas não alterou radicalmente a dinâmica do sistema político.

PRESIDENTES EM MINORIA

Os presidentes com freqüência encontram dificuldade para assegurar sustentação estável

no Congresso devido à combinação entre um sistema partidário fragmentado com partidos
indisciplinados. Essa combinação tríplice tornou prováveis o conflito e o impasse entre o
executivo e o legislativo, se não permanente pelo menos durante períodos difíceis. O
ponto fundamental do problema é o de que, com exceção de Dutra, todos os presidentes
democraticamente eleitos no Brasil foram minoritários em termos de apoio no Congresso.

Os quadros 1 e 5 fornecem os resultados das eleições presidenciais e parlamentares dos

períodos 1945-64 e 1985-90. No nível presidencial somente Dutra obteve a maioria do
voto popular, mas Vargas e Quadros venceram com pluralidades folgadas e obtiveram
peno da metade dos votos. Antes de 1964 somente Kubitschek, que foi eleito em uma
disputa apertada, não conseguiu se aproximar da maioria e, ironicamente, sua presidência
foi a mais tranqüila de todas do regime 1945-64. O problema não era falta de apoio
popular inicial para os presidentes, e sim a ausência de apoio estável no Congresso. Este
problema não foi importante no período 1946-61, uma vez que Dutra contou com
sustentação majoritária no Congresso. Mas Vargas (1951-54), Quadros (1960-61), Goulart
(1961-64), Sarney (1985-90) e Collor (1990-92) foram presidentes minoritários e não
tiveram uma base estável de sustentação no Parlamento.

A última coluna do quadro 1 mostra a situação do partido do presidente. Deixando de lado

o anômalo período Dutra, quando os presidentes assumiram o governo seus partidos
tinham 16,8% (o PTB em 1951), 35% (o PSD em 1956), 21,5% (a UDN em 1961) e 20,2%
(o PTB em 1961) das cadeiras da Câmara dos Deputados e nenhum deles tinha maioria
no Senado. Para todos os efeitos, o partido real de Sarney quando ele assumiu a
presidência em 1985 era o PFL, que conquistou apenas cerca de 20% das cadeiras na
Câmara e 21% do Senado nas eleições de 1986. A maioria dos primeiros-ministros dos
países fora do Commonwealth provém de partidos que controlam uma minoria de cadeiras
no Parlamento, mas, como argumento mais adiante neste artigo, os sistemas
parlamentaristas são mais bem equipados para enfrentar essa situação.

Os resultados das eleições parlamentares de 1946 foram uma anomalia que não afetou a
tendência irresistível para o multipartidarismo fragmentado. Essa anomalia se deveu tanto
às circunstâncias históricas excepcionais que cercaram as eleições de 1945 como às
regras eleitorais que nelas foram adotadas. Elas ocorreram num contexto de acentuada
continuidade com o Estado Novo (Souza, 1976), o que propiciou ao recém-criado PSD,
que surgiu das entranhas do regime anterior, em uma posição privilegiada.

Além disso, os arranjos institucionais que permitiram ao PSD obter a maioria no

Congresso em 1945 foram subseqüentemente alterados. A lei eleitoral de 1945 dava ao
maior partido de cada Estado todas as sobras eleitorais na Câmara dos Deputados, um
sistema que favorecia muito o partido mais votado, na maioria dos Estados o PSD. Esse
método foi alterado em seguida às eleições parlamentares de 1945, de forma tal que as
sobras passaram a ser divididas segundo o método das médias maiores na distribuição
das sobras. Este é o mais proporcional de todos os métodos proporcionais (Lijphart, 1986),
de modo que tornou mais fácil aos pequenos partidos obter representação. Como ocorre
na maioria das democracias, em 1945 também não foram permitidas coalizões nas
eleições proporcionais, o que reduziu as perspectivas dos pequenos partidos. Em 1945,
finalmente, as eleições presidenciais e parlamentares ocorreram concomitantemente, e
eleições simultâneas tendem a produzir resultados melhores para o partido do presidente
do que eleições legislativas no decorrer do mandato. As eleições foram novamente
concomitantes em 1950, mas depois disso o presidente passou a ter um mandato de cinco
anos e o Congresso um mandato de quatro anos, de forma que as eleições só coincidiriam
a cada vinte anos.

As eleições de 1986 também foram anômalas em termos da divisão dos votos e cadeiras.
Duas circunstâncias favoreceram por demais o PMDB e limitaram a fragmentação do
sistema partidário.
Essas eleições foram as primeiras do novo período democrático, e o PMDB se beneficiou
de ter liderado a oposição partidária ao regime militar.

Além disso, a manipulação descarada da política econômica levou a um boom de curto

prazo, que foi seguido de uma queda terrível depois das eleições.

O quadro 6 mostra o alto grau de fragmentação na Câmara dos Deputados depois de

1950. Por volta de 1990, o Brasil tinha um dos sistemas partidários mais fragmentados do
mundo. O quadro 7 mostra o índice brasileiro de fragmentação em uma perspectiva
comparada. A natureza fragmentada do sistema partidário também pode ser percebida
no quadro 8, que apresenta dados comparativos sobre a porcentagem de cadeiras obtidas
pelos dois principais partidos em diversas democracias.

Diversas características do sistema eleitoral produziram um sistema partidário

fragmentado, o que por sua vez torna improvável que o partido do presidente possa obter
maioria no Congresso, sobretudo na Câmara. Nesta, o sistema de representação
proporcional com uma barreira baixa por estado, ausência de uma barreira nacional e
tamanho grande dos distritos eleitorais, ao mesmo tempo em que torna fácil a muitos
partidos obter cadeiras, dificulta que qualquer um deles obtenha maioria.5 Os partidos
podem constituir alianças nas eleições proporcionais, de tal forma que um partido pequeno
tem como ganhar um assento na Câmara com uma porcentagem infinitesimal dos votos. O
método das médias maiores na distribuição das sobras tornou fácil aos pequenos partidos
obter representação. Após 1950, o fato de que as eleições presidenciais e parlamentares
deixaram de ser simultâneas também promoveu a fragmentação das cadeiras
congressionais.

Ainda que isso não tenha afetado a fragmentação partidária ou contribuído para aumentar
a probabilidade de que o partido do presidente fosse minoritário, um outro arranjo
institucional veio aumentar a probabilidade de conflito executivo/legislativo. Trata-se da
sobre-representação extrema dos estados menos populosos no Congresso (Soares,
1973), em contraste com o formato "um cidadão, um voto" das eleições presidenciais. Em
conseqüência, o Congresso tem uma base social distinta da do presidente, intensificando-
se a tendência de conflito entre o legislativo e o executivo (Furtado, 1965).

A situação minoritária do partido do presidente com freqüência resultou em dificuldade e

impasses na relação entre o executivo e a legislatura. Por impasse executivo/legislativo
entendo a situação em que ambos se encontram prolongadamente em um beco sem saída
com relação a alguns problemas fundamentais; e o presidente se vê em dificuldade para
fazer valer sua agenda no Congresso. O imobilismo do executivo ocorre quando o
presidente se torna incapaz de agir eficazmente devido a um impasse executivo/legislativo.
Nem todos os impasses desse tipo resultam em imobilismo, uma vez que o presidente
ainda pode ser capaz de levar adiante os objetivos de suas políticas por fora do
Congresso.

Este não é o momento para um exame detalhado das relações executivo/legislativo nos
períodos de democracia no Brasil. Já se escreveu o suficiente sobre isso para tornar
evidente a freqüência dos impasses e do imobilismo executivo/legislativo (Abranches,
1973; D'Araújo, 1982; Franco, 1976; Hippólito, 1985; Santos, 1986). Aqui basta um breve
resumo.

Imobilismo do executivo e impasse do executivo/legislativo não constituíram uma questão

importante na administração Dutra, em parte porque sua agenda política era relativamente
modesta,.em parte porque o PSD detinha maioria absoluta. Mas os problemas começaram
a emergir durante o governo Vargas. Com o PTB se dividindo em algumas questões vitais,
o PSD se mexendo muito pouco para dar sustentação a Vargas no Congresso e aUDN
fazendo todo o possível para bloquear as iniciativas de Vargas, o presidente se viu em
apuros com seu programa no Congresso (Hippólito, 1985:90-103). Atritos sérios entre o
presidente e os partidos irromperam em 1954, quando Vargas, não dispondo de apoio no
Congresso e encurralado pela UDN, suicidou-se. O PSD acompanhou os eventos como
espectador, nada fazendo para salvar Vargas, e mesmo o PTB não saiu em sua defesa.
D'Araújo (1982: 125, 128) observa que Vargas não estava imobilizado por falta de
sustentação no Congresso, mas mesmo assim concluiu que a crise de 1954 deve ser em
parte analisada à luz dos difíceis conflitos que emergem entre o executivo e o legislativo
em uma democracia presidencialista multipartidária.

Kubitschek também conseguiu evitar o imobilismo do executivo e teve mais sorte ou

habilidade do que Vargas para lidar com as relações executivo/legislativo. Dentre todos os
presidentes democráticos do período pós-1950, Kubitschek foi o único a desfrutar de
sustentação estável no Congresso, baseada na. aliança PSD-PTB e com apoio freqüente
também por parte de outros partidos (Carvalho, 1977; Santos, 1968: 88-92). A despeito
disso, no final do seu mandato Kubitschek não mais contava com essa sustentação
estável e não conseguiu realizar uma reforma administrativa de largo alcance, devido à
resistência do Congresso. Convencido de que o desenvolvimento econômico do país
exigia uma burocracia eficiente, Kubitschek, como Vargas antes dele, pressionou por uma
reforma administrativa ampla. Ao longo de décadas, segundo o ponto de vista dominante
na época (Jaguaribe, 1958), a burocracia existira mais para servir à clientela do que para
prover serviços públicos. Nos anos trinta, Vargas havia dado o impulso inicial para a
criação de uma burocracia mais eficiente, mas esses esforços foram incipientes e de todo
modo foram em parte solapados pela patronagem generosa de Dutra e do Congresso.
Tanto Vargas como Kubitschek pressionaram por reformas que fortaleceriam o sistema
meritocrático e que protegeriam as agências estatais de pressões dientelistas, mas foram
derrotados por um Congresso sem nenhuma vontade de abrir mão dos privilégios de
patronagem. Somente em fevereiro de 1957, depois de quatro anos, o projeto de lei
propondo a reforma administrativa pôde chegar ao plenário da casa e foi afinal rejeitado
(Lafer, 1970; 73-112; Daland, 1967).

Com Jânio Quadros, o impasse executivo/legislativo começou a se converter em

imobilismo. Ainda que os planos de Quadros não fossem bloqueados, ele se sentiu
frustrado pelas dificuldades de trabalhar com o Congresso. Foi incapaz de ganhar o
mandato poderoso que almejava e em conseqüência renunciou em 25 de agosto de 1961,
alegando que forças ocultas maléficas o impediam de realizar o que queria. Tanto amigos
como adversários do presidente se recusaram a engolir essa estória e em vez disso
atribuíram a renúncia ao desejo de Quadros de governar sem os controles e contrapesos
institucionais que o Congresso criara (Carli, 1962). Quadros afirmara freqüentemente ser
impossível governar com o Congresso, e sua renúncia teve a intenção de despertar um
fervoroso apoio popular que resultaria no fortalecimento do poder do executivo à custa do
Congresso.

Alguém mais flexível do que Quadros poderia ter constituído coalizões no Congresso e
teria aceito as derrotas quando viessem. Nesse sentido, sua frustração e renúncia não
foram preordenadas, e sim representaram a ação inconseqüente de uma pessoa
imprevisível e intempestiva. Mas o sistema político mais amplo facilmente levava a
impasses executivo/legislativo e encorajava atitudes anti-Congresso e antipartidos por
parte dos presidentes.
Preocupados com as inclinações esquerdistas de Goulart, os militares quase vetaram sua
posse na presidência e insistiram na limitação dos poderes presidenciais. O Congresso
deu seu assentimento a isso e votou uma emenda constitucional que instituiu um sistema
semi-presidencialista em setembro de 1961. Frustrado pelos limites impostos
por esse sistema, Goulart fez pressão e conseguiu a convocação de um plebiscito que
restabeleceu as prerrogativas presidenciais plenas em janeiro de 1963.

Goulart também acabou isolado, sem uma base sólida no Congresso. Este bloqueou ou
deixou de aprovar muitas das medidas reformistas, e o executivo ficou cada vez mais
imobilizado (Flynn, 1978: 250-276). A aliança PTB/PSD foi uma coluna fundamental do
regime de 1945-64, mas os políticos conservadores do PSD se alarmaram quando Goulart
inclinou-se para a esquerda. Eles se recusaram a apoiar as iniciativas do presidente, o que
levou políticas-chave, das quais a reforma agrária é o caso mais notório, ao impasse. A
tentativa de Goulart de assegurar a nomeação de San Tiago Dantas como primeiro-
ministro em 1962 e seu pedido de aprovação de estado de sítio em outubro de 1963 foram
igualmente vetados pelo Congresso. O estilo errático, a ação hesitante e o fracasso de
Goulart em construir um apoio institucional trabalhando com o Congresso e com os
partidos exacerbou a situação. Goulart respondeu à situação com medidas ad hoc e com
improvisação, mas mesmo assim não conseguiu superar a paralisia do executivo. A
sensação de imobilismo o importunou tanto quanto importunara a Quadros antes. Celso
Furtado (1965:158), um dos ministros de Goulart, exprimiu o ponto de vista dos que se
encontravam no topo do processo decisório: "Quaisquer tentativas de legislação concebida
para relaxar a camisa de força institucional que preserva o sistema vigente de poder ou
para alterar a distribuição de renda são anuladas pelas comissões do Congresso".

A liderança fraca de Goulart contribuiu para a paralisia do executivo, mas esta também
resultou da difícil situação de um presidente que não dispunha de uma maioria estável no
Congresso. Como mostrou Santos (1986), o apoio congressional tornou-se muito instável
durante o governo Goulart. Santos (1986: 37-58) argumenta que a paralisia decisória
resultante foi o fator central para o colapso da democracia em 1964. A paralisia decisória
refletiu-se em uma redução no número de leis aprovadas pelo Congresso (Santos, 1986:
44).

Sarney também enfrentou uma erosão dramática de sua base parlamentar de sustentação
no final do mandato. Depois de uma série de derrotas do governo no Congresso em 1989,
um membro da comitiva fiel de Sarney admitiu: "Isto é o fim. Sempre que há uma votação
secreta, o governo só controla 31 votos (de 570) ".6 Contudo, devido à rigidez do sistema
presidencialista, não há como substituir um presidente inepto e paralisado pelo imobilismo.

Quando surgem impasses entre o executivo e o Congresso, os presidentes com

freqüência respondem a isso fazendo mudanças no ministério para fortalecer sua base de
sustentação. O quadro 9 fornece informações sobre as nomeações para o ministério entre
1946 e 1964, salientando a elevada rotatividade. O crescimento rápido na rotatividade
ministerial nos anos Goulart refletia a erosão da estabilidade política.

PRERROGATIVAS E LIMITES

A falta de sustentação parlamentar de base partidária cria problemas delicados para os

presidentes. Para implementar suas agendas, eles precisam ou bem de um amplo apoio
suprapartidário ou então de dobrar o Congresso. Nessas condições, os presidentes
freqüentemente se vêem em dificuldades para implementar suas políticas. Para entender
porque isso ocorre, é necessário examinar brevemente as prerrogativas e os limites
constitucionais da presidência.
À primeira vista, tanto a Constituição de 1946 quanto a de 1988 parecem ter atribuído
poderes formidáveis aos presidentes. No âmbito legislativo, os presidentes brasileiros têm
prerrogativas constitucionais mais amplas do que os presidentes norte-americanos. De
fato, Shugart e Carey (no prelo) mostram que, comparativamente, a presidência brasileira
é desde 1988 particularmente poderosa em termos das prerrogativas constitucionais na
arena legislativa, e nisso a Constituição de 1988 é semelhante à de 1946. Ambas
permitem ao presidente vetar partes de uma lei, em contraste com a Constituição norte-
americana, que exige do presidente a aprovação ou veto à lei como um todo. O veto
parcial confere aos presidentes brasileiros uma grande capacidade de moldar o processo
legislativo. A Constituição de 1946 estabelecia uma maioria de dois terços em sessão
conjunta do Congresso para a derrubada de um veto parcial, enquanto a de 1988 reduziu
o controle presidencial prescrevendo somente uma maioria simples para a derrubada do
veto.

As Constituições de 1946 e de 1988 conferiram ao presidente o direito de iniciativa

legislativa; nos Estados Unidos, esta é uma prerrogativa exclusiva do Congresso. As duas
constituições brasileiras deram ao presidente o direito exclusivo de propor legislação sobre
certas questões. A Constituição de 1988, por exemplo, atribuiu aos presidentes
prerrogativas exclusivas de proposição legislativa sobre o tamanho das Forças Armadas;
sobre a criação de empregos, funções ou aumentos salariais em partes do setor público;
acerca da organização administrativa e judiciária, das questões orçamentárias e dos
funcionários públicos nos territórios federais do país; e a que se relaciona a uma variedade
de outros âmbitos específicos. Ambas as constituições garantiram poderes de decreto aos
presidentes, permitindo-lhes implementar determinadas medidas sem a aprovação do
Congresso. A Constituição de 1988 permite ao presidente adotar medidas provisórias, que
lhe tornam possível implementar medidas com força de lei por um período de 30 dias sem
aprovação no Congresso. O presidente brasileiro, finalmente, tem prerrogativas maiores
no processo orçamentário do que o norte-americano. No Brasil o presidente prepara o
orçamento anual, e o Congresso sofre certas restrições sobre os tipos de emendas que
pode propor. O Congresso, por exemplo, não pode incluir programas ou projetos que não
estejam previstos no orçamento do presidente nem pode autorizar gastos que excederiam
os recursos orçamentários.

O único processo legislativo em que o presidente brasileiro é constitucionalmente mais

fraco do que o norte-americano diz respeito ao veto total. Para derrubar o veto do
presidente a uma lei nos Estados Unidos, o Congresso precisa de uma maioria de 2/3 nas
duas casas. Pela Constituição brasileira de 1988, basta uma maioria em sessão conjunta
do Congresso para derrubar o veto a uma lei. Assim, em vez de maiorias qualificadas (de
2/3), uma maioria absoluta faz o serviço. Pela Constituição de 1946, a derrubada do veto
requeria uma maioria de 2/3, mas outra vez em sessão conjunta do Congresso, o que
tornava essa derrubada formalmente mais fácil do que nos Estados Unidos.

No que se refere à nomeação e demissão de membros do ministério, as prerrogativas

constitucionais dos presidentes do Brasil e dos Estados Unidos são similares — a única
diferença significativa é a de que no Brasil as nomeações não estão sujeitas à aprovação
pelo Senado. Ambas as constituições democráticas atribuíram ao presidente brasileiro
ampla autoridade constitucional para intervir nos governos estaduais em circunstâncias
excepcionais, e o presidente pode ainda decretar estado de sítio com a aprovação do
Congresso. Tudo isso confere poderes excepcionais ao presidente, poderes
potencialmente passíveis de imensa ampliação.

Apesar dessas prerrogativas constitucionais formidáveis, os presidentes precisam de

sustentação parlamentar para aprovar a legislação ordinária, o que é um componente
importante da governação, a não ser que o Congresso consinta em outros mecanismos
que permitam ao presidente ignorar a legislatura. As duas constituições restringiram a
prerrogativa presidencial de decreto a medidas que capacitam o presidente a executar
fielmente as leis. Não se concebem os decretos como legislação e sim como
regulamentação e administração dentro dos parâmetros estabelecidos pela legislação
ordinária. As "medidas provisórias" estabelecidas pela Constituição de 1988 deveriam ser
utilizadas somente em casos de relevância e urgência e elas só têm validade por trinta
dias, a não ser que sejam aprovadas pelo Congresso. O presidente Collor fez um uso
muito maior das medidas provisórias do que era previsto de forma clara, e ao fazê-lo
transformou o mecanismo em meio para assegurar uma presidência imperial, mas isso
não sem conseqüências deletérias para a construção institucional. Mais ainda, ele logo se
deu conta que tentar governar como um presidente imperial sem sustentação parlamentar
tinha custos elevados.

Em circunstâncias normais, dessa forma, os presidentes precisam de leis para governar, e

para aprovar leis eles precisam de apoio no Congresso. Tem sido difícil aos presidentes
superar a oposição do Parlamento e governar efetivamente quando sua popularidade se
dissipa. Esta é a razão pela qual a falta de sustentação estável no Congresso traz
problemas para uma governação efetiva. E é por isso que os presidentes encontram
dificuldades para implementar suas agendas, a despeito dos poderes aparentemente
formidáveis de que estão investidos.

Há mais de trinta anos, quando a legislatura era mais submissa do que hoje, Trigueiro
(1959) publicou um artigo em que chamava a atenção para esse problema. Observou que
a Constituição de 1891 atribuiu ao presidente uma autoridade legislativa fraca, mas uma
vez que de fato só havia um partido7, dominado pelo presidente, era este que controlava o
processo legislativo. Inversamente, notou ainda Trigueiro, apesar das prerrogativas
legislativas amplas asseguradas pela Constituição de 1946, os presidentes se viam às
vezes acuados. O problema se tornou mais agudo depois que esse artigo perceptivo foi
publicado, conforme cresceu a fragmentação do sistema partidário e a polarização se
tornou uma característica definidora da competição partidária no Brasil (Santos, 1986). Os
presidentes exerciam um controle maior sobre o processo legislativo durante a Primeira
República (1880-1930) do que no período 1946-64, ainda que a Carta de 1946 lhes
assegurasse prerrogativas legislativas bem mais amplas. Isso sugere que a despeito da
importância que possam ter as prerrogativas constitucionais de presidentes e parlamentos,
a natureza do sistema partidário e dos partidos faz uma enorme diferença acerca de como
o presidencialismo funciona — ou não.

PARTIDOS FROUXOS, PRESIDENCIALISMO E INSTABILIDADE INSTITUCIONAL

À situação de permanente minoria dos partidos dos presidentes, é preciso acrescentar a

natureza indisciplinada dos partidos brasileiros. Os presidentes não podem contar com o
apoio nem mesmo de seus próprios partidos e muito menos ainda com o apoio dos demais
partidos que os ajudaram a se eleger.

Os partidos brasileiros, nos dois períodos democráticos, foram indisciplinados e incapazes

de oferecer uma base de sustentação estável para os presidentes. Dissidências estaduais
e defecções de políticos individuais têm sido toleradas pelos partidos, incapazes que são
de impor uma disciplina centralizada. Inúmeros estudos sobre o regime de 1945-64
sublinharam a autonomia de organizações de nível estadual vis-à-vis tanto ao Estado
como às organizações partidárias nacionais (Petersen, 1962: 188-207; Lima, 1983;
Hippólito, 1985: 119-133; L.L. Oliveira, 1973; Benevides, 1981: 160-171). Como observou
Petersen (1962: 202), "se há conflito entre a orientação partidária nacional e o interesse
regional ou pessoal, o líder individual normalmente colocará o último na frente". 8 As
organizações partidárias estaduais eram tão importantes que o PSD tinha uma estrutura
federativa; sua executiva nacional era formada pelos presidentes das executivas
estaduais. Houve vezes em que as lideranças do PSD de alguns estados apoiaram
abertamente o candidato presidencial de um partido da oposição. Em 1955, por exemplo, a
liderança partidária dos estados de Pernambuco e do Rio Grande do Sul decidiram apoiar
Juarez Távora, candidato da aliança PDC/UDN, contra Juscelino Kubitschek do PSD. As
enormes variações interestaduais nas coalizões eleitorais também revelam a autonomia
das organizações de nível estadual: um aliado em um estado era com freqüência o
adversário em outro (I.R. de Oliveira, 1973; Soares, 1964; Lima, 1983).
Ainda que algumas características da política brasileira tenham mudado desde 1964, a
importância da política local e estadual para determinar como os políticos e os partidos
agem permaneceu inalterada (Hagopian, 1986; Sarles, 1982). Nos partidos de tipo catch-
all que ainda dominam a competição eleitoral, os políticos se voltam primeiro e acima de
tudo para interesses locais e estaduais, de certa forma como também ocorre nos Estados
Unidos (Mayhew, 1974).

A autonomia de políticos individuais de votar como bem entendem se reflete na reduzida

informação disponível sobre a coesão partidária no Congresso, como Santos (1986: 92-
109) mostrou para o período 1946-64. A ausência de disciplina partidária continuou sendo
uma característica saliente dos principais partidos de 1985 para cá. O quadro 10 fornece
informações sobre as votações nominais nas questões mais importantes do Congresso
Constituinte de 1987-88. O PT e o PDT revelaram níveis elevados de coesão partidária,
mas os outros partidos sofreram divisões internas, o que resultou em grandes defecções
do PMDB e do PFL em 1988.

A autonomia dos políticos em relação aos partidos também fica patente na prática usual,
tanto em 1945-64 como de 1985 para cá, de mudar de partido. Os políticos muitas vezes
mudam de partido quando não conseguem ser indicados candidatos para posições mais
elevadas (o governo do estado ou a senatoria). Às vezes eles concorrem por um partido
pequeno, no qual é muito mais fácil ganhar espaço e que em alguns casos torna possível
ao candidato ganhar uma cadeira com uma votação baixa, para logo após as eleições
voltarem ao seu partido original. Eles também podem mudar a filiação partidária para
aderir ao partido do governador, aumentando assim o acesso a oportunidades de
patronagem. Essa ausência de coesão partidária é acentuada pela instabilidade da
sustentação ao presidente e reforçada pela disposição dos presidentes de adotarem
medidas ad hoc, passarem por cima do Congresso e fazerem apelos populistas ao povo
como uma forma de criar pressão sobre os congressistas.

Os presidentes têm uma arma poderosa para manter na linha os membros de seu próprio
partido, a saber, os recursos de patronagem que permitem aos políticos distribuir
benfeitorias em seus redutos eleitorais. Mas a situação do presidente em seu próprio
partido é enfraquecida por seu esforço em se distanciar deste e por seu status de "canoa
furada". Na vigência de uma regra de não-reeleiçao, os presidentes adquirem
esse status no mesmo dia em que assumem o governo (Coppedge, 1988). Sobretudo
quando se aproximam do final de seus mandatos ou em períodos de austeridade fiscal,
eles têm dificuldades em manter o controle sobre seus partidos.

Durante as administrações Vargas, Goulart e Sarney os principais partidos não

conseguiram definir suas posições vis-à-vis ao governo. Eles nem apoiavam nem se
opunham ao governo; ao invés de fazerem uma das duas coisas, optaram por uma
posição ambígua e deixaram a escolha de apoiar o governo por conta dos políticos
individualmente.

Nenhum dos principais partidos, incluindo o PTB, apoiou claramente o governo Vargas e
tampouco qualquer um deles, excetuando a UDN, fez oposição aberta a esse governo. O
PSD dominou o ministério Vargas, mas o partido manteve uma atitude dúbia em relação
ao presidente, nem o apoiando nem se opondo a ele (Hippólito, 1985: 103). Os partidos
eram tão ambivalentes em relação a Vargas quanto este em relação àqueles. D'Araújo
(1982) argumenta que a crise do governo Vargas foi em grande medida um produto das
tendências supra-partidárias do presidente e da correspondente ausência de apoio
institucional. A despeito de ter incluído representantes de todos os principais partidos em
seu ministério, Vargas não podia se fiar em nenhum deles para obter apoio no Congresso.
Com o passar do tempo, a carência de Vargas de apoio institucional levou à crise que
culminou em seu suicídio.

No governo Quadros, a UDN, o PSD e o PTB se dividiram, com algumas facções de cada
um dos partidos apoiando o presidente e outras fazendo oposição a ele.9 A UDN
predominou no ministério, mas boa parte do partido começou a se opor a Quadros por
conta da abertura de sua política externa a Cuba. O PTB, que havia se oposto ao
presidente na campanha, passou a apoiá-lo devido a sua política externa independente.
Não havia um grande partido de oposição no Congresso — uma situação que também
ocorreu nos primeiros anos dos governos Sarney e Dutra.

No breve interregno do governo Quadros, todos os três principais partidos já estavam

faccionados, tornando tudo mais complicado para o estabelecimento das bases de um
apoio institucional sólido (Franco, 1976: 103-116; Ramos, 1961: 21-95). O PTB em geral
era o mais progressista dos principais partidos, e uma de suas facções tornou-se mais
radical em inícios dos anos sessenta. Mesmo assim o partido tinha alguns representantes
conservadores e em alguns estados estes dominaram o partido (Benevides, 1989). A UDN
estava dividida em uma ala moderada, liderada pelo senador Afonso Arinos de Melo
Franco e pelo governador Magalhães, e uma direita intransigente comandada por Carlos
Lacerda (Benevides, 1981; Picaluga, 1980). O PSD em geral era um partido de centro-
direita, mas nos anos cinqüenta surgiu uma facção mais progressista, conhecida como
"Ala Moça". Apesar de ser um grupo pequeno — entre 7 e 9 deputados —, conquistou
uma posição forte dentro do partido e o levou a assumir pontos de vista mais
progressistas. Durante o período Goulart, finalmente, uma dissidência nova e mais séria
surgiu quando os conservadores dos outros dois mais importantes partidos se aliaram à
UDN contra o governo (Hippólito, 1985: 213-247; L. L. Oliveira, 1973). O facciosismo nos
principais partidos contribuiu, para a crise do sistema partidário (Ramos, 1961: 21-95).

Os partidos começaram a ser eclipsados por duas frentes suprapartidárias, o bloco

reformista da Frente Parlamentar Nacionalista e o conservador da Aliança Parlamentar
Democrática. Como uma notável evidência da crise do sistema partidário e das divisões
nos partidos, a Aliança Parlamentar Democrática incluía membros da UDN (41), PSD (32),
PSP (5), PDC (4), PL (4), PRP (3), PR (2) e PTB (1).

No governo Goulart a UDN passou para a oposição, mas uma facção minoritária do partido
deu apoio à parte do programa nacionalista de Goulart. O PSD se dividiu profundamente e
enquanto algumas facções apoiavam outras faziam oposição a Goulart (Hippólito, 1985:
235-236). Somente em 10 de março de 1964, três semanas antes do golpe, o PSD
finalmente conseguiu chegar a uma decisão, optando por uma ruptura oficial com o
governo. O próprio partido do presidente estava dividido, na medida em que facções
radicalizadas dele, lideradas por Leonel Brizola, consideravam o presidente
excessivamente medroso.

Uma situação similar ocorreu com Sarney, que procurou assegurar para si o máximo de
autonomia em relação aos partidos, que por sua vez mantiveram a atitude ambígua que
caracterizara as relações entre presidentes e partidos no regime 1945-64. Quando Sarney
era imensamente popular devido ao sucesso do Plano Cruzado, o PMDB e o PFL
bajulavam o presidente. Com o fracasso do Plano Cruzado, no entanto, os dois partidos
dividiram-se profundamente em suas relações com o governo. Os setores progressistas do
PMDB tentaram seguidamente empurrar o partido a se definir com respeito ao governo,
mas se defrontaram com uma resistência invencível. Os setores conservadores e
clientelistas continuaram a apoiar o governo, mas, em meados de 1988, 40 deputados
romperam com o PMDB e constituíram um novo partido, o PSDB. Mesmo entre os que
permaneceram no PMDB o cisma era profundo. No PFL, Marco Marciel liderou o grupo
dissidente que rompeu com o governo, enquanto o partido em sua maior parte continuava
a apoiá-lo. Durante o Congresso Constituinte de 1987-88, mais uma vez blocos
suprapartidários eclipsaram os partidos como forma de organizar os debates
parlamentares.
As relações frouxas entre presidentes e partidos tornou a política mais ad hoc, mais
personalista e menos institucionalizada no Brasil. Isso também alimenta a possibilidade de
impasse e imobilismo institucionais.10 Quando os presidentes são populares, em geral
dominam seus partidos,11 e os partidos e os políticos se identificam com o governo para
desfrutar das vantagens do prestígio governamental e para aumentar seu próprio acesso à
patronagem. Quando um presidente é impopular, muitos políticos de seu próprio partido se
distanciam dele. Fazer isso não é só uma forma de evitar as repercussões negativas de se
identificar com um presidente "canoa furada"; é também uma forma que políticos
ambiciosos encontraram para tentar se projetar mais em nível nacional: eles podem se
tornar líderes de uma facção dissidente do partido. A principal cola (às vezes muito
poderosa) que mantém a sustentação do presidente unida é a patronagem — e isso ajuda
a explicar a utilização generalizada da política de patronagem.

Quando tentam controlar a patronagem e o clientelismo, não importa quão necessário isso
possa ser, os presidentes provavelmente serão abandonados. Essa situação tem
conseqüências deletérias para a elaboração de políticas públicas. Os presidentes muitas
vezes adiam reformas impopulares, percebendo que falta o apoio para implementá-las.
Reformas necessárias mas impopulares, em conseqüência, são adiadas — algumas vezes
indefinidamente. Reformas impopulares são adiadas em todos os sistemas políticos mas,
se meu argumento é correto, este problema é particularmente agudo em sistema
presidencialistas multipartidários.

Os presidentes necessitam procurar apoio em outros partidos, uma vez que o seu próprio
não controla uma maioria que poderia assegurar a aprovação das leis mais importantes.
Por que os partidos são extremamente frouxos, os presidentes podem tentar conquistar
uma base de sustentação comprando individualmente o apoio de políticos de partidos de
oposição. Isso é feito oferecendo-se posições de controle de patronagem e de recursos
estatais a deputados, senadores e governadores (que controlam os orçamentos dos
estados e alguns recursos federais) que dão apoio ao presidente. Inversamente,
presidentes e ministros privam parlamentares e governadores que se lhes opõem de tais
posições e recursos. Essa é uma prática muito comum no Brasil, assim como no Equador
(Conaghan, 1992).

Semelhante forma de constituir uma maioria é o oposto do que ocorre em um sistema

parlamentarista, como certa vez observou o deputado Raul Pilla, o principal expoente
brasileiro do parlamentarismo no período 1946-64. Pilla escreveu que "para evitar a
paralisia governamental, o presidente da República, eleito por uma minoria do eleitorado e
minoritário no Congresso, precisa ganhar o apoio do maior partido de oposição. Ao invés
de uma maioria constituir o governo (como nos sistemas parlamentaristas), o governo
constitui e molda a maioria necessária, apoiando-se na força que acumula por meio de sua
situação inexpugnável" (Franco e Pilla, 1956: 348). Os esforços de presidentes,
governadores e prefeitos para conquistar a lealdade de membros de partidos de oposição
ajuda a explicar a freqüência da mudança de partido no Brasil. Uma vez que muitos
parlamentares dependem de recursos clientelistas para se reeleger, a mudança de
partidos é um instrumento poderoso para obtê-los.

A política de patronagem existe em todos os sistemas políticos, mas a ubiqüidade dessas

práticas no Brasil é distintiva. Pode-se perceber como essas manobras são efetivas pelas
freqüência com que os políticos mudam de partidos para estar ao lado de quem quer que
ocupe o poder executivo. Infelizmente em casos extremos, como nos anos Sarney, ainda
que o presidente consiga obter uma maioria temporária, os efeitos sobre a construção
institucional, a moralidade pública e a legitimidade são perniciosos.

PRESIDENTES CONTRA PARTIDOS

As dificuldades para estabelecer uma base sólida de sustentação no Congresso ajudam a

explicar por que inúmeros presidentes parecem inclinados a agir contra os partidos ao
invés de agir pelos canais partidários. Na situação de governo minoritário — e a maioria
parte das democracias presidencialistas têm governos minoritários na maior parte do
tempo — os presidentes freqüentemente têm dificuldades para passar sua agenda pelo
Congresso e para se apoiar em canais partidários. Os presidentes brasileiros, por sua vez,
desenvolveram uma tradição supra e antipartidária. Essa tradição pode ser entendida
como uma resposta "racional" dos presidentes aos dilemas que enfrentam mas contribuiu
para a fragilidade secular dos partidos políticos no Brasil.

Em inúmeros sistemas presidencialistas, indivíduos muito conhecidos e populares podem

chegar à presidência sem que tenham construído suas carreiras em organizações
partidárias. Desse ponto de vista o caso brasileiro é extremo, apresentando um grande
número de candidatos presidenciais dos principais partidos e de presidentes que são
supra ou antipartidários. Ainda que existam diferenças de um presidente para outro, o caso
brasileiro é excepcional pela freqüência com que os presidentes têm sido recrutados fora e
acima dos canais partidários, adotam discursos e se envolvem em ações de natureza
antipartidária.

Os partidos do período 1945-64, formalmente, controlavam a indicação de candidaturas

presidenciais; as organizações partidárias nacionais faziam as escolhas concernentes à
seleção presidencial. Não existiam mecanismos similares às primárias nos Estados
Unidos, em que os aspirantes à presidência podem apelar ao voto popular por cima das
organizações partidárias (Ceaser, 1979). Mas na prática as organizações partidárias eram
ofuscadas por personalidades. Para melhorar suas possibilidades de vitória, os partidos
muitas vezes concorriam com candidatos que não haviam feito suas carreiras políticas por
meio deles. Os principais partidos concorreram inúmeras vezes tendo militares como
candidatos presidenciais ou então políticos de notável orientação antipartidária. Os
candidatos presidenciais e presidentes prestavam pouca ou nenhuma atenção aos
programas partidários.

O número de líderes militares que concorreram à presidência entre 1945 e 1960 ilustra o
recrutamento extensivo de indivíduos que não tinham filiação partidária anterior ou
experiência em cargos públicos. Em cada uma das quatro eleições presidenciais, um dos
dois candidatos mais votados era oficial de carreira que não tinha envolvimento anterior
com partidos. É difícil encontrar outras democracias em que líderes militares dominaram
dessa forma as candidaturas presidenciais.

As personalidades dos candidatos freqüentemente ofuscaram a força do partido nas

eleições presidenciais. O sucesso de Vargas e Quadros mostra o grau em que vínculos
fortes com partidos eram supérfluos — e talvez até mesmo prejudiciais — para um político
chegar ao executivo.

Suas vitórias representaram um triunfo do carisma pessoal sobre as organizações

partidárias. Em 1950, o PTB de Vargas, que tinha somente 16,8% das cadeiras no
Congresso, se opôs aos dois maiores partidos — e mesmo assim ele obteve uma fácil
vitória. A eleição de Quadros demonstrou uma vez mais que um indivíduo popular podia
confrontar os principais partidos e vencer. Enfrentando a oposição do PSD, do PTB e de
uma legião de partidos menores, Quadros mesmo assim obteve uma esmagadora vitória,
atingindo 48% dos votos. A importância decisiva de personalidades sobre os partidos —
pelo menos para os cargos executivos — manifestou-se ainda no grande número de votos
cruzados, o que é exemplificado pelo fato de que João Goulart, candidato pelo PTB,
conseguiu habilmente vencer as eleições para a vice-presidência. O quadro 1 mostra que
Vargas e Quadros derrotaram coalizões cuja sustentação partidária na Câmara dos
Deputados era consideravelmente mais forte do que seus competidores.

Os presidentes e os candidatos presidenciais em geral desprezavam seus vínculos

partidários visando obter tanta autonomia quanto possível. As campanhas enfatizavam
personalidades e não questões públicas, e apoiavam-se mais em ligações pessoais do
que em organizações partidárias (Dubnic, 1968). Os candidatos, para se eleger,
precisavam do apoio de uma ampla parcela da população, de modo que uma identificação
forte com um único partido podia ser uma deficiência.

Inúmeros dos principais candidatos presidenciais, incluindo quatro que se elegeram —

Dutra, Vargas, Quadros e Collor —, tinham vínculos fracos com seus partidos e eram
conhecidos como políticos de inclinação antipartido. Dutra não tinha experiência prévia
com partidos, a não ser por tê-los reprimido como um oficial militar de carreira que serviu
fielmente o Estado Novo. Em sua jornada inicial como ditador, Vargas abolira todos os
partidos e dissolvera o Congresso em novembro de 1937, afirmando que a democracia
partidária ameaçava a unidade nacional e que o Congresso era um aparato inadequado e
caro (Skid-more, 1967:29). Em 1945, percebendo que seu futuro político dependia em
parte da existência de apoio organizado, Vargas ajudou a criar o PSD e o PTB. A despeito
disso, ele nunca renunciou inteiramente a seu passado de político antipartido. Na
campanha presidencial de 1950, reiterou muitas vezes que se considerava um candidato
suprapartidário. "Não sou", disse ele, "um candidato de partido propriamente dito. Sou
acima de tudo um representante das demandas e aspirações das massas populares
mobilizadas em torno de um rótulo partidário e de um nome que para elas constitui o
caminho, a direção, o programa" (Vargas, 1951:172). Em um outro intervalo da campanha,
lembrando suas realizações como presidente entre 1930 e 1945, Vargas manifestou
abertamente suas tendências antipartidárias. "Durante meu governo, procurei assegurar
para o país um clima de serenidade política... longe dos tumultos e das paixões partidárias
que ameaçavam a continuidade da ação governamental" (Vargas, 1951: 348). Muito mais
do que em canais partidários, Vargas apoiava-se pesadamente em apelos diretos às
massas, e só muito raramente pediu votos para os candidatos do PTB.

Uma vez eleito, Vargas continuou preferindo agir por cima dos partidos, como mostra o
interessante estudo de D'Araújo (1982) sobre seu governo. O ex-ditador nunca pensava
em termos de partidos; em vez disso, ele se apoiava em seu apelo popular amplo e na
improvisação para compensar a falta de apoio institucional. Seu estilo supra-partidário
evidenciou-se no fato de que seu ministério incluía membros do PTB e do PSP, que o
haviam apoiado nas eleições, assim como do PSD, que havia se oposto a ele, e da UDN,
que fez o possível para enfraquecê-lo e até mesmo colocara objeções a sua posse depois
de uma esmagadora vitória eleitoral (D'Araújo, 1982:71). Seu próprio partido, o PSD, tinha
apenas um representante no ministério inicial.

Dos quatro presidentes do período 1945-64, Kubitschek foi a única exceção na seqüência
de presidentes antipartidos, mas mesmo ele, uma vez na presidência, mostrou-se
ambivalente com relação aos partidos. Em contraste com os três outros presidentes
eleitos, Kubitschek era fortemente identificado a um partido — o PSD —, no qual ele havia
feito sua carreira política. Antes de se tornar presidente, ele estava totalmente integrado ao
PSD, mas durante a campanha de certa forma começou a se distanciar de seu partido.
Esse processo prosseguiu em sua presidência. Kubitschek não governou como um. líder
do PSD e "esforçou-se muito pouco para compartilhar de seu próprio prestígio com o PSD
durante o auge de sua popularidade" (Dubnic, 1968: 51). Nem fez campanha pelo partido
nas eleições presidenciais de 1960; na verdade, em outubro de 1959 ele sugeriu
publicamente que o presidente da UDN, Juraci Magalhães, seria seu sucessor ideal.
Hippólito (1985: 187-212) mostrou que Kubitschek empenhou-se ativamente em diminuir
as perspectivas do PSD nas eleições presidenciais de 1960, calculando que a derrota
eleitoral de seu partido se prestaria melhor a suas perspectivas de reconquistar a
presidência em 1965.

Se Dutra e Vargas adotavam uma orientação moderadamente antipartido, Jânio Quadros

tinha instintos visceralmente antipartidários. Começou sua carreira política em 1947,
quando foi eleito vereador na cidade de São Paulo, e três anos depois elegeu-se deputado
estadual. Em 1953 foi eleito prefeito de São Paulo, concorrendo pelo PDC e pelo PSB, e
no ano seguinte, expulso do PDC devido a suas invectivas antipartidárias, elegeu-se
governador com o apoio do PSB e do PTN. Em sua campanha para governador, Quadros
reafirmou seguidamente sua independência em relação aos partidos. "Eu não tenho
compromissos com partidos... Eu só tenho compromisso com a lei e com a coletividade"
(citado em Souza, 1986: 69). Em 1958, frustrado em sua tentativa de conseguir a
candidatura para o Senado pela UDN, Quadros passou para o PTB, pelo qual foi eleito
deputado federal. Seu desprezo pelo Congresso era tal que, depois de eleito deputado,
seguiu para uma longa excursão pela Europa e nunca se preocupou em comparecer a
sessões do Congresso. Ele já tinha, assim, uma longa história de trocar um partido por
outro em 1959, quando iniciou sua campanha para a presidência. Quadros jamais fora
filiado à UDN, que mesmo assim o indicou candidato a presidente. Em termos
comparativos, isso é algo extraordinário; ainda que muitos presidentes suprapartidários
tenham existido, incluindo De Gaulle na França, Eisenhower nos Estados Unidos e Ibañez
(1952-58) no Chile, é difícil encontrar outros presidentes cujas carreiras políticas tenham
sido totalmente construídas por meio de um partido oponente. O que torna tudo isso ainda
mais notável é que somente um ano antes Quadros tinha concorrido e sido eleito pelo
arqui-inimigo da UDN, o PTB.12

A aversão de Quadros a partidos manifestou-se ao longo da campanha. Em novembro de

1959, em uma jogada para evitar ter que fazer concessões aos partidos que o apoiavam,
anunciou que estava retirando sua candidatura. Vitorioso na luta por maior autonomia vis-
à-vis aos partidos, Quadros resumiu assim sua campanha, que se caracterizou por uma
incessante retórica antipartido: "Não tenho compromissos com os partidos que me
apóiam... As idéias que defendo e que defenderei na campanha são somente minhas"
(Santos e Monteiro, s. d.: 150-151).

Como sabem os que acompanham a cena política norte-americana, nada há de

excepcional em candidatos presidenciais que fazem uma campanha de outsider, apelando
aos cidadãos com base no distanciamento de formas tradicionais de fazer política. Não é
apenas o status de Quadros de outsider político que faz dele um caso à parte. São
também suas ações e retórica antipartidárias constantes. Quadros e sua claque criaram o
Movimento Popular Jânio Quadros, uma base de sustentação não-partidária para sua
campanha. De forma notável, ele próprio não pertencia a nenhum dos partidos, e durante
a campanha de 1960 apoiou tacitamente a candidatura de João Goulart para a vice-
presidência, solapando assim o candidato da UDN. (O vice-presidente era eleito
independentemente do presidente.)

Não é surpreendente que personalidades tenham sido decisivas nas eleições de 1945,
antes que os partidos tivessem a oportunidade de criar um perfil. O que é digno de
menção é que essa situação não havia mudado em 1960; de fato, a campanha
presidencial de 1960 foi possivelmente a mais personalista e antipartido de todas. A
atitude condescendente de Quadros estendia-se à classe política: "Os políticos
profissionais só perturbam a vida brasileira" (Santos e Monteiro, s. d.: 29). Ao longo de
toda sua carreira política, Quadros se apresentou como um paladino da moralidade, acima
das sujeiras da política partidária.

Como Vargas, Quadros adotou um estilo suprapartidário depois de eleito. Um observador

disse que "Quadros esperava desmoralizar todos os partidos, dividi-los e culpar o
Congresso pelas dificuldades de sua administração" (Dubnic, 1968: 47). Em março de
1961, o Ministro da Justiça afirmou que Quadros não estava nem mesmo interessado em
trabalhar junto com o Congresso porque isso poderia sugerir subordinação do executivo ao
legislativo (Hippólito, 1985:109). Diversamente de Vargas, que a despeito de seu estilo
personalista respeitava as regras do jogo político, Quadros não fez nenhum esforço para
conseguir apoio dos partidos.

Quadros deu continuidade à tradição de ministérios suprapartidários, nomeando políticos

da UDN, PSD, PSB, PSP, PR e PTB, mas não tinha nenhuma intenção de se apoiar ou de
agir por canais partidários. Como ocorrera antes com Vargas, esse estilo antipartido
conduziu a sérios problemas institucionais. Quadros marginalizou os principais partidos
políticos, em pane devido a suas invectivas contra o Congresso e os partidos. Em seu
Congresso de abril de 1961, a UDN mostrou euforia com a vitória de Quadros, mas a lua-
de-mel durou pouco. Ela predominou no ministério e havia dado ao presidente a maior
pane do apoio organizacional durante a campanha, mas uma facção-chave do partido
começou a se opor a ele. Carlos Lacerda, político e jornalista conhecido, que havia
apoiado entusiasticamente a indicação e a eleição de Quadros, tornou-se um crítico
acerbo do presidente (Benevides, 1981: 113-118; Skidmore, 1967: 197-204). O PSD e o
PTB também se dividiram sobre o apoio a Quadros; alguns de seus membros o apoiaram
enquanto outros se opuseram a ele.

Depois do suicídio de Vargas em 1954, João Goulart era o mais proeminente político do
PTB, tendo sido Ministro do Trabalho no governo Vargas e eleito duas vezes vice-
presidente. Da mesma forma que Kubitschek, e em contraste com Dutra, Vargas e
Quadros, sua ascensão política identificava-se com um partido. Goulart havia sido
inclusive presidente do PTB durante boa parte dos anos cinqüenta. A despeito disso, ele
não era conhecido como um homem de partido e sim como um político populista. Em
1960, Goulart apoiou os comitês que trabalhavam para a eleição da dobradinha Quadros-
Goulart, fazendo pouco caso da fidelidade a seu próprio partido. Apesar de não ter seguido
o caminho de Quadros como um opositor virulento dos partidos, enquanto presidente
Goulart não foi capaz de agir por canais partidários. Em vez de tentar conquistar apoio
para suas políticas no Congresso, apelou às massas.

De 1985 em diante, Sarney e Collor continuaram a tradição de presidentes antipartido.

Como Kubitschek e Goulart, Sarney construiu sua carreira por meio de canais partidários
— a UDN antes de 1965, a Arena de 1965 a 1979 e o PDS até 1984. No que se refere à
sua carreira política antes de chegar à presidência, Sarney foi possivelmente o presidente
mais identificável como um político fiel a um partido, tendo zelosamente prestado serviços
à Arena e ao PDS em posições proeminentes — ele foi presidente do PDS por vários
anos. Mas, uma vez na presidência, Sarney reproduziu muitas das atitudes e práticas
antipartidárias de seus predecessores e entrou em colisão com seu partido oficial, o
PMDB.

Apoiado por um pequeno partido criado especialmente para ele concorrer à presidência,
Collor nunca se comprometeu com partidos. Ao longo de sua carreira, ele pulou da Arena
e do PDS, conservadores e pró-regime militar, para o PMDB, que se opunha
a esse regime, e então para o PRN. Em sua campanha criticou com freqüência os
políticos e os partidos e tentou se apresentar como político outsider.

Em toda parte os presidentes precisam em certa medida representar e pensar na nação

mais do que em seus próprios partidos. Em alguns países, entretanto, presidentes que são
efetivos muitas vezes são eficazes construtores de seus próprios partidos. O que é
distintivo no caso do Brasil não é os presidentes terem de enfrentar a tensão inevitável
entre ser líder de seu país e ter vínculos partidários, e sim o distanciamento extremo dos
presidentes em relação a seus partidos.

A questão é explicar porque os presidentes têm optado por táticas supra e antipartidárias.
A resposta, em parte, pode ser atribuída aos estilos individuais dos diferentes presidentes,
ou então à cultura política brasileira anti-organizacional. Um argumento essencial aqui,
entretanto, é o de que a combinação de presidencialismo, um sistema multipatidário
fragmentado e partidos indisciplinados tornou difícil aos presidentes atuarem por meio de
canais partidários e encorajou práticas anti-partidárias. Não somente as personalidades e
a cultura política mas também as estruturas políticas explicam por que os presidentes
sempre agiram contra partidos.

COALIZÕES PARTIDÁRIAS

Os presidentes poderiam, em teoria, criar bases estáveis de sustentação parlamentar

constituindo coalizões governamentais. O argumento desta seção, entretanto, é o de que
os sistemas presidencialistas são em geral desfavoráveis à criação de coalizões estáveis.
Essa dificuldade amplia-se quando os partidos são extremamente indisciplinados. A
indisciplina partidária, é verdade, é inimiga da construção de coalizões estáveis
independentemente de qual seja o sistema de governo. Mas ceterisparibus, existem
diferenças entre o presidencialismo e o parlamentarismo em termos de formação de
coalizões.

Há uma longa história no Brasil das tentativas dos presidentes de constituir maiorias por
meio da formação de coalizões amplas. O empenho em formar coalizões começa durante
a fase pré-campanha eleitoral, em que os aspirantes à presidência procuram ganhar o
apoio de vários partidos políticos. Antes de 1964, o método de eleição do presidente em
turno único servia como um indutor de candidaturas de coalizão.13 Os candidatos
precisavam maximizar os votos mesmo que à custa de ignorar compromissos partidários,
e isso invariavelmente implicava conquistar o apoio de vários partidos. O quadro 1 mostrou
que os principais candidatos presidenciais sempre tiveram apoio multi-partidário.

Os esforços dos presidentes em construir coalizões amplas não se restringiam a períodos

de campanha. Eles tinham consciência das dificuldades de governar em uma democracia
presidencialista multipartidária. Eles precisavam de apoio fora de seus próprios partidos,
por isso ofereciam pacotes de patronagem a um leque de partidos e parlamentares. Essa
patronagem começava pelo topo (posições no ministério e a presidência das principais
empresas e agências públicas) e prosseguia até chegar a nomeações secundárias e a
favores em cidades atrasadas e em regiões remotas.

Ministérios inchados eram uma forma de conseguir apoio de inúmeros partidos — ou

melhor, de indivíduos filiados a esses partidos. O quadro 11 evidencia a opção consistente
dos presidentes de constituir ministérios multipartidários.14 Se os partidos representados no
ministério apoiassem em bloco os presidentes, estes teriam conseguido constituir alianças
extremamente amplas e teriam muita facilidade para assegurar maiorias estáveis no
Congresso. A última coluna do quadro 11 fornece a porcentagem dos votos obtidos pelos
partidos que tinham representantes no ministério. Os partidos com posições no ministério
chegavam a responder por 80% das cadeiras na Câmara dos Deputados, e durante o
governo Quadros essa porcentagem chegou a 92,7%. A formação do ministério
obviamente não obedecia à lógica das coalizões mínimas vencedoras. Em um sistema
presidencialista multipartidário com partidos indisciplinados, os presidentes precisavam de
amigos em um leque amplo de partidos para compensar a não-confiabilidade de apoio em
cada um deles.15

A abrangência da apresentação partidária no ministério (à medida que partidos, e não

simples indivíduos, fossem representados) obedeceria a uma lógica mais próxima da
democracia consociacional do que à democracia majoritária. A democracia brasileira,
contudo, não era consociacional, pois a despeito de a formação do ministério envolver
indivíduos de partidos que eram muito mais do que uma coalizão vencedora mínima, essa
formação envolvia indivíduos e não representantes de partidos. Voltarei a este ponto mais
adiante.

Os esforços presidenciais para conquistar o apoio de uma coalizão ampla foram sempre
bem-sucedidos. Como mostraram Santos (1986) e Carvalho (1977), a estabilidade da
presidência Kubitschek foi uma função do apoio multipartidário amplo.16 Carvalho
pesquisou 319 votações nominais no Congresso e descobriu que as coalizões
responsáveis pela aprovação de medidas em geral foram muito amplas, como é
tipicamente o caso na maioria das legislaturas, uma vez que a maior parte da legislação é
de rotina.

Com o passar dos anos, entretanto, a formação de uma coalizão para assegurar
sustentação parlamentar mostrou-se cada vez mais problemática. Quando a participação
popular ainda era pequena, o consenso ideológico era razoavelmente grande na política
brasileira, o que tornava possível a formação de coalizões informais moderadamente
estáveis. Entre 1945 e 1964 ocorreu uma explosão de participação popular na política,
com um significativo impacto sobre os partidos. A política deixou de ser um jogo de elite e
o consenso no nível das elites sofreu corrosão, e com isso acabou a facilidade de
constituir essas coalizões amplas.

O sistema presidencialista contribuiu para a dificuldade de construção de coalizões. Isso

em geral é mais problemático em sistemas presidencialistas do que em parlamentaristas 17,
acima de tudo porque o principal prêmio no presidencialismo — a presidência — não é
divisível e é atribuído por um período fixo de tempo. Devido a inúmeras outras
características do presidencialismo, as coalizões para dar apoio a um candidato em uma
eleição presidencial não resultam em uma base de sustentação parlamentar tão estável
quanto as coalizões para formar o governo no sistema parlamentarista. E nem a inclusão
de um partido no ministério tem o mesmo significado no presidencialismo —especialmente
quando combinado a partidos extremamente frouxos — que a inclusão de um partido em
um gabinete parlamentarista.

Um acordo multipatidário para constituir o governo em um sistema parlamentarista difere

em três aspectos de um acordo entre vários partidos para apoiar um candidato
presidencial durante a campanha eleitoral, ou então da decisão do presidente de incluir
líderes de diversos partidos no ministério. Em primeiro lugar, em um sistema
parlamentarista os partidos que formam o governo escolhem o gabinete e o primeiro-
ministro. No sistema presidencialista, a responsabilidade de articular um ministério recai
primariamente no presidente e não nos partidos. O presidente pode ter feito acordos
prévios com os partidos que o apoiam, mas esses acordos em geral não são tão
vinculatórios quanto no sistema parlamentarista. Os presidentes geralmente são mais
livres do que primeiros-ministros para demitir ministros e reformular o ministério. Essa
autonomia presidencial é parte de um arranjo institucional mais frouxo que pode facilmente
levar à ausência de apoio congressional estável, pois da mesma forma que os presidentes
são menos limitados pelos partidos, estes o são pelos presidentes.

No Brasil, a autonomia presidencial na formação de ministérios se reflete na reduzida

correlação entre os partidos que apoiam o presidente na campanha e o número de
ministérios que lhes são atribuídos. O quadro 12 deixa claro este ponto, sendo o ministério
Vargas particularmente notável a esse respeito. Tendo concorrido com um dos principais
candidatos que enfretaram Vargas, o PSD acabou ficando com a parte do leão dos
ministérios civis (cinco do total de oito). A UDN, que se opôs incisivamente a Vargas,
conseguiu tantos ministérios (um) quanto o PTB do próprio Vargas. Além disso, como o
quadro 9 mostrou, os presidentes freqüentemente mudavam a composição dos
ministérios. Reformulações nos ministérios eram decisões do presidente e não resultavam
de decisões partidárias. Tendo sido eleito com o apoio do PSD e do PTB, Dutra, por
exemplo, posteriormente excluiu o segundo do ministério e incluiu a UDN, que havia sido
seu principal oponente nas eleições de 1945.

A segunda principal diferença entre coalizões partidárias nos sistemas presidencialista e

parlamentarista é que, neste último, legisladores individuais estão mais ou menos
obrigados a apoiar o governo, a menos que seu partido decida abandonar a aliança
governamental. Se os parlamentares deixam de apoiar o governo, correm o risco de
perder suas cadeiras em novas eleições. Nos sistemas presidencialistas, o
comprometimento de legisladores individuais em votar segundo linhas partidárias varia
muito, indo dos partidos congressionais extremamente coesos da Venezuela até aos
partidos catch-all extremamente indisciplinados do Brasil e do Equador.
Conseqüentemente, é impossível fazer generalizações sobre o que a sustentação
partidária a um governo implica em termos das atitudes de representantes individuais no
Congresso. Na Venezuela, quando um partido apóia o governo, seus representantes no
Congresso votam consistentemente com o governo (Coppedge, 1988). No Brasil,
entretanto, os partidos catch-all raramente têm posições partidárias e deixam legisladores
individuais votarem como preferem. Não é incomum que, tão logo um governo tenha um
ministro de um determinado partido, passe a enfrentar a oposição da maior parte dos
membros desse mesmo partido no Congresso.

O componente federativo da política brasileira também corrói o compromisso assumido por

um partido com o presidente, quando este oferece ministérios àquele. Os processos e
decisões partidárias sempre foram mais influenciados por questões estaduais do que
nacionais. Seguindo a lógica da política estadual, as organizações partidárias estaduais
muitas vezes adotam uma linha contrária ao ponto de vista prevalecente entre os líderes
nacionais. Quando um presidente oferece um cargo ministerial a um membro de um
partido, isso às vezes é um gesto amigável ao partido em determinado estado, mas um
gesto hostil para a organização de nível nacional. Por exemplo, Quadros desprezava o
PSD, mas mesmo assim ofereceu um cargo ministerial a um líder deste partido do Rio
Grande do Sul, que o havia apoiado na eleição de 1960, contrariando a orientação da
liderança nacional do PSD.

Alguns exemplos salientam que a participação de um político no ministério em alguns

casos dissocia-se de posições partidárias. Como presidente nos anos cinqüenta, Vargas
incluiu um membro da UDN no ministério, a mesma UDN que fez tudo que podia para
solapar seu governo. Esse ministro da UDN nem mesmo tentou persuadir seu partido a
apoiar o governo. Em vez de aplaudir a decisão de Vargas de incluir um representante do
partido no ministério, os líderes da UDN viram esse ato com suspeição (Hippólito, 1985:
92). O ministério de Vargas era dominado pelo PSD, que manteve pelo presidente uma
atitude dúbia. Os membros do ministério do PSD não foram escolhidos pelo partido e sim
por um critério regionalista ou com base na amizade pessoal (Hippólito, 1985: 91). O
ministério Quadros incluía um político do PSD, que em geral era no melhor dos casos
ambivalente em relação ao intempestivo presidente. O ministério de Goulart também tinha
um membro da UDN, a despeito do esforço sistemático desse partido para desestabilizar o
presidente. O PSD, que era ambivalente em relação a Goulart, esteve representado em
todos os seus ministérios. O ministério de Sarney incluía vários representantes do PMDB,
que mantinha uma atitude ambígua em relação ao governo. Em suma, a representação no
ministério diz pouco sobre se os parlamentares desse partido apoiarão o governo.

Essa dissociação entre as filiações partidárias dos membros do ministério e as coalizões

partidárias coloca problemas difíceis sobre como definir a noção de governo de minoria
nos sistemas presidencialistas. Nos parlamentaristas, governos de minoria são aqueles
nos quais o partido ou partidos que apoiam o governo têm minoria no parlamento. Em
sistemas presidencialistas multipartidários, sobretudo com partidos frouxos, não há um
critério óbvio para determinar se um partido apóia o governo. O fato de um partido ter ou
não participação no ministério nem sempre é relevante, pois essa é por vezes a atitude de
um indivíduo e não do partido, que em sua maioria pode se opor ao governo. Essa
situação torna ainda mais saliente a instabilidade da base de sustentação parlamentar da
política governamental.

A terceira principal diferença entre coalizões partidárias nos sistemas presidencialista e

parlamentarista é que neste último os próprios partidos são co-responsáveis pelo governo
e estão comprometidos com a sustentação das políticas governamentais. Quando eles
retiram o apoio ao governo, na maior parte dos sistemas parlamentaristas há uma
possibilidade de que novas eleições sejam convocadas. Ademais, é provável que a
perspectiva de antecipação das eleições influencie o cálculo dos partidos com respeito a
apoiar o governo. A coalizão que une os partidos é vinculatória para o período pós-
eleitoral. Isso, junto com os fatores antes mencionados, contribui para assegurar que ou
bem haverá sustentação parlamentar estável para o executivo ou então uma forma de
mudar o governo.
Enquanto nos sistemas parlamentaristas as coalizões partidárias ocorrem após as eleições
e são vinculatórias, nos presidencialistas elas ocorrem antes das eleições e com
freqüência não envolvem um compromisso passada a eleição.18 Dada a separação entre
os poderes, um acordo entre os partidos pode dizer respeito somente a questões do
legislativo, não implicando compromissos nas relações entre os partidos e o presidente.
Vários partidos podem apoiar o presidente durante a campanha eleitoral, mas isso não
significa que o apoiarão uma vez que assuma o governo. Mesmo que membros de
diversos partidos participem do ministério, esses partidos não são responsáveis pelo
governo. Os partidos ou a maioria dos membros dos partidos no Congresso podem se
juntar à oposição sem que isso derrube o governo. Já que a única forma de substituir o
presidente é o impeachment, é teoricamente possível a um presidente terminar seu
mandato sem nenhum apoio no Congresso. Esses problemas são particularmente agudos
quando os partidos são fracos.

PASSAR POR CIMA DO CONGRESSO

Se os presidentes não conseguem que os parlamentares assintam a seus programas, eles

podem tentar passar por cima da legislatura por meio de uma variedade de meios
permitidos pela constituição: decretar estado de sítio ou alguma outra medida
extraordinária que lhes permita governar sem a aprovação do Congresso, valer-se de
decretos do executivo, pressionar por uma reforma constitucional que amplie seus
poderes, apoiar-se nas Forças Armadas para governar sem sustentação parlamentar
estável ou incentivar a mobilização popular como um meio de pressionar o Congresso a
apoiar os programas presidenciais. Esses mecanismos constitucionais de subordinação do
Congresso, assim como inúmeros outros inconstitucionais, sempre foram empregados por
presidentes latino-americanos. Mas diversamente de certas interpretações, são
mecanismos que em geral não permitem a presidentes democráticos governar como
semiditadores.

Para enfrentar os problemas criados pela combinação de presidencialismo, um sistema

partidário fragmentado e partidos frouxos, uma das estratégias dominantes utilizadas por
todos os presidentes democráticos no Brasil é passar por cima do Congresso
implementando políticas públicas por meio de agências e decretos executivos. Vargas e
Kubitschek foram particularmente habilidosos nessa prática. Como argumentaram
D'Araújo (1982), Benevides (1976), Lafer (1970), Nunes (1984) e Geddes (1986), os mais
importantes êxitos de suas administrações devem ser creditados à habilidade de ambos
em circunscrever o Congresso e os partidos sem alienar esses sustentáculos
institucionais. Os dois presidentes tinham objetivos ambiciosos de modernização do país e
nenhum deles estava disposto a submeter suas agendas às vicissitudes de um Congresso
conhecido por suas deliberações lentas e pela ação hesitante. Ambos acreditavam que
uma burocracia eficiente era um instrumento indispensável à realização de seus objetivos
e por isso tentaram promover uma ampla reforma do serviço público. Isso, entretanto,
mostrou-se difícil, uma vez que parlamentares clientelistas bloquearam a reforma,
impedindo os presidentes de implementar em reformas mais profundas na burocracia.

Nessa situação, os dois presidentes optaram por criar novos núcleos dinâmicos na
administração pública, circunscrevendo dessa forma os privilégios clientelistas adquiridos
que bloqueavam a reforma administrativa. Ao invés de se apoiar em canais partidários e
congressionais, Vargas geralmente procurou realizar seu programa de governo por meio
de agências estatais. A maioria dos programas mais importantes de sua administração
foram implementados por agências estatais e não por partidos e pelo Congresso. Isso se
deveu em parte às próprias inclinações suprapartidárias de Vargas, mas também porque a
ausência de sustentação partidária estável o levou a passar por cima do Congresso nos
esforços de assegurar eficiência administrativa. Mediante várias agências executivas,
Vargas realizou uma administração dinâmica, mas seu estilo suprapartidário deslegitimou
os partidos e impediu o fortalecimento partidário. O governo Vargas adotou um
comportamento suprapartidário e deslegitimou as organizações políticas "exatamente
devido a sua desconfiança pelas instituições e à ausência de uma proposta política dotada
de base institucional" (D'Araújo, 1982: 137).

Os projetos mais importantes de Kubitschek passaram ao largo do Congresso e dos

partidos e foram implementados por agências executivas. Kubitschek seguiu Vargas no
empenho em realizar suas políticas mais importantes por meio de novas estruturas
administrativas e diferiu dele por manter intacta a aliança PTB/PSD. Kubitschek seguiu o
exemplo de Vargas concebendo novos órgãos administrativos para criar um núcleo
eficiente dentro do aparato estatal. Apoiou-se amplamente nos chamados grupos
executivos para levar adiante o planejamento e os projetos de desenvolvimento. Apesar de
ter enviado as linhas gerais de seu plano de desenvolvimento para aprovação no
Congresso, Kubitschek preservou cuidadosamente os grupos executivos de pressões
clientelistas. A idéia era insular as agências cruciais para a implementação do plano e
nelas concentrar competência técnica (Lafer, 1970; Benevides, 1976: 199-244; Nunes,
1984: 131-177; Geddes, 1986: 75-139; Mello e Souza, 1968). Benevides (1976: 224)
observa que essa "administração paralela" era uma forma de "evitar o imobilismo sem ter
que contestar radicalmente o sistema". Alguns órgãos privilegiados tornaram-se
instrumentos administrativos para a implementação de novos programas, enquanto a
burocracia tradicional permaneceu como um reduto do clientelismo e da política de
patronagem.

A habilidosa combinação de permitir alguns mecanismos clientelistas, de modo a articular

apoio institucional e encontrar formas de assegurar eficiência burocrática fez do governo
Kubitschek o mais bem-sucedido do regime 1945-64. Inúmeros autores (Lafer, 1970; Leff,
1968; Nunes, 1984; Geddes, 1986) concordam com Benevides (1981: 225-226) que "a
realização do Plano de Metas jamais teria sido possível se tivesse que ter passado pelos
canais legislativos tradicionais". O êxito de Kubitschek foi facilitado por sua decisão de
deixar intactos os principais setores da burocracia e de se concentrar na criação de
núcleos dinâmicos (em geral novos) dentro do aparato estatal. Ele se seu conta que uma
ampla reforma administrativa era politicamente irrealizável e que a criação de novas
agências era o único meio de dinamizar o aparato estatal.

Esses mecanismos de passar ao largo do Congresso, entretanto, necessitam de

consentimento do .legislativo. Quando os presidentes têm esse assentimento, podem se
valer de agências burocráticas para implementar políticas, prescindindo dessa forma do
processo legislativo normal. Mas se o Congresso se opõe ativamente às iniciativas
executivas, é difícil para os presidentes evitar a legislatura valendo-se de canais
burocráticos. Goulart, por exemplo, não conseguiria implementar uma reforma agrária por
meio de canais extralegislativos devido à oposição do Congresso. Tanto Quadros como
Goulart tentaram implementar suas políticas passando ao largo do Congresso, mas
fracassaram inteiramente nisso.

Além disso, a criação de novas agências para circunscrever o Congresso e os partidos,

mesmo quando realizada com êxito, como no caso de Kubitschek , pode ter custos
políticos, econômicos e administrativos. Fazer do Congresso uma arena onde somente
questões de importância secundária são decididas, e a patronagem é distribuída, reduz os
espaços institucionais de diálogo e compromisso. Essa prática pode, afinal, enfraquecer os
mecanismos de responsabilização do sistema, assim como diminuir a capacidade dos
representantes legislativos de decidir questões fundamentais de política pública. Quando a
burocracia decide questões que normalmente estão sob a jurisdição do Parlamento, a
natureza representativa do sistema sofre erosão. Além disso, como Max Weber
argumentou (1978: 1392), quando os legislativos são reduzidos a corpos de importância
secundária em termos de formulação de política há um forte incentivo à formação de uma
classe política menos responsável.

As conseqüências econômicas de implementar políticas por meio de agências executivas

também podem ser deletérias. Em razão de as estruturas burocráticas existentes serem
percebidas como um domínio da política de patronagem, ou então por serem controladas
por burocratas simpáticos a administrações anteriores, os presidentes podem achar que
não têm como utilizá-las, e em conseqüência muitas vezes criam novas agências. Isso
pode levar à expansão constante do aparato estatal sem considerações de eficiência e
produtividade. A presidência torna-se sobrecarregada e não há mais meios efetivos de
controlar todo o aparato administrativo do executivo. É possível argumentar — ainda que
essa hipótese não possa ser plenamente explorada aqui — que a crise das economias
latino-americanas nos anos oitenta em parte é resultado dessa hipertrofia do Estado.

Três presidentes — Vargas, Quadros e Goulart — tentaram mobilizar as massas como

uma forma de compensar a falta de sustentação parlamentar estável. Decepcionados com
o Congresso, Quadros e Goulart, em vez de negociarem com os partidos, apelaram à
mobilização popular — com resultados desastrosos nos dois casos. Frustrado pelas
dificuldades de trabalhar dentro do sistema institucional, Goulart se voltou cada vez mais à
mobilização popular como meio para conseguir apoio para suas políticas. Em 1964,
planejou uma série de manifestações de massa que mostrariam apoio a suas políticas.
Essa foi uma estratégia catastrófica, uma vez que alienou ainda mais atores fundamentais,
as Forças Armadas inclusive; Stepan (1978) e Skidmore (1967) interpretaram isso como
um passo decisivo para o colapso da democracia. Os militares e muitos conservadores
perceberam nos atos de Goulart uma evidência de sua disposição de violar a Constituição
para realizar seus próprios objetivos.

Os presidentes também se apóiam nos militares para compensar a falta de apoio estável
no Congresso. Sempre que seus programas enfrentavam resistência no Congresso,
Sarney se voltava para os militares. Similarmente, quando discordava das ações do
Congresso, Sarney com freqüência se valia do descontentamento militar para tentar impor
seu próprio ponto de vista.

CONCLUSÕES

Este artigo analisou um conjunto de problemas relativos à relação entre presidentes e

partidos. Para concluir, concentro-me em três questões: a força e a fragilidade dos
presidentes democráticos, o impacto do presidencialismo sobre o fortalecimento dos
partidos e as dificuldades de erigir uma democracia estável na presença da combinação
entre presidencialismo e um sistema multipartidário fragmentado.

A maior parte da literatura sobre o presidencialismo latino-americano enfatizou quão

poderosos os presidentes são. Este artigo sugere que se trata de um argumento em parte
equivocado. Como sustentei em outro lugar (Mainwaring, 1990), essa literatura em geral
erra em não distinguir presidentes em situações democráticas daqueles em situações de
autoritarismo. Examinando-se o grupo democrático mais de perto, um padrão complexo
emerge, mas levando-se tudo em conta é a fraqueza da maioria dos presidentes que
ganha saliência. Os presidentes têm algumas áreas de prerrogativas excepcionais, mas
muito freqüentemente têm dificuldade em levar adiante itens fundamentais de sua agenda
de políticas. Essa caracterização se aplica a inúmeros presidentes brasileiros, acima de
tudo a Quadros, Goulart, Sarney e também a Collor, isto é, a todos os presidentes
democráticos mais recentes. As queixas freqüentes de presidentes brasileiros acerca de
sua incapacidade de fazerem o que querem devido a limitações congressionais
corresponde à realidade, a despeito do fato de que tanto a Constituição de 1946 como a
de 1988 investiram o presidente de amplos poderes formais.

O corolário disso é que o Congresso brasileiro foi um importante ator durante o regime de
1946-64, assim como novamente o é desde a promulgação da Constituição de 1988
(Abranches, 1973, Abranches e Soares, 1972; Ames, 1987: 101-210, Souza, 1976,
Santos, 1986). O papel do Congresso é percebido mais como o de bloquear e moderar a
ação presidencial do que o de ser um agente efetivo de legislação. Trigueiro (1959: 45)
notou que entre setembro de 1946 e dezembro de 1958 o Congresso aprovou 3 520 leis
por ele iniciadas, em comparação com a aprovação de 23 288 decretos
executivos.19 Dentre as leis propostas pelo Congresso, a maioria era de importância
secundária, o que levou Trigueiro a concluir que estava incapacitado de elaborar
leis.20 Isso ajuda a entender a freqüência das críticas à ineficiência do Congresso
(Abranches e Soares, 1972; Furtado, 1965; Packenham, 1971).

Ainda que os cientistas políticos (por exemplo, Lambert, 1969) muitas vezes suponham
que os sistemas presidencialistas produzem lideranças executivas mais fortes, a
experiência latino-americana sugere o contrário (Brito, 1967; Suárez, 1982). O papel do
presidente, mais comumente, é caracterizado por profundas ambivalência e ambigüidade
(Blondel e Suárez, 1981; Hartlyn (no prelo); Suárez, 1982). De uma parte, a maior parte do
poder de agir pelos canais representativos concentra-se na presidência. Cientes dos riscos
de imobilismo prolongado, as constituições atribuíram à maioria dos presidentes latino-
americanos poderes que excedem os do presidente dos Estados Unidos. Alguns
presidentes latino-americanos têm prerrogativas de decreto que lhes dá autoridade
legislativa mais ampla do que a do presidente norte-americano. Muitos presidentes latino-
americanos têm a prerrogativa constitucional de impor estados de sítio que restringem
dramaticamente o sistema de controles e contrapesos. Os presidentes em geral têm mais
poder de patronagem na América Latina do que nos Estados Unidos. Finalmente, algumas
constituições latino-americanas, inclusive as brasileiras de 1946 e 1988, permitem aos
presidentes vetar partesde uma lei, em contraste com a Constituição norte-americana, que
só permite o veto da lei como um todo.

De outra parte, o receio de abuso da autoridade presidencial levou os constituintes a

procurar um sem-número de formas de limitar essa ocorrência (Kantor, 1977). A maioria
das democracias latino-americanas (com exceção da República Dominicana e da
Nicarágua) proíbem a reeleição imediata do presidente. Os constituintes temiam que
mandatos presidenciais mais longos levariam ao abuso de poder. Muitas constituições,
inclusive a brasileira, criaram legislaturas bicamerais como uma forma de controle sobre o
presidente. Algumas delas, novamente a brasileira entre elas, estabeleceram também um
sistema federativo. Há países em que a legislatura tem o direito de interpelar membros do
ministério, e em alguns casos mesmo demiti-los.

Essa ambivalência sobre o papel do presidente ajuda a explicar a freqüência das lutas
para redefinir constitucionalmente as prerrogativas presidenciais. Os presidentes com
freqüência pressionam por reformas constitucionais que ampliem seus poderes. Todos os
presidentes chilenos, de Alessandri a Allende, tentaram ou passar por cima do Congresso
ou reformar a Constituição para ampliar o poder executivo. O presidente Frei (1964-1970)
finalmente conseguiu essa ampliação mas, como observam Valenzuela e Wilde (1979), o
custo foi elevado: a erosão dos espaços de negociação e compromisso. Problemas
semelhantes de imobilismo levaram a reformas constitucionais que aumentaram o poder
presidencial na Colômbia em 1968 (Hartlyn, no prelo) e no Uruguai em 1967. A
constituição uruguaia foi alterada cinco vezes entre 1918 e 1967, a natureza do poder
executivo constituindo-se na controvérsia fundamental (Edelmann, 1969 b). No mesmo
veio, Goulart, frustrado com a falta de apoio no Congresso, declarou em seu discurso em
15 de março de 1964 que desejava uma reforma constitucional que ampliasse seus
poderes.

Muitos desses debates constitucionais ignoraram que, tanto quanto as prerrogativas

constitucionais do presidente, a natureza dos sistemas eleitoral e partidário explica as
dificuldades que os presidentes enfrentaram para implementar suas agendas. Em casos
como o do Brasil, em que os partidos do presidente quase nunca desfrutam de maioria no
legislativo e nos quais a indisciplina partidária é algo fora de controle, o Congresso pode
bloquear as iniciativas presidenciais. O problema é que, quando o Congresso bloqueia o
presidente, facilmente se produz um impasse, um é outro debilitando-se no processo.

À luz da experiência norte-americana, não é surpreendente que os presidentes

freqüentemente sejam executivos mais fracos que os primeiros-ministros. O sistema
presidencialista foi concebido para somente permitir poderes fracos e tornou-se possível
em meio a uma intrincada rede de controles e contrapesos. Como argumentaram Dahl
(1956), Huntington (1968: 109-133) e Lipset (1963), os primeiros líderes políticos norte-
americanos desconfiavam e eram hostis à concentração de poder. Eles temiam o
absolutismo monárquico e conceberam uma Constituição que assegurasse que o
executivo não pudesse se tornar autocrata. Somente no século XX, em face de poderosas
exigências administrativas, os poderes presidenciais foram consideravelmente expandidos
(Arnold, 1986).

Os sistemas presidencialistas não foram concebidos para engendrar uma liderança

executiva decisiva e sim para promover a dispersão do poder. Mas a ausência de
liderança executiva decisiva, democraticamente exercida, muitas vezes criou quebra-
cabeças. Muitos sistemas presidencialistas oscilam entre o excesso de controles sobre os
poderes presidenciais, levando ao imobilismo, e a insuficiência desses controles, gerando
autocracia. Desse ponto de vista, os conflitos crônicos sobre as prerrogativas
constitucionais dos presidentes não são surpreendentes. Os presidentes percebem que
necessitam de poderes mais amplos para realizar seus objetivos, mas os legisladores,
geralmente já marginalizados da tomada de decisões, temem o esquecimento.

Enquanto os presidentes tipicamente têm considerável dificuldade para implementar seus

programas, eles têm responsabilidades enormes — e sempre crescentes. A maioria dos
presidentes, contudo, estão constantemente envolvidos em cultivar apoio público, disso
resultando que eles têm menos tempo para se dedicar a atividades administrativas do que
os primeiros-ministros (Rose, 1981). A distância entre as demandas sobre ela e a
capacidade de ação da presidência cresceu nos últimos anos em decorrência da severa
crise econômica dos anos oitenta. A crise econômica levou à tomada de decisões
tecnocrática e restrita ao executivo e à exclusão do Congresso da elaboração de política
econômica (Conaghan, 1992a). Mas a capacidade presidencial de lidar com essas crises
sofreu erosão.

Os problemas enfrentados por presidentes democraticamente eleitos sempre serviram

para justificar a hipertrofia do executivo e a emasculação — quando não a abolição — do
Congresso. Tendo presenciado as dificuldades de presidentes democráticos para realizar
suas agendas, o regime militar brasileiro procedeu à mudança do contexto institucional, de
forma que o presidente pudesse governar sem controles e contrapesos. Uma das
primeiras medidas dos militares, o Ato Institucional nº 1, decretado somente uma semana
depois do golpe, ampliou enormemente o poder executivo e limitou a jurisdição do
Congresso. As reformas constitucionais subseqüentes fortaleceram o executivo e
enfraqueceram o Congresso ainda mais (Alves, 1985: 31-100;Diniz, 1984:324-373).

É justamente devido à dificuldade em realizar suas agendas com apoio parlamentar que os
presidentes restringem o âmbito de ação do Congresso, criam novas agências executivas,
distribuem patronagem para ganhar o apoio de alguns políticos, tentam realizar reformas
constitucionais que expandam seus poderes e procuram enfraquecer o Congresso e os
partidos como forma de aplainar o próprio caminho. Essas inclinações dos presidentes
latino-americanos foram algumas vezes entendidas como expressões de uma cultura
política ibérica. A cultura política ibérica pode ter contribuído para a ânsia de poder dos
presidentes, mas é igualmente importante levar em conta os incentivos institucionais que
moldam o comportamento presidencial. Diferentemente da maioria dos primeiros-ministros,
os presidentes não podem dissolver o Congresso e convocar novas eleições.
Diversamente de todos os primeiros-ministros, eles se tornam alvos fáceis — mais do que
canoas furadas — se perdem o apoio no Congresso. Em alguns países, em contraste com
os primeiros-ministros, eles não podem contar nem mesmo com o apoio de seus próprios
partidos, se é que têm algum partido. Os estilos de liderança pessoal dos presidentes
variam bastante, e nem todos os presidentes enfrentam esses dilemas da mesma forma.
Seria equivocado, entretanto, ver na busca presidencial de mais poder e nos esforços
presidenciais de passar por cima do Congresso e de solapar os partidos simplesmente
uma expressão de suas próprias idiossincrasias pessoais. A situação de presidencialismo
de minoria cria os dilemas que fundamentam ações como essas.
A segunda questão que quero levantar nessas conclusões é o impacto do
presidencialismo no desenvolvimento partidário no Brasil.21 O fato de um sistema ser
parlamentarista, presidencialista ou semi-presidencialista conforma a natureza dos
partidos e do sistema partidário. O sistema presidencialista no Brasil tem contribuído para
o enfraquecimento dos partidos por diversas razões.

O presidencialismo brasileiro se mostrou inimigo do fortalecimento dos partidos porque os

presidentes se vêem obrigados a depreciar o Congresso e os partidos. Os presidentes têm
incentivos para assumir um comportamento antipartido e anti-Congresso. Quando os
presidentes se encontram em clara minoria no Congresso, eles são quase forçados a
procurar apoio suprapartidário e a circunscrever o Congresso. Como se observou antes
neste artigo, os presidentes brasileiros cultivaram um estilo suprapartidário. Isso se aplica
mesmo àqueles que construíram suas carreiras políticas por meio de organizações
partidárias. O fato de que os presidentes se distanciam dos partidos, ao invés de se
apoiarem neles, também teve um efeito deletério sobre a construção de partidos.

Ainda que as campanhas e os presidentes de tipo antipartido que são encontrados no

Brasil não sejam um produto inevitável do presidencialismo," somente em um sistema
presidencialista esses indivíduos de comportamento antipartido poderiam ter chegado ao
governo. No Brasil, como na maioria dos sistemas presidencialistas, o voto popular
determina como o poder executivo é formado. Conquistar a presidência não tem
dependido tanto de partidos quanto de políticos individuais, cujas campanhas, seguidores,
recursos e organizações próprios são mais significativos do que os dos partidos. Isso é
verdade em muitos sistemas presidencialistas; Burns (1963) argumentou que nos Estados
Unidos a autonomia dos presidentes vis-à-vis a seus partidos é tão grande que em
essência há um sistema de quatro partidos: o Partido Republicano Presidencial, o Partido
Democrata Presidencial, o Partido Republicano Congressional e o Partido Democrata
Congressional.22

A autonomia dos presidentes brasileiros em relação a seus partidos é algo desconhecido

nos sistemas parlamentaristas. Os primeiros-ministros estão diretamente ligados a seus
partidos; não são eleitos por voto popular; e necessariamente fizeram longas carreiras em
seus partidos, culminando em serem escolhidos líderes partidários. Porque os partidos
monopolizam os canais de recrutamento político de primeiros-ministros, os chefes do
executivo nos sistemas parlamentaristas invariavelmente têm um passado profundamente
mesclado à organização partidária. E uma vez que o primeiro-ministro é eleito, seu
mandato não é fixo, e sim depende da sustentação contínua de um partido ou coalizão de
partidos. Implementar decisões políticas fundamentais sem o apoio dos partidos é quase
impossível. Tanto por sua socialização passada em organizações partidárias como por
suas necessidades atuais, os primeiros-ministros têm um profundo comprometimento com
o fortalecimento partidário.

Os presidentes, porque são eleitos por voto popular ou por um colégio eleitoral cuja
composição é determinada por voto popular, nem sempre têm envolvimento forte com a
construção partidária e freqüentemente têm reduzida experiência parlamentar. Os
presidentes muitas vezes desfrutam de uma independência dos partidos políticos que é
desconhecida nos regimes parlamentaristas. Eles podem ter uma experiência limitada
como membro de um partido e podem mesmo concorrer contra os partidos, como
indivíduos que estão "acima" dos políticos profissionais. Casos tão diversos entre si como
os de Eisenhower nos Estados Unidos, Vargas e Quadros no Brasil e Perón na Argentina
são ilustrativos disso. Dependendo do processo de seleção, candidatos desse tipo podem
chegar ao governo, a despeito da oposição da maioria dos profissionais de partido. O
Brasil é um caso extremo em que os presidentes em geral não têm interesse na
construção de partidos; vários tentaram até mesmo enfraquecer os partidos. Entretanto,
como geralmente é o caso, candidatos que não são homens de partido mesmo assim
precisam ser endossados por líderes partidários.
Em alguns sistemas presidencialistas, os partidos têm um controle maior sobre o processo
de seleção de candidatos e uma maior penetração na sociedade, de modo que é mais
difícil para as pessoas se tornarem candidatas, e muito mais difícil ainda chegar à
presidência fazendo campanha como políticos anti ou suprapartidários. No Chile, no
Uruguai e na Venezuela, os presidentes sempre foram recrutados por meio de canais
partidários e têm vínculos fortes com seus partidos, apesar de Ibañez (1946-52) ser uma
exceção no Chile. Mesmo assim, como mostra Walker (1986), o presidente Allende era
uma figura isolada e solitária, com apoio limitado em seu próprio partido. O isolamento de
Allende e os conflitos entre o Partido Socialista e o governo contribuíram para o colapso da
democracia no Chile. Na Venezuela, para se tornarem candidatos presidenciais, os
políticos devem ter vínculos fortes com seus partidos; mas, uma vez eleitos, a regra que
impede a reeleição imediata leva a certo distanciamento entre os presidentes e seus
partidos (Coppedge, 1988). Essas situações são improváveis em uma democracia
parlamentarista.

A natureza do recrutamento presidencial tem um impacto muito grande sobre o grau em

que os presidentes têm compromissos estreitos com a promoção da construção partidária
(Ceaser, 1979). Onde os presidentes são regularmente recrutados por meio de canais
partidários e constróem suas carreiras políticas em organizações partidárias, eles estão
inelutavelmente envolvidos na política partidária, mesmo quando precisam atuar ao
mesmo tempo como representantes da nação como um todo. Inversamente, onde os
candidatos presidenciais têm como assegurar a indicação apelando diretamente ao
eleitorado e podem vencer eleições mesmo tendo vínculos tênues com organizações
partidárias, provavelmente o comprometimento que terão com um partido será diluído.
Nesses casos, o sistema presidencialista encoraja um personalismo inimigo do
fortalecimento de partidos. A expansão da mídia eletrônica incentiva ainda mais esse
personalismo, sobretudo no Brasil, onde os níveis de informação política do eleitorado são
em geral muito baixos e onde a televisão tem uma penetração profunda entre os pobres.

No Brasil, a ausência de vínculos fortes entre os candidatos presidenciais e os partidos no

processo de designação dos candidatos, e depois nas campanhas, amolda os vínculos
subseqüentes entre presidentes e partidos. Os presidentes, chegando ao governo por
mérito próprio, têm menos inclinação por governar com partidos e mais por fazer apelos
plebiscitários. Como diz Rose (1981: 316), "candidatos sem base de sustentação correm o
risco de não ter base de sustentação no governo".

Pelo fato de que o poder no sistema político brasileiro concentra-se no executivo, os

cargos executivos constituem os principais prêmios do sistema político. Os presidentes,
governadores e prefeitos das maiores cidades têm poderes enormes em relação aos
respectivos legislativos. Políticos ambiciosos vêem na legislatura um meio para um fim —
os cargos executivos — e não um fim em si mesmo. Quando não se dá oportunidade a
políticos como esses de concorrer a cargos executivos, é freqüente mudarem de partido
de modo a poderem fazer isso por outra legenda; eles preferem abrir mão de seu partido a
abrir mão de suas ambições a um cargo executivo. Essa prática também tem efeitos
deletérios à construção de partidos.

A última questão que quero discutir nessas conclusões é a forma pela qual a combinação
institucional de presidencialismo e um sistema multipartidário fragmentado contribui para
as dificuldades de constituição de um governo democrático eficaz no Brasil. A combinação
de presidencialismo e multipartidarismo com partidos pouco coesos torna improvável que
os presidentes consigam sustentação majoritária no Congresso, e o presidencialismo faz
com que seja difícil a resolução dos impasses que resultam disso. Da perspectiva do
presidente, essa combinação torna a construção de alianças algo difícil, complexo e em
geral instável. Nos governos Dutra e Kubitschek, a democracia brasileira funcionou
razoavelmente bem com essa combinação de presidencialismo, multipartidarismo e
partidos fracos. Tal combinação, entretanto, impediu a criação de um governo democrático
eficaz e mostrou-se incapaz de lidar com a radicalização que ocorreu em 1961-64.
Os sistemas presidencialistas multipartidários predispõem à ocorrência de impasses
executivo/legislativo. Esse problema resulta de duas características desses sistemas: a
tendência a produzir governos de minoria legislativa e a ausência de mecanismos para
lidar com as situações em que o governo enfrenta uma ampla maioria oposicionista no
Congresso. Os sistemas presidencialistas, por serem baseados na doutrina da separação
entre os poderes, per se não têm mecanismos para evitar governos de minoria.23 Governos
assim são a regra em democracias presidencialistas multipartidárias, e não há
mecanismos para substituir governos de minoria até a eleição presidencial ou parlamentar
seguinte. Os presidentes encontram dificuldade para implementar suas agendas porque
não dispõem de uma base suficiente de sustentação no Congresso.

É improvável que o partido do presidente tenha maioria no legislativo, de tal forma que fica
difícil aprovar medidas de políticas públicas. Disso resultam o imobilismo e o conflito agudo
entre o executivo e o legislativo, com conseqüências potencialmente deletérias para a
democracia. Conflitos prolongados entre a legislatura e o governo podem levar à paralisia
decisória. Isso talvez não tenha efeitos enervantes em democracias sólidas, mas tem em
novas democracias.

Conflitos entre o executivo e o legislativo ocorrem em todos os regimes democráticos, mas

nos sistemas presidencialistas esses conflitos são mais problemáticos. Devido à agenda
eleitoral fixa e à independência entre o legislativo e o executivo, os sistemas
presidencialistas não têm meios institucionalizados de resolver impasses como esses
(Linz, no prelo). Pelo fato de presidentes e legislaturas serem eleitos independentemente,
os regimes presidencialistas dão origem a duas pretensões conflitivas de legitimidade,
uma do presidente e outra do Congresso (Linz, no prelo). Os conflitos entre esses dois
ramos do governo, acerca de quem deve fazer o quê, podem levar a escaladas de
hostilidades. Os regimes parlamentaristas mitigam esse problema porque o executivo não
tem uma base independente do legislativo. Essa duplicidade fomenta não a moderação
que contribui para a estabilidade democrática e sim relações de antagonismo entre o
presidente e o Congresso.

Não existem mecanismos constitucionais para substituir um presidente que perdeu quase
todo o apoio no legislativo. É até mesmo possível que um presidente reduza o apoio no
Congresso já no momento em que assume o governo. Ainda que o presidente seja
incapaz de realizar um curso coerente de ação, não há nenhum outro ator que possa
resolver o problema agindo dentro das regras do jogo democrático. Em muitos casos um
golpe aparece como o único meio de se livrar de um presidente que perdeu sua base de
sustentação. O esforço para se livrar de um presidente, dessa forma, pode destruir o
regime.

A despeito de governos de maioria serem a regra nos sistemas parlamentaristas, governos

de minoria legislativa também ocorrem. Strom (1990: 56-92) relata que 111 de 345
governos de democracias parlamentaristas avançadas, entre 1945 e 1987, foram
autênticos governos de minoria. A Noruega, a Suécia e a Dinamarca tiveram mais
governos de minoria do que de maioria. Governos de minoria, nesses casos, conquistam
apoio legislativo valendo-se de incentivos (posições políticas, patronagem e medidas de
política pública) similares aos utilizados nos sistemas presidencialistas. Mas há uma
diferença importante entre governos de minoria no presidencialismo e no parlamentarismo.
Neste último, governos minoritários duraram uma média de 14 meses (Strom, 1990: 116).
Governos presidencialistas de minoria, em contraste, precisam continuar
independentemente de terem ou não apoio legislativo — e os mandatos presidenciais
podem chegar a seis anos. Quando acaba a sustentação legislativa a um governo, os
sistemas parlamentaristas têm mecanismos institucionalizados para enfrentar o problema;
os sistemas presidencialistas não. Um voto de desconfiança pode derrubar o governo no
parlamentarismo e mesmo levar a novas eleições que talvez mudem o equilíbrio de poder
e ajudem a resolver a crise. Essa disposição permite substituir executivos impopulares ou
ineptos com menos tensão institucional. Inversamente, se o primeiro-ministro se frustra
com a dificuldade de implementar suas políticas devido ao controle do legislativo pela
oposição, na maioria dos sistemas parlamentaristas ele pode convocar novas eleições
para tentar alcançar (ou ampliar) uma maioria. Tanto em um caso como em outro, existem
meios de mudar o governo sem que isso ameace o regime, meios estes que tornam
desnecessário permitir que um governo imobilizado e ineficiente prossiga de forma
desditosa.

As contribuições recentes sobre o presidencialismo não enfatizaram suficientemente quão

importantes são as combinações institucionais. A combinação entre presidencialismo e um
sistema multipartidário fragmentado é especialmente desfavorável à emergência de um
governo democrático eficaz. Em um sistema fragmentado, a probabilidade de ocorrerem
impasses executivo/legislativo e paralisia decisória é particularmente alta. O presidente
tem mais tendência a se sentir forçado a passar por cima do Congresso, a enfraquecer
este e os partidos e a se envolver em outras práticas que examinamos no caso brasileiro.

Essas combinações ajudam a entender a escassez de democracias presidencialistas

multipartidárias estáveis. Os Estados Unidos, o Chile, a Colômbia, a Costa Rica, as
Filipinas, o Uruguai e a Venezuela são os únicos países em que a democracia
presidencialista manteve-se por pelo menos 25 anos consecutivos. Entre eles, somente o
Chile teve regularmente um sistema multipartidário, ainda que este também fosse o caso
da Venezuela antes de 1973. Sistemas bipartidários constituem a exceção e não a regra
na América Latina, mas nas regiões de democracias mais duráveis eles são a regra e não
a exceção.

Note-se que não estou revivendo o velho e duvidoso argumento de que sistemas
bipartidários são em geral mais favoráveis à democracia estável do que sistemas
multipartidários. Essa questão foi longamente debatida, e as evidências são de que em
governos parlamentaristas os sistemas multipartidários não impedem o funcionamento
bem-sucedido da democracia.24 Mas ao abandonar esse antigo argumento os analistas
erram em não diferenciar entre sistemas presidencialistas e parlamentaristas. Pelas razões
apontadas, o número de partidos realmente importa em sistemas presidencialistas.

Como argumentou Suárez (1982), os sistemas presidencialistas funcionam melhor quando

pelo menos uma dessas duas condições se verificam: (1) o partido do presidente tem
maioria, ou quase isso, no Congresso;

Salientar os problemas da democracia presidencialista multi-partidária não significa dizer

que sistemas parlamentaristas necessariamente funcionariam bem. No Brasil, devido à
indisciplina dos partidos e à extrema fragmentação, um governo parlamentarista
enfrentaria obstáculos desanimadores. O parlamentarismo provavelmente não funcionaria
bem sem a implementação de mudanças que promovam uma maior disciplina partidária.
Se permanecem dúvidas acerca da viabilidade do sistema parlamentarista no Brasil, a
combinação de presidencialismo, partidos frouxos e um sistema multipartidário
fragmentado mostra-se cada vez mais impraticável.

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* Mainwaring, S., "Dilemmas of Multiparty Presidencial Democracy; the Case of Brazil".
Tradução de Álvaro de Vita. Ronald Archer, Michael Coppedge, Daniel Levine, Antonio
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

 25

e (2) as diferenças ideológicas entre o presidente e a oposição não são muito marcadas. A
primeira condição pode ser satisfeita em um sistema bipartidário, mas raramente o será
em um sistema autenticamente multipartidário. O êxito do presidencialismo na Costa Rica
e na Venezuela em parte decorre do fato de que os presidentes muitas vezes puderam
contar com uma maioria, ou perto disso, no Congresso. Paradoxalmente quando essa
condição se verifica, enfraquece-se a
raison d'être dos sistemas presidencialistas — a existência de um sistema de controles e
contrapesos. A segunda condição sempre foi satisfeita nos Estados Unidos e na maior
parte do tempo também nas democracias latino-americanas estáveis, com exceção do
Chile (1932-1973).
 26

No contexto atual de crise e de desigualdades imensas, essa condição pode não se

satisfazer mais na maioria dos países latino-americanos.
 1
Ver sobretudo o fértil trabalho de Linz (in Linz e Valenzuela, no prelo), que circulou
amplamente desde 1985 e que contribuiu para gerar o debate subseqüente. Outras
contribuições importantes incluem Blondel e Suárez, 1981; Linz e Valenzuela, no prelo;
Shugart e Carey, no prelo; Coppedge, 1988; González, 1992; Riggs, 1988; Suárez, 1982.
Essa literatura analisa uma diversidade de problemas dos sistemas presidencialistas.
Concentro-me aqui nas relações entre os presidentes, os partidos e o Congresso.
 2
Tal como entendida neste artigo, uma democracia satisfaz três critérios. (1) A alternância
no poder deve ser assegurada por eleições competitivas. (2) É preciso haver sufrágio
adulto praticamente universal. Até recentemente
esse critério era discutível, uma vez que alguns países habitualmente considerados
democracias excluíam uma grande parte da população adulta (a Suíça, por exemplo,
excluía as mulheres) do direito ao sufrágio, mas isso já não ocorre mais. (3) É preciso que
existam as garantias dos direitos civis clássicos, tais como a liberdade de expressão,
liberdade de organização, proteção legal adequada etc.
 3
Sarney não foi eleito por voto popular nem mediante um procedimento nitidamente
democrático; foi eleito vice-presidente pelo Colégio Eleitoral que fora criado para assegurar
a vitória do candidato do regime militar. Mas mesmo assim ele enfrentou muitos dos
problemas dos presidentes do regime de 1945-64.
 5
A barreira eleitoral se refere à porcentagem mínima de votos que um partido precisa para
conquistar uma cadeira no legislativo. No Brasil, a única barreira formal é o quociente
eleitoral em qualquer um dos estados, isto é, o número de votos dividido pelo número de
representantes do estado. Se um estado tem 25 representantes, um partido ou aliança de
partidos necessita de 4% dos votos para obter uma cadeira. Não existe barreira nacional,
de forma que um partido pode conquistar uma cadeira na Câmara com uma porcentagem
extremamente baixa do voto no país todo. A magnitude dos distritos eleitorais diz respeito
ao número de representantes por distrito. No Brasil, os estados constituem os distritos
eleitorais para a Câmara dos Deputados. Cada estado tem pelo menos 7 deputados e os
grandes estados têm acima de 20 deputados, uma magnitude distrital comparativamente
elevada que facilita a representação de pequenos partidos. Inúmeros analistas (Shugart,
1988, entre outros) observam que uma magnitude distrital de cinco é o ponto aproximado
acima do qual um grande número de partidos podem obter representação. .
 6
Magalhães, L. E., citado em "Salve-se quem puder",
Isto é Senhor nº 1033 (junho de 1989), p. 25.
 7
A maioria dos estados tinha seu próprio Partido Republicano local, e nenhuma dessas
organizações estaduais tinha existência para além de um determinado estado. Não
existiam partidos nacionais. Mas essas organizações de âmbito estadual apoiavam o
presidente, e lideranças daquelas em geral se colocavam à disposição deste último.
 8
Isso também se aplica aos congressistas norte-americanos. Ver Mayhew, 1974. Mas a
maioria dos partidos brasileiros são mais invertebrados do que os partidos nos Estados
Unidos.
 9
Afonso Arinos de Melo Franco foi ministro das Relações Exteriores de Jânio Quadros. Em
sua autobiografia (Franco, 1968: 54-164), ele analisa a oposição de UDN a Quadros.
 10
Se a imprevisibilidade da arena parlamentar e partidária aumenta quando os partidos são,
como no Brasil, indisciplinados, os disciplinados, por sua vez, não são uma bênção sem
restrições em sistemas presidencialistas. Partidos disciplinados, sobretudo em
democracias presidencialistas multipartidárias, criam outros tipos de problemas. Uma
disciplina partidária forte pode acentuar os impasses entre o executivo e o legislativo,
especialmente no caso de o presidente enfrentar uma considerável oposição no
Congresso.
 11
De Riz (1988) desenvolve um argumento similar para a Argentina do período Alfonsín.
Enquanto desfrutava de ampla popularidade, Alfonsín eclipsou totalmente o Partido
Radical, mas com o declínio de sua popularidade surgiram cismas no partido e o apoio a
Alfonsín diminuiu.
 12
Para um breve resumo da carreira política de Quadros, ver de Souza, M.T.S. (1986).
Sobre as inclinações antipartidárias de Quadros, ver Ramos (1961: 21-45); Skidmore
(1967); Flynn (1978: 207-225); Dubnic (1968: 102-111). Para um breve tratamento de sua
presidência, ver Benevides, 1982.
 13
Isso é verdadeiro em geral e não apenas com referência ao Brasil. Ver Wright and Riker,
1988; Duverger, 1954.
 14
Abranches (1988) argumenta que ministérios multipartidários são o mesmo que governos
de coalizão. Discordo porque nem sempre houve um entendimento entre os partidos
acerca da natureza de governo de coalizão. Os presidentes sempre tiveram um
considerável arbítrio na nomeação de seus ministérios.
 15
Nem todas as coalizões partidárias no Congresso podem ser atribuídas a iniciativas
presidenciais. A legislação eleitoral e as normas de funcionamento do Congresso também
incentivam as coalizões partidárias no nível legislativo. Após 1946, a legislação eleitoral
brasileira era (e ainda é) excepcional por permitir alianças em eleições proporcionais, e os
partidos tiraram vantagem disso. Da mesma forma, como nota Hippólito (1985:61), "ao
exigir maiorias qualificadas para a apresentação e votação de uma infinidade de matérias,
a Constituição tornou quase impossível a aprovação de qualquer projeto por um único
partido. A lei praticamente obrigava os partidos a realizar alianças". Sobre coalizões
congressionais, ver I.R. de Oliveira, 1973; Santos, 1986; Hippólito, 1985: 64-75. Sobre
coalizões eleitorais para o Congresso, ver Soares, 1964; I.R. de Oliveira, 1973.
 16
Bencvidcs (1981:99-107) retrata de forma diversa a posição da UDN nesse período,
enfatizando sua oposição intransigente a Kubitschek.
 17
Liiphart (no prelo) chega a uma conclusão similar, ainda que mediante argumentos em
certa medida distintos.
 18
Há eventuais exceções. A coalizão da Frente Nacional na Colômbia, por exemplo, durou
dezesseis anos (1958-1974), período ao longo do qual coalizões interpartidárias se
mantiveram em pé durante todo o mandato presidencial.
 19
O predomínio do executivo no que se refere à iniciativa legislativa, em termos
comparativos,
não é incomum. Segundo Schwarz (1976: 199), na Grã-Betanha 77% de todas as
leis aprovadas foram de iniciativa do executivo. A Alemanha Ocidental entre 1949 e 1969,
com 76%, e a França entre 1961 e 1966, com 93%, apresentam dados semelhantes.
 20
Essa situação revela um dilema comum na América Latina. Congressos poderosos podem
contribuir para imobilizar o sistema como um todo se a oposição controla uma ou ambas
as casas legislativas durante a maior parte do tempo. Em um sistema presidencialista,
medidas que enfraquecem o Congresso enfraquecem diretamente a arena em que os
partidos dispõem de seus recursos políticos.
 21
Formulando a questão dessa maneira, não quero dar a entender que o sistema de governo
é uma variável independente que determina, ou influencia de Forma unilateral, a natureza
dos partidos e do sistema partidário. A natureza dos partidos e do sistema partidário
também influencia o sistema de governo. Duverger (1984) oferece evidências concretas
para esse argumento, mostrando que se na França a introdução do presidencialismo
renovou completamente o sistema partidário, na Islândia, Irlanda e Áustria foram os
partidos previamente existentes que transformaram a natureza do presidencialismo. Mas o
fato de que a influência entre sistemas partidários e sistema de governo é recíproca não
nos impede de observar um dos lados dessa influência, a saber, o impacto do
presidencialismo sobre a construção partidária. Além disso, na maioria dos países, o
sistema de governo historicamente precede a consolidação do sistema partidário. Por essa
razão, em muitos casos o sistema de governo inicialmente condicionou mais o
desenvolvimento partidário do que vice-versa.
 22
Apesar de seu argumento exagerar esse aspecto, Burns realmente chama a atenção para
a autonomia dos presidentes
vis-à-vis a seus partidos. Rose (1981), de uma perspectiva diversa, chega a uma
conclusão bastante semelhante.
 23
Nos Estados Unidos, o sistema de eleição presidencial contribuiu para produzir severas
distorções entre a porcentagem que um determinado candidato obtém do voto popular e
sua porcentagem no colégio eleitoral. Em combinação com distritos de representante
único, o colégio eleitoral tem um efeito construtivo sobre o número de partidos
representados no Congresso, o que em certa medida reduz a tendência a haver governos
de minoria. Mas desde 1952 a norma tem sido o controle do Congresso e da presidência
por partidos distintos.
 24
As contribuições de Lijphart foram fundamentais nesse debate. Sartori, que antes havia
argumentado que há uma forte propensão de sistemas multipartidários com mais do que
cinco ou seis partidos desenvolverem poderosas tendências centrífugas, reconheceu mais
recentemente que a variável crucial em sistemas parlamentaristas é a polarização
ideológica, que pode variar independentemente do número de partidos. Ver Sani e Sartori,
1983.