A Gestão Escolar Um Campo Minado... Análise Das Propostas de 11 Municípios Brasileiros

A gestão escolar: Um campo minado...
Análise das propostas de 11 municípios brasileiros*
Nora Krawczyk**
RESUMO: A tendência atual das reformas educacionais, em curso

nas últimas décadas, em vários países do mundo, inclusive no
Brasil, tem na gestão da educação e da escola um de seus pila-
res de transformação. A posição hegemônica nessas reformas
defende o início de uma mudança radical na maneira de pensar
e implementar a gestão dos sistemas educativos concentrada,
principalmente, na instituição escolar e sua autonomia. Nesse
sentido, uma das principais políticas educacionais no Brasil é a
descentralização educativa e a descentralização escolar. Esta úl-
tima promove a autogestão institucional. Pesquisas sobre as re-
formas educacionais feitas em vários países indicam uma ten-
dência à fragmentação do sistema educativo das políticas de
gestão em curso, sustentadas pelos conceitos de autonomia,
descentralização, flexibilidade, individualização, poder local etc.
Nesse sentido, a construção de uma nova institucionalização de-
mocrática da escola não se perfila como desafio ao novo mode-
lo de gestão educacional hegemônico. Pelo contrário, o desafio
desse novo modelo define-se como a construção de uma nova
governabilidade – entendida de forma instrumental e, portanto,
como um conteúdo eminentemente normativo e pragmático (Fiori
1995) – no interior do sistema educativo e a contribuição da es-
cola para a governabilidade de toda a sociedade. Este artigo pro-
põe-se analisar as propostas de política educacional em gestão
escolar dos governos de 11 municípios de diferentes regiões do
* Este artigo é o resultado de um estudo realizado no Cenpec em novembro de 1997 e faz

parte do Projeto Gestão e Políticas Públicas, coordenado por Raquel Brunstain.
** Doutora em Educação. Faculdade de Educação, Unicamp.

Professora no Programa de Estudos Pós-graduados em Educação: História, Política e So-
ciedade, Pontifícia Universidade Católica – PUC/SP.
112 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

país; e discutir a racionalidade dessas novas formas de organi-
zação e gestão. A análise das propostas de reforma da gestão
escolar foi pautada pelo questionamento que fazem à democra-
cia, ao centralismo, à qualidade do ensino e ao papel dos profes-
sores e dos outros atores educativos.
Palavras-chave: Reforma educativa, gestão escolar, governabilidade
Introdução
Desde o início da década de 1980 o tema da gestão da esco-

la e sua autonomia vem ganhando destaque merecido nos debates
políticos e pedagógicos sobre a escola pública. No quadro da luta
pela construção de uma sociedade democrática, uma das grandes vi-
tórias das escolas no campo político-educativo foi a conquista da li-
berdade de ação e de decisão em relação aos órgãos superiores da
administração e a maior participação da comunidade escolar nos es-
paços de poder da escola, por meio de instâncias como os conselhos
de escola.
No decorrer da década de 1980 aprofundou-se o processo de

democratização política da sociedade brasileira e aumentou a pres-
são para que o diretor revelasse sua face de educador, chegando-se
a questionar a direção da escola por um só indivíduo. Ao longo des-
se processo, foi ganhando força a proposta de direção colegiada, for-
mada por representantes de todos os membros envolvidos no proces-
so educativo (Warde 1992).
Mas o processo de reconstrução democrática não foi o único nem

o primeiro momento em que o tema da gestão da escola foi ponto re-
levante no debate político-educacional. Em décadas anteriores, durante
a ditadura militar, quando a escola pública era dominada, em quase to-
dos os estados e municípios, por estruturas administrativas centraliza-
das e burocratizadas, ganhou força a reivindicação dos educadores
pela autonomia escolar vinculada à necessidade de experimentar alter-
nativas pedagógicas – curriculares e didáticas – que diminuíssem os al-
tos índices de evasão e repetência na escola primária e a deterioração
da qualidade da escola pública em geral, sujeita a rituais, arcaísmos e
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burocratismos das medidas administrativas. Nas décadas de 1950 e
1960, ganhou espaço a idéia da autonomia escolar e da liberdade dos
educadores para rebater a dominância de ações administrativas e in-
tervenções políticas com projetos alheios à realidade escolar.
Os argumentos que defendiam a necessidade de uma gestão es-
colar autônoma como condição para melhorar a qualidade do ensino su-
punham, segundo estudos realizados por Warde, a unidade escolar
como o locus dessa melhoria: “é a unidade escolar que comporta as
possibilidades de aperfeiçoamento qualitativo do ensino, porque é nela
que podem ser realizadas experiências pedagógicas alternativas”
(Warde 1992).
Interrompidas essas iniciativas na década de 1970, os sistemas
de ensino viveram o apogeu do processo de centralização administra-
o
tiva, apesar de protegidos pela Lei n 5.692/71, que propugnava a au-
tonomia da escola e a descentralização administrativa no âmbito da
educação, princípios já registrados na Lei no 4.024/61.
A partir da década de 1980, como dissemos, a gestão escolar vol-
ta à cena do debate político, mas agora no contexto de reforma do Es-
tado, tendo como um dos pontos principais a descentralização. Supu-
nha-se, por razões distintas, que as formas descentralizadas de pres-
tação de serviços públicos seriam mais democráticas, fortalecendo e
consolidando a democracia. Ao mesmo tempo, elevariam os níveis re-
ais de bem-estar da população. As reformas do Estado nessa direção
seriam, portanto, desejáveis, pois viabilizariam a concretização de idéi-
as progressistas como eqüidade, justiça social, redução do clientelismo
e aumento do controle social sobre o Estado.
Nos últimos 15 anos, a discussão educacional no continente la-
tino-americano vem sofrendo deslocamentos importantes na direção do
reforço à educação básica e, em especial, à sua qualidade. As razões
disso devem ser buscadas dentro da própria evolução dos sistemas de
educação em nível mundial, nas novas exigências que o sistema pro-
dutivo impõe ao setor educacional e na forma como a discussão
desencadeada nos países centrais, nos últimos 20 anos, reflete-se nos
periféricos. É nesse contexto que, em meados da década de 1980, se
apresentaram as novas tendências relativas especialmente à gestão
escolar e às medidas para assegurar a qualidade do ensino.
As tendências atuais do debate educacional expressam de ma-
neira bem clara a mudança do cenário socioeconômico dos últimos

anos. Nesta última década do século a educação ganha centralidade
por estar diretamente associada ao processo de reconversão e partici-
pação dos diferentes países em uma economia em crescente globa-
lização. Nesse quadro, a primazia da qualidade do ensino passou a in-
tegrar a agenda dos políticos como meio para alcançar a competi-
tividade da produção nacional no mercado mundial e o desenvolvimen-
to de uma cidadania apta a operar no mundo globalizado.
Essas novas preocupações implicam, entre outras coisas, a pro-
posta de rearticular o sistema educativo com os sistemas político e pro-
dutivo. A globalização dos mercados e o desenvolvimento de novas
tecnologias criaram a necessidade de dar um novo significado à orga-
nização escolar para que a escola seja eficiente e democrática no pro-
cesso de formação do novo cidadão, o cidadão da era globalizada.
Dessa forma, a redefinição do papel do Estado na educação,
sem suas funções dirigistas e centralizadoras, tem buscado, segundo
o discurso político-educacional mais visível, a criação de condições
para que as práticas inovadoras não sejam impedidas ou condenadas
ao fracasso pela burocratização nem pela tendência à rotina do apa-
relho estatal, ao favorecimento da regulação à distância e ao incenti-
vo à autonomia e avaliação dos resultados. Uma vez redefinido o pa-
pel do Estado, as políticas educativas devem voltar-se para a gestão
institucional responsável – a descentralização –, a profissionalização
e o desempenho dos educadores, o compromisso financeiro da socie-
dade com a educação, a capacidade e o esforço científico-tecnológico
e a cooperação regional e internacional.
Segundo essa perspectiva, as mudanças propostas poderiam co-
locar o sistema público sob a pressão da competição e encorajar sua
reestruturação, diferenciação, flexibilização e especialização. Essa so-
lução apresenta-se como mais democrática do que a utilização de re-
cursos para promover a educação formal que, em virtude de sua inefi-
ciência em termos de aprendizagem real, aprofunda as desigualdades.
No interior do debate político-educacional, intelectuais e políticos
críticos alertam para as inconsistências e suposições do potencial de-
mocrático das tendências que o Estado tem demonstrado neste fim de
século em relação à educação e às conseqüentes implicações dessas
tendências nos modelos de gestão escolar em curso. Nesse sentido, a
década de 1990, fase em que a lógica de mercado e seu caráter de
seletividade tendem a ser institucionalizados, omite uma realidade so-

cial na qual a desigualdade está profundamente arraigada. Em contra-
partida, gerou-se um debate sobre a necessidade de se firmar um
acordo amplo entre os vários setores sociais para que sejam efetua-
das reformas estruturais nas instituições sociais e políticas. No caso
da educação pública, isso implica um novo modelo de gestão que tem
como proposta reestruturar o sistema por intermédio da descen-
tralização financeira e administrativa, dar autonomia às instituições
escolares e responsabilizá-las pelos resultados educativos. A inova-
ção vem acompanhada de políticas voltadas para a compensação das
desigualdades extremas.
Esse embate se expressou, entre outros espaços, nos longos
debates entre diversos setores e entidades da sociedade civil e em
negociações com o Congresso Nacional que antecederam à promul-
o
gação, em 1996, da Lei de Diretrizes e Bases, Lei n 9394/96 – LDB.
As mudanças propostas e definidas na legislação acompanham a ten-
dência hegemônica mundial anteriormente explicitada e destacam três
aspectos principais: descentralização administrativa, participação da
sociedade civil e autonomia crescente dos sistemas e das escolas
públicas.
Gestão escolar: O estado do debate
Hoje não é difícil obter o consenso sobre a necessidade de trans-

formar as estruturas e dinâmicas da gestão das escolas para que elas
recuperem a capacidade de transmitir uma cultura significativa e contri-
buam para recriar e desenvolver a capacidade de alcançar eficácia finan-
ceira e democratização política.
No entanto, entramos num terreno pantanoso quando tentamos
discutir a necessidade de a escola recuperar sua autoridade cultural,
sem a qual não terá força suficiente para atender à exigência de con-
tribuir para a formação dos agentes de uma economia marcada pela
competitividade implacável e de uma sociedade civil comprometida com
a gestão democrática de sua política.
As políticas de descentralização dominantes estimulam a revi-
são dos conteúdos escolares para adequá-los aos novos conheci-
mentos científicos e tecnológicos e mantê-los sensíveis aos proble-
mas da sociedade contemporânea. Vinculado a isso, propõe-se tam-

bém uma renovação metodológica e o fortalecimento das relações da
escola com seu meio social imediato.
Mas quando falamos de gestão da escola, não estamos pensan-
do apenas em uma determinada organização e na racionalização do
trabalho escolar para alcançar determinados resultados, ou seja, na
produção institucional da escola (Paro 1997). Referimo-nos também
a uma renovação dos dispositivos de controle que garantam níveis
mais altos de governabilidade. Em outras palavras, estamos nos refe-
rindo às relações de poder no interior do sistema educativo e da ins-
tituição escolar e ao caráter regulador do Estado e da sociedade no
âmbito educacional. As expectativas oficiais em relação às mudanças
da gestão do sistema e da instituição escolar, para o conjunto de es-
tratégias de desenvolvimento e governabilidade social e educacional,
evidenciam as relações contidas na gestão escolar.
Queremos chamar a atenção para o importante papel articulador
da gestão escolar entre as metas e os delineamentos político-educa-
cionais e sua concretização na atividade escolar. Portanto, é possível
pensar a gestão escolar como um espaço privilegiado de encontro en-
tre o Estado e a sociedade civil na escola.
Assim, é limitado compreender a gestão escolar apenas como
responsável pela realização eficiente dos objetivos institucionais da
escola. Sua decomposição em diferentes âmbitos de atuação, o finan-
ceiro, o administrativo e o pedagógico, pode ser útil do ponto de vis-
ta analítico, mas fragmenta o complexo processo dessa gestão. Cor-
re-se o risco de não visualizar a influência da gestão escolar nos di-
ferentes aspectos que constituem o cotidiano da escola e a instituição
em sua totalidade.
Há uma vasta literatura que discute a estreiteza da visão econo-
micista da gestão escolar que a reduz a uma atividade administrati-
va. Das diferentes perspectivas de análise, tenta-se resgatar a especi-
ficidade da instituição escolar e a necessidade de entender a gestão
escolar com base em seus fins pedagógicos. No campo da pesquisa
sobre a administração escolar – sendo administração definida como
a utilização racional dos recursos para a realização de determinados
fins –, destaca-se a necessidade de fazer penetrar os objetivos peda-
gógicos nas formas de alcançá-los.
No campo da sociologia da educação e das análises do cotidi-
ano escolar aparece, de forma cada vez mais clara, o caráter primor-

dial da trama organizativa da escola – tradicionalmente localizada no
âmbito administrativo – na gestão pedagógica e nas condições do tra-
balho docente (Ezpeleta 1992, Ball 1993).
“Ainda que a distância entre toda norma e sua possibilidade de
realização seja previsível, no devenir cotidiano da escola participam,
também, prescrições de diferentes ordens (no mínimo de origem ad-
ministrativa, laboral e curricular) que operam simultaneamente”
(Ezpeleta 1992, p. 105). Em outras palavras, as escolas não são uma
continuação natural da ordem normativa na prática, mas realidades
complexas organizadas em torno dessa ordem.
Além disso, a gestão escolar não se esgota no âmbito da escola.
Ela está estreitamente vinculada à gestão do sistema educativo. A ins-
tituição escolar, através de sua prática, “traduz” a norma que define
uma modalidade político-institucional a ser adotada para o trabalho
na escola. Essa norma – que afeta a prática escolar e, ao mesmo tem-
po, é afetada por ela – faz parte de uma definição político-educativa
mais ampla de organização e financiamento do sistema educativo.
Essa perspectiva de análise nos permite diferenciar, pelo menos, três
instâncias na constituição da gestão escolar: a normativa, as relações
e práticas na escola e a gestão escolar concreta.
Vimos que a posição hegemônica nas reformas educativas em
curso nas últimas décadas, em várias partes do mundo, inclusive no
Brasil, defende o início de uma mudança radical na maneira de pen-
sar e implementar a gestão dos sistemas educativos concentrada, prin-
cipalmente, na instituição escolar e sua autonomia. O discurso da re-
forma elege a escola como o espaço central das políticas para melho-
rar a qualidade do ensino. A importância outorgada à escola faz re-
ferência a uma identidade institucional como unidade de ensino e tra-
balho.
Acredita-se que o estreito vínculo entre os objetivos escolares
e a produtividade empresarial faz com que a escola se assemelhe à
empresa: os fatores do processo educativo são vistos como insumos,
e a eficiência e as taxas de retorno, como critérios fundamentais de
decisão. O processo educativo e a tarefa do professor submetem-se
cada vez mais à lógica de produção material e de competição do mer-
cado (Mezomo 1997).
O novo modelo de gestão escolar faz questão de propor a cons-
trução de instituições autônomas com capacidade de tomar decisões,

elaborar projetos institucionais vinculados às necessidades e aos in-
teresses de sua comunidade, administrar de forma adequada os recur-
sos materiais e escolher as estratégias que lhe permitam chegar aos
resultados desejados e que, em seguida, serão avaliados pelas au-
1
toridades centrais. De fato, o dado mais intrincado da proposta é a
avaliação externa dos resultados por meio de testes, em vez dos me-
canismos burocráticos do sistema, como o mecanismo de integração
e unidade do sistema educativo.
A busca da autonomia escolar é fundamentada em duas pers-

pectivas distintas que expressam problemas diferentes que se preten-
de solucionar (Tiramonti 1997, Furlán et al . 1992). A primeira delas re-
cupera a racionalidade proveniente do liberalismo clássico e associa
autonomia com liberdade. Ou seja, a gestão autônoma é aquela que
está isenta da intervenção e do controle do poder político, sendo
dirigida pela consciência individual ou da instituição. A gestão esco-
lar, entendida como sinônimo de administração de uma organização
que persegue determinados fins, associa-se imediatamente à imagem
de uma empresa e evoca a figura do diretor, principalmente, como
gestor do funcionamento da escola.
A segunda é uma perspectiva ecológica cuja idéia de autono-

mia se constrói como sinônimo de auto-organização, indissociável da
idéia de dependência ecológica do meio ambiente. Nesse caso, con-
voca-se a participação coletiva dos diferentes atores educativos nos
processos de planejamento e na avaliação do funcionamento da es-
cola.
A construção da identidade institucional de cada escola será,

então, resultado da organização autônoma do corpo burocrático es-
treitamente vinculado aos interesses da comunidade. Por exemplo, ao
discutir a influência ou não do caráter público ou privado das institui-
ções de ensino na aprendizagem de alunos dos setores “menos favo-
recidos economicamente”, Tedesco afirma que o bom desempenho
desses alunos não depende do caráter das instituições, mas da dinâ-
mica delas. Ou seja, da maior ou menor identidade institucional, as-
sociada ao grau de autonomia dos estabelecimentos para definir os
estilos de ação pedagógica (Tedesco 1998). 2
A tendência atual das reformas educativas, que têm na gestão

um de seus pilares, muda a natureza da escola como organização.
Uma série de questões próprias do âmbito da cultura passa a ser for-

mulada e tratada com a mesma teoria e a mesma metodologia da eco-
nomia de mercado. A preocupação com a identidade moral e cultural
passa a ser substituída pelo imperativo da eficácia. Faz-se um trata-
mento desse conceito como integrante de um conjunto de questões
neutras e técnicas, em vez de vinculá-lo a interesses concretos (Ball
1993).
Essas reformulações tornam-se ainda mais controvertidas quan-

do se leva em conta que são produzidas sobre as bases de uma cri-
se estrutural do sistema educativo. Nas últimas décadas, os sistemas
educativos de vários países sofreram um excesso de burocratização
e rotinização da prática escolar e deixaram de responder às deman-
das sociais. Inversamente à educação formal, os meios de comunica-
ção de massa e as instituições de formação particulares ganham pres-
tígio cada vez maior como portadores de conteúdos significativos para
a socialização.
É possível que a instituição escolar venha a ser uma “empresa
escolar” e o sistema educativo, uma rede de escolas. Nesse caso, temos
de estar cientes do processo de transformação da identidade insti-
tucional da escola que atinge também seu caráter público e democráti-
co. Pesquisas sobre as reformas educacionais feitas em vários países
indicam uma tendência à fragmentação do sistema educativo decorren-
te das políticas de gestão em curso, sustentadas pelos conceitos de au-
tonomia, descentralização, flexibilidade, individualização, poder local etc.
(Frigotto 1995, Pereyra et al. 1996).
A construção de uma nova institucionalização democrática da es-

cola não se perfila como desafio ao novo modelo hegemônico de ges-
tão educacional. Pelo contrário, seu desafio define-se como a constru-
ção de uma nova governabilidade – entendida de forma instrumental e,
portanto, com um conteúdo eminentemente normativo e pragmático
(Fiori 1995) –, no interior do sistema educativo, e a contribuição da es-
cola para a governabilidade de toda a sociedade. Os conceitos de
“governabilidade” e “reformas estruturais” são definidos cada vez mais,
como diz Fiori, de forma circular (1995). Ambos passaram a ser catego-
rias estratégicas destinadas à consolidação de uma nova forma de ar-
ticulação, ancorada na demanda, entre o sistema educativo e os siste-
mas produtivo e político.
A preocupação com a governabilidade e sua associação com
modernização e desenvolvimento econômico substituiu o otimismo

desenvolvimentista dos anos 50, que acreditava na associação ne-
cessária e irreversível do desenvolvimento econômico com a constru-
3
ção democrática dos países em desenvolvimento. “(...) a idéia de
desenvolvimento político deixa de ter um signo necessariamente po-
sitivo e o foco central das preocupações práticas passa do problema
da ‘construção democrática’ para o da ‘estabilidade política’ ou, mais
precisamente, da ‘preser vação da ordem’ ou da ‘gover nabilidade’”
(Fiori 1995, p. 158). Sem dúvida, o tema da gestão escolar no atual
debate educativo no Brasil traz à cena diferentes aspectos das ve-
lhas e das novas reivindicações pela autonomia escolar. É melhor
supor um quadro de embate entre as diferentes concepções de edu-
cação.
Gestão escolar: Análise das propostas de 11 municípios brasileiros
Passemos agora à análise das propostas de gestão escolar

implementadas por um conjunto de municípios como parte de uma re-
forma educacional mais ampla, discutindo a racionalidade dessas no-
vas formas de organização e gestão. Esta análise foi pautada pelo
questionamento que fazem à democracia, ao centralismo, à qualida-
de do ensino e ao papel dos professores e dos outros atores edu-
cativos.
Com base nas propostas dos municípios não foi possível inferir
sua abrangência nem as conseqüências nas escolas, mas sem dúvida
elas nos permitiram fazer um apanhado das tendências político-
educativas hoje em curso.
Os municípios analisados foram: Icapuí, Iguatu e Júcas no Cea-
rá, Jaboatão dos Guararapes e Recife em Pernambuco, Itabuna na
Bahia, Belo Horizonte em Minas Gerais, Resende no Rio de Janeiro,
Porto Alegre e Ijuí no Rio Grande do Sul, e, finalmente, Cuiabá, no es-
tado de Mato Grosso. 4 Como vemos, os municípios variam muito entre
si. Há municípios muito pequenos, outros médios e quatro capitais de
estado. O custo por aluno e o desempenho dos sistemas educativos
municipais também são bastante diferentes. As propostas em questão
pertencem às prefeituras da gestão 93-96 e, dentre os municípios
pesquisados, estão cinco administrados pelo mesmo partido político há
duas gestões.

A lógica, os princípios e os valores que subjazem às novas pro-
postas de gestão escolar devem ser entendidos no cenário de um
novo desenho do papel do Estado, suas novas funções e responsa-
bilidades. Por isso, o estudo pretendeu abranger dois aspectos das
propostas: por um lado, a articulação entre governo municipal e ins-
tituição escolar dentro do sistema educativo; por outro, a organização
da instituição escolar.
Articulação entre governo municipal e instituição escolar
Para o estudo da articulação entre governo municipal e institui-

ção escolar e da articulação no interior do sistema educativo foram
identificados os objetivos da política educacional dos municípios, os
princípios norteadores da gestão político-educativa dos governos mu-
nicipais, as inovações na estrutura administrativa dos órgãos centrais
de gestão educativa, as atribuições e responsabilidades da Secreta-
ria de Educação Municipal e os canais de comunicação entre as ins-
tituições escolares.
5
Objetivos da política educacional dos municípios
Para compreender a proposta de gestão escolar elaborada pe-

los municípios citados é importante prestar atenção tanto no que ela
significa dentro da política educacional global do município quanto no
seu conteúdo específico. Para isso indicaremos alguns aspectos dire-
tamente vinculados ao nosso objeto de estudo.
Todas as prefeituras visitadas reconhecem as más condições de
trabalho dos professores, sejam acadêmicas ou profissionais, e pro-
põem-se mudar a situação. Veremos mais adiante, no âmbito das me-
didas político-educativas, como a situação dos docentes se relaciona
com a gestão escolar.
É importante salientar que em quase todos os municípios estu-
dados existe uma preocupação com a democratização da gestão es-
colar. Porém, esta não está necessariamente ligada a objetivos como
a descentralização dos espaços de decisão, a eqüidade do sistema

educativo ou a definição de uma nova concepção de educação e cul-
tura escolar. Os motivos são vários. Ao longo do estudo das diferen-
tes propostas de gestão escolar analisaremos a relação entre o con-
teúdo das propostas e outros objetivos da política educacional do
município.
Somente as prefeituras de Belo Horizonte, Cuiabá, Porto Alegre,

Recife e Itabuna têm como objetivo definir uma nova concepção de edu-
cação e de cultura escolar que enquadrem as medidas político-educa-
tivas. Nesse sentido, encontramos nesses municípios as diretrizes ge-
rais e explicativas do conjunto de medidas político-educativas para o
modelo de gestão escolar proposto.
A Secretaria de Educação de Belo Horizonte pretendeu elaborar,
através do Projeto Escola Plural , “as diretrizes gerais da política para
toda a rede municipal”, definiu estratégias que introduziram uma nova
concepção de educação voltada para a modificação da cultura escolar
e para minimizar comportamentos institucionais que levem à exclusão
das classes populares.
De sua parte, a Secretaria de Educação de Cuiabá teve como

objetivo criar uma nova “cultura escolar e organizacional”, baseada nos
princípios do modelo de Qualidade Total. Nessa nova cultura organi-
zacional, o aluno é o centro das atenções na escola, ou seja, a escola
existe para que o aluno aprenda. Portanto, se o aluno não está apren-
dendo, certamente o problema está na escola, em seus processos, or-
ganização e funcionamento. É importante que todos os que trabalham
na escola – do vigia ao diretor – saibam que o sucesso do aluno de-
pende da escola e o sucesso da escola depende das propostas e dos
projetos que ela identifica como necessários para operacionalizar uma
proposta pedagógica.
No caso de Itabuna encontramos o projeto Zerando a repetência ,
apresentado pela Secretaria de Educação como um projeto articulador
da nova concepção educativa, que propunha, a partir de diferentes
ações de capacitação profissional, do envolvimento da sociedade civil
e dos programas educativos, eliminar o problema do fracasso escolar.
Em Porto Alegre, o projeto Escola Cidadã propunha a valorização da
escola como instituição pública, democrática, de direito universal e pro-
motora de um ensino de qualidade. O projeto desenvolveu-se em três
linhas de atuação: a democratização do acesso ao ensino, a democra-
tização da gestão e a democratização do conhecimento. Em Recife, o

projeto Pedagogia Instituinte convocou a comunidade escolar e a so-
ciedade para o debate das prioridades e das ações educativas.
Nessa rápida exposição dos quatro projetos, podemos observar
que as propostas de gestão escolar desses municípios partem de
pontos diferentes. As propostas de Belo Horizonte, Por to Alegre e
Cuiabá envolvem claramente uma importante mudança na cultura es-
colar. Em Belo Horizonte e Por to Alegre as propostas de educação
enfatizam a necessidade de um projeto político-educativo para todo o
sistema e identificam o conteúdo desse projeto como um espaço pri-
vilegiado para se repensar a prática pedagógica. Ou seja, as diretri-
zes gerais político-educativas do sistema educativo devem orientar os
comportamentos institucionais e, portanto, a democratização da ges-
tão escolar.
Em contrapartida, em Cuiabá, o sucesso da educação – e, por-
tanto, da política educacional do governo – parece estar sob a respon-
sabilidade dos atores envolvidos no trabalho escolar e em sua capa-
cidade de gerir adequadamente a instituição. Nesse caso, a gestão da
escola é o elo unificador do conjunto de medidas e de estratégias po-
lítico-educativas, ao passo que no caso anterior é a concepção políti-
co-educacional que dá unidade ao conjunto de medidas e estratégias
governamentais.
O projeto de Itabuna é bem menos ambicioso. Propõe a discus-
são dos princípios e das práticas educativas a partir do sintoma mais
significativo de seu fracasso, ou seja, a repetência e a discussão das
estratégias de solução. Por último, a nova concepção educacional do
projeto de Recife está ancorada na possibilidade de uma construção
coletiva com a sociedade das prioridades educacionais do município.
A leitura dos objetivos da política educacional do período 1993-
96, enunciados pelas respectivas administrações, permitiu-nos obser-
var uma unanimidade no que se refere à necessidade de investir es-
forços na universalização do ensino fundamental, valorizar o magis-
tério e democratizar a gestão escolar. Esses objetivos são claramen-
te privilegiados na nova LDB; eles fazem parte das diretrizes divul-
gadas pelo governo federal e contam com o consenso dos diferentes
setores da sociedade. No entanto, o objetivo de eqüidade no sistema
educacional, citado por somente duas prefeituras da amostra, está
quase ausente no discurso político consensual, que privilegia, ape-
nas, a qualidade do ensino.

Princípios norteadores da gestão
político-educativa dos governos municipais
Chamamos de princípios norteadores da gestão político-edu-

cativa do governo municipal os aspectos que – explícita ou implicita-
mente – orientam a proposta de ação governamental. Com base na
análise do conjunto de depoimentos e do material publicado pelas
prefeituras pudemos observar que o princípio de “participação” é co-
mum à gestão dos municípios de Icapuí, Iguatu, Porto Alegre, Recife,
Itabuna, Jaguaré e Ijuí. Mas o conteúdo é bem diferente em cada um
deles, embora não sejam necessariamente opostos.
Em Porto Alegre, o princípio de “participação” referia-se a uma

gestão voltada para a construção de espaços de aproximação entre
a administração e a comunidade, para que o governo conhecesse as
necessidades da sociedade e, ao mesmo tempo, a sociedade pudes-
se intervir nas decisões da administração. A expressão maior desse
esforço é o projeto de orçamento participativo e, no caso da gestão
escolar, a identificação da autonomia institucional como o caminho
mais adequado para políticas duradouras e mais próximas da comu-
nidade.
A administração de Icapuí esteve preocupada com a “transpa-

rência” de sua gestão e, por isso, manteve um vínculo estreito com a
população, caracterizado pela constante divulgação das decisões go-
vernamentais e o acompanhamento da comunidade. Existiam ainda
fóruns legais de participação, nos quais a comunidade se reunia quin-
zenalmente para debater a política e tomar decisões relativas à
implementação de ações educativas no município. Além disso, a po-
pulação de Icapuí reservava um espaço na gestão das escolas para
um representante que não pertencesse à comunidade escolar.
As informações e os depoimentos recolhidos no município de Ijuí

deixam clara a participação sistemática da Igreja Católica e da Unijuí
– Universidade do Noroeste do Rio Grande do Sul –, junto com a Se-
cretaria de Educação, na elaboração das diretrizes político-educacio-
nais. A Unijuí e a Secretaria de Educação foram responsáveis pela
capacitação dos professores, pela produção de materiais didáticos para
as escolas e pelos encontros sistemáticos com a comunidade escolar
para debater as propostas e o encaminhamento das mesmas.

Em Recife foi criado um evento anual, a Conferência Municipal de
Educação (Comude), que reunia representantes de escolas e movimen-
tos populares, poder público e iniciativa privada. Esse evento foi o prin-
cipal fórum de participação organizada da população. Houve também
outros eventos e reuniões regulares das lideranças de diferentes regiões
político-administrativas da cidade para promover o envolvimento da po-
pulação com a educação pública.
Em Cuiabá, um dos princípios que orientaram a ação educativa
daquela administração foi a metodologia de gestão da Qualidade Total.
Nesse contexto, ampliaram-se as funções e os espaços de decisão da
escola. As metas educativas e as ações para alcançá-las foram compro-
missos dos atores que atuam na escola. Esta passa a ser responsável
pelo que ocorre em seu espaço, não podendo mais atribuir à Secretaria
a responsabilidade pelo fracasso de seus alunos e pelas dificuldades de
administrar o próprio dia-a-dia.
Aqui, o princípio de “experiência de produção coletiva” está inti-
mamente vinculado ao princípio da participação. Pressupõe-se que a cri-
ação de estruturas diretivas colegiadas, nas diferentes instâncias do sis-
tema educativo, permitam que os objetivos educacionais propostos pela
administração governamental sejam atingidos mais facilmente.
Outro aspecto importante a se destacar entre os princípios nor-
teadores das diferentes gestões político-educativas é que o objetivo –
de Belo Horizonte, Porto Alegre e Cuiabá – de definir uma nova con-
cepção de educação para o município ganha conteúdo, nos dois pri-
meiros casos, no princípio de “sensibilidade pela formação humana em
sua totalidade” e, em Cuiabá, na “filosofia da Qualidade Total”.
Tanto a proposta de Belo Horizonte quanto a de Porto Alegre es-
tão voltadas para que a escola se sintonize com a pluralidade socio-
cultural dos alunos. Por isso defendem que a escola transcenda os li-
mites dos conteúdos curriculares e desenvolva trabalhos interdisci-
plinares. Nesse sentido, o currículo não se constitui somente das opor-
tunidades que a escola possa promover, mas também das vivências
que elas venham a oferecer ao educando para ampliar sua visão de
mundo.
A política educativa da Secretaria de Educação de Cuiabá,
baseada na filosofia da Qualidade Total, teve a intenção de mudar a
escola e sua relação com os alunos, os pais e a comunidade. O prin-
cípio básico de tal filosofia é que a escola deve se organizar e se

reestruturar para prestar serviços de qualidade, pois os alunos são cli-
entes que têm direito a uma escola e a um ensino de qualidade. Se a
escola, em seu conjunto, não estiver consciente de seu papel e não
se organizar, não será a Secretaria que conseguirá mudar sua maneira
de agir, sua cultura.
É interessante observar nesta análise que, nos municípios em que
foi possível identificar os princípios norteadores de suas gestões políti-
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co-educativas, alguns buscaram uma aproximação entre administração
central e comunidade e entre escola e comunidade. Esses princípios fo-
ram identificados como participação, transparência administrativa e con-
solidação dos órgãos colegiados. Em contrapartida, somente em Belo
Horizonte, Porto Alegre e Cuiabá observamos que a ação governamen-
tal também esteve orientada para a mudança da cultura escolar.
Inovações na gestão da Secretaria de Educação Municipal
Em todos os municípios, os entrevistados afirmaram que a mudan-

ça mais importante ocorrida nas respectivas secretarias de Educação
referiram-se às funções da própria Secretaria, ou seja, a relação dela
com as escolas. Segundo os entrevistados, a Secretaria deixou de ser
uma instituição encarregada de administrar as escolas e assumiu o pro-
pósito de criar condições e garantir apoio para que as escolas “cami-
nhem por seus próprios pés”.
A prefeitura de Cuiabá foi um pouco além e sintetizou a função da
Secretaria da Educação em duas palavras: acompanhar e apoiar; deslo-
cando a responsabilidade pela qualidade de ensino à instituição escolar.
As diferentes equipes municipais fizeram referência também ao
investimento em uma política de articulação da escola com a Secreta-
ria de Educação, em alguns casos, por meio de mecanismos informais
de apoio e controle e, em outros, da criação de espaços formais de co-
municação. A criação de organismos colegiados no interior da Secre-
taria de Educação para gerir e organizar o sistema municipal de edu-
cação assume diferentes formas em cada município. Em Belo Horizon-
te, há o Colegiado Superior da Secretaria Municipal de Educação.
Icapuí, Cuiabá, Jucás, Iguatu, Porto Alegre, Jaboatão e Ijuí constituíram
um Conselho Municipal de Educação. Em ambos os casos, as atribui-
ções são as mesmas.

Algumas inovações na administração da gestão educacional dos
municípios aconteceram no interior dessas mesmas estruturas. O exem-
plo mais claro de reformulação de funções das estruturas já existentes
aconteceu em Belo Horizonte, cujo Centro de Aperfeiçoamento dos
Profissionais da Educação, antes responsável pela formação dos pro-
fessores, passou a assumir também o apoio técnico-pedagógico às es-
colas para a elaboração e a implementação dos projetos pedagógicos.
Em Recife, a Secretaria Municipal de Educação reorganizou suas equi-
pes para reduzir os níveis hierárquicos e as instâncias intermediárias
entre a Secretaria e as escolas. Supervisores e coordenadores passa-
ram a atuar sediados nas escolas e estiveram diretamente vinculados
à Secretaria.
Em todos os municípios pesquisados, a descentralização adminis-
trativa e pedagógica foi vista como um pré-requisito para o sucesso de
vários objetivos propostos pelos respectivos governos. Esta parece ser
a expressão de uma gestão moderna, que procura racionalizar ações e
torná-las eficientes, eficazes e de qualidade. Mas também é comum em
quase todos os municípios que são referência neste estudo uma políti-
ca de apoio técnico às escolas – especialmente à capacitação de pro-
fessores – e de controle da prática escolar – pela elaboração de siste-
mas de avaliação das escolas –, centralizada na Secretaria de Educa-
ção dos municípios.
Os espaços de assistência e controle escolar das secretarias de
Educação dos municípios em questão apresentaram características bem
diferentes, segundo suas prioridades. No caso de Cuiabá, foi criado o
“Escritório de Qualidade Total”, que prestou assistência técnica às esco-
las na implantação da metodologia de gestão da Qualidade Total. No
município de Jucás, a criação do “agente pedagógico” foi considerada
uma das principais inovações no âmbito educativo. Esse agente foi de-
finido como “o elo viajante” entre a Secretaria de Educação, as escolas,
os professores e a comunidade. Suas funções estiveram vinculadas ao
apoio profissional a professores, acompanhamento do desempenho dos
alunos e orientação às escolas, distribuição de material didático e apro-
ximação da população para que os pais fossem incentivados a mandar
filhos para a escola e, se necessário, ajudá-los a resolver pequenos pro-
blemas que poderiam inibir as crianças de freqüentá-las. Segundo os
entrevistados, o agente pedagógico tornou-se uma figura conhecida e
muito querida da população local e das escolas por seu trabalho na co-
munidade, com os professores e na escola em geral.

No município de Iguatu foi criado o Núcleo de Ativação Pedagó-
gica (Napi), formado por supervisores do município e diretores eleitos na
rede estadual. Teve como finalidade acompanhar, dar assessoria peda-
gógica aos professores e avaliar as escolas públicas do município. A uni-
ficação do trabalho dos supervisores municipais com as diretorias da
rede estadual teve o propósito de integrar as duas redes e, com o tem-
po, constituir uma única rede de ensino.
O acompanhamento do comportamento da população escolar foi

feito por um sistema de informação recentemente criado. Esse sistema
permitiu manter um registro mensal atualizado de matrículas, evasões,
transferências e desempenho de cada escola. Um dos motivos da cria-
ção desse sistema de informação foi o Convênio de Municipalização es-
tabelecido entre o município de Iguatu e o governo do estado do Ceará,
que garantiu ao município o custo mensal/aluno de R$15,00, exigindo,
em contrapartida, a aplicação de 30% da arrecadação municipal em edu-
cação e o controle rigoroso de freqüência e desempenho dos alunos.
No município de Porto Alegre, a Secretaria de Educação reorga-
nizou suas equipes em duas supervisões: a Supervisão de Educação,
responsável pela implementação de programas de formação, pela for-
mação das equipes diretivas e pela promoção de debates sobre o papel
da escola, e a Supervisão Administrativa, responsável pelas políticas vin-
culadas às condições de trabalho dos docentes e à contratação de fun-
cionários para as escolas.
Em Recife, foi observada a presença do Grupo Permanente nas

unidades escolares. Esse grupo, formado pelo supervisor escolar e pelo
orientador educacional das unidades escolares, participou do cotidiano
da escola e organizou atividades de capacitação. Por estarem presentes
no dia-a-dia da escola, os membros desse grupo funcionaram como co-
ordenadores pedagógicos, auxiliando os diretores na organização e
implementação do Projeto Pedagógico.
Encontramos municípios nos quais os recursos são repassados às
escolas para que elas definam suas prioridades, como veremos adian-
te. Em outros, como os casos de Jucás e Itabuna, a prioridade orçamen-
tária das prefeituras é elaborar estratégias para reter os alunos. No mu-
nicípio de Itabuna ocorreram várias ações para melhorar a aprendizagem
dos alunos e diminuir a evasão. Entre as ações implementadas podemos
indicar as classes de aceleração, cursos de férias, classes de reforço,
distribuição de material escolar e transporte gratuito. Vale ainda menci-

onar a iniciativa do Projeto Fundação Sítio do Menor Trabalhador, cujo
objetivo foi diminuir a evasão dos alunos, o qual contemplava, entre as
estratégias, uma bolsa-auxílio para a família dos estudantes.
Em Jucás, as principais medidas para reter os alunos foram o es-
tabelecimento de um padrão mínimo necessário para o funcionamento
das escolas e a implementação do programa de merenda escolar e
transporte gratuito para professores e alunos. Estabeleceu-se também um
sistema de premiação aos professores em cuja(s) classe(s) não houvesse
nenhuma evasão de alunos durante todo o ano letivo.
Em Jaboatão a situação é um pouco diferente. A Secretaria de
Educação estabeleceu convênios com as escolas comunitárias de em-
presas, entidades religiosas, associações comunitárias e com a rede
particular de ensino. Foram 128 convênios que, segundo os depoimen-
tos, permitiram ampliar o atendimento na escola fundamental.
Em síntese, podemos observar que tanto as inovações que encon-
tramos no âmbito das administrações centrais dos municípios quanto as
atribuições e responsabilidades da gestão das mesmas seguem a deli-
mitação da competência das três esferas administrativas da Federação
estipuladas pela LDB e a tendência evidenciada na Lei de mudar o perfil
dessas instâncias.
Também é fácil visualizar que em quase todas as experiências ci-
tadas os novos espaços institucionais de assistência e controle escolar têm
o propósito de mudar o perfil tradicional da inspeção escolar para um tra-
balho coletivo de formação e execução das políticas educativas que ten-
dam a melhorar a qualidade do ensino e o rendimento dos alunos.
Outro elemento importante dessas experiências é que o conteúdo
das medidas de apoio e de controle institucional das prefeituras está atre-
lado às condições exigidas dos municípios para que tenham direito ao
apoio financeiro estadual e federal. Essa situação se repete na definição
das prioridades orçamentárias dos municípios. Referimo-nos, especifica-
mente, ao financiamento vinculado à matrícula e ao aproveitamento do
aluno do ensino fundamental.
A esse respeito podemos citar o depoimento sincero de um dos
prefeitos entrevistados quando diz que a política de universalização do
ensino é sistematicamente abalada por restrições orçamentárias. E que
as ações para criar convênios e, principalmente, para formular projetos
de municipalização que fossem contemplados com o apoio financeiro do

Estado aliviaram um pouco a situação. Isso obrigou o controle da perma-
nência das crianças nas escolas por intermédio de um censo escolar
quinzenal, para saber quantos alunos há na escola, o índice de repe-
tência etc., já que a participação financeira do Estado está definida pelo
número de alunos que freqüenta a escola.
Relação entre as instituições escolares
Só em 7 dos 11 municípios pesquisados existem mecanismos for-

mais de articulação entre as escolas. No caso do município de Iguatu, a
articulação foi conseqüência de uma iniciativa dos diretores eleitos. Para
canalizar suas necessidades de organizar, discutir e socializar experiên-
cias, criaram uma Associação dos Diretores das Escolas Públicas, enti-
dade registrada em cartório com estatuto e regimento regularizados e em
plena atuação. A associação teve como objetivo ser um espaço de dis-
cussão e avaliação das medidas tomadas pela Secretaria de Educação
e de organização de reivindicações comuns a todas as escolas.
Os demais municípios que registraram espaços de articulação for-
mal entre as escolas foram iniciativas das secretarias de Educação, como
em Porto Alegre e Recife, ou uma conseqüência da própria estrutura
organizativa do sistema educativo, como em Icapuí e Belo Horizonte.
Em Porto Alegre, as coordenações de apoio ao ensino multidisciplinar
e de ação institucional foram articuladas em grupos de trabalho dentro da
própria Secretaria, com o objetivo de reunir esforços para garantir uma uni-
dade conceitual e metodológica dos diversos programas de formação. As
secretarias de Educação dos municípios de Ijuí e de Recife promoveram
encontros entre os profissionais de várias escolas – professores, diretores
e coordenadores – para o intercâmbio de experiências.
Em Cuiabá, as Oficinas Pedagógicas foram responsáveis por essa
articulação, promovendo reuniões sistemáticas entre diretores, super-
visores e professores de uma ou várias escolas para a elaboração do
planejamento. Daí resultaram os planos de desenvolvimento das esco-
las que foram submetidos ao debate e à aprovação dos Conselhos Es-
colares Comunitários. As redes de ensino de Icapuí e Belo Horizonte fo-
ram organizadas por regiões. As diferentes regionais, juntamente com o
Conselho Municipal, foram espaços privilegiados de discussão da polí-
tica educativa e suas estratégias.

As informações disponíveis sobre a relação entre as instituições
escolares nesses municípios não fornecem elementos suficientes para
uma análise das diferentes propostas. Contudo, é possível inferir que o
desafio em questão – às vezes para o governo, outras, para os próprios
educadores – é definir estratégias que respeitem e incentivem a diver-
sidade das escolas e, ao mesmo tempo, consolidem a unidade do sis-
tema educativo. Nos casos de Iguatu e Cuiabá, por exemplo, o papel da
instituição escolar na consolidação da unidade do sistema educativo foi
manter a ação coletiva interinstitucional. Já em Porto Alegre, Icapuí e
Belo Horizonte, o papel da instituição escolar foi o de se articular com as
diferentes esferas da gestão político-educacional e, desse modo, promo-
ver a consolidação da unidade do sistema educativo.
Organização da instituição escolar
Para o estudo da organização da escola foram analisadas as prin-

cipais características da proposta e áreas envolvidas na mudança da
gestão escolar; quem eram os atores envolvidos na mudança, como se
articulavam escola e comunidade; qual era o eixo das mudanças que
estavam centradas na gestão escolar e quais as principais estratégias de
implementação da proposta; as resistências apresentadas pelos diferen-
tes atores e os principais problemas identificados pelas administrações
municipais.
Principais características da proposta de gestão escolar
O processo de mudança de gestão escolar está vinculado à po-

lítica mais ampla dos municípios de descentralizar a gestão educacio-
nal e, portanto, consolidar a autonomia cada vez maior da instituição
escolar. Em todos os municípios estudados, o argumento das secreta-
rias de Educação para essa mudança foi a necessidade de diminuir a
burocratização dos processos de decisão e aproximar as instituições
escolares dos interesses da comunidade. Em ambos os casos, a ten-
dência é melhorar a qualidade do ensino fundamental.
Mas a descentralização da gestão escolar apresenta-se com for-
ma e conteúdo diferentes nos diversos municípios da amostra. Por um

lado, existem áreas distintas nas propostas de cada prefeitura e, por ou-
tro, as estratégias de gestão dessas áreas também variam de acordo
com o grau de autonomia pretendido para a instituição escolar.
Em todos os municípios analisados, salvo Icapuí e Resende, as

secretárias de educação pretenderam descentralizar a gestão pedagó-
gica e administrativa das escolas. Belo Horizonte, Cuiabá, Iguatu e Por-
to Alegre propuseram também descentralizar a gestão financeira. Porto
Alegre teve a proposta de gestão escolar mais complexa, pois atingiu to-
das as áreas da escola.
O material documentado e os depoimentos indicam que a mudan-
ça da gestão pedagógica das escolas envolveu, em algumas prefeituras,
atribuições e responsabilidades de seus organismos colegiados de ges-
tão na definição dos aspectos pedagógicos da prática escolar. Mas sua
expressão mais clara foi a exigência de que as escolas elaborassem um
projeto pedagógico próprio. Pudemos observar também que, na maioria
das propostas, a elaboração de um projeto pedagógico significou defi-
nir as atividades e metodologias de ensino, estipular o orçamento neces-
sário e a responsabilidade institucional pela execução do projeto. No
entanto, o alcance da descentralização da gestão pedagógica da esco-
la varia entre os municípios e está vinculado ao grau de autonomia es-
colar, tanto na área pedagógica quanto na financeira.
A proposta da Secretaria de Educação de Cuiabá, por exemplo,

teve como enunciado em suas diretrizes a autonomia escolar, mas uma
análise mais minuciosa nos permite observar suas características e a
margem real de autonomia de suas escolas: o tema gerador que orga-
nizou os conteúdos de ensino foi definido pela Secretaria e os recursos
financeiros que foram repassados às escolas estiveram vinculados à
aprovação dos projetos pela mesma Secretaria. No entanto, recai exclu-
sivamente sobre a escola a responsabilidade pela execução do projeto
e pelo rendimento dos alunos. Dessa forma, o elemento que define a au-
tonomia das escolas nas diretrizes da secretaria é, de fato, a condição
de gerir os recursos financeiros repassados diretamente para alcançar
os objetivos previamente estabelecidos pelas autoridades competentes.
Em outros casos, o grau de autonomia escolar é bastante abran-
gente, incluindo-se a obrigatoriedade de definir um projeto pedagógico
próprio, como em Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife. Na proposta de
Porto Alegre, as escolas possuíam regimentos individualizados que lhes
permitiam realizar experiências inéditas e diferenciadas na rede; em

Belo Horizonte, o repasse de recursos financeiros para a gestão direta
das escolas e a elaboração de projetos de trabalho permitiram que cada
escola delineasse seu próprio perfil de atuação.
Como indicamos anteriormente, Porto Alegre é o único municí-
pio que contemplou a descentralização da gestão escolar nas áreas
curricular, financeira, administrativa e pedagógica. Trata-se de um pro-
jeto bastante complexo que supõe um modo de organização e traba-
lho coletivo que inicia com um diagnóstico dos interesses da comuni-
dade escolar e prossegue com a definição dos princípios de cada área
de conhecimento; a articulação entre ambos permite elaborar uma
proposta pedagógica.
Somente em Porto Alegre e Belo Horizonte a mudança de gestão
pedagógica ultrapassa o âmbito administrativo, incorporando uma deter-
minada concepção de organização do trabalho pedagógico escolar, ar-
ticulada com uma proposta curricular para todo o sistema educativo. No
caso de Belo Horizonte, essa articulação fica ainda mais clara na sua
proposta de organização do trabalho dos professores que veremos mais
adiante. Em Recife, encontramos uma proposta menos pretensiosa, mas
que envolveu a universidade no processo de consolidação da gestão
escolar autônoma, no auxílio às escolas para a definição de um perfil
próprio.
Uma gestão pedagógica com ampla margem de autonomia, mas
sem uma articulação clara com um projeto político-educativo para todo
o sistema, pode deixar espaços institucionais “desamparados” e compor-
tamentos não previstos de atuação da comunidade. Foi o caso do muni-
cípio de Ijuí, cuja autonomia de gestão pedagógica escolar foi exercida,
de fato, pela Igreja local. Um exemplo ilustrativo foi a resposta das es-
colas à proposta de que cada instituição definisse seus próprios temas
geradores segundo as características e os interesses da comunidade
escolar. O resultado foi surpreendente; todas as escolas escolheram como
tema gerador a campanha de fraternidade da CNBB.
Na maioria dos municípios citados encontramos mudanças da ges-
tão escolar na área administrativa, mas foram poucos os casos que re-
gistraram mudanças na área financeira. Nos casos em que as escolas ti-
veram autonomia financeira – Belo Horizonte, Cuiabá, Iguatu e Porto Ale-
gre –, a prefeitura repassou os recursos financeiros estipulados por lei
à instituição escolar, e esta, por sua vez, foi responsável pela gerência
do orçamento e pelo êxito ou fracasso do seu projeto pedagógico.

A análise das propostas dos vários municípios nos permite obser-
var que, além das características básicas da gestão de recursos públi-
cos, o conteúdo e as conseqüências da autonomia financeira e adminis-
trativa das escolas estão diretamente vinculados à política de alocação
de recursos de cada município. Nesse sentido, encontramos algumas
particularidades interessantes. Por exemplo, dentre os municípios que
adotaram a política de repassar às escolas os recursos públicos, eles
estiveram, em geral, condicionados à apresentação e à aprovação de um
projeto elaborado pela unidade escolar e à prestação de contas do que
já havia sido recebido. Dessa forma, a política de financiamento expres-
sa-se como um sistema de premiação, no qual os recursos materiais fi-
nanceiros de cada escola estão atrelados a seu desempenho.
Uma situação diferente foi encontrada no município de Belo Hori-
zonte, cuja política de distribuição de recursos públicos privilegiou as
escolas de regiões e população carentes; ou seja, a alocação de recur-
sos foi diretamente proporcional ao grau de pobreza de cada região e
cada escola. A justificativa para essa política, que visou equilibrar finan-
ceiramente as escolas, esteve ancorada no reconhecimento por parte
das autoridades de que as receitas das escolas variam muito de acordo
com a renda familiar das crianças que as freqüentam.
Isso faz com que as escolas busquem novas fontes de recursos na
comunidade, além do auxílio fornecido pelas APMs. É o caso dos convê-
nios e de parcerias entre escolas e ONGs, organismos internacionais e
organizações comunitárias locais. Essas organizações comunitárias têm
como objetivo ajudar a arrecadar fundos e subvenções para atividades
específicas que possam melhorar o orçamento e os serviços das escolas.
A nova organização escolar, a partir da descentralização de sua
gestão, foi acompanhada, na maioria dos casos, pela organização cole-
tiva do trabalho do professor. Por exemplo, no município de Jucás, a or-
ganização coletiva do trabalho do professor previu um planejamento ad-
ministrativo e pedagógico que envolveu diretor, professores, representan-
tes de classes e agente pedagógico. A função principal dessa equipe foi
desenvolver o projeto pedagógico da escola.
No caso de Belo Horizonte, a proposta de trabalho coletivo foi mais
complexa. Respondeu a uma organização por ciclos de ensino funda-
mental e à mudança de organização e função de supervisão, para uma
gestão pedagógica colegiada na escola articulada com o sistema
educativo. A supervisão escolar ou coordenação pedagógica era com-

posta pelo diretor ou vice-diretor, pelos supervisores e orientadores do
turno e por um professor eleito por seus pares. Essa equipe foi respon-
sável pela coordenação dos trabalhos e pela articulação com as instân-
cias da Secretaria de Educação e do Centro de Aperfeiçoamento dos Pro-
fissionais da Educação (Cape).
Em Iguatu, o Núcleo de Ativação Pedagógica (Napi) foi responsá-
vel pela organização e pela articulação do trabalho coletivo dos educado-
res. Além de prestar assessoria pedagógica, o Napi reuniu sistematicamen-
te os professores para planejamento e avaliação conjunta do trabalho. Em
Jucás, o planejamento administrativo e pedagógico foi realizado mensal-
mente por cada escola, pelo diretor, pelo agente pedagógico, por todos os
professores e por representantes dos alunos de cada classe.
Por último, gostaríamos de retomar a idéia hoje consensual da ne-
cessidade de romper com o centralismo burocrático e suas conseqüênci-
as, que caracterizou a gestão nas diferentes instâncias de governo nos úl-
timos 30 anos aproximadamente. O processo tem sido bastante estudado
e debatido no âmbito acadêmico e político. No entanto, a cultura anti-
burocratizante que nos últimos anos vem ganhando espaço nas diferentes
instâncias e áreas de governo parece chegar, em alguns casos, às últimas
conseqüências. Foi o caso de Ijuí, cuja prefeitura decidiu não documentar
a política educativa nem seus projetos por recear a burocratização e a cris-
talização da prática pedagógica. Segundo os entrevistados, a documenta-
ção da prática pedagógica poderia cristalizá-la e, portanto, impedir o de-
bate e o desenvolvimento do processo de ensino/aprendizagem que deve-
ria acompanhar as mudanças sociais e comunitárias. É interessante des-
tacar como o “pânico da burocratização” pode gerar efeitos perversos como
o que acabamos de citar: em nome da desburocratização, nega-se a cons-
trução social e histórica da prática educativa.
Atores envolvidos na gestão escolar
Em alguns dos municípios da amostra – Icapuí, Belo Horizonte,

Cuiabá, Porto Alegre e Jaboatão –, as estruturas diretivas das escolas
foram afetadas pelo novo modelo de gestão, na busca da coletivização
das responsabilidades e da autonomia institucional.
Isso significa que a responsabilidade da direção escolar nas mãos
de um ou dois profissionais – diretor e vice-diretor – é agora comparti-

lhada com a comunidade escolar por meio de um órgão dirigente cujos
membros têm poderes idênticos. No entanto, essa estrutura colegiada de
gestão escolar assume diferentes formas, atribuições e responsabilida-
des, e envolve diferentes atores em cada um dos municípios citados.
No município de Icapuí, a estrutura diretiva das escolas esteve or-
ganizada na forma de um conselho que interveio nos aspectos adminis-
trativos e pedagógicos e esteve constituído por pais, professores, dire-
tores, representantes de alunos e da comunidade.
Em Belo Horizonte, cada escola teve uma coordenação pedagó-
gica responsável pela coordenação escolar e pelas articulações neces-
sárias com as equipes regionais, o Cape e a Secretaria da Educação. A
Coordenação Pedagógica era composta por diretores, supervisores e
orientadores de turno ou professores eleitos por seus pares. No caso de
Jaboatão, os depoimentos indicam que a proposta municipal de organi-
zação escolar previu a existência do Conselho Escolar, mas que este, em
geral, só funcionava nos períodos de eleição de diretores.
As escolas de Porto Alegre contavam, além do Conselho Escolar
com caráter deliberativo, com uma equipe diretiva formada pelo diretor,
pelo vice-diretor e pela coordenação pedagógica. Essa equipe articula-
va as ações da Secretaria com o Conselho. A equipe diretiva, como or-
ganismo mediador entre os segmentos da escola e entre o Conselho e
a Secretaria de Educação, teve muita influência nas decisões do Conse-
lho. A criação da equipe diretiva visou reforçar a autonomia das respec-
tivas escolas, atribuindo mais responsabilidades à unidade e promoven-
do melhor articulação entre o setores pedagógico e administrativo.
O cargo do diretor manteve-se em todos os casos, mas com estra-
tégias de eleição e atribuições diferentes. Belo Horizonte, Cuiabá, Iguatu,
Porto Alegre, Itabuna, Jaboatão e Ijuí adotaram como estratégia de de-
mocratização da gestão a mudança do processo de escolha do diretor
por sua eleição direta na comunidade escolar. Outros atores envolvidos
na gestão escolar são professores e pais. Em alguns municípios partici-
pam também alunos e membros da comunidade. É bastante comum hoje
em dia falar-se da necessidade de participação dos pais na gestão da
escola. Porém, os argumentos que sustentam essa necessidade são mui-
to genéricos e confusos.
Nos municípios em que a direção da escola é compartilhada com
o Conselho de Escola, pretendeu-se, em geral, estimular a presença dos
pais na gestão administrativa e pedagógica da instituição. Buscou-se

também a participação dos pais como um mecanismo de fiscalização do
cumprimento do serviço educativo. Por exemplo, em Iguatu promoveram-
se encontros com os pais das crianças para informá-los sobre os critéri-
os de administração da merenda escolar, de modo que eles pudessem
avaliar a qualidade da merenda.
É interessante atentar para as dificuldades que os pais enfrentam
para se envolver na gestão da escola. Os entrevistados do município de Belo
Horizonte salientaram a dificuldade de participar, em particular, da gestão
dos assuntos pedagógicos, porque não se reconhecem como interlocutores
instruídos o suficiente para intervir nesse tipo de questões. No entanto, na
maioria dos casos analisados, a participação dos pais fica clara quando se
trata de acompanhar as atividades escolares dos filhos ou arrecadar fundos,
e pelo interesse manifestado de conhecer o rendimento de seus filhos.
Os argumentos sobre as dificuldades ou a falta de interesse dos
pais em participar dos assuntos coletivos da escola, comumente usados
por professores e diretores, são bastante temerários e parecem revelar
uma visão distorcida da comunidade. As pesquisas que nos últimos anos
têm procurado estudar esse tema tendem a desmentir que a comunida-
de não queira participar. E indicam que, além dos fatores ligados às con-
dições de trabalho e de vida da população, há também uma resistência
da escola a essa participação. 7
Numa das pesquisas realizadas por Vítor Paro em escolas públi-
cas de primeiro grau nota-se que um dos aspectos mais importantes des-
sa resistência é o fato de que não existe quase nenhuma identidade da
escola pública com os problemas de sua comunidade. Segundo o autor,
a crítica dos membros da comunidade às escolas analisadas é que a re-
ciprocidade de atuação pode ser sintetizada na pergunta: “Se a escola
não participa da comunidade, por que a comunidade vai participar da
escola?” (Paro 1997).
Por sua parte, o argumento de que a comunidade escolar não par-
ticipa porque tem baixa escolaridade – e, portanto, não possui os conhe-
cimentos técnicos necessários – supõe apenas o aspecto técnico ou pro-
fissional da gestão escolar. Esse pressuposto, muito presente entre pro-
fessores e pais, desconsidera a natureza política da participação da co-
munidade escolar como mecanismo de controle democrático da atuação
do Estado.
A participação dos alunos na gestão da escola, ainda que citada
em vários municípios, não é comentada em quase nenhum dos casos

analisados, salvo em Porto Alegre, onde foi reconhecida como parte do
processo de formação do educando. Esse é um exemplo da importância
que a administração central outorga às experiências escolares que en-
riqueçam a vivência dos alunos em sua proposta educativa.
É sabido que não existe instituição democrática sem práticas e
comportamentos democráticos; mas também não existem práticas e com-
portamentos democráticos sem relações sociais democráticas. E a escola,
em seu cotidiano, está permeada pelo autoritarismo de professores, di-
retor, alunos, funcionários e pais. As relações autoritárias sustentam-se
em condicionantes ideológicos que se expressam em determinadas con-
cepções e crenças sobre a criança pobre, a escola, a comunidade, o en-
sino, a aprendizagem etc. Por isso, é importante que se admitam, que se
explicitem e se reconsiderem esses pressupostos para reformular as re-
lações no interior da instituição escolar.
A democratização das relações intra-escolares é um tema-chave
da gestão escolar, pois, como demonstram vários estudos sobre o currí-
culo escolar (Sacristán e Péres Gómez 1994, Apple 1987), a escola edu-
ca tanto pela conduta que se expressa nas relações cotidianas, que é
exigida também dos alunos, quanto pela via do conteúdo formal. Nesse
sentido, a gestão escolar como espaço de socialização e os valores que
estão em jogo nesse processo vêm ganhando cada vez mais atenção
nos debates sobre política educativa e estratégias de desenvolvimento.
Articulação escola – comunidade
Um dos atores envolvidos na gestão escolar é a comunidade, por

intermédio de seus membros e das instituições públicas ou privadas da
sociedade. O Conselho de Escola é um órgão institucionalizado de par-
ticipação da comunidade escolar na gestão da escola. Somente em
Icapuí a comunidade não-escolar também participou da gestão das ins-
tituições escolares. Entretanto, existem outras formas de articular as co-
munidades escolar e não-escolar com a instituição escolar e a política
educacional do município.
Em vários municípios – Icapuí, Jucás, Iguatu, Recife, Resende,
Itabuna, Jaboatão –, a comunidade esteve articulada com a Secretaria
de Educação ou com a unidade escolar, por meio de convênios ou par-
cerias com empresas e organismos não-governamentais para ajudar a

obter recursos financeiros para as escolas. Além disso, como os recur-
sos institucionais são insuficientes em grande parte dos municípios, as
escolas costumam solicitar a colaboração financeira da comunidade por
intermédio da caixa escolar e promover atividades para a arrecadação
de fundos como bingos, festas etc.
Também pudemos observar que, na maioria dos municípios, a co-
munidade escolar e outros setores da sociedade participaram de algu-
ma maneira da política educativa global, ainda que com significados bas-
tante diferentes. Nos municípios de Icapuí e Recife, a articulação entre
a política educacional e a comunidade foi expressa pelo direito da po-
pulação de ser informada das ações educativas e, por sua vez, de con-
trolar a gestão governamental.
Em Icapuí, a comunidade esteve presente no Conselho Municipal
através de seus representantes. Mas também os conselhos comunitários
e as associações de moradores participaram de forma sistemática da
gestão das escolas, enviando seus representantes aos conselhos esco-
lar e municipal e promovendo, dessa forma, a integração entre escola e
comunidade.
A prefeitura de Recife implementou um programa de regionalização
do planejamento educacional e promoveu as Conferências Municipais de
Educação (Comudes), para que a comunidade participasse da formulação
das diretrizes básicas do Plano Municipal de Educação. Prevista na Lei
Orgânica Municipal, a Comude realizava-se uma vez por ano com a par-
ticipação de pais, alunos, professores, administradores, funcionários, re-
presentantes dos poderes públicos e da iniciativa privada. O município foi
dividido em seis regiões político-administrativas, cujas comunidades e li-
deranças locais se reuniam regularmente para definir as propostas que
seriam encaminhadas às Comudes e eleger os delegados regionais que
formariam o grupo gestor do orçamento municipal.
Após a realização da primeira Comude, foram constituídos três
grupos de trabalho, o GT Profissionalização do Magistério, o GT Finan-
ciamento da Educação e o GT Gestão Democrática, que acompanharam
a implementação das resoluções tomadas na conferência.
No município de Ijuí a situação foi diferente. A comunidade local
esteve representada pelas instituições sociais de maior presença para a
população, tanto na definição da política educacional como no próprio
cotidiano das escolas. Algumas instituições desenvolveram trabalhos de
assessoria, como a Universidade de Ijuí, cuja presença se destaca há

mais de dez anos na elaboração e na gestão da política educativa do
município. A Federação das Associações de Municípios do Rio Grande
do Sul (Famurs) e a União Nacional dos Dirigentes Municipais da Edu-
cação (Undime/RS) são instituições que desenvolvem projetos de asses-
soria na área da educação e congregam vários municípios nessa ação.
Ao mesmo tempo, várias associações comunitárias utilizaram o espaço
físico das escolas para promover atividades, convertendo-as num ponto
de encontro das pessoas do bairro.
Algumas administrações municipais – de Jucás, Itabuna, Icapuí e
Recife – convocaram a mobilização da população e de professores para
garantir a freqüência e a permanência das crianças na escola, como parte
das estratégias administrativas para consolidar a universalização do en-
sino. Em Recife existiu também uma Comissão Regional de Educação
que reuniu membros do Movimento Popular e da Comunidade Escolar
para discutir temas relacionados à educação em cada bairro.
Encontramos uma situação particular em Porto Alegre, onde o
envolvimento da comunidade na formulação da política educativa do
município encontrou canais institucionais. A própria concepção de Orça-
mento Participativo exigiu a participação organizada da comunidade. Um
exemplo ilustrativo da força e da legitimidade da participação da comu-
nidade escolar na gestão institucional foi o processo de constituição de
ciclos numa das escolas da cidade. Os pais e alunos dessa escola eram
favoráveis à implantação da proposta e os professores, contrários. O
consenso entre pais e professores resultou de um prolongado processo
de discussão coletiva e só então a organização curricular em ciclos foi
implementada.
Principal eixo e estratégia da

implementação da proposta de gestão escolar
Nas propostas político-educacionais de todos os municípios estu-

dados, a consolidação de uma gestão escolar democrática, em alguns
casos, e autônoma, em outros, esteve vinculada à melhoria da qualida-
de do ensino. Mas a relação aparece, em várias situações, bastante
difusa. Uma maneira de tentar compreender o conteúdo dessa relação
é buscar o eixo principal das estratégias de mudança da gestão escolar
e os pressupostos que o fundamentam.

Como vimos, em alguns municípios a proposta de uma gestão
escolar democrática fundamentou-se na possibilidade de viabilizar a
formação de mecanismos institucionais que permitissem a participa-
ção popular e o gerenciamento coletivo do poder público. Isso vale
tanto para a gestão do sistema educativo quanto para a da escola.
A proposta pedagógica identificada como de “Qualidade Total”,
posta em prática em Cuiabá, contemplou entre seus princípios um mo-
delo de gestão escolar autônoma que concebeu a escola como insti-
tuição prestadora de serviços que precisa organizar-se para oferecer
um serviço de qualidade. Os alunos são os clientes que têm direito à
escola e ao ensino de qualidade.
Há municípios em que a gestão escolar esteve atrelada ao pro-
pósito de universalizar o ensino e aumentar o tempo de permanência
das crianças na escola. Foram os casos de Jucás e Iguatu, onde pres-
supunha-se que a participação e a mobilização de pais e professores
na escola ajudasse a “conscientizar os pais da importância da escola”.
Há outros casos em que a capacitação de professores vai além
de uma estratégia. Essa capacitação é, em suas diferentes formas, a
base de sustentação de uma gestão autônoma das instituições esco-
lares; ao mesmo tempo, a qualidade da autonomia escolar possibili-
ta os caminhos necessários para ter professores bem formados. Um
claro exemplo é a prefeitura de Recife que elaborou mecanismos bem
diversificados de apoio aos professores, contemplando processos
coletivos entre os docentes, processos institucionais de trabalho cuja
unidade é a escola e processos de orientação com professores mais
experientes. Essas estratégias cruzam os novos espaços de gestão es-
colar.
Em Belo Horizonte, o eixo das mudanças propostas para a ges-
tão escolar foi a constituição de uma nova cultura escolar, baseada nos
princípios da Escola Plural, que privilegiou a mudança dos comporta-
mentos institucionais, como vimos nos objetivos da política educacio-
nal dos municípios.
Em Itabuna, a política educativa do município esteve formulada
no Projeto Zerando a repetência. Procurou-se entender o fracasso es-
colar e a repetência como um fracasso da instituição escolar e não do
aluno. As medidas político-educativas da administração refletiram vá-
rias frentes de trabalho nessa direção, entre elas mudanças na ges-
tão escolar.

Nos pontos anteriores arrolamos as principais características das
propostas de mudança da gestão escolar. No entanto, é possível indicar
no conjunto das ações a estratégia que, por seu tratamento, aparece
como prioritária na implementação da nova política de gestão escolar.
Nos objetivos da política educacional nos municípios encontramos
uma preocupação de capacitar os profissionais da escola. A mudança na
maneira de pensar e agir dos professores é vista como imprescindível para
viabilizar uma gestão escolar mais democrática e autônoma. Para anali-
sar o perfil dessas mudanças de comportamento, necessitaríamos fazer
um estudo aprofundado dos processos de capacitação dos professores e
da prática escolar cotidiana. 8 Mas é possível inferir, das informações ob-
tidas, que o perfil das mudanças desejadas no comportamento dos pro-
fessores difere muito segundo as propostas de gestão escolar em jogo.
Talvez o caso mais claro seja o de Cuiabá, que traçou em suas di-
retrizes o perfil dos profissionais que participaram ativamente de uma
organização escolar flexível, ágil e autônoma. Nesse contexto, ainda que
a administração municipal reconhecesse a importância do trabalho com
os profissionais da escola, considerava indispensável uma mudança na
atitude do diretor, que lhe permitisse liderar o processo de mudança
institucional e gerir uma escola flexível, ágil e autônoma.
A preocupação da administração de Recife foi bastante original.
Considerando imprescindível para o êxito de uma gestão democrática o
bom funcionamento dos conselhos escolares, elaborou uma estratégia
de capacitação permanente dos conselheiros das escolas, sob a respon-
sabilidade da Secretaria de Educação. Os entrevistados destacaram o
resultado positivo mais evidente dessa estratégia: das 156 escolas mu-
nicipais, 107 possuem conselhos escolares atuantes.
Icapuí estabeleceu em seu plano de ação o aperfeiçoamento dos
processos de democratização por meio da efetivação das várias instân-
cias de participação da comunidade escolar na condução da política
educativa do município. São elas: o Conselho Municipal de Educação, o
Conselho de Diretores e Professores Coordenadores das Escolas e o
Conselho Escolar.
A importância que a prefeitura de Porto Alegre outorgou à gestão
política compartilhada com os vários setores sociais já apareceu em vá-
rios momentos da análise; isso representou não só uma das principais
estratégias de democratização da gestão escolar, mas também da admi-
nistração do município em sua totalidade.

O município de Jucás escolheu como principal estratégia de
mudança da gestão escolar, bem como para os outros propósitos de
sua política educativa, identificar as carências institucionais e definir
o que foi chamado de “mínimo necessário nas escolas”. A partir daí,
definiram-se as ações imprescindíveis para responder a tais necessi-
dades.
Considerações finais
Chegado este momento, talvez sejamos tentados a perguntar: que

modelo de gestão escolar deve ser adotado? Essa pergunta não tem
resposta a priori , tampouco uma resposta que possa ser qualificada
como certa ou errada. Isso porque não existem modelos de gestão cer-
tos ou errados, mas apenas proposições que revelam racionalidades,
perspectivas, contextos, experiências e interesses distintos.
Entre as reformas analisadas registrou-se, em muitos casos, a ten-
dência de remeter a democratização da gestão escolar ao discurso po-
lítico, ao passo que o alvo da proposta é a modernização como estraté-
gia para aumentar a eficiência institucional e, portanto, a orientação das
regulamentações e da ação política. Isso significa que nem sempre as
propostas de modernização da educação levam em conta sua democra-
tização.
Todas as propostas enfatizaram a necessidade de constituir insti-
tuições autônomas com capacidade de tomar decisões próprias, organi-
zar tarefas em torno dos projetos institucionais, administrar de maneira
adequada os recursos econômicos e selecionar os procedimentos que
lhes permitirão obter os resultados desejados, a serem avaliados pelas
autoridades.
A administração central reserva-se a atribuição de definir os espa-
ços em que as escolas vão atuar de acordo com os próprios critérios, a
capacitação para esse novo processo de gestão e o controle do mesmo.
Os anos 90 nos colocam novamente diante de alegações sobre a
necessidade da autonomia escolar como condição para melhorar a qua-
lidade do ensino. Contudo, diferentemente do ocorrido nos anos 50, tais
alegações não correspondem necessariamente à reivindicação dos edu-
cadores – vinculada a pôr fim no arcaísmo e no burocratismo das admi-

nistrações centrais –, mas à redistribuição de responsabilidades entre os
vários órgãos do sistema educativo e a instituição escolar, colocando a
escola no centro de todas as políticas.
Até aqui, vimos como as atribuições da gestão escolar estão di-

vididas entre governo e escola. E vimos também como esse novo mo-
delo de gestão, que pretende manter o sistema educativo articulado
unicamente por mecanismos de controle, tende, na realidade, a acar-
retar políticas de fragmentação do sistema educativo pelo deslocamen-
to das responsabilidades entre os diferentes órgãos do sistema, a
individualização institucional e o abandono da instituição escolar a
seu próprio destino.
Por isso, diante do novo modelo de gestão escolar e das novas

formas de controle do Estado, a diversidade das propostas estudadas
nos alerta para a necessidade de uma política de gestão escolar volta-
da para a consolidação de um sistema educativo articulado entre as pro-
posições da política educativa e sua concretização na atividade escolar.
Só assim será possível aproximar as intenções democratizantes enunci-
adas das práticas político-educativas.
Nesse campo podemos salientar alguns aspectos fundamentais

que devem ser levados em conta pela política de consolidação de uma
gestão escolar democrática. Em primeiro lugar, ainda no âmbito nor-
mativo, algumas das principais definições políticas para a democratiza-
ção da escola são:
• o conteúdo das metas e os delineamentos propostos pelos órgãos

centrais – a política educativa;
• as estratégias para lidar e superar a heterogeneidade das condições

institucionais e sociais do conjunto das escolas do sistema;
• a distribuição das responsabilidades educacionais e dos espaços de

poder de decisão e as expectativas implícitas no conceito de autonomia.
Em segundo lugar, já no âmbito do cotidiano escolar, as propos-

tas de gestão escolar devem admitir que a organização escolar é
marcada por uma pluralidade de orientações e práticas que dificilmente
se esgotam nas disposições formais/legais. Isso permitiria propor um
modelo de gestão que reconheça e, ao mesmo tempo, contemple um
processo de criação e recriação a que ela se submeterá em sua exis-
tência empírica.

Nesse sentido, também é possível perceber nas propostas ana-
lisadas duas tendências básicas de compreensão da escola como or-
ganização que têm importantes implicações na construção de uma
concepção democrática de gestão escolar.
Uma das tendências é conceber a organização e a gestão esco-
lar com base em modelos transladados de âmbitos como o da empre-
sa privada e passar a ver a escola gerida como tal. Assim, com argu-
mentos reducionistas e simplificadores, a gestão escolar passa a ser
sobretudo “administração”, porém, não muito “escolar”, sendo apresen-
tada como apolítica, porque faz parte da tecnologia moderna e racio-
nal. Por outro lado, é possível encontrar propostas de gestão escolar
que atingem a análise da organização do trabalho no interior da esco-
la, ou seja, o processo de ensino-aprendizagem. Dessa forma, as ques-
tões pedagógicas passam a fazer parte da gestão escolar e as ques-
tões administrativas são pensadas em relação a elas, e não o inverso.
Diz uma conhecida estudiosa do cotidiano escolar:
a trama organizativa da escola – essa trama pouco visível e pou-

co questionada como “natural” – é um componente essencial da
gestão pedagógica. Ainda que tradicionalmente localizada no cam-
po administrativo, não pode ser pensada como uma “forma” inde-
pendente de seu conteúdo, posto que a estruturação e a confor-
mação institucionais das escolas constituem o primeiro condi-
cionante do trabalho educativo. Naquilo que ainda se pensa como
dimensão estritamente administrativa há comprometidas opções
cuja natureza, para o fazer docente, adquire a forma de decisões
técnico-pedagógicas. (Ezpeleta 1992)
Sem dúvida, a gestão escolar é uma peça fundamental do proces-

so de transformação educativa. Constitui um espaço de interação com os
alunos e o local onde se constroem as condições objetivas e subjetivas
do trabalho docente – ainda que sob as múltiplas determinações do sis-
tema educacional e da própria sociedade.
As reformas educacionais aqui analisadas apresentam uma forte
tendência de mudança da organização institucional do sistema educativo
por meio do fortalecimento e da autonomia da escola. Mas o propósito de
tornar o sistema educativo menos burocrático e mais dinâmico deve vir
acompanhado de uma política educativa de articulação e unidade do sis-

tema educativo, para não provocar sua fragmentação e, assim, legitimar
os mecanismos de diferenciação e segmentação institucional.
Com base nessas reflexões podemos afirmar que, ao pensar a
gestão escolar, estamos necessariamente erguendo uma ponte entre a
gestão política, a administrativa e a pedagógica. Ou seja, a gestão esco-
lar não começa nem termina nos estabelecimentos escolares, tanto que
não se trata de unidades auto-suficientes para promover uma educação
de qualidade com eqüidade.
Notas
1. Os principais delineamentos do novo modelo de gestão na América Latina são

analisados em Tiramonti 1997.
2. Encontramos reflexões no mesmo sentido em Melo 1993.
3. Em Fiori 1995 encontramos uma interessante análise desse processo e dos
diferentes significados que o conceito de “governabilidade” foi ganhando na
teoria política.
4. No momento do estudo, Belo Horizonte, Itabuna, Icapuí e Porto Alegre eram
administrados pelo PT; Cuiabá, Resende e Ijuí, pelo PDT; Jucás e Iguatu, pelo
PSDB; Jaboatão dos Guarapes, pelo PSB; Recife pelo PMDB e Juaguaré, pela
coalizão PMDB-PTB.
5. Os objetivos da política educacional de cada um dos municípios foram levan-
tados nos relatórios de estudos de casos. Isso não significa que o municí-
pio não possa ter outros objetivos dos quais não temos informação.
6. Em todos os municípios, com exceção de Resende, foi possível extrair do
conjunto do material disponível os princípios norteadores da gestão.
7. Veja-se a respeito, por exemplo, Avancine 1990, Malta Campos 1983, Cam-
pos 1985, Paro 1997.
8. Ver Cenpec – Formação em Serviço: Guia de apoio às ações do Secretário
de Educação, 1997.
The School Management: A mined field...

Analysis of the Proposals from 11 Brazilian cities.
ABSTRACT:The current tendency of the educational reforms,
underway during the last decades, in several countries all over the
world, has the education and school management as one of their

pillars of transformation. The hegemonic position of this reforms
defends the beginning of a radical change in the way the
management of educational systems are thought of and implemented.
Thus, one of the main educational policies in Brazil is the
decentralization of both the educational system and the school. The
latter promotes the institutional self-management. Researches on
educational reforms conducted in several countries indicate a
tendency of fragmentation of the educational system as a result of
the management policies being applied, sustained by the concepts
of autonomy, decentralization, flexibility, individualization, local power,
etc. Thus, the construction of a new democratic institutionalization
of the school is not taken as a challenge to the new hegemonic
model of educational management. On the contrary, the challenge
for this new model is defined as the construction of a new way of
governing – instrumentally understood and, therefore, seen as
having eminently normative and pragmatic contents (Fiori, 1995) –
within the educational system and the school contribution for the
way of governing of society as a whole.This article intends to
analyze the educational policy proposals for school management set
forth by government of 11 cities from different areas of Brazil; and
to discuss the rationality of these new forms of organization and
management. The analysis of proposals involving the school
management reforms has been guided by the questions they arise
about democracy, centralism, teaching quality and the role of
teachers and other agents taking part in the educational process.
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A Gestão Escolar Um Campo Minado... Análise Das Propostas de 11 Municípios Brasileiros

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A Gestão Escolar Um Campo Minado... Análise Das Propostas de 11 Municípios Brasileiros

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A gestão escolar: Um campo minado...

Análise das propostas de 11 municípios brasileiros*

RESUMO: A tendência atual das reformas educacionais, em curso

* Este artigo é o resultado de um estudo realizado no Cenpec em novembro de 1997 e faz

** Doutora em Educação. Faculdade de Educação, Unicamp.

112 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

Palavras-chave: Reforma educativa, gestão escolar, governabilidade

Desde o início da década de 1980 o tema da gestão da esco-

No decorrer da década de 1980 aprofundou-se o processo de

Mas o processo de reconstrução democrática não foi o único nem

Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99 113

114 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99 115

Gestão escolar: O estado do debate

Hoje não é difícil obter o consenso sobre a necessidade de trans-

116 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99 117

118 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

A busca da autonomia escolar é fundamentada em duas pers-

A segunda é uma perspectiva ecológica cuja idéia de autono-

A construção da identidade institucional de cada escola será,

A tendência atual das reformas educativas, que têm na gestão

Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99 119

Essas reformulações tornam-se ainda mais controvertidas quan-

A construção de uma nova institucionalização democrática da es-

120 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

Gestão escolar: Análise das propostas de 11 municípios brasileiros

Passemos agora à análise das propostas de gestão escolar

Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99 121

Articulação entre governo municipal e instituição escolar

Para o estudo da articulação entre governo municipal e institui-

Para compreender a proposta de gestão escolar elaborada pe-

122 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

Somente as prefeituras de Belo Horizonte, Cuiabá, Porto Alegre,

De sua parte, a Secretaria de Educação de Cuiabá teve como

Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99 123

124 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

Chamamos de princípios norteadores da gestão político-edu-

Em Porto Alegre, o princípio de “participação” referia-se a uma

A administração de Icapuí esteve preocupada com a “transpa-

As informações e os depoimentos recolhidos no município de Ijuí

Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99 125

126 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

Inovações na gestão da Secretaria de Educação Municipal

Em todos os municípios, os entrevistados afirmaram que a mudan-

Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99 127

128 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

O acompanhamento do comportamento da população escolar foi

Em Recife, foi observada a presença do Grupo Permanente nas

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130 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

Relação entre as instituições escolares

Só em 7 dos 11 municípios pesquisados existem mecanismos for-

Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99 131

Organização da instituição escolar

Para o estudo da organização da escola foram analisadas as prin-

Principais características da proposta de gestão escolar

O processo de mudança de gestão escolar está vinculado à po-

132 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99

Em todos os municípios analisados, salvo Icapuí e Resende, as

A proposta da Secretaria de Educação de Cuiabá, por exemplo,

Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99 133

134 Educação & Sociedade, ano XX, nº 67, Agosto/99