ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Processos Participativos
de Gestão Pública

Livro Eletrônico
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Vice-Presidente: Rodrigo Calado
Diretor Pedagógico: Erico Teixeira
Diretora de Produção Educacional: Vivian Higashi
Gerência de Produção de Conteúdo: Magno Coimbra
Coordenadora Pedagógica: Élica Lopes

Todo o material desta apostila (incluídos textos e imagens) está protegido por direitos autorais
do Gran. Será proibida toda forma de plágio, cópia, reprodução ou qualquer outra forma de
uso, não autorizada expressamente, seja ela onerosa ou não, sujeitando-se o transgressor às
penalidades previstas civil e criminalmente.

CÓDIGO:
240105072369

ADRIEL SÁ

Professor de Direito Administrativo, Administração Geral e Administração Pública

em diversos cursos presenciais e telepresenciais. Servidor público federal da área
administrativa desde 1999 e, atualmente, atuando no Ministério Público Federal.
Formado em Administração de Empresas pela Universidade Federal de Santa Catarina,
com especialização em Gestão Pública. Foi militar das Forças Armadas por 11 anos,
sempre atuando nas áreas administrativas. É coautor da obra “Direito Administrativo
Facilitado” e autor da obra “Administração Geral e Pública - Teoria Contextualizada
em Questões”, ambas publicadas pela Editora Juspodivm.

O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para CHRISTINA SOARES VIEIRA - 12913877737, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
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Processos Participativos de Gestão Pública
Adriel Sá

SUMÁRIO
Apresentação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Processos Participativos de Gestão Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1. Empreendedorismo Governamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2. Conselhos Gestores de Políticas Públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
3. Orçamento Participativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
4. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público . . 11
4.1. Organizações Sociais (OS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
4.2. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs). . . . . . . . . . . 12
5. Agências Reguladoras e Agências Executivas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
6. Ouvidorias, Consultas Públicas, Conferências Públicas e Audiências Públicas. . . 14

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APRESENTAÇÃO
Escrever um livro é algo desafiador. Porém, escrever para o público concurseiro torna
a tarefa ainda mais árdua.
Afinal, há candidatos com diferentes níveis de conhecimento, estudando para seleções
de áreas variadas.
No entanto, existe algo em comum entre aqueles que se preparam para um concurso
público: todos querem a aprovação o mais rápido possível e não têm tempo a perder!
Foi pensando nisso que esta obra nasceu.
Você tem em suas mãos um material sintético!
Isso porque ele não é extenso, para não desperdiçar o seu tempo, que é escasso. De
igual modo, não foge da batalha, trazendo tudo o que é preciso para fazer uma boa prova
e garantir a aprovação que tanto busca!
Também identificará alguns sinais visuais, para facilitar a assimilação do conteúdo. Por
exemplo, afirmações importantes aparecerão grifadas em azul. Já exceções, restrições ou
proibições surgirão em vermelho. Há ainda destaques em marca-texto. Além disso, abusei
de quadros esquemáticos para organizar melhor os conteúdos.
Tudo foi feito com muita objetividade, por alguém que foi concurseiro durante
muito tempo.
Para você me conhecer melhor, comecei a estudar para concursos ainda na adolescência,
e sempre senti falta de ler um material que fosse direto ao ponto, que me ensinasse de um
jeito mais fácil, mais didático.
Enfrentei concursos de nível médio e superior. Fiz desde provas simples, como recenseador
do IBGE, até as mais desafiadoras, sendo aprovado para defensor público, promotor de
justiça e juiz de direito.
Usei toda essa experiência, de 16 anos como concurseiro, e de outros tantos ensinando
centenas de milhares de alunos de todo o país para entregar um material que possa
efetivamente te atender.
A Coleção PDF Sintético era o material que faltava para a sua aprovação!
Professor Aragonê Fernandes

APRESENTAÇÃO DO PROFESSOR
Para você me conhecer melhor, sou Professor de Administração Geral e Administração
Pública em diversos cursos presenciais e a distância, além, é claro, de ter o enorme prazer de
pertencer à família de professores do Gran. Servidor público federal desde 1999, atualmente
trabalho na área administrativa no Ministério Público Federal.

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Adriel Sá

Sou formado em Administração de Empresas pela Universidade Federal de Santa Catarina,

com especialização em Gestão Pública. Fui militar das Forças Armadas por 11 anos, sempre
atuando nas áreas administrativas. Também fui coautor da obra “Direito Administrativo
Facilitado” e autor da obra “Administração Geral e Pública – Teoria Contextualizada em
Questões”, ambas publicadas pela Editora Juspodivm.
Ah! Siga meu perfil do Instagram @profadrielsa (https://www.instagram.com/
profadrielsa/), onde compartilho dicas e mapas superlegais que vão desmistificar a
disciplina de Administração e encurtar a sua aprovação! 😉📚

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PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTÃO PÚBLICA

O poder entre Estado e sociedade, que antes era visto de forma vertical, tende a ser
substituído e complementado por relações mais horizontais, privilegiando o diálogo e
a negociação.
A democracia, no sentido etimológico da palavra, significa o “governo do povo”, o “governo
da maioria”. Ou seja, governo democrático requer participação popular!

1. EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL
O conceito de EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL1 é uma abordagem que busca
aplicar conceitos e práticas empreendedoras no contexto governamental.
Envolve a criação de políticas e programas inovadores, a melhoria da eficiência e eficácia
dos serviços públicos, o estímulo ao empreendedorismo e à inovação no setor público, a
busca por soluções criativas para os desafios enfrentados pelo governo e a ampliação do
que podemos chamar de espaço público ou espaço participativo.
A concepção pública de empreendedorismo tem suas bases lançadas pela obra
Reinventando o governo: como o espírito empreendedor está transformando o setor público2,
de David Osborne e Ted Gaebler.
Osborne e Gaebler organizaram uma lista com 10 itens que fomentam a transformação
de uma organização pública burocrática em uma organização pública racional e eficaz3:
Os governos não devem assumir o papel de implementador de políticas
Governo
públicas sozinhos, mas sim harmonizar a ação de diferentes agentes
catalisador
sociais na solução de problemas coletivos.
Governo que
Os governos devem abrir-se à participação dos cidadãos no momento de
pertence à
tomada de decisão.
comunidade
Os governos devem criar mecanismos de competição dentro das
organizações públicas e entre organizações públicas e privadas, buscando
Governo
fomentar a melhora da qualidade dos serviços prestados. Essa prescrição
competitivo
vai contra os monopólios governamentais na prestação de certos serviços
públicos.

1
A palavra empreendedor deriva da expressão francesa “entrepreneur”, surgida entre os séculos XVII e XVIII. O termo era
utilizado para denominar pessoas ousadas, que estimulavam o progresso econômico mediante formas inovadoras de
pensar e, principalmente, de realizar seus intentos.
2
OSBORNE, D; GAEBLER, T. Reinventando o Governo. Brasília, DF: Ed. MH Comunicações, 1998.
3
Conforme citação de Leonardo Secchi no artigo Modelos organizacionais e reformas da administração pública, Revista da
Administração Pública, v. 43, n. 2, Rio de Janeiro, mar/abr. 2009.

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Governo Os governos devem deixar de lado a obsessão pelo seguimento de

orientado por normativas formais e migrar a atenção na direção da sua verdadeira
missões missão.
Os governos devem substituir o foco no controle de inputs para o controle
Governo de
de outputs e impactos de suas ações, e para isso adotar a administração
resultados
por objetivos.
Governo
Os governos devem substituir a autorreferencialidade pela lógica de
orientado ao
atenção às necessidades dos clientes/cidadãos.
cliente
Governo Os governos devem esforçar-se a aumentar seus ganhos por meio de
empreendedor aplicações financeiras e ampliação da prestação de serviços.
Os governos devem abandonar comportamentos reativos na solução de
Governo
problemas pela ação proativa, elaborando planejamento estratégico de
preventivo
modo a antever problemas potenciais.
Os governos devem envolver os funcionários nos processos deliberativos,
aproveitando o seu conhecimento e capacidade inovadora. Além
Governo
de melhorar a capacidade de inovação e resolução de problemas, a
descentralizado
descentralização também é apresentada como forma de aumentar a
motivação e autoestima dos funcionários públicos.
Os governos devem promover e adentrar na lógica competitiva de
Governo mercado, investindo dinheiro em aplicações de risco, agindo como
orientado para o intermediário na prestação de certos serviços, criando agências
mercado regulatórias e institutos para prestação de informação relevante e, assim,
abatendo custos transacionais.

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Cada uma dessas características possui slogans e atitudes esperadas dos

empreendedores públicos:
Característica Slogan Atitude
Não focam em apenas um único
objetivo; reconhecem as múltiplas
Catalisador Melhor dirigir do que remar
possibilidades e buscam equilíbrio entre
recursos e necessidades.
Próprio da Melhor empoderar os atores que Transferem a responsabilidade de trazer
comunidade servi-los as soluções públicas para a comunidade.
Fomentam a competição para alcançar
Inculcar competição entre os
Competitivo maior eficiência, melhor responsividade
prestadores de serviços
e ambiente propício à inovação.
Focam a missão para definir o
Transformar organizações movidas
Movido por missão orçamento, recursos humanos e outros
por regras
sistemas.
Orientam os sistemas para os
Orientado para Melhor financiar resultados que
resultados; não enfatizam o controle de
resultados recursos
gastos.

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Característica Slogan Atitude

Melhor satisfazer as necessidades
Voltado ao cliente Focam o consumidor e não a estrutura.
do consumidor que as da burocracia
Agregam valor e garantem resultados
Empreendedor Melhor gerar receitas que despesas com a instituição do conceito de lucro
no setor público.
Preventivo Melhor prevenir que remediar Buscam barrar os problemas na origem.
Compartilham a tomada de decisão
Da hierarquia à participação e ao utilizando-se dos recursos da
Descentralizado
trabalho em equipe tecnologia e da melhor formação dos
trabalhadores.
Reestruturam o ambiente para que o
Orientado para o mercado possa atuar de forma eficaz
Alavancar mudanças via mercado
mercado como objetivo de propiciar qualidade de
vida e oportunidade econômica.

2. CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Os CONSELHOS DE GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS são instâncias de participação
da sociedade civil na formulação, implementação e monitoramento de políticas públicas.
Sua composição inclui tanto representantes (os conselheiros) do poder público quanto da
sociedade civil organizada.
Eles têm como objetivo promover a participação democrática e garantir a representatividade
dos diferentes segmentos da sociedade na tomada de decisões relacionadas a determinadas
áreas de políticas públicas, como educação, saúde, meio ambiente, cultura, entre outras.
Vejamos quais são as suas funções:

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O CEBRASPE, em especial, já cobrou várias vezes em suas provas aspectos do Conselho

de Gestão Fiscal (CGF), previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000). Outras bancas também podem realizar essa cobrança. Então, vejamos:

Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade

da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes
de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas
representativas da sociedade, visando a:
I – harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
II – disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do
gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência
da gestão fiscal;
III – adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações de
contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar,
normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários
ao controle social;
IV – divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
§ 1º O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação e reconhecimento
público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de
desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas
desta Lei Complementar.

3. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO surge no país ainda na fase do regime militar instalado
em 1964; no final dos anos 70, experimentos em Lages (SC), Vila Velha (ES) e Pelotas (RS)
tiveram pouca visibilidade, dados as condições restritivas do contexto político.
A previsão constitucional mais evidente desse tipo de participação social está no
art. 29, inciso XII, da CF/1988: “XII – cooperação das associações representativas no
planejamento municipal;”
Com a promulgação da Constituição de 88, a experiência mais incisiva desse modelo foi
a registrada no município de Porto Alegre (RS), a partir de 1989.
Participação aberta a todos os cidadãos do A decisão de alocação de recurso
município, na implementação de assembleias municipal estará sob poder dos
Orçamento
onde a atuação da sociedade civil ocorre de indivíduos participantes da sociedade,
Participativo
forma direta e, em outro momento, através mas tal decisão estará firmada junto
da forma de representação. a critérios técnicos e gerais.

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4. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS E ORGANIZAÇÕES DA

SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO
A denominação terceiro setor é conferida às entidades não estatais sem fins lucrativos,
que desenvolvem atividades de interesse público. Nesse universo de pessoas jurídicas de
direito privado, destacam-se as entidades paraestatais. Etimologicamente, paraestatal
é quem se coloca ao lado do Estado, mas não o integra.
O surgimento do Terceiro Setor possui relação direta com o aumento das carências e
das ameaças de falência do Estado, com a consequente preocupação da iniciativa privada
com essas questões sociais.
As mais importantes entidades paraestatais são as ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS) e as
ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP).

4.1. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS)

No âmbito federal, as ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS), disciplinadas pela Lei n. 9.637/1998,
são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas, em regra, por
iniciativa de particulares, qualificadas pelo Poder Executivo e cujas atividades se destinem
taxativamente às seguintes atividades:

Nenhuma entidade nasce com o nome de organização social. A entidade é criada como
associação ou fundação e, habilitando-se perante o Poder Público (ato discricionário),
recebe a qualificação. Trata-se de título jurídico outorgado e cancelado pelo Poder Público.

Vejamos as principais características da Organização Social:

Personalidade
É pessoa jurídica de direito privado, criada por particulares sem fins lucrativos.
e finalidade
Habilita-se perante a Administração Pública para obter a qualificação de
Qualificação organização social. Uma vez declarada como OS, intitula-se “entidade de
interesse social e utilidade pública”.

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Pode atuar nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento

Atuação
tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde.
Possui órgão de deliberação superior, com a necessidade da composição por
Composição representantes do Poder Público e membros da comunidade, de notória
capacidade profissional e idoneidade moral.
O contrato de gestão é o instrumento que declara as atribuições,
responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização social,
especificando, ainda, o programa de trabalho proposto pela organização social,
Acordo
as metas a serem atingidas, os respectivos prazos de execução, bem como os
critérios objetivos de avaliação de desempenho, inclusive mediante indicadores
de qualidade e produtividade.
Supervisão do contrato de gestão pelo órgão ou entidade supervisora da área
Controle
de atuação correspondente à atividade desenvolvida (controle de resultado).
Recebe recursos orçamentários e bens necessários ao cumprimento da
Recursos
atividade.
Cessão de
Aloca servidores públicos, com ônus para o órgão de origem.
servidores

4.2. ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIPS)

As ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIPS), disciplinadas
pela Lei n. 9.790/1999, regulamentada pelo Decreto 3.100/1999, são constituídas por
iniciativa de particulares, sob o regime jurídico de direito privado e sem o intuito de lucro.
São prestadoras de serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e
fiscalização do Poder Público e com vínculo jurídico por meio de Termo de Parceria.
Assim, é fácil verificar que as OSCIPs possuem conceito semelhante ao das OSs. No
entanto, embora organizações assemelhadas, veremos que não são iguais:
Pontos OS OSCIP
Diploma legal Lei n. 9.637/1998 Lei n. 9.790/1999
Personalidade Direito privado Direito privado
Acordo Contrato de Gestão Termo de Parceria
Natureza do acordo Convênio Convênio
Finalidade Entidade sem fins lucrativos Entidade sem fins lucrativos
Qualificação Decreto do Executivo Portaria Ministerial
Cessão de servidores, permissão de uso
Prerrogativas Não há previsão legal
de bens e repasses orçamentários
Remuneração de dirigentes Vedada (inc. VII do art. 3º) Garantida (inc. VI do art. 4º)
Participação do Poder Público
Obrigatória Facultativa
no Conselho de Administração

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Pontos OS OSCIP
Promoção: educação gratuita,
Ensino, cultura, saúde, pesquisa
saúde gratuita, cultura,
científica, desenvolvimento
Área de atuação assistência social, assistência
tecnológico e preservação do meio
jurídica complementar e
ambiente
outras
Não é proveniente de órgãos
Podem provir da extinção de da Administração, pois é
Criação
instituições públicas entidade com patrimônio pré-
existente
Controle pelo Tribunal de
Processos específicos Processos específicos
Contas
Responsabilidade Solidária Solidária
Licitação Regulamento próprio Regulamento próprio

5. AGÊNCIAS REGULADORAS E AGÊNCIAS EXECUTIVAS

As AGÊNCIAS REGULADORAS são entidades encarregadas da fiscalização e do controle
de determinadas atividades ou setores.
Tendo em vista necessitarem de uma maior autonomia para exercer as atividades de
fiscalização e controle, as agências reguladoras existentes em nosso ordenamento são
instituídas sob a forma de autarquias em regime especial.
As principais características das agências reguladoras estão ligadas, diretamente, à
autonomia e aos poderes a elas atribuídos:
• Possuem autonomia em sua gestão;
• Não estão subordinadas hierarquicamente a qualquer instância de governo;
• Suas decisões não estão sujeitas a revisão, ressalvada a apreciação judicial e o
recurso hierárquico impróprio (aquele endereçado à autoridade administrativa que
não é hierarquicamente superior àquela que editou o ato administrativo);
• A indicação de seus dirigentes deve ser pautada por critérios técnicos;
• Possuem a prerrogativa de aplicar sanções, tais como advertências, multas ou
cassação de licenças.

As AGÊNCIAS EXECUTIVAS foram introduzidas em nosso ordenamento jurídico com a

Lei n.9.649, de 1998, que estabeleceu a possibilidade das autarquias e fundações públicas
firmarem contrato de gestão com o poder público e, assim, se qualificarem como agências
executivas.
Dessa forma, podemos concluir que tais agências nada mais são do que uma faculdade
conferida às autarquias e às fundações públicas de se submeterem a uma regime
diferenciado, aumentando a produtividade e a eficiência de sua gestão.

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Normalmente, a qualificação como agência executiva é feita por meio de decreto

expedido pelo chefe do Poder Executivo.

Para se qualificar como agências executivas, as autarquias e fundações devem atender a

dois requisitos:
1) Ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em
andamento;
2) Ter celebrado contrato de gestão com o respectivo ministério superior, que terá
periodicidade mínima de 1 ano e estabelecerá os objetivos, metas e indicadores de
desempenho da entidade.

Vejamos as principais diferenças entre as agências executivas e as agências reguladoras:

Agências executivas Agências reguladoras
É uma qualificação jurídica atribuída às
São autarquias em regime especial
autarquias e fundações públicas
Objetiva aumentar a eficiência e a produtividade
Objetiva conferir maior autonomia e poder às entidades
das entidades
Reguladas por norma específica Conceito atribuído pela doutrina
Não existe uma área específica em que elas atuam Atuam especificamente na área da regulação
Não é uma qualificação, sendo que a própria lei que cria
São qualificadas por meio de decreto
a autarquia estabelece o nível de autonomia da entidade

6. OUVIDORIAS, CONSULTAS PÚBLICAS, CONFERÊNCIAS

PÚBLICAS E AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
Instrumento Conceito Exemplo
Canal de comunicação entre
o cidadão e a administração Um cidadão entra em contato
pública, objetivando receber com a ouvidoria do INSS para
Ouvidoria
manifestações, sugestões, fazer uma reclamação sobre um
reclamações, denúncias e atendimento prestado.
elogios.

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Instrumento Conceito Exemplo

Processo de consulta pública é
O governo realiza uma consulta
aquele pelo qual a Administração
pública online sobre um projeto
submete um projeto de lei, de
de lei para que os cidadãos
decreto, ou mesmo um pacote
Consulta pública expressem suas opiniões e
de medidas, à manifestação de
sugestões sobre o assunto,
qualquer pessoa.
influenciando na tomada de
É uma ação caracterizada pela
decisões.
formalidade.
Espaço institucional (oficial)
de participação e deliberação
Uma conferência municipal
acerca das diretrizes gerais de
é realizada para discutir
uma determinada política pública.
políticas de educação, onde
Geralmente, ocorrem com
representantes do governo,
Conferência pública periodicidade específica
educadores, estudantes e pais
(geralmente bianual) nos
se reúnem para propor soluções
quais as principais questões e
e melhorias para o sistema de
direcionamentos normativos
ensino.
de áreas temáticas em políticas
públicas são determinadas.
Espaço mais informal (quando
comparada à consulta pública) Uma audiência pública é
onde os Poderes Executivo, convocada para discutir a
Legislativo e Judiciário podem construção de uma nova estrada
expor um tema ou debater em uma determinada região.
com a população sobre a Os moradores locais têm a
Audiência pública
formulação de uma política oportunidade de expressar
pública, a elaboração de um suas preocupações, sugerir
projeto de lei ou a realização de alternativas e influenciar a
empreendimentos que podem decisão final em relação ao
gerar impactos à cidade, à vida projeto.
das pessoas e ao meio ambiente.

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