DIREITO, ESPAÇO E

TERRITÓRIO:
A DISPUTA DA CIDADE
5 6

Anais do Seminário
DIREITO, ESPAÇO E
TERRITÓRIO:
A DISPUTA DA CIDADE
2014

Florianópolis
UFSC
2016
7 8

ANAIS DO SEMINÁRIO DIREITO, ESPAÇO E TERRITÓRIO: A DISPUTA DA CIDADE

(2014)
SUMÁRIO
Coordenação Científica Apresentação
Profa. Dra. Jeanine Nicolazzi Philippi [Jeanine Nicolazzi Philippi – Tutora PET DIREITO UFSC] 10

Comissão Organizadora Programação do evento 14

Ana Maria Garcia, Bruna Martins Costa, Carla Avellar Lopes, Eduardo Contini de
Figueiredo, Flávio Leal Binati, Gaia Tornquist, Guilherme Rudolfo Scheide, João Vitor
Francelino Martins, Lariane Vialli, Maila Weber Mello, Marja Mangili Laurindo, Murilo
Eixo - Demandas cidadãs e movimentos sociais urbanos
Rodrigues da Rosa, Renata Volpato, Rodrigo Timm Seferin, Roger de Oliveira Franco,
Priscilla Batista da Silva Cidadania à jurisdição: uma proposta de desenho institucional de
garantia de direitos [Gustavo Marques Krelling] 16
Apoio
PET/MEC, CCJ/UFSC
O lugar dos juristas na (re)produção do direito no Brasil: um ensaio à luz
Revisão e diagramação do conceito de cidadania [Danielle Espezim dos Santos, Helena Schiessl
Maria Luiza Galle Lopedote Cardoso, Macell C. Leitão] 31

Capa Ocupações urbanas: reconhecimento e redistribuição

Marina Barcelos de Oliveira, Alexandre de Maio (Ilustração) [Luiz Fernando Vasconcelos de Freitas] 66

D598 Anais do Seminário Direito, Espaço e Território : a disputa da cidade – Participação popular e direito à cidade: a audiência pública para a
2014 / Coordenação científica Jeanine Nicolazzi Philippi. – 1. ed. – construção democrática da cidade
Florianópolis: PET DIREITO/UFSC, 2016. [Ana Luisa Ruffino, Ludymila Aparecida Rizzo Cardoso] 82
325p.

Inclui bibliografia. Eixo - Governos locais, gestão urbana e ordenamentos das cidades
ISBN 978-85-64093-13-3

Sistema requerido: Adobe Acrobat Reader. A regularização fundiária e a concretização da função social da cidade
Modelo de acesso: World Wide Web [Adriana Marques Rossetto, Andressa De Souza Da Silva, Zenildo
< http://petdireito.ufsc.br/>
Título da página da Web (acesso em 26 jul. 2016). Bodnar] 106

1. Direito. 2. Espaço. 3. Território. 4. Cidade. I. Título. II. Philippi, Jeanine As transformações de uma cidade: a “Republiqueta Marxista” que se
Nicolazzi
CDU: 340 tornou “Administração Municipal Modelo” - Lages/SC
[Fabiano Garcia] 126
PET DIREITO UFSC
Posição Jurídica Do Município No Federalismo Brasileiro [Bruno Arthur
Campus Universitário Trindade, Centro de Ciências Jurídicas, Sala 108
Hochheim] 153
Florianópolis/SC – CEP 88036-970
www.petdireito.ufsc.br / petdirufsc@gmail.com
9 10

Eixo - Novas identidades urbanas e construção de subjetividades

APRESENTAÇÃO
Pichação em Joinville-SC e a sua (in)adequação social
[Denis Fernando Radun, Patricia Dela Justino] 185

Eixo - Controle social na cidade

Jeanine Nicolazzi Philippi*

Entre deslocamentos indígenas e a efetividade do direito
[Isabella Cristina Lunelli] 210
Eixo - Teorias críticas do Direito: o debate sobre o espaço
Em defesa da moradia: o caso da Vila Autódromo e a biopolítica sobre as
favelas [Clarissa Pires De Almeida Naback, Thula Rafaela De Oliveira
Pires] 233
Lacan, na década de 1970, alertou: o discurso capitalista
anda às mil maravilhas, não pode andar melhor. Mas anda rápido
demais, se consome.1 Esse esgotamento, no entanto, não ocorrerá
antes que ele tenha consumido tudo – os recursos, a natureza e,
inclusive, os indivíduos que a ele servem.

Reflexões acerca da participação popular na produção do espaço urbano
em tempos de globalização
[Vanessa Rodrigues Ferreira]
Eixo - Geopolítica e formação do espaço urbano
Cidadania periférica: um olhar sobre a produção desigual do espaço
urbano desde a América Latina [Ana Beatriz Oliveira Reis, Marcela
Münch De Oliveira E Silva, Mariana Gomes Peixoto Medeiros]
O Centro De Eventos do Ceará: Fortaleza, uma metrópole
empreendedora? [Jamile Maia Younes]
Ordinariamente associada à noção de destruição
criadora, essa dinâmica do capitalismo move engrenagens letais,
258
garantido que nada aconteça... Fiéis a esse movimento, as
universidades empenham-se na supressão programada do
pensamento e do circuito do desejo dele decorrente.
282 A diferença, a dúvida e a crítica severa são mostras de
uma reflexão profunda que implica considerar a realidade a
301
partir de uma atitude segundo a qual não é possível – e

*
Professora dos Cursos de Graduação e Pós-Graduação em Direito da
Universidade Federal de Santa Catarina. Tutora do PET DIREITO UFSC. Membro
do Núcleo de Direito e Psicanálise do Programa de Pós-Graduação em Direito da
UFPR.
1
LACAN, Jacques. O seminário – o avesso da psicanálise. Rio de Janeiro: Jorge
Zahar, 1991.
11
tampouco desejável – conhecê-la, ou nela atuar, sem um prévio e
denso exame dos fundamentos do saber e da ação. Esse “estilo
crítico” – que não é apenas teórico, mas uma postura perante a
vida – se desfaz sob o imperativo da produção exacerbada da
mesmice que comanda a nossa frenética imobilidade.
Sob as ruínas do pensamento crítico prospera – na
academia – o apagamento sistemático de tudo aquilo que não
pode ser quantificável e, com ele, uma indústria questionável de
textos, organizada através de critérios de avaliação e
desempenho que eleva ao status de intelectual, autores que se
citam mutuamente, assinam trabalhos de terceiros, terceirizam o
ensino e coagem orientandos a lhes conceder co-autoria.
Silenciar diante desse fato equivale servir-lhe voluntariamente
em uma rendição que demonstra menos a força dos que
imprimem tal andamento à vida acadêmica do que a debilidade
ética dos que aceitam fazer parte desse jogo de degradação da
palavra e de aniquilamento do seu portador.
Nesse ambiente performático – nutrido com índices da
meritocracia produtivista, o Grupo PET-Direito da Universidade
Federal de Santa Catarina não desiste da tarefa de inspirar o
duro desejo de despertar. Distanciando-se do tédio dos discursos
medidos a metro, o PET-Direito/UFSC propôs, em 2014, a
12
discussão fundamental sobre espaço, território e disputa pela
cidade. No Brasil, o grande déficit habitacional, a ineficiência – e
baixa qualidade – dos transportes públicos, a violência urbana,
os despejos violentos e os constantes conflitos pela e na cidade –
que ficaram ainda mais expostos com as obras realizadas para
receber os megaeventos como a Capa do Mundo de 2014 e as
Olimpíadas de 2016 – mostram a ineficácia dos instrumentos
jurídicos e políticos para a solução dos graves problemas das
cidades brasileiras que, como sabemos, não oferecem condições
adequadas de vida para a maior parte da população.
Realizado em outubro de 2014, o Seminário Direito,
Espaço e Território: a Disputa da Cidade reuniu urbanistas,
geógrafos, cientistas políticos e juristas que analisaram os
problemas urbanos do Brasil e apontaram caminhos possíveis
para solucioná-los2. Nestes Anais, estão registrados os trabalhos
apresentados durante o evento, reunidos em dois eixos
principais: Urbe e Biopolítica – segregação espacial e territorial;
e Cidade como Espaço de Luta - exercício da cidadania e
produção de subjetividade.
2
Para saber mais: https://seminariodireitoecidade.wordpress.com/, acesso em
jul.2016.
13 14

Quando discursou no Occupy Wall Street Zizek lembrou PROGRAMAÇÃO DO EVENTO

que, hoje, o possível e o impossível estão dispostos de uma
29 de outubro de 2014 (quarta-feira)
maneira estranha. Nos domínio da liberdade pessoal, da Auditório do Fórum Norte da Ilha – UFSC
13h30 Comunicações orais
tecnologia científica, o impossível está se tornando cada vez mais 18h00 Início do credenciamento
18h30 Abertura oficial
possível (ou pelo menos é o que dizem)... Por outro lado, no 19h00 Painel de abertura – “A questão urbana no Brasil”, com João Sette
domínio das relações econômicas e sociais, somos bombardeados o Whitaker (FAU-USP) e Elson Manoel Pereira (Geografia – UFSC)

tempo todo por um do discurso ‘você não pode’ se envolver em atos

30 de outubro de 2014 (quinta-feira)
políticos coletivos (que necessariamente terminam no terror Auditório do Fórum Norte da Ilha – UFSC
09h00 Mesa de discussão “A cidade e a biopolítica”, com Alexandre Nodari,
totalitário), ou aderir ao antigo Estado de bem-estar social (ele Diego Cervelin e Rafael Cataneo Becker
13h30 Comunicações orais
nos transforma em não competitivos e leva à crise econômica), ou 18h00 Conferência “A segregação espacial em Florianópolis”, com Maria Inês
Sugai (Arq. UFSC)
se isolar do mercado global. Quando medidas de austeridade são 20h00 Conferência “Território, Cidadania e a Disputa por Direitos”, com
impostas dizem-nos repetidas vezes que se trata do que tem que Alexandre Fabiano Mendes (PUC-RJ)

ser feito. Quem sabe não chegou a hora de inverter as coordenadas

31 de outubro de 2014 (sexta-feira)
do que é possível e impossível?3 Auditório do Fórum Norte da Ilha – UFSC
09h00 Mesa de discussão “A produção do espaço urbano e suas repercussões no
âmbito do direito”, com Leandro Gorsdof (UFPR) e Thiago Hoshino (MP-PR)
13h30 Comunicações orais
19h00 Painel “O controle social na Cidade”, com Marildo Menegat (UFRJ) e Vera
Regina Pereira de Andrade (UFSC)

3
ZIZEK, Slavoj. A tinta vermelha. https://blogdaboitempo.com.br/2011/10/11/a-
tinta-vermelha-discurso-de-slavoj-zizek-aos-manifestantes-do-movimento-occupy-
wall-street/
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CIDADANIA À JURISDIÇÃO: UMA PROPOSTA DE

DESENHO INSTITUCIONAL DE GARANTIA DE DIREITOS 4

Gustavo Marques Krelling5

Resumo: Neste artigo pretende-se demonstrar de maneira teórica e

propositiva instrumentos jurisdicionais de garantias para a
concretização de direitos. Tem-se por base a Teoria da Interpretação
Constitucional como Legitimação da Democracia, de Peter Häberle.
Neste contexto contemporâneo, evidenciam-se propostas de desenhos
institucionais democráticos na elaboração de decisões jurisdicionais,
Eixo diagnosticando em que medida se concebem como instrumentos
jurídicos de eficácia sociopolítica à consolidação da cidadania na
DEMANDAS CIDADÃS E MOVIMENTOS SOCIAIS cidade.
URBANOS Palavras-chave: Instituições públicas; direitos humanos; controle
jurisdicional; direito à cidade; participação cidadã.

1 Introdução
Inicialmente, evidencia-se uma breve análise histórica dos
4
O presente artigo é resultado inicial de estudos e pesquisas realizados no período de
2014 junto ao Núcleo de Constitucionalismo Contemporâneo, Internacionalização e
Cooperação da Fundação Universidade Regional de Blumenau - FURB.
5
Pós-Graduando em Direito Constitucional pela Academia Brasileira de Direito
Constitucional - ABDConst. Graduado em Direito pela Fundação Universidade
Regional de Blumenau – FURB. Membro do Núcleo de Pesquisa em Novas
Institucionalidades de Participação do Programa de Pós-Graduação em Políticas
Públicas da Universidade Federal do Paraná - UFPR. Pesquisador do Núcleo de
Constitucionalismo e Democracia do PPGD/UFPR. Curitiba – PR – Brasil. E-mail:
gmkrelling@gmail.com.
17
direitos humanos, pretendendo demonstrar a ampliação de defesa das
liberdades sociais, políticas e interculturais na medida em que se
reconhece a força normativa dos regramentos internacionais e
constitucionais de direitos. Nesse contexto, a atuação jurisdicional
hodierna enfrenta o desafio de permanecer umbilicalmente interligada a
uma aplicação das normas que leve em consideração as demandas da
cidadania participativa.
Dessa maneira, tem-se como hipótese que os dilemas
jurisdicionados envolvem a atuação contributiva permanente da
cidadania diante da necessidade de levar a sério a relação de
complementaridade entre a instituição pública e as demandas dos
movimentos sociais urbanos. Na perspectiva em que democracia é
formada pela união de cidadãos, consideram-se pensamentos de razão
pública aqueles que primam pela aplicabilidade de uma “hermenêutica
jurídico-dialógica” de promoção, proteção, defesa e garantia do bem
comum.
Concentrando a análise no contexto brasileiro hodierno, a
segunda seção enfatiza a relevância do tema à propositura de
instrumentos que apontam para um desenho institucional participativo
que mire as demandas cidadãs na Jurisdição Constitucional. Com
efeito, reflete-se a respeito do desafio à concretude das demandas de
movimentos sociais em um estado democrático contemporâneo, cuja
intervenção jurisdicional é concebida como um direito, seja no âmbito
18
do controle concentrado ou difuso de constitucionalidade.
No âmbito de uma jurisdição constitucional que se pretende ser
democrática, serão demonstrados aspectos elencando a essencialidade
de um processo de julgamento que seja constituído por mecanismos de
acesso dos (e para os) sujeitos de direitos, assim como visando verificar
em que medida o atual desenho institucional da esfera pública brasileira
incentiva um debate coletivo que se inter-relacione às demandas da
participação cidadã.
2 Concepção de Direitos Humanos na Contemporaneidade
Nesta primeira análise, é essencial ter em mente uma breve
compreensão histórica para poder refletir sobre o presente. No processo
histórico, político-jurídico e cultural dos direitos humanos, consagram-
se elementos dialéticos para a relação entre indivíduo e Poder Público.
Passando por diversos textos e contextos, fundamenta-se na defesa de
direitos dos cidadãos e nos próprios deveres das instituições públicas.
Em sentido amplo, as revoluções ocorridas no final do século
XVIII tiveram grande relevância no sentido de dar expressão jurídico-
normativa ao pensamento humanitário e humanista, dando ênfase aos
direitos humanos como direitos propriamente ditos (direito positivo)
para a conquista de ideários contemporâneos de cidadania. Entendendo
os direitos humanos como conquistas históricas arduamente alcançadas,
19
tem-se a aplicação das normas enquanto técnica de racionalização do
poder e proteção à liberdade.
Em um contexto histórico recente, a Declaração Universal de
Direitos Humanos (1948) estabelece projeção normativa internacional
aos direitos humanos. Inova ao se estabelecer concepção marcada pela
indivisibilidade e indisponibilidade dos Direitos. Os catálogos dos
direitos civis e políticos se relacionam aos direitos econômicos, sociais
e culturais, conjugando um ideário de cidadania.
Dessa maneira, os direitos humanos são considerados marcos
da proteção da vida, instituídos pela relação entre instituições públicas e
movimentos sociais. Concebe-se primazia nas relações de direitos e
deveres ao ser humano, pelo próprio, genuíno e universal feito de
existir. Nesse sentido, Norberto Bobbio reflete que os direitos não
nascem todos de uma vez, nascem quando devem ou podem nascer6.
Sob o viés da Teoria Crítica dos Direitos Humanos, mesmo
que as exigências de direitos possam estar dispostas cronologicamente
em diversas fases ou gerações, suas espécies são sempre, com relação
aos poderes constituídos, apenas duas: ou impedir os malefícios de tais
poderes ou obter seus benefícios.
Ao se considerar precedente aberto pelas revoluções liberais,
podemos, então, compreender que os direitos humanos normatizados
6
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. 19. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 1992.
20
nas declarações internacionais marcaram uma passagem do “súdito ao
cidadão”. Nesse contexto que mira a garantia de direitos, as demandas
de uma sociedade complexa ensejam a sua concretude em um desenho
jurídico-político que leve a sério os direitos humanos.
3 O Direito Constitucional como uma Ciência de Direção
A força normativa constitucional necessita aplicar novos
instrumentos de comando. Estabelecidos por intermédio de institutos
baseados em critérios de controle dirigido, seja pela perspectiva de
conformação, regulação, alteração intencional ou finalística das
diversas situações de caráter coletivo e difuso em que se pode
propugnar no processo jurisdicional.
Na trilha do Mestre de Coimbra, a direção não deve conceber-
se como “ordem autocrática do Estado soberano, juridicamente imposta,
antes deve compreender esquemas múltiplos de mecanismos acionados
por vários atores sociais” (CANOTILHO, 2010, p. 24).
Com base nos ensinamentos de J.J. Gomes Canotilho, é
possível manter tendencialmente a ideia de direção constitucional como
forma de se conceber uma nova estatalidade às demandas sociais
judicializadas. Portanto, cumpre destacar o debate sobre o modo como
se assegura a direção de concretização de direitos.
21
O conceito de direção é assim um conceito analítico que
engloba vários meios de direção ao lado do direito [...]
impondo-se mesmo a conjugação de vários instrumentos
de direção para que sejam obtidos os fins desejados. [...] o
institucionalismo centrado nos atores depende de uma
direção político-social entendido como um sistema
intencional e comunicativo de ação influenciadora da
conformação de relações sociais orientadas para o bem
comum (CANOTILHO, 2010, p. 23-26).
Pensando o Direito Constitucional como uma ciência de textos
e contextos, em que se pretende decidir num espaço de reflexão
democrático jurisdicional, tem-se a pretensão desafiadora de se
investigar em que medida o constitucionalismo cidadão se evidencia no
Brasil.
No âmbito do Estado Democrático, destaque-se que a
aplicação da justiça precisa estar alicerçada além da técnica de freios e
contrapesos. Ao contraponto, sobressai a necessidade de consolidação
de fundamentadas decisões dialógicas. Estabelecidas por instrumentos
que envolvem critérios de acesso plural na articulação entre os atores
sociais e as instituições públicas.
É nesse contexto que se afirma a inter-relação entre sujeitos de
direitos e demandas constitucionais de participação cidadã,
enriquecendo a complexidade do debate do sistema de justiça hodierno.
4 A necessidade da Participação Cidadã nas Instituições
Jurisdicionais
22
Inspirados nos ideários dirigentes, pretendemos desenvolver
uma reflexão na perspectiva de que os dilemas jurisdicionais podem
envolver a atuação contributiva dos autores de direitos. Nessa trilha, dá-
se especial atenção aos ensinamentos de uma “Sociedade Aberta dos
Intérpretes da Constituição”.
Neste viés de Peter Häberle (2002), tem-se um ideário de
formação da democracia pela associação contributiva dos cidadãos.
Para o autor, é essencial se estabelecer mecanismos e critérios de
consolidação de uma cultura de garantia de participação cidadã nas
instituições públicas, sejam elas executivas, legislativas, deliberativas
ou jurisdicionais.
No magistério de Boaventura de Souza Santos:
Os processos de democratização parecem partilhar um
elemento comum: a percepção da possibilidade da
inovação entendida como participação ampliada de atores
sociais de diversos tipos em processo de tomada de
decisão (SANTOS, 2002, p. 59).
Com efeito, democracia não se constitui tão somente pela
existência de determinados organismos representativos, mas pela
aplicabilidade de fundamentais direitos à participação cidadã.
Democracia é o domínio do cidadão, não do povo. A
democracia do cidadão está muito próxima da ideia que
concebe a democracia a partir dos direitos fundamentais e
não a partir da concepção segundo a qual o povo soberano
limita-se apenas a assumir o lugar do monarca. Essa
perspectiva é uma relativização do conceito de povo –
termo sujeito a entendimentos equívocos – a partir da
23 24

ideia de cidadão! (HÄBERLE, 2002, p. 20-38). temáticas ao direito à participação cidadã nas esferas públicas. Cuida-
Nessa perspectiva, pretende o autor auferir a hermenêutica se, portanto, de entender a democracia jurisdicional como processo de
constitucional enquanto mecanismo de legitimidade democrática. A sua construção cultural da cidadania, que envolve a cooperação dos autores
contribuição paradigmática está entre as principais teorias do de direitos, para além da delegação de responsabilidade formal
constitucionalismo hodierno e é elencada, inclusive, por diversos (HÄBERLE, 2002, p. 36-50).
juristas latino-americanos. Gilmar Ferreira Mendes e André Rufino do
Propugna-se pelo aprimoramento da participação, cujo ideário
Vale destacam:
perpassa pela aplicabilidade de uma justiça cidadã na própria jurisdição
As duas últimas décadas tem sido marcadas pela difusão
constitucional. De tal modo, são fundamentais as lições dessa teoria da
dos sistemas de jurisdição constitucional em novas
democracias, principalmente na Europa oriental, Ásia e interpretação constitucional como instrumento de legitimação da
América Latina, assim como pelo fortalecimento e
consolidação do arcabouço institucional do Estado democracia.
constitucional em diversos países, processos nos quais o
pensamento de Peter Häberle tem contribuído de forma Carolina Reis Jatobá Coêlho preleciona a jurisdição
decisiva. [...] Nesse aspecto, seu especial interesse pela
América Latina resultou na ideia de construção de um constitucional enquanto espaço de um Estado cooperativo, com abertura
direito constitucional comum (MENDES; VALE, 2009, p.
1-31). dos processos à opinião social, permitindo pluralidade de sujeitos na
O formato diretivo eleva a Constituição à instrumentalidade do participação das atividades públicas (COÊLHO, 2012, p. 98-130).
controle de constitucionalidade. Nesse arraigado temático, vinculando
O pensamento de Peter Häberle se complementa a partir da
suas decisões hermenêuticas com a sociedade, estabelece-se a
premissa de que quem vive a norma acaba por pluralmente interpretá-la.
necessidade de que os desenhos institucionais da jurisdição fomentem
Isso significa dizer que os sujeitos de direitos integram a sociedade
de maneira efetiva o debate democrático, sobretudo se legitimando
aberta e, portanto, têm legitimidade descentralizada para articular de
enquanto instituição pública que se complementa – e não se sobressai –
maneira cooperativa suas vivências plurais.
às demandas cidadãs e aos movimentos sociais.
O desenvolvimento dos institutos se torna pluralista porque
Nesse sentido, é essencial a análise de institutos horizontais de
atingem o desafio além da formação da própria decisão hermenêutica.
transparência e acessibilidade às relações plurais, identificando novas
Na sociedade aberta dos intérpretes da constituição, as atuações da
25
jurisdição constitucional permanecem essencialmente interligadas à
consolidação cidadã que se pretende almejar.
O processo democrático sugerido implica em mediação
específica das possíveis relações de poder entre Estado e sociedade, a
qual se constitui a partir de critérios para tornar-se garantia aos direitos
fundamentais.
Numa sociedade aberta, ela se desenvolve também por
meio de formas refinadas de mediação do processo
público e pluralista da política e da práxis cotidiana,
especialmente mediante a realização dos Direitos
Fundamentais. Democracia desenvolve-se mediante a
controvérsia sobre alternativas, sobre possibilidades e
sobre necessidades da realidade (HÄBERLE, 2002, p.
36).
Para além do regime representativo eleitoral, o exercício da
cidadania permanece aliado à manifestação cooperativa da comunidade
nas decisões cotidianas da práxis. Por esse viés, a Constituição pode ser
compreendida como um processo dinâmico que se desenvolve vivendo,
e os cidadãos também são responsáveis pela duração e a qualidade da
vida constitucional (MELO, 2013, p. 38).
No Estado brasileiro que se constitucionaliza como social, é
atribuída à instituição judicial a legitimidade de poder de garantia com a
aplicação do controle de constitucionalidade. O modo de inserção dos
movimentos sociais na jurisdição torna-se elemento protagonista na
disputa pela concretização da constituição (BOLZAN, 2013, p. 93-120).
26
Nessa lógica, os cidadãos vivenciam as consequências das
decisões do Estado, ao que se pode considerar como consequência
eficácia horizontalmente vinculada. De acordo com Peter Häberle, é
preciso considerar que a vivência da norma está estabelecida além de
quem detém o monopólio da interpretação da Constituição. O
destinatário da norma é participante ativo das consequências do
contexto regulado (HÄBERLE, 2002).
Nesta ótica, à instituição pública incumbe, então, a
competência de uma espécie de arbitragem do debate jurídico
democrático. Conciliadores das relações de concretude da
normatividade constitucional, os julgadores devem se posicionar
enquanto diretores no controle jurisdicional (HÄBERLE, 2010).
No Estado Democrático, os atores são próprios sujeitos de
direitos. A norma constitucional pode ser considerada um contrato
social em que a população age ativamente nas decisões estatais, em que
o círculo de participantes do contrato social ou constitucional precisa
também abranger a sociedade aberta (HÄBERLE, 2010).
Torna-se essencial levar a sério a concepção de participação
cidadã no controle jurisdicional, de modo que subsiste a necessidade de
fortalecimento da sociedade civil, processo que engloba decisivamente
a justiça social e a jurisdição constitucional. Preleciona Milena Petters
Melo:
27 28

Quanto mais fortes as reivindicações e a organização da eficientes de comunicação e transparência com a sociedade, de modo
sociedade civil na luta por seus direitos tanto mais
provável uma resposta garantista do Estado, e vice-versa: que liberdade política e direitos humanos sejam normas fundamentais.
um Estado promotor de direitos tende a espelhar uma
sociedade formada por cidadãos informados, Na República Federativa do Brasil, especialmente após as
reivindicantes, atores da floração contínua de novos
direitos, e da materialização expansiva de direitos já promessas constitucionais de 1988, verificou-se uma crescente
positivados (MELO, 2013, p. 37).
judicialização da vida, rótulo que identifica o fato de que inúmeras
Bolzan de Morais entende que a jurisdição não pode tornar-se
questões de grande repercussão moral, econômica e social passaram a
um espaço alheio às mudanças paradigmáticas do processo
ter sua instância final decisória no Judiciário (BARROSO, 2013).
democrático. O autor preleciona que a judicialização do cotidiano
impõe o estabelecimento de novas práticas metodológicas para a Além do processo de formação da interpretação, também o seu
construção da decisão judicial, contexto em que se coloca como desenvolvimento se torna pluralista. Nessa perspectiva, a jurisdição

primazia a legitimidade do debate democrático-participativo em um constitucional e a cidadania podem ser consideradas a partir de um
Estado de jurisdição constitucional (BOLZAN, 2013). pensamento interligado, que implica em mediação sóciojurídica entre
instituições públicas e movimentos sociais urbanos.
Cuida-se, assim, de atribuir à jurisdição constitucional a
missão precípua e institucional de ponderar a participação da sociedade
civil para a proteção eficaz da tutela dos direitos fundamentais. 5 Considerações finais
Nesse paradoxo entre judicialidade, movimentos sociais e
Sociedade Aberta e Jurisdição Constitucional pertencem,
hoje, inseparáveis, uma da outra. [...] Cada Estado democracia, fato é que uma sociedade intercultural deve ter como
constitucional precisa se manter sensível às novas chances
e riscos, e a Jurisdição constitucional pode ajudar neste primazia a garantia dos direitos fundamentais, capaz de englobar
processo. Ela pode limitar um excesso de abertura e
consolidar uma essência política comum, contudo, precisa instrumentos plurais de acesso ao controle jurisdicional. Diante desse
também impor e exortar a abertura (HÄBERLE, 2010, p.
140).
contexto, as decisões das instituições públicas, arraigadas de demandas

Para Carolina Reis Jatobá Coêlho (2012, p. 116), nos Estados cidadãs, podem ter maior legitimidade ao estabelecerem enfoque nas

Democráticos o Poder Público precisa estabelecer mecanismos visões que considerem uma cultura política de participação cidadã
capaz de alicerçar efeitos práticos ao bem comum.
29
Referências bibliográficas
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional
contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo
modelo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. 19. ed. Rio de Janeiro: Elsevier,
1992.
BOLZAN DE MORAIS, Jose Luis. A jurisprudencialização da
Constituição: a audiência pública jurisdicional, abertura processual e
democracia participativa. In: STRECK, Lenio Luiz; ROCHA, Leonel
Severo; ENGELMANN, Wilson (Org.). Constituição, sistemas sociais
e hermenêutica: anuário do programa de Pós-Graduação em Direito da
UNISINOS: mestrado e doutorado. Porto Alegre: Livraria do
Advogado. São Leopoldo: UNISINOS, 2013.
CANOTILHO, J.J. Gomes. O direito constitucional como ciência de
direção – o núcleo essencial de prestações sociais ou a localização
incerta da socialidade (contributo para a reabilitação da força normativa
da “constituição social”. In: CANOTILHO, J.J. Gomes; CORREIA,
Marcus Orione Gonçalves; CORREIA, Érica Paula Barcha Correia
(Coord.). Direitos fundamentais sociais. São Paulo: Saraiva, 2010.
COÊLHO, Carolina Reis Jatobá. Interpretação constitucional acerca da
lei da anistia: a arguição de descumprimento de preceito fundamental nº
153 e o necessário encontro do passado e futuro por meio do debate
social. In: GONET, Paulo Gustavo. (Org.). A eficácia das decisões
judiciais com foco nas decisões da jurisdição constitucional do STF.
Brasília: Instituto de Direito Público, 2012, p. 98-130. Disponível em:
<http://www.idp.edu.br/publicacoes/portal-de-ebooks/947-a-eficacia-
das-decisoes-judiciais-com-foco-nas-decisoes-da-jurisdicao-
constitucional> . Acesso em: 10 mar 2014.
30
HÄBERLE, Peter. A sociedade aberta dos intérpretes da constituição:
contribuição para a interpretação pluralista e procedimental da
Constituição. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. 2. ed. Porto Alegre: Fabris
Editor, 2002.
______________. A jurisdição constitucional na sociedade aberta.
Trad. Italo Roberto Fuhrmann e Souza e Ingo W. Sarlet. In: SARLET,
Ingo W; TAVARES, André Ramos; LEITE, George Salomão (orgs).
Estado Constitucional e Organização do Poder. São Paulo: Saraiva,
2010.
MELO, Milena Petters. A transição democrática e a constituição
cidadã: os direitos fundamentais no desenho de um estado de justiça
social concretamente realizável. Material didático para as aulas da
Especialização em Direito Constitucional, disciplina: Direitos
Fundamentais Sociais. Curitiba: Academia Brasileira de Direitos
Constitucional, 2013.
MENDES, Gilmar Ferreira; VALE, André Rufino do. O pensamento de
Peter Härbele na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Brasília: Observatório da Jurisdição Constitucional, v. 2, p. 1-31, 2009.
Disponível em <http://ojs.idp.edu.br/docs/Peter_Harbele_pdf >. Acesso
em 05 mai. 2014.
SANTOS, Boaventura de Souza. Democratizar a democracia: os
caminhos da democracia participativa. Rio e Janeiro: Civilização
Brasileira, 2002.
31 32

O LUGAR DOS JURISTAS NA (RE)PRODUÇÃO DO DIREITO
NO BRASIL: UM ENSAIO À LUZ DO CONCEITO DE
CIDADANIA
cidadania, indicando a perpetuação camuflada da seletividade do
direito por parte dos juristas.
Palavras-chave: Direito. Cidadania. Modernidade periférica. Casa de
Acolhimento.

Danielle Espezim dos Santos7 1 Introdução

Helena Schiessl Cardoso8
Macell Cunha Leitão 9
Resumo: O trabalho objetiva analisar as condições que possibilitam o
reconhecimento institucional pelo sistema de justiça brasileiro dos
direitos de indivíduos formalmente iguais. Após resgatar o conceito de
cidadania, busca caracterizar o capitalismo periférico vivenciado no
Brasil e, por conseguinte, o lugar dos juristas no reconhecimento
institucional dos (sub)cidadãos. Ao final, exemplificando com base em
uma decisão judicial, pretende-se desconstruir o discurso igualitário da
A violência estatal cotidiana produzida no judiciário possui
como fundamento de legitimidade a ideia de que os juristas aplicam ao
caso concreto o direito estabelecido de acordo com a participação dos
sujeitos que estão a ele submetidos, garantindo a igualdade formal de
direitos e obrigações entre todos os indivíduos. Tendo como
significante mestre o “discurso da cidadania”, esse mito moderno
cumpre a função social de nos fazer crer que as ordens judiciais são
uniformes e previsíveis e, portanto, que os juristas levam em conta em

7
suas decisões exclusivamente aspectos objetivos estabelecidos pela
Graduada em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
Especialista em Direitos Humanos e Cidadania pela Universidade do norma geral e abstrata.
Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina (UDESC). Mestra e Doutoranda em
Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (PPGD/UFSC). Professora da Malgrado esse discurso esteja assimilado no senso comum
Universidade do Sul de Santa Catarina e da Escola Superior da Magistratura do
Estado de Santa Catarina (ESMESC). teórico que circula socialmente em torno dos juristas e suas funções,
8
Graduada em Direito pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Especialista em
Direito Penal e Criminologia pelo Instituto de Criminologia e Política Criminal não se pode desconsiderar que, antes de intrinsecamente verdadeiro, sua
(ICPC), em convênio com a Universidade Positivo (UP). Mestre em Direito pela
Universidade Federal do Paraná (PPGD/UFPR). Doutoranda em Direito pela formulação atende a condições histórico-sociais específicas, produzidas
Universidade Federal de Santa Catarina (PPGD/UFSC). Professora de Direito
no contexto europeu e assimiladas no Brasil por um processo de
Processual Penal na Universidade da Região de Joinville (Univille) e Professora
licenciada da Associação Catarinense de Ensino (ACE). Advogada Criminal. transculturação que envolve o passado colonial.
9
Graduado em Direito pela Universidade Estadual do Piauí (UESPI). Mestre em
Teoria, História e Filosofia do Direito e Doutorando em Direito pela Universidade
Federal de Santa Catarina (PPGD/UFSC). Bolsista Capes.
33
Diante dessa realidade, busca-se, no presente trabalho, analisar
as condições efetivas que possibilitam o reconhecimento institucional
igualitário de direitos e se – como se pretende problematizar – a
modernização periférica implica a aplicação diferencial e seletiva de
direitos e obrigações pelos juristas.
Para tanto, o presente ensaio partirá inicialmente de um breve
resgate do conceito de “cidadania”, entendido como pedra angular do
discurso que legitima a existência das principais instituições modernas,
no sentido de compreender como o “moinho de gastar gente”, que
caracteriza o capitalismo periférico vivenciado no Brasil, configura uma
situação ímpar de desigualdade estrutural, limitando a expansão do
status intersubjetivamente reconhecido de cidadão pelos juristas.
Pretender-se-á, ao final, com fulcro em uma ilustração empírica, obtida
em decisão sobre a instalação de Casa de Acolhimento em
Florianópolis, ensaiar uma desconstrução para a falácia que, invocando
a igualdade ínsita ao conceito de cidadania, assegura a perpetuação
camuflada da seletividade do direito.
2 O conceito de cidadania como fundamento do Estado de Direito
34
No que diz respeito ao conceito de “cidadania”, impõe-se
destacar que é possível vislumbrar um discurso dominante10 na teoria
jurídica contemporânea que não é neutro e precisa ser historicizado para
ser melhor compreendido. Trata-se de um discurso associado ao
moderno Estado de Direito e à organização da sociedade capitalista
ocidental, o qual, segundo Vera Regina Pereira de Andrade (1993, p. 29
ss; 2003, p. 66 ss), possui uma matriz epistemológica e uma matriz
político-ideológica concreta.
Assim, por um lado, epistemologicamente, a cultura jurídica
dominante, calcada no positivismo normativista, reduz o discurso da
cidadania ao direito positivo vigente, isto é, a norma. A cidadania é
vista estaticamente como um status atribuído pelo Estado de Direito ao
indivíduo e seu conteúdo define-se com base na legislação
constitucional que, por sua vez, carrega um conjunto de valores
reconhecido oficialmente como (supostamente) derivado do consenso
social. No entanto, segundo Andrade (1993, p. 31-2), tal perspectiva
exclusivamente normativista exclui do discurso jurídico da cidadania
qualquer problemática histórica, axiológica, sociológica, econômica e
política e, assim, descarta todos os âmbitos de significação que não
digam respeito ao dever-ser estatizado como sendo “meta-jurídicos”.
10
Salienta-se que, embora seja um discurso dominante, não se trata de um discurso
monolítico, pois há, inclusive no Brasil, contradiscursos que buscam ampliar o
conceito de cidadania.
35
Por outro lado, político-ideologicamente, a cultura jurídica
dominante está alicerçada no liberalismo político europeu, no qual o
individualismo se destaca como fundamento da ordem jurídico-política
e no qual imperam, como basilares princípios de organização da
sociedade e do Estado, o princípio da igualdade perante a lei, da
preservação da liberdade individual (e seus desdobramentos), da
supremacia da vontade popular e, consequentemente, o Estado de
Direito, a democracia representativa e a tripartição dos poderes. Por
conseguinte, identifica-se no discurso dominante da cidadania,
conforme Andrade (1993, p. 40), uma excessiva ênfase nos direitos
políticos stricto sensu (votar e ser votado; exercer funções públicas), os
quais acabam por preencher e esgotar o conteúdo do status de
cidadania.
É imperioso salientar que, embora o discurso moderno da
cidadania tenha sua gênese na história europeia – com especial destaque
para a simbólica Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do
Cidadão de 1791 –, verifica-se a sua difusão praticamente “universal”11
na realidade político-institucional das sociedades capitalistas a partir do
11
“A universalidade consiste então no fato de que as sociedades qualificadas por
relações capitalistas, a partir desse momento da história, se depararam com o discurso
da cidadania, cujo significado moderno – que o distingue de outras formas históricas
de cidadania – envolve genericamente a relação do indivíduo frente ao estado nacional
a que juridicamente se vincula (de forma que todo cidadão é cidadão de um Estado)
estabelecendo-o como formalmente livre e igual aos demais perante a lei”
(ANDRADE, 2003, p. 68).
36
século XIX, infiltrando-se também na cultura jurídica dominante
12
brasileira , sendo possível identificar-se um processo de
13
“transnacionalização” .
Certamente há uma funcionalidade por trás da assimilação
universal do referido discurso nas sociedades capitalistas, tendo em
vista que, nestas formações sociais, o próprio Estado integra as relações
de dominação. A aceitação consensual e a legitimação da regulação
estatal e, consequentemente, do poder coercitivo (legal) do Estado se
fundamenta no discurso da cidadania, pois, num Estado de cidadãos
(supostamente) livres e iguais em direitos e deveres perante a lei, as
mediações nação, cidadania e povo
funcionam como instâncias generalizadoras que, ao
mobilizarem solidariedades coletivas, possibilitam a
organização do consentimento por sobre os
fracionamentos e antagonismos (conflitos) sociais. Sua
articulação permite apresentar ‘o’ Estado (representativo)
como agente de conquista e custódia do ‘interesse geral’,
encarnando uma racionalidade superior e a defesa
imparcial de uma ordem jurídica justa (ANDRADE,
1993, p. 56).
12
“A cultura jurídica dominante no Brasil é herdeira de duas grandes matrizes
(alienígenas) das quais deriva suas condições de produção e possibilidade: do
positivismo normativista, em nível epistemológico, e do liberalismo, em nível
político-ideológico, donde resulta sua caracterização como uma cultura jurídica
positivista de inspiração liberal” (ANDRADE, 2003, p. 66).
13
A “transnacionalização” do conceito de cidadania aqui é tomada como o potencial
universalista do conceito, o qual acaba por funcionar fora do seu lugar de origem. Para
uma melhor compreensão do termo, compare com ANDRADE, 2003, p. 35.
37
A constatação da universalidade do fenômeno da cidadania nas
sociedades capitalistas contemporâneas, contudo, não permite concluir
que a cidadania apresente práticas sociais e tratamentos jurídicos
idênticos por toda parte, já que adquire materialização específica em
cada formação social concreta (ANDRADE, 1993, p. 50, p. 68).
No Brasil, destaca-se que as Constituições historicamente têm
feito referência aos termos cidadania e nacionalidade – sem maior
precisão e distinção conceitual – e que o conteúdo a eles subjacente
sempre esteve ligado à construção jurídica da nacionalidade, inexistindo
alusão a (outros) direitos de cidadania não vinculados ao direito da
nacionalidade (ANDRADE, 1993, p. 47). Considerando ainda a
tendência do positivismo normativista dos juristas brasileiros, conforme
síntese de Andrade (1993, p. 13):
[...] a cidadania parece, no discurso jurídico dominante,
como categoria estática e cristalizada – tal qual sua
inscrição nas Cartas constitucionais brasileiras – tendendo
a ser identificada com a nacionalidade – caso em que são
analisadas tão-somente as formas triviais de aquisição e
perda desta última – ou diferenciada da nacionalidade,
caso em que é estabelecida como pressuposto da
cidadania, para finalmente, aparecer provida de conteúdo:
a soma da nacionalidade mais direitos políticos,
concebidos basicamente como direitos eleitorais (votar e
ser votado) [sem grifos no original].
Refletindo sobre esse discurso da cidadania, Andrade chama
atenção para a sua ambiguidade, pois ora o discurso apresenta um
potencial autoritário e conservador (regulação), ora um potencial
38
democrático e transformador (emancipação), sendo imprescindível,
portanto, reconhecê-lo como um processo histórico dialético
(ANDRADE, 1993, p. 71; 2003, p. 64 ss).
Assim, por um lado, enquanto aprisionado nos limites restritos
e estáticos do conceito liberal de cidadania, no qual o status de
cidadania é atribuído unilateralmente pelo Estado (único locus do poder
e da política) e o seu conteúdo é reduzido aos direitos políticos em
sentido estrito a serem exercidos no contexto da democracia
representativa no momento eleitoral, não se vislumbra a dinamicidade e
construção conflitiva do conceito já apontada na original tese de
Thomas Marshall14, bem como a necessidade da constante ampliação de
seu conteúdo conforme as necessidades dos cidadãos numa sociedade
claramente heterogênea. Sendo o conteúdo da cidadania compreendido
exclusivamente com base na norma (constitucional), impede-se a
tematização daquilo que é taxado como extranormativo e regulam-se os
14
Ao analisar o desenvolvimento da cidadania na Inglaterra, Marshall verificou que o
conceito de cidadania foi paulatinamente ampliando o seu significado, pois enquanto
no século XVIII girava em torno da “liberdade individual” e seus corolários (elemento
civil), passíveis de salvaguarda através dos tribunais, no século XIX começa a incluir
a “participação no poder político” (elemento político) através do parlamento e
conselhos locais e, enfim, no século XX, o “bem-estar” (elemento social) por meio do
do sistema educacional e dos serviços sociais (MARSHALL, 1967). Certamente,
trata-se de uma tese circunscrita à realidade da história inglesa, intransponível sem
maiores ressalvas à realidade brasileira (Conforme apontado em CARVALHO,
2001.). Contudo, é uma reflexão original quanto ao estabelecimento de uma tipologia
dos direitos de cidadania (civis, políticos, sociais), bem como valiosa para o
reconhecimento da dinamicidade do conceito de cidadania a ser historicizado em cada
formação social concreta.
39
conflitos sociais com base no discurso da obediência e da igualdade
perante a lei.
Por outro lado, paradoxalmente, a (suposta) igualdade de todos
os cidadãos cria um espaço discursivo democrático e transformador
para eventuais lutas judiciais e políticas – encampadas pelos mais
diversos atores sociais – de concretização dos direitos existentes e de
reivindicação de novos direitos (humanos) 15.
Tal dimensão pode trazer em seu bojo – tal qual a
dimensão autoritária pode trazer um caráter legitimador –
um caráter contestatório da dominação capitalista,
podendo questionar, inclusive, suas próprias contradições
e fundamentos, entre os quais a apropriação da cidadania
como um instrumento de legitimação do Estado
(ANDRADE, 1993, p. 73).
Em um sentido democrático e emancipatório, deve-se então
compreender a cidadania num sentido mais ampliado, isto é, no
contexto de uma democracia participativa e como o direito de todos os
atores sociais (indivíduos, grupos, classes, movimentos sociais etc.) de
15
Aqui é interessante fazer referência ao conceito (igualmente dinâmico) de direitos
humanos contido na obra de Alessandro Baratta, pois o autor os associa à satisfação
das necessidades reais do “homem” em sua existência concreta. O homem é portador
de necessidades reais e, tomado numa perspectiva dinâmica, suas capacidades e
necessidades variam de acordo com o contexto histórico-social. É possível afirmar que
quanto maior for a capacidade social de produção material e cultural, tanto maior é o
grau de satisfação das necessidades e, por consequência, aumenta também o nível de
capacidades individuais e dos grupos. Nas palavras do autor: “Podemos assim definir
as necessidades reais como as potencialidades de existência e de qualidade de vida das
pessoas, dos grupos e dos povos, que correspondem a um determinado grau de
desenvolvimento da capacidade de produção material e cultural em uma formação
econômico-social” (BARATTA, 2004, p. 337).
40
conquistar novos direitos (humanos). Por conseguinte, a cidadania é
dinamicamente construída, tanto individual quanto coletivamente. E
aqui se deve destacar a importância dos atores sociais tradicionalmente
excluídos do pacto de cidadania celebrado simbolicamente pelo homem
branco europeu na Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, ou
seja, mulheres, crianças, idosos, negros, índios, não proprietários, não
heterossexuais etc.
Na sociedade brasileira contemporânea a mobilização política
destes segmentos e a noção ampliada de cidadania podem ser
vislumbradas nas mais variadas pautas de luta. Nas palavras de Andrade
(2003, p. 72-3),
Ilustram uma tal constatação a luta dos trabalhadores
(que não é nova) situada no âmago do conflito capital x
trabalho e das classes sociais; a luta das mulheres, dos
negros, dos índios, das minorias sexuais, dos sem-terra,
dos sem-teto e tantas outras, as quais encontram sentido
de suas reivindicações determinado pela forma concreta
de desigualdade, sujeição e discriminação a que estão
submetidos certos indivíduos enquanto associação e não
apenas individualmente [sem grifos no original].
Por fim, delineado esquematicamente o discurso dominante da
cidadania na cultura jurídica dominante no Brasil, analisar-se-á, no final
do presente artigo, demanda judicial atinente à concretização do direito
de habitação, com o intuito de apontar, na práxis judicial, o papel dos
juristas na concretização e construção da cidadania e/ou subcidadania e,
por conseguinte, identificar as eventuais dimensões autoritárias e/ou
41
emancipatórias do discurso jurídico da cidadania. Antes disso, no
entanto, será esboçado nos próximos tópicos um aprofundamento em
relação à formação do povo brasileiro, bem como o lugar dos juristas no
reconhecimento institucional dos (sub)cidadãos.
3 A formação do povo brasileiro e a cidadania nacional
No contexto deste artigo, a abordagem sobre cidadania passará
igualmente pela perspectiva antropológica presente na pesquisa de
Darcy Ribeiro, isto porque (a) o pesquisador foi incansável no contato
com todos os povos – e seus registros – formadores da cidadania
nacional, tendo produzido conhecimento sobre este assunto durante
uma extensão considerável do século XX; e (b) é importante resgatar o
olhar dialético por dentro do processo de formação do povo brasileiro,
buscando uma alternativa ao olhar exclusivamente externo sobre o
fenômeno.
Ribeiro classificou o povo brasileiro, em fins do século XX,
como um “povo-nação”, enquadrado em um Estado e território, para
viver seu destino. Porém, marcado pela motivação dos colonizadores,
desde o início do processo de chegada destes, de criar um:
proletariado externo. [...] um implante ultramarino da
expansão europeia, que não existe para si mesmo, mas
para gerar lucros exportáveis pelo exercício da função de
provedor colonial de bens para o mercado mundial através
42
do desgaste da população que recruta no país ou que
importa (RIBEIRO, 2013, p. 20, sem grifos no original].
Enquanto modelo de estruturação societária, o país e seu povo
foram fundados em um modelo novo de escravismo e numa servidão
continuada ao mercado mundial, porém encontra, neste mesmo povo,
uma “[...] inverossímil alegria e espantosa vontade de felicidade, num
povo tão sacrificado, que alenta e comove a todos os brasileiros”
(RIBEIRO, 2013, p. 19).
A contradição aparece nas matrizes étnicas que se encontram e
que concorrem para a construção do país e foram “gastas” num
processo de construção e de serviço ao mercado mundial. Ao mesmo
tempo que poderia ter se dado a configuração de uma sociedade
multiétnica marcada por oposições e por lealdades étnicas próprias, o
que resulta é uma “macroetnia” com as raízes visíveis, somaticamente,
mas não objetivamente na dinâmica do povo-nação (RIBEIRO, 2013, p.
19-21).
Na perspectiva de Ribeiro (2013, p. 228-244), a formação
cultural do povo brasileiro se entrelaçou com distinções de cor e de
classe. Os números da última década do século XX demonstram que as
diferenças são marcantes em termos de inserção no mercado de
trabalho, de remuneração e de escolaridade, para pardos e negros, em
benefício de brancos. O paradoxo da história, denunciado por Florestan
Fernandes, é que o negro se transforma na pedra de toque da capacidade
43
do Brasil de forjar uma democracia, propriamente dita, como suporte da
chamada “modernidade civilizatória”.
Em outro aspecto central, a discriminação e o distanciamento
entre grupos se dá em função de critérios de “posse” e de “estilos de
vida”, em outras palavras, de classe, como segue:
As enormes distâncias sociais que medeiam entre pobres e
remediados, não apenas em função de suas posses, mas
também pelo seu grau de integração no estilo de vida dos
grupos privilegiados – como analfabetos ou letrados,
como detentores de um saber vulgar transmitido
oralmente ou de um saber moderno, como herdeiros da
tradição folclórica ou do patrimônio cultural erudito,
como descendentes de famílias bem situadas ou de origem
humilde ‐, opõem pobres e ricos muito mais do que
negros e brancos (RIBEIRO, 2013, p. 236).
No processo histórico de formação do Brasil foi recorrente
uma luta por unificação potencializadora e reforçadora de “[...]
repressão social e classista, como separatistas, movimentos que eram
meramente republicanos ou anti-oligárquicos” (RIBEIRO, 2013, p. 23).
Além das distâncias acima descritas, há a característica
intencional do processo formativo – a criação de um proletariado
externo – que foi fortemente descrita por Ribeiro (2013, p. 68) como
uma “gastança de gentes”: um povo marcado principalmente pela
mestiçagem para servir à dinâmica do capitalismo mundial, e que se
forma como “[...] uma morena humanidade em flor.” A recorrência
44
dessa gastança, como num moinho, só que de gastar gente e outras
riquezas, se mantém:
Nada é mais continuado, tampouco tão permanente ao
longo destes cinco séculos, do que essa classe dirigente
exógena e infiel a seu povo. No afã de gastar gentes e
matas, bichos e coisas para lucrar, acabam com as
florestas mais portentosas da terra, desmontam morrarias
incomensuráveis, na busca de minerais. Erodem e arrasam
terras sem conta. Gastam gente aos milhões (RIBEIRO,
2013, p. 68-9).
O processo descrito, e já seria de esperar que assim
acontecesse, resultou em uma camada senhorial que julga ter em suas
mãos uma massa trabalhadora apta a ser gasta no processo produtivo,
com direito apenas a comer enquanto trabalha, a fim de repor energias
produtivas, e de reproduzir-se para repor a mão-de-obra gasta
(RIBEIRO, 2013, p. 212).
Para Ribeiro (2013, p. 26), uma reordenação social, sem
convulsão social e como reformismo democrático não é impossível,
mas improvável, dado o fato de poucos milhares acessarem a maior
parte do território e fazerem com que milhões de trabalhadores se
urbanizem e passem a habitar famelicamente as favelas, “[...] em nome
da manutenção de velhas leis. Cada vez que um político nacionalista ou
populista se encaminha para a revisão da institucionalidade, as classes
dominantes apelam para a repressão e a força”.
A novidade no povo brasileiro, para Ribeiro (2013, p. 454), é
sua condição de “nova Roma”, no sentido de que, apesar do colonizador
45
e até por causa do que ele trouxe à conformação do povo, e em função
das condições favoráveis à criatividade e à superação trazidas pelas
etnias formadoras, é possível antever saídas inimagináveis em outros
países e culturas já existentes e exauridas em suas próprias histórias.
É nesta sociedade brasileira que se propõe a análise do papel
dos juristas e sua instituição judiciária como operacionalizadora de uma
(sub)cidadania estrutural ao sistema econômico ocidental, considerando
sua funcionalidade na seleção e estigmatização de grupos em países
periféricos.
4 O lugar dos juristas no reconhecimento institucional dos
(sub)cidadãos
Diante do que foi exposto e levando em consideração que as
instituições estatais têm como fundamento de legitimidade a igualdade
formal de direitos e obrigações entre os cidadãos, questiona-se no
presente tópico em que medida a desigualdade estrutural, que marca
profundamente o processo de modernização periférica vivenciado no
Brasil, implica o reconhecimento diferencial e seletivo dos direitos
pelos juristas. Isto é, trata-se de colocar em questão a forma como as
diferenças de classe são reproduzidas de maneira opaca na própria
esfera estatal que possui a função declarada de garantir coercitivamente
o pacto entre cidadãos livres e iguais.
46
Antes de esclarecer determinadas noções que permitem ensaiar
uma hipótese para esse problema é importante retomar a centralidade
que essa ideia possui no discurso juridicista subjacente às instituições
modernas, à medida que o poder judiciário, independente e autônomo,
constitui de maneira exemplar o signo da “neutralidade ideológica”,
assegurando, assim, sua serena condição de árbitro imparcial dos
conflitos (interindividuais) e da segura aplicação da lei. Quer dizer, nos
marcos da modernidade instituída, o judiciário emerge “como portador
de um conjunto de promessas ou funções declaradas, vinculadas ao
pilar da emancipação (defesa de interesses e direitos, justiça, solução de
conflitos) e esta discursividade de um poder a serviço do homem,
constitui o horizonte ideológico, sob o qual se desenvolve até hoje a sua
legitimação” (ANDRADE, 2000).
Não se trata, por outro lado, de um discurso que se constitui
por acaso. Afirmar o lugar neutro dos juristas na aplicação de um
direito estabelecido de acordo com as regras democráticas confirma a
crença do homem comum que as aspirações de todos os segmentos
sociais são igual e legitimamente protegidas, garantindo a estabilidade
das instituições existentes (FARIA, 1984, p. 20). Seguindo os efeitos
significativos de todo mito 16 bem-sucedido, transmite-se a ideia de
16
Luis Alberto Warat alertava que o mito consiste em um discurso “cuja função é
esvaziar o real e pacificar consciências, fazendo com que os homens se conformem
com a situação que lhes foi imposta socialmente, e que não só aceitem como veneram
as formas de poder que engendraram essa situação. Reduzidos à sua caracterização
47
unidade substancial entre as classes que constituem a sociedade,
obscurecendo “todas as contradições sociais e todos os conflitos de
interesses em nome do fim pragmático de se imaginar uma comunidade
que está ‘no mesmo barco’” (SOUZA, 2012, p. 15-6).
Entretanto, malgrado o projeto moderno da cidadania no Brasil
esteja teoreticamente assentado nos mesmos pilares (regulação e
emancipação) de suas raízes coloniais, as singularidades desse processo
de modernização em países periféricos implicam, até hoje, nas suas
possibilidades de concretização. Aliás, para ser ainda mais exato sobre
esse ponto: “o ‘subdesenvolvimento’ é precisamente uma ‘produção’ da
expansão do capitalismo” (OLIVEIRA, 2003, p. 33). Assim, não há
razões para a pressuposição, tão ingênua quanto inquestionada, que as
funcionalidades do judiciário brasileiro sejam idênticas às declaradas na
modernidade central.
Nas sociedades nucleares do ocidente, assim como nas grandes
civilizações orientais, uma concepção de mundo de fundo religioso
regulava e legitimava o contexto tradicional em todas as suas práticas
sociais e institucionais (SOUZA, 2012, p. 95), permitindo que as
instituições modernas (Estado racional centralizado e Mercado
competitivo) fossem erigidas a partir de uma visão articulada –
política, pode afirmar-se que a função básica dos mitos é a de criar a sensação coletiva
de despolarização e neutralidade, a qual permite a apresentação da força social em
termos de legalidade supra-racional e apriorística” (Cf. WARAT, 1994, p. 194).
48
compartilhada por todos os segmentos sociais. Quer dizer, a despeito
das inegáveis diferenças de classe, a existência de uma esfera moral
autônoma generalizada e consensual nesses países permitiu uma
homogeneização social e generalização do tipo de personalidade e
economia emocional adequados aos valores institucionais nascentes.17
Nos países periféricos, por outro lado, as “práticas” modernas foram
anteriores às “ideias” modernas: pelas razões explicadas no tópico
anterior, mercado e Estado foram importados no Brasil de fora para
dentro, deixando parcelas significativas da população à margem dos
próprios pressupostos sociais e psicossociais necessários ao novo
ambiente concorrencial (SOUZA, 2012, p. p. 96-8).
Nesse caso, não é possível interpretar as especificidades do
funcionamento das instituições no Brasil sem compreender a maneira
com que elas se enraizaram socialmente no país. O processo de
modernização periférica aqui vivenciado foi constitutivamente marcado
pelo abandono à própria sorte dos escravos e dos dependentes
formalmente livres, os quais irão formar o que Jessé Souza denomina
17
Interpretando a teoria de Charles Taylor, Jessé Souza aponta que “instituições como
Estado e mercado, assim como as demais práticas sociais e culturais, já possuem
implícita e inarticuladamente uma interpretação acerca do que é bom, do que é
valorável perseguir, do valor diferencial dos seres humanos etc.” (2012, p. 28). Sendo
assim, apesar da crença do senso comum da vida cotidiana e da filosofia ou ciência
dominantes que contrapõem nossas intuições naturais às reações morais advindas da
socialização, “formulamos sentido para nossas vidas com base na relação que
estabelecemos com as avaliações fortes que formam a referência última da condução
da vida do sujeito moderno” (2012, p. 29).
49
provocativamente de “ralé” dos imprestáveis ao novo sistema
impessoal, “sem o arcabouço ideal que, nas sociedades centrais, foi o
estímulo último para o gigantesco processo de homogeneização do tipo
contingente e improvável que serve de base à economia emocional
burguesa, e que permite a sua generalização também para as classes
subalternas” (SOUZA, 2012, p. 128).18
A percepção desse processo permite destacar à primeira vista
um mecanismo invisível bastante eficaz na manutenção de uma radical
desigualdade de classe, à medida que ela se legitima exatamente na
afirmação dissimulada de uma igualdade de oportunidades intrínseca a
todos os cidadãos em oposição ao “privilégio” que teria ficado em
tempos pré-modernos. Em outras palavras, a violência simbólica mais
brutal nos países periféricos consiste em negar toda a “construção social
do privilégio” como elemento específico de determinadas classes,
18
Ressalte-se que, ao contrário do que defende parcela significativa do pensamento
social brasileiro, não se busca com essas ideias colocar em xeque o caráter
efetivamente moderno do Brasil, à medida que as mediações institucionais das
relações privadas em âmbito estatal e as exigências de novas posturas no mercado
competitivo modificaram profundamente as relações pessoais institucionais e que
caracterizavam o período pré-moderno. Conforme o ensino de Jessé Souza: “A
reeuropeização teve, nesse contexto primitivo, um caráter de reconquista
ocidentalizante e de transformação profunda não só de hábitos, costumes e mores, mas
também de introdução de valores, normas, formas de comportamento e estilos de vida
novos destinados a se constituírem em critérios revolucionários de classificação e
desclassificação social. O que foi introduzido a partir de 1808 foi todo um novo
mundo material e simbólico, implicando a repentina valorização de elementos
ocidentais e individualistas em nossa cultura mediante a influência de uma Europa.”
(2012, p. 140).
50
transmitido familiarmente de modo invisível na socialização familiar,
como se as disposições do mundo moderno – e.g., disciplina,
autocontrole e pensamento prospectivo – fossem inerentes à própria
condição humana, permitindo, assim, que o fracasso do indivíduo de
determinadas classes seja visto socialmente e assimilado pelo próprio
sujeito como culpa individual (SOUZA, 2010, p. 24; 51).
A naturalidade dos “bons modos”, da “boa fala” e dos
“bons comportamentos” passa a ser percebida como
mérito individual, pelo esquecimento do processo lento e
custoso, típico da socialização familiar, que é peculiar a
cada classe social específica. Esquecida a gênese social de
todo privilégio – no fundo um privilégio de sangue como
todo privilégio pré-moderno –, os indivíduos das classes
dominantes podem aparecer como produto “mágico” do
talento divino e se reconhecerem mutuamente como seres
especiais merecedores da felicidade que possuem.
[...] A linguagem do corpo – mais fundamental, imediata
e imperceptível que a linguagem mediada pelas palavras e
pelo discurso – opera como uma espécie de tradutor
universal da posição social ocupada individualmente na
hierarquia social. A “distinção social”, negada e reprimida
na dimensão explícita e consciente da vida [...] retorna de
modo opaco e implícito e, por conta disso mesmo, com a
virulência típica da agressão – espontânea e imperceptível
–, sem defesa possível. O “racismo de classe” não permite
defesa porque nunca se assume enquanto tal (SOUZA,
2010, p. 48-9).
Contudo, não se trata de um problema restrito às formas
invisíveis de transmissão de valores imateriais e consequente
reprodução da desigualdade estrutural em países periféricos. A
inexistência do processo de generalização do tipo humano adequado aos
imperativos das instituições modernas inviabiliza a expansão do status
51
intersubjetivamente reconhecido de cidadão (SOUZA, 2012, p. 98). A
eficácia social da regra jurídica da igualdade – fundamento do conceito
moderno de cidadania – não pode ser assegurada apenas formalmente,
senão através do compartilhamento transclassita da noção de dignidade
em sociedades que conseguiram homogeneizar a economia emocional
de seus membros numa medida significativa. Sem esse “respeito
atitudinal” (Taylor), no sentido não jurídico de “levar o outro em
consideração”, não é possível concretizar a própria dimensão jurídica da
cidadania e da igualdade perante a lei (SOUZA, 2012, p. 167).
Dessa forma, é possível destacar a especificidade do lugar
ocupado pelos próprios juristas na (re)produção institucional do direito,
à medida que esses profissionais surgem no ocidente como grupo de
status distinto, isto é, enquanto organização fundada em educação
formal, prestígio ocupacional ou estilo de vida próprios, possuindo um
compartilhamento mínimo de ideias e de interesses concretos
(TRUBEK, 2007, p. 167). Pierre Bourdieu destacava que o habitus dos
juristas comporta todo um trabalho que parece ter por finalidade a
aquisição de uma postura física de magistrado, combinando uma série
de virtudes que se materializam em disposições corporais
(BOURDIEU, 2003, p. 4)19. Nesse caso, se os juristas possuem crenças
19
Lenio Streck destaca que o saber profissional dos juristas constitui um “capital
simbólico” no sentido de formar “uma ‘riqueza’ reprodutiva a partir de uma intrincada
combinatória entre conhecimento, prestígio, reputação, autoridade e graus
acadêmicos” (STRECK, 2011, p. 105).
52
e interesses próprios que se constituem a partir da incorporação de um
habitus específico, somente os arautos do juridicismo podem manter
intacta a crença mitológica na neutralidade do judiciário na produção do
direito em relação aos conflitos de classe.
É necessário lembrar que toda sociedade constitui mecanismos
de legitimação da desigualdade que justificam o acesso diferencial das
pessoas aos bens e oportunidades disponíveis. Pode-se mencionar, por
exemplo, a “ideologia do desempenho” (Kreckel) que, baseada na tríade
meritocrática – qualificação, posição e salário –, não só estimula e
premia a capacidade de desempenho objetiva, como sinaliza o valor
relativo das pessoas, dando a impressão que se trata de princípios
universais e neutros, abertos à competição meritocrática (SOUZA,
2012, p. 170-2). Assim, independente da origem de classe particular de
determinado jurista, o longo processo de incorporação de seu habitus
específico e a percepção social positiva de seu “desempenho” permitem
concebê-lo como “cidadão completo”, estimulando-lhes, assim, ao
reconhecimento seletivo dos direitos àqueles cidadãos que possuem
“valor social” similar. Não por acaso, o ínfimo estranhamento social em
relação aos salários exorbitantes do judiciário no Brasil.
Não se busca afirmar com isso que os juristas agem
deliberadamente no sentido de afirmar ou negar a cidadania a
determinados indivíduos de acordo com seu pertencimento a
determinada classe social. Trata-se do que Luis Alberto Warat
53
denominava, referindo-se ao conceito de senso comum teórico dos
juristas, de um disciplinamento anônimo de seus atos de decisão e
enunciação: um emaranhado de costumes intelectuais que – forjados na
própria práxis jurídica – são aceitos como verdades de princípios,
ocultando a dimensão política das ideias aceitas pelos juristas
(WARAT, 2004, p. 29). Esses costumes intelectuais funcionam, assim,
como uma forma de pacificação das consciências, permitindo que os
juristas reproduzam sua visão de mundo de maneira socialmente
legitimada20.
Por essa razão, malgrado “seus potenciais emancipatórios, o
judiciário-instituição foi desde sempre um braço nobre da regulação
social e, portanto, um poder funcionalizado para a reprodução da
estrutura social (capitalista e patriarcal), de suas instituições e relações
sociais” (ANDRADE, 2000). Em países periféricos como o Brasil em
que parcela significativa da população jamais possuiu as precondições
necessárias para corresponder aos valores subjacentes às instituições
modernas, existe uma espécie de consenso, pré-reflexivo e naturalizado,
que sugere implicitamente que algumas pessoas estão acima e outras
abaixo da lei. Conforme explica Jessé Souza:
Existe como que uma rede invisível que une desde o
policial que abre o inquérito até o juiz que decreta a
20
Para uma ilustração dessa explicação, ver o documentário “Justiça” de Maria
Augusto Ramos, disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=75P1KTTTjj0>.
Acesso em 8jul2014.
54
sentença final, passando por advogados, testemunhas,
promotores, jornalistas etc., que, por meio de um acordo
implícito e jamais verbalizado, terminam por inocentar o
atropelador. O que liga essas intencionalidades
individuais de forma subliminar e que conduz ao acordo
implícito entre elas é o fato objetivo e ancorado
institucionalmente do não valor humano, posto que é
precisamente o valor diferencial entre os seres humanos
que está atualizado de forma inarticulada em todas as
nossas práticas institucionais e sociais (SOUZA, 2012, p.
175)21.
Com base nessas explicações podemos esboçar uma
inteligibilidade possível sobre as razões pelas quais os juristas, sempre
situados no camarim da história, realizam o controle social das massas
excluídas. Não se trata, como se pode ver, de uma deliberação
consciente de negar cidadania a determinados indivíduos ou grupos,
antes, o contrário: os profissionais do direito – ávidos consumidores das
verdades aceitas pelo senso comum teórico dos juristas – acreditam
firmemente cumprirem suas funções técnico-jurídicas de maneira neutra
e objetiva, sem levar em conta os aspectos subjetivos das partes
processuais. Os fios invisíveis dos mecanismos de reconhecimento
social (empatia) e institucional (cidadania) possibilitam que os agentes
21
Marcelo Neves (1995, p. 17; 22) aponta para a tendência de instrumentalização
política do direito no Brasil: “seja por meio da mutação casuística das estruturas
normativas, principalmente durante os períodos autoritários, ou através do jogo de
interesses particularistas bloqueadores do processo de concretização normativa. Nesse
contexto, a autonomia privada (‘direitos humanos’) e a autonomia pública (‘soberania
popular’), embora, em regra, declaradas no texto constitucional, são rejeitadas
mediante os mecanismos de desestruturação política do processo concretizador da
Constituição”, permitindo que “os sobrecidadãos utilizam regularmente o texto
constitucional democrático – em princípio, desde que isso seja favorável aos seus
interesses e/ou para proteção da ‘ordem social’”.
55
sejam selecionados de acordo com a sua irrelevância na reprodução das
relações sociais, o que recai “sobre as opressões étnicas (negros, árabes,
índios), o local de moradia (pobres de periferia) ou as formas de
atuação (movimentos sociais), imobilizando o potencial de oposição
contra o sistema de todos esses agentes” (MENEGAT, 2012, p. 50).
Poucos casos poderiam ilustrar de maneira tão apropriada o
que se intenta ensaiar no presente trabalho como a decisão judicial
analisada a seguir.
5 Da cidadania institucionalizada à invisibilização do subcidadão:
ilustração empírica a partir do julgamento do pedido de suspensão
da inauguração da Casa de Acolhimento em Florianópolis
Um morador do bairro escolhido pela Prefeitura Municipal de
Florianópolis para instalar casa de acolhimento de adultos com hábitos
de rua (população em situação de rua) se valeu de Ação de Dano Infecto
– processo nº 023.12.068087-7 intentada em 5 de dezembro de 2012 –
para obter medida de “[...] suspensão da inauguração da Casa de
Acolhimento instalada na Rua Professora Maria Julia Franco, no bairro
Jose Mendes em Florianópolis-SC” (SANTA CATARINA, 2013, p.
142).
A Resolução 109 de novembro de 2009 (BRASIL, 2009) do
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) acolheu – entre
56
outros elementos da política de assistência social no Brasil – a
regulamentação do serviço de acolhimento em regime de período
integral – por meio de abordagem não invasiva – como meio de
persecução de autonomia e desligamento do aparato social e/ou
caritativo.22
A ação principal de Dano Infecto foi proposta no foro da
Comarca da Capital e teve negado pedido de liminar de suspensão da
inauguração da casa de acolhimento; esta denegação de liminar foi
objeto de agravo de instrumento interposto no Tribunal de Justiça de
Santa Catarina, ora analisado.
Na visão do autor da ação, nos termos do relatório do recurso
no Tribunal de Justiça de Santa Catarina:
[...] o abrigo é Instituição Assistencial não permitida sua
ocupação em solos predominantemente residencial e
turístico, conforme Lei no Complementar n. 1/1997. [...] a
instalação terá interferência na segurança, sossego e
saúde. [...] direito de vizinhança. (SANTA
CATARINA,2013, p. 142)
A causa de pedir, nesse caso, é a inclusão de equipamento
comunitário em área de destinação diversa, em função do plano diretor
do município; explica-se: a casa de acolhimento, como equipamento
ligado à política de assistência social, não poderia funcionar em área
22
A Prefeitura Municipal de Florianópolis, em julho de 2014, mantém duas casas de
acolhimento, segundo seu sítio da internet. Disponível em
<http://www.pmf.sc.gov.br/entidades/semas/index.php?cms=protecao+social+especial
+de+alta+complecomple&menu=5>. Acesso em 8jul2014.
57 58

turística e residencial, em que consiste a localidade escolhida pelo classificada assim como ZR-2 [Zona Residencial 2] (fls. 85/87), com
Município de Florianópolis. uso proibido e incompatível com a destinação da área para instalação de
Unidade de Acolhimento de cunho assistencial (fls. 88/89)” (SANTA
Nos termos do Plano Diretor em vigor à época, equipamentos
CATARINA, 2013, p. 143).
de assistência social são destinados às Áreas Comunitárias
Institucionais (ACI’s), sendo que, na hipótese atacada pelo morador do A decisão judicial ressalta a assistência social como direito,
bairro escolhido, seria inaugurado em Área Turística Residencial reputando serem “[...] direitos socioassistenciais de acolhimento de
(ATR).23 indivíduos e famílias que se encontram em situação de vulnerabilidade
e risco social e pessoal [...]”, mas não se refere à condição de direito
O autor da ação, no que obteve a concordância do
fundamental, tendo em vista a localização constitucional daquela, em
Desembargador Relator, se baseou na interpretação de que o uso da área
seus artigos mais explícitos: artigo 6º (direito social), artigo 203
com fins assistenciais é proibido e incompatível com o plano diretor.
(conteúdo e destinatários do direito fundamental à assistência social) e
O que se analisa, tendo em vista a perspectiva da atuação dos
artigo 204 (diretrizes/princípios do direito fundamental à assistência
juristas na manutenção de uma cidadania seletiva, são os fundamentos
social); sem prescindir dos princípios constitucionais da cidadania, da
da decisão, em sede de Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJSC),
dignidade da pessoa humana e dos valores sociais do trabalho – por
pela concessão de liminar de suspensão da inauguração da
mais que sempre haja o cotejamento com os valores sociais da livre
casa/instituição destinada a acolhimento – resgate, acolhida e
iniciativa no mesmo dispositivo –, constantes dos artigos 1º e 3º
fortalecimento – de pessoas com rompimento/fragilização de vínculos
(BRASIL, 1988).
familiares e comunitários.
Menciona, apenas, que há uma “[...] pública e notória tragédia
O TJSC acolhe integralmente a pretensão, ainda que em fase
social que se abate sobre os moradores de rua [...]” e que a Secretaria
liminar; escreve o relator: “Perlustrando os autos, observa-se que a área
Municipal de Assistência Social de Florianópolis deverá enfrentar o
situada no Bairro José Mendes é predominantemente residencial,
“[...] problema social dos moradores de rua, primando pelo
23
Tudo nos termos dos artigos 10, 11, 13, 14, 36 e 37 da Lei nº 1/1997, que dispõe reordenamento de suas ações de forma a garantir o atendimento da
sobre o zoneamento, o uso e a ocupação do solo no Distrito Sede de Florianópolis e dá
outras providências.
59
Política Nacional de Assistência Social” (SANTA CATARINA, 2013,
p. 143).
Para um jurista, “política nacional” tem força bem menos
vinculante do que um “direito fundamental”. Não se superou em
Direito, nem se visualiza superar por motivos de gênese do fenômeno
jurídico, a legalidade como imperativo (nos termos do Artigo 5º, II:
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
em virtude de lei”) (BRASIL, 1988). Assim, afirmar a relevância de um
problema social é uma concessão à realidade gritante, mas não chega a
obrigar juridicamente os poderes públicos, na mesma proporção que a
roupagem de um direito fundamental confere.
Outro aspecto estruturante da decisão foi o que o
desembargador relator chamou de “enquadramento por analogia”,
cotejando os dispositivos do Plano Diretor em vigor em Florianópolis, e
concluindo que seria impossível considerar que uma instituição de
acolhimento de indivíduos moradores de rua seja equiparado a
estabelecimento de turismo, como tentou o Diretor de Arquitetura e
Urbanismo da Secretaria Municipal do Meio Ambiente
Desenvolvimento Urbanos de Florianópolis.
Por aquela razão – o enquadramento aparentemente
equivocado do agente do executivo – o desembargador perscrutou o
Plano Diretor para avaliar se a casa de acolhimento se enquadraria no
60
item “Pousadas, Albergues de Turismo e Paradouros” ou no item
“Orfanatos, Asilos e Similares”. Tendo em vista que não obteve posição
suficientemente sustentável no seu “enquadramento por analogia”,
assume que se deveria encontrar juízos urbanísticos para decidir o caso.
O desembargador relator se valeu, assim, da posição de um
técnico – superintendente, à época – do órgão de planejamento urbano
da cidade (Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis - IPUF)
em parecer administrativo acerca da viabilidade do empreendimento
discutido que, em suma: refere conhecer “[...] as regras da justiça social
e da tolerância inerente às diferenças dos cidadãos [...]”, mas também
afirma a incompatibilidade entre a casa de acolhimento de população de
rua e a natureza da região escolhida (SANTA CATARINA, 2013, p.
143).
A posição do técnico em urbanismo aponta “[...] flagrante
incorreção, tanto urbanística quanto social [...]”, extrapolando um
discurso de sua área de origem (arquitetura) e se posicionando acerca de
um suposto dano à tranquilidade do local, já que aduz: “[...] partindo do
e princípio de que o conjunto das diferenças é um dos formadores da
qualidade das cidades e que a aprovação interferiria danosamente na
condição de área pacata e predominantemente residencial daquele setor
urbano” (SANTA CATARINA, 2013, p. 143).
61
Na afirmação de que o conjunto das diferenças é formador da
qualidade das cidades como pressuposto de constatação de incorreção
da instalação de casa de acolhimento em zona residencial e urbanística,
há uma contradição. Contradição esta que não é levada em conta na
decisão de utilizar o parecer como fundamento de decisão judicial em
grau de recurso que pleiteia liminar.
E mais, o discurso técnico conclui sobre questão complexa:
“[...] A população de rua precisa ser convenientemente atendida e a
calamidade enfrentada, mas a localização de locais cotidianos da
assistência deve ser procurada, como preconiza o Plano Diretor [...]”
(SANTA CATARINA, 2013, p. 143)24.
Sendo essa a saída para o problema de enquadramento por
analogia, o parecer do técnico em urbanismo, mesmo tendo sido
discutível em sua destituição de aspectos outros (subjetivismo, por
exemplo) e sofrendo com certa incoerência, é alçado a fundamento da
decisão do tribunal em apreço.
A decisão de deferir a liminar de suspensão da instalação da
casa de acolhimento é baseada na constatação de que há uma grave
lesão de difícil reparação, em face da flagrante ilegitimidade e afronta
24
Embora não seja essencial na análise aqui pretendida, cumpre informar: o relator
chama atenção para o fato que a Prefeitura Municipal teria decidido mal e às pressas,
em face da pressão ministerial (Ministério Público do Estado de Santa Catarina) via
Ação Civil Pública (023.12.040906-5) com liminar (fls. 99/106) no sentido de
instalação em sessenta dias de casa de acolhimento na cidade.
62
ao direito de vizinhança, posto que interferiria: “[...] na segurança,
sossego e saúde da coletividade local. Em suma, para o caso dos autos
não adianta remediar a situação diária de 30 moradores de rua para
prejudicar uma coletividade, na ‘velha expressão de tapar um buraco
para abrir outro’” (SANTA CATARINA, 2013, p. 144).
6 Considerações finais
O discurso da cidadania, exercido pelos juristas, não se
sustenta na dinâmica social brasileira, que desde a sua formação e
mantendo certo padrão periférico até os dias atuais, não reproduz
igualdade alguma.
O padrão da cidadania nacional tem sido marcado pela
exclusão no passo de critérios, ora patrimoniais, ora raciais, sempre
retomando o ideário eugênico, mesmo que as roupagens sejam alteradas
de período para período.
O conceito de ralé abarca esses padrões e denuncia a aplicação
nada igualitária da lei pelos juristas. A igualdade baseia o discurso
moderno, porém como uma promessa a ser descumprida, tendo em vista
as estruturas segregacionistas que mantêm o funcionamento do sistema
político-econômico hegemônico no Ocidente e necessariamente
desigual em sede de modernização periférica.
63
Concretiza o argumento da aplicação diferencial e seletiva de
direitos e obrigações pelos juristas na modernização periférica, por
manter o funcionamento do sistema vigente, o caso de proibição de
instalação de Casa de Acolhimento para pessoas em situação de rua e as
interpretações e aplicações assumidas pelos juristas, de modo a adotar
argumentos de perito em arquitetura e urbanismo para fundamentar
decisão complexa envolvendo direitos fundamentais, como igualdade,
assistência social, moradia, para referir o mínimo.
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64
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RODRIGUEZ, José Rodrigo. Como decidem as cortes?: para uma
crítica do direito (brasileiro). Rio de Janeiro : Editora FGV, 2013.
65 66

SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento n. OCUPAÇÕES URBANAS: RECONHECIMENTO E

2013.004748-6. Capital. Relator: Des. Rodolfo C. R. S. Tridapalli.
REDISTRIBUIÇÃO
Diário de Justiça Eletrônico ano, 6, nº 1562, 2013.
SOUZA, Jessé. A construção social da subcidadania: para uma
sociologia política da modernidade periférica. 2ª ed. Belo Horizonte:
Editora UFMG, 2012. Luiz Fernando Vasconcelos de Freitas25
______. Os batalhadores brasileiros. Nova classe média ou nova classe
trabalhadora? Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2010.
STRECK, Lenio Luiz. Hermenêutica jurídica e(m) crise: uma Resumo: O trabalho tem como intuito afirmar que as ocupações
exploração hermenêutica da construção do direito. 10 ed. rev., atual. e urbanas podem ser registradas no contexto da luta por redistribuição,
ampl. Porto Alegre : Livraria do Advogado, 2011. ou seja, luta pela apropriação da riqueza expressa na efetivação do
direito à moradia, e, ao mesmo tempo, na dimensão da luta por
TRUBEK, David. Max Weber sobre direito e ascensão do capitalismo.
reconhecimento, manifestada na formação de uma identidade forjada
Revista Direito GV. São Paulo, v. 3(1), 2007.
na alegação de que é justo ocupar terrenos ociosos para garantir a
WARAT, Luis Alberto. Introdução Geral ao Direito I: interpretação da moradia adequada.
lei temas para uma reformulação. Porto Alegre: Sérgio Fabris, 1994.
Palavras-chave: Ocupações urbanas; reconhecimento; redistribuição.
______. Epistemologia e ensino do direito: o sonho acabou.
Florianópolis: Fundação Boiteux, 2004.
1 Introdução

O presente trabalho busca abordar as ocupações urbanas dentro

do contexto da luta por redistribuição, ou seja, luta por riqueza
materializada em direitos sociais. Por outro lado, pela dimensão da
busca por reconhecimento, corporificada pela noção de que a luta
travada nas ocupações de terrenos ociosos, muitas vezes retidos pela
especulação imobiliária, é uma luta justa.

25
Bacharel e mestrando em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). Bolsista CAPES/REUNI.
67
As ocupações urbanas, espontâneas ou organizadas, são uma
realidade nas cidades brasileiras – são uma forma de produção de
moradias que atende a grandes setores sociais que não têm condições de
adquirir uma unidade habitacional pelas vias do mercado imobiliário
formal.
Tais ocupações estão ligadas à territorialização da pobreza na
medida em que a dita cidade informal é desguarnecida de equipamentos
públicos, de saneamento básico, de estrutura viária, de meios de
mobilidade adequados e de serviços públicos de qualidade. Já na cidade
formal todos esses serviços são disponibilizados a quem tem condições
de arcar com os custos de uma moradia situada em regiões “bem
localizadas”.
Instala-se, diante desse fato, uma contradição: a cidade é
produzida coletivamente, mas é apropriada por pequenos setores
abastados. São grandes massas de pessoas que trabalham na construção
das cidades por meio da construção civil, do setor de serviços, dos
serviços estatais, mas que moram em locais conhecidos como a não
cidade – lugares desprovidos de qualquer infraestrutura urbana.
Procura-se, assim, desenvolver uma reflexão sobre as
ocupações urbanas como forma de rompimento com a lógica formal de
apropriação do espaço e afirmar que existe uma relação entre riqueza e
pobreza a partir da localização espacial daqueles que possuem renda
68
suficiente para aquisição de uma moradia na cidade formal e aqueles
que não possuem essa condição.
Além disso, será utilizada como abordagem teórica a noção de
paridade de participação elaborada por Nancy Fraser. De acordo com
essa visão, a justiça requer arranjos que guardem relação com a correta
distribuição dos recursos materiais e, lado outro, condições de respeito a
determinados padrões institucionalizados de valoração cultural.
2 Ocupações Urbanas
A condição sócio-econômica é um dos fatores determinantes
para ocupação do solo urbano. Há espaços ditos formais e há a cidade
informal constituída em favelas, vilas, aglomerados e ocupações
urbanas formadas a partir das condições financeiras da população que
se localiza no espaço a partir da sua capacidade econômica. As camadas
pobres estão circunscritas às periferias da cidade.
A territorialização da pobreza é um fenômeno que cinde a
cidade em duas: a cidade formal, chamada de “asfalto” pelos moradores
do “morro”, e bem provida de infraestrutura urbana, lugar em que os
direitos são exercidos plenamente por seus moradores. De outro lado, o
“morro” - as favelas –, onde a privação de direitos está limitada pela
localização espacial.
69
O espaço urbano, dentro dessa realidade, é o espaço da
segregação, o espaço da divisão entre aqueles que conseguem exercer o
direito à cidade, que tem acesso à saneamento básico, à mobilidade
urbana e à moradia adequada e as grandes massas que não tem esses
direitos assegurados.
Cumpre assentar que para esse trabalho entende-se o direito à
cidade a partir da Carta mundial pelo Direito à cidade. Tal carta foi
elaborada e aprovada por dezenas de organizações com a finalidade de
fortalecer as pautas dos movimentos sociais urbanos. O conceito foi
formulado em três etapas: no Fórum Social das Américas, em Quito, no
ano de 2004, no Fórum Mundial Urbano, em Barcelona e em 2005 no V
Fórum Social Mundial, em Porto Alegre. Está estabelecido no artigo I,
2, da Parte I (Disposições Gerais) da Carta:
O Direito a Cidade é definido como o usufruto eqüitativo
das cidades dentro dos princípios de sustentabilidade,
democracia e justiça social; é um direito que confere
legitimidade à ação e organização, baseado em seus usos
e costumes, com o objetivo de alcançar o pleno exercício
do direito a um padrão de vida adequado. O Direito à
Cidade é interdependente a todos os direitos humanos
internacionalmente reconhecidos, concebidos
integralmente e inclui os direitos civis, políticos,
econômicos, sociais, culturais e ambientais. Inclui
também o direito a liberdade de reunião e organização, o
respeito às minorias e à pluralidade ética, racial, sexual e
cultural; o respeito aos imigrantes e a garantia da
preservação e herança histórica e cultural (Carta Mundial
pelo Direito à Cidade, 2005).
70
A Carta foi produzida como forma de juridicizar demandas
populares por cidades mais justas e igualitárias. As Cidades cumpririam
sua função social ao repartir de forma equilibrada os bens que nela são
produzidos tais como cultura, lazer, riquezas materiais, de forma a
garantir o exercício dos direitos sociais a todas as pessoas.
No entanto, a habitação urbana, elemento fundamental para um
padrão de vida adequado, está vinculada a um modelo perverso de
produção capitalista em que somente é possível acessar a cidade formal
e seus benefícios, tais como serviços públicos e espaços de lazer, por
via do potencial econômico. Além disso, a moradia adequada e bem
localizada custa caro.
Dessa forma, grandes parcelas da população não conseguem
efetivo acesso à cidade e à moradia, em função da total mercantilização
do solo e em razão da apropriação do espaço urbano pelo capital
imobiliário especulativo que transforma o direito à moradia adequada
em simples mercadoria.
Essas dificuldades no acesso e no estabelecimento da moradia
guardam relação com o processo de formação da pobreza na medida em
que o lugar na cidade determina o acesso ou a privação de direitos. O
lugar de habitação na cidade determina de que forma o indivíduo irá
acessar e usufruir dos serviços públicos, de que forma ele irá se
71
alimentar, qual serão suas oportunidades de lazer e de como ela irá se
inserir no mercado de trabalho.
Diante desse quadro de diferenciação espacial na cidade a
partir de classe sociais, tem-se que os elevados valores do solo
urbanizado e a dificuldade do acesso à moradia por amplas parcelas da
sociedade determinam a segregação socioespacial de grandes
contingentes de pessoas que são obrigadas a buscar em áreas distantes
do centro seus locais de moradia. Lugares muitas vezes desprovidos de
infraestrutura e equipamentos públicos urbanos essenciais à dignidade
humana.
A renda das classes populares consubstanciada, em muitas
situações, na percepção de um salário mínimo não lhes permite adquirir
um imóvel pelas vias formais estabelecidas pelo ordenamento jurídico
ou até mesmo pagar o aluguel de uma moradia adequada.
Importa ressaltar que segundo estudo da Secretaria Nacional de
Habitação do Ministério das Cidades elaborado pelo Centro de
Estatística e Informações da Fundação João Pinheiro (CEI/FJP), em
parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), o déficit habitacional estimado no Brasil em 2007 era de
6,273 milhões de domicílios, dos quais 5,180 milhões, ou 82,6%, estão
localizados em áreas urbanas. Somente no Estado de Minas Gerais, há
um déficit habitacional de 521.085 moradias, sendo 129.404 na região
72
metropolitana de Belo Horizonte. (Brasil, Secretaria Nacional de
Habitação, 2007). Além disso, conforme dados da Pesquisa Nacional
por Amostragem de Domicílios de 2007 (PNAD - IBGE), estima-se que
há no Brasil 54 milhões de pessoas vivendo em condições inadequadas
de moradia.
Esses dados confluem com uma outra realidade das cidades
brasileiras: a regra na produção de moradias é a ilegalidade e não as
formas previstas no ordenamento jurídico urbanístico. O enorme déficit
habitacional justifica a ilegalidade na produção do espaço. Edésio
Fernandes, jurista e urbanista, assim se manifesta sobre a questão:
Não se pode mais discutir legalidade sem se discutir
ilegalidade, sobretudo no Brasil e nos países onde a
ilegalidade das formas de produção do espaço urbano não
constitui a exceção, mas a regra. Se consideradas as
formas de acesso à terra urbana e construção de moradia,
entre 40% e 80% da população urbana das grandes
cidades brasileiras vivem ilegalmente, sendo que o
mesmo fenômeno tem crescido em cidades de porte
médio e mesmo em cidades pequenas (FERNANDES,
2006).
Resta claro que a produção de moradia por meio das ocupações
urbanas de terrenos ociosos, sejam elas espontâneas ou organizadas, é a
única saída que resta para várias famílias. Essa forma de aquisição da
moradia, classificada muitas vezes como ilegal, é na realidade a regra
na produção do espaço. Tal fato ocorre diante da escassez de recursos
de centenas de milhares de famílias que não conseguem comprar uma
73
unidade habitacional por meio de financiamentos empreendidos junto à
Caixa Econômica Federal, por exemplo.
Soma-se a isso a ausência, por parte dos entes públicos, de
política habitacional efetiva que gere um efetivo combate ao déficit
habitacional e à mercantilização da terra urbana. As ocupações, então,
são uma forma de assegurar uma necessidade humana fundamental – o
direito à moradia, direito a ter um lugar adequado para se viver, em que
haja a possibilidade de uma vida digna e saudável.
Na próxima etapa desse trabalho busca-se afirmar que essas
ocupações urbanas não estão relacionadas apenas com uma demanda
econômica imediata – garantia da moradia digna como forma de
recomposição salarial – mas também, em um momento posterior, com
uma luta por reconhecimento da legitimidade dessas ocupações.
3 Ocupações urbanas como forma de luta por reconhecimento e
redistribuição
Historicamente as lutas sociais se centraram na distribuição de
riqueza como elemento fundante - era preciso alterar a forma de
distribuição dos bens materiais de forma a atender os postulados de
justiça social. Ocorre que nos últimos anos a luta por reconhecimento
toma corpo, centrada no respeito às diferenças, em um contexto de
formação de identidades individuais e coletivas.
74
Duas concepções de lutas sociais em torno da justiça se
apresentam: uma que visa combater as estruturas de reprodução
material da vida, focadas em um modelo econômico desigual que
explora a mão de obra gerando riqueza para poucos e miséria para
muitos; definida como redistribuição. E outra, com natureza cultural,
baseada em modelos sociais de representação que de alguma forma
excluiriam o outro desencadeando a luta por reconhecimento.
Nancy Fraser trabalha a tensão entre reconhecimento e
redistribuição a partir dos sujeitos que vivenciam as injustiças:
Os dois conceitos divergem na concepção de quais são os
grupos que vivenciam injustiças. No sistema em que a
prioridade é a distribuição, são as classes sociais no
sentido amplo, definidas primeiro em termos econômicos,
que sofrem injustiças segundo a relação com o mercado
ou com os meios de produção. O exemplo clássico,
oriundo da teoria marxista, é a classe trabalhadora
explorada, mas essa concepção inclui também grupos
imigrantes, minorias étnicas etc. No sistema em que o
reconhecimento é prioridade, a injustiça não está
diretamente ligada às relações de produção, mas a uma
falta de consideração. O exemplo mais comum são os
grupos étnicos que os modelos culturais dominantes
proscrevem como diferentes e de menor valor, assim
como os homossexuais, as “raças”, as mulheres. As
reivindicações ligadas à redistribuição exigem, em geral,
a abolição dos dispositivos econômicos que constituem a
base da especificidade dos grupos, e como consequência
desse processo essas reivindicações tenderiam a promover
a indiferenciação entre esses grupos. Ao contrário, as
reivindicações ligadas ao reconhecimento, que se apoiam
nas diferenças presumidas dos grupos, tendem a promover
a diferenciação (quando não o fazem performativamente,
antes de afirmar seu valor). Política de reconhecimento e
75 76

política de redistribuição figuram, portanto, em tensão Nessa toada, reconhecimento e redistribuição são necessários e
(FRASER, 2012).
indissociáveis para a fundamentação de um conceito amplo de justiça.
Diante dessa polarização seria a categoria dos sem-teto um
Essas duas dimensões seriam imprescindíveis para que se alcance
grupo econômico atingido pelo injusto mercado capitalista de terras e
justiça para todos – equalização na distribuição de bens materiais e
pela má distribuição de renda ou um grupo que sofre uma diferenciação
igualdade nos processos de valoração cultural.
social de ordem cultural e, diante da violação, luta por reconhecimento?
Transportando esse debate para a questão dos sem-teto e a
Com a autora citada compreende-se que a implantação de uma
relação com as ocupações urbanas, nota-se que existe uma luta direta
situação de justiça não deve prescindir de uma das duas dimensões e
pela satisfação de direitos sociais que reverbera diretamente na
deve abarcar tanto redistribuição como reconhecimento. Fraser afirma
qualidade de vida de determinadas famílias. Uma entidade familiar que,
que essas duas esferas são dimensões fundamentais da justiça e não
ao ocupar determinada terra ociosa, se livra do aluguel pode
podem ser mutuamente irredutíveis. Para tanto deve haver paridade
redirecionar esse dinheiro para garantir outros direitos: melhorar a
participativa:
alimentação, realizar alguma atividade de lazer ou até mesmo garantir o
Como já foi dito, o centro normativo da minha concepção
é a noção de paridade de participação. De acordo com vestuário dos filhos.
essa norma, a justiça requer arranjos sociais que permitam
a todos os membros (adultos) da sociedade interagir uns Assim, a luta por moradia em uma ocupação urbana é, dentre
com os outros como parceiros. Para que a paridade de
participação seja possível, eu afirmo que, pelo menos, outros fatores, uma luta por recomposição salarial e de aumento do
duas condições devem ser satisfeitas. Primeiro, a
distribuição dos recursos materiais deve dar-se de modo potencial de consumo de bens fundamentais para a qualidade de vida
que assegure a independência e voz dos participantes.
das pessoas. Torna-se, dessa forma, uma luta por redistribuição de
Essa eu denomino a condição objetiva da paridade
participativa. (...) riqueza, por qualidade de vida, por moradia digna e por outros direitos
Ao contrário, a segunda condição requer que os padrões
institucionalizados de valoração cultural expressem igual
sociais tais como a alimentação e o lazer.
respeito a todos os participantes e assegurem igual
oportunidade para alcançar estima social. Essa eu Por outro lado, os ocupantes lutam por uma condição
denomino condição intersubjetiva de paridade
participativa (FRASER, 2007). intersubjetiva de paridade participativa como diz Nancy Fraser. Há uma
situação de desrespeito por parte da sociedade em geral que criminaliza
77
as ocupações urbanas e, de outro lado, há uma total falta de
sensibilidade do executivo municipal, no caso exemplificativo da
cidade de Belo Horizonte, em abrir qualquer mesa de negociação e de
reconhecer a legitimidade das ocupações.
Como exemplo da criminalização de ocupações urbanas
colaciona-se trecho de um blog feito para combater a ocupação Dandara
– localizada em Belo Horizonte:
A população dos Bairros Garças, trevo e Céu Azul, que
fazem limite ao terreno invadido pelo MST, é
radicalmente contra à invasão desde o seu começo no dia
09/04/09, os índices de criminalidade na região tem
aumentado muito. São assaltos e arrombamentos de casas
fora os ocorridos dentro do terreno invadido. (...)
Alertamos aqui quanto a degradação ambiental, estão
acabando com as poucas árvores existentes dentro do
terreno, as fogueiras à noite são constantes. Também,
estão acabando com as nascentes que existem dentro do
terreno. Na parte sul do mesmo já existe uma totalmente
prejudicada pelo esgoto jogado na mesma (DANDARA,
2009).
Observe-se, ainda, denúncia feita em 2009 no blog da
comunidade Dandara sobre a falta de abertura do poder executivo
municipal no que toca à temática das ocupações:
A CPT vem também repudiar a forma insensível e dura
com a qual o prefeito Márcio Lacerda vem se negando a
ouvir as razões e as reivindicações justas dos pobres que,
de forma organizada, lutam por um direito humano social
elementar: o direito de morar com dignidade. A crueldade
do prefeito está sendo revelada reincidentemente, via
Rádio Itatiaia e de outras formas, conforme denunciamos
abaixo.No dia 04 de maio de 2009, a Comissão de
78
Direitos Humanos da Assembléia Legislativa de Minas
Gerais – ALMG -, a pedido do deputado Durval Ângelo,
que realizou Audiência Pública na ALMG sobre as
Ocupações Camilo Torres e Dandara, discutindo a
reivindicação de desapropriação das áreas das Ocupações
Dandara e Camilo Torres, por meio de ofício solicitou ao
prefeito Márcio Lacerda que se reunisse com as
Comissões de Direitos Humanos e de Participação
Popular da ALMG, representantes da Câmara Municipal
de Belo Horizonte, da CPT, do Instituto Helena Greco e
das Comunidades Dandara e Camilo Torres, para discutir
a situação das mais de 1.200 famílias sem-casa e sem-
terra que estão lutando por um sagrado direito: viver com
dignidade. Somente, após 22 dias, no dia 26 de maio de
2009, Márcio Lacerda respondeu NEGATIVAMENTE ao
pedido acima referido. (COMISSAO PASTORAL DA
TERRA, 2009).
Diante dessas posturas reiteradamente afirmadas pelo poder
executivo municipal e pela sociedade em geral, os moradores de
ocupações urbanas empreendem uma luta por reconhecimento, por
afirmação de igualdade no que toca ao respeito dos membros da
sociedade – não há diferença entre um morador da cidade formal e um
morador de uma ocupação, de uma favela, de uma vila.
Nas palavras de Nancy Fraser haveria uma luta por justiça no
âmbito das valorações culturais, para que estabeleçam iguais
oportunidades e, dessa forma, os membros de uma ocupação
alcançarem estima social. Em outros termos, para que alcancem
paridade participativa em sua vertente intersubjetiva.
79
4 Considerações finais
Buscou-se elucidar a relação entre localização espacial na
cidade e a oferta de bens e serviços. Argumentou-se que a localização
na cidade guarda relação com a renda de determinados grupos sociais,
sendo que a população pobre não consegue acessar o mercado
imobiliário pelas vias formais.
As áreas urbanas providas de serviços públicos essenciais e
infra-estrutura são destinadas aos setores médios e classes altas
enquanto aos setores populares resta a insegurança da posse em regiões
periféricas das cidades. Tal situação demonstra o quadro de segregação
urbana imposto a grandes contingentes populacionais.
As ocupações urbanas, diante desse quadro, apresentam-se
como uma alternativa de moradia digna encontrada por um grande
contingente de famílias. Tais ocupações se constituem como forma de
luta por redistribuição de bens essenciais para a vida digna e, ao mesmo
tempo, como luta por reconhecimento.
As ocupações tornam-se uma importante maneira de liberação
de recursos antes despendidos com o aluguel, por exemplo, e
materializando-se como forma de redistribuição material. De outro lado,
travam uma luta por reconhecimento no que toca a sua justa
reivindicação e forma de luta social pela efetivação de direitos.
80
Em arremate, frisa-se que com fundamento em Nancy Fraser
argumentou-se que as ocupações urbanas travam uma luta em dois
âmbitos bem delimitados: uma dimensão intersubjetiva fundada no
reconhecimento e outra objetiva calcada na redistribuição. Deve-se
pensar a justiça a partir dessas duas dimensões, pois desconsiderar
alguma delas é trabalhar com um conceito de justiça incompleto.
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81 82

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Democrática no Brasil In: As Cidades da cidade. Brandão, Carlos
Antônio Leite (org.). Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.
FRASER, Nancy. Igualdade, identidades e justiça social. Disponível Ana Luisa Ruffino26
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Ludymila Aparecida Rizzo Cardoso27
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FRASER, Nancy. Reconhecimento sem ética. São Paulo: Lua Nova,
2007. Disponível em <http://www.scielo.br/pdf/ln/n70/a06n70.pdf>
Resumo: Este artigo descreve e investiga a utilização do instituto da
Acesso em 21/06/2013.
audiência pública. Busca observar este mecanismo como forma de
efetivação da democracia participativa no processo de licenciamento
ambiental, a fim de construir o direito à cidade através da gestão
democrática. O tema é tratado sob o paradigma da insuficiência do
modelo hegemônico/representativo, tendo em vista as complexidades
das relações sociais da contemporaneidade e buscando auxílio no
referencial contra-hegemônico/participativo da democracia.
Palavras-chave: Democracia participativa; Audiência pública;
Licenciamento ambiental.

1 Introdução

A presente pesquisa tem por objetivo analisar os aspectos da

audiência pública como mecanismo efetivo de participação popular. A

26
Graduanda do curso de Direito da Universidade Estadual de Londrina – UEL,
participante do projeto Integrado de Extensão nº1680 – LUTAS: Formação e
Assessoria em Direitos Humanos. Email: analuisa.ruffino@gmail.com.
27
Graduanda do curso de Direito da Universidade Estadual de Londrina – UEL,
participante do projeto Integrado de Extensão nº1680 – LUTAS: Formação e
Assessoria em Direitos Humanos. Email: ludymila.rizzo@gmail.com.
83 84

fim de trilhar este caminho, é necessário voltar o olhar aos anseios da

população por uma democracia realmente democrática, isto é, que seja
2 Insuficiência da democracia representativa e o ensejo pela
realmente um espelho dos anseios da população. Para isso, nada melhor
democracia participativa
do que uma democracia participativa e deliberativa em que o
O Estado Democrático de Direito surgiu das lutas contra o
pensamento do povo influencie de fato nas decisões de interesse
absolutismo, influenciado pelos direitos naturais. O seu ideal começou a
comum. A insatisfação da contemporaneidade com o modelo
ser formado no século XVIII, e trouxe consigo noções de valores
tradicional de democracia representativa trouxe uma nova concepção de
fundamentais à concretização do mesmo. Vimos, portanto, a busca dos
democracia, mais comumente denominada de participativa, que fez com
sistemas políticos para efetivar tais valores.
que fossem inseridos no ordenamento jurídico brasileiro mecanismos
capazes de viabilizar a participação popular e trazendo, dessa forma, a Três movimentos político-sociais influenciaram os princípios
sociedade civil para o campo de tomada de decisões. que conduzem o Estado Democrático de Direito: a Revolução Inglesa, a
Revolução Americana e a Revolução Francesa. Seriam garantidos os
Assim, há uma evidente contraposição entre a concepção
direitos naturais, com a participação do povo no governo, tornando
hegemônica/elitista e contra-hegemônica/popular de democracia que
possível a realização dos princípios da supremacia da vontade popular,
deve ser compreendida para o estudo do mecanismo de participação
da preservação da liberdade e da igualdade de direitos (DALLARI,
popular escolhido, a audiência pública.
2012, p. 148 e 150).
Resta salientar que no âmbito do meio-ambiente, no que diz
Contudo, houve a solidificação de um modelo hegemônico de
respeito ao seu tratamento legal, foi idealizado o paradigma
democracia (democracia liberal, representativa) que, segundo Santos
participação popular como base de sua criação e construção. A defesa
(2002, p. 32),
do meio ambiente diz respeito ao Poder Público e toda a coletividade; a
todos pertence o direito de tê-lo preservado. Portanto, a participação apesar de globalmente triunfante, não garante mais que
uma democracia de baixa intensidade baseada na
popular, principalmente nos processos de licenciamento ambiental, privatização do bem público por elites mais ou menos
restritas, na distância crescente entre representantes e
torna-se de extrema importância para a consolidação da democracia representados e em uma inclusão política abstrata de feita
de exclusão social.
participativa, como será explorado.
85
Consiste em uma democracia burocratizada, centralizadora e
elitizada, imposta pela globalização neoliberal, que nem sempre garante
que as identidades minoritárias tenham expressão. Assim sendo, este
modelo não consegue corresponder às expectativas de uma sociedade
com intensa complexidade política, social, econômica e jurídica, como
é a contemporânea. Neste sentido, Wolkmer (2001, p. 253) afirma que:
a implementação e alargamento da sociedade democrática
descentralizadora só se completa com a efetiva
participação e controle por parte dos movimentos e
grupos comunitários. Na medida em que a democracia
burguesa formal e o convencional de representação
(partidos políticos) envelhecem e não conseguem
absorver e canalizar as demandas sociais, criam-se as
condições de participação para as novas identidades
coletivas insurgentes.
Desse modo, ao lado do modelo hegemônico/representativo, se
coloca o modelo contra-hegemônico de democracia participativa, que se
mostra descentralizadora, emancipatória e popular, criando um diálogo
entre Estado e sociedade civil que é indispensável à complexidade das
relações existentes na contemporaneidade e à construção de espaços de
discussão e decisão democrática, sendo a complementaridade das duas
formas de democracia um dos caminhos para a reinvenção da
emancipação social (SANTOS, 2002, p. 32).
3 Contexto dos novos movimentos sociais no Brasil
86
Há um constante processo de formação de normatividade em
decorrência dos conflitos, interesses e necessidades dos sujeitos em
prol do alijamento do processo de participação social e pela repressão
da satisfação das mínimas necessidades (WOLKMER, 2003, p.7). Os
novos sujeitos emergentes, tendo sua dignidade mitigada e sua
condição de vida tratada sem preocupações, nos dizeres de Wolkmer,
(2003 p. 07), buscam
na singularidade da crise que atravessa o imaginário
jurídico-político e que degenera as relações da vida
cotidiana, a resposta para transcender a exclusão e as
privações provêm da força contingente de sujeitos
coletivos populares que, pela consciência de seus reais
interesses, são capazes de criar e instituir novos direitos.
Deste modo, na década de 50 surgem lutas populares e o
impulso inicial de organização para a mudança social. Até então, as
lutas ocorriam em momentos pontuais, porém em 1960, como
caracterizador dos novos movimentos sociais, surge o movimento
estudantil, que procura se organizar em coordenações de forma
horizontal e se pauta no alcance não só de reivindicações materiais, mas
de reivindicações que transcendiam a materialidade e almejavam crítica
à cultura consumista. O movimento trazia a tona uma organização em
rede, aspecto inerente aos novos movimentos sociais, concretizada na
troca de experiências com outros estudantes em estados e países, como
afirma Dmitruk (2004, p. 115):
87 88

vislumbra-se a atuação conjunta de jovens pertencentes a (2003, p. 7), há nas sociedades latino-americanas uma particularidade
todas as classes sociais, de universidades públicas e
privadas, com diversas demandas e que juntam esforços com relação à demanda pelos direitos:
para a conquista conjunta delas.
ao contrário das condições sociais, materiais e culturais
Contudo, com o Golpe Militar de 1964, tais lutas foram reinantes nos países centrais do Primeiro Mundo, nas
abafadas devido a forte repressão dirigida a toda e qualquer forma de sociedades latino-americanas, as demandas e as lutas
históricas têm como objetivo a implementação de direitos
manifestação. Os mecanismos de democracia representativa como a em função das necessidades de sobrevivência e
subsistência da vida. Por isso, em tais sociedades,
liberdade de imprensa, o direito a livre associação e o pluripartidarismo marcadas por um cenário de dominação política,
espoliação econômica e desigualdades sociais, nada mais
foram mitigados e, até mesmo, vetados pelo regime ditatorial. Neste natural que configurar a pluralidade permanente de
conflitos, contradições e demandas por direitos.
período, a Igreja se coloca como resistência à opressão através de
Os novos movimentos sociais são, na visão do autor
instituições como as Comunidades Eclesiais de Base e as Pastorais da
supracitado, pautados pela busca de emancipação social e da efetivação
Terra.
de direitos fundamentais. Não mais pura e simplesmente pela conquista
Na década de 70, envolvidos com o clima de
do poder estabelecido, mas pela busca da construção da cidadania, isto
redemocratização, os novos movimentos sociais de caráter
é, de direitos dialeticamente constituídos em decorrência das
reivindicatório e participativo tomaram força, constituindo, segundo
necessidades inviabilizadas pela espoliação dos oprimidos.
SILVA (2001, p.79):

importantes fontes de direitos. Para isso, basta elencarmos

algumas reivindicações inseridas no contexto dos NMS’s, 4 O Movimento pela Reforma Urbana e a incorporação de
tais como os direitos da mulheres, dos homossexuais, os
direitos ecológicos, dos negros, dos “favelados”, dos mecanismos de participação à Constituição Federal
índios, entre tantos outros. É importante notar que tais
movimentos influenciaram de maneira direta a elaboração O processo de urbanização no Brasil se revelou drástico e
da Constituição Federal de 1988.
Ademais, as necessidades e carências dos indivíduos estão em incapaz de lidar com a própria grandeza. A crise mundial de 1929

constante e permanente processo de redefinição, já que são modificadas afetou a produção do café paulista, levando a população às cidades em

pelo almejar individual e, consequentemente, coletivo, impulsionado busca de empregos. Anos após, em 1945, com o fim da Segunda Guerra

por circunstâncias históricas. Neste sentido, de acordo com Wolkmer Mundial e o incentivo à industrialização, mais pessoas buscaram a
89
sobrevivência nas cidades. Isto ocorreu com elevada intensidade até o
final da década de 70, quando o crescimento tomou medidas mais
acentuadas.
Não havia, portanto, infraestrutura para abrigar todos aqueles
que migraram do campo para a cidade, e também não era a prioridade
da burguesia que a infraestrutura atingisse a todas as classes sociais de
forma igualitária. Sobressaíam os interesses do capital. Em decorrência
disso, houve a organização de atores sociais, como ressalta Bassul
(2002):
Cada vez mais agudas, as carências urbanas ensejaram a
formação de grupos de pressão organizados, conhecidos
por "movimentos sociais urbanos", que passaram a exigir
providências do poder público e marcaram o cenário
metropolitano nos anos 1970 e 80.
Desde então, ocorre um intenso embate entre aqueles que
tendem a mudança social e a parcela conservadora da população,
enraizada na própria formação de caráter latifundiário e elitista do
Brasil.
Uma das muitas conquistas do Movimento pela Reforma
Urbana em meio ao conservadorismo e as forças contrapostas,
emergidos no plano político, foi a sua participação na Assembleia
Constituinte (1986 – 1988) convocada pela Emenda Constitucional nº
26, de 1985, que previa no art. 24 de seu Regimento Interno a
possibilidade do envio de propostas para emendas populares, desde que
90
subscritas por mais de 30 mil eleitores e assinadas por, pelo menos, três
entidades civis.
Uma das pautas do movimento era a introdução do capítulo
sobre “Reforma Urbana” na Constituição da República Federativa de
1988. Assim, apoiado por setores da Igreja Católica, o Movimento pela
Reforma Urbana, por iniciativa popular, angariou mais de 130 mil
assinaturas a fim de inserir mecanismos de proteção ao Direito
Urbanístico na Constituição. E assim o fez, não exatamente como
previa, mas conquistando algo muito importante.
A emenda era regida por três princípios: o direito à cidade e à
cidadania, a gestão democrática da cidade, e a função social da cidade e
da propriedade (BASSUL, 2002). Assim sendo, a Constituição passou a
tratar de "Direito Urbanístico" (art. 24, I) e trouxe um capítulo
específico à "Política Urbana" (arts. 182 e 183), em que estão implícitos
tais princípios e novas diretrizes à concepção jurídico-positiva de
cidade.
É importante destacar que a própria inserção do princípio da
gestão democrática da cidade se deu através de uma forma de
participação popular na criação de novos direitos. É coerente pensar que
as decisões correspondentes à cidade devem, também, ser tratadas com
prioritária participação popular.
91 92

Portanto, segundo Wolkmer (2001, apud PEDRO JACOB, A mudança do paradigma e a demanda por uma democracia
1990, p. 254), a efetividade da participação depende de “condições” e com um viés mais participativo fizeram com que, como foi exposto
28
“instrumentos operacionalizadores” . Através de mecanismos anteriormente, novos mecanismos surgissem, como por exemplo a
positivados de democracia participativa, como a iniciativa legislativa da audiência pública, que consiste em um canal de troca de informações
comunidade, o veto popular, os conselhos de políticas públicas, os entre a sociedade e o Poder Público nos âmbitos Administrativo,
plebiscitos, o referendo popular, as audiências públicas, etc., é possível Judiciário e Legislativo, visando a democratização das decisões do
o encontro de um novo modo de política, o qual não exclui totalmente o Poder Público. Segundo Cabral (2008, p. 03),
paradigma da democracia representativa burguesa/elitista, mas traz a é uma reunião aberta em que a autoridade responsável
colhe da comunidade envolvida suas impressões e
possibilidade de setores organizados serem capazes de expressar suas
demandas a respeito de um tema que será objeto de uma
necessidades. decisão administrativa. Cabe frisar que não só o consenso
é objetivado na audiência pública, tendo também o
dissenso preciosa valia.
Assim, não há uma norma ou lei que trate de um procedimento
5 Audiência pública e os seus aspectos gerais
específico para a audiência pública, tendo em vista os diferentes lugares
28
Duas são as “condições” fundamentais: a) a presença de organizações de interesse
em que está inserida no ordenamento e os aspectos dos quais pode
popular na esfera pública local; b) a ocupação estratégica de cargos ou funções tratar. Contudo, podemos encontrar pontos comuns quando se trata de
também no âmbito distrital ou municipal por parte dos indivíduos, lideranças ou
partidos comprometidos com as causas comunitárias. Na medida em que amplia seu procedimento. No item a seguir trataremos da audiência
politicamente a pluralidade de esferas sociais, o espaço político unificado e
homogêneo das formas de representação tradicional (partidos políticos e sindicatos) especificamente no que tange o licenciamento ambiental.
cede lugar a uma proliferação de práticas coletivas canalizadas agora pelos
movimentos sociais, associações voluntárias em geral, corpos intermediários, comitês
de fábricas, conselhos comunitários e municipais, juntas distritais, comunidades
religiosas de base, órgãos colegiados e instituições culturais etc. É nessa nova forma
de fazer política que se institui a cidadania coletiva. Uma cidadania que nasce com a
6 Audiência pública no âmbito do Licenciamento Ambiental para a
participação democrática dos diversos setores da sociedade na tomada de decisões e construção do Direito à cidade
na solução de problemas pela descentralização de competências, recursos e riquezas e
pela criação de mecanismos de controle sobre o Estado, assegurados pela real
efetividade de um pluralismo político e jurídico, firmado em novas bases de Como já foi ressaltado, a audiência pública é um instrumento
legitimação.Outro aspecto ainda a considerar é com relação aos “mecanismos
de participação direta da população que objetiva a democratização das
operacionalizadores” que podem melhor operacionalizar a prática da democracia
participativa de base local.
93
políticas públicas. Em relação ao meio ambiente, toma-se a audiência
pública como mecanismo de diálogo entre o poder público e a
população afetada por um empreendimento que possa causar poluição
ou degradação ao meio ambiente por utilizar-se de recursos ambientais,
objeto, portanto, de licenciamento ambiental.
De acordo com a Resolução nº 237/1997 do Conselho
Nacional Do Meio Ambiente – CONAMA, o licenciamento ambiental é
um:
procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental
competente licencia a localização, instalação, ampliação e
a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais , consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as
normas técnicas aplicáveis ao caso (art. 1º, I – Resolução
CONAMA nº 237/1997).
Portanto, o licenciamento ambiental é um processo em que se
verificarão os possíveis danos que um empreendimento pode causar ao
meio ambiente e, caso eles existam, como podem ser reduzidos, a fim
de minimizar os prejuízos à sociedade. Ou, ainda:
trata-se de um mecanismo cuja função é enquadrar as
atividades causadoras de impacto sobre o meio ambiente,
o que pode ser feito por meio de adequação ou de
correção de técnicas produtivas e do controle da matéria-
prima e das substâncias utilizadas. (FARIAS, apud
ANTUNES, p. 147)
94
A partir desse processo, se o projeto for aprovado, será
concedida uma licença, que é a permissão para a localização, instalação,
ampliação e operação de tais empreendimentos utilizadores dos
recursos ambientais previamente mencionados, estabelecendo as
condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser
obedecidas pelo empreendedor (CONAMA, 1997, art. 1º, II). As
licenças poderão ser Prévia, de Instalação ou de Operação e devem se
adequar a fase do procedimento, de acordo com a natureza do
empreendimento ou atividade (CONAMA, 1997, art. 8º29).
O processo de licenciamento ambiental é complexo e depende
da definição e análise, por meio do órgão ambiental competente, de
documentos, projetos e estudos ambientais do empreendimento a ser
licenciado; do requerimento de licença ambiental pelo empreendedor;
de vistorias técnicas, quando se demonstrarem necessárias; e ainda,
29
Art. 8º: O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as
seguintes licenças:I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do
planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e
concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e
condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;II -
Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de
acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados,
incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual
constituem motivo determinante;III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação
da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que
consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes
determinados para a operação.
Parágrafo único - As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou
sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento
ou atividade.
95
quando couber, realização de audiência pública, entre outras medidas
cabíveis, dependendo das necessidades e do tipo de empreendimento ou
atividade a ser licenciado (CONAMA, 1997, art. 10º).
O órgão licenciador poderá, ainda, exigir de empreendimentos
e atividades que causem degradação considerável ao meio ambiente o
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo relatório de
impacto sobre o meio ambiente (RIMA), como dispõe o artigo 3º da
Resolução CONAMA nº 237/1997 e a Constituição Federal em seu
artigo 225, §1º, IV:
Art 3º: A licença ambiental para empreendimentos e
atividades consideradas efetiva ou potencialmente
causadoras de significativa degradação do meio
dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e
respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente
(EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a
realização de audiências públicas, quando couber, de
acordo com a regulamentação.
Art. 225, §1, IV - exigir, na forma da lei, para instalação
de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio
de impacto ambiental, a que se dará publicidade.
Cabe frisar que o EIA é uma ferramenta do licenciamento
ambiental e antecedente a sua outorga. É um estudo minucioso e
complexo, realizado por profissionais legalmente habilitados, que visa
verificar os riscos do empreendimento que pretende-se instalar
(MACHADO, 2001). A partir do EIA será emitido o RIMA, relatório
deste estudo, que deve ser elaborado de forma clara e objetiva, com
96
linguagem acessível, para que todos possam compreender as vantagens
e desvantagens do projeto, bem como as consequências de sua
efetivação (CONAMA, 1997, art. 9º).
Assim como o requerimento de licença, que deve ser publicado
na imprensa e tornado público, o EIA/RIMA também deve ser colocado
à disposição da comunidade para que qualquer cidadão, principalmente
os interessados e possivelmente afetados pelo empreendimento ou
atividade, possa acompanhar o licenciamento, fiscalizar possíveis
irregularidades, assim como questionar as autoridades para que estas
protejam direitos seus e de toda a coletividade (ANTUNES, 2010, p.
149).
Embora, muitas vezes, todas estas medidas de publicidade não
sejam efetivadas em razão da burocratização ou devido à falta de
tradição democrática, elas garantem o princípio do contraditório.
Entretanto, como bem expõe Antunes (2010, p. 150), são as audiências
públicas que representam a prevalência de tal princípio:
as audiências públicas, ainda que de caráter meramente
consultivo, indicam a prevalência do contraditório do
licenciamento ambiental uma vez que a comunidade
interessada a ser atingida pelo empreendimento poderá
levar as razões de seu descontentamento ao órgão
ambiental.
A realização de audiência pública no tocante ao licenciamento
ambiental é de suma importância para a consolidação de uma
democracia dita efetivamente democrática, bem como para a
97
concretização da supremacia do interesse público em ter o meio
ambiente preservado, visto que este pertence a toda a coletividade e o
acesso a um meio ambiente equilibrado é essencial à qualidade de vida
da população. Como garante a Constituição Federal brasileira:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Deste modo, questões atinentes ao meio ambiente,
especialmente sobre sua poluição ou degradação, merecem ser
consultadas pela coletividade por meio de disponibilização do estudo de
impacto ambiental e das audiências públicas, que tem a finalidade
preconizada no Art. 1º, da Resolução CONAMA nº 009/87:
Art. 1º. A audiência pública referida na Resolução
CONAMA n. 001/86, tem por finalidade expor aos
interessados o conteúdo do produto em análise e do seu
referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos
presentes as críticas e sugestões a respeito.
A finalidade da audiência pública no licenciamento ambiental
é, portanto, de se fazer conhecer pela população o conteúdo do RIMA –
que justamente para esse fim deve contar com linguagem clara e
objetiva, sem termos técnicos, como já foi exposto – para que esta possa
comentá-lo e manifestar-se a seu respeito. Além de possibilitar o
diálogo com o Poder Público, que é essencial para a efetivação da
democracia, a audiência pública é um verdadeiro instrumento de
98
prevenção de danos ambientais, pois é esperado que, a partir desse
diálogo, surja um consenso sobre a efetivação ou não do
empreendimento ou atividade que está sendo licenciado.
Nesse sentido, Braga (2004) elucida:
A participação pública está prevista no processo de
licenciamento ambiental com os objetivos de garantir: a
divulgação de informações sobre os projetos a serem
licenciados; a apreciação de possíveis riscos à qualidade
ambiental das áreas de influência dos empreendimentos; a
proposição de medidas mitigadoras e de controle
ambiental, para se reduzir os danos ambientais; e a
captação das expectativas e inquietações das populações
afetadas, permitindo ao órgão gestor recolher as
manifestações e os interesses dos diferentes grupos
sociais.
Outro aspecto relevante é a construção de políticas públicas
que esse momento pode fomentar, como dispõe Assunção (2008):
Nota-se que se a audiência pública possibilitar um debate
consistente entre Estado e Sociedade e se os resultados, as
manifestações, as opiniões, os questionamentos forem
acolhidos pelo Estado, o momento pode ser fértil para a
construção de políticas públicas que sejam reflexo das
características próprias de cada comunidade, com suas
aspirações específicas de desenvolvimento.
Contudo, a audiência pública para licenciamento ambiental não
possui caráter de decisão, sua natureza é meramente consultiva e não
vincula totalmente a decisão do poder público aos seus resultados.
Estas, porém, devem ser motivadas e ao menos embasadas no que foi
discutido e sugerido na audiência, explicitando as razões de seu
acatamento ou rejeição.
99
Quanto à obrigatoriedade da realização da audiência pública,
esta está atrelada à determinação de Órgão Público quando este julgar
necessário ou à solicitação por entidade civil pelo Ministério Público ou
por cinquenta ou mais cidadãos. Assim, se ela for determinada e não
realizada, a licença concedida não terá validade. Além disso, a
audiência deve ser realizada sempre visando a maior participação
popular, devendo ocorrer em local acessível aos interessados e,
dependendo da complexidade do tema ou da localização dos
solicitantes, poderá ocorrer mais de uma audiência sobre o mesmo
projeto (CONAMA, 1997, art. 2º).
Ademais, é necessário que os cidadãos tenham prévio acesso
ao EIA/RIMA para que possam se informar e ter mais subsídios para as
discussões. Mesmo assim, no início da audiência pública, o órgão
licenciador deve fazer uma exposição objetiva do projeto e de seu
respectivo RIMA para que se iniciem as discussões (CONAMA, 1997,
art. 3º).
Ao final da audiência será lavrada uma ata sucinta (CONAMA,
1997, art. 4º), a qual também se dará publicidade. É justamente com
base nesta ata (bem como no RIMA) que o licenciador dará o parecer
final, aprovando ou não o projeto (CONAMA, 1997, art. 5º). A decisão
final, como já salientado, não está absolutamente vinculada aos
resultados da audiência, mas os frutos dela advindos não podem ser
ignorados pelo órgão licenciador.
100
Destarte, é a partir de todo este processo de licenciamento
ambiental e participação popular que devem ser efetivados os princípios
ambientais e constitucionais de proteção ao meio ambiente, prezando
pela prevalência do princípio do interesse público de tê-lo conservado
em detrimento do interesse privado, que é, geralmente, o de obtenção de
lucro perante a utilização dos recursos naturais.
Como a maioria da população brasileira atualmente vive em
áreas urbanas, é na cidade que ocorre a maior parte dos embates entre o
interesse público de se ver o meio ambiente - tanto o natural, como o
material/urbano - preservado e o interesse privado de se utilizar dos
recursos naturais e dos espaços urbanos para a consolidação do capital.
Esta participação popular no meio ambiente urbano também
está prevista na legislação brasileira. O Estatuto da Cidade dispõe:
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais (...) XIII – audiência do Poder Público municipal e
da população interessada nos processos de implantação de
empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural
ou construído, o conforto ou a segurança da população
(...)
Art. 43.Para garantir a gestão democrática da cidade,
deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes
instrumentos (...) II – debates, audiências e consultas
públicas (...)
101
A instalação de diversos tipos de indústrias, a realização de
obras civis como a construção de rodovias, ferrovias e retificação de
curso de água, e também de serviços de utilidade, como a transmissão
de energia elétrica e o tratamento e destinação de resíduos sólidos
urbanos (CONAMA, 1997, Anexo I), são apenas alguns exemplos de
empreendimentos e atividades que estão sujeitos a licenciamento
ambiental e que podem afetar o bem-estar da população urbana,
merecendo, portanto, chegar ao seu conhecimento para que seja
possível caminhar em direção à construção do direito à cidade.
A Carta Mundial pelo Direito à Cidade dispõe que:
1.1 As cidades devem ser um espaço de realização de
todos os direitos humanos e liberdades fundamentais,
assegurando a dignidade e o bem estar coletivo de todas
as pessoas, em condições de igualdade, equidade e justiça,
assim como o pleno respeito a produção social do habitat.
Todas as pessoas têm direito a encontrar nas cidades as
condições necessárias para a sua realização política,
econômica, cultural, social e ecológica, assumindo o
dever a solidariedade.
1.2 Todas as pessoas têm direito a participar através de
formas diretas e representativa na elaboração, definição e
fiscalização da implementação das políticas públicas e do
orçamento municipal nas cidades para fortalecer a
transparência, eficácia e autonomia das administrações
públicas locais e das organizações populares.
Deste modo, torna-se claro que para a construção e
consolidação do direito à cidade é imprescindível a participação popular
em questões que envolvam o meio ambiente. Construir o direito à
102
cidade também é preservar o meio ambiente urbano, visando sempre a
qualidade de vida dos cidadãos.
7 Considerações finais
Dogmaticamente, vimos que a audiência pública é um bom
caminho a ser trilhado a fim de alcançar o princípio da democracia
participativa popular, dita contra-hegemônica. Entretanto, tendo em
vista o ínfimo número de pessoas que comparece às audiências e a
prevalência do interesse das elites, sua materialização prática é ainda
incipiente.
Essa incipiência ocorre, possivelmente, pelos fundamentos
antipopulares em que se apoiou nossa formação político-social, uma vez
que, em decorrência da supressão da voz do povo efetuada pela elite,
fomos uma colônia sufocada em prol dos interesses da metrópole, o que
dificulta, até os dias atuais, a construção da cidadania. Também cria-se
um abismo entre os preceitos normativos constitucionais e sua
aplicabilidade, infelizmente, porque continua não sendo do interesse das
elites e dos detentores do poder que haja uma população esclarecida e
politicamente emancipada.
Os mecanismos do ordenamento aqui abordados garantem a
participação popular, o que pode ser tratado, sob uma ótica otimista,
como uma vitória da democracia participativa, formulada como forma
103
de resistência e ampliação do espaço público e provida da legitimidade
da soberania popular. Contudo, observada diante do contexto do
capitalismo, encontra diversas limitações estruturais e dificuldades de
efetivação, mesmo sendo institucionalizada.
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104
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ed.. São Paulo: Malheiros Editores, 2004
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legitimação. Disponível em: www.mundojuridico.adv.br . Acesso em
10 Jul. 2014.
105 106

A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E A CONCRETIZAÇÃO

DA FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE

Adriana Marques Rossetto30

Andressa de Souza da Silva31
Zenildo Bodnar32

Resumo: O presente trabalho objetiva analisar a regularização

fundiária e seus efeitos na concretização da função social da cidade,
através dos paradigmas estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, para o
fim de demonstrar o interesse pluridimensional da regularização de
Eixo títulos na tutela de interesses da coletividade, através da cidade e do
indivíduo, sob a ótica de um Estado Democrático e igualitário de
Direito. Para tanto, partiu-se do seguinte problema de pesquisa: os
GOVERNOS LOCAIS, GESTÃO URBANA E aglomerados subnormais causam a ausência dos direitos inerentes à
ORDENAMENTOS DAS CIDADES função social da cidade? Quanto à metodologia, foi aplicado o método
indutivo.
Palavras-chave: Regularização fundiária; função social da cidade;
direito à cidade sustentável; direito à moradia; Estatuto da Cidade.
30
Doutora pela UFSC. Coordenadora e docente no Programa de Pós Graduação em
Urbanismo, História e Arquitetura das Cidade na Universidade Federal de Santa
Catarina. E-mail: amarquesrossetto@gmail.com. Telefone: (48) 3721-7759. Currículo
Plataforma Lattes disponível em: http://lattes.cnpq.br/3802510077342121.
31
Graduanda do curso de Direito na UNIVALI. Membra do grupo de pesquisa e
extensão Paidéia, cadastrado no CNPq. Bolsista de pesquisa do Programa
Institucional de Bolsas de Iniciação Científica (PIBIC) do CNPq. E-mail:
andressa.souzaa.silva@gmail.com. Telefone: (47) 9621-7593. Currículo Plataforma
Lattes disponível em: http://lattes.cnpq.br/9492216403875859.
32
Doutor pela UFSC. Juiz Federal e Professor na UNIVALI. E-mail:
zenildo.bodnar1@gmail.com. Telefone: (47) 91389554. Currículo Plataforma Lattes
disponível em: http://lattes.cnpq.br/9173159162465306.
107 108

De acordo com o censo demográfico do IBGE realizado em

2010, foram identificados, em caráter nacional, 15.868 setores
1 Introdução
censitários em aglomerados subnormais. A partir desses dados, busca-se
A moradia, como direito social, está concentrada no
na regularização fundiária o escape de socorro para os sujeitos dessa
fundamento constitucional da dignidade da pessoa humana, que
crítica realidade, que objetiva não apenas a simples titulação, mas a
constitui vínculo intrínseco ao indivíduo como integrante da sociedade,
aplicação dos direitos correlacionados que se estabelecem através da
onde busca proporcionar condições dignas capazes de efetivar o gozo
função social da propriedade em relação de interdependência com a
de seus direitos.
função social da cidade. Nesse contexto, problematiza-se a relação entre
Nessa perspectiva, destaca-se o direito à cidade sustentável, aglomerados subnormais e a deficiência na implementação dos direitos
que, a partir da nova ordem constitucional de 1988, passou a ser um inerentes à função social da cidade.
bem digno de especial proteção jurídica. O constituinte reconheceu a
Tem-se, a partir desse enfoque, como objetivo geral analisar a
importância da outorga de um tratamento jurídico específico e
regularização fundiária e seus efeitos na concretização da função social
adequado para a tutela do habitat em que vive a maioria da população
da cidade, através dos paradigmas estabelecidos pelo Estatuto da
brasileira, como condição para a qualidade de vida digna.
Cidade, para o fim de demonstrar o interesse pluridimensional da
No entanto, a migração do campo para o meio urbano refletiu regularização de títulos na tutela de interesses da coletividade, através
em um crescimento populacional vertiginoso das cidades, gerando da cidade e do indivíduo.
impactos graves em sua estrutura pela ausência de suporte e
Tais premissas estão estabelecidas pelo Estatuto da Cidade,
receptividade para essa grande demanda populacional. Essa falta de
que outorgou a competência da estrutura e organização dos Municípios
adequação urbana é o resultado do cenário atual, composto pela
para planos diretores próprios, regendo-se cada qual com suas
desigualdade social, ausência de infraestrutura básica, materializando-se
particularidades, para o fim de promover os objetivos constitucionais e
em aglomerados subnormais.33

maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, até período

33
Segundo o IBGE (2010, p. 2), aglomerado subnormal “é um conjunto constituído recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e estando dispostas, em
de, no mínimo, 51 unidades habitacionais (barracos, casas, etc.) carentes, em sua geral, de forma desordenada e/ou densa”.
109
materializar um Estado de Direito regido pela dignidade da pessoa
humana.
O presente trabalho se orientará pelo método indutivo, com a
aplicação das técnicas do referente, e fichamento.
2 O Estatuto da Cidade e a instrumentalidade do planejamento
urbanístico
O movimento migratório social do meio rural para o urbano foi
uma das principais causas para ineficiência do cumprimento da função
social da cidade. A ausência de receptibilidade tanto em âmbito
estrutural quanto econômico destinou à população migratória medidas
de invasão e construções informais de habitação, solidificando os
aglomerados subnormais.
De acordo com dados do IBGE (2010, p. 3), os aglomerados
subnormais são definidos através dos critérios:
a) Ocupação ilegal da terra, ou seja, construção em
terrenos de propriedade alheia (pública ou particular) no
momento atual ou em período recente (obtenção do título
de propriedade do terreno há dez anos ou menos); e b)
Possuir pelo menos uma das seguintes características: •
urbanização fora dos padrões vigentes - refletido por vias
de circulação estreitas e de alinhamento irregular, lotes de
tamanhos e formas desiguais e construções não
regularizadas por órgãos públicos; ou • precariedade de
serviços públicos essenciais, tais quais energia elétrica,
coleta de lixo e redes de água e esgoto.
110
Marcadas por aglomerados, as cidades refletem um regime de
discrepância social, privando direitos básicos, com reflexos
contundentes na dignidade da pessoa humana. Tais fatos são alarmantes
e demonstram o retrocesso de desenvolvimento urbano em que a
sociedade vive, em especial, na temática moradia. Segundo Mukai
(2007, p. 69), a ausência de planejamento deu origem a este retorno aos
problemas de habitação:
[...] a ausência de Política Urbana, o que deu margem a
um crescimento desordenado das grandes cidades no
Brasil e, por conseguinte, exacerbou problemas antigos
das cidades brasileiras, problemas que remontam os
tempos coloniais.
Com este cenário crítico consolidado, busca-se no Estatuto da
Cidade um escape de socorro, trazendo planejamento e políticas de
organização, com a finalidade de reversão desse caos que se
estabeleceu, atribuindo-se principalmente aos Municípios a
responsabilidade do desenvolvimento e estrutura do ambiente urbano.
Assim sendo, o Estatuto da Cidade foi editado para
regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988. O seu objetivo é estabelecer normas de
ordem pública e interesse social para regular o uso da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
111 112

Segundo os entendimentos de Canuto (2008, p. 109), o propriedade, da dignidade da pessoa humana, da função
social das cidades dentre outros como elementos
Estatuto da Cidade tem o escopo de obter: estruturadores da política urbana no país, ficando
responsável a União pela fixação das diretrizes gerais, que
[...] a plenitude das políticas públicas direcionadas ao servirão de parâmetros para as municipalidades. A estas,
cidadão e, nesse objetivo, integrar transporte, habitação, no entanto, compete o maior desafio de todos: a aplicação
planejamento urbano, meio ambiente, saúde, educação, prática e concreção dos objetivos estabelecidos e
saneamento básico, patrimônios históricos e buscados para as cidades.
arquitetônico, todos trabalhados com gestão democrática.
A carga valorativa que o plano diretor confere aos Municípios
As referidas políticas serão realizadas através de planos
demonstra a importância do diagnóstico prévio dos anseios sociais, não
diretores que representam, sob a égide constitucional, a autonomia
apenas de ordem imediatista, mas almejando o futuro crescimento do
urbana transferida para cada Município para a criação e
meio urbano; para tanto, a elaboração desses planejamentos “devem
desenvolvimento de medidas próprias materializadas neste plano. Salles
contar necessariamente com a participação da população e de
(et al, 2014, p. 84) indica que:
associações representativas dos vários segmentos econômicos e sociais,
[...] a política específica de desenvolvimento urbano toca não apenas durante o processo de elaboração e votação, mas, sobretudo,
ao Governo Municipal, que deve promover o seu
implemento primando pelo exato atendimento às na implementação e gestão das decisões ali definidas” (SANTIN, 2013,
necessidades e exigências do bem-estar coletivo. A
“função social” a ser convertida em regra positivada pelo p. 200).
plano diretor veio incumbida de estabelecer os padrões de
crescimento, ordenando a reorganização das cidades em É nessa ponte de ligação entre o crescimento da cidade e o bem
atenção as peculiaridade e carências locais.
estar dos cidadãos que se evidencia a finalidade do Estatuto da Cidade e
Neste sentido, põe-se em discussão a municipalização da
suas diretrizes, na qual se verifica a relação de interdependência de
responsabilidade de execução da ordem urbanística, pois, com o
direitos supramencionada, buscando efetivar uma política democrática
advento do Estatuto da Cidade, o plano diretor é o principal instrumento
de planejamento através de uma relação de comunicação entre o que é
concretizador da função social da cidade, ficando a cargo dos
necessário para a efetivação do direito da coletividade e as diretrizes do
municípios o seu desenvolvimento, conforme destaca Nunes (2013):
planejamento urbano municipal.
Trazendo novel empoderamento dos municípios
brasileiros, que serão doravante os executadores e
implementadores das políticas urbanas, a Carta Magna de
1988 observou os princípios da função social da
113
3 A regularização fundiária e a relação pluridimensional de seus
reflexos
Uma das principais ferramentas para a garantia da proteção ao
direito à moradia, que, por força da Emenda Constitucional nº 26, de 14
de fevereiro de 2000, foi introduzido no rol de direitos sociais
(elencados no artigo 6º da Constituição Federal de 1988), é a
regularização fundiária, prevista no Estatuto da Cidade, a qual tem
como finalidade a garantia da proteção do titular do imóvel, bem como
os efeitos e direitos oriundos dessa titulação.
Por meio do Estatuto da Cidade, a competência do
planejamento urbano das cidades foi conferida ao poder municipal, a
qual foi delegada pela Constituição Federal de 1988, com previsão no
artigo 182. Eis o teor do artigo 182:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano,
executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes.
As disposições contidas no mencionado artigo “garantem ao
munícipe não apenas o direito a um meio ambiente equilibrado, mas
também meios para a sua manutenção, habitação, condições adequadas
de trabalho, recreação, circulação humana e o pleno desenvolvimento
de todas as suas funções” (MATIAS, 2006, p. 32).
Para a realização dessas garantias, o Estatuto da Cidade trouxe
114
várias diretrizes, sendo um dos principais instrumentos a regularização
fundiária, que visa garantir a titulação de imóveis pacificamente
ocupados que não gozam de direitos reais de moradia. Portanto, o
referido instrumento tem o objetivo de fazer a transição da posse para o
real direito de propriedade, efetivando o direito à moradia, bem como a
inserção de moradores de risco a um novo destino.
A Lei n. 11. 977/2009 trouxe a contextualização da
regularização fundiária:
Art. 46. A regularização fundiária consiste no conjunto
de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais
que visam à regularização de assentamentos irregulares e
à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito
social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções
sociais da propriedade urbana e o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
Deve-se pensar nesse instrumento a partir de um aspecto
pluridimensional, pois tem efeitos não apenas de caráter jurídico,
estando a sua abrangência inserida nas políticas sociais, econômicas e
sustentáveis do ambiente regularizado. Sob esse contexto, destacam-se
os entendimentos de Oliveira e Nuñes (2014, p.85):
[...] a regularização fundiária é um processo mais amplo
que aquele previsto nos instrumentos jurídicos. Trata-se
de um fenômeno pluridimensional, capaz de focar tanto
no trabalho jurídico, quanto no urbanístico, no físico e no
social, de forma a adequar o processo às demandas da
comunidade em que se dá, isto é deve articular as
questões jurídicas com as sociais.
Assim, a sua implementação não diz respeito apenas à
115
regularização tabular, ou seja, ao direito de propriedade, mas contempla
um conjunto de medidas a serem implementadas em diversas
perspectivas, buscando alcançar a função da propriedade ao indivíduo
para o fim de concretizar a função social da cidade para o coletivo.
Melo (2011, p. 15) afirma que:
Outorgar tão somente um título ou registro a esses
moradores, sem garantir um nível adequado de moradia,
infraestrutura básica como água, esgoto, energia elétrica e
até espaços livres para lazer e atividades sociais, é ferir o
princípio básico constante do primeiro artigo do texto
constitucional como fundamento da República que é a
dignidade de pessoa humana.
É por meio dessas premissas que a regularização transcende a
titulação e vai ao encontro da função social da cidade, que estabelece
um caráter relacional entre a sociedade e o poder público,
demonstrando a natureza difusa da regularização fundiária.
Nesse caráter difuso está inserido os interesses individuais do
possuidor da terra, intrínsecos à dignidade da pessoa humana, quais
sejam o uso e o gozo da moradia onde já se estabeleceu a posse, bem
como o caminho da função social da cidade que atinge o bem-estar da
coletividade e, em conjunto, integra o conteúdo basilar de direitos.
Essa ligação de interesses remonta ao ideal de cidade
sustentável. Conforme Canuto (2008, p. 111):
O direito às cidades sustentáveis se enquadra na categoria
dos direitos difusos e sua realização cumpre o objetivo
pretendido com o desenvolvimento urbano: tomar as
116
cidades brasileiras mais justas, humanas e democráticas,
com condições dignas de vida, para exercício dos direitos
civis e políticos, econômicos, sociais, culturais e
ambientais e, nesse sentido garantir o direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento, à infraestrutura
urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho
e ao lazer.
Assim, essa relação difusa depende de um esforço dualista, ou
seja, da sociedade e poder público, que juntos devem estabelecer uma
relação de cooperação de interesses; portanto se deve pensar nos efeitos
da regularização fundiária como caminho de ligação para a
concretização do direito constitucional à cidade.
Nesse sentido, “a regularização fundiária é uma legítima
aspiração dos moradores que foram compelidos a ocupar ou comprar
terrenos nessa situação. Isso quando se trata, obviamente, de moradores
sem opção [...]” (NALINI, 2011, p. 164).
Assim, percebem-se que os efeitos da regularização
ultrapassam a sua nomenclatura, retirando do poder público, em
especial das cidades, a inércia da aplicação de políticas públicas da
região regularizada, incumbindo medidas de reintegração urbana efetiva
para o bem-estar do meio coletivo.
4 Os efeitos da regularização fundiária na concretização da função
social da cidade
117
O modelo de urbanização atual vem demonstrando a
necessidade de maior atenção do poder público nas políticas
habitacionais, em especial a regularização fundiária, que se tornou
instrumento indispensável para o cumprimento da função social da
cidade, através do modelo constitucional de sustentabilidade. Neste
sentido, Oliveira (2009, p. 26) entende que:
[...] para o alcance da sustentabilidade da cidade, é
essencial o respeito e, principalmente, a efetividade do
princípio fundamental da dignidade da pessoa humana, a
ser realizado através do direito à terra urbana, à moradia,
ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao
transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer.
Essa dignidade tratada na sustentabilidade das cidades consiste
nos direitos basilares que o poder público deve proporcionar ao
cidadão. Sarlet (2012, p. 73) leciona que a dignidade da pessoa humana
representa:
[...] a qualidade intrínseca e distintiva reconhecida em
cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito
e consideração por parte do Estado e da comunidade,
implicando, neste sentido, um complexo de direitos e
deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto
contra todo e qualquer ato de cunho degradante e
desumano, como venham a lhe garantir as condições
existenciais mínimas para uma vida saudável, além de
propiciar e promover sua participação ativa e co-
responsável nos destinos da própria existência e da vida
em comunhão com os demais seres humanos, mediante o
devido respeito aos demais seres que integram a rede da
vida.
118
Este modelo de dignidade não pode ser medido ou estagnado,
pelo contrário, o poder público deve a cada dia buscar políticas que
venham idealizar esse modelo de sociedade como fonte a priori de sua
responsabilidade de tutela de interesses sociais. Kant (2007, p. 64)
contribui com a temática, afirmando que a dignidade é “o que se faz
condição para alguma coisa que seja fim em si mesma, isso não tem
simplesmente valor relativo ou preço, mais um valor interno, e isso quer
dizer dignidade”.
Esse valor imensurável da dignidade deve ser primeiramente
observado pelo viés da moradia, dada a segurança que ela confere ao
possuidor da terra, sendo o primeiro vínculo do ser humano com o meio
social.
É a partir desse foco que a regularização fundiária tem-se
apresentado como instrumento regulador de uma série de direitos
entrelaçados, tendo como fundamento básico a promoção da segurança
física, social e psíquica para o cidadão. O foco de sua implementação
contempla a melhoria da qualidade de vida, que ultrapassa as políticas
públicas e abrange toda a estrutura da função social da cidade, desde a
concepção de projetos até a efetiva atuação do poder público e do
indivíduo.
Desse modo, o escopo das políticas de regularização fundiária
é promover a sustentabilidade espacial. Segundo Mendes (2009):
119
A sustentabilidade espacial abrange a organização do
espaço e obedece a critérios superpostos de ocupação
territorial e entrelaçados em uma rede natural duradoura
para tentar recuperar, com esta complexa e diversificada
trama, a qualidade de vida, a biodiversidade e a escala
humana em cada fragmento, em cada bairro do sistema.
Essa sustentabilidade, realizada através da regularização de
títulos, é pregada através de um conceito amplo, livrando-se das
correntes do sentido estrito e transcendendo para a concretização no
meio social, coligada à função social da cidade, tanto para o meio
individual no aspecto da propriedade, quanto para a cidade no contexto
geral habitacional. Assim,
[...] não basta pensar a questão da regularização apenas do
ponto de vista dos direitos individuais dos moradores de
assentamentos informais, isto é, da segurança individual
da posse: é preciso pensar como esses programas
combinando estratégias de planejamento urbano e
processos de gestão democrática-podem também garantir
interação socioespacial (FENANDES apud MUKAI,
2007, p. 29).
Nesse ínterim, interpreta-se que o centro efetivador das
relações sociais do indivíduo apresenta-se de forma estrita nas cidades,
a partir de um contexto social, as quais fundam-se na responsabilidade
do poder público de dispor aos cidadãos de meios básicos de vida
social.
Portanto, para a concretização da função social da cidade é
necessário analisar primeiramente a função social da propriedade, pois é
120
por essa relação de interdependência bifásica que se dá a concretização
das garantias constitucionais urbanas.
Em análise da função social da propriedade, destaca-se o
caráter individual, buscando nesse a segurança física, territorial,
exteriorizada a partir de uma integração social de conhecimento público
e jurídico da moradia, pertencente de forma exclusiva àquele possuidor.
A função social da propriedade exige alguns pontos
modificativos urbanos basilares, pois a simples titulação não cumpre
com a sua função primordial; é necessário que se dispensem mudanças
subjacentes a esse modelo fático aparente. Segundo Alvarenga (2011, p.
7):
[...] a função social da propriedade urbana se dá por meio
da correta utilização do espaço urbano, nos termos do
Plano Diretor municipal. Ela deve se preocupar com a
racionalidade da ocupação do solo, organizando e
reorganizando as cidades, indicando os locais dotados de
infra-estrutura e de equipamentos urbanos que podem ser
ocupados, assim como os locais que não comportam
adensamento, como nas áreas de risco e de proteção aos
mananciais. É a busca pela melhor organização do espaço
urbano, contribuindo sensivelmente para a qualidade de
vida da população e para a socialização da propriedade.
É a partir dos resultados que se estabelecerá a função social da
cidade, concretizada a partir desses atos subsequentes realizados
internamente na moradia do cidadão para o meio externo, através da
obrigatoriedade de melhoria na qualidade dos serviços públicos
121
essenciais à vida em sociedade. Assim, conforme Matias (2006, p. 32),
pela função social da cidade:
[...] garantem ao munícipe não apenas o direito a um meio
ambiente equilibrado, mas também meios para sua
manutenção, habitação, condições adequadas de trabalho,
recreação, circulação humana e o pleno desenvolvimento
de todas as suas funções. Tal responsabilidade é relegada
ao Município, que deverá viabilizar o atendimento às
necessidades básicas de seus habitantes.
Conclui-se, então, que a cidade só cumpre sua função social
quando assegura um enfoque garantista entre a função social da
propriedade e da cidade, voltada à efetivação da dignidade da pessoa
humana, partindo desse foco relacional de reciprocidade entre o
interesse da coletividade e o poder municipal.
5 Considerações finais
A realidade caótica da urbanização brasileira demonstra os
reflexos da falta de planejamento estrutural, que tem violado direitos
basilares dos seres humanos em sociedade, restringindo importante
âmbito nuclear de proteção, a sua moradia.
É neste ínterim que surge a importância de políticas públicas
de habitação, em especial a regularização fundiária, tendo como
responsabilidade efetivar o direito de propriedade, não apenas como um
simples ato de concessão de titulação de moradia, mas com objetivo de
122
cumprir e realizar as dimensões de direitos correlacionados com a
função social da cidade.
Assim, tem-se demonstrado a importância da regularização de
títulos para a efetivação do direito à cidade, interpretado através da
dignidade da pessoa humana, estabelecida como fundamento do Estado
Democrático de Direito, para buscar a proteção do indivíduo e a
concretização de seus direitos na sociedade.
Nesse sentido, Nalini (2011, p. 38) destaca que “o teto é
imprescindível à garantia da maior parte de todos os demais direitos
pertinentes ao ser pensante”. Dessa forma, a concessão de títulos,
através da carga valorativa que abarca, é o caminho para a reversão da
insustentabilidade nas cidades, efetivando o direito à moradia e os
direitos fundamentais conexos, concretizando assim a função social da
cidade.
Portanto, a concretização da função social da cidade consiste
na relação da materialização eficaz da função social da propriedade,
canalizada sob a ótica do direito do possuidor da terra, que após obter a
titulação do imóvel adquire a proteção formal. É essa proteção que
atende a necessidade social e, principalmente, psíquica do possuidor, o
qual, após a titulação, obtém o sentimento de segurança e integração da
propriedade, a partir de uma leitura constitucional de vida digna.
123
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Livraria do Advogado, 2012.
126
AS TRANSFORMAÇÕES DE UMA CIDADE: A
“REPUBLIQUETA MARXISTA” QUE SE TORNOU
“ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL MODELO” - LAGES/SC.
Fabiano Garcia34
Resumo: a partir dos entrelaçamentos complexos entre
industrialização, urbanização e cultura política, tentamos discutir neste
artigo as transformações de uma cidade do ponto de vista histórico. A
partir de um ciclo econômico local conhecido como “ciclo da madeira”
em Lages/SC, buscamos elucidar algumas mudanças decorridas no
espaço urbano para compreender o contexto em que ações de
participação popular foram formuladas e executadas na década de
1970, e que levaram a cidade a ser conhecida como “administração
municipal modelo” no período de abertura política.
Palavras-chave: Urbanização; Industrialização; Movimento
Democrático Brasileiro; Ditadura Militar.
1 Introdução
Em 10 de junho de 1978, um membro da oligarquia
catarinense, Jorge Bornhausen, em depoimento ao Jornal de Santa
Catarina, assinalou a necessidade de evitar o que intitulou de
34
Mestrando no Programa de Pós-Graduação em História/ PPGH-UFSC, bolsista
CAPES e membro da linha Sociedade, Política e Cultura no mundo contemporâneo.
Contato: f.garcia7@hotmail.com
127 128

“republiquetas marxistas”, referindo-se a Lages e a gestão do MDB que taxativa oposição daqueles que sempre estiveram no centro do poder,
ali se constituía. Segundo ele, aquilo nada trazia “para o progresso seja nos governos locais ou a frente do governo do Estado.
catarinense”. Já em 1983, o secretário do interior de São Paulo, Chopin
Tavares de Lima, afirmou que: “a experiência democrática em Lages é
2 Os indícios de transformação de uma cidade
um modelo para todo Brasil” (F. de São Paulo, 1983, p.23). Como
podemos notar, existiu uma grande polarização e tensão em relação aos Sentados no calçadão/
os bois esperam/
diferentes significados políticos de uma determinada gestão municipal, os fazendeiros engordarem.
Raul Arruda Filho
ora implicando em uma oposição taxativa (sobretudo da velha
No último século e meio, o processo de urbanização e a
oligarquia, da direita e políticos filiados à ARENA), ora de adesão
reconfiguração das cidades foram intensificados de forma muito díspar
manifesta em defesa da experiência, e neste último caso, principalmente
em muitas partes do mundo, acompanhando, de algum modo, o
por parte de grupos da sociedade civil que estavam preocupados com a
desenvolvimento das diferentes fases da industrialização. É possível
redemocratização do país e se opunham ao regime militar naquele
afirmar ainda que as cidades modernas (pequenas, médias e grandes),
contexto, além de vereadores e prefeitos eleitos pelo MDB.
após a Revolução Industrial, passaram a assumir uma posição
Para compreendermos um pouco melhor a natureza política
fundamental para os agrupamentos humanos, pois se tornaram as bases
desta “republiqueta”, no entanto, parece sugestivo compreender alguns
materiais onde ocorrem decisões econômicas e políticas e também onde
entrelaçamentos ocorridos num contexto local anterior à ditadura militar,
as pessoas ao redor do planeta experienciam suas vidas. Além disso,
pois esses fatores dizem respeito às transformações de uma cidade, de
tornam-se um espaço de suma importância para o desenvolvimento do
sua vida política, da forma de sua urbanização e os vários nexos
capital, pois a Revolução Industrial “dilatou as cidades e tornou-as
possíveis entre essas esferas com um ciclo econômico local ocorrido no
centros de consumo e produção do capitalismo” (RANGEL, 2009,
século XX. De um ponto de vista histórico, muito dos projetos
p.111).
oferecidos pela gestão “A força do povo”, entre 1977 e 1982, que
Embora a urbanização anteceda a industrialização, a cidade, a
trataremos a seguir, parecem fazer mais sentido do que a simples e
partir de longos processos, passou a ser efetivamente o seu principal
129
espaço de produção e reprodução, pois o seu caráter de concentração,
densidade e administração teve grandes impactos na produção e no
consumo das mercadorias (SPÓSITO, 2000). O que não implica dizer
que o meio rural encontrou o seu fim, ao contrário. Conforme Raymond
Williams (2001, p.478): “a cidade é apenas uma maneira convencional
de se ver essa espécie de transformação; e o campo, como agora quase
todos sabem, é sem dúvida outra”.
A expansão da extração da madeira nas matas de araucária, por
exemplo, e o aumento do número de serrarias no planalto serrano de
Santa Catarina, caracterizando o processo de industrialização da
madeira durante o século XX, trouxe mudanças significativas para
inúmeras localidades, sobretudo, se pensarmos na questão do êxodo
rural e na reconfiguração do espaço urbano. Foi um contingente muito
grande de homens e mulheres que se deslocaram do campo para a
cidade. E esse é o caso da cidade de Lages que em três décadas (1940-
1970) teve um aumento relativamente significativo de sua população
urbana: de 8.558 para 83.577 habitantes, sendo a primeira cidade
catarinense a atingir 100.000 habitantes até a década de 1970 (PEIXER,
2002, p.17)35.
35
Tentei me deter brevemente sobre essas mudanças em outro trabalho - Rupturas,
permanências e transição: a “força do povo” em Lages-SC (1977-1982). Trabalho de
Conclusão de Curso em História. UFSC, Florianópolis, 2013. Continuo pesquisando
essas questões em Projeto de Mestrado apresentado ao Programa de Pós-Graduação
130
Mas afinal, diante dessas transformações, como pode o
historiador se apropriar de uma “cidade” como objeto de reflexão
histórica? Thompson (1981, p.243) já frisava que a história é a
“disciplina do contexto e do processo”. Compreender, portanto, a
relação complexa da industrialização e da urbanização a partir dessa
definição, ao que tudo indica, nos ajuda a esclarecer elementos
importantes de transformações que se deram em determinado tempo e
espaço, além de implicar em reflexões interessantes sobre aspectos dos
processos políticos que, em alguma medida, ainda são nossos
contemporâneos e fazem parte, de algum modo, do nosso “legado”. É o
que tentaremos tratar a seguir.
2.1 O início de um processo de modernização
Em 1858, o viajante francês Robert Avé-Lallemant, ao passar
pela vila de Lages, assim a descreveu: “Nunca vi tanta indolência, ou
melhor, tanta preguiça como entre os camponeses de Lajes. Não é
notável, por exemplo, que na cidade central de um município onde
pastam centenas de milhares de reses não se encontre uma libra de
manteiga para comprar?” (1980, p.69) 36 . De um modo mais poético,
em História, vinculado à linha de pesquisa Sociedade, política e cultura no mundo
contemporâneo, sob orientação do Prof. Dr. Adriano Luiz Duarte.
36
O nome da cidade catarinense foi grafado com “J” até a década de 1960.
Posteriormente a grafia é adotada com “G”, Lages. A mudança foi motivada pela
existência de outro munícipio, Lajes, no Rio Grande do Norte.
131
mas ainda pouco lisonjeiro, em 1920 o escritor paulista Paulo Setúbal,
tendo Lages como pano de fundo, também escreveu a respeito, quando
viajou para lá em 1918 a fim de se curar de uma enfermidade. Há, pelo
menos, duas passagens em dois de seus poemas que nos interessam aqui.
O primeiro trecho encontra-se em A vila: “Lembro-me bem dessa vilota
rude/ onde eu me fui, sem gosto e sem saúde/ buscar um pouso para os
meus cansaços/ Que terra triste e sertaneja! A escola, a hospedaria, a
antiga Igreja/ E a capelinha do Senhor dos Passos”. E o segundo trecho
em A forasteira: “E ali, na vila, nessa pobre aldeia/ tão incolor, tão
rústica, tão feia/ Povoada de caboclos indigentes/ a forasteira com seu
ar touriste/ com seu chapéu de plumas, com seu chiste/ chocava o povo
e deslumbrava as gentes”. Bom, a vida na pequena cidade não parecia
muito animada para esses nossos visitantes.
É sugestivo, guardado todas as particularidades, que
Thompson (2013, p.289), ao analisar um momento de transição e de
disciplina do trabalho na Inglaterra, em Tempo, Disciplina de Trabalho
e Capitalismo Industrial, tenha encontrado um depoimento de um deão
em 1745, Josiah Tucker, para quem: “as pessoas das classes inferiores
eram totalmente degeneradas. Os estrangeiros (pregava Tucker)
consideravam as pessoas comuns de nossas cidades populosas os
miseráveis mais dissolutos e depravados na face da terra”. O mundo, ao
que tudo indica, conta a bastante tempo com esses peculiares
observadores.
132
De toda forma, Lages do início do século passado, é preciso
dizer, passou por um modesto processo de “modernização” em virtude,
principalmente, das necessidades e orientações políticas da “elite” local
e da administração dos coronéis. Em 1901 foi construído o prédio do
paço municipal e em 1913 foi finalizado o prédio do Grupo Escolar
Colégio Vidal Ramos, um dos maiores do Estado. Em 1922 foi
finalizada a construção da catedral diocesana, monumento oficial do
poder da religião católica local - instituição que tinha muita dificuldade
em doutrinar e se relacionar com a população cabocla (Cf. SERPA,
1989). Antes mesmo desse período, a pequena cidade já contava com
alguns jornais com breve circulação pela cidade: O Lageano, de 1883,
O Escudo de 1886, A Gazeta de Lages de 1892 e O Município, de 1896.
Parte do perímetro urbano passou a ter iluminação pública a
base de gás em 1910. Novas ruas foram abertas e houve instalação da
rede elétrica em 1913. Em 1915, além da instalação da rede telefônica,
chega à cidade uma filial da Casa Carl Hoepecke, uma das maiores
empresas comerciais do sul do país naquele período. Em 1918 foi aberta
ainda uma agência do Banco Nacional do Comércio, além do
surgimento de novos prédios públicos. No início do século XX,
portanto, a administração municipal da cidade investiu em algumas
mudanças tentando desassociar-se daquela imagem de modesta vila
interiorana do século XIX. Como destaca Peixer (2002, p.49), foi “uma
133
manutenção das práticas tradicionais dos coronéis revestida de 'ares
modernos'”.
Para a maioria da população, no entanto, é admissível supor
que parte deste conjunto de transformações era bem pouco acessível,
posto que o acesso ao “ar modernizante” tinha como premissa, em boa
parte dos casos, o lugar social que os habitantes ocupavam, e que o
perímetro urbano tinha ainda proporções irrisórias em relação ao
restante da área do município, onde viviam a maioria das pessoas.
Sendo assim, sua densidade demográfica era muito baixa. Com esses
novos ares também chegou a imposição da lei, forjada a partir dos
códigos e padrões de civilidade e conduta das classes dominantes, como
expressa o Código de Posturas de 1895, proposto ao território nacional.
No seu artigo 117, por exemplo, ele proibia, entre outras coisas; “fazer
samba ou batuques, quaisquer que sejam as denominações, dentro das
ruas da cidade e das povoações; andar pelas ruas indecentemente
vestido com roupas dilaceradas [...] viver sem ocupação lícita [...]”.
Como bem indicou Zilma Peixer (2002, p.61), é “interessante observar
que esses comportamentos que a lei delineava como proibitivos, de
modo geral, eram frequentes nos grupos populares”.
Como importante centro regional comercial, cujas raízes
remontam ao período do “caminho das tropas” do século XVIII, Lages
ainda mantinha seu status de “cidade de fazendeiros” na primeira
metade do século XX, mesmo que com algumas alterações no seu
134
espaço urbano, como atestou Victor Antônio Peluso Junior na década
de 1940. É somente alguns anos depois que essa condição insinua se
alterar de alguma forma. Em 1942, algo notável e sugestivo parece
transformar aquele tom melancólico presente nos textos dos viajantes
citados acima, pois segundo a matéria do Jornal Guia Serrano:
Grande tem sido a concorrência no terreno migratório.
Semanalmente chegam a esta cidade muitas famílias
fixando residência. Explica-se esse êxodo considerando o
fato de que Lages, cuja fama de região farta e rica já
transpôs fronteiras, está se industrializando, o que em
outros termos significa - Lages terá em breve vida
própria... (1942, p.16).37
Dez anos mais tarde, o Jornal Região Serrana (1954) avalia,
parte dos impactos desse processo: “Lajes cada vez mais vê aumentada
a sua população. A enorme quantidade de gente que para cá afluem
frequentemente não é, composta de pessoas abastadas. São pessoas
pobres, que precisam trabalhar a fim de poderem continuar a viver”.
3 O ciclo da madeira: espaço e política
Contudo, foi especialmente a partir da década de 1940 que
Lages passou por uma série de alterações na sua configuração social,
econômica e política. Nesse período há uma importante remodelação da
37
Os recortes deste Jornal estão disponíveis pela pesquisa de: MIRANDA, Silmara
Luciane. Lages 1940: discursos e remodelações urbanas. Dissertação de mestrado em
História, Florianópolis: UFSC, 2001.
135
economia local e uma transição peculiar de um modelo baseado na
pecuária, para a exploração da madeira. Além de absorver a mão de
obra local e regional da década de 1950, essa atividade superou a
pecuária em importância econômica. Este também foi o momento no
qual se intensificou o processo de “industrialização” da madeira,
conforme nos mostrou Ari Martendal (1980). Durante esse período de
intensa exploração dos recursos naturais da região, o município teve sua
população quadruplicada (SCHWALB, 2009, p.27) e passou a receber
grandes contingentes de trabalhadores, configurando-se como polo
receptor do êxodo rural da região. Durante a expansão do ciclo da
madeira surgiram ao menos 50 novos bairros na cidade (PEIXER, 2002,
p.60).
No seu auge e, principalmente, a partir da década de 1950, a
região tornou-se econômica e politicamente influente, especialmente o
município de Lages, que deteu o título de principal economia do Estado
(GOULARTI, 2003) e elegeu cinco governadores e um senador que
assumiu “pro tempore” a presidência da República (HILDEBRANDO,
2009). O município chegou a ocupar o primeiro lugar no país em
produção de madeira bruta, comercializando 61% da madeira exportada
para outros países. Foi também responsável por significativa parte da
madeira consumida pela construção da nova capital federal a partir de
1957 (COSTA, 1982, p.914). De acordo com a Enciclopédia brasileira
dos municípios, de 1956, Lages tinha como fonte de riqueza a indústria
136
madeireira “a garantir-lhe um futuro sorridente”. Existiam 166
estabelecimentos industriais, 122 especialmente dedicados à madeira
serrada e 2 à caixa de madeira desarmada (RIO DE JANEIRO, 1956,
p.238-240).
A composição social lageana também se alterou
significantemente a medida que novos contingentes de pessoas foram
chegando à cidade. Migrantes do Rio Grande do Sul (principalmente
das colônias italianas da serra gaúcha) tornaram-se os principais
responsáveis pela intensificação do processo de exploração do pinheiro
e incremento de técnicas de corte e tratamento da madeira
(MARTENDAL, 1980). Vanessa Muniz (2012, p.25) destaca que 50
famílias libanesas migraram de São Paulo para abrir comércio,
principalmente lojas de roupas e calçados. Além disso, “várias agências
bancárias passam a ser instaladas nesse período juntamente com as
principais agências de serviço social, SESI, SESC e SENAI”
(QUINTEIRO, 1991, p.103). Essas mudanças influenciaram
diretamente na especialização dos serviços oferecidos no município,
além de alterarem o espaço urbano. O Jornal Região Serrana, em 1954,
sublinhava: “O crescimento da cidade é um descalabro. Ela continua se
desenvolvendo desordenadamente, com ruas tortas e desencontradas,
praças em miniatura (quando aparecem) e becos sem saída”.
No entanto, é importante destacar que são os caboclos oriundos
do meio rural - prováveis sucessores daquela geração “indigente”
137
caracterizada pela “indolência e preguiça” e pessoas com as quais a
igreja tinha dificuldades de se relacionar (como reclamavam os
viajantes citados no início deste texto) - é que vão ser os principais
responsáveis pela produção nas madeireiras e serrarias 38, trabalhando
em diferentes fases desse processo: o corte, o carregamento, o
empilhamento da madeira, o transporte e a operação dos mais diversos
tipos de maquinários. Martendal (1980, p.48) enfatiza que aqueles
caboclos que haviam migrado para a cidade são os principais membros
na formação de bairros e vilas como: “Centenário, Santa Helena, Vila
Nova, São Luiz, Curva da Morte, Várzea, Penha, Guarujá, Triângulo,
Lomba Seca e Passo Fundo”.
A partir do desenvolvimento da indústria madeireira, a cidade
se reestruturou para atender as novas demandas desse setor econômico,
surgindo, desta forma, postos de gasolina, borracharias, fábricas de
reboques e carrocerias, lojas de peças e acessórios, oficinas mecânicas,
entre outros. Os “gringos”, como eram chamados os migrantes da serra
gaúcha, tornariam-se os “novos ricos” da cidade, substituindo “aos
fazendeiros, cobiçando permanentemente o poder para desbancar os
políticos tradicionais” (MARTENDAL, p.42-44).
38
Martendal é um dos primeiros pesquisadores a se concentrar no sujeito “caboclo”.
Certamente o “tipo social” característico da população lageana. O autor também
diferencia as diferentes partes do processo e a integração desse sujeito na exploração
da madeira.
138
Se em 1947 as eleições para prefeito e para a câmara de
vereadores contaram com 10.547 votos da população (LAGES, 2008,
p.16) e foram disputadas apenas pelo Partido Social Democrata (PSD)39
e pela União Democrática Nacional (UDN), partidos da oligarquia
catarinense, em 1958 registraram-se 26.102 votos e cinco partidos
políticos disputaram o pleito: o PSD, a UDN, o PTB, o PDC (Partido
Democrata Cristão) e o PL (Partido Libertador). O maior número de
eleitores acabou não só legitimando os políticos estabelecidos como
também minou suas chances de coação, uma vez que o “preço” do voto
havia sido transformado e, com isso, surge um novo espaço para
negociação que resulta em novas exigências. Portanto, temos uma
curiosa relação de “mão dupla” entre certo tipo de desenvolvimento
econômico e a reconfiguração da cultura política local, ao menos no que
diz respeito a questão partidária.
Porém, a cidade, que já era um polo regional consolidado,
“despreparada para absorver os contingentes liberados, migrantes por
fatores de mudança, assistiu ao crescimento significativo de sua
população marginal” (MARTENDAL, 1980, p.33). Este dado é
importante ao considerarmos que são exatamente esses sujeitos que
39
Principalmente depois da consolidação política de Nereu Ramos que “durante a
permanência de Getúlio Vargas no Executivo Federal, esteve na liderança do governo
do Estado”. FÁVERO, Tâmyta Rosa. Tramas e desenlaces eleitorais: o cenário
político na “velha Lages” durante a ditadura militar (Lages, SC, Década de 70).
Monografia. Florianópolis, UDESC, 2010, p.24.
139
compõem as periferias da cidade no decorrer da década de 1960 e 1970:
a mão-de-obra “não qualificada” - oriunda dos campos e propriedades
rurais do município de Lages e de outros municípios da região - a
população cabocla e a massa de desempregados que resolveu, devido ao
fechamento das serrarias, aguardar alguma oferta de trabalho
temporário em outros setores.
Segundo a pesquisa de Peluso Jr (1944, p.135), realizada ainda
nos anos 1940:
Verificou ainda que o trabalhador braçal representava a
maior porcentagem da população urbana, sendo seus
elementos, em grande parte, pertencentes à raça negra ou
mestiça. Com isso, o nível de vida dessa classe é bastante
baixo e oferece contrastes impressionantes com o meio
em que vive. O rebanho de gado vacum é numeroso, mas
nem assim as crianças tomam leite regularmente. As
tropas de gado destinadas às populações do litoral descem
do planalto diariamente, mas a carne não figura como
base da alimentação da classe pobre de Lages. O regime
alimentar baseia-se no feijão e no milho.
A indústria madeireira, que antes perfazia 64,5% do total de
estabelecimentos industriais de Lages (SILVA, 1985, p.68), deu
indícios, no final dos anos 1960 e início dos anos 1970, de seu fim.
Acabou o pinheiro e, consequentemente, muitas serrarias e madeireiras
fecharam ou reduziram suas atividades (MARTENDAL, 1980, p.46). O
processo de urbanização, a aglomeração humana em diferentes bairros
da cidade e a decadência das fazendas de gado, associados às alterações
locais e nacionais do modelo econômico e político, acabaram de vez
140
com o domínio oligárquico (QUINTEIRO, 1991, p.110). É neste
momento também que emergem novas lideranças locais, acompanhadas
de práticas políticas inéditas e novos eleitores (ou clientela).
Nos anos de 1980, Lages contava com uma população de
155.293 habitantes dos quais 79,6% residiam na zona urbana, e dos seus
quase 7.000km² de território 97% se caracterizavam como rural. Ou
seja, uma densa e complexa concentração humana no meio urbano, com
inúmeros problemas sociais advindos da falta de moradia adequada,
alimentação regular, saneamento básico, acesso aos serviços públicos -
como instituições de educação e saúde - e carência de serviços e
equipamentos em geral, em relação aos quais a população tinha quase
nenhum acesso.
Em consequência disso, os sujeitos que até então estavam
excluídos das decisões políticas, passaram a incorporar
em seus discursos a necessidade e garantia de condições
de existência mínimas, são “novos sujeitos”, “indivíduos,
até então dispersos e privatizados, que passam a definir-se,
a reconhecer-se mutuamente, a decidir e agir em conjunto
e a redefinir-se a cada efeito resultante das decisões
40
atividades realizadas .
Os trabalhadores de renda salarial baixa, excluídos dos
processos de decisão política e agrupados nos bairros e periferias,
40
A frase é de Marilena Chauí, referindo-se aos sujeitos do trabalho de Eder Sader,
que acreditamos, enquadra-se perfeitamente ao que estamos nos referindo. Prefacio.
In: SADER, Eder. Quando novos personagens entraram em cena: experiências, falas
e lutas dos trabalhadores da grande São Paulo (1970-80). 4 ed. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1988, p.10.
141
tornam-se os novos “atores sociais” da década de 1970 nos meios
urbanos e em nível nacional. Essa era a ambiência política naquele
momento. Em 1985, escrevia Weffort (p.98): “na área dos movimentos
populares, assistiu-se, nos últimos dez anos, a uma extraordinária
proliferação das sociedades de bairro”. Thomas Skidmore (1990, p.13),
nesse sentido, observou:
Um conjunto de atores históricos sobre os quais muito se
tem falado são certas organizações de nível local, com as
comunidades eclesiais de base, as associações de bairro e
a atividade sindical em nível de fábrica. [...] Todos
brandiram sua força política, embora em diferentes
ocasiões e para fins diversos. A continuação das pesquisas
sobre o papel daqueles grupos será essencial, não somente
para revelar como o Brasil emergiu do regime autoritário,
mas também para esclarecer a dinâmica e o potencial
democrático da Nova república.
Surgem, portanto, reivindicações em um novo contexto
político e econômico que, presumivelmente, colaboraram para o
deslocamento do eixo das decisões políticas e favoreceram que a
prioridade de atuação do poder público mudasse o enfoque de suas
ações. E é aqui, finalmente, que podemos pensar os impactos dessas
transformações locais para a coadunação das propostas a nível nacional
do MDB na década de 1970, principalmente considerando o documento
conhecido como “ação municipalista” de 1976. É nesse contexto que
podemos compreender a execução e o caráter dos projetos da gestão
responsável por administrar a “republiqueta marxista” no final nos anos
142
1970, e que nos primeiros anos de 1980 se tornou, para alguns, a
“administração municipal modelo”.
4 “Lages, a força do povo”, 1977-1982.
Mas eis que o país se depara com o golpe civil militar em 1964.
A partir de 1965, com o Ato Institucional n.2 (AI-2)41, foram 14 anos de
bipartidarismo no país. De um lado a ARENA, partido de apoio e base
do regime militar, e de outro o MDB, oposição consentida que aos
poucos conquistou um importante espaço de atuação política no país.
Nas palavras de Carlos Nelson Coutinho (1992, p.50):
“progressivamente a fachada legal foi se enchendo de conteúdo real, o
MDB se tornou uma efetiva frente política de oposição”. Em Santa
Catarina o partido foi organizado logo no final de 1965, mas fundado
somente em 1966 e em Lages, tendo, segundo a pesquisa de Elizabeth
Farias da Silva (1985), sua primeira reunião em julho daquele ano.
Houve, portanto, uma nova conformação político-partidária, organizada
em nível nacional, que influenciou diretamente as disputas políticas
locais.
Também na área econômica, com o passar dos anos, as
decisões dos militares impactaram diretamente a vida da maioria dos
41
Lei disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/AIT/ait-02-65.htm .
Acesso em Out. 2014.
143
brasileiros, colaborando para aprofundar a precária situação de
trabalhadores como aqueles que acumulavam-se nas periferias de Lages
após os anos do “ciclo da madeira” (que, em partes e termos nacionais,
pode ser entendido como um legado deixado pelos anos “dourados” da
política econômica desenvolvimentista do governo Vargas e de
Juscelino Kubistchek). O salário mínimo caiu 25% no governo Castelo
Branco (SKIDMORE, 1990), porém entre 1969 e 1973 o PIB brasileiro
atingiu uma taxa de crescimento anual de 9% - chegando a 11% em
1973 -, fenômeno que ficou conhecido como “milagre econômico”
(EVERS, 1982, p.97). Esse processo só foi possível, segundo Régis de
Castro Andrade (1982, p.140), pela adoção de medidas como o arrocho
salarial e a concentração de renda e propriedade, impostas à força.
Greves foram proibidas e sindicalistas foram perseguidos.
Paralelamente a este processo, O MDB foi, aos poucos,
conquistando legitimidade diante da população e apostando na via
democrática e popular. Grupos que optaram pela luta armada haviam
sido abatidos pelo regime e, em decorrência disto, diversos setores da
esquerda partiram para uma “política de alianças que ia à direção de
setores mais moderados da oposição, tendo como objetivo ampliar o
movimento da sociedade civil contra a ditadura militar” (ARAUJO,
2007, p.323). Em 1968, o MDB quase venceu a ARENA em Lages,
com 12.912 votos (QUINTEIRO, 1991, p.114). Já em 1972, ganhou a
eleição com pouca diferença de votos. Juarez Furtado, advogado, ficou
144
à frente da prefeitura até 1976. Sua eleição ficou conhecida como o
marco que assinalou o fim da era política da família Ramos e pelas
reformas na área urbana da cidade que agradaram bastante a “nova
classe média”. Durante os anos dessa primeira gestão do MDB, o
arquiteto Dirceu Carneiro, enquanto vice-prefeito, iniciou uma espécie
de “campanha paralela” onde criou contato direto com a população -
principalmente com os caboclos que residiam na área rural de onde era
proveniente - distanciando-se assim de Juarez, que era tido como mais
moderado.
Num período anterior, Dirceu se envolveu com o ambiente
político da década de 1960. Antigo líder secundarista em Lages, ele foi
presidente do Centro Acadêmico da Faculdade de Arquitetura de Porto
Alegre, onde estudou até 1971. Também fez parte dos protestos na
capital gaúcha contra o regime e acompanhou as reuniões de diversos
grupos, inclusive do PCB. No MDB, era muito próximo das lideranças
identificadas com os “autênticos”, principalmente dos líderes gaúchos.
Em Lages, enquanto vice-prefeito, esteve à frente de projetos como o
“Viva seu bairro”, que foi uma espécie de piloto para a elaboração de
outros projetos desenvolvidos em sua gestão, a partir de 1977. Carneiro,
é preciso dizer, venceu as eleições para prefeitura em 1976 com a
maioria dos votos - ultrapassando o número de votos de todos os outros
três candidatos juntos. Isto implica dizer que, no mínimo, suas
145 146

propostas (e as do MDB) estavam em consonância com as demandas o assessor de comunicação Ilson Chaves, o secretário da cultura
populares42. Antônio Munarim, Sônia Beltrame e Nini Candido, entre outros
(QUINTEIRO, 1991, p.137). Entre os projetos especiais desenvolvidos
Um ponto importante a ser sublinhado é que os prefeitos
podem ser destacados: o projeto de incentivo a criação da Associação
eleitos pelo MDB foram orientados por um documento urdido em 1976,
de Moradores de Bairros, o projeto de Hortas Comunitárias, o Projeto
em um encontro no Rio Grande do Sul. Esse documento foi intitulado
Lageano de Habitação, ações comunitárias na área de Saúde, a
“ação municipalista” e orientou parte da ação política desenvolvida em
formação de Núcleos Agrícolas, Ações Culturais, Mostras do Campo, a
Lages. Segundo Eliana Tavares dos Santos (2008), “o debate em torno
Escola do Povo, incentivo e popularização do teatro popular, o projeto
da ‘participação popular’ tomou maior evidência e sistematicidade entre
arte nos bairros, entre outros. Segundo Lori Silveira (2004, p.1): “esses
as ‘lideranças gaúchas’ que atuaram nos movimentos de contestação ao
projetos especiais podem ser definidos como propostas alternativas de
regime militar nas campanhas para vereador de 1976”, sendo que “o
organização popular, com sentido de trabalho coletivo e que perseguiam
Instituto de Estudos Políticos, Econômicos e Sociais (IEPES) do MDB
um processo de conscientização política”, e complementa a autora:
organizou naquele ano uma espécie de curso para prefeitos e vereadores
“com a finalidade, ainda de melhorar as condições de vida tanto da
com base em um documento chamado "O MDB e a Ação
população urbana periférica, quando da população rural”.
Municipalista" que teve repercussão nacional”.
Segundo Munarim (1990, p.162) o que ocorreu, “foi o
No plano local, a “equipe Dirceu Carneiro” desenvolveu o que
resultado da combinação das necessidades reais e forças potenciais das
intitularam de “projetos especiais”. Essa equipe era formada, sobretudo,
classes subalternas da sociedade com a vontade política de um grupo de
por jovens da classe média, saídos da universidade, militantes do
agentes sociais que ocuparam o poder público municipal [...]”. É nesse
movimento estudantil da década de 1960, a exemplo de Dirceu Carneiro,
contexto que surge o lema: “Lages, a força do povo”. Dessa forma, os
42
Embora Dirceu Carneiro tenha uma atuação louvável como administrador público e projetos tentaram corresponder precisamente às novas necessidades que
como liderança política nesse momento, ainda é preciso superar o personalismo em
torno dele, principalmente buscando entender a sua posição não como jovem político estavam colocadas, sobretudo, pelas classes populares, articulando uma
e outsider, mas como um estabelecido. Parece que as coisas se tornam mais precisas
se traçarmos as suas redes de sociabilidade com a política estabelecida, e não ao proposta política nacional (a ação municipalista do MDB), com os
contrário, além de focar na atuação inconteste de Teresa Carneiro, então vereadora e
esposa de Dirceu.
147
aspectos políticos, econômicos e culturais locais. Isso foi o que permitiu
Maurício Tragtenberg à época enfatizar: “a luz vem de Lages”43.
5 Considerações finais
Lages, por fim, de pequena cidade comercial e decadente do
início do século, acabou se transformando, no contexto de emergência
da sociedade civil durante o regime militar, no terreno de uma
importante experiência política local. Dessa forma, com os seus
diferentes “status” - de “vilota rude” à “princesa da serra” nos anos
1940 e de “republiqueta marxista” à “administração municipal modelo”
nos 1970 e 1980 - podemos destacar a forma como a mudança dos
regimes políticos e dos ciclos econômicos podem afetar a vida urbana e
algumas dessas transformações.
Finalmente, o que esse artigo se propôs a analisar, para além
do interessante desafio de equacionar a relação local/nacional, abrange
questões que também podem ser relacionadas à: i) um momento
específico do país em plena ditadura militar, regime que interrompeu e
alterou um processo político e econômico advindo do pós-guerra; ii)
sobre parte do processo de expansão capitalista em um país periférico;
além de nos apontar questões interessantes para refletir sobre parte da
43
Prefácio em ALVES, Márcio Moreira. A força do Povo: democracia participativa
em Lages. São Paulo: Brasiliense, 1980, p.7.
148
nossa cultura política, principalmente no período de transição e
“redemocratização” do país, observados, especialmente, pelo viés das
associações civis do final da década de 1970 e 1980, e sua ação na
formação daquilo que se intitulou de “democracia participativa”, no
qual os modelos municipais mais citados daquele contexto são, Lages
(SC), Piracicaba (SP) e Boa Esperança (ES).
No final da década de 1970, é necessário dizer, a experiência
acumulada nos longos anos de resistência possibilitou o retorno dos
movimentos sociais, importante fator de pressão durante a abertura
(RODRIGUES, 1990, p.4). O acúmulo dessas experiências indicou uma,
segundo expressão de Jucirema Quinteiro (1991, p.224), “força social
inovadora”, que desdobrou-se e ampliou-se, chegando a conquistar
importantes municípios e produzindo práticas e alternativas concretas
de poder popular. Este processo tem um de seus pilares “fincados” nos
movimentos sociais que emergiram na metade da década de 70 e, talvez,
esta seja uma importante chave de leitura para compreender “a força do
povo”.
Resta ainda, em alguma medida, tentarmos refletir sobre duas
interessantes questões com as quais encerro este artigo. A primeira
formulada em entrevista por Leandro Konder: “será que esse
movimento de massas tem uma força na qual nós podemos nos apoiar,
ou é só aparência? Será que o movimento de massas tem força própria
ou será uma força ilusória?” (KONDER, p.27). E em outro momento,
149
David Harvey questiona: “será que o espantoso ritmo e a escala da
urbanização nos últimos 100 anos contribuíram para o bem-estar do
homem?”. Resta a nós, arriscarmos alguns palpites.
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153
POSIÇÃO JURÍDICA DO MUNICÍPIO NO FEDERALISMO
BRASILEIRO
Bruno Arthur Hochheim44
Resumo: O município passa a receber amplo destaque com a
Constituição de 1988. Suas atribuições gravitam sobretudo em torno do
interesse local, sendo ele responsável por temas como gestão urbana.
Há, todavia, discussão doutrinária sobre a posição jurídica do
município, o que pode influir no seu grau de liberdade. Face a isso,
analisar-se-á a definição de federalismo, a fim de se chegar a uma
conclusão acerca do status do município. Como as definições de
federalismo usualmente aventadas pela doutrina têm suas limitações,
elaborar-se-á concepção diversa, baseada na semelhança do fenômeno
com a separação de poderes.
Palavras-chave: federalismo brasileiro; município; conceito de
federalismo; estrutura do federalismo.
1 Introdução
A Constituição da República Federativa do Brasil dá amplo
destaque à figura do município, chegando mesmo a listá-lo como parte
da República em seu artigo 18 e dotando-o de um amplo rol de
atribuições.
44
Graduado em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina. Mestrando em
Direito na Universidade de Brasília.
154
A grosso modo, pode-se dizer que o município dispõe
sobretudo do interesse local; as demais atribuições que a Constituição
lhe outorga são, em geral, manifestações desse conceito. Temas como
gestão urbana e ordenamento das cidades são assuntos de claro interesse
local, de modo que o município é o ente precipuamente responsável por
eles 45 , agindo sempre observando normas constitucionais como a do
direito à moradia, a da função social da propriedade e a da função social
da cidade. Normas como o plano diretor e o plano de mobilidade urbana
surgem nesse contexto como instrumentos do município para que ele
cuide desses temas.
Há, todavia, debate na doutrina acerca da posição jurídica
desse governo local no Brasil – sobre se o município é de fato ente da
federação ou não. Essa discussão é de grande importância para temas
como regulação urbana, pois suas conclusões podem influir na
liberdade que o município tem para agir na regulação da cidade.
O propósito desse artigo é estudar a posição jurídica do
município no Brasil, a fim de se concluir acerca da liberdade que o
município tem na regulação da cidade. Iniciar-se-á o trabalho
analisando o debate sobre a posição jurídica do município no Brasil. A
fim de se chegar a uma conclusão, passar-se-á a estudar a própria
45
O que não significa que ele seja o único responsável por isso. É de se destacar o
papel da União, à qual cabe dispor normas gerais sobre o tema, seja por força de uma
previsão genérica como a do art. 24, I, seja por força de disposição mais específica
como a do art. 182.
155
estrutura do federalismo, chegando-se à conclusão de que as teorias
tradicionais a respeito do tema têm seus problemas. Propor-se-á então
concepção diversa de federalismo, pautada na semelhança entre
federalismo e separação de poderes, vindo-se então a discorrer sobre a
posição jurídica do município no Brasil.
2 O Debate sobre a Posição do Município no Federalismo Brasileiro
A Constituição Federal tem várias disposições sobre os
municípios: no art. 1º, estabelece que eles também formam a República
Federativa do Brasil; no art. 18, lista-os como parte da República,
estabelecendo que são autônomos; no art. 29, determina que reger-se-ão
por lei orgânica, aprovada em dois turnos e com quorum qualificado,
procedimento típico de alteração constitucional; no art. 30, lista suas
principais competências; nos arts. 182 e 183, estabelece mais
competências. Face a todas essas disposições, questiona-se qual é a
posição do município no federalismo brasileiro, havendo dissenso sobre
o tema, o qual é mesmo reconhecido (MENEZES DE ALMEIDA,
2013, p.701).
Por um lado, a maioria da doutrina entende que o município é
ente da federação, já que ele, tal qual o estado, tem um campo de
atuação próprio, delimitado pela Constituição Federal, sendo sua lei
orgânica sua constituição (BASTOS, MARTINS, 1988, p.221, p.232-3;
156
FERREIRA FILHO, 1990, p.212, 2011, p.86; MENEZES DE
ALMEIDA, 2013, p.701; MORAES, 2010, p.283; TAVARES, 2010,
p.1114, p.1118).
Nessa corrente, todavia, pode haver variações. Há quem
entenda que os municípios são, tais quais os estados, entes da federação
(FERREIRA FILHO, 2011, p.86), mas também afirme que os estados
são constitucionalmente descentralizados em municípios (FERREIRA
FILHO, 2011, p.83), de modo que o Brasil seria, na verdade, um caso
de “federalismo de segundo grau”. Há, para o autor, um “[…] duplo
grau de federalismo: o federalismo dos Estados e o federalismo dos
Municípios em cada Estado” (FERREIRA FILHO, 1990, p.211-2).
Por outro lado, há quem tenha visão oposta, afirmando que foi
um equívoco do constituinte incluir os municípios como componentes
da federação (SILVA, 2009, p.101), ou mesmo que a própria
Constituição desmente o que solenemente proclama em seu artigo
primeiro (CARRAZZA, 2010, p.175).
Para a defesa dessa posição, utilizam-se diferentes argumentos.
Defende-se que não há representação dos municípios no Congresso
Nacional, não participando da formação da vontade jurídica da União, o
que inviabilizaria sua caracterização como entes da federação
(CARRAZZA, 2010, p.175; MENDES; BRANCO, 2010, p.865); que a
intervenção nos municípios está a cargo dos estados-membros onde eles
157
estão situados, o que mostraria que aqueles estariam vinculados a estes
(MENDES; BRANCO, 2010, p.865; SILVA, 2009, p.475); que a
criação, incorporação, fusão e desmembramento dos municípios far-se-
ão por lei estadual, nos termos da Constituição, o que mostraria que eles
continuariam a ser divisões dos estados (CARRAZZA, 2010, p.175-6;
SILVA, 2009, p.475); que, diferentemente da União e dos estados, os
municípios não têm poder judiciário (MENDES; BRANCO, 2010,
p.865); que a competência originária do STF para resolver conflitos
entre entes da federação não abrange os casos em que o município seja
um dos pólos (MENDES; BRANCO, 2010, p.865); que a Constituição
usa onze vezes das expressões unidade federada e unidade da
Federação (no singular ou no plural) referindo-se apenas a estados e
Distrito Federal, sem envolver os municípios (SILVA, 2009, p.640);
que não existe federação de municípios, apenas de estados, não sendo
aqueles estados-membros de segunda classe dentro destes. Isso seria
contrário à autonomia federativa tanto dos estados quanto dos
municípios, uma vez que ela pressuporia território próprio, não
compartilhado, além de, com isso, se ter uma federação muito complexa,
com entidades superpostas (SILVA, 2009, p.474-5).
Interessantemente, mesmo os autores críticos à tese de que o
município é integrante da federação brasileira fazem concessões
consideráveis. Diz-se, por exemplo, que o município ocupa posição
sobranceira e privilegiada na ordem jurídica brasileira, sendo pessoa
158
jurídica dotada de grande autonomia, derivando suas competências
diretamente da Constituição Federal – único fundamento de validade de
suas leis – e tendo seu próprio poder constituinte decorrente
(CARRAZZA, 2010, p.175-6); ou que o município tem poder
constituinte, expresso na sua lei orgânica (MENDES; BRANCO, 2010,
p.871). Tenta-se conciliar os consideráveis poderes que a Constituição
atribui ao município à tese de que ele não é ente da federação
afirmando-se que “A solução é: o Município é um componente da
federação, mas não entidade federativa” (SILVA, 2009, p.101). O
município é componente da República Federativa, sem ter natureza de
entidade federativa. Não fica clara, todavia, a diferença entre um e outro;
o que significa ser componente da federação sem ser, ao mesmo tempo,
entidade federativa.
Como se pode ver, a questão da posição do município no
Brasil não está pacificada, restando controversa. Para se definir
adequadamente sua posição na federação brasileira, passar-se-á a
discorrer sobre o federalismo, com o objetivo de, brevemente, defini-lo,
para então se decidir sobre o status do município.
3 Concepções acerca do Federalismo
159 160

Tradicionalmente entende-se que o Estado federal é composto outro. A Constituição Federal é a norma suprema do Estado, devendo
por União e estados46, sendo aquela soberana e sobrepondo-se a estes; todas as outras, inclusive as constituições estaduais, serem compatíveis
47
os estados, contudo, têm sua esfera própria de autonomia , na qual com ela. O poder constituinte pertence à União, podendo ela moldar as
estão livres dos desígnios federais, decidindo como irão agir – a União instituições políticas. A União altera a Constituição; há participação por
não deveria, a princípio, invadir a esfera de autonomia estadual (nesse parte dos estados, uma vez que eles compõem o Senado, mas quem
sentido, a título de exemplo, Dallari, 2012, p.256; Meirelles, Aleixo, altera a norma última do ordenamento é a União. União, ou União
Burle Filho, 2012, p.63; Mendes, Branco, 2010, p.84848; Pinto Ferreira, Federal, implícita ou explicitamente, é tida como o mesmo que Estado
1989, p.374)49. União e estados possuem em muitos aspectos igualdade Federal.
jurídica, de modo que não podem invadir a esfera de atribuições um do Esse modelo, contudo, tem suas limitações e contradições, não
46
Para maior clareza, iremos aqui e nas próximas seções tratar do federalismo em sua dando conta de todos os problemas envolvendo o federalismo.
configuração clássica, na qual figuram apenas União e estados. Para resolver a questão
do município no Brasil iremos, posteriormente, incluí-lo na análise. Pode-se apontar, por exemplo, que a noção de supremacia da
47
Seguindo a formulação clássica (expressa, por exemplo, em MENDES, BRANCO,
2010, p.848), soberano é o poder que define a própria esfera de atribuições, não Constituição e a de igualdade jurídica entre União e estados são
estando condicionado a qualquer outro. O soberano não reconhece internamente
ninguém que lhe seja igual nem internacionalmente ninguém que lhe seja superior. Já incompatíveis: por um lado, se ambos os entes são iguais, não há razão
autônomo é aquele que tem seu círculo de atribuições definido por um poder que lhe é
externo, tendo liberdade para agir dentro – e somente dentro – desse círculo. Donde se para que as constituições de ambos não tenham a mesma posição
conclui, também, que a existência de um poder autônomo requer a existência de outro
poder que o tenha criado.
hierárquica; por outro, a ideia de supremacia da Constituição da União
48
Fernanda Dias Menezes de Almeida (2013, p.701-2) defende que esses autores exige que a Constituição Federal seja superior às estaduais, o que
sustentam concepção diversa de federalismo; entendemos, contudo, que eles
defendem a visão aqui exposta. Não se faz menção expressa a uma distinção entre derruba a ideia de igualdade.
União e outra coletividade que abranja todo o território nacional.
49
Em outro trabalho (HOCHHEIM, 2014, p.13) defendemos que Ferreira Filho, em Do mesmo modo, a ideia de que os estados estão resguardados
determinada obra (Curso de Direito Constitucional, 2011, p.83) tem uma visão de
federalismo como a aqui descrita. Fernanda Dias Menezes de Almeida (2013, p.701- das ações da União que invadam suas competências têm seus poréns.
2), todavia, afirma que o autor defende concepção diversa de federalismo, indicando
outra obra sua (Comentários à Constituição Brasileira de 1988, 3. Ed. São Paulo: Ela leva à conclusão de que a autonomia dos estados bloqueia a
Saraiva, 2000, v.1, p.138). Analisando-se sua indicação (infelizmente, tivemos acesso
não à edição por ela indicada, apenas a outra muito mais antiga, de 1990) chega-se à soberania da União – o que não faz muito sentido. Soberano é, afinal,
conclusão indubitável que ele de fato defende visão diversa acerca do federalismo,
razão pela qual mudamos de posicionamento. No Curso seu posicionamento não se aquele que não encontra iguais ou superiores na esfera interna do
encontra tão claro quanto nos Comentários.
161
Estado. Sua ação não pode ser bloqueada no âmbito interno, ele é
sempre superior.
A ideia de que o poder constituinte pertence à União tem seus
inconvenientes. Federalismo é forma de Estado, consubstanciada na
Constituição do Estado – pode-se decidir por essa forma ou por outra, a
unitária. É só a partir da criação da Constituição que a forma é definida.
O poder constituinte, todavia, existe antes da própria Constituição, uma
vez que é ele que a cria. Ao se dizer que o poder constituinte pertence à
União diz-se, no fim, que a União, através da Constituição, opta pela
forma de Estado federal, criando União e estados. O que é tautológico,
uma vez que leva à conclusão de que é a União que cria a União. Do
mesmo modo, pode-se aduzir que a existência de algo pressupõe os
próprios limites desse algo. Ora, os limites da União estão encarnados
pelos estados-membros 50 . Como é que pode a União existir – e,
consequentemente, existirem seus limites baseados nas autonomias
estaduais – antes mesmo de se decidir a forma de Estado, antes mesmo
de haver estados-membros, os quais criariam os limites da União?
No fim, a União tem um papel indefinido, confuso nesse
modelo. Ou ela tem que respeitar a autonomia estadual, sendo por esta
bloqueada, ou pode passar por cima dela – um ou outro a depender de
50
A grosso modo. No fim, os limites da União são definidos pela Constituição, que
pode tanto limitar seus poderes ao determinar que certa matéria é de competência de
outro ente quanto limitá-los ao definir proibições constitucionais, como as vedações
federativas do art. 19 da Constituição brasileira.
162
se está a se mexer ou não na Constituição. Enquanto no nível legal as
competências estaduais são óbice à ação federal, no constitucional isso
não ocorre, podendo a União ignorá-las (dependendo de se há ou não
limitação de alteração constitucional quanto ao federalismo). Qual a
razão dessa ambivalência da União?
Ademais, o modelo força uma diferenciação teórica
intransponível entre estados unitários e estados federais, o que não pode
acontecer. Afinal, ambos são igualmente Estados – o federal é tão
Estado quanto o unitário. Ambos são Estados, sendo a decisão quanto a
sua forma meramente acidental. Devem esses ter uma estrutura comum,
pelo menos até a escolha da forma de Estado. Mas pelo modelo
correntemente defendido, não há nada em comum. O que há é a União
criando a federação, já que possui o poder constituinte; um Estado
unitário não pode adotar a mesma concepção, uma vez que não possui
União. Deve adotar alguma outra concepção qualquer. Se ambos são
igualmente Estados, por que não há uma estrutura comum? Por que não
se parte de uma estrutura comum, a qual, em algum momento, se
diferencia entre federalismo e unitarismo?
Como se pode constatar, a teoria tradicional acerca do
federalismo apresenta uma série de problemas. Além de ser tautológica,
ela ora afirma que a União é superior aos estados, ora estabelece que é
igual a eles, levando ao paradoxo da autonomia estadual que pode
bloquear a soberania federal, além de afirmar que a Constituição da
163
União é superior às dos estados ao mesmo tempo em que estabelece que
União e estados possuem igualdade jurídica. Ademais, ela leva a uma
diferenciação teórica insuperável entre as formas federal e unitária de
Estado, não dando margem a qualquer elemento comum entre elas – o
que não faz sentido, pois ambos são Estados, apenas com diferenças
contingentes no que tange a sua organização interna. Assim sendo,
deve-se concluir que esse modelo não basta para explicar o fenômeno
federalista, devendo ele ser substituído por outro.
Não por acaso, vem despontando uma teoria alternativa do
federalismo, a qual defende estrutura diversa para o fenômeno.
Entende-se, resumidamente, que se deve distinguir entre União e
República Federativa do Brasil: enquanto aquela é o governo central,
contraposto aos governos locais, esta é a soma desses elementos. A
República Federativa do Brasil é a junção de União, estados,
municípios e Distrito Federal, sendo a detentora da soberania. Nesse
modelo, a República Federativa do Brasil, ou o Estado Federal, como
por vezes é denominada, é pessoa jurídica de Direito Internacional
Público, enquanto a União é pessoa de direito público interno, tal qual
os estados-membros, sendo autônoma. A República Federativa do
Brasil age através dos órgãos da União na arena internacional
(BASTOS, MARTINS, 1988, p.220; FERREIRA FILHO, 1990, p.139-
40; MENEZES DE ALMEIDA, 2013, p.701; MORAES, 2010, p.276;
SILVA, 2009, p.99-100, p.492-3; TAVARES, 2010, p.1083).
164
Essa abordagem tem seus méritos. Ela resolve a tensão
resultante de a União ser igual e superior aos estados ao mesmo tempo,
uma vez que a cinde em duas figuras, a União e a República Federativa
do Brasil. Aquela passa a ser o governo central, entidade contraposta
aos estados, autônoma assim como eles; esta, por sua vez, passa a ser
entidade superior, detentora da soberania. Da mesma forma, some o
problema da autonomia que pode bloquear a soberania: os estados-
membros bloqueiam apenas ações da União, entidade juridicamente
igual a eles, que adentrem em suas competências.
Essa visão, contudo, não é livre de inconvenientes: ela nada
mais faz do que misturar pontos de vista completamente distintos, o
interno e o externo. Que do ponto de vista externo o Estado é soberano,
isso é fora de dúvida; nesse aspecto, não há diferença entre federalismo
e unitarismo – não se questiona isso. Mas internamente não se resolve a
questão. Tem que se demonstrar, do ponto de vista interno, qual das
diferentes coletividades é soberana.
Ao se defender a ideia de que a soberania cabe ao Estado
sujeito de Direito Internacional, e não aos entes internos, diz-se que
internamente há apenas entes autônomos, o que é insustentável. Tem de
haver internamente algo superior que crie os entes autônomos, uma
coletividade com esses poderes. A soberania também existe do ponto de
vista interno, de modo que é preciso que haja um soberano nas relações
internas.
165
Esse ponto de vista, por exemplo, não explica a repartição de
competências, como ela é criada, nem o que pode alterá-la. Do mesmo
modo, quem cria a Constituição? Ou a própria União e os estados-
membros? Não há como afirmar que a União é que cria tudo, pois não
há como um ente autônomo decidir a extensão da própria autonomia,
nem a de outro ente com que esteja em relação de coordenação.
Se for o Estado sujeito de Direito Internacional, abandona-se a
ótica externa, e passa-se a uma interna, já que a coletividade passa a
agir internamente, sem ter qualquer relação com a arena internacional –
não age então como sujeito de Direito Internacional. Deve-se ter por
resposta um elemento interno do Estado, não se podendo usar o Estado
do ponto de vista do Direito Internacional para se explicar como se dá
internamente a divisão de atribuições. São óticas distintas, que não
podem ser simultaneamente utilizadas. Só se pode utilizar uma de cada
vez.
Como se vê, tampouco essa conceituação de federalismo
consegue explicar satisfatoriamente o fenômeno, uma vez que carrega
consigo uma série de problemas insanáveis, como a confusão entre os
pontos de vista interno e externo, a ausência de entidade internamente
soberana e a indefinição quanto ao que cria a Constituição e a repartição
de competências entre os entes. Deve-se, portanto, usar concepção
distinta.
166
4 Federalismo como Fenômeno semelhante à Separação de Poderes:
O Estado como um todo
As diferentes concepções de federalismo padecem de
problemas, não dando conta satisfatoriamente de explicar essa forma de
Estado. Surgem inúmeros problemas, como o raciocínio tautológico, o
fato de a União ser tanto igual quanto superior aos estados, a falta de
um soberano interno, a confusão entre as óticas externa e a interna.
Deve-se, portanto, formular concepção diversa de federalismo, que dê
conta desses mais variados fatores.
A solução para esse problema já foi indicada há muito tempo,
ainda que isso não tenha sido notado pela doutrina em geral. Por vezes,
afirma-se que, no fim, federalismo e separação de poderes são o mesmo
fenômeno, apenas pautado em critérios diversos. Assim, afirma-se que a
separação de poderes é uma repartição horizontal de funções, enquanto
o federalismo é uma repartição vertical (MENDES, BRANCO, 2010,
p.852; GAMPER, 2005, p.1308); que a “Federação nada mais é do que
a transplantação para o plano geográfico da tripartição de poderes, no
plano horizontal, de Montesquieu” (BASTOS; MARTINS, 1988, p.215);
que a separação de poderes é descentralização orgânica do poder
político, enquanto o federalismo é sua descentralização espacial
(PIOVESAN, 2010, p.80); ou, menos diretamente, que “a
167
descentralização é também uma fórmula de limitação do poder. É
geradora de um sistema de freios e contrapesos propícios à liberdade”
(FERREIRA FILHO, 2011, p.79); ou, também de maneira não tão
direta, que enquanto a separação de poderes é uma separação entre
poderes, horizontal, o federalismo é uma entre os níveis de poder,
vertical (TAVARES, 2010, p.1115)51.
Ora, se ambos são o mesmo fenômeno, pautado apenas em
critérios diversos, por que não se enxerga ambos do mesmo jeito? Na
separação de poderes entende-se que a tripartição clássica não basta por
si só para explicar os poderes estatais. Cria-se um superior, o poder
constituinte, o qual cria e conforma os demais poderes. Por que não
aplicar então a mesma visão ao federalismo? Fazendo-se isso, os
diferentes entes da federação, como União e estados, passam a ser
criados e conformados por uma instância superior, que pode ser
denominada Estado como um todo. Assim como há uma cisão entre
poder legislativo e poder constituinte, há outra entre União e Estado
52
como um todo .
51
“A democracia, como se sabe, implica, dentre outras coisas, o reconhecimento
da descentralização não entre os poderes (horizontal), mas também entre os
níveis de poder (vertical). O federalismo entra exatamente aqui, ne ste último
ponto, possibilitando a distribuição do poder entre diversas camadas de poder”
(TAVARES, 2010, p.1115).
52
Essa seção é, em essência, um resumo muito limitado de um estudo que fizemos
sobre a questão em outro trabalho. Para maiores detalhes, bem como a abordagem de
questões relacionadas, mas aqui não levantadas, ver HOCHHEIM, 2014.
168
Federalismo e separação de poderes, portanto, nada mais são
do que fenômenos muito semelhantes: são desconcentrações de poder,
cada uma baseada em critérios distintos. Usando os termos de Piovesan,
enquanto esta é descentralização orgânica, aquele é descentralização
espacial. Assim sendo, não há razão para não se dar a mesma estrutura
aos dois.
Desse modo, assim como o poder constituinte cria os poderes
legislativo, executivo e judiciário, o Estado como um todo cria a União
e os estados-membros, sendo hierarquicamente superior a eles. A União
e os estados, portanto, são autônomos, possuindo cada um uma esfera
própria de competências. O Estado como um todo, por sua vez, é
soberano, sendo internamente incontrastável e criando os demais. Ele é
o todo, toda a estrutura estatal, sendo a União e os estados apenas parte
dele, assim como as províncias são apenas parte do Estado onde se
adota o unitarismo.
Deve-se ter claro em mente o que significa dizer que o Estado
como um todo é soberano: a rigor, uma estrutura não pode ser soberana;
quando se afirma sua soberania, quer-se tão somente dizer que ele é a
coletividade última do Estado, não havendo qualquer outra que lhe seja
igual ou superior. A soberania é um poder que só pode pertencer a uma
pessoa ou a um grupo de pessoas, não pode pertencer a uma construção.
Essa pessoa ou grupo de pessoas são os verdadeiros soberanos, criando
o Estado e o mantendo. No Brasil, soberano é o povo.
169
Poder constituinte originário e Estado como um todo ligam-se
claramente. Ao exercer o poder constituinte originário, o soberano
refunda juridicamente o Estado, alterando a estrutura do Estado até
então existente (ou cria um novo, caso não haja previamente um Estado,
ou caso ocorra cisão territorial num Estado previamente existente). Mas,
deve-se ressaltar, para se exercer o poder constituinte originário tem-se
necessariamente uma organização mínima, um governo mínimo sobre a
população de determinado território; não há como dissociar um do outro,
já que exercer o poder constituinte originário implica, necessariamente,
exercer certo poder sobre as pessoas de determinado lugar. O Estado
como um todo já existe nesse momento, ainda que um tanto quanto
desorganizado – ele existe, e exerce seus poderes, só que sem uma
regulação constitucional. Só se encontrará plenamente organizado após
a efetiva criação da Constituição. Em se optando pela forma federal de
Estado, criam-se a União e os estados-membros, os quais se subordinam
diretamente ao Estado como um todo.
Com isso, fica claro que a criação de um Estado federal se dá
sempre de cima para baixo; afinal, o todo, o Estado como um todo cria
todos os entes. A criação de um Estado só pode se dar de cima para
baixo, uma vez que a soberania é una e indivisível. Caso se admitisse
uma construção de baixo para cima, estar-se-ia também admitindo que
o Estado foi formado por outras entidades, as quais poderiam, a
qualquer momento, desfazê-lo. A soberania é incompatível com essa
170
visão. Isso vale mesmo para federalismos criados com a fusão de
Estados até então independentes: as soberanias dos diferentes Estados
se amalgamam no processo, deixando de existir; passa a haver apenas
uma, nova, que então cria o novo Estado53. É o todo que cria as partes,
de modo que é o Estado como um todo que cria os entes da federação,
não o contrário54.
A Constituição, a Constituição Federal, a norma última do
ordenamento jurídico estatal é, na verdade, norma do Estado como um
todo – e não da União. O poder constituinte originário, que a cria,
pertence ao Estado como um todo, de modo que a própria Constituição
só pode ser um produto seu. A União não tem, no Brasil, constituição
53
Os estados até então existentes deixam de existir, não vinculando em nada o novo
Estado criado. Este pode mesmo ignorar suas instituições e territórios,
reconfigurando-os, criando novas divisões, etc. Prova disso é a reunificação alemã: A
Alemanha Oriental, unitária, juntou-se à Ocidental, federal, mas aquela não passou a
ser um estado-membro desta. Seu território foi dividido em diferentes partes, as quais
passaram a ser estados-membros da federação alemã.
54
Na formação de federalismo através da união de Estados até então independentes
diz-se tradicionalmente que estes perdem sua soberania mas mantêm sua autonomia.
Essa afirmação, a rigor, não é correta. Só se mantém o que já se tinha desde o início,
de modo que o que se afirma é que os estados sempre tiveram essa autonomia. Isso
não é possível.
A diferença entre soberania e autonomia é de qualidade, não de quantidade, de modo
que a soberania não é uma espécie de autonomia ampliada, nem esta se encontra
incluída no conceito de soberania. Soberano é o poder que define a própria esfera de
atribuições; autônomo, o que tem sua esfera de atribuições determinada por um poder
exterior a ele, como visto. Trata-se de conceitos completamente incompatíveis, não
podendo nada ser, ao mesmo tempo, autônomo e soberano; é-se um ou outro, ou
nenhum, mas nunca ambos. O que ocorre é que os Estados até então soberanos
perdem sua sua soberania e deixam de existir, sendo os estados-membros criados pela
nova federação autônomos. Os estados-membros não mantêm sua autonomia, mas a
recebem do novo Estado.
171 172

própria. Ela poderia tê-la, isso seria juridicamente possível, mas se configuração é apenas que os governos central e locais tenham cada um
optou no Brasil (assim como se costuma fazer pelo mundo) em fazer sua esfera própria de competências, constitucionalmente definida 57 .
com que a constituição do todo organizasse diretamente a União, não Basicamente, essa é a visão que propomos para o Estado federal. Com
dando margem à existência de uma constituição da União55. base nela, definiremos a posição do município no Brasil.

Sendo a coletividade última, o Estado como um todo cria todas

as demais, fundando-as juridicamente. Elas são emanações suas, são
5 A Posição do Município no Federalismo Brasileiro
partes do todo configurado por ele. Desse modo, ele cria a União e os
Como visto, federalismo é fenômeno no qual uma coletividade
estados, ambos autônomos, cada um com sua esfera própria de
superior, soberana, o Estado como um todo, cria outras coletividades, a
atribuições. Deve-se notar que não há forma que deva ser seguida pelo
União e os estados, tendo cada uma delas seu campo próprio de
Estado como um todo: ele tem total liberdade para formular instituições
atribuições constitucionalmente definido. Resta definir o status do
e coletividades como desejar. A decorrência lógica disso é que o
município no Brasil.
federalismo é fenômeno essencialmente flexível, plástico, dinâmico,
podendo assumir as mais variadas formas 56 . O essencial para sua Segundo a Constituição, o município é diretamente
subordinado a ela mesma, tendo um campo próprio de competências

55 responsabilidade fiscal (art. 169, § 4º, CF), hipóteses nas quais ela pode legislar
Quanto aos estados no Brasil, optou-se pelo contrário, como geralmente se faz: eles
estabelecendo deveres a outros entes.
podem ter suas próprias constituições. Mas essa é apenas decisão política contingente, 57
A rigor, a visão aqui proposta não é de todo nova. Através de outro caminho,
não é essencial ao federalismo que os estados-membros tenham suas próprias
partindo não da semelhança entre separação de poderes e federalismo, e sim da
constituições; assim como tradicionalmente faz com a União, o Estado como um todo
descentralização e da coordenação entre diferentes esferas jurídicas, constatamos que
pode também optar por organizar diretamente os estados, também não dando margem
Kelsen a defendeu no passado, ou defendeu algo muito similar (Allgemeine
à existência de constituições estaduais. Ou pode, naturalmente, optar por não
Staatslehre, de 1925). O autor defendia então que a federação compõe-se de três
organizar diretamente nem União nem estados, permitindo com que ambos tenham
esferas: a do todo, a da União e a dos estados. Assim, existem ordens jurídicas
suas constituições. Isso tudo, frise-se, é sempre contingente, podendo assumir distintas
distintas, sendo que a superior, a da federação, a do todo, cria e condiciona as demais,
formas – de modo que nem a existência de constituição estadual nem a capacidade
União e estados. Já em Allgemeine Staatslehre, de 1925, o autor delineava essa
estadual de auto-organização são essenciais ao federalismo.
56 estrutura. Para uma análise mais detalhada sobre os posicionamentos de Hans Kelsen
O que se reflete, por exemplo, na repartição de competências. Ela pode ocorrer das
acerca do federalismo, ver HOCHHEIM, 2014, p.87-99. Por alguma razão que não
mais variadas formas: concedendo-se a competência remanescente aos estados;
pudemos rastrear, contudo, o autor mudou de posicionamento ao longo da vida,
concedendo-se-a à União; criando-se competência concorrente ou exclusiva;
defendendo posteriormente concepção diversa, apresentada em General Theory of the
determinando-se que um ente pode legislar de modo a vincular outros entes, como nos
Law and the State.
casos da competência da União para legislar sobre legislação tributária (art. 146, CF) e
173
constitucionalmente definidas, ou, em outras palavras, autonomia
constitucional, oponível tanto aos estados quanto à União; agindo
qualquer um desses dois dentro da autonomia municipal, esta resultará
violada, sendo inválido o ato estadual ou federal. Ora, como é que se
pode não o considerar membro da federação? É clara sua igualdade
jurídica em relação à União e aos estados, bem como seu campo próprio
de atribuições exclusivas.
O federalismo é fenômeno extremamente amplo, flexível, não
estando preso a determinada fórmula previamente dada. Plasticidade na
sua configuração é sua regra – isso há de se ter sempre em mente.
Ora, mesmo a separação de poderes é flexível, podendo-se
criar estruturas diferentes para ela – não se está preso apenas ao modelo
clássico dos três poderes. E o Brasil é exemplo disso, seja pela
Constituição atual, onde se discute o status do Ministério Público e sua
configuração ou não como um “quarto poder”, seja pela Constituição do
Império, que claramente previa um quarto poder, o poder moderador.
E, assim como não é necessário haver apenas os três poderes
clássicos, podendo haver variações, pode haver também mais tipos de
entes no federalismo – sendo esse o caso do município na ordem
jurídica brasileira atual. O federalismo brasileiro apresenta suas
174
variações, tendo não dois, mas três tipos de entes: a União, os estados e
os municípios58.
Os argumentos apresentados contra a caracterização do
município como entidade da federação não procedem. Vejamos o
porquê.
Não há razões para se exigir que uma entidade tenha
representação no Congresso Nacional (ou órgão equivalente) para que
seja ente da federação. Isso nada mais é do que conferir ao federalismo
uma forma excessivamente rígida. Tomemos, por exemplo, os Estados
Unidos da América, primeira experiência histórica de Estado federal, e
façamos com eles um exercício mental. Imagine-se um outro Estado
federal, idêntico aos Estados Unidos, mas distinto num detalhe:
ausência de representação dos estados-membros no Congresso. Deixaria
ele, com isso, de ser um Estado federal? Deixar-se-ia de ter dois
governos num mesmo território, juridicamente iguais, cada um atuando
numa área própria, livre da interferência do outro? Faria sentido
considerar esse Estado como não sendo federal só por causa da ausência
de representação dos estados no Congresso? Parece-nos que não.
A representação dos governos locais no Congresso não é
necessária à configuração do federalismo – tampouco à caracterização
58
Além do DF, é claro, o qual possui tanto as competências dos estados quanto a dos
municípios (com exceção de algumas atribuições mais ligadas ao exercício da força,
as quais se encontram na esfera de atribuições da União).
175
deles como entes da federação, portanto. O que ocorre aqui é um apego
demasiado à experiência histórica, iniciada pelos Estados Unidos, tendo
as federações subsequentes a copiado. Mas, deve-se notar, pode-se a
qualquer momento escolher modelo diverso, moldando-se federalismo
diferente.
Se a representação dos governos locais não é essencial ao
federalismo, nem à configuração desses governos como entes da
federação, não há por que se exigi-la do município para que ele seja
considerado ente da federação.
Da mesma forma, não procede o argumento de que a criação e
demais alterações territoriais do município dar-se-ão por lei estadual.
Deve-se ressaltar que os estados são criados e têm suas alterações
territoriais feitas por lei federal, mas, a despeito disso, não se diz que
eles não são membros da federação; por que, então, defender-se o
inverso no que tange aos municípios? De qualquer forma, não fica claro
por que razão o fato de lei estadual realizar essas medidas desmentiria o
status do município como ente da federação; eles, afinal, não deixam de
ter um campo próprio de atribuições, nem deixam de ter sua existência
constitucionalmente assegurada com isso. A questão, no fim, é de
escolha política: em vez de se atravancar a pauta do Congresso com a
criação e demais alterações territoriais envolvendo cada um dos
milhares de municípios brasileiros, preferiu-se deixar cada Assembleia
Legislativa se encarregar dos municípios em seu território. O que houve
176
foi simples racionalização do trabalho. O federalismo, deve-se lembrar,
é fenômeno essencialmente plástico, podendo assumir diversas
configurações.
Igualmente não prospera o argumento concernente à
intervenção no município ser feita pelo estado. Mais uma vez, pode-se
dizer que houve escolha política com o sentido de racionalizar o
trabalho: em vez de se sobrecarregar o presidente da República com a
realização desse tipo de intervenção, delegou-se a função aos
governadores. Além disso, deve-se ponderar que é a Constituição
Federal que configura a federação, ocorrendo a intervenção no
município nos moldes por ela definidos. Se é a própria Constituição que
regula essa intervenção, como é que pode o município não ser ente da
federação59?
59
Ademais, ao realizar a intervenção, o governador age não como órgão do estado-
membro, mas como órgão do Estado como um todo – da mesma forma que o
presidente da República, ao realizar intervenção federal, também age como órgão do
Estado como um todo. O Estado como um todo tem seus próprios órgãos, como o
Congresso Nacional ao emendar a Constituição. Em virtude das limitações desse
artigo, remetemos a questão para outro trabalho nosso, HOCHHEIM, 2014, p.40-45,
p.98-99. Numa síntese muito apertada, pode-se dizer que Hans Kelsen entendia que os
órgãos ligados à intervenção federal na Constituição de Weimar, quer para determinar
se ocorreu hipótese de intervenção, quer para executá-la, eram órgãos do todo, mesmo
que, em outras circunstâncias, agissem como órgãos da União. Agem como órgãos do
todo, uma vez que o que está em jogo é a Constituição de Weimar, a norma última do
Estado, que é a Constituição do todo. Concordamos com a visão do austríaco (embora
já fôssemos da opinião de que o Congresso e o tribunal responsável por interpretar a
Constituição agissem como órgãos do todo por vezes, não havíamos atentado para o
papel do executor da intervenção federal até então; dada a solidez da argumentação,
convencemo-nos dela) e a adaptamos ao caso brasileiro, onde tanto o presidente
177
O fato de os julgamentos de litígios envolvendo os municípios
não se dar originariamente no STF pode ser explicado com o mesmo
raciocínio da racionalização do trabalho. Para não se aumentar a carga
de trabalho e de processos do STF, que já é considerável, optou-se por
não fazê-lo julgar originariamente litígios entre entidades da federação
nos quais os municípios sejam um dos pólos da lide. Mas isso em nada
vulnera sua autonomia constitucional, que continua existindo, com
campo próprio de atribuições, de modo que o argumento não procede.
O federalismo é fenômeno flexível, deve-se lembrar, não se
prendendo a moldes rígidos. Dessa forma, não há o menor problema em
os municípios não terem poder judiciário próprio. Não é por causa disso
que eles deixarão de ter uma esfera própria de competências
constitucionalmente delimitada, própria dos entes da federação. Desse
modo, o argumento de que a inexistência de judiciário municipal obsta
à configuração dessa coletividade como ente da federação não tem
razão de ser.
Tampouco parece haver problema no fato de estados e
municípios compartilharem os mesmos territórios; a União e os estados
compartilham, afinal, o território nacional. Toda federação tem, por
definição, entidades superpostas, nem que sejam apenas os estados e a
quanto os governadores são responsáveis por intervenções constitucionalmente
previstas.
178
União. Nenhuma coletividade, a rigor, tem território exclusivo no
federalismo, ele é sempre compartilhado por dois ou mais entes.
Quanto ao fato de o texto constitucional não usar expressões
como unidade federada para se referir aos municípios, pode-se levantar
que o próprio autor que lança essa objeção entende que nem todas as
entidades autônomas da federação são entidades federadas: “A União é
a entidade federal formada pela reunião das partes componentes,
constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno, autônoma em
relação às unidades federadas (ela é unidade federativa, mas não é
unidade federada) […]” (SILVA, 2009, p.493, grifo nosso), de modo
que o uso dessa expressão não é o decisivo para se considerar uma
coletividade como entidade da federação. É claro, a União pode ser
exceção, já que ela é o governo central, não um governo local,
diferentemente de estados e municípios. Mas se todos eles (União,
estados, municípios, Distrito Federal) são entidades autônomas,
constituindo a República Federativa do Brasil (SILVA, 2009, p.493),
para que distingui-los? Só por causa de uma ideia de formação de
federalismo pela associação de entidades? E como fica no caso de uma
federação formada pela mudança de forma de um Estado previamente
existente? Tem razão de ser a distinção?
Ademais, deve-se reconhecer que o texto constitucional nem
sempre é de todo coerente. Podem-se mencionar os artigos primeiro e
dezoito: ora a União é declarada ente da federação, ora ela é omitida do
179
rol de entes. Ademais, pela literalidade do texto constitucional, sequer
existe poder constituinte derivado no Brasil, uma vez que não há
qualquer menção expressa a esse termo ou a similar. O procedimento de
alteração da Constituição está previsto no art. 60, que faz parte do
capítulo do poder legislativo. Desse modo, não há razão para se
entender que esse detalhe seja decisivo no que tange à caracterização ou
não do município como ente da federação. O fundamental não é tanto o
termo que se usa para designar o município, mas a estrutura jurídica que
a Constituição a ele concede.
De qualquer forma, como visto, a federação é criada de cima
para baixo e não o contrário. Desse modo, não há por que se falar de
“federação de estados” ou “federação de municípios”. Ambos são entes
igualmente criados pelo Estado como um todo no Brasil, de modo que
não são nem os estados nem os municípios que formam o Estado
brasileiro.
Deve-se mencionar que também não procede a posição de que
existe no Brasil um “federalismo de segundo grau”, no qual municípios
seriam entidades internas aos estados-membros. De acordo com a
Constituição, aqueles estão no mesmo plano que estes, tendo cada um
competências próprias e oponíveis ao outro; as competências
municipais existem em paralelo em relação às estaduais, não sendo
mera parte delas. Prova disso é que a soma das competências da União
e as dos estados-membros não resulta, no Brasil, em todo os poderes
180
infraconstitucionais do Estado, uma vez que faltam as competências
municipais. Só se pode falar de federalismo de segundo grau se as
competências do ente local territorialmente menor forem parte das
competências que a Constituição do todo concede ao ente local
territorialmente maior, de modo que este é, na verdade, uma federação
dentro de uma federação. Não sendo este o caso, o município é ente no
mesmo plano que estados e União.
Pode-se concluir, portanto, que o município é ente da
federação no Brasil. Tal qual os estados-membros e União, ele é criado
pelo Estado como um todo através da Constituição, a qual lhe concede
esfera de competências próprias, não podendo os demais entes nela
interferir. Por ser o federalismo elemento essencialmente flexível,
características como ausência de representação no Congresso Nacional
e ausência de poder judiciário próprio não são óbice à sua
caracterização como tal.
6 Considerações finais
A concepção tradicional de federalismo tem uma série de
problemas dos quais não consegue dar conta, devendo ser substituída.
Não por acaso, vem se consolidando na doutrina brasileira concepção
diversa de federalismo, a qual propugna que a União é autônoma e que
a República Federativa do Brasil é o todo, sendo formada pelas
181
entidades autônomas e sendo pessoa jurídica de Direito Internacional.
Essa tese, todavia, tampouco logra êxito, uma vez que contém seus
próprios problemas. Outra concepção se faz necessária.
Com base na semelhança entre federalismo e separação de
poderes, sustenta-se que, tal qual o poder constituinte na separação de
poderes, existe uma coletividade superior no federalismo, denominada
Estado como um todo. Este, soberano, cria e conforma União e estados,
autônomos.
Assim sendo, o federalismo é fenômeno imensamente flexível,
podendo tomar as mais diversas formas. Umas das variações possíveis é
a existência de mais tipos de entes – como o município no Brasil, que se
submete diretamente à Constituição e tem suas atribuições criadas e
protegidas por ela. Os municípios, tal qual os estados e a União, tem
suas próprias esferas de atribuições, nas quais outros entes não podem
interferir. Como o federalismo é fenômeno essencialmente variável,
características como ausência de representação dos municípios no
Congresso ou ausência de poder judiciário próprio não são óbice à sua
caracterização como ente da federação.
Sendo o município ente da federação, chega-se à conclusão de
que ele possui igualdade jurídica em relação à União e aos estados, não
podendo eles intervir no seu campo de atribuições. Temas como gestão
urbana e ordenamento das cidades devem ser precipuamente regulados
182
pelo município, através de instrumentos como o plano diretor, tendo ele
ampla liberdade para essa regulação. Essa competência municipal,
todavia, não exclui a competência da União para traçar normas gerais
sobre o tema. A repartição de competências, afinal, pode se dar das
mais variadas formas, e o Estado como um todo, através da
Constituição, determina que diretrizes do tema sejam traçadas pelo
governo central.
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TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 8. ed., São
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185 186

PICHAÇÃO EM JOINVILLE-SC E A SUA (IN)ADEQUAÇÃO cada dia mais presente nos espaços urbanos, atribuindo-lhes uma nova
SOCIAL imagem que a critério de alguns faz parte dessa identidade e, para
outros, polui o ambiente visual e não pode ser considerado parte da
estética da cidade. A disputa por um espaço nos muros e nas paredes de
Denis Fernando Radun60
grandes edifícios tornou-se cada vez mais acirrada, e em Joinville-SC
Patricia Dela Justino61
tal realidade não poderia ser diferente.

Resumo: A pichação se faz cada dia mais presente nos espaços Joinville está situada na região norte de Santa Catarina, sendo
urbanos. A concorrência por um espaço nos muros e nas paredes de conhecida como a cidade dos príncipes, das flores, das bicicletas, da
grandes edifícios tornou-se cada vez mais disputada. Em Joinville-SC
tal realidade não é diferente. O objetivo do presente artigo é investigar ordem social; foi colonizada por europeus, e seus cidadãos são
a relação de tal conduta com a teoria da adequação social e de que vocacionados às artes, à cultura e prezam pela preservação do
modo esse conflito pode ser interpretado à luz do direito penal diante
das características de ordem e disciplina atribuídas ao povo patrimônio histórico.
joinvilense.
Diante desse cenário, importa questionar de que modo são
Palavras-chave: pichação; teoria da adequação social; espaço
urbano. acionados os mecanismos do sistema penal para reagir ao fenômeno da
pichação em Joinville. Considerando os discursos ordeiros, seria
possível falar em uma adequação social da conduta de pichação?
1 Introdução
A presente pesquisa se encontra em fase inicial e tem como
Nas últimas décadas, diante do crescente processo de
objetivo principal identificar de que modo a conduta da pichação
industrialização e o surgimento de cidades com novas identidades,
movimentou a máquina punitiva do Estado em Joinville, diferenciando-
ligadas a esse novo modelo de produção, a pichação vem se tornando
a do grafite e investigando sua relação com a aplicabilidade da teoria
jurídica da adequação social.
60
Especialista em Direito Constitucional. Professor do curso de Direito da
UNISOCIESC. E-mail: denisradun@gmail.com. Telefone: (47) 9979-8545. Currículo Na primeira parte deste artigo, será demonstrada a diferença
Plataforma Lattes disponível em: <http://lattes.cnpq.br/9071956455479643>.
61
Acadêmica do curso de Direito da UNISOCIESC. E-mail: conceitual entre a pichação e o grafite e alguns aspectos relevantes
patricia.djustino@gmail.com. Telefone: (47) 9901-6900.
187
acerca da alteração legislativa ocorrida em 2011 com a edição da Lei n.
12.408 que descriminalizou a conduta do grafite, por intermédio do
Projeto de Lei n. 709/2007, proposto pelo deputado Geraldo Magela.
A segunda parte apresentará algumas experiências acerca do
modo como a pichação é retratada em Joinville e destacará a veiculação
de uma ampla campanha da Prefeitura Municipal contra os atos de
“vandalismo”, agenciando o pichador como protagonista, assim como a
opinião de alguns leitores dos jornais locais acerca de matérias que
possuem a pichação como foco.
Por fim, far-se-á uma análise de das experiências observadas
relacionando-as com a teoria da adequação social, criada por Hans
Welzel e debatida por alguns doutrinadores, como Eugênio Raúl
Zaffaroni, Juarez Cirino dos Santos, entre outros.
2 Pichação versus grafite
A Lei de Crimes Ambientais (Lei n. 9.605/1998), em seu
artigo 65, durante treze anos, criminalizou de maneira irrestrita aquele
que pichava, grafitava ou por outro meio conspurcava edificação ou
monumento urbano.
Este artigo foi alterado pela Lei n. 12.408, de 25 de maio de
2011. De acordo com a nova redação, grafitar não é mais uma ação
188
típica, ou seja, não é mais um crime contra o meio ambiente. Para tanto,
foram estabelecidos alguns requisitos que devem ser obedecidos,
cumulativamente. Assim estabelece o parágrafo segundo do artigo 65
da Lei n. 9.605/1998:
Art. 65. Pichar ou por outro meio conspurcar edificação
ou monumento urbano:
Pena - detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, e multa.
[...]
§ 2o Não constitui crime a prática de grafite realizada com
o objetivo de valorizar o patrimônio público ou privado
mediante manifestação artística, desde que consentida
pelo proprietário e, quando couber, pelo locatário ou
arrendatário do bem privado e, no caso de bem público,
com a autorização do órgão competente e a observância
das posturas municipais e das normas editadas pelos
órgãos governamentais responsáveis pela preservação e
conservação do patrimônio histórico e artístico nacional.
Tal alteração legislativa foi resultado do Projeto de Lei n.
706/2007, proposto pelo deputado Geraldo Magela. Esse projeto de lei,
além de descriminalizar a conduta do grafite, objetivou penalizar os
comerciantes que vendessem tintas do tipo aerossol para menores de
dezoito anos, considerando que esses seriam os principais autores do
delito de pichação, conforme informação colhida do próprio endereço
eletrônico da Câmara dos Deputados62.
62
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei n. 706/2007. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=86EBE
B7FF8A519B01C1534702FE7350E.proposicoesWeb2?codteor=471793&filename=T
ramitacao-PL+706/2007>. Acesso em 03 abr. 2015.
189
No documento anexo ao projeto de lei, o relator, deputado
Geraldo Ronow, em seu voto, destacou que:
O autor do Projeto de Lei nº 706/2007, ilustre Deputado
Magela, oportunamente age no sentido de coibir a
poluição visual nos centros urbanos. As lamentáveis
pichações que todos os dias vemos nos muros e prédios
são um desrespeito à paisagem urbana, à propriedade e à
Lei.
No mais das vezes, são ações promovidas por
adolescentes, muitos dos quais lamentavelmente
envolvidos com gangues, se não violentas, no mínimo
delinqüentes. Tendo esse fato em consideração, propõe o
Deputado que se proíba a venda de tintas em embalagens
spray a menores de idade.
O relator destaca, ainda, que a “redação diferencia pichação
(tida como ilegal) de grafite (manifestação artística com o
consentimento do proprietário da edificação)”. Essa afirmação nos
instiga a identificar de que modo se pode individualizar e diferenciar as
condutas de pichação e de grafite.
De acordo com o Dicionário Aurélio (2009, p. 997), a grafite
refere-se a “palavra, frase ou desenho, geralmente de caráter jocoso,
informativo, contestatório ou obsceno, em muro ou parede de local
público”. Para corroborar com a definição da palavra, Rodrigues (2011,
p. 429) afirma que o grafite é “uma inscrição ou um desenho pintado ou
gravado sobre um suporte que não é normalmente previsto para este
finalidade, como paredes, muros e outras superfícies externas de
edificações”.
190
Assim, é possível identificar o grafite como um termo remetido
a pintura feita em paredes e muros; é visto como uma arte urbana, uma
manifestação artística em espaços públicos, com um viés crítico ou não,
para determinadas situações que acometem o ambiente urbano.
Todavia, essa identificação, aparentemente, aproxima-se do significado
de pichação, que será abordado a seguir.
A pichação, por sua vez, é interpretada comumente de modo
pejorativo, como um ato de vandalismo63, no qual a questão estética
fica em segundo plano. Possivelmente, o fator mais importante para
tratar a pichação desse modo seja o fato de não haver anuência do
proprietário do bem ou autorização de órgão público ou responsável
pela conservação e preservação do patrimônio histórico e artístico
nacional que recebeu a intervenção. Também, a pichação, do mesmo
modo que o grafite, pode estar associada ao objetivo demonstrar a
insatisfação de alguns grupos com determinadas questões sociais,
servindo de veículo para demonstração da insatisfação, além de
problematizar as disputas pelo direito à cidade, especialmente a
conquista dos espaços urbanos.
O Dicionário Aurélio (2009, p. 1.555) define pichação como
“dístico, em geral de caráter político, escrito em muro de via pública” e
63
De acordo com o Dicionário Aurélio (2009, p. 2034) vandalismo é “destruição
daquilo que, por sua importância tradicional, pela antiguidade ou pela beleza merece
respeito”.
191
pichar como “escrever (dizeres políticos, mensagens cifradas de
gangues, etc.) em muros ou paredes”. Conforme Moraes (2005):
Fica claro que a origem da palavra pichação guarda
estreita relação com o uso de mensagens escritas e o
grafite refere-se a desenhos. Logo, podemos afirmar que
pichação é a utilização de escrita de qualquer espécie
(tinta ou relevo) para veicular mensagens ou palavras em
paredes, muros ou qualquer fachada, seja com finalidade
de protesto, ou não. Já o grafite seria uma expressão
artístico-visual (plástica ou não) que utiliza um conjunto
de palavras e/ou imagens a fim de transmitir uma
mensagem reflexiva.
Conforme o artigo 65 da Lei n. 9.605/1998, com a redação
alterada pela Lei n. 12.408/2011, constitui crime o ato de “pichar ou por
outro meio conspurcar edificação ou monumento urbano”, visando com
isso a proteção ao ordenamento urbano, objeto jurídico tutelado pela
referida norma, como preceitua Moraes (2005). O agente deve agir com
o dolo de conspurcar, sujar, manchar o patrimônio urbano, não elidindo
o crime a beleza ou o objeto escrito, uma vez que tal ato por si só é
considerado crime ambiental.
Nesse ínterim, importante relacionar o conceito de bem
jurídico, que conforme lição de Bitencourt (2015, p. 43-44) seria o “fio
condutor para a fundamentação e limitação da criação e formulação dos
tipos penais; por outro lado, auxilia na aplicação dos tipos penais
descritos na Parte Especial, orientando a sua interpretação e o limite no
âmbito da punibilidade”.
192
Nesse contexto, acerca do objeto material do referido delito,
imperioso trazer à baila a lição de Rodrigues (2011, p. 425-426):
É qualquer edificação ou monumento urbano. Edificação
é edifício, construção, casa, prédio. Monumento é obra ou
construção que se destina a transmitir à posteridade a
memória de fato ou pessoa notável. Urbano é aquilo que
se situa na cidade e não na zona rural.
[...]
O que o legislador busca proteger aqui, são as edificações
comuns e os monumentos situados a céu aberto em
logradouros públicos, tais como bustos, esculturas,
estátuas, obeliscos, arcos, chafarizes, marcos e outros, da
ação desfigurada de vândalos denominados pichadores,
como também de quaisquer outras formas de
conspurcação.
Assim, o objeto material do crime de pichação está relacionado
aos espaços situados na cidade, excluindo-se desse crime os escritos
realizados no ambiente rural, conforme definição da norma penal.
Por fim, conforme Rodrigues (2011, p. 431), é de
conhecimento comum que as pichações são geralmente praticadas por
menores de dezoito anos e, com a finalidade de tentar coibir
indiretamente a prática dessa conduta criminosa, a Lei n. 12.408/2011
também criou uma infração administrativa que proíbe a venda de tintas
em embalagens do tipo aerossol a menores de dezoito anos. Dessa
forma, apenas maiores de dezoito anos mediante apresentação do
documento de identidade é que poderá adquirir tal produto. Ainda, a
nota fiscal de venda deverá ter a identificação do comprador.
193
Compete mencionar também que tal crime é de ação penal
pública incondicionada, conforme previsão expressa no artigo 26 da Lei
n. 9.605/1998.
Desse modo, fica amplamente demonstrada com a alteração
legislativa anteriormente discutida, a vontade do legislador em punir os
pichadores e etiquetá-los como os vândalos da cidade, pouco
importando, inclusive, se o proprietário do espaço pichado sentiu-se
ofendido ou incomodado com a pichação, prevendo a ação penal
pública incondicionada para referidas condutas tidas como crime.
Com o debate de tais aspectos e das inovações trazidas pelo
legislador, caberá a análise do referido crime na cidade de Joinville-SC,
objeto deste estudo.
3 Pichação em Joinville-SC
Ao se iniciar a pesquisa, em conversa com agentes da Polícia
Civil de Joinville-SC, houve a informação de que não há campo próprio
no sistema de registro dos boletins de ocorrência para o crime de
pichação, diante do baixo número de notícias desses fatos, sendo
impossível se realizar um levantamento estatístico, pois, segundo os
agentes, as práticas relacionadas à pichação são registradas em boletins
de ocorrência classificadas como crime de dano (artigo 163 do Código
194
Penal). Dessa forma, verifica-se a ausência de publicização de dados
oficiais acerca de tais crimes ambientais.
O crime de dano tem como bem juridicamente protegido o
patrimônio, seja ele público ou privado, móvel ou imóvel. Para que se
consume esse crime é necessário o dolo de danificar, o indivíduo tem
que agir com o ânimo de destruir, inutilizar ou deteriorar a coisa alheia,
sendo sua conduta determinada tão somente para essa finalidade.
Diante disso, fica evidente que os tipos penais apresentados
destinam-se a proteger bens jurídicos completamente distintos. O
primeiro, previsto no artigo 163 do Código Penal, tem por objetivo
tutelar e proteger o patrimônio da vítima, seja público ou privado;
enquanto o segundo, tipificado pelo artigo 65 da Lei n. 9.605/1998, tem
por finalidade preservar o ordenamento urbano, direito difuso
(MORAES, 2005).
É tão verdade que a pichação é considerada um ato de
vandalismo, dissociada da aura artística que paira sobre o grafite, que
foi objeto de campanha pela Prefeitura Municipal de Joinville em
setembro de 2014, com o objetivo de conscientizar a população acerca
da depredação do patrimônio público e privado, sendo amplamente
veiculada na mídia local, em rádio, televisão, outdoors e outros
materiais publicitários, com a seguinte imagem:
Figura 1 – Imagem da campanha contra o vandalismo
195
Fonte: Página Portal Joinville64
Todavia, conforme mencionado anteriormente, não há dados
oficiais que apontem para a necessidade de tal campanha estimuladora
da movimentação da máquina punitiva estatal, por intermédio do 190.
Ademais, sequer há campanha policial no mesmo nível que o
promovido pela Prefeitura Municipal de Joinville.
Dois meses antes do início da referida campanha, o jornalista
Alves (2014), por intermédio do jornal Gazeta de Joinville, jornal local
de considerável alcance à população, veiculou uma notícia de três
adolescentes que foram apreendidos após picharem paredes e muros de
residências e estabelecimentos comerciais na região do bairro Iririú da
cidade objeto deste estudo.
Dos comentários pronunciados na referida matéria, pode-se
destacar o do leitor Hito, em 15 de julho de 2014 que disse que
“deveriam fazer com que os vagabundos bebessem o que sobrou na lata.
64
Disponível em: <http://www.portaljoinville.com.br/v4/noticias/2014/09/prefeitura-
promove-campanha-contra-o-vandalismo>. Acesso em set. 2014.
196
Não importa se têm idade para votar ou se já são maiores de idade.
Brasil, País da impunidade!”. A leitora Ana Raizer, em 28 de agosto de
2014, disse que “pichar é crime contra o patrimônio, seja ele público ou
privado. E quem picha é criminoso, bandido, e tem que ser tratado
como qual”. Ainda, em 28 de setembro de 2014, o leitor Diogo
escreveu o seguinte comentário acerca do episódio: “Os policias
poderiam pichar esses vagabundos todos para aprender, bando de
marginais sem cultura.”
Tal campanha foi criticada em um blog joinvilense, o Chuva
Ácida, pelo escritor Silveira (2014), principalmente no tocante aos
gastos exacerbados com a produção e a promoção de tal veiculação na
mídia local. Ainda, criticou-se que seja esta a prioridade do governo,
uma vez que, na época em que a Prefeitura Municipal lançou a
campanha de conscientização contra todos os atos de vandalismo,
Joinville-SC encontrava-se às escuras, com diversos postes de
iluminação pública com suas luzes queimadas, várias ruas esburacadas,
obras paradas, entre diversos outros problemas.
Tal publicação rendeu diversos comentários, alguns apoiando a
opinião do escritor da referida matéria, e outros emitindo críticas
contrárias, fazendo pouco caso das péssimas condições em que a cidade
se encontrava e apoiando uma intervenção ainda maior para os
pichadores.
197 198

Alguns dias após a divulgação da campanha, mais

precisamente em 24 de setembro de 2014, o jornal “A Notícia” publicou
matéria acerca de um vídeo postado nas redes sociais, por uma pessoa
que filmou a ação de um pichador na área leste da cidade.

E, mais uma vez, apareceu um comentário, dessa vez de um

leitor chamado Roberto Silva, o qual disse: “o que fazer se a polícia
civil e os pais não fazem nada? Fica de tocaia e mete bala!!! Proteja seu
patrimônio! Uma coisa é certa, isso tem que acabar, por bem ou por Fonte: Arquivo Pessoal65

mal. E tem vereadorzinho que defende estes vagabundos. Isso não é arte
e é bem diferente de grafite.”.
Diante de todos esses comentários elencados acima, verifica-se
que a pichação é considerada pelos leitores como inaceitável, chegando-
se a sugerir que a matéria fosse tratada em nível de legislação municipal
ou que na repreensão deveria ser empregada violência, embora o
legislador federal tenha considerado a conduta como de menor
potencial ofensivo e estabelecido diversos benefícios criminais para
A partir dessas considerações, de que modo a lesividade do ato
pode ser interpretada à luz da teoria da adequação social? Seria possível
aproximar toda essa discussão da teoria da adequação social? É o que se
discutirá no próximo item.
4 A (in)adequação social da prática de pichação
De um lado, vários são os comentários de pessoas que se

aqueles que picham a cidade.
O debate acerca do caráter criminal atribuído à prática da
pichação também é verificado por quem pratica esses atos,
manifestando seu posicionamento por meio de pichações, conforme se
verifica na figura abaixo:
Fotografia 1: Pichação em Joinville-SC
mostram totalmente contrárias à ação dos pichadores, e a maioria delas
rotulando-os como marginais. Aparentemente, tal conduta não é aceita
pela maior parte da sociedade joinvilense, que até exterioriza a vontade
de aplicação de penas mais rígidas e severas para tal conduta.
65
Fotografia tirada em 13 de fevereiro de 2015 na Rua Dr. Plácido Olímpio de
Oliveira, n. 904, bairro Bucarein, Joinville-SC.
199
Por outro lado, não é possível identificar registros de
ocorrências policiais que possam repercutir na abertura de um processo
criminal por essa prática, podendo-se entender que, em Joinville-SC, as
ações reclamadas não são suficientes para acionar a justiça criminal.
Assim, buscando-se compreender o problema apresentado com
a aproximação da teoria da adequação social, inicialmente, convém
destacar que, conforme Welzel (2001, p. 47), idealizador de tal teoria:
Uma ação converte-se em delito se infringe a ordem da
comunidade de um modo previsto em um dos tipos legais
e pode ser reprovável ao autor no conceito de
culpabilidade. A ação tem que infringir, por conseguinte,
de um modo determinado a ordem da comunidade: tem
que ser “típica” e “antijurídica”; e há de ser, além disso,
reprovável ao autor como pessoa responsável: tem que ser
“culpável”. A tipicidade, a antijuridicidade e a
culpabilidade são os três elementos que convertem a ação
em delito.
Em suma, a teoria/princípio da adequação social preconiza que
as condutas socialmente adequadas e aceitas pela coletividade não
devem ser punidas, uma vez que não haverá o efetivo alcance penal.
De acordo com Greco (2012, p. 56) tal princípio tem como
uma de suas vertentes a finalidade de “fazer com que o legislador
repense os tipos penais e retire do ordenamento jurídico a proteção
sobre aqueles bens cujas condutas já se adaptaram perfeitamente à
evolução da sociedade.”.
200
A Lei n. 12.408/2011, que alterou o artigo 65 da Lei n.
9.605/1998, retirando do tipo penal o ato de grafitar, traz certo
questionamento relacionado ao que se quer proteger com tal
modificação. Conforme se verificou nos tópicos acima, não há
diferença em si entre pichação e grafite. O bem jurídico tutelado é o
meio ambiente. Se o grafite não agride o meio ambiente, qual razão de
se considerar que a pichação agride?
Ademais, em relação ao entendimento do que seria a teoria da
adequação social, colaciona-se o entendimento de Zaffaroni (2011, p.
489):
A partir da premissa de que o direito penal somente
tipifica condutas que têm certa “relevância social”, posto
que do contrário não poderiam ser delitos, deduz-se, como
consequência, que há condutas que, por sua “adequação
social”, não podem ser consideradas como tal
(WELZEL). Essa é a essência da chamada teoria da
“adequação social da conduta”: as condutas que se
consideram “socialmente adequadas” não podem ser
delitos, e, portanto, devem ser excluídas do âmbito da
tipicidade.
Ademais, Greco (2014, p. 95-96), corrobora com tal
entendimento acrescentando que:
Encontra-se o legislador, na qualidade de pesquisador e
selecionador das condutas ofensivas aos bens jurídicos
mais importantes e necessários ao convívio em sociedade,
impedido de criar tipos penais incriminadores que
proíbam condutas que já estejam perfeitamente aceitas e
toleradas por essa mesma sociedade, pois, caso contrário,
estaria, na verdade, compelindo a população a cometer
crimes, uma vez que, estando a sociedade acostumada a
201
praticar determinados comportamentos, não mudaria a sua
normal maneira de ser pelo simples fato do surgimento de
uma lei penal que não teve a sensibilidade suficiente para
discernir condutas inadequadas socialmente daquelas
outras que não são toleradas pela sociedade.
Realça, portanto, que o legislador não deve criar tipos penais
para condutas que já são aceitas e toleradas pela sociedade, uma vez
que assim estaria, na verdade, submetendo as pessoas a cometerem
crimes, não podendo tal conduta ser tolerada.
Para Greco (2014, p. 97), “o princípio da adequação social será
de grande valia para que não sejam proibidas, impostas ou mesmo
mantidas condutas que já estejam perfeitamente assimiladas pela
sociedade”.
Conforme Welzel (2001, p. 60), “as condutas socialmente
adequadas não são necessariamente exemplares, mas apenas condutas
que se mantêm dentro dos limites da liberdade de atuação social.”.
Ainda, complementa Welzel (2001, p. 60) que “a adequação
social é de certo modo uma espécie de pauta para os tipos penais:
representa o âmbito ‘normal’ da liberdade de atuação social, que lhes
serve de base e é considerada (tacitamente) por eles.”.
Greco (2014, p. 96) complementa a ideia acerca da teoria da
adequação social:
Merece destaque, ainda, o fato de que ao princípio da
adequação social se atribui, também, uma função
interpretadora dos tipos penais. Os costumes, intimamente
202
ligados ao princípio em estudo, que traduzem o
comportamento da sociedade em determinada época,
servirão de norte, também, para o exegeta quando da
interpretação típica, a fim de que os modelos de conduta
aparentemente proibidas ou impostas pela lei penal
estejam em perfeita sintonia com o sentimento social.
Todavia, a adequação social deve levar em conta as mudanças
ocorridas na sociedade após a criação dos tipos penais. Condutas que
foram criminalizadas podem, hoje, serem perfeitamente adequadas ao
momento histórico em que a sociedade vive, não sendo conveniente
puni-las.
A respeito desse momento posterior à existência do tipo penal,
na lição de Santos (2005, p. 37-38):
A opinião dominante compreende a adequação social
como hipótese de exclusão da tipicidade, mas existem
setores que a consideram como justificante, como
exculpante, ou como princípio geral de interpretação da
lei penal. Não há dúvida que a adequação social é um
princípio geral que orienta a criação e a interpretação da
lei penal, mas sua atribuição à antijuridicidade pressupõe
a ultrapassada concepção do tipo livre-de-valor, e sua
compreensão como exculpante pressupõe uma inaceitável
identificação entre a adequação social de determinadas
ações e a natureza proibida do injusto.
Assim, de acordo com o referido autor, a opinião dominante é
que a teoria da adequação social exclui a tipicidade.
A teoria utilizada pelo Brasil para que exista um crime é a
teoria tripartite, que, conforme Santos (2005, p. 5), “define crime como
203
ação típica, antijurídica e culpável”. Deste modo, não havendo
tipicidade, não há crime.
Acerca da pichação, verifica-se que o legislador decidiu por
bem mantê-la como crime ambiental. Todavia, atribui-lhe pena
relativamente baixa, para a qual cabem diversos benefícios penais, por
se tratar de uma conduta de menor potencial ofensivo.
Nesse sentido, observa-se na jurisprudência paulista:
Pichação de edificação urbana. Crime ambiental. Lesão
ao ordenamento urbano. Lei nº 9.605/98. Prova.
Testemunhos da vítima e de policial civil. Perícia no local
dos fatos. Suficiência à procedência da ação penal. Menor
lesividade das condutas já consideradas pelo legislador,
ao escolher as penas cominadas e benefícios cabíveis.
Penas fixadas nos menores patamares, definido valor
mínimo para indenização da vítima. Pretendida isenção do
pagamento de custas. Inadmissibilidade. Caso o réu não
tenha condições de arcar com as despesas do processo,
possível seu sobrestamento por cinco anos, nos termos do
artigo 12 da Lei nº 1.060/50. Questão a ser verificada em
sede de Execução Criminal. Apelo improvido. (SÃO
PAULO, Tribunal de Justiça, Ap. nº 0007640-
08.2010.8.26.0292, Relator: Des. Otávio de Almeida
Toledo, 2013, grifa-se)
Ainda, colhe-se do corpo do referido acórdão:
E se o legislador houve por bem criminalizar as condutas,
não é dado ao aplicador do Direito ignorar o que preceitua
a Lei. Assim, a pichação de edificações urbanas,
encampadas pela proteção do Direito Penal, foi
compreendida como fato inaceitável na sociedade e que
demanda punição dos infratores, claro que em intensidade
proporcional e adequada. (...) Permito-me acrescentar que
a reprovabilidade, na espécie, se não é das mais elevadas,
204
não significa dizer que a sanção penal é desnecessária,
porquanto a nítida vontade do legislador foi de institui-la,
mas sim que a sanção penal será quantificada
proporcionalmente. É dizer: o delito é sim relevante e seu
menor potencial foi levado em conta na definição das
penas em abstrato. (SÃO PAULO, Tribunal de Justiça,
Ap. nº 0007640-08.2010.8.26.0292, Relator: Des. Otávio
de Almeida Toledo, 2013)
Assim, percebe-se que tal conduta, apesar de não se mostrar de
grande importância para os atores do processo penal, foi considerada
pelo legislador como uma conduta criminosa, que merece a repreensão
de maneira proporcional e adequada à lesividade, não se reconhecendo
sua adequação social.
Por fim, em razão da natureza do ato de pichação, interpretado
como um meio de manifestação, um ato de protesto de determinados
grupos da sociedade civil para reivindicar direitos e praticar a cidade,
quando associado a pouca atenção dada pelos atores do processo penal
ao ato da pichação, essa natureza deve ser levada em consideração na
análise da tipicidade da conduta e, talvez, servir como exculpante ou
excludente de tipicidade, cujo debate poderá ser tema para outros
trabalhos.
6 Considerações finais
Percebe-se no decorrer do presente trabalho que a diferença
entre grafite e pichação para efeitos legais é muito sutil, sendo o grafite
205
até equiparado à pichação em determinadas situações. Mas há de se
apontar a questão estética como a principal diferenciação entre as duas
condutas.
Em Joinville-SC, diante da cultura e das características
atribuídas ao seu povo e elencadas no início do presente artigo, verifica-
se que a pichação abala muitas pessoas, as quais consideram uma
afronta à ordem e um desrespeito com a cidade, conforme comentários
proferidos em notícias veiculadas por jornais de grande expressão local.
Inclusive as ações desse gênero identificadas na cidade levaram a
Prefeitura Municipal a veicular campanha publicitária estimulando a
denúncia de atos de vandalismo, utilizando-se como símbolo do
vândalo o pichador.
Assim, apesar de constatar que são registrados poucos boletins
de ocorrência em relação ao delito tipificado no artigo 65 da Lei n.
9.605/1998 nas delegacias da cidade, não se pode afirmar que houve
uma adequação social do tipo penal e que tal conduta é relativamente
aceita pela sociedade, pois se verificou que não há uma publicitação de
dados oficiais.
Outrossim, na maioria das vezes não se busca a tutela
jurisdicional por meio da movimentação da máquina punitiva do
Estado. Ademais, a análise das fontes escolhidas para este ensaio
206
demonstra que é inegável o papel simbólico da repressão desses
agentes, por meio da criminalização da conduta.
Entretanto, analisar o fenômeno da pichação, aproximando-o
dos estudos da tipicidade, permite perceber a complexidade do
fenômeno e que essa deve ser considerada no momento do Estado
punir.
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administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, e dá outras providências. Disponível em:
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GRECO, Rogério. Curso de direito penal – parte geral. Vol. 1. 14. Ed.
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207 208

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do Direito Penal. 7. Ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2014. beira-rio-e.html>. Acesso em 5 mar. 2015.
Morador publica em rede social vídeo de pichação sendo feita em muro WELZEL, Hans. O novo sistema jurídico-penal: uma introdução à
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<http://anoticia.clicrbs.com.br/sc/geral/noticia/2014/09/morador- Editora Revista dos Tribunais, 2001.
publica-em-rede-social-video-de-pichacao-sendo-feita-em-muro-na- ZAFFARONI, Eugênio. Manual de Direito Penal Brasileiro. Vol. 1. 9.
zona-leste-de-joinville-4605903.html>. Acesso em 5 mar. 2015. Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.
MORAES, Vinicius Borges de. A pichação e a grafitagem na óptica do
direito penal - delito de dano ou crime ambiental? In: IBCCRIM –
Instituto Brasileiro de Ciências Criminais, Rio Grande do Sul, Boletim
n. 150, maio 2005. Disponível em:
<http://www.ibccrim.org.br/boletim_artigo/2982-A-
picha%C3%A7%C3%A3o-e-a-grafitagem-na-%C3%B3ptica-do-
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de São Paulo. Relator: Des. Otávio de Almeida Toledo. São Paulo, 3 de
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<https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/resultadoCompleta.do;jsessionid=8FE4F43
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SILVEIRA, Felipe. Alguma coisa acontece entre a Beira-rio e a São
João. Chuva Ácida. 17 set. 2014. Disponível em:
209 210

ENTRE DESLOCAMENTOS INDÍGENAS E A EFETIVIDADE

DO DIREITO

Isabella Cristina Lunelli66

Resumo: A partir de dados empíricos de aumento populacional de

indígenas na cidade, a pesquisa teórica que aqui se apresenta busca
dar algumas contribuições para a compreensão dos motivos que
desencadeiam os deslocamentos indígenas do meio rural para o meio
urbano. Desmistificando as noções do imaginário popular de uma
irreversível “extinção” dos indígenas – com sua assimilação e
integração à “civilização” –, os dados aqui trazidos nos revelam sua
Eixo presença, seus fluxos migratórios dentro do território brasileiro e,
sobretudo, dão amostras de suas causas: a busca pela efetividade de
CONTROLE SOCIAL NA CIDADE direitos.
Palavras chave: migrações; direitos; indígenas.

1 Introdução

Uma análise teórica da centralidade das reivindicações sociais

indígenas no Brasil nos remete indiscutivelmente aos determinismos –
histórico-jurídico-econômicos – que seguem presentes na questão do

66
Aluna do curso de Doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito na
Universidade Federal de Santa Catarina (PPGD-UFSC/Brasil), mestre em Teoria,
Filosofia e História do Direito (PPGD/UFSC), especialista em Teoria Geral do Direito
(ABDCONST) e Direito Administrativo (UNICURITIBA), graduada em Direito (UP).
isalunelli@hotmail.com.
211
reconhecimento estatal dos seus territórios. A luta pelo reconhecimento
da ocupação de terras pelos indígenas é uma luta atual, mas igualmente
centenária, se considerarmos que desde o achamento da Terra de Vera
Cruz, o que se fez foi expulsar os povos originários de suas terras, não
reconhecendo sua presença e ocupação (SOUZA FILHO, 2003, p. 19).
A pesquisa teórica, mas embasada em dados empíricos, que
aqui se apresenta busca dar algumas contribuições para a compreensão
desta luta quinhentista historicamente negada.
Desmistificando as noções do imaginário popular de uma
irreversível “extinção” dos indígenas – com sua assimilação e
integração à “civilização” –, os dados aqui trazidos nos revelam sua
presença, seus fluxos migratórios dentro do território brasileiro e,
sobretudo, dão amostras de suas causas.
Para tanto, o texto é estruturado em três partes. Na primeira
parte, apresentamos noções jurídicas sobre a questão da demarcação dos
territórios indígenas (TIs), refletindo principalmente, sobre a inércia
estatal diante das reivindicações indígenas. Dando continuidade, a
segunda parte, baseados em dados estatísticos sobre a presença indígena
dentro e fora de terras indígenas e nos fluxos migratórios observados
entre os Censos de 2000 e 2010 de indígenas entre o campo e a cidade,
lançamos algumas considerações sobre suas causas. E, na terceira parte
deste texto, contextualizamos as condições de marginalização a que
212
estão submetidos, levantando uma pauta necessária ao debate
acadêmico sócio-jurídico atual. Por fim, conclusões são tecidas.
2 Demarcação de terras indígenas: meios de proteção de direitos
dos índios
Pensar nas lutas sociais e reivindicações indígenas no contexto
brasileiro nos remete, indiscutivelmente, à luta pela terra, pelo seu
direito à terra.
Por “terra” devemos considerar não apenas a extensão
territorial, o território, mas também, o meio ambiente, os recursos
naturais. Aqui, a terra enquanto demanda fundamental dos povos
indígenas brasileiros é “entendida como espaço de vida e liberdade de
um grupo humano” e, justamente por considerar-lhe como espaço de
vida, “assume a proporção da própria sobrevivência dos povos”. A
interdependência vivida com os povos e seu meio ambiente expressa-se
inclusive como referência cultural, a ponto da “existência física de um
território, com um ecossistema determinado e o domínio, controle ou
saber que tenha o povo sobre ele, é determinante para a própria
existência do povo” (SOUZA FILHO, 2012, p. 119-120).
De fato, decorrentes da participação ativa de movimentos
indígenas na Constituinte de 1988 e o apoio de diversas entidades, o
Direito Estatal Brasileiro reconhece a existência e os direitos dos povos
213
indígenas, garantindo constitucionalmente sua cultura e seus “direitos
originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam” (art. 231,
Constituição de 1988). Entretanto, conforme a previsão legal, aos
indígenas é dada somente a posse permanente das terras, restando à
União sua propriedade – na qual as Terras Indígenas (TI) são tratadas
como bens da União. De certa forma, ratificou em nível constitucional o
que já estava previsto infraconstitucionalmente com a Lei n.º 6.001/73,
o chamado “Estatuto do Índio”.
O Estatuto do Índio (Lei n.º 6.001/73) considera como “terras
indígenas”, conforme art. 17, “as terras ocupadas ou habitadas”, “as
áreas reservadas” (estabelecidas pela União, nas modalidades de reserva
indígena, parque indígena e colônia agrícola indígena, havendo a
menção também de possibilidade de Território Federal Indígena) e “as
terras de domínio das comunidades indígenas” (terras de domínio
indígena). Ainda, há a previsão das áreas interditadas pela Funai quando
tratar-se da proteção de índios isolados, qual prevê sua interdição
concomitantemente ou não com o processo de demarcação. No tocante
à aplicação do dispositivo constitucional (art. 231), somente são
consideradas as terras indígenas as tradicionalmente ocupadas.
A Convenção n.º 169, da Organização Internacional do
Trabalho (OIT), sobre Povos Indígenas e Tribais, aprovada pelo
Decreto Legislativo n.º 143/2002 e dotada de executoriedade pelo
Decreto n.º 5.051/2014, reforçando a previsão constitucional,
214
reconhece, em seu art. 14, aos povos indígenas seu direito à propriedade
e posse sobre terras tradicionalmente ocupadas, cabendo aos governos a
proteção e efetividade de tais direitos.
E, aumentando o coro sobre esses direitos – o que demonstrava
a insuficiente eficácia da normativa 67 – a Declaração das Nações
Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas e Tribais, de 2007, vem
assim, outra vez, pronunciar em seu artigo 26, o direito dos povos
indígenas sobre suas terras, territórios e recursos que possuam.
Referindo-se, ainda, que compete aos Estados assegurar o
“reconhecimento e proteção jurídicos a essas terras, territórios e
recursos” (NAÇÕES UNIDAS, 2008, p. 14).
Daí que o procedimento de demarcação das terras indígenas é
o meio de garantir não apenas o direito dos povos indígenas sobre suas
terras, territórios e recursos, mas, sobretudo, o reconhecimento estatal
da terra indígena. Em outras palavras, a demarcação é um nascer
jurídico das terras indígenas desde o ponto de vista Estatal, de forma
que, somente com sua demarcação é garantida legalmente aos indígenas
o uso exclusivo sobre determinada terra.
Aqui traçamos uns parênteses necessários para enfatizar que,
embora os direitos territoriais originários (o simples direito indígena à
67
Consta na referida declaração um reconhecimento da “necessidade urgente de
respeitar e promover os direitos intrínsecos dos povos indígenas, [...], especialmente
os direitos às suas terras, territórios e recursos” (NAÇÕES UNIDAS, 2008, p. 4).
215
terra) sejam considerados imprescritíveis e independam do
reconhecimento formal, é só com a demarcação que o Estado reconhece
68
e passa a prestar – ao menos teoricamente – a proteção a essas terras.
Fecha parênteses.
Tal procedimento administrativo de demarcação de terras pelo
Estado é determinado pelo Estatuto do Índio (Lei n.º 6.001/73) que, c/c
o Decreto n.º 1775/96, estipula prazos para o cumprimento de cada uma
das sete etapas que envolvem o processo de demarcação e coloca sob
cargo da FUNAI (Fundação Nacional do Índio) o início e sua
orientação.
As sete etapas compreendem: elaboração de estudos
antropológicos e complementares, sendo o primeiro realizado por
antropólogo, cabendo o auxílio de um grupo técnico especializado para
a realização do segundo; ao final, o grupo apresentará um relatório
sujeito à aprovação pelo Presidente da própria FUNAI. Esta seria a
segunda fase, qual prevê legalmente um prazo de 15 (quinze) dias para
tal aprovação e, posteriormente, publicação no Diário Oficial da União
(DOU) e no Diário Oficial nas esferas estaduais e municipal.
68
Mesmo não sendo objeto dessa exposição, não poderíamos deixar de mencionar os
debates calorosas que interpretações recentes dos ministros das supremas cortes
brasileiras tem inflamado; principalmente ao pretenderem fixar um marco temporal
para a demarcação, ao suporem que somente as terras habitadas por indígenas na data
da promulgação da constituição de 1988 é que seriam alvos de demarcações futuras.
Ignorando, obviamente, toda a história de violência impetrada sobre os povos
indígenas obrigando-os a retirarem-se de suas terras sob pena de extermínio.
216
A terceira etapa consistira na possibilidade de manifestação de
qualquer interessado durante o prazo de 90 (noventa) dias contados da
publicação mencionada; tendo a FUNAI, então, 60 (sessenta) dias, para
elaborar pareceres sobre as razões de todos os interessados e
encaminhar o procedimento ao Ministro da Justiça.
Ao chegar às mãos do Ministro da Justiça, dando início à
quarta etapa, este terá 30 (trinta) dias para declarar os limites da Terra
Indígena, devendo: (a) expedir portaria declaratória de posse,
declarando os limites da área e determinando a sua demarcação física e
administrativamente, (b) prescrever diligências a serem cumpridas em
mais 90 (noventa) dias; ou (c) desaprovar a identificação, publicando
decisão que fundamente-se em alegações de que não se tratam de
“terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em
caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as
imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu
bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo
seus usos, costumes e tradições” (art. 231, § 1º)
Declarados os limites da área da TI, a FUNAI fica encarregada
de promover a demarcação física, enquanto o INCRA (Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária), em caráter prioritário,
procederá ao reassentamento de eventuais ocupantes não-índios – sendo
esta a quinta etapa, chamada “Demarcação Física”. Por fim, submete-se
ao Presidente da República para homologação, que ratificará a
217
demarcação física por meio de um decreto presidencial. Uma vez
homologado, a terra demarcada deverá ser registrada em até 30 (trinta)
dias perante a circunscrição imobiliária (cartório de imóveis da comarca
correspondente) e na Secretaria de Patrimônio da União do Ministério
da Fazenda (SPU/MF).
Não bastasse a determinação legal para cumprimento das
etapas do processo de demarcação, compreendido como um
determinismo na prioridade destas ações, restou expressamente previsto
no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em seu artigo 67,
o prazo de 05 (cinco) anos, contados a partir da promulgação da
Constituição em 05/10/1988, para que a União concluísse a demarcação
das terras indígenas. Tal prazo já havia sido mencionado no Estatuto do
Índio, em seu art. 65, qual determinava ao Poder Executivo o mesmo
prazo para “a demarcação das terras indígenas, ainda não demarcadas”.
Segundo o último censo oficial divulgado pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), datado de 2010, a
população indígena era de 896.917 habitantes (0,4% da população
total).69 Ainda segundo o censo, o número de indígenas contabilizados
69
Segundo consta no “Censo Demográfico 2010: Características gerais dos indígenas.
Resultados do universo”, Río de Janeiro, 2012, “neste conjunto, não estão
contabilizados povos indígenas brasileiros considerados “índios isolados”, pela
própria política de contato, como também indígenas que estão em processo de
reafirmação étnica após anos de dominação e repressão cultural e, consequentemente,
ainda não estão se autodeclarando como tal”. Disponível em: <
http://indigenas.ibge.gov.br/images/indigenas/estudos/indigena_censo2010.pdf>.
218
com domicílio em terras indígenas somava-se 517.383,70 sendo que o
número de indígenas com domicílio fora das terras indígenas somava-se
379.534. Para compor estes dados em 2010, foram identificadas 505
terras indígenas, que representavam então 11,6% do território brasileiro
(106.739.926 de hectares), em sua grande maioria localizados na
chamada jurisdição da Amazônia legal.
A atualização dos dados concernentes à situação fundiária das
TIs no Brasil, pelo Conselho Indigenista Missionário (CIMI), apresenta
um número expressivo de 1.047 TIs. Destas, a considerar as TI que não
foram reservadas ou homologadas (com registro no CRI e/ou SPU), é
possível chegar à conclusão que aproximadamente metade das terras
indígenas não estão efetivamente reconhecidas pelo Estado. 71 Isto, é
Acesso em: 20/09/2014. Segundo dados disponíveis no site da Funai, registram-se 69
referências de índios ainda não contatados, além de existirem grupos que estão
requerendo o reconhecimento de sua condição indígena junto ao órgão federal
indigenista. Disponível em: http://www.funai.gov.br/index.php/indios-no-brasil/quem-
sao. Acesso em 20 de setembro 2014.
70
Curiosamente os dados revelam que do total habitantes dentro das terras indígenas é
de 567.582 pessoas; sendo que 438.429 declaram-se indígenas, 78.954 não se
declaram indígenas, mas se consideram indígenas e 30.691 não se declaram e nem se
consideram indígenas. Disponível em:
ftp://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demografico_2010/Caracteristicas_Gerais_dos_In
digenas/pdf/tab_3_01.pdf>. Acesso em 20 de setembro de 2014.
71
A recente Carta Pública aos candidatos e candidatas à Presidência da República
divulgada pela APIB (Articulação dos Povos Indígenas do Brasil), datada de
15/09/2014 comprova este fato ao reivindicar a “demarcação de todas as terras
indígenas. Há um passivo de mais de 60% das terras indígenas não demarcadas,
situação que gera conflitos desfavoráveis para os nossos povos”. Disponível em: <
https://mobilizacaonacionalindigena.wordpress.com/2014/09/15/carta-publica-aos-
candidatos-e-candidatas-a-presidencia-da-republica/>. Acesso em 28/09/2014.
219
claro, sem levar em contas as 337 TIs “sem providência” (CIMI, 2013)
que sequer se deram a instauração do procedimento de demarcação pela
FUNAI.
Sendo a demarcação um ato declaratório pelo qual o Estado
reconhece a ocupação e uso da terra exclusiva ao indígena, garantindo e
protegendo seu direito à terra, evidente que o ato de demarcação é
indiscutivelmente o primeiro direito a ser resguardado pelo Estado.
Na medida em que é na terra indígena em que a reprodução
cultural dos povos indígenas é, substancialmente perpetrada; negar esse
direito quando requerido, é negar a própria continuidade existencial dos
povos indígenas.
Óbvio é que, negando-se a tais atos, o Estado segue resistindo
ao seu reconhecimento, sem romper com uma atitude presente desde o
período colonial. Com a conquista, as atividades implementadas pela
Coroa Portuguesa com a colonização cingiram-se na implementação
dos anseios econômicos marcado pelas atividades extrativistas e
agrícolas; vendo as colônias, sobretudo, como fonte de matéria-prima e
manufaturas a espalharem-se pelo mercado europeu.
Superada, ao menos teoricamente é assim afirmado, a fase
colonial, a relação política-administrativa de metrópole/colônia se
desfaz. Contudo, a relação social e econômica de
colonizador/colonizado não se extingue; apenas modifica-se.
220
O colonizado no contexto atual vem a representar os grupos e
agentes que estão em constante desvantagem e desigualdade, sofrendo
as mazelas e injustiças provindas da ideologia hegemônica das classes
dominantes ou elites privilegiadas. A tomada de consciência desta
situação ainda existente é observada na ocorrência de conflitos
fundiários e disputas pela terra indígenas; o que nos remete à afirmação
de que os territórios indígenas no Brasil “[...] no século XXI seguem
sendo colônias” (BÁRCENAS in BERRAONDO, 2006, p. 425) a
serem espoliadas e mantidas sob domínio.
3 Quando demarcar não é proteger: As causas da imigração
indígena para a cidade
Os dados trazidos pelo IBGE no último censo de 2010, mais do
que revelar que 57,68% dos indígenas viviam em territórios indígenas
em 2010 – aproximadamente 517.383 indígenas –, revelam que
aproximadamente 42,3% não vivem dentro desses territórios, nos
remetendo a um total de 379.534 indígenas. Do total de indígenas que
assim se declararam ao senso, 36,2% viviam em zonas urbanas
(321.748 habitantes) e 60,8%, nas zonas rurais (499.753 habitantes).
Aquém das hipóteses em que a expansão dos limites
geográficos das cidades passam a incorporar terras indígenas; este
número expressivo de indígenas vivendo fora de Terras Indígenas
221
reflete, sobretudo, as dificuldades que enfrentam os povos indígenas de
permanecer e sobreviver em seus próprios territórios.
Mesmo quando a muito custo são demarcadas, o Estado pouco
tem se esforçado em proteger esse direito. A FUNAI ao explicar os
motivos, denuncia que afetados constantemente por invasores
relacionados “à atividade agropecuária, à exploração mineral, à
extração madeireira e à construção de rodovias e hidrelétricas”, [...] “o
resultado disso é o afastamento dos índios de suas terras e até o seu
extermínio, levando à degradação ambiental do território indígena e
comprometendo a sobrevivência e a qualidade de vida das sociedades
72
que o habitam”. Além das invasões e degradações territoriais e
ambientais, os casos de “exploração sexual, aliciamento e uso de
drogas, exploração de trabalho, inclusive infantil, mendicância, êxodo
desordenado causando grande concentração de indígenas nas
cidades”.73
Além disto, comparando os dados dos Censos de 1991 a 2010,
pode-se perceber um aumento da proporção da população indígena
domiciliada em áreas urbanas, o que veio a corroborar um fenômeno de
imigração de indígenas das áreas rurais para as áreas urbanas,
72
Disponível em: <http://brasil500anos.ibge.gov.br/territorio-brasileiro-e-
povoamento/historia-indigena/terras-indigenas>. Acesso em 27 de setembro de 2014.
73
Disponível em: <http://www.funai.gov.br/index.php/indios-no-brasil/quem-
sao?start=1#>. Acesso em 20 de setembro de 2014.
222
aumentando o número de habitantes que se declararam indígena nas
cidades.
Ao tentarem descrever, e de certa forma justificar, o aumento
do número de indígenas em centros urbanos, apontam especialmente
dois fatores. O primeiro – que também explica o aumento significativo
populacional indígena entre os censos de 1991 e 2000 – refere-se ao
processo de etnicidade (ou de “etnogênese”) a que estão submetidos
desde o final do século XX, onde um número cada vez maior passa a se
reconhecer (autodeclarar-se) indígena.
Esse fenômeno sócio-cultural recente é muito bem descrito
pelo chileno José Bengoa (2007), ao abordar a emergência das
identidades étnicas na América Latina. Explica o Autor que “como
todas as identidades humanas o ser indígena também é uma construção
social” (BENGOA, 2007, p. 10) e, o aumento populacional indígena
pode ser explicado a partir de um crescimento da auto-definição como
“ser indígena”.
Se antes eram cidadãos comuns, ao compreenderem a
diminuição da carga pejorativa que passa a existir sobre a definição de
indígena e um aumento dos debates sobre a questão indígena, estes
passam a se identificarem e assim a se autodeclararem.
Emergir tem dois sentidos. De um lado, é algo que estava
de certo modo submerso e que surge, por exemplo, da
água e, por outro lado, é algo que tem uma urgência
223 224

especial, é algo urgente. Se diz comumente que tem indígena para a cidade pode ser resultado de uma compreensão de que
ocorrido uma emergência. Não é, portanto, causalidade o
título [...]. Porque na década e meia que passou, na nas cidades há um maior acesso de direitos e políticas públicas.
América Latina tem emergido uma novo acot, os povos
indígenas; e, a questão indígena tem se transformado em Sem descartar, logicamente, as constantes ameaçam a que
um assunto da mais alta urgência (BENGOA, 2007, p.
13).74 estão submetidos nas áreas rurais, independentes da efetiva demarcação,
Para o Autor, são diversos os processos que explicam a partem da compreensão dos indígenas de que, nas cidades, esses teriam
“emergência indígena” constatada a partir dos anos noventa na América mais acesso e mais garantias de direitos.
Latina; apontando a globalização como um dos fatores para a
Dentre os direitos buscados estão, sobretudo, a saúde e a
valorização das identidades locais (BENGOA, 2007, p. 43).
educação. A busca de emprego e melhores condições de vida –
Um, dentre outros fatores, seria também o ajuste estrutural incluindo aqui a segurança, moradia digna – também passam a
pelo que passou os Estado com a incidência do capitalismo neoliberal. configurar uma imagem utópica da cidade enquanto provedora de uma
A diminuição do Estado frente ao processo de modernização dos países vida digna.
periféricos latino-americanos acentuou a pobreza, a exclusão e a
A questão é que, quando lá chegam, além de não encontrarem
marginalização de seus habitantes que se re-organizam em movimentos
o que buscavam, passam a sofrer os preconceitos e a invisibilidade
sociais na busca de condições para sobreviverem. Tal foi constatado
social de seus direitos violados.
com os movimentos indígenas. Sendo, sobretudo a partir desses
Um exemplo muito emblemático é a presença indígena na
movimentos, que a emergência indígena é explicada.
cidade de São Paulo. No referido censo, na cidade de São Paulo consta
Outro fator apontado para justificar a constatação do censo de
a presença declarada de 12.977 indígenas; tornando-a o quarto
aumento da população indígena nas cidades é o de que a migração
município do Brasil, em termos de população absoluta, com maior
74
Tradução livre de: “Emerger tiene dos sentidos. Por una parte es algo que estaba en população indígena. Estão presentes povos Guarani, Pankararu,
cierto modo hundido y que surge, por ejemplo del agua y por otro lado es algo que
tiene una premura especial, es algo urgente. Se dice comúnmente que ha ocorrido uma
Pankararé, Fulni-ô, Terena, Kaingang, KaririXocó, Atikum, Potiguara,
emergencia. No es por tanto causalidad el título [...]. Porque en la década y media que entre outras etnias.
ha pasado en América Latina ha emergido un nuevo actor, los pueblos indígenas; y, la
cuestión indígena se ha transformado en un assunto de la más alta urgência”
(BENGOA, 2007, p. 13).
225
Quatro anos após a realização do censo de 2000, onde se
constatou a existência de uma população de 63.789 indígenas no Estado
de São Paulo, a Comissão Pró-Índio de São Paulo organizou uma
oficina, com apoio de outras entidades, chamada “Índios na Cidade de
São Paulo”. Reunidos diversos povos indígenas, constataram que “a
maior parte dos índios que vivem na Grande São Paulo mora em casas
de aluguel ou favelas” sendo que “muitos estão desempregados e
dependem de atividades no trabalho informal para sua sobrevivência”
(CPI-SP, 2004, p. 12); refletindo a ausência de efetividade de direitos
mesmos quando perseguidos pelos indígenas.
São diversas as dificuldades enfrentadas pela população
indígena em São Paulo. Além dos problemas encontrados
pela população das periferias de forma geral (como falta
de emprego, condições precárias de moradia, violência,
falta de assistência à saúde), também enfrentam
problemas específicos, como a invisibilidade perante a
sociedade em geral, a desconsideração do poder público,
o questionamento de suas identidades étnicas e a falta de
um espaço coletivo para suas manifestações culturais. O
preconceito por ser índia e pobre e o medo da violência
foram as principais dificuldades que Maria Inácia Fulni-ô
encontrou em São Paulo desde que chegou. Arrumar
emprego, por exemplo, tornava-se difícil por causa do
sotaque: “A gente tinha que falar sem o sotaque porque,
se você falar puxado, não servia para ser babá, senão a
criança ia pegar aquele sotaque.” (CPI-SP, 2004, p. 11).
Para reverter a frustração das expectativas de alcance de
efetividade de direitos, bem como o preconceito social, a etnogênese
tem servido para que os povos indígenas se organizem em movimentos,
reafirmando sua identidade na busca desses direitos que seguem
226
inalcançáveis apesar das peregrinações impostas à sua garantia. Para
tanto, tem-se apoiado na autoidentificação, reafirmando sua identidade
étnica e enquanto possuir de direitos.
4 Direitos dos índios: deslocamentos em busca de efetividade
A questão a ser considerada é que o indígena quando sai de sua
terra tradicionalmente ocupada – que muitas vezes seguem sem sequer
ser assim reconhecidas, demarcadas e declaradas pelo Estado – não
deixa de ser indígena (CPI-SP, 2004, p. 26).
Segundo a legislação vigente, os critérios utilizados para a
definição de indígena seguem os dispostos na Convenção 169, da OIT,
consistindo na “auto-declaração e consciência de sua identidade
indígena” e “no reconhecimento dessa identidade por parte do grupo de
origem”.75
Portanto, para ser índio é preciso identificar-se enquanto tal e
ser identificado pelo povo que pertence como tal. Não havendo,
portanto, quaisquer exigências legais de que para ser considerado
indígena deva utilizar-se de acessórios simbólicos, como cocares e
penachos, para assim ser considerado. Nem, tampouco, há restrições
75
As frases expostas foram retiradas do site da FUNAI. Para mais informações
consultar: http://www.funai.gov.br/index.php/todos-ouvidoria/23-perguntas-
frequentes/97-pergunta-3. Acesso em 01 de Abril 2015.
227
legais para essa definição, como a utilização de bens de consumo de
outras culturas, tal como celular, computadores.
Na compreensão de Dalmo de Abreu Dallari, ao falarmos de
“direitos dos índios” devemos considerar “pelo menos três faces desses
direitos: o direito do índio enquanto pessoa, o direito do índio enquanto
brasileiro e os direitos especiais do índio” (CPI-SP, 2004, p. 25).
Antes de índio, o índio é pessoa e, portanto, possui todos
os direitos que as demais pessoas têm na Constituição:
direito à vida, direito a não sofrer violência, direito à
saúde, à educação, etc. Além dos direitos que todas as
pessoas e todos os brasileiros têm, os índios ainda têm
alguns direitos especiais pelo fato de serem índios. (CPI-
SP, 2004, p. 25)
E, independentemente de quais direitos os indígenas tem
buscado nas cidades, a reflexão passa sobre a efetividade desses direitos
assegurados.
Por efetividade trataremos como a materialização,
concretização no mundo dos fatos do Direito. E isso vai mais além dos
limites científicos positivistas impostos por uma teoria pura do direito.
Como explicou Barroso (1995, p. 66), não se trata da “eficácia
jurídica, como possibilidade de aplicação da norma”, pois outrora já
fora concluído que todas as normas constitucionais tem eficácia jurídica
e “são aplicáveis nos limites de tal eficácia”. Trata-se, sim, da eficácia
social, referindo-se aos “mecanismos para sua real aplicação, para sua
efetividade”.
228
É indiscutível que o aumento populacional indígena nas
cidades impõe-nos, enquanto juristas, uma provocação sobre o debate –
reconhecendo os limites – da efetividade de direitos dos índios,
enquanto pessoa, no exercício do Direito à cidade. Impõe-nos, também,
em um outro viés, um debate sobre a efetividade de direitos dos índios,
enquanto indígenas, dentro da cidade.
Ciente de que o Estatuto da Cidade, lei n.º 10.257/2001,
determina que no desenvolvimento das funções da cidade seja garantida
a gestão democrática e participativa e a justa distribuição dos benefícios
do processo de urbanização, dentre outras diretrizes dispostas no art. 2º
da referida lei; obvio é a insuficiência e inadequação de políticas
públicas aplicadas aos indígenas enquanto pessoas, brasileiros.
Se não há um debate de garantia de direitos aos indígenas
sequer enquanto pessoas comuns, muito menos há um debate e uma
a
inclusão dos indígenas enquanto portadores de “direitos especiais”.
A ausência de planos diretores, leis municipais e políticas
públicas concretas voltadas à questão indígena negam a cidade
enquanto um local de afirmação dos direitos dos índios (CPI-SP, 2013).
Sem terras e sem direitos, não encontram nem no meio rural, muito
menos na cidade, a efetividade de direitos consagrados pela ordem
normativa vigente.
O não entendimento dos indígenas como membros de sua
própria sociedade, de seu próprio povo, e da sociedade
229
nacional é um obstáculo ainda não superado e passa pelo
respeito e reconhecimento de sua autonomia. Situação que
é agravada no espaço urbano e, sabidamente, essa
incompreensão fundamenta um cenário de exclusão social
e política dos Povos Indígenas (CPI-SP, 2013, p. 109).
5 Considerações finais
Refletir por que ainda há tanta dificuldade em alcançar o
reconhecimento estatal da ocupação territorial indígena, revela que a
luta indígena não é apenas pelo reconhecimento do Estado, mas,
prioritariamente, pela efetividade e aplicação dos direitos reconhecidos
pelo Estado.
As reivindicações indígenas pelas demarcações territoriais
partilham muito das lutas atuais vividas pelos movimentos e povos
indígenas; mas não se esgotam nisso. As demarcações de terras
indígenas é apenas um dos direitos que, a custo de muito sangue
indígena, tem sido alvo de busca de efetividade.
Os deslocamentos indígenas, enquanto fenômenos de migração
e aumento populacional indígena nas cidades, tem expressado bem a
busca de efetividade de direitos consagrados e não garantidos.
Somente afastando-se de uma perspectiva do puro formalismo
a-histórico e abstrato, sem desprezar a referência normativa do Direito é
que entendemos que dimensão política que nos cabe assumir é a de
compreender o Direito dentro de sua expressão histórica, indo além de
230
sua expressão positivista, pragmática e técnica. Diante disto, compete a
nós compreender a ação sociológica do Direito não como um produto
abstrato, mas sobretudo como categoria histórica, corresponde a um
regime social determinado por uma cultura, parte de uma episteme
específica. Só a partir disto, podemos delinear uma alternativa para se
pensar sobre as diferenças empíricas entre positivação e efetividade dos
direitos indígenas, das questões ambientais e econômicas na realidade
brasileira.
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231 232

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2013. Disponível em: <
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Unidas, 2008. Disponível em: < TEORIAS CRÍTICAS DO DIREITO:
http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_pt.pdf>.
O DEBATE SOBRE O ESPAÇO
Acesso em 04 de março 2015.
SOUZA Filho, Carlos Frederico Marés. A Função Social da Terra.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2003.
______. O Renascer dos Povos Indígenas para o Direito. Curitiba:
Juruá Editora, 2012.
233
EM DEFESA DA MORADIA: O CASO DA VILA
AUTÓDROMO E A BIOPOLÍTICA SOBRE AS FAVELAS
Clarisse Pires de Almeida Naback76
Thula Rafaela de Oliveira Pires77
Resumo: A remoção da Vila Autódromo reforça a necessidade de
repensar a proteção do direito à moradia. Apesar de, na década de 90,
essa favela ter passado por um processo de regularização fundiária,
recentemente muitas famílias deixaram o local, sendo pressionadas a
aceitarem as ofertas da Prefeitura (reassentamento ou indenização).
Esse artigo tem como pretensão discernir, através do aporte teórico do
filósofo Michel Foucault, e do estudo histórico de Rafael Gonçalves, os
mecanismos de poder que tornam possível a remoção e a degradação
do ambiente urbano de um espaço considerado favela.
Palavras-chave: Vila Autódromo; favela; biopolítica; remoção;
moradia.
1 Introdução
Entre condomínios de classe média e a construção do Parque
Olímpico, localiza-se a Vila Autódromo, uma comunidade que sofre um
processo gradativo de remoção. Desde 1993 corre na justiça uma Ação
76
Bacharel em Direito pela UFRJ e mestranda no programa de pós-graduação em
Direito da PUC-RJ – bolsista Capes.
77
Mestre e Doutora em Direito Constitucional e Teoria do Estado pela PUC-Rio.
Professora de Direito Constitucional da PUC-Rio.
234
Civil Pública – ACP, movida pelo Município do Rio de Janeiro, que
pleiteou a desocupação total dos moradores. As decisões judiciais foram
favoráveis à comunidade e, concomitantemente, os moradores
conseguiram obter o título de concessão real de uso em 1995, o qual foi
fruto do processo de regularização fundiária deflagrado no início da
década de 9078.
Agora, no contexto dos megaeventos, o atual governo
municipal investe contra a sua permanência. Em 2009, na cidade de
Copenhagen, quando foi anunciado que o Rio de Janeiro seria a cidade
sede dos próximos jogos olímpicos, Eduardo Paes, recém eleito no
pleito de 2008 para a Prefeitura, declarou imediatamente que era
necessária a remoção da Vila Autódromo para a construção de um
Centro de Mídia 79 . Segundo o novo prefeito, os moradores seriam
reassentados em um conjunto habitacional do programa Minha Casa
Minha Vida, denominado Residencial Parque Carioca 80.
Entretanto, outros motivos foram, sucessivamente,
apresentados para a remoção: a necessidade da implementação do
"corredor de segurança", a construção do corredor expresso da
78
O estudo sobre a Vila Autódromo faz parte de uma pesquisa de caso desenvolvida
durante o mestrado Teoria do Estado e Direito Constitucional da PUC-Rio, pela autora
Clarissa Naback, junto a orientação de Thula Pires.
79
Favela Vila Autódromo será removida, diz Paes. O Globo, Rio de Janeiro, 05 de
outubro de 2009, p. 11
80
Cadastro para a remoção de favela começa na quarta. O Globo, Rio de Janeiro, 17
de outubro de 2011
235
Transolímpica, a duplicação da Av. Abelardo Bueno e instalação de
vias de acesso ao Parque Olímpico. Em 2013, o prefeito Eduardo Paes
realizou reuniões com moradores da Vila Autódromo, nas quais
discursava que não faria nenhuma remoção forçada, apresentando o
reassentamento como principal oferta de moradia para os moradores
que seriam atingidos pelos traçados das vias, ou mesmo para aqueles
que o desejassem. Além disso, apontou também a possibilidade de
negociar indenizações das casas81.
De 2011 a 2014, agentes do governo municipal visitaram a
Vila Autódromo com vistas na negociação e no cadastramento das
famílias para o reassentamento no Parque Carioca. Nesse último ano,
parcela dos moradores se mudaram para os apartamentos oferecidos
pela Prefeitura. Aqueles que ficaram, atualmente convivem em um
ambiente cada vez mais degradado: os canteiros de obras do Parque
Olímpico invadem mais e mais a área do assentamento; as demolições
das casas negociadas atingem tubulações e prédios vizinhos,
prejudicando o recebimento de água e a segurança da habitação local;
os escombros das casas demolidas que foram abandonados no local.
A Defensoria Pública, que patrocina a comunidade, tentou por
uma nova ACP suspender as demolições a fim de resguardar a
segurança e a habitabilidade daquele espaço. Em uma das decisões
81
Informações obtidas junto aos moradores e em arquivos de audiovisual pessoal.
236
proferidas, a juíza de direito permitiu o prosseguimento das demolições,
condicionando-as apenas à comprovação em juízo do "termo de entrega
de chaves". O que é interessante destacar é que ela opina à favor do
processo de reassentamento, uma vez que o Parque Carioca seria uma
habitação mais "adequada" do que uma favela:
Não há como admitir-se que a DP, em absoluta inversão
de papéis, venha a pretender que determinada comunidade
mantenha-se em área favelizada quando o ente Municipal
está a possibilitar sua remoção para conjunto habitacional
novo, de qualidade, e repita-se, com sua anuência (grifo
nosso)82.
A partir dessa decisão, percebe-se a construção negativa do
espaço favela, que não é reconhecida como um habitat adequado. Aqui,
a remoção é baseada em um discurso de defesa da moradia dos próprios
habitantes da Vila Autódromo, cujo reassentamento imposto é
apresentado como uma habitação de qualidade.
Não há judicialmente nenhuma determinação de remoção da
Vila Autódromo. Trata-se de uma remoção que ocorre menos em
função de uma lei ou de uma decisão judicial, e mais em razão das
ingerências políticas sobre aquele espaço. Mesmo em um suposto
contexto de segurança jurídica, é possível que uma área considerada
"favelizada" seja ameaçada de remoção. Com base nesse caso,
pretende-se abordar os sentidos e efeitos das representações construídas
82
Decisão proferido no processo de 1ª instância da Ação Civil Pública 0075959-
18.2013.8.19.0001, 5ª Vara de Fazenda Pública. Comarca da Capital, Rio de Janeiro.
237 238

sobre as favelas e quais as tecnologias de poder possibilitam a remoção (GONÇALVES, 2013, p. 98). Agache, assim, previu a erradicação das
de determinado espaço. alvenarias erguidas ao longo dos morros, desde que acompanhada da
construção de vilas-jardins operárias, como uma "etapa de educação"
para "preparar para uma vida mais normal" (VALLADARES, 2005, p.
2 O direito à moradia e a subnormalidade da favela: termos de um
49).
contexto pós-constitucional
A favela como "espaço anormal" esteve presente não só em
Em 1991, o IBGE passou a adotar para as favelas a definição
discussões urbanísticas como também em representações legais. O
de "aglomerados subnormais", caracterizados pela ausência de título de
Código de Obras de 1937, durante o Estado Novo, atribuiu status ilegal
propriedade, irregularidades das vias e tamanhos dos lotes, ou carência
à favela. Ele assim previu a extinção das "habitações anti-higiênicas",
de serviços públicos essenciais 83 . Nos Planos Diretores do Rio de
com o controle das favelas existentes, impedindo a expansão,
Janeiro de 1992 e de 2011, a favela foi caracterizada pela "precariedade
construção ou comercialização de imóveis e sua substituição por
da infraestrutura urbana e de serviços públicos, vias estreitas e de
"habitação de tipo mínimo" (VALLADARES, 2005, p. 52).
alinhamento irregular, lotes de forma e tamanho irregular e construções
Na década seguinte, foram construídos alguns Parques
não licenciadas, em desconformidade com os padrões legais". O último
Proletários, que eram alternativas políticas provisórias, em que as
plano adicionou ainda o atributo de "ocupação clandestina".
famílias eram remanejadas para casas de madeira até que as favelas,
Nesses termos, a favela é um espaço representado como um
onde moravam, fossem "devidamente" urbanizadas (GONÇALVES,
desvio urbano-legal. Essa representação heterotópica não é, porém,
2013). Nessa época, a preocupação sobre moradia estava atrelada à
uma construção recente. Podemos citar, como exemplo, o Plano Agache
figura do "trabalhador" - característica da política varguista. Os Parques
(1927), elaborado pelo arquiteto francês Alfred Agache para a
não tinham apenas um objetivo habitacional, mas exerciam também
prefeitura de Mattos Pimenta, o qual trouxe a primeira construção
uma função pedagógica ao trabalhador e sua família.
técnica da favela. Nele, a favela aparece como uma "cidade-satélite",
Nessa mesma linha, podemos mencionar as políticas
"composta por uma população nômade, avessa às regras de higiene"
remocionistas efetuadas durante o período da ditadura militar, nas quais
83
Nesse sentido, ver: < http://www.ibge.gov.br>
239
moradores eram remanejados para os conjuntos habitacionais,
financiados pelo Banco Nacional de Habitação - BNH (GONÇALVES,
2013). A ideia era promover a moradia através de políticas de acesso à
propriedade privada, que reforçavam ainda mais a construção da
ilegalidade dessas ocupações populares. Tratava-se de mais uma vez
"normalizar" a favela, agora através de uma política habitacional, que
incluísse os moradores no sistema de propriedade (envolvendo
financiamento, pagamento de tributos, etc.).
Nesses casos, observamos a remoção acompanhada de um
discurso sobre o habitat. Atualmente, inúmeros reassentamentos no
programa MCMV foram, de igual modo, utilizados como alternativas
durante o processo de remoção. Isso pode ser constatado no artigo
Desapropriação e remoções para tornar o Rio de Janeiro competitivo
(2014), de Cristina Lontra Nacif e Lucas Faulhaber, que a partir de
dados do Gerenciamento de Terras e Reassentamento da Secretaria
Municipal de Habitação, fizeram um levantamento para onde iam os
moradores removidos, observando que boa parte deles recebiam aluguel
social para posterior reassentamento (NACIF e FAUHABER, 2014).
Ao que parece, existe um continnum histórico, mas vale
destacar que os dispositivos legais hoje dispõem sobre diferentes
direitos e garantias de proteção à moradia. Através de uma mobilização
em torno da reforma urbana, a tônica da gestão democrática da cidade,
240
do direito à moradia e do direito à cidade passou a permear diversas
normas constitucionais e infraconstitucionais.
Na Constituição Federal, previu-se o direito social à moradia
(art. 6º); inseriu-se um capítulo sobre política urbana, no qual foi
estabelecido como objetivo o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade (arts. 182 e 183); distribui-se competências
legislativas para os três entes federativos (art. 21, XX, e art.182), dentre
as quais a construção de moradias, melhorias das condições
habitacionais e de saneamento básico (art. 23, IX); e foi relativizada a
propriedade privada mediante o cumprimento da sua função social, com
penalidades relacionadas ao estabelecimento escalonado de imposto
progressivo, parcelamento/construção compulsórios ou sua
desapropriação (art. 182).
Cita-se também o Estatuto da Cidade (Lei 10.257 de 2001),
que dispôs, dentre outras diretrizes gerais, sobre a regularização
fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda,
com normas espaciais de urbanização, uso e ocupação do solo (art. 2º,
XVI); prevendo os institutos da concessão de direito real de uso,
concessão de uso especial para fins de moradia e usucapião especial de
imóvel urbano (art. 4o).
A Constituição Estadual do Rio de Janeiro e a Lei Orgânica do
Município do Rio de Janeiro acompanharam essas diretrizes,
241
assegurando, dentre outros instrumentos: o direito real de concessão
real de uso; a criação de Zonas de Especial Interesse Social, que
atribuem parâmetros urbanísticos mais flexíveis para possibilitar a
promoção de serviços públicos e a urbanização local; a usucapião
especial urbano e a permanência dos serviços públicos independente da
regularidade da ocupação.
O cenário jurídico se tornou mais favorável às favelas,
principalmente em relação aos direitos relativos à moradia e à posse.
Em certa medida, a nova expansão jurídica contribuiu para a
regularização fundiária e urbanização, dispondo de vários instrumentos
jurídicos. Tanto na Constituição do Estado (1989), quanto na Lei
Orgânica do Município (1990), as favelas passaram a pertencer
juridicamente à esfera da política urbana. Nos mesmos documentos, a
remoção se tornou um procedimento de aplicação excepcional, nas
situações em que as condições físicas das áreas colocassem em risco a
vida dos moradores (art. 429 da Lei Orgânica do Município do Rio de
84
Janeiro e art. 234 da Constituição Estadual ). A nova normatividade
sobre o espaço urbano conseguiu diluir, relativamente, a ilegalidade da
84
O art. 429, VI dispões da seguinte forma: "urbanização, regularização fundiária e
titulação das áreas faveladas e de baixa renda, sem remoção dos moradores, salvo
quando as condições físicas da área ocupada imponham risco de vida aos seus
habitantes (...)". Da mesmo forma, expressa o art. 234 da Constituição Estadual do Rio
de Janeiro: "urbanização, regularização fundiária e titulação das áreas faveladas e de
baixa renda, sem remoção dos moradores, salvo quando as condições físicas da área
imponham risco à vida de seus habitantes".
242
favela, antes registrada no Código de Obras, e dificultou o exercício
político dos deslocamentos forçados.
Nesse sentido, a regularização fundiária da Vila Autódromo é
fruto da expansão de direitos relativos à moradia e urbanização das
favelas. Em certa medida, a abertura do processo de regularização
fundiária e os títulos de concessão real de uso foram termos que frearam
judicialmente a tentativa de remoção promovida na década de 90.
O historiador Rafael Gonçalves menciona que dentre as
políticas urbanas de integração da favela à cidade, a regularização
fundiária não foi substancialmente promovida, comparada aos
programas de urbanização, que vêm sendo implementados desde a
década de 1980 (primeiro por Leonel Brizola e depois no programa
Favela Bairro, de Cesar Maia). Para ele, isso manteve as favelas em
uma zona jurídica de informalidade, e não foi capaz de romper com o
estigma da ilegalidade (GONÇALVES, 2013). Entretanto, o caso da
Vila Autódromo aponta uma inversão desse registro: a iniciação do
processo de remoção de um assentamento popular com título, mas
considerado favela nos termos do poder público, ou seja, um
aglomerado subnormal.
Por isso, a "(a)normalidade", ou estigma, da favela não pode
ser entendida apenas através do binômio legal/ilegal. A arquitetura, o
urbanismo, ou mesmo a medicina no final do século XIX foram
243
disciplinas que, de um modo ou de outro, auxiliaram na classificação
das favelas como lugares insalubres, desordenados, precários, inseguros
- um sub-urbanismo. Trata-se de uma (a)normalidade produzida por
discursos e práticas institucionais, geralmente acopladas ao direito.
Nesse mesmo sentido, as políticas habitacionais, promovidas como
resposta ao fenômeno favela, foram formas de normalizar um modo de
moradia, conforme os padrões urbanísticos.
3 A disciplina, a biopolítica e o habitar a cidade: notas sobre a
normalização de um espaço urbano a partir da obra de Michel
Foucault
No curso Os Anormais (1974), o filósofo Michel Foucault
esclarece que a norma não se restringe ao papel de interdição, mas
carrega também um âmbito positivo de intervenção e transformação:
mediante a construção de "enunciados verdadeiros fabrica certas
fronteiras, certos binômios ('normal e patológico', 'doentes e sãos', o
'perigoso e o inofensivo'), sobre os quais operam diversos mecanismos
de individualização" (FOUCAULT, 2010b, p. 37).
Nesse curso, Michel Foucault discorre sobre como nas
conjunções entre o judiciário e o médico, ou a psiquiatra, foi se
constituindo diferentes mecanismos de poder como forma de controle
dos "anormais", o que ele chama de poder normalizador. Em síntese, o
244
filósofo trata de demonstrar como a norma médica, à margem ou
acoplada à atividade jurídica, foi delineando três figuras de anormais: o
monstro, que infringe tanto as leis naturais como jurídicas (como
exemplo, a hermafrodita); o incorrigível, que aparece nas instituições
disciplinares (escola, exército, convento etc.); e o onanista, com o
problema que surge referente ao corpo sexualizado da criança
(FOUCAULT, 2010b).
Esses estudos tratam da normalização destinada a sujeitos,
relacionada ao processo de constituição da figura dos anormais,
desdobrado em uma rede institucional complexa. O que vale ressaltar
nessa obra é o modo como Foucault procurou compreender a produção
da norma, não através de uma estrutura legal, mas no desdobramento de
atividades, que poderíamos chamar de "marginais", como o próprio
desenvolvimento dos exames médico-legais, ou mesmo a utilização da
psiquiatria, que, no século XX, ultrapassaria as instituições hospitalares
e judiciárias, para se tornar um "tratamento" direcionado a toda
sociedade.
Foucault relaciona o saber e os mecanismos de poder ao
processo de normalização. Essa relação é observada em seus estudos
genealógicos na década de 70, em que o filósofo procura entender o
desenvolvimento de procedimentos e aparelhos de verificação (os
regimes de verdade) (FOUCAULT, 2010a). Não há para o teórico uma
exterioridade entre o saber e o poder: embora específicas, as práticas de
245
poder se articulam com técnicas de saber, como a ciência foi para o
ocidente.
Em A vontade de saber (1976), primeiro tomo do livro
História da Sexualidade, a problemática da sexualidade retorna, mas
aqui o filósofo avança para pensar como o sexo se tornou, a partir do
século XVII, mais do que um objeto de repressão: um elemento
importante para a disciplina do corpo e a regulação da população. Sobre
esses dois níveis, individual e global, as formas de controle da
sexualidade atravessaram a emergência de um poder que se organizava
cada vez mais em torno da gestão da vida, através de duas tecnologias:
a disciplina e o biopoder (FOUCAULT, 2013).
Trata-se, para o filósofo, de um deslocamento dos mecanismos
de poder, antes baseados na racionalidade do poder soberano, no direito
sobre a vida e a morte, para a partir do século XVIII se encarregarem
cada vez mais dos "espaços de existência": "o corpo, a saúde, as
maneiras de se alimentar e de morar, as condições de vida, todo o
espaço da existência" (FOUCAULT, 2013, p. 156).
Para entender melhor esses apontamentos, vale recorrer, de
forma breve, a três exemplos que Foucault desenvolve no curso
Segurança, Território e População: o banimento dos leprosos, a cidade
pestilenta, e as técnicas de inoculação. O primeiro caso se refere a um
sistema medieval de separação entre os doentes e os sãos, onde o
246
leproso era expulso da cidade. Aqui, a exclusão ocorreria a partir de um
conjunto jurídico - regulamentos, leis e até rituais religiosos -, que vão
operar através de uma "divisão tipo binária" entre leprosos e não
leprosos (FOUCAULT, 2008, p. 13).
O segundo exemplo trata de uma técnica de quarentena,
exercida principalmente no século XVI até o século XVII, sobre
cidades consideradas pestilentas. Nelas, não foi mais efetuada uma
exclusão total dos doentes, mas desenvolvida uma vigilância e uma
série de regulamentos, que trataram de prescrever os comportamentos e
a circulação, distribuir os corpos em um espaço, determinando que
horas uma pessoa pode entrar e sair, o que ela deve comer, com quem
ela pode ter contato etc. Diferentemente, os novos procedimentos que
emergiram no século XVIII, como a inoculação, já não mais separaram,
nem esquadrinharam determinados corpos em um espaço, mas
passaram a determinar e averiguar os riscos e probabilidades de uma
doença em uma população, e procurar não mais anular, mas frear os
efeitos de uma epidemia (FOUCAULT, 2008).
Nesse viés, Foucault diferencia entre a lei, a disciplina e o
biopoder (respectivamente), processos diferentes de normalização.
Enquanto a lei se refere ao gládio, operando entre um binômio a partir
daquilo que é proibido, a norma na disciplina atua mais como um
“contradireito” operando de forma específica, classificando e
hierarquizado indivíduos: "Elas tem o papel preciso de introduzir
247
assimetrias insuperáveis e de excluir reciprocidades" (FOUCAULT,
1987, p. 183). A norma da biopolítica, por sua vez, será uma resultante
de um parâmetro de normalidade, identificável através das variáveis de
uma realidade. Aqui, o “normal” será traçado com base na “curva da
normalidade”, e nesse sentido: “a operação de normalização vai
consistir em fazer essas diferentes distribuições de normalidades
funcionarem umas em relações às outras e [em] fazer de sorte que as
mais desfavoráveis sejam trazidas às mais favoráveis” (FOUCAULT,
2008, p. 82).
Foucault não coloca as descontinuidades das tecnologias de
poder em forma de progressão: primeiro viria o mecanismo da lei para a
soberania, depois a tecnologia disciplinar moderna, e, por fim, o
biopoder. Em suas palavras, trata-se de "edifícios complexos" onde as
técnicas se aperfeiçoam e se complicam: "o que vai mudar é o sistema
de correlação entre os mecanismo jurídico-legais, os mecanismos
disciplinares e os mecanismos de segurança" (FOUCAULT, 2010b, p.
11).
Entretanto, a mudança que Foucault quer assinalar, entre os
séculos XVII e XVIII, trata do relativo deslocamento das relações de
poder e da produção de saber que passam a centrar cada vez mais na
vida: "A velha potência da morte em que se simbolizava o poder
soberano é agora, cuidadosamente, recoberta pela administração dos
corpos e pela gestão da vida" (FOUCAULT, 2013, p. 152).
248
Esse "poder sobre a vida" funcionou em duas vertentes: de um
lado pelas técnicas disciplinares sobre um corpo-máquina, isto é, “a
anátomo-política do corpo humano"; de outro, por dispositivos
reguladores (ou de segurança), no sentido de uma biopolítica da
população, tida como corpo-espécie (FOUCAULT, 2013). Ambas
tecnologias agiram, cada uma a sua maneira, sobre os "espaços de
existência" (o corpo, a saúde, as maneiras de se alimentar, de morar
etc.). Assim, elas foram aplicadas de forma difusa (na família, na
medicina, nas escolas, na polícia, na administração de coletividades) e
intervieram também sobre processos econômicos, potencializando a
expansão das forças de produção, mas garantindo a docilização e
sujeição desses corpos, hierarquizando e criando hegemonias no corpo
social - distribuindo uma valoração e utilidade da vida.
A normalização, então, aparece como efeito de um poder que
se encarrega cada vez mais da vida. A norma aqui não opera como a lei
que, de forma geral e abstrata, proíbe e exige obediência. Ao contrário,
essa "velha mecânica da soberania", a lei, vai funcionar cada vez mais
como norma. (FOUCAULT, 2010a. p. 213). Mais do que restringir ou
interditar, ela opera, assim, de forma positiva, a mais e a menos do
sistema jurídico: hierarquiza, valoriza, atua e produz cesuras (normais,
anormais e subnormais). Se nos últimos séculos houve uma produção
"ruidosa e crescente" de leis e códigos, isso foi, para Foucault, um
efeito regressivo de "formas que tornam aceitáveis um poder
249 250

normalizador" (FOUCAULT, 2013. p. 157): espaço, o tratamento disciplinar das multiplicidades no espaço. Um

Não quero dizer que a lei se apague ou que as instituições exemplo específico foram as construções das Vilas Operárias, no século
de justiça tendam a desaparecer; mas que a lei funcione
XIX, que não tinham apenas a intenção de possibilitar moradias mais
cada vez mais como norma, e que a instituição judiciária
se integra cada vez mais num contínuo de aparelhos salubre aos operários - em contraponto às aglomerações das habitações
(médicos, administrativos.) cujas funções são sobretudo
reguladores (idem). em cortiços e pequenos quartos no centro das cidades - mas também de
A própria cidade aparece na obra de Foucault como objeto estabelecer melhor controle sobre o trabalhador.
desses "edifícios complexos". Foucault não chegou a desenvolver um
Foucault também demonstra que, no século XVIII, cidades em
estudo específico sobre o urbano, mas suas reflexões atravessaram esse
expansão comercial foram objeto de outro estilo de urbanização. Ele
tema. Por elas, depreende-se que a cidade foi muitas vezes o laboratório
recorre ao exemplo de Nantes, uma cidade em desenvolvimento
de discursos, de técnicas, regimes de verdade e procedimentos de poder.
econômico, que colocava outros problemas: potencialização das trocas
No curso Segurança, Território e População (1977-78), Foucault
comerciais, no interior da cidade e com o entorno rural; as questões de
demonstra que três mecanismos atuaram na organização do espaço: o
higiene e arejamento contra a proliferação de miasmas mórbidos nos
mecanismo jurídico-legal da soberania, o disciplinar e o da segurança.
bairros demasiadamente apertados; e a vigilância de ruas, onde se
De um lado, os dispositivos de segurança e disciplinares intensificavam os afluxos de pessoas, tendo em vista a supressão das
foram, segundo o autor, uma resposta a todo o problema que a cidade muralhas.
colocava à soberania - esse lugar caracterizado pela coexistência densa,
Aqui, há um deslocamento de uma técnica disciplinar, que
diversidade, liberdade e pelo governo de si: "No fundo foi necessário
trabalhava com a construção de espaço vazio e artificial para uma
reconciliar a cidade com a legitimidade da soberania" (FOUCAULT,
urbanização real, que passa a lidar com uma série de dados materiais
2008, p. 84). Se a soberania pensava o espaço pelos termos do território,
existentes (rios, topografia, aglomerações, etc.). Ele chama de
as técnicas disciplinares e biopolíticas foram necessárias para
mecanismo de segurança os dispositivos que vão intervir em um espaço
restabelecer um governo sobre a cidade.
dado, de modo a potencializar ou despotencializar certos efeitos
As técnicas disciplinares interferiram na vida urbana através (roubos, doenças, epidemias, escassez etc.).
de diferentes dispositivos que articularam, a partir da arquitetura do
251 252

Vale mencionar que urbanismo como um saber emerge no fácil encontrar na cidade operária. E depois vocês tem
uma série de mecanismos que são ao contrário,
século XIX e XX na Europa, quando a organização do espaço, sua mecanismos regulamentadores, que incidem sobre a
população enquanto tal e que permitem, que induzem
arquitetura, passavam a ser importantes para condução de certos comportamentos de poupança, por exemplo, que são
vinculados ao habitat, à locação do habitat e,
comportamentos, não apenas como signos de uma estética ou eventualmente, à sua compra. Sistemas de seguro-saúde
ostentação do poder soberano. Cada vez mais, tratava-se de como ou de seguro-velhice; regras de higiene que garantem a
longevidade ótima da população, pressões que a própria
resolver problemas de salubridade, da proliferação de doenças, de certas organização da cidade exercem sobre a sexualidade,
portanto sobre a procriação; as pressões que se exercem
condutas sexuais e da abertura de vias em cidades adensadas, com sobre a higiene das famílias; os cuidados dispensados às
crianças; a escolaridade, etc. (FOUCAULT, 2010a, p.
aglomerações de moradias precárias da classe operária (CHOAY, 2000). 211).

A cidade, assim, foi ao mesmo tempo um objeto do recorte Nesse exemplo, percebemos que a própria habitação, não por

geométrico e da disposição de seus elementos pelo projeto artificial dos acaso, foi um elemento-alvo das duas tecnologias. Vemos aqui a

urbanistas e alvo dos mecanismos reguladores de locação, seguro- construção de uma arquitetura disciplinar (cada família em sua casa, e

saúde, higiene ... toda uma regulação da vida, produzindo uma cada membro em um cômodo) como técnicas reguladoras que atuam

normalização urbanística que cruza "conforme uma articulação não só no campo da saúde pública, como no próprio campo econômico

ortogonal, a norma da disciplinar e a norma da regulamentação" (poupança, seguro, financiamento, etc.). São procedimentos sobre o

(FOUCAULT, 2010 p. 213). No curso Em Defesa da Sociedade (1976), habitat (casa) que procuram conduzir a uma determinada prática de

isso se torna mais claro: habitar a cidade (modo de vida/subjetividade). Nesse sentido que as
ingerência, o poder normalizador sobre um espaço estão
(...) Examinem algo como a cidade operária. A cidade
operária, tal como existe no século XIX, o que é? Vê-se correlacionadas no próprio processo de normalização do sujeito que
muito bem como ela se articula, de certo modo
perpendicularmente, mecanismos disciplinares de habita.
controle sobre o corpo, sobre os corpos, por sua
quadrícula, pelo recorte mesmo da cidade, pela
localização das famílias (cada uma numa casa) e dos
indivíduos (cada um num cômodo). Recorte por
indivíduos, em visibilidade, normalização dos
4 Considerações finais
comportamentos, espécie de controle policial espontâneo
que se exerce assim pela própria disposição espacial da
cidade: toda uma série de mecanismos disciplinares que é
253
Se pensarmos no contexto urbano carioca, as favelas foram
tratadas como uma urbanidade periférica em relação a normalização
produzida pelo urbanismo formal. A favela como espaço anormal não
surge apenas no registro da ilegalidade, mas através de uma rede
complexa de instituições, de distribuições entre mecanismos de saber e
poder. Ali, operaram e ainda operam diuturnamente: funcionários
públicos, políticos, assistente sociais, judiciário, polícia/milícia, igrejas,
ou seja, uma série de aparelhos e agentes, cuja atuação constitui uma
rede de ingerência sobre ela.
Como pensar a remoção nesse contexto? Vale observar que
não se trata apenas da expulsão de pessoas, mas da remoção de um
espaço, a retirada de um habitar a cidade. Nesse sentido, podemos
pensar, a princípio, uma semelhança dessa prática com as técnicas de
poder destinadas ao problema da lepra, descrito por Foucault como
exemplo do funcionamento do mecanismo legal.
No entanto, a remoção não envolve simplesmente a expulsão
de determinadas pessoas que habitam certo espaço, mas também toda
uma rede de ingerências sobre o habitat. Em relação a morfologia da
favela, se os Parque Proletários procuraram disciplinar os favelados a
partir de uma educação à vida urbana, os conjuntos habitacionais dos
anos 60 e 70 constituíram uma disciplinarização da produção espacial
da moradia. Nesse período, os moradores das favelas removidas eram
obrigados a se adequarem às formas colocadas pelo sistema financeiro
254
de habitação, tonando-se a remoção cada vez mais um "edifício
complexo".
Enfatiza-se mais uma vez que o contexto pós-constitucional,
em decorrência da forte mobilização pela reforma urbana, trouxe
mudanças favoráveis às favelas, incluindo algumas políticas que se
direcionaram para sua urbanização e regularização. Talvez seja por isso
que a favela agora apareça em uma escala mais complexa de uma
"quase normalidade" - ao invés da ilegalidade - entre tantos direitos e
garantias relacionadas ao direito à cidade.
No entanto, para a Vila Autódromo, o conjunto habitacional
retorna como a moradia mais "adequada", oferecida pelos Estado. O
que vale ressaltar também, é que atualmente a Prefeitura divulga
diferentes opções, possibilitando a própria negociação da indenização.
Assim, ela atua na base do "convencimento", isto é,
procurando constranger e persuadir os moradores a aceitarem o
reassentamento ou suas ofertas de indenização. Mesmo com diversas
garantias jurídicas, mesmo sem nenhuma determinação judicial que
obrigue os moradores a desocuparem o local, o poder procura estimular
e forçar os moradores a negociarem o que eles não queriam, através de
uma intervenção direta no espaço e nas relações sociais. Nesse campo
molecular, conversando com cada família, com cada morador, a
255
Prefeitura age de forma biopolítica, atuando sobre as diferenças dos
desejos e das necessidades, e intervindo no ambiente urbano.
Desse modo, a remoção também decorre da modificação de
um espaço, ao torná-lo insalubre. E aqui podemos perceber uma
contradição: como, no contexto legal que prepondera a defesa da
moradia - que não deixa de ser biopolítico - se torna "normal" a
degradação de um ambiente urbano que prejudica a habitabilidade local?
Nesse ponto, Foucault aponta que no campo de normalização,
a partir de uma cesura dos grupos de indivíduos – os "anormais", ou
indivíduos portadores de um estigma, ou mesmo contra um grupo
étnico - o racismo foi o mecanismo que tornou possível o exercício
contra a vida. Aqui, a biopolítica foi promovida ao revés, "em defesa da
sociedade", da proteção dos "normais"85.
Sem ignorar o racismo social da população negra e de origem
nordestina, que habita em significativa proporção às favelas, podemos
nos lançar o desafio de pensar que racismo biopolítico atinge também
seus "espaços de existências". Ou seja, opera mediante a normalizações
urbanísticas, e atua contra a própria forma de habitar a cidade por essas
pessoas (seus modos de vida, sua subjetividade) - no registro da
produção de diferenças, de heterotopias.
85
Seus trabalhos discorrem principalmente sobre a formação do racismo desenvolvido
entre o final do século XIX e a segunda guerra mundial, pautado em teorias
evolucionistas e estudos biológicos (FOULCAULT, 2010a).
256
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Resumo: Este artigo objetiva verificar se a inclusão da sociedade civil
nos processos decisórios de planejar a cidade conseguiria modificar o
modo de produção segregador e excludente do espaço urbano
hodierno. Para isso, buscar-se-á analisar as formas de planejamento
urbano adotados no Brasil e que tipo de participação popular se
procura fortalecer nesses mesmos processos de pensar a cidade.
Palavras-chave: planejamento urbano; participação popular;
produção do espaço urbano.
1 Introdução
O presente artigo se propõe a discutir e a refletir a participação
popular na produção do espaço urbano. Em outras palavras, quer-se
analisar se a inclusão da sociedade civil nos processos decisórios de
planejar a cidade conseguiria modificar o modo de produção segregador
e excludente do espaço urbano hodierno. Esse exame se justifica porque
uma das grandes mudanças da legislação pátria, bem como do
entendimento de parcela significativa dos especialistas em urbanismo,
86
Bacharela em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (2009-2014).
259
foi a inserção da participação popular nas tomadas de decisão sobre os
rumos das cidades no país. Assim, pretendo adentrar brevemente em
três “modelos” de planejamento que identifico serem importantes: o
tecnicista-moderno, de elaboração exclusiva dos especialistas e de
monopólio estatal; o planejamento com participação popular, o qual
vincula as reivindicações da sociedade civil às políticas urbanas
promovidas pelo Estado; e o planejamento estratégico, que busca
adequar as cidades ao mundo globalizado –, para, enfim, problematizar
a hipótese desta pesquisa87.
2 Do planejamento a portas fechadas à inclusão da participação
popular no planejamento e gestão urbana
O planejamento remonta uma ideia de proposição de metas
futuras, a fim de se alcançar um modelo ideal. No planejamento
tradicional, os problemas percebidos são tidos como desvios do modelo
idealizado, os quais existem apenas nas matrizes discursivas do saber
competente (RODRIGUES, 2008). Igualmente, o planejamento urbano
objetiva a cidade ideal, ocupação harmônica e integrada das áreas
urbanas voltadas para o desenvolvimento. Raramente o planejamento
87
Os três “modelos” de planejamento listados não traduzem uma classificação firmada
pela literatura acerca do planejamento urbano, mas serão utilizados aqui tão somente
para uma melhor compreensão dos momentos históricos em que são
(predominantemente) empregados no Brasil.
260
traz em seu bojo a dimensão real do espaço urbano, ignorando todas as
suas contradições e conflitos a ela inerentes.
Segundo Lima Jr (2010), o planejamento urbano pode ser
definido sob diferentes ópticas:
seja tratado como o conjunto de técnicas aplicadas ao
espaço físico ou como a soma das táticas de governo para
a cidade – remetem sempre a um ideal normativo, um
paradigma para ação, ponto de convergência de escolhas
relativas aos princípios, meios, objetivos e atores do
processo decisório.
No Brasil, a preocupação com a regulamentação dos espaços
se deu em momento posterior ao surgimento de uma vida urbana. De
um modo geral, até o século XIX, a política urbana se resumiu a
padrões de construção fixados em lei, sempre à moda das elites e
desvinculado das realidades daqueles que estavam à margem do sistema
e, não raras vezes, operou pela proibição de moradias coletivas e
construção dos chamados cortiços (MARICATO, 2012).
No início do século XX, surgiu uma nova forma de pensar e
gerir as cidades denominado Movimento Higienista que, aliado ao
conhecimento médico da época, buscava adequar os espaços urbanos, a
fim de evitar a ocorrência de epidemias. Concomitantemente às práticas
do Movimento Higienista, promovia-se o embelezamento paisagístico e
eram implantadas as bases legais para um mercado imobiliário de corte
capitalista. A população excluída desse processo era expulsa para
morros e franjas da cidade (MARICATO, 2002).
261 262

A expulsão dos pobres constituía uma nova forma de casos, entretanto, pretende, na verdade, ocultá-las
(VILLAÇA, 2004, grifo do autor).
revitalizar as “áreas feias” das centralidades da cidade, o que
O modelo tecnicista teve seu auge na ditadura militar. Uma
possibilitou a arrancada do mercado especulativo e a adoção de padrões
quantidade inédita de planos diretores foi elaborada nesse período. O
urbanísticos inspirados nas cidades europeias, com a construção de
plano diretor como ideologia se fortalecia, entendido como a solução
cidades-jardins, a exemplo dos famosos planos Agache, na cidade do
para o caos e crescimento descontrolado. Paradoxalmente, durante o
Rio de Janeiro, e Prestes Maia, na cidade de São Paulo (VILLAÇA,
regime militar, a cidade paralela – aquela que cresce à margem da
2004).
legalidade – alcançou patamares nunca antes vistos (MARICATO,
Entre os anos 1940 e 1980, há uma inversão da residência da 2012).
população brasileira do campo para a cidade. Nesse período também se
Diante desse descompasso entre cidade-ideal e a cidade-legal,
verifica uma mudança de paradigma no urbanismo, agora sob a
era preciso modificar a forma de pensar os rumos da cidade. O
hegemonia burguesa urbana: embelezamento e melhoramento dão lugar
planejamento tecnicista (feito a portas fechadas) e fragmentário (atuante
a eficiência, ciência e técnica (MARICATO, 2012).
apenas em porções da cidade) vai perdendo força, uma vez que se
A política urbana continuou a ser monopolizada pelo Estado, demonstrou ineficaz para (re)organizar a produção do espaço urbano.
sob o auxílio de especialistas, técnicos e “conhecedores” da cidade. Ao revés, essa metodologia colaborou, em muitos casos, para reforçar a
Ignorando o saber popular e desvinculado da realidade das cidades, os negação de cidade para a maioria da população.
planos diretores se voltavam ao papel – que de nada serviam – e aos
A reflexão acerca das práticas alcançadas com o planejamento
poucos foram engavetados ou esquecidos. O que ganhou, de fato,
estritamente tecnicista e o período de redemocratização do país
repercussão foi o plano como ideologia:
contribuíram para a inclusão da participação popular no processo de
esvaziado de seu conteúdo e reduzido a discurso, alteram- planejar e gerir as cidades. Com isso, verifica-se uma disputa da
se os conceitos de “plano” e “planejamento”. O
planejamento urbano no Brasil passa a ser identificado sociedade civil frente ao monopólio estatal na produção de normas e na
como atividade intelectual de elaborar planos. Uma
atividade fechada dentro de si própria, desvinculada das execução das políticas atinentes ao espaço urbano.
políticas públicas e da ação concreta do Estado, mesmo
que, eventualmente, procure justificá-las. Na maioria dos
263 264

2.1 A constitucionalização da política urbana Logo no início da redemocratização em 1985, diante de uma
nova situação de postulações e agentes políticos, surge o Movimento
O planejamento urbano participativo começa a ganhar
Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), criado por setores da Igreja
visibilidade entre os especialistas em urbanismo e áreas conexas. A
Católica de tendência progressista, lideranças de movimentos urbanos,
expressão reforma urbana surgiu pela primeira vez em 1963, no
setores não-governamentais, técnicos de assessoria aos movimentos
Seminário sobre Habitação e Reforma Urbana, realizado pelo Instituto
urbanos e intelectuais, com participação significativa de professores da
de Arquitetos do Brasil (IAB), no Hotel Quitandinha, na cidade de
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo.
Petrópolis, no Estado do Rio de Janeiro (SILVA, 2003). O objetivo do
Seus fundamentos estavam definidos na sua própria denominação, com
encontro era diagnosticar e elaborar soluções para a problemática
o propósito de discutir, articular e elaborar uma proposta global sobre a
urbana daquele período, visando a inclusão do tema nas pautas do
questão urbana no país com vistas à elaboração da nova constituição
governo de João Goulart, as chamadas “reformas de base” (FROTA,
(SILVA, 2003).
2008).
Ao assumir uma nova ética social, o MNRU objetivava a
Fora do âmbito institucional, os movimentos sociais surgidos
politização da questão urbana pela denúncia e pela crítica da
no Brasil na década de 1970 foram gestados a partir das lutas e dos
desigualdade espacial a partir da negação da não-cidade, da cidade
protestos urbanos num contexto bem particular. De início, as
paralela, clandestina ou espoliada. As principais plataformas do
reivindicações se limitaram às comunidades de bairro e a questões
movimento, incluídas na Emenda Constitucional de Reforma Urbana,
pontuais, geralmente em torno de carências daquele local e sem grandes
foram: a) função social da cidade e função social da propriedade; b)
articulações políticas. Posteriormente, devido ao fim do milagre
direito à cidade e à cidadania; e, c) gestão democrática da cidade.
econômico brasileiro e pelo crescente desejo de redemocratização do
país, os movimentos assumiram uma postura mais politizada e A maior conquista social do MNRU, sem dúvidas, foi a
abrangente, que foram fundamentais para, mais tarde, estabelecerem a inserção do capítulo “Da Política Urbana”, dentro do Título VII “Da
transição democrática (SILVA, 2003). Ordem Econômica e Financeira”, expressos nos artigos 182 e 183 na
Constituição Federal de 1988. Além disso, o art. 5º, XXIII, condicionou
o direito de propriedade à observância de sua função social. Justamente
265
por expressar que “a propriedade urbana cumpre sua função social
quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressas no plano diretor” (art. 182, § 2º, CRFB/88) e por apresentar
mecanismos que sancionem o desrespeito à função social da
propriedade urbana - parcelamento ou edificação compulsórios;
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo e desapropriação-sanção (art. 182, § 4º, CRFB/88) - é que se
pode falar em uma mudança de paradigma na política urbana. A
propriedade deixa de ser um direito ilimitado, perpétuo, de cunho
estritamente individual para ser subordinada à função social.
No âmbito infraconstitucional, destaca-se a norma geral federal
regulamentadora dos artigos 182 e 183 da Carta Magna, denominada
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Rolnik (2001) elenca três
grandes conquistas contempladas pela referida lei:
um conjunto de novos instrumentos de natureza
urbanística voltados para induzir mais do que normatizar
as formas de uso e ocupação do solo; uma nova estratégia
de gestão que incorpora a ideia de participação direta do
cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade
e a ampliação das possibilidades de regularização das
posses urbanas, até hoje situadas na ambígua fronteira
entre o legal e o ilegal.
Importante destacar a inclusão da participação popular em
todas as fases de elaboração do plano diretor como um dos seus
requisitos de validade, bem como a necessidade de representantes da
própria sociedade civil na implementação, controle e gestão das
266
políticas públicas. Ocorre que a mera absorção de pautas populares no
plano diretor não é garantia de melhorias substanciais das cidades, isto
é, não necessariamente inverte a lógica excludente da produção do
espaço urbano.
O Estatuto da Cidade prometeu uma nova roupagem ao plano
diretor, qualificando-o como “participativo”, em contraposição aos
velhos planos tecnicistas feitos exclusivamente por especialistas em
urbanismo. Acreditava-se (e ainda se acredita) que a participação
popular conseguiria dar maior efetividade aos planos diretores,
porquanto o diagnóstico da comunidade e as propostas obtidas pelo
“consenso” não haviam sido considerados até então.
A grande inovação não mudou, de fato, os caminhos da
política urbana. Os diagnósticos feitos em audiências públicas
revelaram o que todos já sabiam há tempos: a cidade hodierna é um
espaço caótico e desordenado. As inúmeras demandas populares foram
pautadas e muitas incluídas na redação dos planos diretores, mesmo
quando sua viabilidade de execução ultrapassava os limites
orçamentários dos municípios, ou ainda, quando as competências
extrapolavam as da esfera municipal. O sonhado consenso das pautas
para a construção da “cidade que queremos” se mostrou utópico, visto
que os interesses dos setores da sociedade civil são antagônicos. Em seu
lugar, viu-se uma disputa de interesses entre segmentos da sociedade e
entre os próprios bairros, transformando o plano diretor em um palco de
267
negociações de cunho individualista. Aqueles grupos mais organizados
politicamente (o empresariado e as elites) conseguiram se firmar,
demonstrando que a participação popular, em muitos dos processos de
elaboração dos planos diretores, serviu para reafirmar as práticas
desenvolvimentistas que imperam na cidade. A participação na
elaboração dos planos revelou-se, portanto, uma formalidade – uma
adequação à lei, nesse caso, ao Estatuto da Cidade.
Não obstante, o velho planejamento tecnicista não fora
totalmente abandonado. A visão tecnocrática dos planos e do processo
de elaboração das estratégias de regulação urbanística continuou a
estabelecer padrões idealistas, ignorando qualquer dimensão que
reconheça conflitos, o que colaborou com o fortalecimento e a
reprodução de um modelo fragmentário de cidade. Nesse sentido,
Rolnik (1997) afirma que:
a dificuldade de se avançar em direção a uma Reforma
Urbana decorre do grande poder de interesses
econômicos, mas também da existência de uma cultura
urbanística — dos meios políticos e técnicos — que não
consegue ver o processo de produção dos assentamentos
precários, irregulares, ilegais como uma forma específica
e particular de urbanização, com sua própria dinâmica
econômica e institucional, vendo-a, outrossim, como
desvio de um sistema que deveria funcionar
perfeitamente.
Dessarte, a participação popular se mostrou uma qualificadora
do processo tecnicista de planejamento urbano na maior parte das
cidades brasileiras. De fato, retirou-se grande parte de seu potencial
268
transformador e de resistência para servir como elemento legitimador
das práticas estatais.
3 Novo discurso em tempos de globalização: o planejamento
estratégico
O fim dos anos 80 e início da década de 90 ilustrou um
momento curioso no cenário pátrio. Como visto, pela primeira vez a
Constituição Federal incluiu em seu texto um capítulo exclusivo para
tratar da política urbana, atribuindo aos municípios a execução dessa
política. Posteriormente, leis infraconstitucionais trouxeram a
obrigatoriedade da participação popular em todos os processos
decisórios de planejamento e gestão urbana.
É nesse período também que o planejamento estratégico de
cidades tornou-se referência para as práticas urbanísticas. Cumpre
destacar que a emergência desse novo modelo de planejamento não foi
um fenômeno isolado,
mas tratou de analisar diferentes espaços sociais nos quais
foi adotado. Primeiramente, nos EUA, lugar onde a
abordagem estratégica foi sistematizada a fim de ser
empregada na empresa (Harvard University) e adaptada
para as cidades (São Francisco). Depois, em Barcelona,
centro de difusão para a América Latina. Por fim, no Rio
de Janeiro, que inspirou diversas experiências brasileiras
(LIMA JR, 2010).
269
Os planejamentos estratégicos foram implementados sob a
égide de uma nova conjuntura: a globalização. Em linhas gerais, pode-
se dizer que globalização representa o processo de hegemonização da
ideologia neoliberal, com o objetivo de ajustar a crise estrutural da
economia mundial capitalista.
As mudanças advindas desse projeto globalizador, segundo
Lima Jr (2010), manifestam-se em diversas dimensões da vida social.
Pelo viés econômico, significa a “integração de mercados financeiros, a
reorganização da empresa, a dispersão da atividade industrial, a nova
divisão internacional do trabalho e o crescimento do comércio
mundial”. Na dimensão política, assistiu-se ao enfraquecimento das
barreiras comerciais e financeiras estatais e ao aparecimento das
organizações multinacionais como os novos atores. No âmbito cultural,
a globalização “foi a difusão das categorias de análise da sociedade
identificadas com o pensamento liberal”, alicerce ideológico que
objetivou conformar a sociedade ao mercado.
Essa perspectiva retoma o recorte economicista de sociedade,
pensada como mercado, fazendo com que o desenvolvimento social e o
desenvolvimento econômico sejam expressões sinônimas. Além disso, a
globalização é apontada como “processo simultaneamente irreversível e
desejável” (LIMA JR, 2010).
270
Noções como sociedade de mercado, competição e
globalização indicam novas bases cognitivas para repensar a cidade. Na
contemporaneidade, o local deve se sujeitar ao global se quiser se
manter no “jogo”. Isso implica em “um reordenamento do espaço
mundial, uma nova e instável geografia da produção e circulação da
riqueza, na qual se assiste ao crescimento econômico de algumas
cidades e regiões e ao declínio de outras” (LIMA JR, 2010).
Em tempos de globalização, o planejamento urbano, intrínseco
à ideia de Estado, passa a adquirir lógicas e técnicas até então estranhas
à administração pública. O sistema gerencial vai tomando seu espaço,
juntamente com características que lhe são inerentes: eficiência,
objetividade, flexibilidade e adoção dos parâmetros da iniciativa
privada como padrão a ser perseguido (LIMA JR, 2010).
A forma de pensar o local em relação ao global traz consigo a
necessidade de reconsiderar a natureza dos problemas urbanos, “até
então concebidos em termos das carências e dos conflitos
experimentados por uma comunidade” (LIMA JR, 2010). Para elucidar
tal constatação, o aludido autor cita como exemplo a segregação
espacial: antes era tomada como “falência do convívio entre os estratos
sociais”; no planejamento estratégico, não se configura como um
problema em si ou como um ponto fraco. Ao revés, muitas das vezes a
segregação espacial é um objetivo a ser perseguido, a fim de tornar
parte da cidade competitiva aos olhos dos investidores internacionais.
271
Retomando o que foi dito na seção anterior, a questão urbana
no Brasil se apresentou primeiro sob a óptica desenvolvimentista e
tecnocrática para, posteriormente, materializar-se na politização dos
problemas associados à urbanização. Em seguida, uma agenda
reformista voltou sua perspectiva à justiça social e à democracia, e foi
incorporada a legitimação da participação popular nos processos
decisórios junto ao Estado. Sob esse ponto de vista, a cidade se mostra
como terreno da luta política e como lugar da construção da cidadania
(LIMA JR, 2010).
Por ser recente, sobretudo quanto visualizada no campo
normativo, a política urbana de cunho participativo deveria ser
reforçada nos anos seguintes à sua implantação. O que se observa,
contudo, é que a agenda reformista vem perdendo prestígio a um novo
discurso de planejamento: o estratégico. Consoante Vainer (2012)
redefinir a problemática urbana em termos de
competitividade e produtividade significou um
rompimento radical com a pauta de reivindicações
populares do período de democratização, que havia
contribuído para conformar a experiência de planejamento
urbano em importantes municípios no Brasil, a partir da
década de 80.
Importante salientar que as práticas municipais participativas
que se consolidavam desde o fim do regime militar são incongruentes
com o planejamento estratégico, uma vez que este “acionou forças
sociais em torno de projetos hegemônicos que permitiam a alguns
272
atores locais naturalizar a ordem social e invocar identidades territoriais
e imagens correspondentes” (SÁNCHEZ apud LIMA JR, 2010).
A participação no planejamento estratégico adquiriu outra
conotação. Na verdade, esse modelo concebe um universo social sem
atores (LIMA JR, 2010), ou seja, ignora o papel das disputas para
definir a representação legítima da realidade ou dos meios de sua
modificação.
Os defensores do planejamento estratégico afirmam que a
única participação que interessa é aquela que mobiliza os interesses
gerais da cidade, diferentemente da participação política, vista como
problemática, pois evidenciava os conflitos e interesses antagônicos
presentes no tecido social. A aversão à “participação política” se dá
justamente porque se trata apenas da relação entre Estado e citadinos,
desprezando toda a ênfase do setor empresarial voltado aos interesses
do capital internacional.
Nesse novo discurso não há espaços para dissensos ou para
qualquer modelo de cidade que não obedeça à lógica hegemônica. A
técnica a ser adotada é a mesma para todas as cidades do mundo,
fazendo com que elas se pareçam umas com as outras. Isso faz com que
o nível de competitividade entre elas seja diretamente proporcional às
opções de barateamento dos investimentos privados feitos nas cidades
pelas grandes corporações. Ademais, a apropriação das cidades por
273
interesses empresariais globalizados depende do banimento da política,
da eliminação do conflito, da anulação da história e da negação do
exercício de cidadania.
A implementação do planejamento estratégico não seria
possível sem a intervenção pública, isto é, sem a abertura advinda do
próprio Estado a esse tipo de apropriação da cidade. O projeto de
“separação rígida entre o público e o privado” (BORJA; CASTELLS
apud VAINER, 2012), com suas proposições de parcerias entre o
empresariado e o Estado, não se alia ao princípio da supremacia do
interesse público. Muito longe de ser um sistema meramente gerencial
ou operacional, em que ambos os setores visam o bem comum, como
diversas fábulas descritas e defendidas pela doutrina administrativista,
esse sistema de parcerias se revela na submissão do Estado ao interesse
privado das grandes empresas. Em outros termos, ao Estado incumbe
todo o ônus dos investimentos públicos em infraestrutura, concretização
de grandes obras, a fim de abrir caminho para a instalação de empresas
multinacionais, tornando a cidade competitiva e atrativa ao capital
internacional.
Com efeito, o fim da separação rígida entre o setor público e o
privado nada mais é do que o repasse total dos centros de decisão do
Estado para o setor privado. Consequentemente, há uma reestruturação
de significados do poder local, em que a constituição e a legitimação da
nova cidadania regressam analogicamente à acepção grega de
274
democracia, contudo, com novos atores. As cidades devem amparar os
ideais dos segmentos estratégicos, que são os interesses das grandes
corporações, em detrimento dos grupos com escassa relevância
estratégica, representados pelo povo (VAINER, 2012 – grifo do autor).
A unicidade técnica do planejamento estratégico tem como
pressuposto a necessidade de consenso (VAINER, 2012 – grifo do
autor). Ao construir um discurso unívoco, extrai-se toda a personalidade
do sujeito da fala e se projetam suas pretensões no “sujeito-cidade”: a
cidade deseja, a cidade necessita, a cidade objetiva, etc. Desse modo,
aceita-se com naturalidade os desejos, necessidades e objetivos da
cidade, porquanto há uma consciência generalizada em buscar uma
cidade melhor, mais competitiva e, principalmente, uma cidade
vencedora.
A questão urbana não pode se resumir a competitividade entre
as cidades. Querer esgotar as reflexões acerca da produção do espaço
urbano a um “realismo” restrito ao mercado é a estratégia por detrás do
planejamento estratégico (LIMA JR, 2010). Diante desse cenário, mais
do que exigir a participação popular, é preciso questionar que tipo de
participação está-se fortalecendo nas práticas discursivas bem como na
sua execução.
4 Necessidade de uma cidadania insurgente
275
A participação popular está ligada à concepção de cidadania.
Só participa efetivamente da vida política quem consegue se visualizar
como cidadão. A partir dessa premissa, cabe questionar o que é
cidadania e quem são os cidadãos.
Para Holston (2013), cidadania “é sempre um processo em
construção, o que dá a cada geração a confiança de poder reconstruí-la”.
Peguemos como exemplo os protestos de rua: seus participantes
denunciam antigas injustiças e confrontam privilégios enraizados dentro
de determinada sociedade. Isso se traduz na construção de uma nova
cidadania, diversa daquela cidadania universal.
No Brasil, a cidadania possui caráter bilateral, uma vez que é
universal quanto à sua filiação e desigual quanto à distribuição
(HOLSTON, 2013). Em outros termos, embora todos sejam filiados à
nação, nem todos tem os mesmos direitos, pois há no sistema pátrio
privilégios legalizados que demonstram existir uma cidadania
diferenciada. Essa desigualdade legitimada esvazia a máxima de que
todos são iguais perante a lei.
Segundo Holston (2013), todos os Estados nacionais lutam
para administrar as diferenças sociais que distinguem seus habitantes:
Algumas das medidas por eles adotadas são drásticas,
como escravidão, migração forçada e genocídio. Mas a
maior parte deles administra essas diferenças de acordo
com as formulações de igualdade e de desigualdade que
definem suas cidadanias. As democracias, em particular,
276
prometem cidadanias mais igualitárias e, com isso, mais
justiça e dignidade na organização dessas diferenças. Na
prática, porém, a maioria das democracias vivencia
conflitos tremendos entre seus cidadãos, na medida em
que seus princípios entram em choque com preconceitos
quanto aos termos da incorporação nacional e da
distribuição de direitos. Na realidade, os conflitos entre
cidadãos aumentaram significativamente com as
extraordinárias democratização e urbanização do século
XX.
As cidades são palcos da luta por inclusão de direitos e
reconhecimento de cidadania. Isso porque nelas são visíveis os
conflitos, as injustiças e os privilégios que detêm os cidadãos
diferenciados (ou cidadãos de fato). Mais do que isso, a urbanização
global criou condições especialmente voláteis na medida em que as
cidades se enchem de cidadãos marginalizados ou de não-cidadãos, que
contestam a exclusão (HOLSTON, 2013). Por conseguinte, novos
cidadãos surgem para expandir a cidadania democrática, ao mesmo
tempo em que novas formas de violência e exclusão a corroem.
Novamente, peguemos como exemplo o cenário brasileiro,
mais precisamente o processo de urbanização a partir dos anos 1950:
uma grande onda migratória trouxe para as cidades muitos daqueles que
foram barrados pelo meio urbano legal, razão pela qual foram
compelidos a construir as periferias. Nota-se que esse processo de
“fazer a cidade” ensejou a formulação de vários níveis de
“autoconstrução”, não somente de casas, comunidades e cidades, mas
também de novas relações políticas, do Direito, das identidades, enfim,
277
“autoconstrução de uma cidadania que se insurgia contra o regime
entrincheirado de privilégios legalizados” (HOLSTON, 2013). Ao
lutarem por seus direitos nas cidades, esses novos habitantes
transformam o próprio conceito de “direito”, que passa a ver visto não
como privilégio e sim como reconhecimento à contribuição do cidadão.
Nasce, daí, uma cidadania insurgente.
Quando se afirma que é preciso fortalecer a participação
popular nos processos decisórios de planejar e gerir a cidade, quer-se,
na verdade, fortalecer as formas de resistência e mobilização popular
frente aos mandos dos detentores do poder político. Como toda ação
tem uma reação, em uma democracia, o aparelho estatal vai tentar
desmobilizar a ação popular pela cooptação desse movimento, até que
seja neutralizado sem que perca a aparência de “popular”. É essa
cidadania entrincheirada que este artigo vem denunciar e pedir, aos
leitores, reflexão acerca de como a participação popular vem sendo
articulada e aplicada.
5 Considerações finais
O que se buscou na presente pesquisa foi esboçar quais os
caminhos que o planejamento urbano brasileiro trilhou e trilha. Embora
se tenha desenvolvido os três “modelos” de planejamento de forma
linear, cumpre esclarecer que todos esses modelos (ou ao menos suas
278
características) podem ser verificados em alguns dos planos diretores
dos municípios do país.
A participação popular é uma ferramenta importantíssima
quando se disputa um projeto de cidade hoje e futuramente. É
fundamental que a participação da sociedade como um todo se dê não
somente dentro das esferas deliberativas das instituições, sob pena de se
subverter a ordem já posta, isto é, a manutenção dos interesses das
classes dominantes. Seja pela cooptação na esfera estatal, seja pela
retirada de cena em nome de um projeto globalizado de cidade, aos
mandos e desmandos da esfera privada, é preciso questionar que tipo de
participação popular estamos a legitimar.
Respondendo a hipótese anteriormente firmada: não, a inclusão
da sociedade civil nos processos decisórios de planejar a cidade não
garante um modo de produção espacial menos segregador e menos
exclusivo. Isso porque a participação popular que vemos nas audiências
públicas dos planos diretores municipais, por exemplo, estão sendo
“tratoradas” no plano real, servindo apenas de elemento de validade
para as decisões do poder público a serviço do empresariado
local/global.
A cidadania insurgente, como forma de resistência e
persistência da participação popular deslegitimada pelos poderes
públicos e privados, talvez seja o principal trunfo das camadas menos
279
abastadas da sociedade frente a modelos hegemônicos de cidade, de
direito e de poder político.
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281 282

CIDADANIA PERIFÉRICA: UM OLHAR SOBRE A

PRODUÇÃO DESIGUAL DO ESPAÇO URBANO DESDE A
AMÉRICA LATINA

Ana Beatriz Oliveira Reis88

Marcela Münch de Oliveira e Silva89
Mariana Gomes Peixoto Medeiros90

Resumo: O objetivo deste trabalho é, a partir de experiências urbanas

Eixo
GEOPOLÍTICA E FORMAÇÃO DO ESPAÇO URBANO
em duas metrópoles da América Latina, Rio de Janeiro e Buenos Aires,
contribuir na reflexão a respeito da produção desigual do espaço
ensejada pelo capitalismo, especialmente o capitalismo globalizado.
Procurar-se-á, a partir de categorias teóricas como reestruturação
produtiva capitalista, relação centro-periferia, direito à cidade, e
cidadania. Para compreender de que maneira essa produção desigual
do espaço reflete uma cidadania diferenciada na periferia do
capitalismo.
Palavras-chave: Globalização; Desigualdades; Socioterritoriais;
Cidadania; América Latina.

1 Introdução

88
Mestranda pelo Programa de Pós-Graduação em Direito Constitucional da
Universidade Federal Fluminense (UFF); reis.aboliveira@gmail.com; 32- 8705-3130.
89
Mestranda pelo Programa de Pós-Graduação em Direito Constitucional da
Universidade Federal Fluminense (UFF); marcelamunch@gmail.com; 21-981070156.
90
Advogada e mestre em Direito da Cidade na Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ) marigopeme@gmail.com; 21-99106-9181.
283
Este trabalho pretende, a partir do resgate de experiências
urbanas em duas metrópoles da América Latina, Rio de Janeiro e
Buenos Aires, contribuir para a reflexão a respeito da configuração
desigual do espaço urbano, intensificada pelo fenômeno da globalização
- e seu reflexo no acirramento de uma cidadania diferenciada, em países
da periferia do capitalismo.
Embora a ideia de globalização como um processo ao qual
estão todos fadados a submeter-se seja atualmente sedimentada e aceita
de forma ampla, o olhar a ser adotado aqui encara este fenômeno por
uma faceta distinta, especialmente no que tange seus efeitos na cidade.
Associa-se a globalização a uma fase atual do desenvolvimento do
capitalismo, iniciada na década de 1980, que tem como características a
financeirização e que tende a promover um intenso processo de
concentração de capital e riqueza principalmente nos países periféricos
(BIENENSTEIN, 2000).
Os impactos dessas mudanças, perniciosos às metrópoles em
geral, verificam-se ainda mais nefastos nos países periféricos onde
sequer o Welfare State e o fordismo se desenvolveram plenamente, de
maneira que formaram-se aqui o que Maricato (2007) chama de “ilhas
de primeiro mundo” cercadas de ocupação ilegal promovidas por
favelas, cortiços, e loteamentos clandestinos. O resultado desta
reestruturação capitalista implica, portanto, na exclusão total de
parcelas significativas da população dos países periféricos.
284
Enquanto nos países capitalistas centrais, o mercado privado
atende a maior parte de seus residentes, nos periféricos, esse alcance é
restrito, e exclui aqueles que não têm condições de acessá-lo. E mesmo
as políticas públicas não tem dado conta de frear essa segregação
espacial, como é o caso do programa Minha Casa Minha Vida que, após
alguns anos de sua implementação, não reduziu o déficit habitacional, e
funcionou como mais um instrumento de gentrificação nas cidades
brasileiras91.
Dessa forma, resta aos habitantes precarizados da cidade irem
em busca de habitação - através de técnicas de autoconstrução e auto
urbanização - em regiões nas quais a infraestrutura urbana é insuficiente
ou inexistente. Há, portanto, uma verdadeira espoliação do direito à
cidade de uma parcela considerável dos, em tese, cidadãos.
91
Com relação ao programa Minha Casa, Minha Vida, implementado em 2009, no
governo Lula, há muitas ponderações a serem elaboradas. A principal delas é que os
terrenos comprados pelas empreiteiras que realizam as obras são muito afastados dos
centros urbanos, o que acaba por gerar uma falta de integração dos moradores
beneficiados com a cidade. Além disso, uma política habitacional eficiente no
combate ao déficit não precisa (e não deveria) necessariamente ser baseada na
transferência de propriedade e na financeirização (crédito) como paradigmas. Ao
invés de promover a redução do déficit habitacional, como consequência, acaba por
ocorrer um aumento desse índice. O que pode ser comprovado em recente pesquisa
sobre o déficit habitacional, da Fundação Pinheiro (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO,
2013. Disponível em: http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/noticias-em-
destaque/2680-fundacao-joao-pinheiro-e-ministerio-das-cidades-divulgam-os-
resultados-do-deficit-habitacional-municipal-no-brasil (consultado em 19/12/2013 às
22:46h), responsável pelos dados oficiais utilizados pelo Ministério das Cidades, que
divulgou um aumento desse número desde o início do programa Minha Casa, Minha
Vida em franca expansão atualmente no país.
285
Usa-se a expressão “em tese” porque, a cidadania, a não ser
concebida em sua formulação liberal como mera titularidade de direitos
em abstrato, é negada a esses indivíduos, desprovidos de qualquer
capacidade de ingerência nas escolhas que determinam a gestão da
cidade, ainda mais numa sociedade capitalista periférica, em que ainda
predominantemente a organização do desenvolvimento é pensada não
de forma autônoma, mas de forma subordinada, subalternizada a países
centrais. Esses indivíduos vivem na “corda bamba” em moradias que se
realizam às margens do Estado, porém por ele toleradas, e quando a lei
a eles se revela, é para, no interesse do capital financeiro, do mercado
imobiliário, expulsá-los mais uma vez.
As hipóteses a serem destrinchadas são, portanto: i) a
globalização, entendida como processo de reestruturação internacional
do capital, tem um efeito excludente de produção e reprodução de
desigualdade sócio-espacial nas metrópoles; ii) este efeito é ainda pior
em regiões periféricas como a América Latina, tendo como resultado a
espoliação do direito à cidade e da cidadania da imensa maioria da
população.
Como ferramenta, utilizam-se as categorias teóricas da
reestruturação produtiva capitalista, da relação centro-periferia neste
sistema econômico global, do direito à cidade, e da cidadania, e como
lente, as especificidades da região latino-americana.
286
Enquanto técnica de pesquisa, adota-se a revisão bibliográfica
de obras que tratam do tema, ora por uma abordagem mais teórica, ora
através do estudo de pesquisas de campo realizadas na América Latina.
As duas experiências analisadas neste trabalho, o bairro “El
Tanque”, em Buenos Aires, e as ocupações urbanas “Zumbi de
Palmares” e “Quilombo das Guerreiras”, na Zona Portuária do Rio de
Janeiro refletem a segregação espacial produzida nessas cidades pelo
capitalismo.
O caso do bairro “El Tanque” foi retirado do artigo da autora
Daniela Soldano, contido no livro “Cidades Latino-americanas”, uma
coletânea de artigos de autores latino-americanos que abordam, sob
perspectivas territoriais distintas, a desigualdade urbana na América
Latina. A autora desenvolveu uma pesquisa empírica nessa localidade
entre 2003-2010, focada, basicamente, no olhar próprio de seus
habitantes. Já as experiências das ocupações urbanas “Quilombo das
Guerreiras” e “Zumbi dos Palmares”, por sua vez, foram tiradas de
trabalhos realizados pelo autor Enzo Bello, no curso de seu doutorado
na UERJ, no Rio de Janeiro, no período entre 2010 e 2011.
2 Globalização, Cidadania e Espaço Urbano
Entende-se a globalização enquanto uma fase do processo de
expansão do capitalismo, baseado na internacionalização do capital
287
caracterizada pela “flexibilidade dos processos de trabalho, dos
mercados de trabalho, dos produtos e dos padrões de consumo”
(HARVEY, 2013, p.140). Destaca-se ainda que o capital não pode ser
compreendido como uma coisa, mas sim como “um processo de
circulação entre produção e realização” (HARVEY, 2005, p. 71) .
Ao longo da história, o processo de produção capitalista vem
passando por diferentes fases, adaptando-se de maneira a amenizar as
contradições inerentes ao próprio sistema para manter as altas taxas de
lucros derivada da exploração do trabalho. Na globalização, nova fase
do capitalismo, pela primeira vez, o capital consegue vencer as barreiras
geográficas e políticas que impediam a sua internacionalização. O
processo de produção capitalista passa a envolver, não sem resistência,
locais até pouco tempo desconhecidos. Percebe-se ainda que a
flexibilização aliada a processos de financeirização do capital
intensificados a partir da década de 1980, promovem a maior
concentração de riquezas e, consequentemente, o agravamento das
desigualdades sociais principalmente nos países periféricos.
O termo periférico é aqui empregado com base na teoria
sistema-mundo, proposta por Immanuel Wallerstein (1990) segundo a
qual cada país teria sua função pré-estabelecida na economia capitalista
embora isso nem sempre seja evidente. Alguns países como Estados
Unidos, Alemanha e Japão estariam no centro do capitalismo sendo
necessária, para que a hegemonia desses países seja mantida, a
288
exploração de países a margem desse sistema. Nessa lógica os países da
América Latina, por exemplo, cumpririam importante papel para a
manutenção da ordem econômica global através da exportação de
matérias-primas fornecendo-se assim os insumos necessários para as
que as grandes empresas mundiais fabriquem seus produtos a baixo
custo se tornando mais competitivas. Isso só é possível a partir da
exploração do trabalho da população mais pobre bem como dos
recursos naturais dos países que até pouco tempo eram reconhecidos
pela expressão “terceiro mundo”. Atualmente, os países periféricos
também cumprem importante papel enquanto consumidores dos
produtos das grandes empresas mundiais sendo o “consumo de massas”
essencial para garantir toda lucratividade necessária ao
desenvolvimento do capital.
A partir do fenômeno da globalização, as noções de tempo e
espaço também são redefinidas. Com o aprimoramento da técnica,
novas formas de comunicação são criadas, o que permitem a interação
em tempo real entre pessoas e processos em diferentes partes do mundo.
O local e o global passam a se confundir: um acontecimento num local
geograficamente isolado passa a repercutir no mundo inteiro assim
como a padronização de estilos de vida passam a ser o denominador
comum de várias cidades em diferentes continentes.
No campo da economia, a globalização passa a permitir a
descentralização do processo de produção de forma a ampliar ainda
289
mais os lucros das grandes empresas mundiais que tendem, cada vez
mais, a alcançar o monopólio em detrimento da falência dos pequenos
produtores locais que não possuem condições de concorrer com
tamanho poder econômico e também político. Percebe-se desde o final
da do século XX que, embora as sedes dessas empresas permaneçam
nos países do centro do capitalismo, a produção passa a ser realizada
em diferentes partes do mundo, priorizando-se, para tanto, a exploração
do trabalho da população dos países periféricos que não tem, se quer, os
direitos trabalhistas mais elementares reconhecidos e se vê obrigada a
trabalhar em condições desumanas de forma a garantir a sua
sobrevivência bem como a de seus familiares.
Essa nova forma de divisão internacional do trabalho (também
denominada como terceira divisão) só conseguiu se estabelecer a partir
do advento dessas novas tecnologias. Ela ainda se constitui como uma
nova fase do imperialismo tendo em vista a maior influência do
mercado na vida cotidiana das populações ao mesmo tempo em que se
amplia a vulnerabilidade dos governos locais em relação às regras do
mercado.
O Estado, nessa nova fase do capitalismo, terá papel
fundamental na criação das condições necessárias para a reorganização
do sistema de produção capitalista. O advento do neoliberalismo e a
expressão “Estado Mínimo” leva-nos a reflexão de um estado cada vez
menos interventor. Contudo, Milton Santos faz um importante alerta
290
sobre essa questão ao afirmar que “não é que o Estado se ausente ou se
torne menor. Ele apenas omite quanto ao interesse das populações e se
torna mais forte, mais ágil, mais presente, ao serviço da economia
dominante” (SANTOS, 2012, p.66).
Não é possível pensar, como alerta Wallerstein, que os
desenvolvimentos econômico e social são uma tendência natural de
todos os países, em especial, dos países periféricos.
É absolutamente impossível que a América Latina se
desenvolva, não importa quais sejam as políticas
governamentais, porque o que se desenvolve não são os
países. O que se desenvolve é unicamente a economia
mundial capitalista e esta economia é de natureza
polarizadora (WALLERSTEIN, 1997/1998, p. 249).
A reorganização do espaço urbano cumpre importante papel
para a expansão e consolidação do processo de globalização da
economia. Nessa nova lógica, as cidades passam a ser pensadas
enquanto mercadoria possuindo cada uma delas diferentes valores num
mercado que incentiva a competição entre as diversas metrópoles.
Observa-se que em várias cidades do mundo há em curso processos de
revitalização urbanística que buscam reorganizar as cidades a fim de
facilitar a circulação mercadorias e a prestação de serviços.
A revitalização dos centros históricos é um fenômeno comum
á várias metrópoles. Esses centros encontravam-se abandonados pelo
poder público e, muitas vezes, em vias de degradação. Ainda que
ausentes os equipamentos urbanos essenciais, os centros foram sendo
291
ocupados pelas populações carentes. Esses locais, embora muitas vezes
associados à violência e ao consumo de drogas, são estratégico devido à
disponibilidade de emprego e a proximidade com a prestação de
serviços públicos e privados. Com a intensificação do processo de
urbanização e com a necessidade de adequar o espaço urbano às
necessidades do capital, o mercado busca dominar essas áreas a fim de
substituir a população de baixa renda por potenciais consumidores da
mercadoria “cidade” que apenas parte da população pode comprar.
Sendo assim, verifica-se em muitas cidades a intensificação
dos processos de gentrificação no qual as populações históricas desses
centros se vêm expulsa cada vez mais para a periferia das cidades. Essa
expulsão pode ser direta através de práticas remocionistas ou indiretas,
através do aumento do custo de vida nessas áreas que passam a ser alvo
dos promotores imobiliários interessados na nova vizinhança que
poderá arcar com os custos de morar num centro revitalizado repleto de
serviços e próximo ao local de trabalho.
Verifica-se, portanto, a negação do direito à cidade de
inúmeras pessoas. Esse direito se relaciona diretamente com o exercício
da cidadania uma vez que compreende não apenas prestações materiais
relacionadas à moradia, a mobilidade urbana e ao acesso a
equipamentos urbanos, por exemplo. O direito à cidade é o direito de
poder dizer como devem ser construídas nossas cidades, a quem deve
292
atender os benefícios da urbanização e qual o melhor modelo de
desenvolvimento a ser aplicado ao espaço urbano.
Contudo, no momento em que o capital se internaliza
aumentando ainda mais as desigualdades sociais e tornando ainda mais
frágeis as condições sociais dos trabalhadores que se veem cada vez
mais explorado, o exercício da cidadania se torna ainda mais difícil.
Nos países periféricos, em especial na América Latina, a globalização
revela seu lado mais nefasto em que a pobreza passa a ser estrutural.
Milton Santos afirma que nessa nova fase do capitalismo há uma
“produção globalizada da pobreza ainda que esteja presente nos países
mais pobres” (2012, p. 69).
A precarização das condições sociais é ainda mais singular
para aquelas populações das grandes metrópoles dos países periféricos
que sentem os efeitos da internacionalização do capital ao mesmo
tempo em que o espaço urbano passa a se adaptar as novas exigências
da economia global.
Sendo assim, torna-se fundamental verificar como tem sido
exercida a cidadania por essas populações diante da globalização e das
novas intervenções urbanísticas nas grandes metrópoles. A
contextualização feita nesse primeiro momento, ainda que de maneira
simplificada e generalizada, se apresenta como importante ferramenta
293
analítica para a melhor compreensão dos estudos de casos propostos
nesse trabalho e que serão realizados no próximo capítulo.
3 O caso do Bairro El Tanque e as Ocupações no Rio De Janeiro:
Um Olhar Desde A América Latina
A intenção, ao trazer as experiências de duas metrópoles da
América Latina, Buenos Aires e Rio de Janeiro, foi justamente refletir
sobre a similitude dos efeitos da globalização, entendida como fase
atual do capitalismo, na produção do espaço latino-americano.
Procurou-se, portanto, abordar duas facetas dessa produção: a
que parte do capital no sentido da segregação do espaço urbano, criando
cada vez mais sujeitos/territórios isolados e invizibilizados, e a
resistência a essa periferização, com o movimento de ocupação de
lugares abandonados em centros urbanos, que não só dão vida a esses
espaços como dão vida e protagonismo aos que lhe ocupam.
3.1 O caso “El Tanque”
O Bairro “El tanque” está situado na periferia da região
metropolitana de Buenos Aires, no distrito de José Clemente Paz, a 35
quilômetros da capital. A região é uma zona de interface entre o
tradicional subúrbio e um novo periurbano (SOLDANO, 2014).
294
No início dos anos oitenta, operadores imobiliários lotearam e
venderam as terras do bairro, promovendo-o como um novo paraíso;
paralelamente, outros assentavam-se ilegalmente em terras fiscais e
privadas, ou as compravam de terceiros que teriam usurpado as terras.
A vivência no bairro revelou aos seus novos moradores uma
realidade precária, de ausência de infra-estrutura e serviços, todavia não
era uma opção estar ali, tampouco sair em busca de um novo lugar.
Boa parte dos recém-chegados foram empurrados à região pelo
mercado imobiliário, e não tinham condições de retornar ao centro
urbano. Por outro lado, os que ali estavam ilegalmente, “sem papéis”,
tinham no “El Tanque” sua única possibilidade de ter um lugar para
viver.
A ocupação recente do bairro produziu ainda uma alteração
drástica de sua identidade, através de transformações na paisagem (de
um bairro bucólico e rural para uma periferia urbana), e nas próprias
relações sociais, que passaram a ser travadas ali sobre o signo da
desconfiança e do não reconhecimento, em razão do aumento
significativo do número dos moradores.
A partir da leitura das experiências cotidianas dos moradores
deste bairro de Buenos Aires, é possível observar como as marcas da
desigualdade social estão presentes na vida da população, seja na forma
do não acesso a serviços, na imobilidade urbana que os restringe a um
295
cotidiano circunscrito ao bairro, ou mesmo no sentimento de
marginalização face à sociedade, a partir de uma dicotomia centro-
periferia, em que a periferia cada vez mais isolada e desintegrada da
cidade.
3.2 As Ocupações Urbanas “Quilombo das Guerreiras” e Zumbi dos
Palmares”
As experiências das ocupações urbanas “Quilombo das
Guerreiras” e “Zumbi dos Palmares”, por sua vez, referem-se às
ocupações de dois imóveis abandonados na área central da cidade,
locais em vias de degradação, abandonados há décadas pelo poder
público. Nelas, o direito de morar perto do centro econômico da cidade
onde se encontram as maiores oportunidades de emprego bem como
vasta prestação de serviços foi reivindicado por pessoas que arcam
cotidianamente com os ônus da cidade pensada enquanto mercadoria e
que não privilegia a mobilidade urbana dos moradores da periferia.
Seus moradores dividiam-se entre pessoas que tinham moradia formal,
porém em lugares sem uma infraestrutura de serviços adequados, e
aqueles para quem a moradia ilegal era uma alternativa de
sobrevivência.
A ocupação “Quilombo das Guerreiras” nasceu em outubro de
2006, quando mais de 150 famílias ocuparam o prédio número 49 da
296
Avenida Francisco Bicalho, no centro do Rio de Janeiro. O prédio
pertencia à Companhia Docas do Rio de Janeiro e estava abandonado
há mais de 15 anos, sem qualquer cuidado de manutenção de sua infra-
estrutura. A motivação da ocupação, segundo seus moradores, era a
reivindicação de uma política habitacional voltada à população de baixa
renda (BELLO, 2013).
O ato de ocupar um prédio público na área central não foi,
contudo, um episódio espontâneo e isolado, mas sim o resultado de um
longo processo de articulação e discussão entre sujeitos que habitavam
áreas desprivilegiadas de serviço e condições dignas de moradia. Tais
discussões envolveram desde qual seria o perfil dos integrantes da
ocupação até o local ideal onde ela deveria ser feita (BELLO, 2013).
A ocupação “Zumbi dos Palmares” nasceu em abril de 2005,
quando mais de 100 pessoas ocuparam o prédio número 53 da Avenida
Venezuela, no centro do Rio de Janeiro. O prédio pertencia ao Instituto
Nacional de Seguro Social (INSS), e estava abandonado já mais de 20
anos (BELLO, 2013).
O critério decisivo para a escolha do imóvel a ser ocupado foi
a centralidade da zona portuária, uma região que facilita o acesso a uma
rede de serviços sociais inexistentes nos locais de origem de boa parte
dos moradores da ocupação (BELLO, 2013).
297
Como na “Quilombo das Guerreiras”, esta ocupação foi fruto
de um conjunto de reuniões com o objetivo de elaborar um regimento
interno para cadastro de pessoas na moradia. Além disso, logo que
chegaram ao imóvel, se organizaram para recuperar a infra-estrutura do
local a fim de torná-lo apto a abrigar todos os pretensos moradores.
Assim agindo, estes sujeitos, num processo ativo de cidadania, tomaram
o protagonismo de um conjunto de ações que a princípio esperavam
partir do Estado – dar uma utilidade social a prédios abandonados,
tornando-os um meio de reduzir o déficit de moradia popular.
Nas duas ocupações, portanto, desenvolveu-se um processo de
resistência ao fenômeno da gentrificação, caracterizado pela expulsão
induzida pelo poder público da população pobre de áreas centrais
abandonada, levado a cabo por indivíduos que fizeram valer seu direito
à cidade, que não se restringe ao simples habitar, mas ao direito a viver
e realizar-se em meio a uma forma humana de relações sociais
92
(HARVEY, 1993) .
92
Embora não seja objeto deste artigo propriamente, não há como deixar de
mencionar que ambas as ocupações foram removidas pelo poder público, em 2014 e
2011, sob o pretexto do Projeto Porto-Maravilha, uma mega intervenção urbana
destinada à revitalização da Zona Portuária. Sob o argumento da necessidade de
regeneração da área, seus antigos moradores foram expulsos para dar lugar a um
projeto que pretende transformá-la num polo cultural, gastronômico e comercial.
Exemplo disso é o empreendimento que objetivamente ensejou a remoção da
ocupação Quilombo das Guerreiras, TRUMP TOWERS RIO, que segunda sua própria
descrição retirada do site oficial - http://www.trumptowersrio.com/pt-br/o-projeto/,
“será um conjunto de cinco torres AAA de 150 metros de altura com 38 andares,
298
4 Considerações finais
Ambos os objetos empíricos são ricos em coadunar com a tese
inicial, enquanto consequências de um processo de deslocamento
impulsionado pela especulação imobiliária, que mais do que inviabilizar
o acesso à moradia, inviabiliza a cidadania dos habitantes pobres das
cidades. Enquanto no primeiro caso aborda-se justamente a situação dos
moradores de um bairro isolado em termos de serviços e de visibilidade
no cenário urbano, resultado de um processo de gentrificação, no
segundo aborda-se a reação desta mesma parcela indesejada de
população da cidade, que agora se recusa a ser expulsa e ocupa, ainda
que em condições precárias, prédios públicos que não servem à sua
destinação.
A esses indivíduos excluídos pelo mercado e pelo Estado,
essas ocupações representam uma possibilidade de se inserir no cenário
urbano, de nele se fazerem visíveis novamente, e serem ouvidos não
enquanto consumidores de uma mercadoria (a cidade), mas enquanto
cidadãos que têm direito a participar dos processos que determinam as
condições em que viverão, e qual será o modelo de relações sociais em
que esse modo de vida se dará.
322.400 metros quadrados de área computável de escritórios corporativos e área total
construída incluindo espaços comerciais e subsolos cerca de 450.000 metros
quadrados. O empreendimento será desenvolvido no Porto Maravilha – a Zona
Portuária localizada na região central do Rio de Janeiro. Esse projeto será o primeiro
com o nome do TRUMP no Brasil e o maior complexo urbano de escritórios
corporativos nos países BRIC”.
299
O que está em jogo, portanto, é toda uma forma espontânea e
cooperativa de viver a cidade e o território, que não é aceita e nem
contemplada pela forma de planejamento urbano vigente (modo
empreendendorista de gerir a cidade – a cidade é uma mercadoria!).
Diante de um crescente processo de segregação socioespacial, os
moradores foram desenvolvendo suas vidas às margens do mercado
imobiliário e da exploração da prestação formal de serviços e
infraestrutura. Isso lhes permite criar uma dinâmica de vida, que a
“inclusão pelo consumo” do neodesenvolvimentismo e os padrões de
vida das classes mais abastada, não dão conta de preencher. Por isso a
luta pela permanência em seus territórios, mas com a necessidade de
conquista de melhorias e condições cada vez mais dignas de vida.
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301
O CENTRO DE EVENTOS DO CEARÁ: FORTALEZA, UMA
METRÓPOLE EMPREENDEDORA?
Jamile Maia Younes93
Resumo: Este artigo buscou analisar se efetivamente o discurso do
empreendedorismo urbano tem se materializado nas gestões urbanas
da metrópole Fortaleza-CE, a partir da análise de intervenções e
políticas executadas entre 2004 e 2012, com foco no equipamento
Centro de Eventos do Ceará (CEC). Verificou-se que as políticas e
intervenções, assim como o equipamento, são estratégias calcadas no
empreendedorismo urbano, destinadas a fomentar a competitividade de
Fortaleza dentro do mercado regional e internacional de cidades,
visando alavancar o desenvolvimento econômico da metrópole.
Palavras-chave: Empreendedorismo Urbano; mercantilização dos
espaços; reestruturação produtiva.
1 Introdução
O Centro de Eventos do Ceará (CEC), equipamento turístico
localizado na Av. Washington Soares, no bairro Edson Queiroz em
Fortaleza-CE, teve sua construção iniciada em 2009, sendo oficialmente
inaugurado no ano de 2012. Destinado a eventos, feiras, shows, o CEC
vem para consolidar o setor de turismo de eventos no estado do Ceará.
93
Licenciada em Geografia pela Universidade Estadual do Ceará. E-mail:
jamilemy2010@hotmail.com.
302
Equipamentos como o CEC, entre outras intervenções e ícones
urbanos, nos dão indícios de como tem ocorrido a (re)produção do
espaço urbano na metrópole Fortaleza. A necessidade de estimular o
desenvolvimento econômico via parcerias com agentes produtores do
espaço torna-se um reflexo das tendências do processo de
mundialização e globalização, em que diversas estratégias são
reformuladas para a reprodução e circulação de capital.
O estímulo a novos setores de atividades e a intensificação de
outros setores como o de comunicações, inovações tecnológicas,
serviços e turismo, ocasionam mudanças estruturais nas cidades.
No desenvolvimento histórico do capitalismo, o urbano se
constitui como elemento vital para o modo de produção capitalista. Já o
Estado moderno, cujo surgimento se dá com o desenvolvimento do
capitalismo, desempenha papel chave no planejamento das cidades e
nas consequentes adequações às novas necessidades dos regimes de
acumulação.
A captação de investimentos e circulação de capitais são
executados em espaços seletivos nos territórios. A modernização do
território cearense, através dos incentivos maciços a atividades como
Turismo, Indústria e Agronegócio (setores estratégicos) viabiliza uma
vasta infraestrutura em pontos seletivos do espaço para atração de
empresas, fortalecendo as políticas calcadas na perspectiva neoliberal,
303
de fomento a lógica empresarial, e, consequentemente, reflete também
no pensar e planejar as cidades.
As gestões das cidades, frente a este processo, modificam-se
estruturalmente. A busca incessante de desenvolver economicamente os
espaços e de trazer rentabilidade reproduz um discurso empreendedor,
dos espaços como potencialidades mercadológicas e enquanto atração
de consumo, fomentando uma competitividade no mercado regional e
internacional de cidades.
O desenvolvimento destas práticas é embasado pelo discurso
do empreendedorismo urbano. Conforme Harvey (2005), este discurso
propõe transformações dentro da esfera política, econômica e cultural,
relativas ao aceleramento do desenvolvimento de tecnologias, produção
de bens e serviços e também a intensificação da divisão espacial do
consumo das cidades.
Estas estratégias de atração de investimentos, que em primeira
instância, aparentam elevar a qualidade de vida e buscam inovações
para a cidade através da inserção destes espaços pelo consumo
caracterizam o que pode ser chamado de “novo” empreendedorismo
urbano, ideologia do urbanismo que se caracteriza pelo conjunto de
ações políticas e econômicas que visam o crescimento econômico das
cidades e metrópoles, pautando-se em parcerias público-privadas (PPP),
formação de coalizões entre políticos e empresários, ênfase do poder
304
local como condutor do crescimento econômico, no planejamento
estratégico, marketing urbano e também na apropriação cultural da
história e do patrimônio das cidades.
Este “novo empreendedorismo” revela uma o viés da
competitividade entre cidades, que se reestruturam para alcançar uma
modernização adequada aos interesses de seus investidores. Estas
mudanças nos padrões urbanos intensificam-se a partir da crise do
regime de acumulação fordista nos anos 1970 nos países desenvolvidos
(a crise do regime de acumulação fordista é discutida em maiores
detalhes na seção 2). Uma série de cidades, como veremos a seguir,
estabeleceram alianças e intervenções em seus espaços urbanos,
objetivando a superação da crise econômica vivida. Devemos lembrar
que cada cidade desenvolve um padrão diferenciado, sendo necessário
considerar as particularidades de cada realidade.
As cidades brasileiras não fogem a essa lógica. Metrópoles e
capitais como Rio de Janeiro, Curitiba e Recife desenvolvem uma série
de políticas voltadas para dinamizar suas cidades, através de
planejamentos estratégicos destinados a fomentar a competitividade,
juntamente a alianças entre Estado e agentes privados.
Fortaleza também, nas últimas décadas, tem sua produção do
espaço financiada por alianças entre os agentes sociais, principalmente
305
da ação do Estado e do capital privado, em setores como o da indústria,
setor imobiliário e o setor do turismo.
A mudança dos espaços urbanos seletivos de Fortaleza reflete
este processo de empreendedorismo, seja através de requalificações
urbanas, obras direcionadas a megaeventos, equipamentos turísticos,
entre outros. As propagandas, notícias, reportagens têm
responsabilidade de promover a venda e “normalização” destes espaços,
naturalizando assim o empreendedorismo adotado politicamente,
enquanto “única” alternativa possível para as economias locais.
O CEC, construído com a finalidade de alavancar o turismo de
eventos no Estado, é promovido como uma obra indispensável para
melhorar os índices econômicos, que, de acordo com o marketing
efetuado, beneficiam também a população como um todo.
Por trás das aparências que colocam o equipamento enquanto
uma grande oportunidade e um marco à Fortaleza, fundamental para o
desenvolvimento econômico da metrópole, surgem alguns
questionamentos: que tipo de empreendedorismo urbano tem se
desenvolvido em Fortaleza? Que políticas e intervenções foram
materializadas entre 2004 e 2012 e estão consoantes com o discurso
empreendedor? O CEC se configura como uma ação estratégica,
objetivando consolidar Fortaleza enquanto metrópole apta para atrair
investimentos e consumo? Este equipamento está interligado com
306
outras políticas direcionadas para a atração de capitais? Quais são os
impactos no espaço urbano desta corrida pela competitividade?
Para tal análise, faz-se necessário realizar primeiramente uma
contextualização de como se desenvolve o discurso do
empreendedorismo urbano e seus reflexos nas políticas, planos e
a programas que buscam o desenvolvimento econômico nas cidades do
capitalismo tardio; verificar quais as principais intervenções urbanas
calcadas no discurso empreendedor e seus impactos na produção do
espaço urbano em Fortaleza e avaliar se o CEC é um equipamento cuja
ação estratégica está interligada a outras políticas para impulsionar a
competitividade.
2 Empreendedorismo Urbano: O discurso empreendedor em suas
diversas escalas e a realidade das metrópoles brasileiras
No livro A Produção Capitalista do Espaço, capítulo “Do
Administrativo ao Empreendedorismo: a transformação da governança
urbana no capitalismo tardio”, David Harvey (2005) discute sobre este
gradual processo de transição referente à gestão das cidades.
O início das transformações administrativas ocorre com a crise
do regime de acumulação fordista, na década de 1970. A crise
impulsionou projetos de reestruturação nos moldes de acumulação de
capital, visando combater o Estado assistencialista, em que os altos
307
custos do Estado de Bem Estar Social (welfare state) ocasionaram
exorbitante endividamento público e uma consequente recessão
econômica no sistema dos países capitalistas industrializados
(HOBSBAWM, 1995).
Como resposta a rigidez dos fluxos econômicos e aos contratos
firmados entre capital e trabalho no modelo fordista-keynesiano, gerou-
se uma profunda reestruturação no tocante ao papel do Estado dentro da
economia (HARVEY, 1992).
A crise do sistema produtivo se revela no urbano. O discurso
sobre o modelo de Estado do regime fordista – planejador,
assistencialista e interventor na economia – torna-se desacreditado
frente à crise do regime de acumulação. A administração estatal precisa
buscar novos rumos, pautada na ênfase às ações locais, com foco
empreendedor, flexibilização e gastos enxutos (lógica empresarial).
As gestões urbanas adotam em seus planejamentos e políticas
esta lógica empresarial. A recuperação do patrimônio histórico-cultural,
promoção de grandes transformações urbanísticas, melhorias nos
serviços básicos, alianças com agentes privados e capital estrangeiro
(promovendo turismo e grandes eventos) refletem o aumento da
participação da esfera local como agente fomentador do
desenvolvimento. As cidades assumem sua centralidade na criação e
308
dinamização de bens simbólicos e no bem-estar de sua população
(CASTELS & BORJA, 1996, p.1).
É importante ressaltar que “a existência de singularidades nos
modos concretos de sua aplicação nas distintas localidades, em função
de conjunturas específicas” (COMPANS apud MOURA, 2005 [1997],
p.21), ou seja, cada realidade terá configurações específicas, elementos
que irão interagir ou então aplicados de forma e intensidade
diferenciadas. Algumas cidades apresentarão esferas que caracterizam o
empreendedorismo urbano de forma mais desenvolvida e integrada a
outras esferas ao mesmo tempo em que algumas cidades incorporam a
ideia do empreendedorismo, tendo esferas mais desenvolvidas do que
outras.
Como características do empreendedorismo urbano, Harvey
(2005) discorre acerca destas estratégias competitivas de comunicações
(aeroportos, e tele portos, por exemplo), criação de eventos
espetaculares, de locais para o consumo, com investimentos em pontos
estratégicos, como fundamentais para cultivar o empreendedorismo das
cidades e metrópoles. Essas esferas interligadas dão o ritmo ao
crescimento das economias locais.
Grande parte das cidades e metrópoles investem
principalmente na questão da divisão espacial do consumo, através da
309
arte, do espetáculo, dos eventos e negócios para criar um ambiente
favorável tanto para a diversão como para o trabalho.
No Brasil, os orçamentos destinados aos municípios são
reforçados com novas atribuições relativas às áreas de educação, saúde,
mobilidade, infraestrutura e transporte, reforçando o papel do município
enquanto gestor das cidades, apesar dos recursos, as metrópoles
enfrentam ainda graves problemas estruturais nos setores de habitação,
saneamento, mobilidade, entre outros.
Diversas metrópoles têm adotado planejamentos estratégicos e
o marketing urbano, enquanto estratégias para este desenvolvimento
local. A pioneira das metrópoles brasileiras é o Rio de Janeiro. Explana
Silva “No Brasil, em meados da década de 1990, algumas cidades
contrataram empresas de consultoria para realizar tais planos. O Rio de
Janeiro se orgulhava de ser uma das primeiras a estar entre essas
cidades a elaborarem seu plano” (SILVA, 2012, p. 284).
No Rio, o início deste processo ocorre com a eleição do
prefeito César Maia (1993-1997). Um dos elementos básicos do
empreendedorismo urbano é a adoção de um planejamento estratégico;
A elaboração de um convênio entre a Prefeitura, Associação Comercial
do Rio de Janeiro (ACRJ) e a Federação das Indústrias do Rio de
Janeiro (FIRJAN) resultou em um acordo, dando inicio a um
planejamento estratégico.
310
Este planejamento foi financiado por um Consórcio
Mantenedor constituído por 51 empresas e associações empresariais e
contaria com a consultoria da empresa catalã TUBSA – Tecnologias
Urbanas Barcelona S.A – presidida por Jordi Borja, ex-prefeito de
Barcelona nos anos 90 (COMPANS, 2005, p.193).
Sobre o planejamento estratégico, Compans explana que
de acordo com os consultores catalães, o produto desse
método de planejamento é um “projeto de cidade” que
consiste fundamentalmente em uma agenda de ações e de
intervenções físicas capaz de orientar coerentemente a
atuação governamental, de facilitar a captação de
investimentos e o engajamento do setor empresarial na
execução de ações específicas mediante a formação de
parcerias púbico-privadas, e de construir um consenso
político em torno desta agenda (COMPANS, 2005,
p.192).
O planejamento estratégico enquanto instrumento para
capitalizar os espaços da cidade e torná-los mais rentáveis, não traz
grandes diferenciações de objetivos entre o planejamento estratégico de
uma para outra cidade, reproduzindo a mesma essência mercadológica e
sem analisar as particularidades de cada espaço (COMPANS, 2005).
O planejamento estratégico do Rio de Janeiro se desenvolve,
culminando recentemente, nos anúncios do Rio de Janeiro como sede
de megaeventos como a Copa do Mundo 2014 e Olimpíadas 2016,
dando continuidade aos projetos iniciados nos anos 1990, acentuando as
intervenções voltadas a especulação e ao consumo. A construção de
311
shoppings, museus, centros culturais, modernização de portos
marítimos, entre outros, transformam o Rio de Janeiro no “coração do
empreendedorismo do Brasil”.
Em outras cidades, como Fortaleza, não existe necessariamente
um planejamento estratégico, de acordo com o modelo adotado
internacionalmente, mas desenvolve-se uma espécie de “planejamento
estratégico sem plano” ou “empreendedorismo periférico”, no qual
buscam construir atributos para qualificarem sua inserção no cenário
competitivo internacional e regional, através da imitação de outros
centros urbanos (SILVA, 2012, p.1).
Compreender quais e como são executadas estas estratégias
direcionadas a consolidar a metrópole como polo competitivo, assim
como os impactos destes projetos, equipamentos e planos direcionados
na reestruturação dos espaços, são fundamentais para visualizar quais os
caminhos urbanos e de que maneiras o discurso empreendedor tem
influenciado a produção do espaço urbano de Fortaleza.
3 Fortaleza, uma metrópole empreendedora? Transformações
urbanas estratégicas direcionadas a competitividade
Fragmentos de uma totalidade que reproduz as condições de
realização do capital, muitas mudanças têm ocorrido na produção do
espaço urbano em Fortaleza. Conforme SILVA, “a história da
312
Fortaleza, a partir de certo momento, se confunde com a própria história
do Estado” (SILVA, 1992, p.21). A competição urbana já é travada com
outras cidades do Ceará no século XVIII, indicando a relevância
econômica que se concretiza com o desenvolvimento da cultura
algodoeira e da exportação de gado.
Com a conquista da independência referente ao
desmembramento da Capitania de Pernambuco (1799) a então Vila
Fortaleza no final do séc. XIX torna-se fundamental para a expansão do
mercado algodoeiro. As facilidades portuárias e a construção de
ferrovias conectando o sertão com a Vila se traduzem em um aumento
da mobilidade, que são refletidas com o aumento das emigrações,
principalmente a população que fugia da seca no sertão e pessoas da
elite, com alto poder aquisitivo. O trânsito de mercadorias também se
intensifica, sendo que a exportação de algodão e de outros produtos
fortifica o desenvolvimento comercial e em 1823, a Vila se eleva a
condição de cidade, desencadeando a partir desse fortalecimento
comercial considerável crescimento demográfico.
Este crescimento demográfico também está ligado devido às
fortes secas no interior do Ceará, ocasionando o aumento da área urbana
(SILVA, 1992). Porém este crescimento não gerou a ampliação da
infraestrutura e equipamentos coletivos essenciais, induzindo a
população do interior que não possuía terras a procurar espaços que
313 314

estivessem disponíveis para construírem suas moradias, em locais reestruturar a economia, através da flexibilização das relações de
vulneráveis e sem infraestrutura adequada. trabalho e a desregulamentação do mercado.

Já na década de 1960, os primeiros passos são dados para o Desde o final da década de 1980, Fortaleza reestrutura-se
processo de industrialização no Ceará, fomentando a competitividade também de maneira intensa. As políticas capitaneadas pelas gestões
do Estado dentro do território nacional. O processo de industrialização urbanas de Fortaleza auxiliam e fortalecem a perspectiva
tardia que engloba o Nordeste do país intensifica-se aos poucos, empreendedora e competitiva da metrópole, considerando as diferenças
principalmente com os incentivos da Superintendência do dos desenvolvimentos desiguais geográficos em cada particularidade.
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Os incentivos a Como exemplos de políticas, requalificações que são
industrialização são consequência da reestruturação industrial e busca executadas e tem influências do discurso empreendedor, podemos
pelo barateamento da produção, facilitando o processo de elencar três bastante importantes para a metrópole: a requalificação da
descentralização das áreas manufatureiras tradicionais que direcionaram Praia de Iracema (PI), as obras voltadas ao megaevento Copa do Mundo
o deslocamento da planta industrial para outras regiões (BERNAL, 2014 e o CEC.
2004).
No bairro turístico PI, uma série de intervenções da Prefeitura
Gradualmente, a partir dos anos 1980, a “transição da cidade Municipal de Fortaleza, do Governo do Estado e Governo Federal, tem
provinciana e acanhada para uma metrópole, com ares de modernidade consolidado cada vez mais o espaço para o turismo e lazer, receptor de
que acolhe movimentos financeiros, sociais e culturais” (BERNAL, grande contingente de turistas. A construção de equipamentos como o
2004, p.21) se consolida na realidade de Fortaleza. No final dos anos Centro Cultural Dragão do Mar, requalificação paisagística, entre outras
1980, uma série de medidas e políticas calcadas no empreendedorismo infraestruturas, consolidam o bairro como um dos principais pontos
são realizadas, visíveis influências da reestruturação produtiva.
visitados tanto para o turismo como para o lazer na metrópole.
A reestruturação produtiva, desenvolvida nos países Esta requalificação urbana objetivou renovar fluxos de pessoas
industrializados capitalistas e, posteriormente, com suas e fluxos econômicos Na PI, uma série de fatores, como a localização
particularidades, nos países latinos americanos e no Brasil, busca geográfica, as amenidades e a própria história do bairro, são elementos
315
estratégicos que auxiliam na mercantilização de um clima agradável à
metrópole. O projeto “Nova Praia de Iracema”, iniciado em 2008 e
capitaneado pela Prefeitura Municipal de Fortaleza envolve uma série
de intervenções dentro do bairro, como reforma de antigos
equipamentos, reurbanização e construção de museus. Articulado em
duas fases, o projeto prevê gastos no total de R$ 42.792,385.
O megaevento Copa do Mundo 2014 é outro projeto que
ratifica o desenvolvimento da ideia do empreendedorismo urbano na
metrópole. O panorama de investimentos, no total, previu gastos de
mais de 25 bilhões de reais. Em Fortaleza, mais de um bilhão e 600
milhões de reais estiveram disponíveis para as 23 obras e intervenções
destinadas a Copa.
Os sete eixos de investimentos transitaram na reestruturação do
aeroporto Pinto Martins, reforma do Estádio Governador Plácido
Castelo (Castelão); mobilidade urbana, com a implantação do Veículo
Leve sobre Trilhos (VLT) pela Companhia Cearense de Transportes
Metropolitanos (METROFOR); a reforma do Porto de Fortaleza;
Segurança Pública; ampliação do setor hoteleiro e investimentos no
Turismo e Telecomunicações.
A execução de um megaevento como a Copa do Mundo
consiste na possibilidade de reestruturar e intervir nas cidades, com
grandes aportes de recursos e investimentos tanto do Estado quanto da
316
iniciativa privada. O megaevento tornou-se uma “justificativa” para dar
continuidade ao “ordenamento” e a higienização dos espaços, buscando
a melhoria das cidades.
Estas “melhorias” se efetivam com as requalificações urbanas,
atração de megaeventos, construção de museus, centros culturais,
centros de negócios, juntamente com suas alianças estratégicas, para
viabilizar estas intervenções. A Copa do Mundo de 2014, nas cidades-
sede estão gerando diversos impactos para sua implantação,
principalmente a remoção de famílias para a continuidade das obras.
Ainda sobre intervenções e equipamentos que reforçam a
competitividade da metrópole Fortaleza dentro do mercado de cidades,
o CEC, como veremos, também está inserido nesta lógica. Retomemos
esta discussão no próximo capítulo.
4 Centro de Eventos do Ceará, uma ação estratégica em Fortaleza?
A construção do CEC iniciada em 2009, realizada pelo
Governo do Estado do Ceará, em consórcio com as empreiteiras Galvão
Engenharia, Mendonça 66 Andrade Construtora e SH, reforçam a
importância do bairro Edson Queiroz. Destinada aos eventos, feiras,
shows de grande porte, entre outras atrações, tem atraído grande fluxo
de pessoas ao bairro.
317
Sobre a construção do equipamento turístico, uma das
executantes - a Galvão Engenharia S/A - é uma das empresas parceiras
do Governo Estadual, construindo diversas obras, seja através das
licitações e consórcios estabelecidos.
A articulação das gestões das cidades e o capital privado são
essenciais para a reprodução da lógica empreendedora, necessária para
o fortalecimento da economia mercantil. O CEC se configura como
atendimento de uma exigência por parte dos principais agentes que
desenvolvem o turismo na metrópole, como associações de restaurantes,
bares, hotelaria, entre outros, sendo os planos de marketing e questão de
negócios fundamentais para a promoção do equipamento.
No Ceará, o setor de turismo, principalmente na modalidade de
turismo sol e mar (visitação de praias) tem se fortalecido nos últimos
anos, tendo Fortaleza conquistado posições importantes em pesquisas: é
a quarta capital mais visitada por turistas brasileiros em 2012
(MINISTÉRIO DO TURISMO, 2012) e elencada por pesquisa do
Ministério do Turismo como a segunda cidade mais desejada a ser
visitada.
Conforme estatísticas de 2006 a 2010, feiras, seminários,
simpósios, entre outros eventos, atraíram mais de 365 mil participantes,
sendo em média os participantes 40% turistas e 60% visitantes,
318
conforme documento “Impactos Econômicos da Operacionalização do
Centro de eventos do Ceará” (IPECE, 2012).
O objetivo do governo estadual com a implantação do CEC é
ampliar o número de eventos, (sobretudo os de maior dimensão) atrair
mais turistas para o Ceará, ampliar a infraestrutura já disponível para a
realização de eventos e fortalecer, consequentemente, a economia
cearense (IPECE, 2012, p.3).
A consolidação destes moldes de competitividade no mercado
de cidades, pronta a atrair capitais, fluxo de pessoas e investimentos
tem apoio dos mais diversos meios de comunicação. O discurso do
empreendedorismo urbano é aceito por grande parte da população, que
visualiza cada vez mais a cidade como empresa; qualidade de vida
como consumo; urbanização excludente como progresso, entre outros
aspectos.
A criação de um clima de negócios precisa também de um
clima agradável na metrópole. Quem se desloca para participar de
eventos, reuniões, também busca entretenimento. As opções de lazer
precisam ser adequadas às demandas de quem vem consumir os
espaços, ou seja, o turismo de eventos está totalmente associado ao
turismo de sol e mar (modalidade turística já consolidada na capital).
Mesmo inaugurado recentemente, o CEC configura-se como
uma possibilidade de deslanchar o turismo de eventos com a realização
319 320

de eventos culturais, empresariais, religiosos, acadêmicos e outros de competitividade da metrópole e do Ceará. Calcado no discurso
diversas temáticas, sendo estratégico para a competitividade e empreendedor, da necessidade de se alavancar o desenvolvimento
reforçando o discurso empreendedor. econômico dos espaços, este equipamento torna-se um complemento
para outras intervenções da metrópole com as mesmas
O turismo se desenvolve com o advento da modernização,
intencionalidades.
acumulação e reprodução do capital (BEDIM, 2008). O trabalho
assalariado condiciona o tempo não produtivo como exceção, como As “apostas” e investimentos para uma metrópole baseada na
transitório... E os espaços direcionados tanto ao turismo e lazer (assim ideologia empreendedora e competitiva acentuam desigualdades e
como os signos que são produzidos relativos a estas atividades) problemáticas de ordem maior. Não que o investimento em setores
impulsionam sistemas de valores e ideias, que ditam padrões estratégicos seja a única causa dos problemas macroestruturais de
homogeneizadores no sentido do consumo, da viagem e das próprias Fortaleza, mas enquanto o discurso empreendedor e modernizador,
práticas deste “tempo livre” (BEDIM, 2008). Isto reforça o ideário calcado nas alianças que definem o “bem comum” das cidades e
empreendedor, no sentido de reforçar ainda mais a mercantilização dos metrópoles continuar a se difundir, “representando” supostamente a
espaços. totalidade do plano local, as desigualdades e segregação não findarão
com o crescimento econômico, já que este mesmo crescimento
A prática do turismo se associa ao tempo do não trabalho,
beneficia apenas uma minoria que lucra com este modelo.
supostamente o “tempo livre” dos trabalhadores. O turismo é a
mercadoria por excelência, em que a padronização do tempo não
produtivo está pronta para consumo. Como o próprio tempo do não
5 Considerações finais
trabalho é tempo social, mediado pela produção, os espaços relativos ao
As gestões das cidades, na configuração atual do
turismo e lazer são incorporados ao mundo da mercadoria (BEDIM,
desenvolvimento histórico, têm projetado intervenções, projetos e
2008).
planos baseados no empreendedorismo urbano. Reflexo das
A lógica da incorporação ou construção de espaços turísticos reestruturações econômicas e produtivas do regime de acumulação e
enquanto mercadoria é reforçada pelo CEC, estratégico a dos arranjos institucionais e políticos do Estado, a condução de um
321
projeto baseado no discurso empreendedor é apontada como única
possibilidade para o desenvolvimento econômico, sendo que esta lógica
repercute nas metrópoles, cidades brasileiras e de outros países.
Diversas cidades e metrópoles brasileiras têm aderido a este
discurso, seja através da elaboração de planejamentos estratégicos e
maciço marketing urbano, com a produção de imagens e propagandas
voltadas para “vender” as cidades. Metrópoles como Rio de Janeiro,
Curitiba, Salvador tem desempenhado um forte investimento nestes
setores, baseados no discurso do empreendedorismo urbano.
Em Fortaleza, não existe um planejamento estratégico definido
ou um plano referente a diretrizes para o empreendedorismo urbano,
porém é perceptível a incorporação deste discurso em políticas,
intervenções urbanas e construção de equipamentos turísticos,
impulsionando a competitividade da metrópole. Criar uma atmosfera
agradável, renovando espaços e tornando-os mais atrativos são
preceitos baseados na mercantilização dos espaços, em que os espaços
devem ser produzidos para e acima de tudo alavancar
desenvolvimento econômico.
O CEC se configura como mais uma ação estratégica que
reforça essa lógica, consolidando a modalidade do turismo de eventos
na atração de pessoas e auxiliando o aumento do fluxo turístico em
outras épocas que não sejam necessariamente do turismo de sol e mar
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da alta estação. Construído pelo Governo Estadual enquanto
reivindicação do trade turístico, seu funcionamento contribui para
diversas empresas, que também trabalham na captação de eventos para
o equipamento, indicando alianças entre ambos os setores para o
fortalecimento da competitividade da metrópole.
O discurso do empreendedorismo reforça os caminhos da
urbanização capitalista: segregadora e intensificadora das desigualdades
socioespaciais. As gestões priorizam investimentos em espaços
seletivos, infraestrutura e equipamentos que não respondem a totalidade
da metrópole.
Os impactos reforçam a tendência do valor de uso perdendo-se
na modernização capitalista, sendo o valor de troca e da produção de
mercadorias alimentados para o processo basilar da (re)produção de
mais-valia. A incorporação dos espaços na circulação de mercadorias
reflete a extensão do trabalho abstrato em todas as dimensões do
cotidiano, em que o turismo transforma-se em uma atividade
o padronizada e homogênea, envolvida sempre na esfera do consumo dos
espaços. O CEC reforça esta lógica, em que as estruturas para o turismo
são instrumentos para geração de mais-valia.
Os equipamentos, políticas, projetos e intervenções destinados
a intensificar a competitividade da metrópole, sejam no
desenvolvimento das esferas de tecnologia, da atividade turística e suas
323
contradições, como o boom imobiliário, dão continuidade à estruturação
da cidade enquanto instrumento da realização do capital. O aumento do
custo de vida, as desigualdades sociais, as remoções das populações
para estes projetos demonstram a perversidade do processo de
valorização do capital.
O fato é que o discurso do empreendedorismo ressalta que as
melhorias das cidades irão beneficiar a todos, demonstrando-se
enquanto ideologia, uma vez que as intervenções e políticas não
viabilizam maior acessibilidade da população aos equipamentos
construídos. A aparência se torna a essência: enquanto a desigualdade
social apenas aumenta, as imagens e matérias vinculadas nas mídias,
para o mercado de cidades, retratam uma metrópole diferente. A
produção do espaço urbano calcada na competitividade beneficia
estritamente a poucos, porém é repassada enquanto benefício a todos.
Enquanto a urbanização capitalista se expandir, atendendo a
ampliação do processo de reprodução de capital, as cidades
continuaram como ferramentas para a propagação de ideologias como a
do empreendedorismo urbano, que garantam a acumulação de capital e
que mantenha a divisão de classes. E estes impactos recaem
principalmente à classe trabalhadora, mão de obra que sustenta todos
estes privilégios.
324
A negação do predomínio do valor de troca e de
mercantilização dos espaços precisa se intensificar a partir do
entendimento de que as metrópoles e cidades não são produtos da
produção, circulação, distribuição do capital, mas sim uma
possibilidade de processo construtivo... Entendendo a cidade não mais
como produto, e sim como obra (LEFEBVRE, 1978).
O acesso à cidade se restringe a quem pode participar (e cuja
participação se resume basicamente ao poder do consumo) da
mercantilização dos espaços e de quem está inserido na esfera do
consumo: enquanto persistir o processo de modernização excludente, a
produção do espaço urbano continuará modelada por esta segregação
socioespacial.
Faz-se necessário a busca por uma cidade enquanto obra,
idealizando a luta por uma cidade que não seja um produto externo, a
parte das nossas vontades e instrumento da economia mercantil que
estamos inseridos. A verdadeira luta deve ser contra a ordem vigente,
contra o conforto imediato do capital, que nos condiciona a miséria do
cotidiano e da ilusão de segurança do consumo. É no sentido contrário
que retomaremos o controle de nossas vidas.
Referências bibliográficas
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