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Eficcia, Eficincia e Efetividade na Administrao Pblica

Autoria: Rodrigo Batista de Castro

Resumo

O presente artigo analisa como os conceitos da eficcia, da eficincia e da efetividade
esto inseridos no contexto da administrao pblica. Nesta conexo esto presentes
elementos da Cincia da Administrao e da Cincia Jurdica. Este trabalho se prope a
verificar a existncia ou no de conflito entre as duas cincias, demonstrando aspectos da
convivncia dos dois universos, especificamente a oportunidade concedida pela legislao
brasileira ao gestor pblico de se conduzir segundo os conceitos de eficcia, eficincia e
efetividade. No caso presente, a abordagem estuda a relao entre um princpio constitucional,
o Princpio da Eficincia, e seus desdobramentos tericos e prticos. Trata-se de assunto de
grande interesse para a administrao, visto que esta novidade inserida na Constituio
provocou enormes mudanas na gesto pblica brasileira.

1 Introduo

Em princpio, no h controvrsia sobre a atuao da Administrao Pblica em
funo das normas jurdicas. Ao administrador pblico s cabe fazer aquilo que
determinado por lei. Por outro lado, no h realidade jurdica apartada dos fatos sociais e do
subsdio material fornecido pelas demais reas do conhecimento cientfico, aqui,
precisamente, a Cincia da Administrao. Portanto, concludente a relao ntima entre
Direito e Administrao que se pretende demonstrar no corpo do presente artigo.
Quando se avana para o plano prtico a realidade no se expressa de maneira to
clara. s vezes questes semnticas podem levar a grandes controvrsias e a entendimentos
que podem prejudicar a boa gesto pblica.
Este artigo tem como objetivo analisar o Princpio da Eficincia adotado na
Constituio Federal, com a Emenda Constitucional no. 19, em relao a alguns pressupostos
da Cincia Administrativa.
Primeiramente so abordados aspectos do presente paradigma em relao ao Estado, a
administrao pblica gerencial. Em seguida retratado o progresso desse novo modelo na
realidade brasileira. Finalmente, como a legislao trata os conceitos administrativos de
eficincia, eficcia e efetividade.


2 Breve histrico da administrao pblica

O Estado, tradicionalmente calcado no modelo burocrtico de administrao, foi
submetido a grandes questionamentos a partir da dcada de 70, que colocaram este modelo
em xeque no mundo todo, seja sob o ponto de vista econmico, social ou administrativo.
Foi um perodo em que o mundo atravessou uma aguda crise fiscal, com os governos
encontrando dificuldades para o financiamento e a populao se insurgindo contra o aumento
de impostos. A globalizao chegava e, com ela, inovaes tecnolgicas, enfraquecendo o
controle dos governos em relao aos fluxos financeiros e comerciais. Os governos tinham
menos poder e menos recursos e as demandas da populao aumentavam.
O modelo burocrtico, baseado em organizao dirigida por procedimentos rgidos,
forte hierarquia, total separao entre o pblico e o privado e nfase nas atividades-meio no
mais atendia s necessidades da administrao pblica.

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Diante desse quadro, o modelo de Estado e o seu aparelho administrativo passaram
por uma profunda reformulao. Surge o modelo gerencial de administrao pblica, que
busca a superao do modelo burocrtico de gesto, mediante adoo de mecanismos que
visam excelncia administrativa e ao foco no cidado, ou seja, a capacidade de gesto torna-
se o centro de discusso da Administrao Pblica, somada a significativas mudanas
econmicas, tais como o ajuste fiscal e os procedimentos voltados para o mercado a
privatizao e a desregulamentao, por exemplo.
Este caminho percorrido pelos governos variou nos prprios Estados em que ocorria,
ao longo do tempo, e tambm se deu de maneira diversa entre os pases. De qualquer maneira,
a transformao global na administrao pblica um fato incontestvel. Carlos Alberto
Sampaio de Freitas corrobora esta afirmao. A constatao dos meios acadmicos a de
que o Estado, antes governado exclusivamente por um paradigma burocrtico, est passando
por reformas que tm como um dos paradigmas o gerencial (Freitas, 2001, p. 58).
Enquanto muitos pases eram sacudidos por essa verdadeira revoluo, o Brasil
atravessou a dcada de 80 alheio a esse processo. Ao contrrio, em 1988 a Nova Constituio
se voltava para o modelo burocrtico.
A Constituio Federal de 1988 em muitos aspectos significou um grande avano,
como na questo dos direitos sociais e individuais. Porm, representou um retrocesso em
termos de administrao pblica. Isso se explica. Geralmente, quando se instala uma
Assemblia Constituinte, ela visa mudar a situao vigente at ento. Por isso, h uma
tendncia de se considerar todo o regime anterior arcaico. Com isso, alguns avanos
importantes advindos do regime militar foram jogados na vala comum de retrgrados ou
ditatoriais.
Desse modo, a Nova Carta ignorou os pressupostos da administrao gerencial.
Reforou procedimentos burocrticos. Um exemplo a instituio do regime jurdico nico
para todos os servidores pblicos civis da administrao pblica direta e das autarquias e
fundaes, que nivelava carreiras que na prtica eram completamente diferentes, estabelecia
uma rgida estabilidade e eliminava a autonomia das autarquias e fundaes.
Por outro lado, permitiu a consolidao ou criao de privilgios como o
estabelecimento de um sistema de aposentadoria com remunerao integral, sem nenhuma
relao com o tempo de servio prestado diretamente ao Estado (Pereira e Spink, 2003. p.
247); alm disso, com legislao subsidiria, permitiu que mais de 400 mil funcionrios
celetistas de fundaes e autarquias se transformassem em funcionrios estatutrios,
detentores de estabilidade e aposentadoria integral. (Pereira e Spink, 2003. p. 247).
A Constituio de 1988, na medida em que procurou se insurgir contra as prticas
clientelistas e patrimonialistas, tambm significou a manuteno de privilgios corporativistas
e patrimonialistas injustificveis. Por isso, Pereira afirma que ela significou um retrocesso
burocrtico.
Na medida em que a Constituio de 1988 representou um retrocesso burocrtico,
revelou-se irrealista. Num momento em que o pas necessitava urgentemente
reformar sua administrao pblica, de modo a torn-la mais eficiente e de melhor
qualidade, aproximando-a do mercado privado de trabalho, realizou-se o inverso. O
servio pblico tornou-se mais ineficiente e mais caro, e o mercado de trabalho
pblico separou-se completamente do mercado de trabalho privado. A separao foi
causada pelo sistema privilegiado de aposentadorias do setor pblico; pela
exigncia de um regime jurdico nico, que levou eliminao dos funcionrios
celetistas; e pela afirmao constitucional de um sistema de estabilidade rgido, que
tornou invivel a cobrana de trabalho dos servidores (Pereira e Spink, 2003. p.
252).



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A partir de 1995 entrou em pauta no cenrio nacional a reforma do aparelho do
Estado. Dentro desse contexto, tambm emergiu a reforma administrativa.
Apesar de aparecer de maneira bastante tmida na campanha presidencial de 1994 e
de no contar com o apoio entusistico do grupo governamental mais forte (na Casa
Civil, Clvis Carvalho; na Fazenda, Pedro Malan; e no Planejamento, Jos Serra), o
tema da reforma administrativa foi sendo colocado na agenda nacional devido
habilidade do ministro Bresser Pereira), que comandava o Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado (MARE) (Torres, 2004. p. 171).

Apesar da criao desse Ministrio, um inequvoco avano, a reforma administrativa
no era prioridade do Governo FHC. Desse modo, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado foi apresentado em novembro de 1995 e propunha a adoo do modelo gerencial de
administrao pblica no Brasil. Porm, por no contar com o prestgio do grupo mais forte
de governo e por enfrentar significativa presso contrria dos servidores, o plano enfrentou
grandes dificuldades.
O maior xito da reforma administrativa se deu na reviso do marco legal,
especialmente com a aprovao da Emenda Constitucional no. 19, de 04 de junho de 1998.
Ela estabeleceu a adoo do Princpio da Eficincia na administrao pblica brasileira e
possibilitou a adoo de inmeras inovaes na seara pblica.
Entre suas principais alteraes pode-se arrolar a reserva percentual de cargos em
comisso para servidores de carreira; teto mximo para subsdios dos servidores; incentivo ao
controle social sobre a administrao pblica; critrios diferenciados de remunerao,
admisso e demisso de servidores; contrato para os rgos pblicos; incentivos economia
com despesas correntes; flexibilizao da estabilidade do servidor pblico, com a
insuficincia de desempenho podendo ser punida at com perda de cargo.

3 A Cincia da Administrao e o Princpio Constitucional da Eficincia

A seguir, ser feito o estudo de alguns aspectos do Princpio da Eficincia,
incorporado na Constituio Federal (CF), conforme o escopo da Administrao e do Direito.
Inicialmente, sob o prisma da Cincia Administrativa, faz-se necessria a verificao dos
tradicionais conceitos de eficincia e eficcia e de outro mais novo, a efetividade. A partir
desse embasamento, ser analisado o entendimento da Cincia Jurdica acerca da introduo
do Princpio da Eficincia na CF. Sero vistos os principais debates e dvidas sobre o tema e,
ainda, apresentadas algumas observaes.
Idalberto Chiavenato ensina que toda organizao deve ser analisada sob o escopo da
eficcia e da eficincia, ao mesmo tempo:

eficcia uma medida normativa do alcance dos resultados, enquanto
eficincia uma medida normativa da utilizao dos recursos nesse
processo. (...) A eficincia uma relao entre custos e benefcios. Assim, a
eficincia est voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser
feitas ou executadas (mtodos), a fim de que os recursos sejam aplicados da
forma mais racional possvel (...) (Chiavenato, 1994, p. 70).

A eficincia no se preocupa com os fins, mas apenas com os meios, ela se insere nas
operaes, com vista voltada para os aspectos internos da organizao. Logo, quem se
preocupa com os fins, em atingir os objetivos a eficcia, que se insere no xito do alcance
dos objetivos, com foco nos aspectos externos da organizao.

medida que o administrador se preocupa em fazer corretamente as coisas,
ele est se voltando para a eficincia (melhor utilizao dos recursos
disponveis). Porm, quando ele utiliza estes instrumentos fornecidos por

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aqueles que executam para avaliar o alcance dos resultados, isto , para
verificar se as coisas bem feitas so as que realmente deveriam ser feitas,
ento ele est se voltando para a eficcia (alcance dos objetivos atravs dos
recursos disponveis) (Chiavenato, 1994, p. 70).

O autor diz que nem sempre se eficiente e eficaz ao mesmo tempo. Uma organizao
pode ser eficiente e no ser eficaz e vice-versa. O ideal ser igualmente eficiente e eficaz.
Chiavenato oferece pitorescos exemplos para diferenciar os conceitos: eficincia ir
igreja, enquanto eficcia praticar os valores religiosos; eficincia rezar, enquanto eficcia
ganhar o cu; ou ainda utilizando um exemplo to oportuno para a Copa do Mundo de
Futebol, eficincia jogar futebol com arte, enquanto eficcia ganhar o jogo.
Srgio Rodrigues Bio (1996), caminha no mesmo sentido no que diz respeito aos
conceitos. Para ele eficincia diz respeito a mtodo, a modo certo de fazer as coisas. (...)
Uma empresa eficiente aquela que consegue o seu volume de produo com o menor
dispndio possvel de recursos. Portanto, ao menor custo por unidade produzida. J a
eficcia diz respeito a resultados, a produtos decorrentes de uma atividade qualquer. Trata-se
da escolha da soluo certa para determinado problema ou necessidade. (...) Uma empresa
eficaz coloca no mercado o volume pretendido do produto certo para determinada
necessidade (BIO, 1996, p. 21).
Porm, o autor vincula a eficcia eficincia: (...) a eficcia depende no somente do
acerto das decises estratgicas e das aes tomadas no ambiente externo, mas tambm do
nvel de eficincia(...) (BIO, 1996, p. 22).
Leon C. Megginson, Donald C. Mosley e Paul H. Pietri Jr. dizem que uma das formas
de se medir o desempenho organizacional refere-se eficincia e eficcia, conceitos que,
segundo eles, so bem diferentes.
Para os autores:
eficincia a capacidade de fazer as coisas direito, um conceito matemtico: a
relao entre insumo e produto (input e output). Um administrador eficiente o que
consegue produtos mais elevados (resultados, produtividade, desempenho) em
relao aos insumos (mo-de-obra, material, dinheiro, mquinas e tempo)
necessrios sua consecuo. Em outras palavras, um administrador considerado
eficiente quando minimiza o custo dos recursos usados para atingir determinado
fim. Da mesma forma, se o administrador consegue maximizar os resultados com
determinada quantidade de insumos, ser considerado eficiente (Megginson et al,
1998, p. 11).

Por outro lado, eficcia a capacidade de fazer as coisas certas ou de conseguir
resultados. Isto inclui a escolha dos objetivos mais adequados e os melhores meios de
alcan-los. Isto , administradores eficazes selecionam as coisas certas para fazer e os
mtodos certos para alcan-las (Megginson et al, 1998, p. 11).
James A. F. Stoner e R. Edward Freeman dizem que:

Peter Drucker props o julgamento do desempenho de um administrador atravs
dos critrios gmeos de eficcia capacidade de fazer as coisas certas e
eficincia a capacidade de fazer as cosias certo. Desses dois critrios, pelo que
sugere Drucker, a eficcia o mais importante, j que nenhum nvel de eficincia,
por maior que seja, ir compensar a escolha dos objetivos errados (Stoner e
Freeman, 1995. p. 136).

Richard L. Daft diz que:
eficincia um conceito mais limitado que diz respeito aos trabalhos internos da
organizao. A eficincia organizacional o volume de recursos utilizados para
produzir uma unidade de produto. Ela pode ser medida como a razo entre as
entradas e as sadas. Se uma organizao puder conseguir um determinado nvel de

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produo com menos recursos que outra, diz-se que ela mais eficiente (Daft,
1999, p. 39).

Segundo o autor, a eficcia organizacional o grau em que a organizao realiza seus
objetivos. Eficcia um conceito abrangente. Ele implicitamente leva em considerao um
leque de variveis tanto do nvel organizacional como do departamental. A eficcia avalia a
extenso em que os mltiplos objetivos oficiais ou operativos foram alcanados
(Daft,1999, p. 39).
O autor diz que a eficcia difcil de ser medida nas organizaes e tem opinio
parecida sobre a relao entre eficcia e eficincia que Chiavenato:

s vezes a eficincia conduz eficcia. Em outras organizaes, eficincia e
eficcia no so relacionadas. Uma organizao pode ser altamente eficiente
e no conseguir seus objetivos porque fabrica um produto para o qual no
existe demanda. De maneira anloga, uma organizao pode alcanar suas
metas de lucros, mas ser ineficiente (Daft, 1999, p. 39).

Torres traz os dois conceitos para a rea pblica:

Eficcia: basicamente, a preocupao maior que o conceito revela se
relaciona simplesmente com o atingimento dos objetivos desejados por
determinada ao estatal, pouco se importando com os meios e mecanismos
utilizados para atingir tais objetivos. Eficincia: aqui, mais importante que o
simples alcance dos objetivos estabelecidos deixar explcito como esses
foram conseguidos. Existe claramente a preocupao com os mecanismos
utilizados para obteno do xito da ao estatal, ou seja, preciso buscar os
meios mais econmicos e viveis, utilizando a racionalidade econmica que
busca maximizar os resultados e minimizar os custos, ou seja, fazer o melhor
com menores custos, gastando com inteligncia os recursos pagos pelo
contribuinte (Torres, 2004, p. 175).

Modernamente, a literatura especializada achou por bem incorporar um terceiro
conceito, mais complexo que eficincia e eficcia. Trata-se da efetividade, especialmente
vlida para a administrao pblica.
A efetividade, na rea pblica, afere em que medida os resultados de uma ao trazem
benefcio populao. Ou seja, ela mais abrangente que a eficcia, na medida em que esta
indica se o objetivo foi atingido, enquanto a efetividade mostra se aquele objetivo trouxe
melhorias para a populao visada.
Mais uma vez vale a pena recorrer a Torres. Para ele:

efetividade: o mais complexo dos trs conceitos, em que a preocupao
central averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas aes
estatais, deixando claro que setores so beneficiados e em detrimento de que
outros atores sociais. Essa averiguao da necessidade e oportunidade deve
ser a mais democrtica, transparente e responsvel possvel, buscando
sintonizar e sensibilizar a populao para a implementao das polticas
pblicas. Este conceito no se relaciona estritamente com a idia de
eficincia, que tem uma conotao econmica muito forte, haja vista que
nada mais imprprio para a administrao pblica do que fazer com
eficincia o que simplesmente no precisa ser feito (Torres, 2004, p. 175).

Torres ainda relaciona os conceitos de eficincia e efetividade s reformas gerenciais.
medida que aumentam as preocupaes com a melhoria da qualidade do Estado, as
preocupaes com eficincia e efetividade vo se sobrepondo s limitadas questes de ajuste
fiscal. Ainda segundo o autor, eficincia tem foco na relao custo/benefcio, enquanto

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efetividade se concentra na qualidade do resultado e na prpria necessidade de certas aes
pblicas.
Conforme comentado anteriormente, a introduo do Princpio da Eficincia na
Constituio Federal, atravs da Emenda Constitucional no. 19, representou um marco para a
administrao pblica brasileira.
A Constituio de 1988 representou, para a gesto pblica, um retrocesso ao modelo
burocrtico. Portanto, a edio da Emenda Constitucional no. 19 significa uma verdadeira
mudana de paradigma e a possibilidade de importantes avanos para o campo pblico. Com
ela, tem-se a permisso legal para se adotar no Brasil as reformas gerenciais.
A EC 19 contm numerosos artigos com significativas inovaes e expressamente traz
o Princpio da Eficincia:
Art 37- A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia,(...) (grifos nossos)
Nesse momento, ao analisar o texto constitucional, cabe recurso aos ensinamentos da
Cincia Jurdica.
O renomado Hely Lopes de Meirelles diz que:

o Princpio da Eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida
com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio
da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada
apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico
e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e seus membros
(Meirelles, 2002, p. 94).

Maria Sylvia di Pietro cita a mesma definio do Prof Meirelles e acrescenta definio
dada por Carvalho Simas, que esse dever de eficincia corresponde ao dever de boa
administrao da doutrina italiana, o que j se acha consagrado, entre ns, pela Reforma
Administrativa Federal do Dec. Lei 200/67, quando submete toda a atividade do Executivo ao
controle de resultado, fortalece o sistema de mrito, sujeitando a administrao eficincia
administrativa e recomendando a demisso ou dispensa do servidor comprovadamente
ineficiente ou desidioso.
A autora ainda diz tratar-se de idia muito presente entre os objetivos da Reforma do
Estado. Com esse objetivo esto sendo idealizados institutos, como os contratos de gesto, as
agncias autnomas, as organizaes sociais e tantas outras inovaes com que depara o
administrador a todo o momento.
Alexandre de Moraes (2000) diz que este princpio obriga a Administrao direta e
indireta e seus agentes a prtica do bem comum, por meio do manejo de suas competncias de
maneira imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre
almejando a qualidade, bem como adotando os critrios necessrios para melhor utilizao
dos recursos pblicos.
Por outro lado, Celso Antnio Bandeira de Mello tem uma viso bem crtica sobre a
introduo do princpio:

Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejvel. Contudo,
juridicamente to fluido e to difcil o controle ao lume do Direito, que mais
parece um simples adorno agregado ao artigo 37 ou o extravasamento de
uma aspirao dos que buliram no texto. (...) Finalmente, este princpio
uma faceta de um princpio mais amplo j superiormente tratado h muito
tempo no Direito italiano: o princpio da boa administrao.

Lcia Valle Figueiredo tambm no v a novidade com bons olhos:


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de se perquirir o que muda com a incluso do princpio da eficincia, pois,
ao que se infere, com segurana, Administrao Pblica sempre coube agir
com eficincia com seus cometimentos. Na verdade, no novo conceito
instaurado de Administrao Gerencial, de cliente, em lugar de
administrado, o novo clich produzido pelos reformadores, fazia-se
importante, at para justiar perante o pas as mudanas constitucionais
pretendidas, trazer ao texto o princpio da eficincia. Tais mudanas, na
verdade, redundaram em muito pouco de substancialmente novo, e em muito
trabalho aos juristas para tentar compreender figuras emprestadas sobretudo
do Direito Americano, absolutamente diferente do Direito Brasileiro
(Figueiredo, 2001, p. 63).

O Prof Antnio Carlos da Cintra do Amaral, renomado jurista, escreveu um artigo
intitulado O Princpio da Eficincia no Direito Administrativo, na revista eletrnica
Dilogo Jurdico, no. 13, de junho/agosto de 2002.
Neste artigo, o autor afasta conjecturas sobre a vontade do legislador e sobre a
preocupao que ocorreu no Congresso Nacional sobre a tramitao da proposta de emenda
constitucional. Para ele, esses fatores no so de nenhuma relevncia para a interpretao das
normas. Nesse caso, o que deve prevalecer o significado objetivo do princpio da eficincia,
contido no caput do art. 37 da CF.
Em seguida, Amaral remete ao significado comum das palavras eficincia e eficcia
no dicionrio de Aurlio Buarque de Holanda, no qual elas so consideradas sinnimas. Como
acha insuficiente, na busca do significado de eficincia recorre cincia da Administrao,
mais especificamente aos conceitos de Idalberto Chiavenato, para diferenciar eficincia de
eficcia.
Ao analisar os conceitos da administrao, diz que a distino tambm existe na
cincia do Direito, na doutrina civilista, que distingue, obrigaes de meio e obrigaes de
resultado.
Nesse sentido, cita Orlando Gomes:

para compreender a discrepncia, impe-se a distino entre as obrigaes
de meios e as obrigaes de resultado. Correspondem as primeiras a uma
atividade concreta do devedor, por meio da qual faz o possvel para cumpri-
las. Nas outras, o cumprimento s se verifica se o resultado atingido
(Gomes, 1984, p. 21).

E vai buscar correspondncia ainda com o Direito Italiano em Alberto Trabucchi, que
afirma: se a obrigao de resultado, o adimplemento se entende verificado somente quando
o resultado alcanado; se de meios, a obrigao cumprida quando empregada a
atividade que se podia exigir da diligncia do bom pai de famlia (Trabucchi, 1991. p. 476).
Conclui dizendo que entendo que o princpio da eficincia, contido no caput do art.
37 da Constituio, refere-se noo de obrigaes de meios. Ao dizer-se que o agente
administrativo deve ser eficiente, est-se dizendo que ele deve agir, como diz Trabucchi, com
diligncia do bom pai de famlia.
E argi se o artigo de alguma utilidade ou um simples adorno como diz Celso
Antnio Bandeira de Mello, demonstrando pouca convico acerca de sua serventia.
No entendimento de Amaral, o princpio contido no art 37 da CF aborda apenas o
conceito de eficincia, no englobando o da eficcia, nem tampouco, portanto, o da
efetividade.
A prpria Constituio reconhece a diferena entre eficincia e eficcia. o que fica
patente com a leitura do artigo 74, que trata de um sistema de controle interno integrado entre
os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, inciso II: comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, (...) (grifos nossos).

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Compartilhando da viso de Amaral, no se pode admitir que a Constituio
reconhece a distino entre conceitos em um artigo e no o faz em outro. Tal hiptese seria
completamente absurda.
Nessa seara, pode-se concluir que a CF, ao tratar do princpio da eficincia, no faz
meno eficcia, nem tampouco efetividade.
Surge ento um questionamento fundamental. vivel ou mesmo desejvel um Estado
eficiente, mas que no seja eficaz nem efetivo?
claro que a resposta negativa. Toda a moderna teoria gerencial sobre o Estado e,
mais ainda, todas as aes do Estado devem ocorrer no sentido de que os objetivos desejados
pela administrao devam ser alcanados, com os melhores meios possveis, atendendo s
necessidades da populao visada. Portanto, dizer que a Constituio naquele momento se
referia somente aos meios um contra-senso.
Outros autores podem afirmar que a vontade do legislador deve ser levada em
considerao e que o princpio englobaria o conceito de eficcia, como pode se inferir da
opinio de mestres como Moraes e Di Pietro.
Ou seja, para alguns autores o legislador, ao anunciar o princpio da eficincia, estaria
englobando tambm os princpios da eficcia e da efetividade, ou, pelo menos, o primeiro. Os
trs ou dois princpios estariam condensados em um s. Seria como afirmar que os
Constituintes no conheciam ou no levaram em conta a diferenciao oriunda da Cincia
Administrativa.
Trilhando essa vertente se avista a soluo. O artigo 74 data da redao original da
Constituio. Sempre o tema de Controle Interno sofreu muita influncia da Cincia da
Administrao. Da a meno eficincia e eficcia.
J a redao da EC 19 se deu em outra realidade. O que se buscava era a
modernizao da administrao pblica. Uma mudana de paradigmas do modelo burocrtico,
que se preocupava principalmente com meios, para o modelo gerencial, com nfase em
resultados.
A introduo do Princpio da Eficincia significou um norte, um estmulo, uma
indicao de caminho para a administrao pblica. Ela no se satisfazia somente com o
controle, ela queria resultados.
A administrao pblica no Brasil pendular. Ora gravita para o controle, ora para a
flexibilidade. A Constituio de 1988 foi um movimento no sentido do controle. A Emenda
Constitucional 19 um movimento para a flexibilidade.
Outra controvrsia acerca do Princpio da Eficincia sua relao com outros
princpios, notadamente o Princpio da Legalidade.
Amaral ressalta que no v oposio entre os princpios da eficincia e o da
legalidade, na medida em que a atuao do agente administrativo deve ser eficiente e legal.
Di Pietro afirma que a eficincia princpio que soma aos demais impostos
administrao, no podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob
pena de gerar srios riscos segurana jurdica e ao prprio Estado de Direito.
Bento diz que se pode presumir a possibilidade de ocorrer conflito entre o princpio
da eficincia e o da legalidade, ou mesmo o da moralidade. Argumenta que uma sada para
essa questo seria o princpio da eficincia ser usado para barrar atos ineficientes, ainda que
legais e morais, ou seja, uma arma contra a falta de inteligncia administrativa. Para este
autor, dizer que a eficincia deve ocorrer dentro dos limites da legalidade no resolve a
questo, pois coloca a eficincia em um patamar meramente residual. Mas preciso ir alm e
verificar a questo da discricionariedade administrativa.
Uma sada seria:

a distino entre as instncias superiores da administrao, encarregadas de
formular as estratgias mais gerais a respeito das polticas pblicas alm de

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estabelecer o seu marco regulatrio, e aqueles rgos inferiores encarregados
da sua implementao, concentrando o projeto antidiscricionrio sobre o
topo da administrao enquanto admite a flexibilizao organizacional
posto que sempre supervisionada, inclusive do ponto de vista da eficincia
na sua base (Bento, 2003. p. 149).

Aqui cabe discordar da viso de Bento. Ao se avaliar uma ao estatal sob o prisma da
eficincia e sob o da legalidade, no se est diminuindo nenhum dos dois princpios. A
Constituio determinou que os Poderes obedecero aos princpios da eficincia e da
legalidade. Logo, todos os atos pblicos devero caminhar sob o resguardo de ambos os
princpios. No pode haver choque entre eles. No se pode admitir uma ao dentro dos
limites da legalidade e no atinente eficincia, ou vice-versa.
Nesse momento, poderia haver o questionamento se esses debates sobre conceitos
jurdicos teriam alguma utilidade para a administrao. A resposta com certeza seria positiva.
Em toda a oportunidade que algum ligado a qualquer cincia afirmar que o Princpio
da Eficincia s diz respeito aos meios, que ele somente um adereo e que guarda alguma
objeo ao Princpio da Legalidade, poder ser respondido pelo administrador pblico.
A Emenda Constitucional 19 visou boa administrao, a administrao capaz de
proporcionar bem estar populao. Ela no foi um adereo. Ela permite que leis
infraconstitucionais adotem mecanismos inovadores, sob a alegao de que esto de acordo
com o Princpio da Eficincia.
A partir dela, toda conduta do governante estritamente legal sob o ponto de vista
processual, mas que no traga benefcios prticos, afronta a lei. Por exemplo, a construo de
uma ponte. No basta que o processo licitatrio esteja dentro da conformidade legal e que a
construo seja feita na melhor relao entre qualidade e preo. necessrio que estes
pressupostos sejam cumpridos, mas impe-se um passo adiante. A ponte tem de atender aos
anseios das pessoas que dela se serviro. Ela tem de trazer benefcios populao.
A promulgao da emenda no significou um choque entre duas cincias. Ao
contrrio, representa um momento em que a Cincia Jurdica, sob a influncia dos
administradores pblicos, produziu um texto condizente com as prticas modernas de gesto
e, a partir da, inclusive utilizando-se de conhecimentos jurdicos, a Cincia da Administrao
pde produzir significativos avanos na conduo das polticas pblicas.
Surgiram as agncias executivas, as agncias reguladoras, as Oscips, as O.S., o
contrato de gesto, o termo de parceria, a modalidade de prego no mbito da licitao, e
ocorreu o fim da unicidade do regime jurdico nico como obrigatoriedade. Essas, entre outras
medidas, significaram a materializao dos pressupostos do Princpio da Eficincia, a saber: a
eficincia, a eficcia e a efetividade.


4 CONCLUSO

Na prtica, o que se viu que o Princpio da Eficincia ultrapassou os limites do
debate acadmico e se instalou definitivamente na vida pblica nacional. A partir dele, sob o
escopo legal, abriu-se a possibilidade de se praticar a administrao pblica com eficincia,
eficcia e efetividade. Os pressupostos da moderna teoria gerencial podem ser adotados por
qualquer governo, seja nos planos federal, estadual ou municipal.
Ou seja, a introduo desse princpio no ordenamento jurdico a autorizao bsica e
necessria para introduzir a moderna teoria gerencial na administrao pblica brasileira.
Portanto, cabe agora aos gestores pblicos dar as efetivas respostas populao, no sentido de
garantir a ela a prestao de comodidades pblicas condizentes com seus anseios reais, a tanto
tempo postos em segundo plano pelos governantes brasileiros.

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