ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS

FGV DIREITO RIO 48

128
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Di-
reito Administrativo. 14
a
ed. So Paulo:
Atlas, 2002, p. 366
AULA 8: ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA: O REGIME
JURDICO DAS AUTARQUIAS E DAS FUNDAES PBLICAS
OBJETIVO
Discutir as possibilidades de descentralizao das atividades administra-
tivas em entidades personifcadas, com nfase nas autarquias, instituto cuja
importncia foi novamente posta em destaque a partir dos anos 90, com a
instituio das agncias reguladoras.
INTRODUO
A Administrao Pblica centralizada ou direta aquela exercida dire-
tamente pela Unio, Estados e Municpios que, para tal fm, utiliza-se de
ministrios, secretarias, departamentos e outros rgos, apresentando, assim,
uma estrutura eminentemente piramidal.
Por outro lado, a Administrao Pblica descentralizada ou indireta exer-
cida por outras pessoas jurdicas que no se confundem com os entes federa-
dos, criadas pelos mesmos, a saber: autarquias, fundaes pblicas, empresas
pblicas, sociedades de economia mista, associaes pblicas. Para o objeto
da nossa aula, vamos examinar os seguintes entes da administrao indireta:
as autarquias e as fundaes pblicas.
Autarquia
O termo autarquia surgiu na Itlia em 1897 quando Santi Romano dis-
corria sobre o tema decentramento amministrativo, referindo-se s comunas,
provncias e outros entes pblicos existentes nos Estados unitrios.
128
No direito positivo brasileiro, as autarquias surgiram no Decreto-lei n
o

6.016, de 22 de novembro de 1943, como sendo o servio estatal descen-
tralizado com personalidade de direito pblico, explcita ou implicitamente
reconhecida por lei.
Em 1949, a Lei n
o
830, de 23 de setembro, que reorganizou o Tribunal de
Contas da Unio, regulamentando o artigo 97 da Constituio Federal ento
vigente, defniu em seu artigo 139 as entidades autrquicas como sendo: (i)
o servio estatal, descentralizado, com personalidade jurdica, custeado me-
diante oramento prprio, independente do oramento geral; e (ii) as demais
pessoas jurdicas especialmente institudas por lei para execuo de servio de
interesse pblico ou social, custeadas por tributos de qualquer natureza ou
por outros recursos oriundos do Tesouro.
ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS
FGV DIREITO RIO 49
Por sua vez, o Decreto-lei n
o
200, de 25-02-1967, que dispe sobre a or-
ganizao da Administrao Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma
Administrativa poca, defniu autarquia como sendo:
o servio autnomo criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio
e receita prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e fnanceira
descentralizada.
A defnio trazida pelo decreto-lei n
o
200/67 deixa extreme de dvidas
que as autarquias exercem funes administrativas atividades tpicas da
administrao pblica, sendo, por conseguinte, pessoas jurdicas de direito
pblico. As autarquias possuem determinado grau de autonomia face Ad-
ministrao Pblica Direta, uma vez que lhe so inerentes as caractersticas de
personalidade jurdica prpria, bem como patrimnio e receitas prprios.
As autarquias, sendo pessoas jurdicas de direito pblico interno, so insti-
tudas por lei em sentido estrito, nos termos do art. 37, XIX, da Constituio
Federal de 1988:
Somente por lei especfca poder ser criada autarquia e autorizada a institui-
o de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao, cabendo
lei complementar, neste ltimo caso, defnir as reas de atuao.
Sendo parte da Administrao pblica, o anteprojeto de lei que as institua
ser de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a teor do art. art.
61, 1
o
, II, e, CF/88:
Art. 61. (...)
1
o
. So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: (...)
II disponham sobre: (...)
e) Criao e extino de Ministrios e rgos da Administrao pbli-
ca, observado o disposto no art. 84, VI;
Com a reforma do Estado empreendida ao longo da dcada de 90, o ins-
tituto da autarquia foi revisitado, com a criao das agncias reguladoras, as
quais possuem natureza jurdica de autarquias em regime especial. As caracte-
rsticas que tornam as agncias reguladoras autarquias especiais sero objeto
de estudo no prximo semestre.
ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS
FGV DIREITO RIO 50
129
Includo pela Lei n 7.596, de 1987.
130
ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Di-
reito administrativo. 21 ed. So Paulo:
Atlas, 2008, pp. 412 e 413.
Fundao pblica
Nos termos do decreto-lei 200/67
129
, fundao pblica a entidade do-
tada de personalidade jurdica de direito privado, sem fns lucrativos, criada
em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com
autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos r-
gos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras
fontes.
Entretanto, algumas fundaes pblicas desempenham atividades que as
aproximam de verdadeiras autarquias, o que as leva a ter um regime jurdico
de direito pblico.
Por essa razo, a doutrina esclarece que, em realidade, as fundaes criadas
pelo poder pblico podem ser de direito pblico ou de direito privado. Nas
palavras de Maria Sylvia Zanella di Pietro:
De todas as entidades da Administrao Indireta, a fundao , sem dvida
alguma, a que tem provocado maiores divergncias doutrinrias no que diz res-
peito sua natureza jurdica e s consequncias que da decorrem.
Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado, a que defende a
natureza privatstica de todas as fundaes institudas pelo poder pblico, e,
de outro, a que entende possvel a existncia de fundaes com personalidade
pblica ou privada, a primeira das quais como modalidade de autarquia. Aps a
Constituio de 1988, h quem entenda que todas as fundaes governamentais
so pessoas jurdicas de direito pblico.
Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder pblico,
ao instituir fundao, atribuir-lhe personalidade de direito pblico ou de direi-
to privado. Isto porque nos parece incontestvel a viabilidade de aplicar-se, no
direito pblico, a distino que o Cdigo Civil de 1916 continha entre as duas
modalidades de pessoas jurdicas privadas: associao e sociedade, de um lado, e
fundao, de outro; a distino se mantm no novo Cdigo Civil.
(...)
Quando o Estado institui pessoa jurdica sob a forma de fundao, ele pode
atribuir a ela regime jurdico administrativo, com todas as prerrogativas e sujei-
es que lhe so prprias, ou subordin-la ao Cdigo Civil, neste ltimo caso,
com derrogaes por normas de direito pblico. Em um e outro caso se enqua-
dram na noo categorial do instituto da fundao (...)
130
De acordo com Alexandre Arago, o novo Cdigo Civil no resolveu a
confuso existente em relao natureza jurdica das fundaes pblicas, aca-
bando, outrossim, por aument-la ainda mais, diante da omisso em incluir
as fundaes pblicas no rol das pessoas jurdicas de Direito Pblico (art.
ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS
FGV DIREITO RIO 51
131
ARAGO, Alexandre Santos de. As
fundaes pblicas e o novo Cdigo
Civil. Revista dos Tribunais. So Paulo:
RT, v. 815, p. 751.
132
Nesse sentido, Diogo de Figueiredo
Moreira Neto: A denominao funda-
es autrquicas vale para acentuar a
distino dessa esdruxularia em face
das tradicionais e autnticas fundaes
pblicas com personalidade de direito
privado, que (...) so espcies de para-
estatais. Curso de direito administrativo.
14 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006,
p. 256.
41) e da incluso das fundaes em geral no elenco das pessoas jurdicas de
Direito Privado (art. 44).
131
As fundaes de direito pblico fcaram conhecidas como fundaes au-
trquicas, terminologia, entretanto, objeto de crtica da doutrina, pelas con-
fuses que propicia aos estudiosos.
132
LEITURA OBRIGATRIA
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo.
Rio de Janeiro: Lumen Iuris, itens:
Administrao direta e indireta: notas introdutrias
Administrao direta
Administrao indireta
Autarquias
Fundaes pblicas
CASO GERADOR
Neste mdulo os casos geradores sero propostos ao fnal, tendo em vista
a necessidade de que o aluno conhea todas as entidades que compem a
Administrao antes de discuti-los.
LEITURA COMPLEMENTAR
ARAGO, Alexandre Santos de. As fundaes pblicas e o novo Cdigo
Civil. Revista dos Tribunais. So Paulo: RT, v. 815.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo.
Rio de Janeiro: Forense, 2005, pp. 243 a 261;
ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. So Paulo:
Atlas, item 10.4 (Fundao).