Direito Administrativo

Freitas do Amaral

INTRODUO
I.

Administrao Pblica

1. Conceito de Administrao
Quando se fala em administrao pblica, tem-se presente todo um conjunto
de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como tarefa fundamental pela
colectividade, atravs de servios por esta organizados e mantidos.
Exemplos: a necessidade de proteco de pessoas e bens contra incndios ou
inundaes satisfeita mediante os servios de bombeiros, etc.
Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma
necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfaz-la, em nome
e no interesse da colectividade.
No entanto, convm notar que nem todos os servios que funcionam para a
satisfao das necessidades colectivas tm a mesma origem ou a mesma natureza:
uns so criados e geridos pelo Estado (polcias ou impostos, por exemplo), outros so
entregues a organismos autnomos que se auto-sustentam financeiramente (correios,
portos, vias frreas), outros ainda so entidades tradicionais de origem religiosa, hoje
assumidas pelo Estado (Universidades).
Desses servios, alguns so mantidos e administrados pelas comunidades
locais autrquicas (limpeza, abastecimento pblico, ), outros so assegurados em
concorrncia por instituies pblicas e particulares (estabelecimentos escolares ou de
sade, ), outros ainda so desempenhados em exclusivo por sociedades
especialmente habilitadas para esse efeito (concessionrios, ).
Apesar das diferentes naturezas destes servios, todos existem e funcionam
para a mesma finalidade: a satisfao das necessidades colectivas (que podemos
reconduzir a trs espcies fundamentais: segurana, cultura e bem-estar).

2. Sentidos para a expresso Administrao Pblica

a. Sentido de organizao, sentido orgnico e subjectivo
A Administrao Pblica no se limita ao Estado: inclui-o mas comporta muitas
outras entidades e organismos com personalidade prpria (municpios, freguesias,
regies autnomas, universidades, institutos pblicos, empresas pblicas,
associaes pblicas, pessoas colectivas de utilidade pblica, entre outras). Por
isso, nem toda a actividade administrativa uma actividade estadual.
Noo de Administrao Pblica: sistema de rgos, servios e agentes do
Estado, bem como das demais pessoas colectivas pblicas, que asseguram em
nome da colectividade a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas
de segurana, cultura e bem-estar.
b. Sentido de actividade, sentido material e objectivo.
Neste sentido, a administrao pblica uma actividade, a actividade de
administrar.
Noo de administrao pblica: actividade tpica dos servios pblicos e
agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade com vista
satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura

e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as

formas mais convenientes.
Esta funo administrativa foi, inicialmente, concebida como actividade
meramente executiva, mas na segunda metade do sculo XX compreendeu-se
que Administrao Pblica no compete apenas promover a execuo das leis.
O que ela tem que garantir (nos termos da lei e sem ofender a legalidade) a
satisfao das necessidades colectivas, se o faz executando leis, ou praticando
actos e realizando operaes de natureza no executiva e no judicial, um
aspecto secundrio.

3. Administrao pblica e Administrao privada

Diferenas quanto:
a. Objecto
Administrao pblica: necessidades colectivas
Administrao privada: necessidades individuais
b. Fim
Administrao pblica: interesse pblico
Administrao privada: interesses pessoais/particulares
c. Meios
Administrao pblica: a lei permite a utilizao de determinados meios de
autoridade, que possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aos
particulares sem ter que aguardar o seu consentimento ou faz-lo, mesmo, contra
a vontade destes.
Administrao privada: igualdade entre as partes; os particulares so
juridicamente iguais entre si

4. A administrao pblica e as funes do Estado

a. A poltica e administrao pblica
A poltica tem o fim de definir o interesse geral da colectividade. O seu objecto
so as grandes opes que o pas enfrenta ao traar os rumos do seu destino
colectivo (a administrao pblica tem como fim e objecto a satisfao das
necessidades colectivas). A poltica tem uma natureza criadora e a administrao
executiva. A administrao pblica sofre influncia directa da poltica, as suas
funes e meios variam conforme esta.
O Governo um rgo simultaneamente o rgo fundamental poltico e o
rgo supremo administrativo.
b. Legislao e administrao pblica
A funo legislativa encontra-se no mesmo plano da funo poltica.
A diferena principal entre a legislao e a administrao pblica est no facto
de a administrao pblica ser uma actividade totalmente subordinada lei: a lei
o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa.
c. Justia e administrao pblica
Traos comuns: ambas so secundrias, executivas e subordinadas lei. Uma
consiste em julgar, a outra em gerir. H a submisso da administrao pblica aos
tribunais.

5. Evoluo Histrica
Comecemos pela Administrao Pblica no Estado moderno (Idade Mdia
e contempornea do s. XVI ao sc. XX). Esta tem as seguintes
caractersticas: aparecimento do conceito de Estado, centralizao do
poder poltico e afirmao da soberania do Estado como poder supremo na
ordem interna. Podemos dividi-la em cinco fases:
a. Estado corporativo: monarquia limitada pelas ordens.

Caractersticas: forma de transio entre o Estado medieval e o Estado moderno,

organizao do elemento humano do Estado em ordens ou estados, multiplicidade
de instituies de carcter corporativo e progresso muito lenta das garantias dos
indivduos.
Este Estado cresce, acabando com o feudalismo, e a sua administrao aumenta
com o exrcito, as finanas e com a justia e expanso colonial.
b. Estado absoluto: fase da Monarquia absoluta
Caractersticas: centralizao completa do poder real, enfraquecimento da
nobreza, ascenso da burguesia, vontade do rei como lei suprema, o despotismo
esclarecido e recuo ntido em matria de garantias individuais face ao Estado.
Assiste-se a um aperfeioamento da mquina administrativa. Em Frana
consolida-se o Estado moderno, assente na centralizao do poder poltico e
administrativo e na organizao e expanso dos grandes servios pblicos
nacionais.
O maior ponto fraco deste sistema administrativo o modo de recrutamento e
promoo do funcionalismo pblico (por favoritismo e no por mrito), ponto este
combatido pela Prssia que deu grande importncia ao mrito No entanto, no
sculo XIII europeu a administrao no nem limitada, nem abstencionista. O
absolutismo poltico refora o controlo do Estado sobre a sociedade e, na sua
vertente de despotismo cultural e assistencial.
Em Portugal nas reformas pombalinas, assiste-se a um aperfeioamento tcnico
dos servios, maior disciplina dos funcionrios etc.
c. A Revoluo Francesa
Triunfam os ideais de liberdade individual contra o autoritarismo tradicional da
Monarquia europeia. Estabelece-se o princpio da separao de poderes. O
princpio da legalidade impede a Administrao de invadir a esfera dos particulares
ou prejudicar os seus direitos sem ser com base numa emanada do poder
legislativo. Se os rgos administrativos lesam os direitos dos particulares, estes
tm o poder de recorrer aos tribunais para fazerem valer os seus direitos
garantia jurdica (nasce). apenas com o constitucionalismo monrquico que os
poderes pblicos passam a ser verdadeiramente controlados intervencionismo
controlado.
Dentro deste ponto podemos incluir a revoluo liberal em Portugal e as reformas
de Mouzinho da Silveira. Uma das principais reformas introduzidas em Frana foi a
separao entre a justia e a administrao. Pois bem, o mesmo sucedeu em
Portugal. A Constituio de 1822 determinou logo a separao de poderes.
Foi apenas Mouzinho da Silveira que concretizou os princpios consagrados na
Carta Constitucional de 1826, em legislao ordinria e de forma pormenorizada e
compreensvel a todos. Foi ento em 1832 nos Aores nas mos de M.S. que
nasceu a moderna Administrao Pblica, onde ainda hoje se mantm o essencial
das suas reformas: a separao entre a justia e a administrao.
d. O Estado liberal
Caractersticas: aparecimento das primeiras Repblicas nos pases ocidentais,
adopo de constitucionalismo como limitao do poder poltico, reconhecimento
de direitos ao Estado e que este deve respeitar, proclamao da igualdade jurdica
de todos os homens, adopo da soberania nacional, aparecimento de partidos
polticos, entre outros.
Do ponto de vista econmico, o sculo XIX a fase do abstencionismo, isto ,
laissez-faire reduo do papel activo do Estado.
Contudo, o Estado como nem cria empresas pblicas, nem nacionaliza empresas
privadas, v-se obrigado a montar alguns servios pblicos de carcter social e
cultural e inicia construes de obras pblicas.
Por ltimo, importante de referir que nesta poca em que se reforam as
garantias dos indivduos, devido a concepes tericas dominantes e aco

corajosa do Conseil dtat francs que praticamente sem textos legais, foi
consolidando um sistema global de garantias dos particulares.
Entre ns, depois da vitria do liberalismo em 1834, estas inovaes chegam
depressa: com um Conselho de Estado em 1845 e o incio do ensino universitrio
do Direito Administrativo como disciplina autnoma em 1853 e em 1870 com o
Supremo Tribunal Administrativo. O Estado liberal afirma-se como Estado de
Direito.
e. O Estado constitucional do sculo XX
Caractersticas: todas as modalidades do Estado do nosso tempo. Todos os
Estados tm uma Constituio mas no significa sempre um modo de limitao do
poder, pelo contrrio, muitas vezes, uma forma de legitimao do poder do
arbtrio estatal. Todos proclamam o princpio da legalidade, mas esta cede vrias
vezes perante a razo do Estado. Ao lado dos direitos, liberdades e garantias,
temos os direitos sociais, culturais e econmicos, mas enquanto que para os
democratas, os segundos acrescem os primeiros, para os totalitrios so uma
justificao da limitao dos direitos, liberdades e garantias. Aumenta tambm o
intervencionismo econmico. Dentro deste podemos incluir as suas trs
modalidades:
Estado comunista
Este modelo de Estado estruturado em conformidade com o pensamento do
marxismo-leninismo: partido nico, controlo absoluto do partido sobre o Estado,
Estado centralizado e poder concentrado, inexistncia de direitos fundamentais
dos cidados. Este modelo desmoronou-se a partir da Revoluo democrtica
de 1989.
Caractersticas: uma completa centralizao com o poder de deciso situado
no topo das hierarquias, aliado a um dever de obedincia por parte dos
subalternos, enorme aumento do nmero dos ministrios no mbito do governo
central, aumento tambm de servios pblicos e de empresas pblicas. O
Estado chama a si praticamente todas as actividades com um mnimo de relevo
no campo econmico, social, cultural, educativo, desportivo etc.
A administrao est sujeita ao princpio da legalidade, mas esta converte-se
em legalidade socialista, devendo ser interpretada em funo do fim ideolgico
de uma sociedade socialista: assim todos os direitos fundamentais ficam
condicionados e limitados pela necessidade de contribuir para tal fim. Os
tribunais no so independentes, pois devem obedincia interpretao da lei
feita pelo Governo ou pelo partido nico e servem, sobretudo, para dirimir os
litgios entre particulares.
Estado fascista
Caractersticas: para combater a ameaa comunista demasiado fraco o
Estado Liberal parlamentar, sendo necessrio construir um Estado forte e
autoritrio que apesar de adoptar os mesmos meios e instituies utilizados
pelo Estado comunista, tem outros fins.
Do ponto de vista da organizao administrativa, adopta-se um sistema
fortemente centralizado e concentrado. No plano das tarefas do Estado no h
nacionalizaes de empresas, nem colectivizao da terra. Mas a banca e a
grande indstria esto sujeitas a forte controlo governamental. E em todos os
sectores o abstencionismo liberal substitudo pelo intervencionismo estatal.
Lanam-se vastos programas de obras pblicas e transportes.
A melhor prova de que o Estado fascista um regime autoritrio, onde o
interesse colectivo prevalece sempre sobre os interesses particulares, o facto
de que em Itlia a doutrina dessa poca considerar que o cidado que impugna
em tribunal um acto ilegal que o lesou no actua em nome individual para
defesa de um direito prprio, mas antes como rgo do Estado para defesa da
legalidade objectiva.
Estado democrtico

Caractersticas: tipo de Estado assente na soberania popular e caracterizado

pela democracia poltica, econmica, social e cultural.
Modelo que se implantou a seguir queda dos regimes fascistas, ou no caso
da Rssia e nos pases da Europa de Leste aps o fracasso do modelo
comunista.
O Estado democrtico profundamente descentralizador e desconcentrado.
Fornece tambm uma ampla panplia de instrumentos jurdicos de proteco,
para isso existem tribunais administrativos inteiramente independentes,
recursos e aces de plena jurisdio e processos executivos eficazes e no
sujeitos a qualquer controlo governamental.
Foi a primeira Guerra Mundial que deu o sinal para um novo ciclo de expanso
do intervencionismo econmico o Estado fiscaliza cada vez mais. A crise
econmica de 1929 vem reforar isto e em vrios pases converte-se o
intervencionismo em dirigismo.
Com a segunda Guerra Mundial avana-se bastante mais na mesma direco.
A interveno e o dirigismo econmico traduzem-se na proliferao de
organismos autnomos ligados administrao mas no integrados nos
ministrios os institutos pblicos e as nacionalizaes do origem a
numerosas empresas pblicas.
Estamos perante um Estado de Providncia um Estado que se sente na
obrigao de derramar sobre os seus membros todos os benefcios do
progresso, colocando-se ao servio da construo de uma sociedade mais
justa, especialmente para os mais desfavorecidos.
Concluindo, passou-se do abstencionismo para o intervencionismo econmico
ou at mesmo para um dirigismo econmico, de uma administrao de
conservao para uma administrao de desenvolvimento.
Contudo, talvez a melhor frmula para retratar a passagem do sculo XIX para
o sculo XX, no mundo ocidental seja a transio como uma evoluo do
Estado liberal de Direito para o Estado social de Direito. Estado social, porque
visa promover o desenvolvimento econmico, o bem-estar, a justia social; e
Estado de Direito, porque no prescinde do legado liberal oitocentista, mas
pelo contrrio, refora-o e acentua em matria de subordinao dos poderes
pblicos ao Direito e de reforo das garantias dos particulares frente
Administrao Pblica.
Cumpre, agora, explicar a evoluo em Portugal no sculo XX:
a. A primeira Repblica
Ainda pertenceu claramente ao Estado liberal, no tinha uma ideia clara da poltica
econmica a prosseguir. A estrutura do Governo e da administrao central
cresceu bastante.
b. Estado Novo
Foi um longo perodo onde a Administrao acusou a influncia de factores
externos e internos que a condicionaram. Correspondeu no plano poltico
administrativo a um modelo de Estado fascista.
Manteve-se o princpio geral da separao entre justia e administrao. Instalouse no entanto o predomnio da administrao central sobre a administrao
municipal. O Estado, movido pelo autoritarismo poltico e pelo intervencionismo
econmico, converteu-se na mais importante pea de todo o aparelho
administrativo; as suas funes, os seus servios e os seus funcionrios tornaramse muito numerosos.
Mas no houve apenas um aumento de extenso da administrao central,
assistiu-se tambm a um controlo/predomnio do poder central sobre os rgos
locais.
Acentuou-se tambm fortemente o intervencionismo estadual na vida econmica,
cultural e social. Neste perodo (aps depresso dos anos 30 etc.) deu-se um

grande aumento do papel do Estado em relao a actividades at a puramente

privadas. Todavia, por no ser socialista, o regime nunca nacionalizou ou assumiu
directamente a gesto de actividades econmicas privadas, salvo casos
excepcionais.
Quanto s garantias dos particulares, houve uma diminuio nas matrias que
pudessem revestir conotao poltica, contudo as garantias nos outros casos
foram aperfeioadas e reforadas.
c. A terceira Repblica com o 25 de Abril
Corresponde ao modelo do Estado democrtico a partir da a Administrao
Pblica iniciou uma nova fase da sua existncia consolidou-se o princpio da
separao entre a administrao e a justia, introduzido com a Revoluo liberal
oitocentista. Manteve-se o predomnio da administrao central sobre a
administrao municipal, que se iniciara no Estado Novo, embora ainda atenuado.
A atenuao resulta pelo facto de todos os rgos das autarquias locais passarem
a ser livremente eleitos no mbito das comunidades a que respeitam. Mas o
predomnio subsiste, dado que continuam escassas as receitas e despesas locais
em comparao com as estaduais e ainda porque vrias atribuies at ento
pertencentes aos municpios, foram retiradas destes e transferidas para o Estado.
Deu-se, na verdade, um forte aumento do intervencionismo estadual, atravs da
socializao dos principais meios de produo. Deste modo, o Estado que j
exercia funes de autoridade e soberania e, alm disso, assegurava os servios
pblicos essenciais e fiscalizava empresas privadas de interesse colectivo ainda
assumiu uma nova feio: passou a revestir a natureza de empresrio econmico.
A instituio de um regime democrtico trouxe consigo, como natural, uma
liberalizao do sistema de garantias dos particulares contra os actos da
Administrao. Mas foi apenas em 2002,que se aprovou e publicou uma profunda
reforma do contencioso administrativo.
Concluindo, enquanto que sob o aspecto econmico o Estado cada vez mais
condiciona as actividades privadas, sob o ponto de vista poltico o cidado cada
vez v mais reforadas as garantias que o protegem contra o arbtrio estatal: o
Estado acha-se cada vez mais limitado pelas normas que defendem os direitos e
interesses legtimos dos particulares contra os comportamentos ilegais ou injustos
da Administrao.

II.

Os sistemas administrativos no Direito

Comparado

1. Sistema administrativo de tipo britnico ou de administrao judiciria

Caractersticas:
a. Separao dos poderes
b. Estado de Direito
c. Descentralizao
As autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a
uma interveno central diminuta. Sempre foram encaradas como entidades
independentes, local governments.
d. Sujeio da Administrao aos tribunais comuns
e. Sujeio da Administrao ao direito comum (common law)
Em consequncia do rule of law, todos se regem pelo mesmo direito, no
dispondo os agentes administrativos de privilgios ou de prerrogativas de
autoridade pblica.
f. Execuo judicial das decises administrativas
A Administrao Pblica no pode executar as suas decises por autoridade
prpria. Se um rgo da administrao, seja central ou local, toma uma deciso

desfavorvel a um particular e se o particular no a acata voluntariamente, esse

rgo no poder por si s empregar meios coactivos, ter de ir para tribunal as
decises unilaterais da Administrao no tm em princpio fora executria
prpria, no podendo, por isso, ser impostas pela coaco sem uma prvia
interveno do poder judicial.
g. Garantias jurdicas dos particulares
Os cidados dispem de um sistema de garantias contras as ilegalidades e
abusos da Administrao Pblica. Os tribunais comuns gozam de plena jurisdio
face Administrao Pblica: o juiz pode no apenas anular as decises ou
eleies ilegais, mas tambm ordenar s autoridades administrativas que
cumpram a lei.

2. Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao executiva

a. Separao de poderes
b. Estado de Direito
c. Centralizao
As autarquias locais, embora com personalidade jurdica prpria, no passam
de instrumentos administrativos do poder central (fruto da influncia da Revoluo
Francesa)
d. Sujeio da Administrao aos tribunais administrativos
Antes da R.F., os tribunais comuns tinham-se insurgido vrias vezes contra a
autoridade real. Depois da revoluo, continuando esses tribunais nas mos da
nobreza, eles foram focos de resistncia implantao do novo regime e das
novas ideias. O poder politico teve que tomar providncias para impedir
intromisses do poder judicial no normal funcionamento do poder executivo.
Surgiu, assim, uma interpretao peculiar do princpio da separao dos poderes,
se o poder executivo no podia imiscuir-se no assuntos da competncia dos
tribunais, o poder judicial tambm no podia interferir no funcionamento da
Administrao Pblica. So, assim, criados os tribunais administrativos (no eram
verdadeiros tribunais, mas rgos da Administrao incumbidos de fiscalizar a
legalidade dos actos da Administrao).
e. Subordinao da Administrao ao direito administrativo
O Conseil dtat considerou que os rgos e agentes administrativos no esto
na mesma posio que os particulares, pois exercem funes de interesse pblico
e utilidade geral, o seu interesse geral sobrepe-se aos interesses particulares, por
isso, devem dispor quer de poderes de autoridade, quer de privilgios de
imunidades pessoais. Surge, assim, um conjunto de normas jurdicas de direito
pblico, bem diferentes das do direito privado: diferentes para mais (poderes de
autoridade) e para menos (sujeita a deveres e restries que no constam na vida
dos particulares).
Nota: hoje o fundamento actual da jurisdio contencioso-administrativa
apenas o da convenincia de uma especializao dos tribunais em funo do
direito substantivo que so chamados a aplicar, esta vantagem reside numa
especializao material dos rgos jurisdicionais.
f. Privilgio da execuo previa
um dos poderes concedidos Administrao, que permite Administrao
executar as suas decises por autoridade prpria. As decises unilaterais da
Administrao Pblica tm em regra fora executria prpria, e, podem, por isso
mesmo, ser impostas pela coaco aos particulares, sem necessidade de qualquer
interveno prvia do poder judicial.
g. Garantias jurdicas dos particulares
So efectivadas atravs dos tribunais administrativos. No entanto, nem mesmo
os tribunais administrativos gozam de plena jurisdio face Administrao: na
maioria dos casos, estando em causa uma deciso unilateral tomada no exerccio
dos poderes de autoridade, o tribunal administrativo s pode anular o acto

praticado se ele for ilegal. As garantias so aqui menores do que no sistema

britnico.

III.

O Direito Administrativo

Para haver Direito Administrativo necessrio que se verifiquem duas

condies: que a Administrao Pblica e a sua actividade sejam reguladas por
normas jurdicas de carcter obrigatrio e que essas normas jurdicas sejam distintas
daquelas que regulam as relaes dos cidados entre si.
A Administrao Pblica est subordinada ao Direito (art. 266 CRP). Este
regime resulta historicamente dos princpios da Revoluo Francesa.
Definio de Direito Administrativo: ramo de direito pblico constitudo pelo
sistema de normas jurdicas que regulam a organizao e o funcionamento da
Administrao Pblica, bem como as relaes por ela estabelecidas com outros
sujeitos de direito no exerccio da actividade administrativa de gesto pblica.

1. Caracterizao
a. Duguit e Jze: noo de servio pblico;
b. Rivero: contrape a outorga de prerrogativas especiais e sujeio a
restries especiais pela parte da Administrao;
c. Prosper Weil: o Direito Administrativo quase um milagre, na medida em
que existe apenas porque o poder aceita submeter-se lei em benefcio
dos cidados, o Direito Administrativo nasce quando o poder aceita
submeter-se ao Direito. O Direito Administrativo no apenas um
instrumento de liberalismo frente ao poder, ao mesmo tempo o garante de
uma aco administrativa eficaz.

2. Traos
a. Juventude
Nasceu com a Revoluo Francesa. Aparece em Portugal a partir das reformas
de Mouzinho da Silveira.
b. Influncia jurisprudencial
Em Frana, o Direito Administrativo nasceu por via jurisprudencial: surgiram
primeiro os tribunais administrativos, para subtrair Administrao a possibilidade
de intromisso no poder judicial, e foram depois os tribunais administrativos, ao
tomar contacto com os casos surgidos da aco administrativa, que comearam a
ensaiar solues novas, regras especficas, princpios e conceitos diferentes
daqueles que se aplicavam nos tribunais judiciais luz do Direito Civil.
Apesar de em Portugal o Direito Administrativo ter nascido por via legislativa e
no jurisdicional, a jurisprudncia tem um papel muito influente. Primeiro porque
nenhuma regra legislativa vale apenas por si prpria, elas s tm o sentido que os
tribunais lhes atribuem, pela interpretao. Segundo porque apesar de tudo h
casos omissos e quem vai preencher as lacunas so os tribunais administrativos,
aplicando a esses casos normas que os no abrangiam, ou criando para eles
normas at a inexistentes.
c. Autonomia
O Direito Administrativo um ramo de direito autnomo, constitudo por
normas e princpios prprios, e no apenas por excepes ao direito privado,
havendo lacunas a preencher, essas lacunas no podem ser integradas atravs de
solues que se vo buscar ao direito privado. Deve-se, primeiro, procurar
analogia dentro do prprio sistema do Direito Administrativo, segundo, procurar
princpios gerais do Direito Administrativo ou, terceiro, recorrer analogia e aos
princpios gerais do direito pblico.
d. Codificao parcial

No h nenhum pas que tenha codificado todo o Direito Administrativo. Nos

nossos dias nota-se uma tendncia codificadora.

3. Fronteiras
a. Direito Administrativo e direito privado
Distintos quanto ao objecto (um ocupa-se das relaes entre particulares e
outro das relaes de direito pblico que se travam entre a Administrao Pblica
e outros sujeitos de direito), quanto origem e idade, quanto s solues materiais
(solues de igualdade entre as partes e solues de autoridade), quanto aos
princpios e quanto s solues concretas.
b. Direito Administrativo e Direito Constitucional
O Direito Constitucional est na base e o fundamento de todo o direito
pblico de um pas, o Direito Administrativo , em mltiplos aspectos,
complemento, e execuo do Direito Constitucional.
c. Direito Administrativo e Direito Judicirio
Os dois tm grandes semelhanas, entre elas o facto de regulam servios
pblicos que visam satisfazer as necessidades colectivas, no caso do Direito
Judicirio strictu sensu e, no caso do Direito Judicirio Processual o facto de tanto
o Direito Processual Administrativo como este conterem normas reguladoras do
exerccio da funo jurisdicional (apesar do diferente objecto).
d. Direito Administrativo e Direito Penal
O Direito Penal visa proteger a sociedade contra o crime e o Direito
Administrativo visa satisfazer a necessidade colectiva da segurana. Existe aqui
uma certa sobreposio, mas ela d-se em planos diferentes um repressivo e o
outro preventivo.
e. Direito Administrativo e Direito Internacional
Existe o Direito Internacional Administrativo. O Direito Administrativo no pode
ignorar o crescente nmero de normas comunitrias que modificam e condicionam
o Direito Administrativo interno.

A ADMINISTRAO CENTRAL DO ESTADO

I.

O Estado

1. O Estado como pessoa colectiva

Estado-Administrao: uma entidade jurdica de per si, ou seja, uma pessoa
colectiva pblica entre muitas outras. uma pessoa colectiva pblica autnoma, no
confundvel com os governantes (o Estado permanente, estes no) nem com os
funcionrios (estes actuam ao servio do Estado) que o servem ou com as outras
entidades autnomas que integram a Administrao (regies autnomas, autarquias
locais, associaes pblicas, etc.), nem, ainda, com os cidados que com ele entram
em relao. Entre as consequncias do considerarmos o Estado como pessoa
colectiva esto: a enumerao, constitucional e legal, das atribuies e dos rgos do
Estado, a definio das atribuies e competncias a cargo dos diversos rgos, a
delimitao do seu patrimnio ou a previso da prtica de actos jurdicos por parte
deste, nomeadamente actos unilaterais e contratos.

2. Espcies de Administrao do Estado

a. Administrao central
rgos ou servios que exercem competncia extensiva a todo o territrio
nacional

b. Administrao local
rgos ou servios instalados em diversos pontos do territrio nacional e com
competncia limitada a certas reas (circunscries). Exemplo: governadores civis
Nota deve-se sempre referir, aqui, a administrao local do Estado, se no
podemos estar a confundir esta com a administrao regional ou autrquica (no
fazem parte do Estado).
c. Administrao directa
Art. 199 d) CRP: actividade exercida por servios integrados na pessoa
colectiva Estado. Exemplos: Presidncia do Conselho, ministrios, secretarias de
Estado, direces gerais, etc.
d. Administrao indirecta
Art. 199 d) CRP: actividade exercida por pessoas colectivas pblicas distintas
do Estado. Exemplos: Estradas de Portugal, Laboratrio Nacional de Engenharia
Civil, Instituto Portugus da Juventude, etc.

3. Administrao directa do Estado

Caractersticas:
a. Unicidade
O Estado a nica espcie deste gnero, o conceito de Estado pertence
apenas a um ente ao prprio Estado.
b. Carcter originrio
No criado pelo poder constitudo, tem natureza originria e no derivada,
por isso, vrios dos seus rgos (Governo) so rgos de soberania.
c. Territorialidade
O Estado uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte um certo territrio,
o territrio nacional. Todas as parcelas territoriais, mesmo que afectas a outras
entidades, esto sujeitas ao poder do Estado.
d. Multiplicidade de atribuies
O Estado uma pessoa colectiva de fins mltiplos, podendo e devendo
prosseguir diversas e variadas atribuies (diferentemente de outras pessoas
colectivas, que s podem prosseguir fins individuais).
e. Pluralismo de rgos e servios
rgos: Governo, membros do Governo individualmente, os directores-gerais,
governadores civis, chefes de reparties, entre outros.
Servios: ministrios, secretarias de Estado, direces gerais, governos civis,
reparties de finanas, entre outros.
f. Organizao em ministrios
Estruturao em departamentos, organizados por assuntos ou matrias, os
quais se denominam de ministrios.
g. Personalidade Jurdica una
Apesar da multiplicidade de atribuies, do pluralismo de rgos e servios e
das divises em ministrios, o Estado mantm uma personalidade jurdica una
todos os ministrios pertencem ao mesmo sujeito de direito, eles no tm
personalidade jurdica, cada rgo do Estado vincula o Estado no seu todo e no
apenas o seu ministrio ou servio.
h. Instrumentalidade
A administrao do Estado subordinada, no independente nem autnoma,
constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado (por isso que a
CRP estabelece a administrao directa do Estado ao poder de direco do
Governo art. 199, d)).
i. Estrutura hierrquica
A administrao directa do Estado est estruturada de acordo com um modelo
de organizao administrativa constitudo por um conjunto de rgos e agentes
ligados por um vnculo jurdico que confere ao superior o poder de direco e ao

10

subalterno o dever de obedincia. Justificao: consideraes de eficincia e

razes de coerncia com o princpio da instrumentalidade.
j. Supremacia
O Estado-Administrao exerce poderes de supremacia no apenas em
relao aos sujeitos de direito privado, mas tambm sobre outras entidades
pblicas. O grau/intensidade desses poderes varia conforme a maior ou menor
autonomia que a ordem jurdica pretende conceder s vrias pessoas colectivas
pblicas.

4. Atribuies
As atribuies do Estado so numerosas e tm vindo a crescer, medida que
os tempos vo passando. Enquanto que as atribuies do Estado se encontram
definidas por forma dispersa, as atribuies das restantes pessoas colectivas
pblicas encontram-se definidas de forma integrada. Em qualquer dos casos, a
definio das respectivas atribuies tem de resultar sempre expressamente da lei
(a lei o fundamento, o critrio e o limite de toda a aco administrativa).

5. rgos
a. rgos centrais: Presidente da Repblica, Assembleia da Repblica,
Governo e Tribunais
b. Outros rgos (colocados sob a direco do Governo): directores-gerais,
directores de servios, chefes de diviso, Chefe do Estado-Maior-General
das Foras Armadas, Procurador-Geral da Repblica, inspectores-gerais,
entre outros.
c. rgos independentes: Provedor de Justia, Conselho Econmico e Social,
Comisso Nacional de Eleies, entre outros.

II.

O Governo

o rgo principal da administrao central do Estado e simultaneamente um

rgo administrativo e um rgo poltico (art. 182 CRP).

1. Principais funes
a. Garantir a execuo das leis art. 199 c) e f) CRP
b. Assegurar o funcionamento da Administrao Pblica art. 199 a), b) e d)
e e) CRP
c. Promover a satisfao das necessidades colectivas art. 199 g) CRP
O Governo no s dirige a administrao directa do Estado, como superintende na
administrao indirecta e tutela esta ltima e a administrao autnoma

2. A Competncia e o seu exerccio

As funes do Governo traduzem-se, juridicamente, na prtica de actos e no
desempenho de actividades da mais diversa natureza. Ele elabora regulamentos,
actos administrativos, celebra contratos administrativos e exerce, de um modo geral,
determinados poderes funcionais, como os de vigilncia, fiscalizao,
superintendncia, tutela, etc.
A competncia pode ser exercida por forma colegial (atravs do Conselho de
Ministros) ou de forma individual, pelos vrios membros do Governo: cada um, nas
matrias das suas atribuies, decide sozinho, embora em nome do Governo.

11

3. Estrutura (art. 183 CRP)

a. Primeiro-Ministro
Do ponto de vista administrativo, tem dois tipos de funes: funes de chefia
(dirige o funcionamento do Governo, coordena e orienta a aco de cada um dos
Ministros, preside ao Conselho de Ministros, referenda os decretos regulamentares
e intervm pessoalmente na nomeao de certos altos funcionrios do Estado) e
de gesto (administra ou gere o servios prprios da Presidncia do Conselho).
Dirige, igualmente, a funo pblica e cabe-lhe a representao do Estado
portugus quando este haja de ser citado perante tribunais estrangeiros.
b. Vice-Primeiros-Ministros
Eventual. Tem a funo de substituir o Primeiro-Ministro ou coadjuv-lo.
c. Ministros
Membros do Governo que fazem parte do Conselho de Ministros. Entre
Ministros existe o princpio da igualdade (teoricamente assim, no entanto
existem, na prtica, diferenas de peso e de importncia entre os Ministros). As
suas competncias encontram-se no art. 201/2 CRP, apesar de deixar em claro a
maior parte das competncias administrativas (fazer regulamentos administrativos;
nomear, exonerar e promover o pessoal que trabalha no seu ministrio, exercer
poderes de superior hierrquico sobre todo o pessoal do seu ministrio, exercer
poderes de superintendncia ou de tutela sobre as instituies dependentes do
seu ministrio o por ele fiscalizadas, assinar em nome do Estado os contratos
celebrados com particulares ou outras entidades e, em geral, resolver todos os
casos concretos que por lei devam correr por qualquer dos servios que
pertenam ao seu ministrio).
O princpio geral de que tudo sobe ao escalo superior para deciso. O acto
mais simples e mais banal tem de ser autorizado por despacho ministerial.
d. Secretrios de Estado
Membros do Governo que, embora com funes administrativas, no tm
funes polticas e no fazem parte do Conselho de Ministros. No participam das
funes poltica e legislativa nem, em regra, no Conselho de Ministros, s exercem
competncia administrativa delegada, no so hierarquicamente subordinados aos
Ministros, mas esto sujeitos supremacia poltica destes.
e. Subsecretrios de Estado
Eventual.
Entre as trs ltimas categorias no existe uma relao hierrquica, h relao de
supremacia ou subordinao poltica de uns face aos outros, mas no h hierarquia
em sentido jurdico. A que se deve, ento, este fenmeno de diferenciao interna? H
trs motivos: complexidade e acrscimo de funes do Estado moderno, propenso
centralizadora do nosso sistema e dos governantes e a necessidade de libertar do
despacho corrente os Ministros para que estes se possam dedicar, sobretudo, s suas
funes polticas e de alta administrao.

4. Funcionamento

1 Momento: constituio, nomeao e tomada de posse do Governo, que

elabora o seu programa
2 Momento: o Conselho de Ministros define as linhas gerais da poltica
governamental (art. 200/1 a) CRP)
3 Momento: o Primeiro-Ministro dirige a poltica geral do Governo e o
funcionamento deste (art. 201/1 a) e b) CRP)
4 Momento: os Ministros executam a poltica definida para os seus ministrios
(art. 201/2 a) CRP), a CRP no diz mas, os ministros para alm de
executarem a poltica definida para o seu ministro tm a responsabilidade de a
propor

12

Cabe ao Primeiro-Ministro coordenar e orientar a aco dos Ministros (art. 201/1

a) CRP). Mas, o que orientar? Orientar no o mesmo que dirigir, dirigir dar
ordens (comandos as quais os seus destinatrios devem obedincia), ao passo que
orientar apenas formular directivas, dar conselhos ou fazer recomendaes. E o que
coordenar? orientar a resoluo dos assuntos que tenham de ser decididos em
conjunto, por dois ou mais Ministros.

5. Estrutura dos Ministrios Civis

Lei 4/2004 de 15 de Janeiro, art. 11:
Servios executivos
Direces-gerais ou direces regionais. Podem adoptar uma estrutura interna
hierarquizada ou matricial. Acrescenta-se s direces de servios unidades
flexveis designadas de divises, podendo, ainda, ser criadas seces.
Servios de controlo, auditoria e fiscalizao
Inspeces-gerais ou inspeces regionais. Podem adoptar uma estrutura
interna hierarquizada ou matricial.
Servios de coordenao
Quanto localizao:
Servios centrais
Servios perifricos

III.

rgos e Servios de Vocao Geral rgos

Consultivos

H alguns rgos centrais com funes consultivas (por oposio a rgo com
funes deliberativas, o rgo consultivo um rgo que emite pareceres, opinies ou
conselhos, este segundo um rgo que toma decises), o que no h nenhum
rgo do tipo do Conselho de Estado francs (que, para alm de funes consultivas
genricas desempenha igualmente uma funo contenciosa).

1. Procuradoria-Geral da Repblica
A CRP33 consagrava um rgo consultivo da Assembleia Nacional (e, depois, do
Governo tambm) denominado de Cmara Corporativa, que se podia pronunciar sobre
todos os aspectos (polticos, jurdicos, sociais, etc.). Para alm deste, havia outro
rgo de natureza consultiva, a Procuradoria-Geral da Repblica, isto , o rgo de
direco superior do Ministrio Pblico, cujo Conselho Consultivo desempenhava
funes consultivas a nvel jurdico, e no poltico.
Com o 25 de Abril de 1974 o primeiro rgo foi abolido mas o segundo mantevese, continuando a funcionar junto do Ministrio da Justia e com as funes anteriores.
, neste momento, o nico rgo consultivo central de competncia alargada a todos
os ramos da administrao pblica.
Quanto existncia de um rgo consultivo central de competncia genrica no
nosso pas, as opinies dividem-se.

2. Conselho Econmico e Social

Esta , igualmente, uma instituio de carcter consultivo. o rgo de consulta e
concertao no domnio das polticas econmica e social, participa na elaborao das
propostas das grandes opes e dos planos de desenvolvimento econmico e social e
exerce as demais funes que lhe sejam atribudas por lei. (art. 92/1 CRP)
As suas principais funes so, assim, consultivas e de concertao social.

13

IV.

rgos e Servios de Vocao Geral rgos de

Controlo

Cumpre destacar, dentro das principais instituies administrativas centrais do

Estado as que exercem poderes genricos de controlo e de inspeco sobre o
conjunto da Administrao Pblica.

1. Tribunal de Contas
Existe junto do Ministrio das Finanas, embora no na dependncia do Ministro
das Finanas. No est integrado na estrutura do poder judicial, um tribunal
autnomo, que existe de per si, e no faz parte de nenhuma hierarquia de tribunais.
O Tribunal de Contas o rgo supremo de fiscalizao da legalidade das
despesas pblicas (art. 214 CRP).
So quatro as suas principais funes:
a. Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado (incluindo a da Segurana
Social e a das Regies Autnomas)
Funo consultiva de natureza tcnica e poltica. O Estado, do ponto de vista
financeiro, limitado por dois documentos fundamentais que se elaboram todos os
anos: o Oramento de Estado, antes do ano a que se refere, e a Conta Geral do
Estado, depois de findo o ano a que respeita.
O Tribunal de Contas analisa a Conta Geral do Estado do ponto de vista da
legalidade administrativa e da regularidade financeira, terminando por emitir um
parecer acerca dela, de modo a habilitar a A.R. a pronunciar-se sobre o seu mrito
geral.
b. Fiscalizar a legalidade das despesas pblicas
Funo de fiscalizao. Pronuncia-se sobre a legalidade administrativa e
financeira da generalidade das despesas pblicas (dupla perspectiva).
Actualmente, na maioria dos casos, esta fiscalizao apenas feita a posteriori.
c. Julgar as contas dos organismos pblicos e efectivar a responsabilidade de
dirigentes e funcionrios por infraces financeiras
Funo jurisdicional, exercida a posteriori. O Tribunal vai analisar as contas
apresentadas: se considera que esto em ordem, declara que as pessoas por elas
responsveis ficam quites com a Fazenda Nacional e emite a quitao, se no
esto em ordem, e nomeadamente se houve fraude, julga os responsveis,
podendo mesmo conden-los.
O Tribunal pode, ainda, ordenar e realizar inquritos e auditorias, no exerccio
de uma fiscalizao sucessiva da legalidade financeira.
d. Assegurar, no mbito nacional, a fiscalizao da aplicao dos recursos
financeiros oriundos das Comunidades Europeias
Visa apreciar se os recursos financeiros oriundos das Comunidades Europeias
foram aplicados ao fim a que se destinavam.

2. A Inspeco-Geral de Finanas
Natureza inspectiva. Pertence-lhe inspeccionar, em nome do Governo e sob a
direco do Ministrio das Finanas, a actividade financeira dos diferentes servios e
organismos do Estado.

3. A Inspeco-Geral da Administrao do Territrio

Actua de dois modos diferentes: por um lado, faz averiguaes e instrui processos
quando aparece um caso que o justifica (se h um escndalo ou uma denncia em
determinada autarquia), por outro, independentemente dos casos especiais que

14

surjam, desenvolve actividades normais de fiscalizao sistemtica, regular e contnua

de surpresa neste ou naquele municpio/freguesia.

4. Inspeco-Geral da Administrao Pblica

Criada em 2000. De aco inspectiva no domnio dos recursos humanos e da
modernizao de estruturas e simplificao de procedimentos. Fiscaliza os servios
pblicos, com especial incidncia na administrao indirecta.

V.

rgos e Servios de Vocao Geral Servios de

Gesto Administrativa

Servios da Administrao central do Estado que, integrados num ou noutro

ministrio, desempenham funes administrativas de gesto que interessam a todos
os departamentos da administrao central do Estado, ou a todo o sistema de
autarquias locais do pas.
Exemplos:
Instituto
Nacional
da
Administrao,
Direco-Geral
do
Desenvolvimento Regional, Instituto Nacional de Estatstica, Direco-Geral do
Patrimnio, Conselho Superior de Informaes, entre outros.

VI.

rgos e Servios de Vocao Geral rgos

Independentes

A ttulo excepcional, a Constituio e a lei criam, por vezes, no mbito da

administrao central do Estado, certos rgos independentes, que no devem
obedincia a ningum no desempenho das suas funes administrativas.
Alguns integram a administrao consultiva (Conselho Econmico e Social), outros
administrao de controlo (Tribunal de Contas), mas h rgos independentes que
exercem funes de administrao activa, ou funes mistas.
As suas principais caractersticas so: eleitos pela A.R. (regra geral), os indivduos
nomeados pelo Poder executivo para estes rgos no representam o Governo nem
esto sujeitos s instrues deste, no devem obedincia a nenhum outro rgo ou
entidade, no podem ser demitidos nem dissolvidos, as suas tomadas de deciso so
pblicas e os pareceres, recomendaes ou directivas emitidos por eles so, em
regra, vinculativos.

1. Comisso Nacional de Eleies

2. Alta Autoridade para a Comunicao Social

A ADMINISTRAAO PERIFRICA
Cumpre, primeiro, destacar que a administrao perifrica, mesmo quando
local, ao pode ser confundida com a administrao local autrquica. Esta constituda
por autarquias locais, ao passo que aquela composta por rgos e servios do
Estado, ou de outras pessoas colectivas pblicas no territoriais.
Definio: conjunto de rgos e servios de pessoas colectivas pblicas que
dispem de competncia limitada a uma rea territorial restrita, e funcionam sob a
direco dos correspondentes rgos centrais.
Espcies que para este curso nos interessam: rgos e servios locais do
Estado e rgos e servios externos do Estado.

1. Transferncia dos servios perifricos

15

Regra geral, os servios perifricos esto na dependncia dos rgos prprios da

pessoa colectiva a que pertencem: os servios perifricos do Estado so dirigidos por
rgos do Estado.
Pode acontecer, todavia, que a lei, num propsito de descentralizao, atribui a
direco superior de determinados servios perifricos a rgos de autarquias locais
(fenmeno vulgar em Inglaterra mas no no nosso pas). No caso portugus existe
uma importante excepo: a transferncia dos servios perifricos para a dependncia
dos rgos de governo prprio das Regies Autnomas dos Aores e Madeira.

I.

A ADMINISTRAAO LOCAL DO ESTADO

Assenta sobre trs ordens de elementos: diviso do territrio, rgos locais do

Estado e servios locais do Estado.

1. Diviso do territrio
a ela que leva demarcao de reas, zonas ou circunscries (circunscries
administrativas) que servem para definir a competncia dos rgos e servios locais
do Estado, que fica, assim, delimitada em razo de territrio.
Existe a diviso militar e a diviso comum. Dentro da comum temos duas
modalidades, a diviso administrativa do territrio para efeitos de administrao local
do Estado e outra para efeitos de administrao local autrquica. S nos interessa
aqui a primeira, pois nessas circunscries administrativas que actuam os rgos
locais do Estado.
Exemplo: reparties de finanas

2. rgos locais do Estado

So os centros de deciso dispersos pelo territrio nacional, mas habilitados por lei
a resolver assuntos administrativos em nome do Estado, nomeadamente face a outras
entidades pblicas e aos particulares em geral.
Nas diferentes circunscries em que o territrio se encontra dividido, o Estado
instala os seus servios e pe frente destes quem se encarregue de chefi-los e de
tomar decises so os rgos locais do Estado. A tendncia para a sua criao,
num propsito de desconcentrao de poderes.
Caracterizam-se por trs elementos: so rgos, so rgos do Estado e tm uma
competncia meramente local.
Surge, aqui, o conceito de Magistrados Administrativos
O que so? So os rgos locais do Estado que nas respectivas circunscries
administrativas desempenham a funo de representantes do Governo para fins de
administrao geral e de segurana pblica. Actualmente, a nica categoria que existe
ainda de magistrados administrativos, no nosso direito, a de Governador Civil.
a. Governador Civil
A sua definio de magistrado administrativo que representa o Governo na
circunscrio distrital. A sua criao surge como algo de equiparado ao Prefeito no
direito francs, no entanto, o Governador Civil manteve-se sempre apenas como
um rgo poltico de representao local do Governo e no veio a evoluir para um
rgo administrativo de coordenao de todas as administraes locais do Estado.
Quais so as suas funes? A CRP faz uma referncia, que algo incompleta, a
este ponto, no art. 291/3. As suas principais funes so: representao do
Governo (informa o Governo do que de relevante a nvel poltico se passa no
distrito, executar as ordens deste e enviar-lhe os requerimentos, exposies e
peties que sejam entregues no governo civil), tutela administrativa (fiscaliza a
actividade das autarquias locais) e defesa da ordem pblica (ele a suprema
autoridade policial do distrito).

16

3. Servios locais do Estado

Servios pblico encarregados de preparar e executar as decises dos diferentes
rgos locais do Estado.

A ADMINISTRAAO ESTADUAL INDIRECTA

J sabemos que o Estado prossegue uma grande multiplicidade de fins: tem uma
grande variedade de atribuies a seu cargo. A maior parte destes fins e atribuies
prosseguida de forma directa e imediata, ou seja, pela pessoa colectiva Estado e sob
direco do Governo.
H outros casos, porm, em que os fins do Estado no so prosseguidos dessa
forma. Pode haver, e h, dentro do Estado, servios que desempenham as suas
funes com autonomia. So servios do Estado, mas no dependem directamente
das ordens do Governo, esto autonomizados, tm os seus prprios rgos de
direco ou gesto, mas no so independentes. Estamos aqui perante a
administrao central descentralizada (caso da maior parte das escolas secundrias
pblicas).
H um outro grupo de servios ou estabelecimentos que, para alm de um grau
maior de autonomia, tm personalidade jurdica. Passam a ser sujeitos de direito
distintos da pessoa-Estado. J no so o Estado, j no esto incorporados no Estado
e j no integram o Estado. No entanto, est aqui, ainda, em causa a prossecuo de
fins ou atribuies do Estado, mas no por intermdio dele prprio, atravs de outras
pessoas colectivas, distintas deste, ou seja, o Estado transfere-lhes algumas
atribuies e alguns poderes (que continuam, no entanto, a ser, de raiz, do Estado).
Qual a sua razo de ser? As necessidades do mundo actual levaram
convenincia de adoptar novas frmulas de organizao e funcionamento da
Administrao Pblica, para melhor prossecuo dos fins do Estado. Por isso o Estado
cria estes centros autnomos (embora o grau de autonomia varie pode atingir o nvel
mximo como as empresas pblicas empresarias ou o nvel mnimo, agindo como
verdadeiras direces-gerais do ministrio a que respeitam, passando pela posio
intermdia) de deciso e de gesto, descentralizando funes em organismos que
recebem para o efeito toda uma srie de prerrogativas que os erigem em entidades
autnomas, com a sua personalidade jurdica, com o seu pessoal, com o seu
oramento, com o seu patrimnio e com as suas contas.
Outros motivos podem, ainda, ser evocados: o de escapar s regras apertadas da
contabilidade pblica, proteger certas actividades em relao a interferncias polticas,
fugir ao controlo do Parlamento, alargar o intervencionismo do Estado, entre outros.
Cumpre, ainda, frisar, que caracterstica essencial deste tipo de administrao, a
sua sujeio aos poderes de superintendncia e de tutela do Governo (art. 199 CRP).

I.

Institutos Pblicos

Definio: pessoa colectiva pblica, de tipo institucional, criada para assegurar o

desempenho de determinadas funes administrativas de carcter no empresarial
pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica.
Diploma regulador: Lei-quadro dos Institutos Pblicos
Espcies de Institutos pblicos: servios personalizados, fundaes pblicas e
estabelecimentos pblicos.

1. Servios Personalizados

17

Servios pblicos de carcter administrativo a que a lei atribui personalidade

jurdica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira (art. 3/1 e 2 LQIP).
A lei d-lhes personalidade jurdica e autonomia para poderem funcionar como se
fossem verdadeiras instituies, no entanto no o so. Estes servios so
verdadeiramente departamentos do tipo direco-geral. Exemplo Junta de Energia
Nuclear
H ainda dentro destes uma sub-espcie: organismos de coordenao econmica.
Exemplo: Instituto do Vinho do Porto

2. Fundaes Pblicas
Fundao que reveste natureza de pessoa colectiva (art. 3/1 e 2 LQIP).
Trata-se, aqui, de patrimnios que so afectados prossecuo de fins pblicos
especiais. Exemplo: Fundo de Abastecimento (hoje j revogado)

3. Estabelecimentos Pblicos
So os institutos pblicos de carcter cultural ou social, organizados como servios
abertos ao pblico, e destinados a efectuar prestaes individuais generalidade dos
cidados que delas caream.
As diferenas destes estabelecimentos pblicos face s anteriores espcies so:
pertencem ao organograma dos servios centrais de um Ministrio, assenta
basicamente num patrimnio e um estabelecimento aberto ao pblico e destinado a
fazer prestaes de carcter cultural ou social aos cidados.
Exemplos: Universidades Pblicas ou Hospitais do Estado

II.

Empresas Pblicas

Esta uma matria cuja importncia tem vindo a crescer, sobretudo a seguir 2
Guerra Mundial, em que o Estado ganhou um maior poder interventivo.

1. Sector Empresarial do Estado (SEE)

Nasceu, na sua configurao actual, sob o signo das nacionalizaes (importa
notar que apesar de todas as empresas nacionalizadas serem empresas pblicas nem
todas as empresas pblicas so empresas nacionalizadas).
H trs fases que importa distinguir na evoluo histrica das empresas pblicas
no nosso pas: antes do 25 de Abril de 74 (eram poucas), de 25 de Abril de 74 at 99
(muitas empresas privadas foram nacionalizadas, outras foram criadas ex novo) e de
99 em diante (com a entrada de Portugal para a CEE, com a moda das privatizaes
com a aplicao na ordem interna das directivas comunitrias e dos mecanismos de
defesa do consumidor e da concorrncia, a situao modifica-se por completo).
H trs espcies de empresas que fazem parte do Estado:
a. Empresas pblicas sob forma privada
So sociedades controladas pelo Estado.
Caracterizam-se pela sua subordinao influncia dominante do Estado, ou
de outras entidades pblicas, a qual pode resultar, quer da maioria do capital, quer
da existncia de direitos especiais de controlo.
b. Empresas pblicas sob forma pblica
Tambm chamadas de entidades pblicas empresariais, so pessoas
colectivas pblicas.
Tm direco e capitais pblicos.
c. Empresas privadas participadas pelo Estado
No so empresas pblicas, mas integram o SEE. No interessam para o
nosso estudo.

18

2. Conceito de empresa pblica

Definio: organizaes econmicas de fim lucrativo, criadas e controladas por
entidades jurdicas pblicas
O que uma empresa? H diversas definies para este conceito. Para este caso
vamos recorrer ao conceito de unidade de produo, ou seja, as organizaes de
capitais, tcnica e trabalho, que se dedicam produo de determinados bens ou
servios, destinados a ser vendidos no mercado mediante um preo. Ora, se as
unidades de produo funcionam de modo a prosseguir o lucro, ainda que no o
consigam, se tm um fim lucrativo, so empresas.
Quanto autonomia: o actual estatuto das empresas pblicas reconhece
implicitamente o trao caracterstico de as empresas pblicas serem dotadas de
personalidade e autonomia. Umas so sociedades, dotadas de personalidade jurdica
privada, outras so pessoas colectivas pblicas.
Quanto designao: as empresas pblicas que revistam forma jurdica privada
sero denominadas como sociedades annimas (S.A.), se revestirem forma jurdica
pblica so entidades pblicas empresariais (E.P.E.)
As empresas pblicas, como de resto tambm os institutos pblicos, esto sujeitas
interveno do Governo, que reveste as modalidades da superintendncia e da
tutela (econmica e financeira). Este pode definir a orientao estratgica de cada
empresa pblica, isto , definir os objectivos a atingir e os meios e modos a empregar
para tal (note-se que o mesmo no acontece com as autarquias locais administrao
autnoma).
A regra geral, no nosso pas, que estas empresas pblicas, embora muitas vezes
administradas por uma direco pblica e sempre sujeitas a um apertado controlo
pblico, aplicam em princpio, na sua actividade, o princpio da gesto privada e o
direito privado.
Motivos de criao de empresas pblicas:
a. Domnio de posies-chave na economia
b. Modernizao e eficincia da Administrao
c. Aplicao de uma sano poltica
d. Execuo de um programa ideolgico
e. Necessidade de um monoplio

A ADMINISTRAO AUTNOMA
A Administrao Autnoma aquela que prossegue interesses pblicos prprios
das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com
independncia a orientao das suas actividades, sem sujeio a hierarquia ou a
superintendncia do Governo.
Ela, ao contrrio da administrao indirecta (que prossegue as atribuies do
Estado), prossegue interesses pblicos prprios. Dirige-se a si mesma, apresentandose como um fenmeno de auto-administrao: so os seus prprios rgos que
definem com independncia a orientao das suas actividades, sem estarem sujeitos
a ordens ou instrues, nem a directivas ou orientaes do Governo.
Enquanto que a administrao directa do Estado, central ou local, depende sempre
hierarquicamente do Governo, e a administrao estadual indirecta est sujeita, em
princpio, superintendncia do Governo, a administrao autnoma no deve
obedincia a ordens ou instrues do Governo, nem to-pouco a quaisquer directivas
ou orientaes dele emanadas.
O nico poder que constitucionalmente o Governo pode exercer sobre a
administrao autnoma o poder de tutela (artigo 199 d), 229/4 e 242 CRP), que

19

um mero poder de fiscalizao ou controlo, que no permite dirigir nem orientar as

entidades a ele submetidas.
Existem trs espcies de entidades pblicas que desenvolvem uma administrao
autnoma: as associaes pblicas, as autarquias locais e as regies autnomas
(embora numa posio muito especial). As primeiras so entidades de tipo associativo,
as segundas e terceiras so pessoas colectivas de populao e territrio. Em comum
tm o facto de em todas elas haver um substrato humano (todas so agrupamentos de
pessoas).

I.

Associaes Pblicas

Uma associao uma pessoa colectiva constituda pelo agrupamento de vrias

pessoas singulares ou colectivas que no tenha por fim o lucro econmico dos
associados (se o tivesse, seria uma sociedade) artigos 157 e 167 do Cdigo Civil.
A maior parte das associaes so entidades privadas. Mas em relao a algumas
associaes a lei cria ou reconhece com o objectivo de assegurar a prossecuo de
certos interesses colectivos, chegando mesmo a atribuir-lhes para o efeito um conjunto
de poderes pblicos ao mesmo tempo que as sujeita a especiais restries de carcter
pblico. Estas associaes tm ao mesmo tempo natureza associativa e de pessoas
colectivas pblicas, da a denominarem-se de associaes pblicas.
Definio: pessoas colectivas pblicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar
autonomamente a prossecuo de determinados interesses pblicos pertencentes a
um grupo de pessoas que se organizam com esse fim.
Enquanto que os institutos pblicos e as empresas pblicas tm um substrato de
natureza institucional e existem para prosseguir interesses pblicos do Estado, as
associaes pblicas tm um substrato de natureza associativa e prosseguem
interesses pblicos prprios das pessoas que as constituem. H, ainda, uma diferena
relevante entre estas associaes e as empresas pblicas, elas no tm por fim o
lucro.
Elas caracterizam-se pela sua heterogeneidade quanto ao tipo de associado,
quanto s origens histricas e quanto aos fins prosseguidos: existem associaes
pblicas de entes pblicos, associaes pblicas de entes privados e,
simultaneamente, entidades pblicas e privadas.
No existe um diploma legal que regule as associaes pblicas no seu conjunto.
No entanto, como pessoas colectivas que so h um grande conjunto de regras e
princpios constitucionais que a elas se aplicam, tais como: princpio da conformidade
dos actos com a CRP (3/3 CRP); vinculao ao regime dos direitos, liberdades e
garantias (18/1 CRP); direito dos particulares de poderem aceder aos tribunais para
defesa dos seus direitos (20 CRP), princpio da responsabilidade civil por violao
dos direitos dos particulares (22 CRP); fiscalizao das suas finanas pelo Tribunal
de Contas (214 CRP); submisso a todos os princpios constitucionais sobre
organizao ou actividade administrativa (267 e 267 CRP) e a todos os direitos
constitucionais dos particulares (268 CRP), entre outros.
O recurso ao direito privado , tambm aqui, crescente. Estas entidades actuam
segundo regras de direito pblico quando pretendem agir perante os seus associados,
ou mesmo terceiros, munidas de poderes de autoridade, e quando desenvolvem
actividades instrumentais seguem, normalmente, o direito privado.

1. Associaes pblicas de entidades pblicas

So entidades que resultam da associao, unio ou federao de entidades
pblicas menores e, especialmente, de autarquias locais. Nos ltimos anos tm se
desenvolvido e multiplicado de uma forma muito intensa.
Nestes casos a leis entrega a uma associao de pessoas privadas a prossecuo
de um interesse pblico destacado de uma entidade pblica de fins mltiplos, o

20

Estado, e coincidente com os interesses particulares desses mesmos sujeitos. A lei

confia nas capacidades destes par, em associao, desempenharem adequada e
correctamente a misso de interesse pblico colocada sobre os seus ombros. Ela
reconhece, de uma forma implcita, que nas circunstancia do caso, um certo interesse
pblico ser melhor prosseguido pelos particulares interessados, em regime de
associao, e sob a direco de rgos por si prprios eleitos, do que por um servio
integrado na administrao directa do Estado.
Exemplos: associaes de freguesias, comunidades intermunicipais, reas
metropolitanas ou as regies de turismo. Todos estes casos representam a
associao de determinadas pessoas colectivas pblicas para a prossecuo de um
fim em comum.
Em especial das ordens profissionais:
Definio: associaes pblicas formadas pelos membros de certas profisses de
interesse pblico com o fim de, por devoluo de poderes do Estado, regular e
disciplinar o exerccio da respectiva actividade profissional.
As suas funes so de: representao da profisso face ao exterior, apoio dos
seus membros, regulao da profisso e outras funes administrativas acessrias ou
instrumentais.
As funes de regulao profissional desdobram-se na regulao do acesso
profisso e na regulao do exerccio da profisso.
Estas funes exigem, como natural, que seja colocado na disponibilidade
destas um conjunto de instrumentos jurdicos de vria natureza. Elas dispem de
poder regulamentar, bem como do poder de praticar actos administrativos, definidores
da situao jurdica individual e concreta dos seus membros e mesmo de terceiros.
Assim, os traos do regime legal das ordens profissionais que suportam a sua
actividade traduz-se, normalmente, nas caractersticas de:
a. Unicidade
Impede a existncia de outras associaes pblicas com os mesmos objectivos
e o mesmo mbito de jurisdio, mas no inviabiliza outras associaes com
diferente mbito territorial, nem, muito menos, a existncia de associaes
privadas paralelas para desempenhar funes vedadas s ordens profissionais
(funes sindicais, por exemplo).
b. Filiao ou inscrio obrigatria
c. Quotizao obrigatria
d. Auto-administrao
e. Poder disciplinar
Vai desde interdio do exerccio da actividade profissional, implica a
existncia de um conjunto de garantias dos seus destinatrios

2. Associaes pblicas de entidades privadas

a categoria mais importante das associaes pblicas pois constitui o seu
paradigma.
Exemplos: ordens profissionais ou cmaras profissionais (partilham do mesmo
conceito das anteriores mas neste caso o grau acadmico dos associados
intermdio e no primeiro superior), podendo-se ainda considerar as academias
cientificas e culturais.

3. Associaes pblicas de carcter misto

Numa mesma associao agrupam-se uma ou mais pessoas colectivas pblicas e
indivduos ou pessoas colectivas privadas. o caso dos centros de formao
profissional e de gesto partilhada, das cooperativas de interesse pblico ou dos
centros tecnolgicos.

4. Figuras afins
So figuras afins:

21

a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
l.

Associao Nacional de Municpios e a Associao Nacional de Freguesias

Associaes polticas
Igrejas e as demais comunidades religiosas
Associaes sindicais
Cruz Vermelha Portuguesa
Federaes desportivas
Casas do povo
Associaes de solidariedade, voluntrios ou de aco social
Associaes de desenvolvimento regional
Cmaras de comrcio e indstria
Universidades pblicas
Comisso da Carteira Profissional do Jornalista

II.

Autarquias Locais

A existncia de autarquias locais um imperativo constitucional (art. 235 CRP).

1. Conceito de Autarquia Local

A CRP d-nos uma noo de autarquia local no artigo 235, no entanto, esta noo
carece de alguns esclarecimentos, atravs de uma outra definio: so pessoas
colectivas de populao e territrio, correspondentes aos agregados de residentes em
diversas circunscries do territrio nacional, e que asseguram a prossecuo dos
interesses comuns resultantes da vizinhana mediante rgos prprios,
representativos dos respectivos habitantes.
As autarquias locais so, todas elas, pessoas colectivas distintas do Estado, elas
no fazem parte do Estado, no so o Estado nem pertencem ao Estado. So
entidades independentes e completamente distintas do Estado. No so instrumentos
da aco do Estado, mas formas autnomas de organizao das populaes locais
residentes nas respectivas reas. Constituem-se de baixo para cima, emanando das
populaes residentes, e no de cima para baixo, emanando do Estado.
O conceito de autarquia comporta, assim, quatro elementos:
a. Territrio
Este o elemento de maior importncia. Ele , naturalmente, parte do territrio
do Estado (e a essa parte chama-se circunscrio administrativa). No entanto, no
devemos confundir a circunscrio administrativa (apenas a poro do territrio)
com autarquia local (pessoa colectiva organizada com base nesse territrio).
O territrio tem uma tripla funo: identificar a autarquia local, definir a
populao respectiva e delimitar as atribuies e as competncias da autarquia e
dos seus rgos em razo do lugar.
b. Agregado populacional
em funo dele que se definem os interesses a prosseguir pela autarquia e,
tambm, porque a populao constitui o substrato humano da autarquia local. Aqui
o critrio de residncia que funciona primariamente, levando designao de
muncipes a qualidade de membro da populao de uma autarquia local, confere
uma srie de direitos e deveres (o direito mais importante o de voto, como dever
temos o exemplo do dever de pagar impostos locais).
c. Interesses comuns
So estes interesses que servem de fundamento existncia das autarquias
locais, as quais se formam para prosseguir os interesses privativos das
populaes locais, resultantes do facto de elas conviverem numa rea restrita,
unidas pelos laos da vizinhana.
a existncia de interesses locais diferentes dos interesses gerais da
colectividade nacional que justifica que ao lado do Estado existem entidades
especificamente locais, destinadas a tratar dos interesses locais.

22

d. rgos representativos
No h, em rigor, autarquia local quando ela no administrada por rgos
representativos das populaes que a compem.
isto que se passa nos regimes democrticos, estes rgos so eleitos em
eleies livres pelas respectivas populaes, so as eleies locais ou autrquicas
As autarquias locais so compostas, igualmente, por alguns traos gerais:
a. Diviso do territrio
S pode ser estabelecida por lei (236/4).
b. Descentralizao
A lei administrativa tem de respeitar este princpio (237 CRP).
c. Patrimnio e finanas locais
As autarquias locais possuem patrimnio e finanas prprias (238/1 CRP)
d. Correco de desigualdades
O regime das finanas locais visar a necessria correco de desigualdades
entre autarquias do mesmo grau (238/2 CRP)
e. rgos dirigentes
As autarquias locais so dirigidas por uma assembleia deliberativa e por um
rgo colegial executivo (240/1 e 2 CRP)
f. Referendo local
autorizado sobre matrias da competncia exclusiva da autarquia (240/3
CRP)
g. Poder regulamentar
As autarquias locais tm poder regulamentar prprio (241 CRP)
h. Tutela administrativa
As autarquias locais esto sujeitas tutela do Estado. Mas esta tutela consiste
unicamente na verificao do cumprimento da lei por parte dos rgos autrquicos,
e s pode ser exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei (242/1
CRP), as medidas tutelares que restrinjam a autonomia local so obrigatoriamente
precedidas de parecer de um rgo autrquico (n2) e a dissoluo dos rgos
autrquicos directamente eleitos s pode ter por causa aces ou omisses ilegais
graves (n3).
i. Pessoal
As autarquias locais tm quatros de pessoal prprio e a estes funcionrios
aplicvel o regime jurdico dos funcionrios pblicos (243/1 e 2 CRP).
j. Apoio do Estado
O Estado tem o dever de, nos termos da lei, conceder s autarquias locais
apoio tcnico e em meios humanos (243/3)
Fazem parte das autarquias locais trs espcies:
a. Freguesias
b. Municpios
c. Regies
A CRP prev-las, no entanto no se encontram ainda em prtica.

2. Descentralizao, auto-administrao e poder local

A existncia constitucional de autarquias locais e o reconhecimento da sua
autonomia face ao poder central fazem parte da prpria essncia da democracia e
traduzem-se no conceito jurdico-poltico de descentralizao. Isto significa que as
tarefas da administrao pblica no so desempenhadas por uma s pessoa
colectiva, mas por vrias pessoas colectivas diferentes.
Pode haver descentralizao em sentido jurdico e no em sentido poltico, foi o
caso do regime da CRP33, mas quando estamos presente os dois modos de
descentralizao, estamos em presena de um fenmeno que se chama auto-

23

administrao, as populaes administram-se a si prprias (no confundir com autogoverno).

E o que o poder local? Para que exista necessria ainda mais alguma coisa,
alm da auto-administrao. Pode haver autarquias locais e no haver poder local,
desde logo se no existir descentralizao poltica. No entanto pode existir
descentralizao poltica e jurdica e no existir poder local.
S h poder local quando as autarquias locais so verdadeiramente autnomas e
tm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira. Existe, sem dvida em
Inglaterra e na Alemanha (o professor Freitas do Amaral no considera que exista em
Portugal).

3. O princpio da autonomia local

A CRP consagra este princpio mas o entendimento do sentido e do alcance deste
tem variado conforme as pocas histricas e regimes polticos, no havendo, ainda, na
actualidade, unanimidade de opinio acerca do assunto.
O princpio da autonomia local pressupe e exige, pelo menos, os direitos
seguintes:
a. O direito e a capacidade efectiva de as autarquias regulamentarem e
gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das
respectivas populaes, uma parte importante dos assuntos pblicos
(Carta Europeia, art. 3/1) domnio reservado
b. O direito de participarem na definio das polticas pblicas nacionais que
afectem os interesses prprios das respectivas populaes
c. O direito de partilharem com o Estado ou com a regio as decises sobre
matrias de interesse comum
d. O direito de, sempre que possvel, regulamentarem a aplicao das normas
ou planos nacionais de forma a adapt-los convenientemente s realidades
locais

4. A Freguesia
Definio: autarquias locais que, dentro do territrio municipal, visam a
prossecuo de interesses prprios da populao residente em cada circunscrio
paroquial. A parquia uma expresso sinnima de freguesia e tem, portanto, um,
sentido administrativo e no apenas religioso.
Quais so as atribuies da freguesia? A matria est regulada no artigo 14 da
Lei 159/99 (lei que estabelece o quadro de transferncias de atribuies e
competncias do Estado para as autarquias, a LQTACA). As suas principais
atribuies so: recenseamento eleitoral (no plano poltico), administrao dos seus
bens, promoo de obras pblicas (no plano econmico), prestar assistncia social e
desenvolver matria de cultura popular (no plano social).
A freguesia tem dois rgos:
a. Assembleia de Freguesia
Rene ordinariamente quatro vezes por ano. A sua competncia est regulada
no art. 17 da LAL e pode ser agrupada em quatro funes: eleitoral, de
fiscalizao, de orientao social e decisria
b. Junta de Freguesia
o corpo administrativo da freguesia e composta por um Presidente (a
pessoa que tiver encabeado a lista mais votada para a Assembleia de Freguesia)
e por um certo nmero de vogais. de funcionamento regular e rene
ordinariamente uma vez por ms.
O art. 34 da LAL regula as funes da Junta de Freguesia, que se podem
agrupar em 5 tipos: executiva, de estudo e proposta, de gesto, de fomento e de
colaborao.

24

 de referir, igualmente, que a Junta de Freguesia pode exercer competncias

delegadas pela Cmara Municipal (art.37 e 66 LAL e 13/2 LQTACA) devendo o
acto de delegao ser objecto de ratificao pela Assembleia Municipal.

5. O Municpio
Definio: autarquia local que visa a prossecuo de interesses prprios da
populao residente na circunscrio concelhia, mediante rgos representativos por
ela eleitos.
O municpio o nico tipo de autarquia que tem existncia universal, nele que se
estrutura e pratica a democracia local, chama a si a responsabilidade por um nmero
muito significativo de servios prestados comunidade.
No que transferncia de atribuies da Administrao Central para as autarquias
locais vigora e Esta tem simultaneamente uma inteno unificadora (rene num s
elenco atribuies j transferidas e a transferir para as autarquias) e uma inteno
reguladora (traa um quadro lgico dos princpios a que deve obedecer cada operao
de transferncia de atribuies). Ela proclama como objectivo geral a concretizao
dos princpios da descentralizao administrativa e da autonomia do poder local.
O sistema portugus no faz, a nvel do municpio, muito sentido. No e nem um
sistema de tipo convencional, nem de tipo parlamentar, nem de tipo presidencialista.
O municpio toma decises atravs de rgos (abaixo) mas essas decises tm
que ser cuidadosamente estudadas e preparadas e, uma vez tomadas, tm que ser
executadas. A preparao e execuo das decises competem aos servios
municipais. Estes tm duas categorias: os servios municipais (em sentido restrito,
exemplos: secretaria/tesouraria da cmara) e os servios municipalizados (exemplos:
captao, conduo e distribuio de gua, transportes colectivos). Estes ltimos so,
do ponto de vista material, verdadeiras empresas pblicas municipais que, no tendo
personalidade jurdica, esto integrados na pessoa colectiva municpio.
rgos do municpio:
a. Assembleia Municipal
o rgo deliberativo. Pode destituir a Cmara Municipal, pois esta
responsvel perante a Assembleia Municipal e tem o poder de aprovar ou rejeitar a
proposta de oramento anual apresentada pela Cmara Municipal.
No e toda ela eleita directamente: , em parte, constituda por membros
eleitos (que no pode ser inferior ao dos membros por inerncia) e, em parte,
constituda por membros por inerncia (presidentes das juntas de freguesia).
Tem anualmente cinco sesses ordinrias (Fevereiro, Abril, Junho, Setembro e
Novembro).
Das suas funes destacam-se cinco: orientao geral do municpio,
fiscalizao da Cmara Municipal, regulamentao (emite posturas municipais),
tributria e de deciso superior (exemplo: aprovao do plano de urbanizao).
b. Cmara Municipal
rgo colegial, directamente eleito pela populao, de tipo executivo a quem
est atribuda a gesto permanente dos assuntos municipais, o corpo
administrativo do municpio. composta pelo Presidente da Cmara e pelos
vereadores e funciona em sesso permanente.
Tem cinco tipos de funes: preparatria e executiva (prepara as deliberaes
da AM e executa-as); consultiva, de gesto, de fomento (apoia, exclusiva ou
conjuntamente, o desenvolvimento de actividades de interesse municipal de
natureza social, cultura, desportiva, etc.) e de deciso (toma todas as decises de
autoridade que a lei lhe confia, atravs da prtica de actos administrativos,
contratos administrativos ou de emisso de posturas municipais).
c. Presidente da Cmara Municipal
rgo executivo. A CRP quase que deixa em silncio esta figura, ele ser
ou no rgo consoante os poderes que a lei lhe atribua. Actualmente o basto

25

elenco de competncias anunciadas no art. 65 da LAL confirmam que este um

rgo de vasta competncia executiva, a figura emblemtica do municpio e o
verdadeiro chefe da administrao municipal.
As suas funes so: presidencial (convoca e preside s reunies da Cmara),
executiva (executa as deliberaes tomadas pela prpria Cmara), decisria
(dirige e coordena os servios municipais, como superior hierrquico dos
respectivos funcionrios e resolve todos os problemas que a lei lhe confie ou
Cmara delegue) e interlocutria (fornece informaes aos vereadores e AM).
Alm da sua competncia prpria, cumpre frisar que o PC pode exercer uma
considervel competncia delegada (art. 65/1 LAL).
Neste momento, existem na nossa ordem jurdica trs modalidades de cooperao
intermunicipal para a realizao de fins gerais: a grande rea metropolitana, a
comunidade urbana e a comunidade intermunicipal de fins gerais. As trs so pessoas
colectivas de direito pblico e representam um determinado nmero de municpios (no
mnimo 9 na primeira, 3 na segunda e 2 na terceira) ligados entre si por um nexo
territorial.
Estas trs novas figuras podem suscitar alguns problemas de constitucionalidade,
por serem desconformes com a CRP (art. 236/2) por fora do princpio da tipicidade
da noo de autarquia e pelo facto de a concesso de poder regulamentar a entidades
cujos rgo deliberativos no tm legitimidade democrtica directa representa tambm
uma violao da CRP.
Quanto interveno do Estado na administrao municipal, esta marcada pela
tutela do Estado sobre as autarquias locais. No entanto, esta tutela s pode ter por
objecto a legalidade da actuao destas e no tambm o mrito das suas decises
(art. 242 CRP). Esta uma tutela que reveste duas modalidades, inspectiva
(examinar as contas e documentos a fim de verificar se tudo se encontra de acordo
com as leis aplicveis) e integrativa.
A legitimidade democrtica dos titulares dos rgos autrquicos obriga a um
controlo independente e imparcial das causas da dissoluo e perda de mandato, que
s os tribunais administrativos podem levar a cabo. Verificada a ilegalidade(s) pela
entidade tutelar, o processo remetido ao Ministrio Pblico, a fim de propor, no
tribunal administrativo de crculo competente, a correspondente aco e perda de
mandato. Qualquer rgo colegial pode ser dissolvido, cessando simultaneamente o
mandato de todos os seus membros, quando lhe foram imputveis aces ou
omisses ilegais graves (art. 242 CRP), a sua dissoluo compete, igualmente, aos
tribunais administrativos.
A tutela administrativa sobre as autarquias locais uma atribuio do Estado, e a
que rgos do Estado compete exerc-la? Ao Governo (atravs do ministro
competente em relao matria) e aos Governadores Civis.

III.

Regies Autnomas

As Regies Autnomas dos Aores e da Madeira so pessoas colectivas de direito

pblico, de populao e territrio, que pela CRP dispem de um estatuto polticoadministrativo privativo e de rgos de governo prprio democraticamente legitimados,
com competncias legislativas e administrativas, para a prossecuo dos seus fins
especficos. Fazem parte de Administrao Regional Autnoma.
Estas regies apresentam alguns fundamentos para a sua autonomia, tais como
as caractersticas geogrficas, econmicas, sociais e culturais. Elas tm, igualmente,
diversos fins a prosseguir: a participao democrtica dos cidados, o
desenvolvimento econmico-social e a promoo e defesa dos interesses regionais.

26

No entanto, h alguns limites a respeitar, como a integridade da soberania do Estado e

o respeito da CRP.
Nos termos do art. 6 e 225 CRP, Portugal um Estado unitrio regional. Mas
parcial e homogneo, porquanto compreende apenas duas regies autnomas, no se
encontrando prevista nem permitida na CRP a criao de regies autnomas do
mesmo tipo no Continente.
Cada uma das novas R.A. dotada de um estatuto poltico-administrativo
especfico e de rgos de governo prprio que possuem amplos poderes
administrativos e poltico-legislativos, destinados a prosseguir o desenvolvimento
econmico, social e cultura das regies.
rgos:
a. Assembleia Legislativa
eleita por sufrgio universal, directo e secreto, dos cidados residentes no
arquiplago e de acordo com o princpio da representao proporcional.
No desempenha somente uma funo legislativa, possui uma importante
competncia de natureza administrativa, que resulta da conjugao da primeira
parte da alnea d) do n1 do art. 227 da CRP com o n1 do art. 232.
b. Governo Regional
o rgo executivo de conduo da poltica regional e o rgo superior da
administrao pblica regional.
politicamente responsvel perante a assembleia legislativa, efectivando-se
essa responsabilidade pelos mecanismos da sujeio do programa do governo a
debate e votao na assembleia, da moo de censura e do voto de confiana.
Tem igualmente de responder s questes que lhe forem colocadas pelos
deputados regionais, sujeitar-se a interpelaes e a inquritos parlamentares, a
comparecer nas comisses, etc.
Compete-lhes aplicar toda a legislao emanada das assembleias regionais
das suas regies, aplicar nos respectivos territrios uma boa parte da legislao
emanada dos rgos de soberania mas h legislao que apenas compete ao
Governo da Repblica aplicar. A CRP estabelece directivas gerais para uma
repartio de competncias executivas entre o Governo da Repblica e os
governos regionais, mas no traa de uma forma explcita a linha de fronteira entre
as competncias de um e de outro.
Existe uma reserva executiva do Governo da Repblica, no mbito do qual o
legislador nacional no pode remeter para os governos e administraes regionais
o encargo de aplicar nos Aores e Madeira certos diplomas legais emanados dos
rgos de soberania ( o que sucede nos domnios em que estejam em causa
poderes inerentes ao Estado soberano).
, semelhana do Governo da Repblica, um rgo complexo,
compreendendo pelo menos um presidente e vrios secretrios regionais. A sua
organizao interna, a nvel de departamentos, segue um modelo muito prximo
do tradicional adoptado na administrao directa do Estado.
c. Representante da Repblica
Cabe-lhe nomear o presidente do governo regional, de acordo com os
resultados eleitorais e ouvidos os partidos polticos representados na assembleia
legislativa, bem como nomear, em nmero varivel, sob proposta do respectivo
presidente, os restantes membros do governo regional.
Com a reviso constitucional de 1997 iniciou-se um processo de redefinio do
perfil institucional da figura do Ministro da Repblica (sucessor do Representante
da Repblica), destinado a eliminar as suas competncias administrativas e a
aproxim-lo da esfera de competncias do Presidente da Repblica.
A estrutura do sistema de governo regional possui as caractersticas essenciais de
um sistema de tipo parlamentar.

27

Os poderes das R.A. so elencados ao longo das alneas do n1 do art. 227 da

CRP. No entanto, os poderes de natureza estritamente administrativa so os das
alneas d), g) (a mais importante), h), j) (estas duas revelam que a autonomia dos
Aores e Madeira, alm das suas dimenses poltico-legislativas e administrativa, tem
tambm uma importante dimenso financeira), m) e o) (estas duas conferem ao
Governo da Repblica competncia para dirigir a administrao directa, superintender
e tutelar a administrao indirecta e exercer poder de tutela sobre a administrao
autnoma).
Ao contrrio das autarquias locais, as regies autnomas dos Aores e Madeira
no se encontram constitucionalmente sujeitas a um poder de tutela administrativa do
Estado. No entanto, passou-se a ler no n4 do art. 229 da CRP que o Governo da
Repblica e os governos regionais podem acordar outra formas de cooperao,
envolvendo actos de delegao de competncias, por exemplo. Esta disposio algo
enigmtica, que competncias do Governo da Repblica so estas cuja delegao nos
governos regionais se prev?
Por um lado, se estamos no domnio da reserva executiva do Governo da
Repblica, a delegao no constitucionalmente admissvel, por outro, se estamos
no mbito das competncias dos rgos regionais, o poder executivo dos governos
regionais prprio e no delegado.
A nica interpretao que podemos retirar a que situa as competncias do
Governo da Repblica delegveis nos governos regionais numa zona de fronteira ou
de transio entre a reserva executiva do Governo da Repblica e o mbito de
competncias dos rgos regionais. Mas isto tem implicaes, o Governo da
Repblica poder, ento, fiscalizar a forma como os rgos delegados fazem uso das
competncias que lhes foram confiadas.
Na verdade, a ausncia de um poder geral de tutela do Governo da Repblica
sobre as autoridades regionais no significa que aquele esteja constitucionalmente
impedido de dispor de poderes de superviso nos casos em que as leis nacionais
aplicadas elas regies autnomas sejam para estas leis imperativas, isto , tenham
sido emanadas ao abrigo de uma competncias legislativa reservada aos rgos de
soberania e para se aplicarem uniformemente em todo o territrio nacional.

INSTITUIES PARTICULARES DE
INTERESSE PBLICO
O Direito Administrativo no regula apenas entidades pblicas, tambm regula
algumas categorias de entidades privadas, precisamente aquelas que pela actividade
a que se dedicam no podem deixar de ser consideradas na ptica do interesse geral,
so as instituies particulares de interesse pblico.
Tratam-se de pessoas colectivas privadas que, por prosseguiram fins de interesse
pblico, tm o dever de cooperar com a Administrao Pblica e ficam sujeitas, em
parte, a um regime especial de Direito Administrativo.
Porque que isto acontece?
Umas vezes, a Administrao Pblica que, no podendo arcar com todas as
tarefas que necessrio desenvolver em prol da colectividade, faz apelo aos capitais
particulares e encarrega empresas privadas de desempenharem uma funo
administrativa, o que se passa, por exemplo, com as concesses de servios
pblicos ou obras pblicas. o exerccio privado de funes pblicas.
Outras vezes, a lei considera que um certo nmero de colectividades privadas so
de tal forma relevantes no plano do interesse colectivo que, sem ir ao ponto de as
nacionalizar, decide submet-las a uma fiscalizao permanente ou mesmo a uma
interveno por parte da Administrao Pblica, o que acontece, por exemplo, com

28

as sociedades de interesse colectivo, junto das quais e designado um delegado do

Governo. o controlo pblico de actividades privadas.
Pode suceder, ainda, que a lei admita que em determinadas reas de actividade
sejam criadas entidades privadas, por iniciativa particular, para se dedicarem
unicamente prossecuo de tarefas de interesse geral, numa base voluntria e
altrusta, tarefas essas que sero realizadas em simultneo com a realizao de
actividades idnticas pela Administrao Pblica, o que sucede, por exemplo, com
as instituies de assistncia ou beneficncia. a coexistncia colaborante entre
actividades pblicas e privadas.
Uma das suas caractersticas, neste caso do direito aplicvel, a de o regime
jurdico a que tais instituies esto sujeitas um misto de direito privado e de Direito
Administrativo. Como se trata de entidades privadas so por natureza reguladas em
princpio pelo direito privado mas h uma submisso em vrios aspectos significativos
a um regime especfico traado pelo Direito Administrativo, no as transformando,
contudo, em elementos integrados na Administrao Pblica.
Estas instituies dividem-se, basicamente, em duas espcies sociedades de
interesse colectivo e pessoas colectivas de utilidade pblica. Estas ltimas, por sua
vez, subdividem em trs espcies pessoas colectivas de mera utilidade pblica,
instituies particulares de solidariedade social e pessoas colectivas de utilidade
pblica administrativa.

I.

Sociedades de Interesse Colectivo

So empresas privadas, de fim lucrativo, que por exercerem poderes pblicos ou

estarem submetidas a uma fiscalizao especial da Administrao Pblica, ficam
sujeitas a um regime jurdico especfico traado pelo Direito Administrativo. Temos
como exemplos as sociedades concessionrias de servios/obras pblicas, empresas
que exeram actividades consideradas por lei de interesse colectivo ou de interesse
nacional, empresas geridas por trabalhadores, empresas em situao econmica difcil
ou ex-empresas pblicas reprivatizadas, se a lei assim o entender, entre outros.
A principal diferena entre estas e as pessoas colectivas de utilidade pblica que
estas ltimas no prosseguem fins lucrativos, ao contrrio das primeiras.
A subordinao destas a um regime jurdico especfico, traado pelo Direito
Administrativo, justifica-se por um de dois motivos diferentes: ou porque a empresa,
embora privada, se dedica, estatutria ou contratualmente, ao exerccio de poderes
pblicos que a Administrao transferiu para ela, ou porque as circunstncias
obrigaram a Administrao a colocar a empresa privada num regime de fiscalizao
especial por motivos de interesse pblico. Em ambos os casos, a lei sujeita este tipo
de empresas privadas a um regime jurdico administrativo, que se sobrepe ao regime
de direito comum normalmente aplicvel as empresas privadas, apesar deste se
continuar a aplicar em tudo aquilo que no seja contrrio s regras especiais de Direito
Administrativo.
Ainda quanto ao regime jurdico, estas tm um regime jurdico duplo em parte
constitudo por privilgios especiais (isenes fiscais, direito de requerer ao Estado
expropriaes por utilidade pblica, etc.), de que as empresas privadas normalmente
no gozam, e em parte constitudo por deveres (incompatibilidades e limitaes de
renumerao, fiscalizao por parte de delegados do Governo, etc.) ou sujeies
especiais a que to-pouco a generalidade das empresas privadas se acham
submetidas.
Tem se levantado o problema de saber se as sociedades de interesse colectivo
fazem parte, ou no, da Administrao Pblica em sentido orgnico ou subjectivo. H
duas teses principais sobre o assunto, a tese clssica e uma segunda tese.

29

A primeira a de que essas entidades, porque so entidades privadas, no fazem

parte da administrao Pblica. A segunda diz-nos que tais entidades, pelo facto de
exercerem funes pblicas, tornam-se rgos indirectos da Administrao.
Para o professor DFA a tese clssica que est certa. Baseando-se no art. 82/2
CRP justifica esta escolha pelo facto de as sociedades de interesse colectivo serem
pessoas colectivas privadas e, por conseguinte, segundo a CRP, pertencerem ao
sector privado, no podendo fazer parte da Administrao Pblica. Estas entidades
colaboram com a Administrao, mas no fazem parte dela: so elementos exteriores
Administrao Pblica.

II.

Pessoas Colectivas de Utilidade Pblica

As associaes e as fundaes ou seja, as pessoas colectivas privadas de fim

no lucrativo podem ser olhadas pela lei como entidades de utilidade particular
(embora sem fins lucrativos, desenvolvem actividades que no interessem
primacialmente comunidade nacional, regional ou local, apenas a grupos privados)
ou como entidades de utilidade pblica.
So pessoas colectivas de utilidade pblica as associaes e fundaes de direito
privado que prossigam fins no lucrativos de interesse geral, cooperando com a
Administrao central ou local, em termos de merecerem da parte desta a declarao
de utilidade publica (D.L. n 460/77 art. 1/1).
Como exemplo temos as Misericrdias, associaes de bombeiros voluntrios,
creches e jardins de infncia, lares de idosos, sopas dos pobres, Fundao
Gulbenkian, etc.
Dentro das pessoas colectivas de utilidade pblica temos:
a. Pessoas colectivas de mera utilidade pblica
Interveno por parte da Administrao Pblica mnima, pois os fins de
interesse geral tidos em vista no interferem com as funes assumidas pela
Administrao, embora esta os veja com bons olhos, limita-se a acompanhar as
suas actividades.
Exemplos: clubes desportivos, colectividades de cultura e recreio, associaes
cientficas.
b. Instituies particulares de solidariedade social
Interveno por parte da Administrao Pblica de tipo intermdio, pois os fins
prosseguidos coincidem com funes da Administrao. Esta favorece, mas
tambm fiscaliza, a coexistncia colaborante entre as actividades privadas e
pblicas.
Exemplo: Misericrdia.
c. Pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa
Interveno por parte da Administrao Pblica de tipo mximo, pois estas
entidades vm suprir uma omisso ou lacuna dos poderes pblicos e
correspondem, por conseguinte, a uma modalidade de exerccio privado de
funes pblicas, onde a interveno e o controlo administrativo e financeiro tm
de ser maiores.
Exemplo: associaes de bombeiros voluntrios.
Quanto ao regime jurdico das pessoas colectivas de utilidade pblica destacam-se
os seguintes pontos: tm de actuar com conscincia da sua utilidade pblica, gozam
de isenes fiscais previstas nas leis tributrias, dispem de tarifas reduzidas no
consumo de energia elctrica, gua, bem como nos transportes pblicos e podem
requerer a expropriao por utilidade pblica.
Muito se tem discutido se estas pessoas colectivas tm natureza privada ou
pblica e, por consequncia, se so entidades que se limitam a cooperar com a
Administrao Pblica sem dela fazerem parte, ou se se trata de elementos

30

integrantes do sector pblico. Sobre esta questo h duas teses, a tese tradicional e a
tese contrria.
A primeira, sustentada por Marcello Caetano, via nestas entidades pessoas
colectivas de direito privado e regime administrativo, e no pessoas colectivas de
direito pblico.
A tese contrria, defendida por Afonso Queir, considerava estas entidades como
pessoas colectivas de direito pblico, integradas na Administrao, e no como
entidade privadas, fundamentalmente por se acharem sujeitas, no essencial, a um
regime jurdico de direito pblico.
O professor DFA considera que com o 25 de Abril desaparece a incluso das
pessoas colectivas de utilidade pblica na Administrao Pblica, bem como a sua
imediata sujeio superintendncia do Governo. Estas cooperam com a
Administrao, no sendo elementos integrantes desta.
Podemos incorpor-las num terceiro sector, do qual estas so o corao e o
nervo esto to longe do sector pblico pelo seu esprito quanto do sector privado
pelos ses objectivos.

ELEMENTOS DA ORGANIZAO
ADMINISTRATIVA
Entendemos por organizao administrativa o modo de estruturao concreta
que, em cada poca, a lei d Administrao Pblica de um dado pas.
Quanto aos elementos desta, so, basicamente, dois: as pessoas colectivas
pblicas e os servios pblicos

I.

Pessoas Colectivas Pblicas

importante, antes de tudo, distinguirmos pessoas colectivas pblicas (ou de

direito pblico) de pessoas colectivas privadas (ou de direito privado). So mltiplos os
critrios que podemos utilizar, desde a iniciativa da criao obrigao ou no de
existncia, passando pela capacidade jurdica ou pelo exerccio ou no da funo
administrativa, entre outros.
O Professor DFA pensa que h que adoptar um critrio misto, que combine a
criao, o fim e a capacidade jurdica.
Assim, sero pessoas colectivas pblicas as pessoas colectivas criadas por
iniciativa pblica (nascem sempre de uma deciso pblica), para assegurar a
prossecuo necessria de interesses pblicos (as instituies particulares de
interesse pblico, apesar de prosseguirem tambm interesses pbicos, podem deixar
de o fazer, ou podem simultaneamente prosseguir interesses privados, no existem
necessariamente para prosseguir o interesse pblico) e, por isso, dotadas, em nome
prprio, de poderes e deveres pblicos (no se enquadrando, aqui, as sociedades
concessionrias, que exercem poderes pblicos em nome da Administrao e no em
nome prprio).
Quais so as categorias de pessoas colectivas pblicas no direito portugus
actual? So seis, ordenadas segundo o critrio da maior dependncia para a menor
dependncia do Estado: o Estado; os institutos pblicos; empresas pblicas, na
modalidade de entidades pblicas empresariais; associaes pblicas, autarquias
locais e regies autnomas.
Podemos agrupar estas seis categorias em grupos: pessoas colectivas de
populao e territrio (Estado, R.A. e autarquias locais); pessoas colectivas de tipo
institucional (institutos pblicos e entidades pblicas empresariais); pessoas colectivas
de tipo associativo (associaes pblicas).

31

Quanto ao regime jurdico, este no uniforme, depende da legislao aplicvel,

mas da anlise dos diversos textos que as regulam podemos concluir que os aspectos
predominantes do seu regime jurdico so os seguintes:
a. Criao e extino
A maioria das pessoas colectivas pblicas so criadas por acto do poder
central, mas h casos de criao por iniciativa pblica local. Elas no tm o direito
de se dissolver, no se podem extinguir a si prprias.
b. Capacidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio
c. Capacidade de direito pblico
So titulares de poderes e deveres pblicos, entre eles os poderes de
autoridade (poder regulamentar, tributrio, de expropriar, privilgio da execuo
prvia, entre outros).
d. Autonomia administrativa e financeira
e. Isenes fiscais
f. Direito de celebrar contratos administrativos
g. Bens do domnio pblico
h. Funcionrios pblicos
Os institutos pblicos e as empresas pblicas constituem importante excepo
a este princpio.
i. Sujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil
j. Sujeio a tutela administrativa
k. Sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas
l. Foro administrativo
As questes surgidas da actividade pblica das pessoas colectivas pblicas
pertencem competncia dos tribunais de contencioso administrativo e no dos
tribunais judiciais.

1. rgos
Todas as pessoas colectivas so dirigidas por rgos. A estes cabe tomar
decises em nome da pessoa colectiva ou manifestar a vontade imputvel pessoa
colectiva.
A respeito da natureza dos rgos das pessoas colectivas debatem-se duas
grandes concepes. A primeira, defendida por Marcello Caetano, considera que os
rgos so instituies e no indivduos. Os indivduos que agem no mundo real em
nome das pessoas colectivas, mas agem como titulares dos rgos destas, pois os
rgos so instituies, so centros institucionalizados de poderes funcionais, so
feixes de competncias. O rgo o centro de poderes funcionais, o titular o
indivduo que exerce esses poderes funcionais em nome da pessoa colectiva,
portanto, o rgo uma instituio e o titular do rgo um indivduo.
A segunda, defendida por Afonso Queir e Marques Guedes, considera que os
rgos so indivduos, e no instituies. O rgo no o centro de poderes e
deveres. O conjunto de poderes funcionais chama-se competncia, no se chama
rgo, a competncia do rgo. Os indivduos que so os rgos, os conjuntos de
poderes funcionais no so rgos, so competncias.
Na opinio do Professor DFA, ambas as correntes de opinio tm razo, mas s
em parte. Se nos colocarmos na perspectiva da organizao administrativa evidente
que os rgos tm de ser concebidos como instituies bvio que aquilo que
interessa ao nosso estudo no so os indivduos que exercem essas funes, so as
funes em si mesmas, o indivduo irrelevante.
Mas se mudarmos de posio e nos colocarmos na perspectiva da actividade
administrativa (a Administrao a actuar, a tomar decises, a praticar actos
administrativos, etc.) ento veremos que o que interessa o rgo como indivduo:
quem decide, quem delibera so os indivduos, no so os centros institucionalizados
de poderes funcionais. Aqui o rgo da administrao o indivduo e no a instituio.

32

Assim, os rgos da Administrao devem ser concebidos como instituies para

efeitos de teoria da organizao administrativa e como indivduos para efeitos de
teoria da actividade administrativa.
H diversas classificaes possveis dos rgos das pessoas colectivas pblicas,
entre elas:
a. rgos singulares e colegiais
Singulares so os que tm apenas um titular; colegiais os compostos por dos
ou mais titulares.
b. rgos centrais e locais
Centrais so os que tm competncia sobre todo o territrio nacional, locais
so os que tm competncia limitada a uma circunscrio administrativa.
c. rgos primrios, secundrios e vicrios
Primrios so os que dispem de uma competncia prpria para decidir as
matrias que lhes esto confiadas, secundrios so os que apenas dispem de
uma competncia delegada e rgos vicrios so os que s exercem competncia
por substituio de outros rgos (por exemplo, o vice-presidente de um rgo).
d. rgos representativos e rgos no representativos
Representativos so aqueles cujos titulares so livremente designados por
eleio, os restantes so no representativos.
e. rgos activos, consultivos e de controlo
Activos so aqueles a quem compete tomar decises ou execut-las, consultivos
so aqueles cuja funo esclarecer os rgos activos antes de estes tomarem
uma deciso, de controlo so aqueles que tm por misso fiscalizar a regularidade
do funcionamento de outros rgos.
f. rgos decisrios e executivos
Os rgos activos podem, por sua vez, classificar-se em decisrios e
executivos. So decisrios aqueles a quem compete tomar decises, so
executivos aqueles a quem compete executar tais decises (p-las em prtica).
Dentro dos rgos decisrios costuma falar-se em rgos deliberativos, quando
estes tenham carcter colegial.
g. rgos permanentes e temporrios
So permanentes aqueles que segundo a lei tm durao indefinida, so
temporrios os que so criados para actuar apenas durante um certo perodo.
h. rgos simples e complexos
So simples os rgos cuja estrutura unitria, os rgos singulares e os
rgos colegiais cujos titulares s podem actuar colectivamente quando reunidos
em conselho; so complexos aqueles cuja estrutura diferenciada, isto , aqueles
que como o Governo so constitudos por titulares que exercem tambm
competncias prprias a nvel individual e so, em regra, auxiliados por adjuntos,
delegados e substitutos.
Falaremos, agora, dos rgos colegiais em especial.
Estes encontram-se regulados no CPA pelos artigos 14; 15/1; 17/1; 19; 20;
21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 e 28 e pelo CPTA no art. 55/1 e).
Numerosos termos tcnicos so utilizados para identificar as diferentes fases e
operaes em que se decompe a constituio e o funcionamento dos rgos
administrativos de tipo colegial. Os principais termos a conhecer so os seguintes:
a. Composio e constituio
Composio o elenco abstracto dos membros que ho-de fazer parte do
rgo colegial, constituio o acto pelo qual os membros de um rgo colegial,
uma vez designados, se renem pela primeira vez e do incio ao funcionamento
desse rgo.
b. Marcao e convocao de reunies

33

Marcao a fixao da data e hora em que a reunio ter lugar, a

convocao a notificao feita a todos e cada um dos membros acerca da
reunio a realizar.
c. Reunies e sesses
Reunio de um rgo colegial o encontro dos respectivos membros para
deliberarem sobre matria da sua competncia, se o rgo de funcionamento
contnuo (Governo ou Cmara Municipal, por exemplo), diz-se que est em sesso
permanente, embora possa reunir apenas uma vez por semana, se se trata de um
rgo colegial de funcionamento intermitente (Assembleia Municipal ou
Assembleia de Freguesia, por exemplo), dir-se- que tal rgo tem duas, trs,
quatro, etc. sesses por ano, podendo haver em cada sesso vrias reunies.
d. Membros e vogais
Membros so todo os titulares do rgo colegial, o presidente, vice-presidente,
secretrio ou tesoureiro so membros e no vogais. Vogais so apenas os
membros que no ocupem uma posio funcional dotada expressamente de uma
denominao apropriada.
e. Funcionamento, deliberao e votao
O funcionamento realiza-se atravs de reunies. Uma das partes essenciais da
reunio a deliberativa, isto , aquela em que o rgo colegial chamado a tomar
decises em nome da pessoa colectiva a que pertence. O processo jurdico mais
frequente pelo qual os rgos colegiais deliberam chama-se votao. H casos em
que, porm, se pode deliberar sem votao, so os casos de deliberao por
consenso.
f. Qurum
o nmero mnimo de membros de um rgo colegial que a lei exige para que
ele possa funcionar regularmente ou deliberar validamente. H que distinguir entre
qurum de funcionamento e qurum de deliberao.
g. Modos de votao
Existe a votao pblica e a votao secreta.
h. Maioria
A lei exige, normalmente, para se poder considerar ter sido tomada uma
deciso, que nesse sentido tenha votado a maioria, que se define por mais de
metade dos votos. A maioria diz-se simples ou absoluta, se corresponde a mais de
metade dos votos; relativa se traduz apenas a maior votao obtida entre vrias
alternativas, ainda que no atinja mais de metade dos votos; e qualificada ou
agravada se a lei a faz corresponder a um nmero superior maioria simples.
i. Voto de desempate e voto de qualidade
A forma mais usual que a lei utiliza para resolver o impasse criado por uma
votao empatada consiste na atribuio ao presidente do rgo colegial do direito
de fazer um voto de desempate ou um voto de qualidade. No primeiro, procede-se
votao sem que o presidente vote e, se houver empate, o presidente vota
desempatando, no segundo, o presidente participa como os outros membros na
votao geral e, havendo empate, considera-se automaticamente desempatada a
votao de acordo com o sentido em que o presidente tiver votado.
j. Adopo e aprovao
Se a votao favorvel a uma certa proposta ou projecto, diz-se destes que
foram adoptados ou aprovados pelo rgo colegial. A partir da, tais propostas ou
projectos deixam de exprimir o ponto de vista do membro apresentador ou
proponente para se converterem numa deciso do rgo em causa.
k. Deciso e deliberao
H quem entenda que deciso em relao a rgos singulares e deliberao a
rgos colegiais, mas o Professor DFA pensa que mais correcto admitir que todo
o acto administrativo uma deciso, sendo a deliberao o processo especfico
usado nos rgos colegiais para tomar decises.
l. Actos e actas

34

Os rgos colegiais da Administrao Pblica tomam decises que configuram

actos jurdicos, estes no se confundem com as actas, isto , os documentos em
que se relata por escrito a ocorrncia de reunies e tudo quanto nelas se tenha
passado.
m. Dissoluo e demisso
S h dissoluo quanto a rgos colegiais designados por eleio, se os
titulares do rgo colegial so nomeados, o acto que pe termo colectivamente s
suas funes uma demisso.

2. Atribuies e Competncia
As pessoas colectivas existem para prosseguir determinados fins. Os fins das
pessoas colectivas pblicas chamam-se atribuies (fins ou interesses que a lei
incumbe as pessoas colectivas pblicas de prosseguir). Para o fazerem, precisam de
poderes, so os chamados poderes funcionais. Ao conjunto de poderes funcionais
chamamos competncia.
A competncia , assim, o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a
prossecuo das atribuies das pessoas colectivas pblicas.
Em princpio, e na maior parte dos casos, nas pessoas colectivas pblicas, as
atribuies referem-se pessoa colectiva em si mesma, enquanto a competncia se
reporta aos rgos. A lei especificar, portanto, as atribuies de cada pessoa
colectiva e, noutro plano, a competncia de cada rgo. Assim, qualquer rgo da
Administrao, ao agir, tem pela frente duas limitaes: por um lado est limitado pela
sua prpria competncia e, por outro lado, est tambm limitado pelas atribuies da
pessoa colectiva em cujo nome actua. Atribuies e competncias limitam-se, assim,
reciprocamente umas s outras.
Esta distino, ente atribuies e competncias tem uma grande importncia, no
s para se compreender a diferena que existe entre os fins que se prosseguem e os
meios jurdicos que se usam para prosseguir esses fins, mas tambm porque a lei
estabelece uma sano diferente para o caso de os rgos da Administrao
praticarem actos estranhos s atribuies das pessoas colectivas pblicas (nulidade)
ou actos fora da competncia confiada a cada rgo (anulabilidade).
Cumpre frisar que no Estado, o que separa juridicamente os rgos uns dos outros
no apenas a competncia de cada um, so tambmno Estado as atribuies esto
repartidas por ministrios. Isto significa, em termos prticos, que se o Ministro A
praticar um acto sobre matria estranha ao seu ministrio, porque includa no
ministrio B, a ilegalidade do seu acto no ser apenas a incompetncia por falta de
competncia, mas a incompetncia por falta de atribuies, e sobretudo, as
atribuies. Enquanto no municpio, por exemplo, os rgos tm competncias
diferentes mas prosseguem todos as mesmas atribuies (as do municpio), o acto
ser nulo (art. 133/2 b) CPA).

3. Da competncia em especial
O primeiro princpio que cumpre sublinhar o de que a competncia s pode ser
conferida, delimitada ou retirada pela lei: sempre a lei (ou o regulamento) que fixa a
competncia dos rgos da Administrao Pblica princpio da legalidade da
competncia (art. 29/1 CPA). Deste princpio se retiram algumas ideias: a
competncia no se presume, imodificvel, irrenuncivel e inalienvel.
A distribuio de competncias pelos vrios rgos de uma pessoa colectiva
pblica pode ser feita em funo de quatro critrios: em razo da matria (quando a lei
diz, por exemplo, que Assembleia Municipal incumbe fazer regulamentos e ao
Presidente da Cmara celebrar contratos), em razo da hierarquia (aqui a lei efectua
uma repartio vertical de poderes), em razo do territrio (repartio do poder entre
rgos centrais ou locais) ou em razo do tempo (em princpio s h competncia
administrativa em relao ao presente).

35

Consequentemente, um acto administrativo praticado por certo rgo da

Administrao contra as regras que delimitam a competncia dir-se- ferido de
incompetncia.
Quais as espcies de competncia? H sete principais classificaes:
a. Quanto ao modo de atribuio legal da competncia
Pode ser explcita (quando a lei a confere por forma clara e directa) ou implcita
( deduzida de outras determinaes legais ou de certos princpios gerais do
Direito pblico).
b. Quanto aos termos do exerccio da competncia
Pode ser condicionada ou livre, conforme o seu exerccio esteja ou no
dependente de limitaes especficas impostas por lei.
c. Quanto substncia e efeitos da competncia
Pode ser dispositiva (poder de emanar um dado acto administrativo sobre uma
matria, pondo e dispondo acerca do assunto) ou revogatria (poder de revogar
esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente).
d. Quanto titularidade dos poderes exercidos
Pode se prpria ou delegada/concedida (o rgo administrativo exerce, nos
termos da lei, uma parte da competncia de outro rgo, cujo exerccio lhe foi
transferido por delegao ou concesso).
e. Quanto ao nmero de rgos a que pertence a competncia
Pode ser singular ou conjunta (pertence simultaneamente a dois ou mais
rgos diferentes, tendo de ser exercida por todos eles em acto nico o que se
passa com as matrias de ndole interministerial).
f. Quanto insero da competncia nas relaes interorgnicas
Pode ser dependente ou independente conforme o rgo seu titular esteja ou
no integrado numa hierarquia e, por consequncia, se ache ou no sujeito ao
poder de direco de outro rgo e ao correspondente dever de obedincia.
Dentro da competncia dependente h que considerar os casos de competncia
comum (tanto o superior como o subalterno podem tomar decises sobre o mesmo
assunto, valendo como vontade da Administrao aquela que primeiro for
manifestada) e de competncia prpria (o poder de praticar um certo acto
administrativo atribudo directamente por lei ao rgo subalterno). Dentro da
competncia prpria h, ainda, a considerar trs sub-hipteses: competncia
separada (o subalterno , por lei, competente para praticar actos administrativos,
que podem ser executrios mas no so definitivos, pois deles cabe recurso
hierrquico necessrio); competncia reservada (os actos so definitivos e
executrios, mas deles, alm da correspondente aco em juzo, cabe recurso
hierrquico facultativo); e competncia exclusiva (so actos definitivos e
executrios, dos quais no cabe qualquer recurso hierrquico, mas porque no
rgo independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem
de revogao).
g. Competncia objectiva e subjectiva
Art. 112/8 CRP. uma terminologia inadequada, a competncia subjectivo
uma expresso sem sentido que pretende significar a indicao do rgo a quem
dada uma certa competncia.
Falando, agora, das regras legais sobre a competncia, o CPA trouxe algumas
regras inovadoras nesta matria que se encontram nos artigos 30/1, 2 e 3; 31/1 e 2;
33/1; 34/1, 2, 3 e 4; 42.

4. Conflito de atribuies e competncias

Na prtica da vida administrativa ocorrem vrias vezes conflitos de atribuies e de
competncia, isto , disputas ou litgios entre rgos da Administrao acerca das
atribuies ou competncias que lhes cabe prosseguir ou exercer, podendo estes ser
positivos (reivindicam para si a prossecuo da mesma atribuio ou o exerccio da

36

mesma
competncia)
ou
negativos
(consideram
que
lhes
faltam
atribuies/competncias).
O CPA, CPTA e a CRP vieram trazer critrios gerais de soluo que se encontram
nos artigos 42/2 a), b) e c) e 43 do CPA; no artigo 135/2 do CPTA e no artigo 201/1
a) da CRP. Embora o CPA no o diga expressamente, est implcito no art. 43 que a
Administrao Pblica deve dar preferncia resoluo administrativa dos conflitos
sobre a sua resoluo judicial.

II.

Servios Pblicos

Os servios pblicos constituem as clulas que compem internamente as

pessoas colectivas pblicas. O Estado uma pessoa colectiva pblica e dentro dele
h direces-gerais, gabinetes, inspeces, reparties, etc. estes so os servios
pblicos. Do mesmo modo se passam as coisas nas outras pessoas colectivas
pblicas, dentro de cada uma delas funcionam diversas organizaes, que so os
servios pblicos. So organizaes situadas no interior da pessoa colectiva pblica e
dirigidas pelos respectivos rgos, desenvolvendo actividades de que ela carece para
prosseguir os seus fins.
Podem-se definir, ento, como as organizaes humanas criadas no seio de cada
pessoa colectiva pblica com o fim de desempenhar as atribuies desta, sob a
direco dos respectivos rgos.
importante focar bem as relaes que existem entre os rgos das pessoas
colectivas pblicas e os servios pblicos. Tais relaes so de dois tipo: por um lado
os rgos dirigem a actividade dos servios; por outro, os servios auxiliam a actuao
dos rgos.
As decises dos rgos tm de ser rodeadas de particulares cuidados, em termos
que garantam a escolha da melhor soluo possvel face do interesse pblico a
prosseguir. Da que se torne necessrio, antes da interveno do rgo com
competncia decisria, desenvolver uma actividade prvia de preparao e estudo das
diversas solues possveis de modo a habilit-lo a decidir da forma mais adequada.
Alm disso, depois de tomadas as decises, elas precisam de ser executadas, sob
pena de grave inoperncia do aparelho administrativo. Os servios pblicos
desenvolvem a sua actuao quer na fase preparatria da formao da vontade do
rgo administrativo (preparao), quer na fase que se segue manifestao daquela
vontade, cumprindo e fazendo cumprir aquilo que tiver sido determinado (execuo).

1. Regime Jurdico
Os princpios fundamentais do regime jurdico dos servios pblicos so os
seguintes:
a. O servio pblico releva sempre de uma pessoa colectiva pblica
b. O servio pblico est vinculado prossecuo do interesse pblico
c. A criao e extino de servios pblicos, bem como a sua fuso e
reestruturao, so aprovadas por decreto-regulamentar
d. A organizao interna dos servios pblicos matria regulamentar
e. O regime de organizao e funcionamento de qualquer servio pblico
modificvel
f. A continuidade dos servios pblicos deve ser mantida
g. Os servios pblicos devem tratar e servir todos os particulares em p de
igualdade
h. A utilizao dos servios pblicos pelos particulares em princpio onerosa
i. Os servios pblicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrncia
j. Os servios pblicos podem actuar de acordo quer com o direito pblico
quer com o direito privado
k. A lei admite vrios modos de gesto dos servios pblicos

37

l.

Os utentes do servio pblico ficam sujeitos a regras prprias que os

colocam numa situao jurdica especial
m. Natureza jurdica do acto criador da relao de utilizao do servio pblico
pelo particular

2. Organizao
Os servios pblicos podem ser organizados segundo trs critrios: organizao
horizontal (organizao em razo da matria ou fim), territorial (organizao em razo
do territrio) e vertical (organizao em razo da hierarquia).
A primeira atende, por um lado, distribuio dos servios pelas pessoas
colectivas pblicas e, dentro estas, especializao dos servios segundo o tipo de
actividades a desempenhar.
A segunda remete-nos para distino entre servios centrais e servios perifricos,
consoante os mesmos tenham um mbito de actuao nacional ou meramente
localizado em reas menores.
A terceira modalidade traduz-se na estruturao dos servios em razo da sua
distribuio por diversos graus ou escales do topo base, que se relacionam entre si
em termos de supremacia e subordinao.

3. Hierarquia
Esta terceira modalidade d origem hierarquia, colocando-se, aqui, a questo de
que o devemos entender por hierarquia. O Professor DFA d-nos a seguinte definio:
o modelo de organizao administrativa vertical, constitudo por dois ou mais rgos
e agentes com atribuies comuns, ligados por um vnculo jurdico que confere ao
superior o poder de direco e impe ao subalterno o dever de obedincia.
Entre ns, e nos pases do mesmo tipo de civilizao e cultura, a maioria dos
servios obedece ao modelo vertical hierrquico herdado do Imprio Romano e da
Igreja Catlica.
O modelo hierrquico caracteriza-se pelos seguintes traos especficos: existncia
de um vnculo entre dois ou mais rgos e agentes administrativos, comunidade de
atribuies entre os elementos da hierarquia e vnculo jurdico constitudo pelo poder
de direco e pelo dever de obedincia.
Quanto a este ltimo trao, importante realar que a vontade do superior tem, em
regra, mais fora jurdica do que a do subalterno, mas no dispe desta, nem a
substitui: o subalterno que decide, livremente, se obedece ou no s ordens do
superior, ainda que a desobedincia lhe possa acarretar sanes e dissabores de
vria ordem. A prova de que o subalterno no um autmato cego e mecanicamente
obediente est na competncia que a lei lhe confere para examinar a legalidade de
todos os comandos hierrquicos e para, em certos casos actos criminosos, por
exemplo rejeitar a obedincia, recusando o cumprimento de determinadas ordens
superiores.
A principal distino de modalidades de hierarquia a que distingue entre
hierarquia interna e hierarquia externa.
A primeira um modelo vertical de organizao interna dos servios pblicos que
assenta na diferenciao entre superiores e subalternos. Deparamo-nos com vnculos
de superioridade e subordinao entre agentes administrativos. No relacional,
orgnica. O exerccio do comando no atribudo unicamente ao chefe supremo do
servio, mas repartido pelos principais subalternos, que ficam, assim, investidos na
posio de subalternos superiores: uma hierarquia de chefias. O comando/chefia
exercem-se por meio de actos puramente internos, tais como ordens escritas ou
verbais ou instrues.
A segunda no surge no mbito do servio pblico, mas no quadro da pessoa
colectiva pblica. uma hierarquia externa, uma hierarquia de rgos os vnculos de
superioridade e subordinao estabelecem-se entre rgos da Administrao. Os
subalternos, aqui, no se limitam a desempenhar actividades, praticam actos

38

administrativos. So actos externos, que se projectam na esfera jurdica de outros

sujeitos de direito, atingem particulares relacional.
Vamos, agora, tratar do contedo propriamente dito da hierarquia os poderes do
superior e os deveres do subalterno, em especial o dever de obedincia.
Quanto aos poderes do superior, estes so, basicamente, trs: o poder de
direco, o poder de superviso e o poder disciplinar. O primeiro o principal, todavia,
se pudesse aparecer desacompanhado dos outros dois, a posio de autoridade do
superior ficaria inevitavelmente enfraquecida.
O poder de direco consiste na faculdade de o superior dar ordens (comandos
individuais e concretos) e instrues (comandos gerais e abstractos) em matria de
servio, ao subalterno. A eficcia de tais comandos ou instrues meramente
interna, cifrando-se o seu desrespeito apenas na responsabilidade disciplinar do
subalterno perante o superior.
O poder de superviso consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender
os actos administrativos praticados pelo subalterno. Este poder pode ser exercido por
duas maneiras: por iniciativa do superior, que para o efeito avocar (chamar a si) a
resoluo do caso; ou em consequncia de recurso hierrquico perante ele interposto
pelo interessado. A medida em que o superior pode ou no fazer acompanhar a
revogao dos actos do subalterno de outros actos administrativos depende do grau
maior ou menor de desconcentrao estabelecida por lei e, portanto, da dose maior ou
menor de competncias prprias ou delegadas que o subalterno legalmente detenha.
O poder disciplinar consiste na faculdade de o superior punir o subalterno,
mediante a aplicao de sanes previstas na lei em consequncia das infraces
disciplina da funo pblica cometidas.
Existem outros poderes normalmente integrados na competncia dos superiores
hierrquicos, ou que se discute se o so ou no, tais como: poder de inspeco
(faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e
o funcionamento dos servios); poder de decidir os recursos (faculdade de o superior
reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar ou
revogar os actos impugnados), poder de decidir conflitos de competncia (faculdade
de o superior declarar, em caso de conflito passivo ou negativo entre subalternos
seus, a qual deles pertence a competncia); poder de substituio (faculdade de o
superior exercer legitimamente competncias conferidas ao subalterno), com o qual o
Professor DFA no concorda, pois isso invalidaria todas as finalidades que levam a lei
a desconcentrar a competncia dos superiores nos seus subalternos se a lei
desconcentra, porque considera prefervel para o interesse pblico, bem como para
garantia dos interesses privados, que certas decises sejam tomadas por
determinados rgos subalternos. No caso de delegao de poderes j consentida a
avocao e a revogao, a qualquer momento, da delegao.
Quanto aos deveres do subalterno, podemos falar de deveres de obedincia,
assiduidade, zelo e aplicao, sigilo profissional, entre outros. Destes deveres
destaca-se o de obedincia.
O dever de obedincia consiste na obrigao de o subalterno cumprir as ordens e
instrues dos seus legtimos superiores hierrquicos, dadas em objecto de servio e
sob a forma legal.
Este dever tem trs requisitos: que a ordem ou as instrues provenham de
legtimo superior hierrquico do subalterno em causa, que a ordem ou as instrues
sejam dadas em matria de servio e que a ordem ou as instrues revistam a forma
legalmente prescrita.
Um problema que tem tido grande dimenso na doutrina o de saber se, a ordem,
apesar de cumprir os trs requisitos anteriores, for intrinsecamente ilegal, deve ou no
o subalterno obedecer?
Existem duas correntes, a hierrquica e a legalista.
Para a primeira (defendida por Laband e Otto Mayer, Marcello Caetano, entre
outros) existe sempre dever de obedincia, no assistindo ao subalterno o direito de

39

interpretar ou questionar a legalidade das determinaes do superior. Admitir o

contrrio seria a subverso da razo de ser da hierarquia. Quando muito, em caso de
fundadas dvidas quanto legalidade de uma ordem, o subalterno poder exercer o
direito de respeitosa representao junto do superior expondo-lhe as suas dvidas,
mas tem de cumprir efectivamente a ordem se esta for mantida ou confirmada por
aquele.
J para a corrente legalista (defendida por Hauriou, Jze, Orlando, Santi Romano
ou Joo Tello de Magalhes Collao) no existe dever de obedincia em relao a
ordens julgadas ilegais.
O Professor DFA inclina-se para a corrente legalista mas numa orientao
moderada. O sistema que prevalece um sistema legalista mitigado que resulta do
art. 271/2 e 3 da CRP. Assim, no h dever de obedincia seno nos casos em que
as ordens ou instrues sejam emanadas do legtimo superior hierrquico, em objecto
de servio e com a forma legal nem quando o cumprimento das ordens ou instrues
implique a prtica de qualquer crime (art. 271/3 CRP) ou quando as ordens ou
instrues provenham de acto nulo (art. 134/1 CPA).
Em concluso, o dever de obedincia a ordens legais , na verdade, uma
excepo ao princpio da legalidade, mas uma excepo que legitimada pela prpria
CRP.

SISTEMAS DE ORGANIZAO
ADMINISTRATIVA
Quanto aos sistemas de organizao, analisaremos trs grandes opes que se
apresentam ao legislador e aos polticos: a opo entre concentrao e
desconcentrao; a opo entre centralizao e descentralizao; e a opo entre
integrao e devoluo de poderes.

I.

Concentrao e Desconcentrao

Cumpre, antes de mais, referir que tanto o sistema da concentrao como o

sistema da desconcentrao dizem respeito organizao administrativa de uma
determinada pessoa colectiva pblica. Mas o problema da maior ou menor
concentrao ou desconcentrao existente no tem nada a ver com as relaes entre
o Estado e as demais pessoas colectivas (como sucede com a
centralizao/descentralizao): uma questo que se pe apenas dentro do Estado,
ou apenas dentro de qualquer outra entidade pblica.
Importa ter presente que a concentrao ou desconcentrao tm como pano de
fundo a organizao vertical dos servios pblicos. A concentrao de competncia ou
a administrao concentrada o sistema em que o superior hierrquico mais elevado
o nico rgo competente para tomar decises, ficando os subalternos limitados s
tarefas de preparao e execuo das decises daquele. Por seu turno, a
desconcentrao ou a administrao desconcentrada o sistema em que o poder
decisrio se reparte entre o superior e um ou vrios rgos subalternos, os quais,
todavia, permanecem sujeitos direco e superviso daquele.
Em rigor, no existem sistemas integralmente concentrados nem sistemas
absolutamente desconcentrados. O que normalmente sucede que os sistemas se
nos apresentam mais ou menos concentrados ou mais ou menos desconcentrados.
A CRP consagra no art. 267/2 o princpio da desconcentrao administrativa, esta
a tendncia moderna.
Quais as vantagens da desconcentrao? Aumenta a eficincia dos servios
pblicos que se pode traduzir na maior rapidez de resposta s solicitaes dirigidas
Administrao; ou pode revelar-se na melhor qualidade do servio, j que a

40

desconcentrao viabiliza a especializao de funes, propiciando um conhecimento

mais aprofundado dos assuntos a resolver. Enquanto liberta os superiores da tomada
de decises de menor relevncia, cria-lhes condies para ponderarem a resoluo
das questes de maior responsabilidade que lhes ficam reservadas.
No entanto, existem, tambm, inconvenientes. A multiplicidade dos centros
decisrios pode inviabilizar uma actuao harmoniosa, coerente e concertada da
Administrao; a especializao que normalmente acompanha a desconcentrao de
competncias tender a converter-se na reduo do mbito de actividades dos
subalternos, gerando a sua desmotivao. O facto de se atriburem responsabilidades
a subalternos por vezes menos preparados para as assumir pode levar diminuio
da qualidade do servio.
Quais so as espcies de desconcentrao? Podemos encontr-las luz de trs
critrios fundamentais:
a. Quanto aos nveis
Desconcentrao a nvel central e a nvel local consoante se inscreva no
mbito dos servios da Administrao central ou no mbito dos servios da
Administrao local.
b. Quanto aos graus
Desconcentrao absoluta to intensa que os rgos por ela atingidos se
transformam de rgos subalternos em rgos independentes ou relativa
menos intensa, a regra geral no direito portugus, desconcentrao e hierarquia
coexistem.
c. Quanto s formas
Desconcentrao originria decorre imediatamente da lei ou derivada
carecendo embora de permisso legal expressa, s se efectiva mediante um acto
especfico praticado para o efeito pelo superior.

1. A delegao de poderes
Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um rgo a competncia normal para a
prtica de determinados actos, permite no entanto que esse rgo delegue noutro uma
parte dessa competncia.
A delegao de poderes (ou de competncia) o acto pelo qual um rgo da
Administrao normalmente competente para decidir em determinada matria. Esta
tem trs requisitos.
Primeiro necessria uma lei que preveja expressamente a faculdade de um
rgo delegar poderes noutro, a chamada lei de habilitao. Porque a competncia
irrenuncivel e inalienvel, s pode haver delegao de poderes com base na lei art.
111/2 CRP e art. 29 CPA.
Em segundo lugar necessria a existncia de dois rgos, o de um rgo e de
um agente, da mesma pessoa colectiva pblica ou de dois rgos de pessoas
colectivas pblicas distintas, dos quais um seja o rgo normalmente competente (o
delegante) e o outro, o rgo eventualmente competente (o delegado).
Por ltimo, necessria a prtica do acto de delegao propriamente dito, isto , o
acto pelo qual o delegante concretiza a delegao dos seus poderes no delegado,
permitindo-lhe a prtica de certos actos na matria sobre a qual normalmente
competente.
Existem diversas figuras afins da delegao de poderes:
a. A transferncia legal de competncias
uma forma de desconcentrao originria, que se produz ope legis.
definitiva, enquanto que a delegao precria.
b. Concesso
Difere da delegao de poderes na medida em que tem por destinatrio, em
regra, uma entidade privada, ao passo que a delegao de poderes dada a um
rgo ou agente da Administrao, alm disso, destina-se a entregar a empresas o
exerccio de uma actividade econmica lucrativa, que ser gerida por conta e risco

41

do concessionrio, enquanto na delegao de poderes o delegado passa a exercer

uma competncia puramente administrativa.
c. Delegao de servios pblicos
Tambm tem em vista transferir para entidades particulares, embora aqui sem
fins lucrativos, a gesto global de um servio pblico de carcter social ou cultural.
d. Representao
Os actos que o representante pratica so praticados em nome do
representado, e os respectivos efeitos jurdicos vo se reproduzir na esfera jurdica
deste na delegao de poderes, o delegado exerce a competncia em nome
prprio, pelo que os actos que pratica ao abrigo da delegao persistem sempre
como actos seus, e os respectivos efeitos inserem-se na esfera jurdica da pessoa
colectiva pblica a que o delegado pertence. O delegado no um representante
do delegante, um rgo da pessoa colectiva de que faz parte.
e. Substituio
D-se quando a lei permite que uma entidade exera poderes ou pratique
actos que pertencem esfera jurdica prpria de uma entidade distinta - o caso
da tutela substitutiva, por exemplo. Ora, na delegao de poderes, o delegante no
invade a esfera prpria do delegado, nem este invade a competncia daquele. Por
outro lado, os actos praticados pelo delegado no exerccio da delegao no se
projectam na esfera prpria do delegante, continuam sempre a pertencer do
delegado: o contrrio se passa na substituio.
f. Suplncia
Quando o titular de um rgo administrativo no pode exercer o seu cargo, por
ausncia, falta ou impedimento, ou por vacatura do cargo, a lei manda que as
respectivas funes sejam asseguradas, transitoriamente, por um suplente. H um
s rgo que passa a ter novo titular, ainda que provisrio. O CPA tambm chama
a estes casos de suplncia substituio (art. 41).
g. Delegao de assinatura
A lei permite que certos rgos da Administrao incumbam um funcionrio
subalterno de assinar a correspondncia expedita em nome daqueles, a fim de os
aliviar do excesso de trabalho no criativo que de outra maneira os
sobrecarregaria.
h. Delegao tcita
A lei, depois de definir a competncia de um certo rgo, A, determina que
essa competncia, ou parte dela, se considerar delegada noutro rgo, B, se e
enquanto o primeiro, A, nada disser em contrrio.
Quanto s espcies de habilitao temos a habilitao genrica ou especfica. No
primeiro caso a lei permite que certos rgos deleguem, sempre que quiserem, alguns
dos seus poderes em determinados outros rgos, de tal modo que uma s le de
habilitao serve de fundamento a todo e qualquer acto de delegao praticado entre
esses tipos de rgos art. 35/2 e 3 do CPA. Este artigo impe uma limitao
importante: neste tipo de delegaes s podem ser delegados poderes para a prtica
de actos de administrao ordinria, por oposio aos actos de administrao
extraordinria, que ficam sempre indelegveis, salvo lei de habilitao especfica.
Como se distinguem os dois conceitos? So actos de administrao ordinria
todos os actos no definitivos (actos preparatrios e actos de execuo), bem como os
actos definitivos que sejam vinculados ou cuja discricionariedade no tenha significado
ou alcance inovador na orientao geral da entidade pblica a que pertence o rgo.
Se se tratar de definir orientaes gerais novas, ou de alterar as existentes, estaremos
perante uma administrao extraordinria.
Quanto s espcies de delegao, estas podem ser, sob o prisma da sua
extenso, amplas ou restritas e pelo objecto da delegao, especficas ou genricas.
Importa ainda dizer que h casos de delegao hierrquica e casos de delegao no
hierrquica e que, para alm da delegao propriamente dita, ou de primeiro grau,

42

existe a subdelegao de poderes, que pode ser uma delegao de 2, 3, 4, etc.

grau.
No que ao regime jurdico da delegao respeita h muito para dizer., vejamos as
linhas gerais:
a. Requisitos do acto de delegao
Quanto ao contedo
Art. 37/1 CPA. atravs desta especificao dos poderes delegados
que se fica a saber se a delegao ampla ou restrita, e genrica ou
especfica. A indicao do contedo da competncia delegada deve ser
feita positivamente
Quanto publicao
Art. 37/2 CPA. Sujeitos a publicao no Dirio da Repblica ou,
tratando-se de administrao local, no boletim da autarquia
Falta de algum dos requisitos exigidos por lei
Os requisitos quanto ao contedo so requisitos de validade, pelo que a
falta de qualquer um destes torna o acto invlido; os requisitos quando
publicao so requisitos de eficcia, pelo que a falta desta torna o acto
ineficaz.
b. Poderes do delegante
Uma vez conferida delegao de poderes pelo delegante ao delegado, este
adquire a possibilidade de exercer esses poderes para a prossecuo do interesse
pblico, mas em que situao fica, a partir do acto de delegao, o delegante?
Sustentam alguns autores (M. Caetano e A. Gonalves Pereira) que a partir do
acto de delegao o delegante no perde nem os seus poderes nem a
possibilidade de os exercer: delegante e delegado ficaro investidos de
competncia simultnea sobre as matrias que foram objecto da delegao, o
primeiro que o fizer impedir o exerccio da mesma competncia por parte do outro
(precluso da competncia).
O Professor DFA no concorda com esta posio. O que o delegante tem a
faculdade de avocao de casos concretos compreendidos no mbito da
delegao conferida (art. 39/2 CPA): se avocar, e apenas quando o fizer, o
delegado deixa de poder resolver esses casos, que passam de novo para a
competncia do delegante. Mas em cada momento h apenas um rgo
competente. Alm do poder de avocao, o delegante tem ainda o poder de dar
ordens, directivas ou instrues ao delegado, sobre o modo como devero ser
exercidos os poderes delegados (art. 39/1 CPA). O delegante pode, tambm,
revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao (art. 39/2
CPA).
c. Requisitos dos actos praticados por delegao
Sob pena de ilegalidade, os actos administrativos praticados pelo delegado ao
abrigo da delegao devem obedincia estrita aos requisitos de validade fixados
na lei. Para alm disso, a sua legalidade depende da existncia, validade e
eficcia do acto de delegao. Os actos praticados pelo delegado devem,
naturalmente, obedecer aos requisitos genricos exigidos por lei para os actos
administrativos, bem como aos requisitos especficos do tipo legal de acto a
praticar em cada caso. Mas h, por serem actos praticados por delegao, mais
um requisito especial: devem conter a meno expressa de que so praticados por
delegao, identificando-se o rgo delegante (art. 38 CPA).
d. Natureza dos actos do delegado
Os actos do delegado sero definitivos?
Para o Professor DFA os actos do delegado so definitivos e executrios
nos mesmos termos em que o seriam se tivessem sido praticado pelo
delegante.
Caber recurso hierrquico dos actos do delegado para o delegante?

43

Se se tratar de uma delegao hierrquica, dos actos praticados pelo

subalterno-delegado cabe sempre recurso hierrquico para o superiordelegante: se os actos do delegado forem definitivos, o recurso hierrquico
ser facultativo, se no forem, ser necessrio. (diferente do professor Tiago
Duarte)
e. Extino da delegao
Por um lado a delegao pode ser extinta por revogao, pois um acto
precrio; por outro lado, a delegao extingue-se por caducidade sempre que
mudar a pessoa do delegante ou a do delegado (art. 40 b) CPA), a delegao ,
pois, um acto praticado intuitu personae.
f. Regime jurdico da subdelegao
Salvo disposio legal em contrrio, qualquer delegante pode autorizar o
delegado a subdelegar (art. 36/1 CPA): passou, pois, a haver uma habilitao
genrica permissiva de todas as subdelegaes de primeiro grau. Quanto s
subdelegaes de segundo grau e subsequentes, a lei dispensa quer a
autorizao prvia do delegante, quer a do delegado, e entrega-as livre deciso
do subdelegado, salvo disposio legal em contrrio ou reserva expressa do
delegante ou do subdelegante (art. 36/2 CPA).
Quanto natureza jurdica da delegao de poderes h trs concepes: a tese da
alienao (a delegao de poderes um acto de transmisso ou alienao de
competncia do delegante para o delegado), a tese da autorizao (a competncia do
delegante no alienada nem transmitida para o delegado, a lei de habilitao confere
desde logo uma competncia condicional ao delegado sobre as matrias em que
permite a delegao) e a tese da transferncia do exerccio (a delegao de poderes
constitui uma espcie de transferncia do delegante para o delegado, no havendo,
porm, a transferncia da titularidade dos poderes, mas uma transferncia do
exerccio dos poderes).
O Professor DFA critica as duas primeiras e acolhe a ltima.
Quanto primeira, se a delegao fosse uma autntica alienao, isso significaria
que os poderes delegados deixariam de pertencer ao delegante, a titularidade dos
poderes passaria, na ntegra, para o delegado. Ora isso no acontece, pois o
delegante pode sempre avocar casos compreendidos no objecto da delegao, pode e
deve orientar o exerccio dos poderes delegados e pode revogar os actos praticados
pelo delegado tal como a prpria delegao em si.
Quanto segunda tese so muitas as crticas. Primeiro, contrria letra da lei,
que diz pode delegar os seus poderes ao dizer os seus poderes, a lei est
inequivocamente a sublinhar que a competncia do delegante. Segundo, se o
potencial delegado j fosse competente por lei antes de o acto de delegao ser
praticado, no se perceberia que pudesse aparecer qualificado como mero agente (art.
35/1 CPA). Em terceiro, se ele fosse j titular, teria de se lhe reconhecer um interesse
legtimo na pretenso de exercer a competncia delegvel, uma vez que esta seria j
sua, o que levaria a uma subverso da hierarquia. Em quarto lugar, na realidade, a
competncia do delegado uma competncia alheia e, por isso, se explica que possa
caber por inteiro ao titular dessa competncia a designao de quem a vai exercer.
Em quinto, o rgo delegado disporia de uma competncia prpria para prosseguir as
atribuies no da pessoa colectiva a que pertence, mas da pessoa colectiva a que
pertence o delegante.

II.

Centralizao e Descentralizao

Convm, antes de mais, distinguir entre centralizao/ descentralizao no plano

jurdico e no plano poltico-administrativo.

44

No plano jurdico, diz-se centralizado o sistema em que todas as atribuies

administrativas de um dado pas so, por lei, conferidas ao Estado, no existindo,
portanto, quaisquer outras pessoas colectivas pblicas incumbidas do exerccio da
funo administrativa.
Chamar-se-, pelo contrrio, descentralizado o sistema em que a funo
administrativa esteja confiada no apenas ao Estado, mas tambm a outras pessoas
colectivas territoriais. A descentralizao jurdica pode constituir um vu enganador
sobre a realidade de uma forte centralizao poltico-administrativa (CRP33).
No plano poltico-administrativo, h centralizao quando os rgos das autarquias
locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos rgos do Estado, quando
devam obedincia ao Governo ou ao partido nico, ou quando se encontrem sujeitos a
formas particularmente intensas de tutela administrativa, designadamente a uma
ampla tutela de mrito.
Pelo contrrio, diz-se que h descentralizao, em sentido poltico-administrativo,
quando os rgos das autarquias locais so livremente eleitos pelas respectivas
populaes, quando a lei os considera independentes na rbita das suas atribuies e
competncias, e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela
administrativa, em regra restritas ao controlo da legalidade. Coincide com o conceito
de auto-administrao.
Os conceitos de centralizao/descentralizao em sentido jurdico so conceitos
puros e absolutos ou existe uma, ou existe a outra, enquanto que em sentido
poltico-administrativo so conceitos relativos.
Quais as vantagens da centralizao? Assegura melhor que qualquer outro
sistema a unidade do Estado; garante a homogeneidade da aco poltica e
administrativa desenvolvida no pas e permite uma melhor coordenao do exerccio
da funo administrativa.
No entanto, tem, igualmente, desvantagens, tais como a gerao de hipertrofia
do Estado, provocando o gigantismo do poder central; fonte de ineficcia da aco
administrativa; causa de elevados custos financeiros relativamente ao exerccio da
aco administrativa; abafa a vida local autnoma, eliminando ou reduzindo a muito
pouco a actividade prpria das comunidades tradicionais; no respeita as liberdades
locais e faz depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder
central, ou dos seus delegados, maioria dos poderes locais.
Daqui decorrem as vantagens da descentralizao: liberdades locais o poder
local um limite ao absolutismo ou ao abuso do poder central -; proporciona a
participao dos cidados na tomada das decises pblicas em matrias que
concernem aos seus interesses; permite aproveitar para a realizao do bem comum a
sensibilidade das populaes locais relativamente aos seus problemas e proporciona,
em princpio, solues mais vantajosas em termos de custo-eficcia.
Daqui se presumem, igualmente, os inconvenientes da descentralizao:
descoordenao no exerccio da funo administrativa e o abrir de portas ao mau uso
dos poderes discricionrios da Administrao por parte de pessoas que nem sempre
esto bem preparadas para os exercer.
Podemos distinguir algumas formas de descentralizao, ela pode ser territorial
(d origem s autarquias locais), institucional (d origem aos institutos pblicos e s
empresas pblicas) e associativa (d origem s associaes pblicas).
Quanto aos graus da descentralizao, existem os seguintes: simples atribuio de
personalidade jurdica de direito privado; atribuio de personalidade jurdica de direito
pblico; anterior mais atribuio de autonomia administrativa; anterior mais atribuio
de autonomia financeira; anterior mais atribuio de faculdades regulamentares;
anterior mais atribuio de poderes legislativos prprios aqui j estamos a sair da
descentralizao administrativa para entrarmos na descentralizao poltica.
A descentralizao tem de ser submetida a certos limites a sua ilimitao
degeneraria no caos administrativo e na desagregao do Estado. Esses limites
podem ser de trs ordens: limites a todos os poderes da Administrao, e portanto,

45

tambm aos poderes das entidades descentralizadas; limites quantidade de poderes

transferveis para as entidades descentralizadas; e limites ao exerccio dos poderes
transferidos.
Quanto aos do primeiro tipo eles so vrios: quando a lei delimita as atribuies e
competncias de uma autarquia local est a estabelecer limites descentralizao;
quando a CRP consagra o princpio da legalidade e obriga as autarquias locais a
moverem-se sempre dentro da legalidade administrativa, ou que devem sempre
respeitar os interesses legtimos dos particulares tudo isto so limitaes aos
poderes da Administrao.
Quanto aos do segundo tipo, fala-nos o art. 267/2 da CRP.
Os limites do terceiro tipo so os que resultam, sobretudo, da interveno do
Estado na gesto das autarquias locais. De todas as formas possveis dessa
interveno, a mais importante a da tutela administrativa.

1. A Tutela Administrativa
Consiste no conjunto de poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica
na gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mrito da
actuao.
A tutela administrativa pressupe, assim, a existncia de duas pessoas colectivas
distintas (a tutelar e a tutelada); dessas duas uma necessariamente uma pessoa
colectiva pblica; os poderes de tutela administrativa so poderes de interveno na
gesto de uma pessoa colectiva; e o fim da tutela administrativa assegurar, em
nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir
que sejam adoptadas solues convenientes e oportunas para a prossecuo do
interesse pblico.
A tutela no se deve confundir com hierarquia (esta um modelo de organizao
situado no interior de cada pessoa colectiva pblica), com controlo jurisdicional (a
tutela administrativa exercida por rgos da Administrao e no por tribunais) nem
com controlos internos da Administrao (falta o requisito da existncia de duas
pessoas colectivas).
H que distinguir as principais espcies de tutela administrativa, quanto ao fim e
quanto ao contedo. Quanto ao fim a tutela administrativa desdobra-se em tutela de
legalidade (visa controlar a legalidade das decises da entidade tutelada) e tutela de
mrito (visa controlar o mrito das decises administrativas da entidade tutelada
independentemente de ser legal ou no, se uma deciso conveniente, oportuna,
correcta, do ponto de vista administrativo, tcnico, financeiro, etc.).
Quanto ao contedo, h cinco modalidades de tutela administrativa: integrativa,
inspectiva, sancionatria, revogatria e substitutiva.
A primeira aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da
entidade tutelar. Distingue-se a tutela integrativa a priori, que aquela que consiste
em autorizar a prtica de actos, da tutela integrativa a posteriori, que a que consiste
no poder de aprovar actos de entidade tutelada. Tanto uma como outra pode ser
expressa ou tcita, total ou parcial, condicional ou a termo o que nunca podem
modificar o acto.
A segunda consiste no poder de fiscalizao dos rgos, servios, documentos e
contas da entidade tutelada, ou seja, no poder de fiscalizao da organizao e
funcionamento da entidade tutelada. Por vezes existem, na Administrao Pblica,
servios especialmente encarregados desta funo, os servios inspectivos.
A terceira consiste no poder de aplicar sanes por irregularidades que tenham
sido detectadas na entidade tutelada.
A quarta o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade
tutelada. S excepcionalmente existe.
A quinta, e ltima, o poder da entidade tutelar de suprir as omisses da entidade
tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente

46

devidos. O rgo tutelar pode substituir-se ao rgo da entidade tutelada (exemplo:

art. 41/9 LQIP).
Vejamos, agora, as linhas gerais do regime jurdico da tutela administrativa em trs
pontos.
Em primeiro lugar, h um princpio geral da maior importncia: a tutela
administrativa no se presume, pelo que s existe quando a lei expressamente a
prev e nos precisos termos em que a lei a estabelecer s existe nas modalidades
que a lei consagrar, e nos termos e dentro dos limites que a lei impuser.
Em segundo lugar, convm ter presente que a tutela administrativa sobre as
autarquias locais , hoje, uma simples tutela de legalidade (art. 242/1 CRP).
Por ltimo, a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer
administrativa, quer contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exera
os seus poderes de tutela (art. 55/1 c) CPTA).
Em consequncia desta exposio, podemos analisar as quatro possveis
combinaes entre estes quatro termos:
a. Centralizao com concentrao
Existir apenas uma pessoa colectiva pblica o Estado ficando reservada
ao Governo a plenitude dos poderes decisrios para todo o territrio nacional.
b. Centralizao com desconcentrao
Continuando a existir apenas a pessoa colectiva pblica Estado, as
competncias decisrias repartir-se-o entre o Governo e rgos subalternos do
Estado.
c. Descentralizao com concentrao
Existindo uma multiplicidade de pessoas colectivas pblicas, em cada uma
delas haver apenas um centro decisrio um rgo superior de cada uma.
d. Descentralizao com desconcentrao
multiplicidade de pessoas colectivas pblicas somar-se-, dentro da cada
uma delas, a repartio de competncias entre rgos superiores e subalternos.
Em concluso, a centralizao/descentralizao tm a ver com a unicidade ou
pluralidade de pessoas colectivas pblicas, ao passo que a concentrao e a
desconcentrao se referem repartio de competncia pelos diversos graus da
hierarquia no interior de cada pessoa colectiva pblica.

III.

Integrao e Devoluo de Poderes

Os interesses pblicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra pessoa colectiva

de fins mltiplos, podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuies da entidade a
que pertencem ou podem, diferentemente, ser transferidos para uma pessoa colectiva
pblica de fins singulares, especialmente incumbida de assegurar a sua prossecuo
(instituto pblico, ou empresa pblica).
Reside nessa alternativa a distino entre as noes de integrao e de devoluo
de poderes.
A integrao o sistema em que todos os interesses pblicos a prosseguir pelo
Estado, ou pelas pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a
cargo das prprias pessoas colectivas a que pertencem.
A devoluo de poderes o sistema em que alguns interesses pblicos do Estado,
ou de pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo de
pessoas colectivas de fins singulares. Esta expresso tambm utilizada para
designar o movimento de transferncia de atribuies do Estado para outra entidade.
Existem, tambm, neste casos vantagens e desvantagens da devoluo de
poderes. Como vantagens temos uma maior comodidade e eficincia na gesto, de
modo que a Administrao Pblica funcione de forma mais eficiente, uma vez que se
descongestionou a gesto da pessoa colectiva principal. Como inconvenientes temos

47

a proliferao de centros de deciso autnomos, de patrimnios separados, de

fenmenos financeiros que escapam ao controlo do Estado, etc. o perigo da
desagregao, da pulverizao do poder e, portanto, do descontrolo.
Quanto ao seu regime jurdico, a devoluo de poderes sempre feita por lei. Os
poderes transferidos so exercidos em nome prprio pela pessoa colectiva pblica
criada para o efeito, mas so exercidos no interesse da pessoa colectiva que os
transferiu, e sob a orientao dos respectivos rgos.
As pessoas colectivas pblicas que recebem a devoluo de poderes so, assim,
entes auxiliares ou instrumentais, ao servio da pessoa colectiva de fins mltiplos que
a criou. Apesar de disporem de autonomia administrativa ou at financeira, no
dispem de auto-administraao no so eles que traam as linhas geris de
orientao da sua prpria actividade.
Estes organismos independentes criados pela devoluo de poderes esto sujeitos
a tutela administrativa (controlando a legalidade e o mrito) e a superintendncia
(orientando a sua actuao).
A superintendncia o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de
fins mltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas
pblicas de fins singulares, colocadas por lei na sua dependncia. um poder mais
amplo, mais intenso, mais forte que a tutela administrativa, pois esta tem apenas por
fim controlar a actuao das entidades a ela sujeitas, ao passo que a superintendncia
se destina a orientar a aco das entidades a ela submetidas. A superintendncia
tambm no se presume, os poderes em que ela se consubstancia so, em cada
caso, aqueles que a lei conferir, e mais nenhuns.
A distino entre estes dois termos tem, hoje, a sua base jurdica no art. 199 da
CRP.
A superintendncia distingue-se, igualmente, do poder de direco, tpico da
hierarquia, sendo menos forte que este. Este consiste na faculdade de dar ordens ou
instrues enquanto que a superintendncia consiste na faculdade de emitir directivas
(orientaes genricas, que definem objectivos a cumprir, mas que lhes deixam
liberdade de deciso quanto aos meios a utilizar e s formas a adoptar para os atingir)
ou recomendaes (conselhos emitidos sem fora de qualquer sano ara hiptese de
no cumprimento).
Temos trs realidades distintas: a administrao directa do Estado, o governo est
em relao a ela na posio de superior hierrquico, dispondo de poder de direco; a
administrao indirecta do Estado, ao Governo cabe sobre ela a responsabilidade da
superintendncia, possuindo o poder de orientao; e a administrao autnoma, em
que pertence ao Governo desempenhar uma funo de tutela administrativa, tendo um
conjunto de poderes de controlo.

Os Princpios Constitucionais sobre

Organizao Administrativa
A matria vem regulada no art. 267/1 e 2 da RP. Dessas duas disposies
resultam cinco princpios constitucionais sobre a organizao administrativa:
a. Princpio da desburocratizao;
Significa que a Administrao Pblica deve ser organizada e deve funcionar
em termos de eficincia e de facilitao da vida aos particulares
b. Princpio da aproximao dos servios s populaes;
Significa que a Administrao Pbica deve ser estruturada de tal forma que os
seus servios se localizem o mais possvel junto das populaes que visam servir.
A aproximao que a CRP visa no deve ser apenas geogrfica, mas tambm
psicolgica e humana.

48

c. Princpio da participao dos interessados na gesto da Administrao

Pblica;
Os cidados no devem intervir na vida da Administrao apenas atravs da
eleio dos respectivos rgos, ficando, depois, alheios a todo o funcionamento do
aparelho e s podendo pronunciar-se de novo quando voltar a haver eleies,
antes devem ser chamados a intervir no prprio funcionamento quotidiano da
Administrao Pblica e, nomeadamente, devem poder participar na tomada das
decises administrativas. Ou seja, deve haver esquemas estruturais e funcionais
(art. 7 e 8 CPA) de participao dos cidados no funcionamento da
Administrao.
d. Princpio da descentralizao;
e. Princpio da desconcentrao
Importa, entretanto, chamar a ateno para o facto de os dois ltimos
princpios terem. Nos termos da prpria CRP (art. 267/1), determinados limites.
No so princpios absolutos.
Ningum poder invocar estes dois princpios constitucionais contra quaisquer
diplomas legais que adoptem solues que visem garantir, por um lado, a eficcia
e a unidade da aco administrativa e, por outro, organizar ou disciplinar os
poderes de direco, superintendncia e tutela do Governo.

Fim do I Volume

49

O PODER ADMINISTRATIVO
I.

O Poder Administrativo

O primeiro conceito de que temos de partir para estudar o poder administrativo o

conceito de separao de poderes.

1. Separao de Poderes
A expresso separao de poderes tanto designa uma doutrina poltica como um
princpio constitucional.
Corresponde doutrina poltica, que teve por objecto a estruturao do poder
poltico do Estado e que foi desenvolvida por Locke e Montesquieu, uma dupla
distino: distino intelectual das funes do Estado e distino poltica dos rgos
que devem desempenhar tais funes.
A separao dos poderes, como princpio constitucional, uma caracterstica da
forma de governo democrtico-representativa e pluralista ocidental, tendo obtido a sua
primeira consagrao na Constituio dos EUA de 1787.
Este princpio no foi, no entanto, consagrado em todas as Constituies dos
sculos XVIII e XIX da mesma maneira ou com a mesma rigidez. Ele encontrou uma
traduo no Direito Constitucional e outra no Direito Administrativo.
No plano Constitucional visou retirar ao Rei e aos seus Ministros a funo de
legislar, deixando-lhes apenas a funo poltica e administrativa, evitando o arbtrio e o
despotismo da autoridade.
No campo Administrativo visou a separao entre a Administrao e a Justia, isto
, retirar Administrao Pblica a funo judicial e retirar aos Tribunais a funo
administrativa. Isto resultou da desconfiana do poder revolucionrio (reportando
Revoluo Francesa) face aos tribunais judiciais, que representavam ainda a
continuao do Antigo Regime, pois estavam nas mos da nobreza.
Sendo certo que a CRP acolhe o princpio da separao de poderes (art.2 e
111), apresentam-se os seguintes corolrios actuais deste princpio (na parte que tem
a ver com o campo Administrativo):
a. A separao dos rgos administrativos e judiciais
Tm que existir rgos administrativos dedicados ao exerccio da funo
administrativa e rgos judiciais dedicados ao exerccio da funo jurisdicional. A
separao de funes tem de traduzir-se numa separao de rgos.
b. A incompatibilidade das magistraturas
Nenhuma pessoa pode simultaneamente desempenhar funes em rgos
administrativos e judiciais.
c. A independncia recproca da Administrao e da Justia
Desdobra-se, em dois aspectos:
A independncia da Justia perante a Administrao
A autoridade administrativa no pode dar ordens autoridade judiciria,
nem pode invadir a sua esfera de jurisdio decidindo questes da
competncia dos tribunais.
A independncia da Administrao perante a Justia
H uma proibio funcional de o juiz afectar a essncia de administrao
executiva no podendo ofender a autonomia do poder administrativo nem a
autoridade caracterstica do acto administrativo. Os tribunais comuns no so

50

os tribunais competentes para conhecer dos litgios em que esteja em causa a

actuao da Administrao Pblica no exerccio de uma actividade de gesto
pblica (art. 212 CRP).

2. O Poder Administrativo
A Administrao Pblica um poder pblico, mas que poder? No ser totalmente
correcto denomin-la de poder executivo, pois ela no se resume ao Estado existem
outras administraes pblicas para alm da estadual: as autarquias locais, as regies
autnomas, as associaes pblicas. Assim, prefervel utilizar a expresso poder
administrativo, que compreende, de um lado o poder executivo do Estado, e do outro
as entidade pblicas administrativas no estaduais.
Quais so as manifestaes do poder administrativo? Elas so, basicamente,
quatro:
a. Poder regulamentar
Num sistema de tipo francs, como o nosso, a administrao tem o poder de
fazer regulamentos (art. 199 c); 227/1 d) CRP) a faculdade regulamentaria.
Estes regulamentos que a Administrao tem o direito de elaborar so
considerados como uma fonte de direito apesar de colocado abaixo da lei, do
ponto de vista da hierarquia das fontes de direito.
b. Poder de deciso unilateral
Enquanto no regulamento a Administrao pblica nos aparece a fazer normas
gerais e abstractas, embora inferiores lei, aqui aparece-nos a decidir casos
individuais e concretos. Ela tem o poder de definir unilateralmente o direito
aplicvel a um caso concreto e pode exerc-lo por exclusiva autoridade sua, sem
necessidade de obter o acordo do interessado tem a possibilidade de traar,
para alm da sua conduta, conduta alheiea. Esta definio unilateral obrigatria
para os particulares, por isso a Administrao um poder.
A lei pode exigir, e regra geral exige, que os interessados sejam ouvidos antes
da tomada de deciso (art. 100 e segs. CPA); pode, tambm, facultar, e na
realidade faculta (art. 158 e segs. CPA), aos particulares a possibilidade de
apresentarem reclamaes ou recursos hierrquicos contra as decises da
Administrao, apesar de estas s virem depois de j estar tomada a deciso; por
ltimo, a lei permite que os interessados impugnem as decises unilaterais da
Administrao perante os tribunais administrativos, a fim de obterem a sua
anulao ou declarao de nulidade no caso de as mesmas serem ilegais e
lesarem posies jurdicas subjectivas, este recurso contencioso s , igualmente,
permitido aps a deciso j ter sido unilateralmente tomada pela Administrao.
Esta uma das mais importantes manifestaes do poder administrativo, o
poder de deciso unilateral, a que alguns autores chamam auto-tutela declarativa.
c. Privilgio da execuo prvia
a faculdade de impor coactivamente aos particulares as decises unilaterais
constitutivas de deveres ou encargos que tiver tomado e que no sejam por
aqueles voluntariamente cumpridas (149/1 CPA). o poder administrativo na sua
mxima fora plenitudo potestatis. Ela no s define unilateralmente o direito,
como tambm, salvo nalgumas matrias, tem o poder de promover por si prpria a
execuo forada desse direito, se o particular no se conformar voluntariamente
com a definio feita. So dois privilgios da administrao.
d. Regime especial dos contratos administrativos
Actualmente cada vez mais frequente a lei considerar que, em certas
matrias, no possvel ou conveniente que a Administrao actue por via
unilateral e autoritria. H certos comportamentos que s se conseguem atravs
do acordo dos interessados.
No entanto, entendeu-se que no covinha que a Administrao se servisse da
figura do contrato civil ou comercial, criando-se a figura do contrato administrativo
(art. 178/1 CPA).

51

Este assim um regime diferente do regime do direito privado para mais e para
menos. Para mais porque a Administrao, para poder garantir a satisfao do
interesse pblico, fica a dispor de prerrogativas ou privilgios de que as partes nos
contratos civis no dispem (poder de modificao unilateral, de rescindir o
contrato, entre outras). Para menos porque a Administrao Pblica fica sujeita a
restries e a deveres especiais, que no existem nos contratos civis (dever de
fazer preceder a celebrao do contrato de um procedimento administrativo
tendente escolha do co-contratante).
Podemos, finalmente, apontar os trs corolrios do poder administrativo: o da
independncia da Administrao perante a Justia, o do foro administrativo (ou seja, a
entrega de competncia contenciosa para julgar os litgios administrativos no aos
tribunais judiciais mas aos tribunais administrativos) e o da existncia de um Tribunal
de Conflitos (tribunal superior, de funcionamento intermitente, de composio mista,
normalmente paritria, e que se destina a decidir em ltima instncia os conflitos de
jurisdio que surjam entre os tribunais administrativos e os tribunais comuns.)

II. Princpios Constitucionais sobre o Poder

Administrativo
Vamos, agora, analisar os princpios constitucionais da actividade administrativa
material, contidos no art. 266 da CRP, so eles: princpio da prossecuo do
interesse pblico, princpio da legalidade, princpio do respeito dos direitos e
interesses legalmente protegidos dos particulares, poder discricionrio da
Administrao, princpio da justia (sentido amplo), princpio da igualdade, princpio da
proporcionalidade, princpio da boa f, princpio da justia (sentido restrito) e princpio
da imparcialidade.

1. Princpio da prossecuo do interesse pblico

O que o interesse pblico? o interesse geral de uma determinada comunidade,
o bem-comum. So Toms de Aquino definia-o como aquilo que necessrio para
que os homens no apenas vivam, mas vivam bem.Num sentido mais restrito Jean
Rivero vem introduzir a noo da exigncia de satisfao das necessidades colectivas.
Este princpio tem numerosas consequncias prticas: a lei que define os
interesses pblicos a cargo da Administrao; a noo de interesse pbico varivel
com o tempo e, por isso, no pode ser definida de uma forma rgida e inflexvel;
definido o interesse pblico, a sua prossecuo por parte da Administrao
obrigatria; a prossecuo de interesses privados em vez do interesse pblico,
constitui corrupo; a obrigao de prosseguir o interesse pblico exige da
Administrao pblica a adopo em relao a cada caso concreto das melhores
solues possveis, do ponto de vista administrativo o dever da boa administrao.
Quanto ao dever da boa administrao, ou princpio da eficincia, este est
expressamente previsto na alnea c) do art. 81 da CRP e no art. 10 do CPA. Na
opinio do Professor DFA este um dever jurdico imperfeito, pois no comporta uma
sano jurisdicional os tribunais pronunciam-se apenas sobre a legalidade. H vrios
aspectos em que assume uma certa expresso jurdica: 1) existem recursos graciosos,
que so garantias dos particulares, os quais podem ter por fundamento vcios de
mrito do acto administrativo; 2) a violao, por qualquer funcionrio pblico, dos
chamados dever de elo e aplicao constitui infraco disciplinar; 3) no caso de um
rgo ou agente administrativo praticar um facto ilcito e culposo de que resultem
prejuzos para terceiros, o grau de diligncia e zelo empregados contribuem para
definir a medida da sua culpa e os termos da sua responsabilidade.
Estes trs aspectos significam que o dever de boa administrao existe, e que a
sua violao tem algumas consequncias a nvel jurdico. O dever de a Administrao

52

tomar decises equilibradas e ponderar todos os interesses relevantes para o caso

concreto no um mero dever sem sano constitui um dever jurdico que resulta do
princpio da proporcionalidade e imparcialidade.

2. Princpio da legalidade
O interesse pblico o norte da Administrao, o seu guia, o seu fim. Mas a
Administrao no pode prosseguir o interesse pblico de qualquer maneira e, muito
menos, de maneira arbitrria, tem de faz-lo com observncia de um certo nmero de
princpios e de regras. A Administrao pblica tem de prosseguir o interesse pblico
em obedincia lei (art. 266/2 CRP).
Assim, podemos dizer que o princpio da legalidade se resume da seguinte forma:
os rgos e agentes da Administrao pblica s podem agir com fundamento na lei e
dentro dos limites por ela impostos. No o princpio da liberdade, o princpio da
competncia, segundo o primeiro pode-se fazer tudo aquilo a que a lei no proba;
pelo segundo pode fazer-se apenas aquilo a que a lei permite segundo Orlando de
Carvalho, a actividade administrativa jamais produto de uma faculdade permissiva,
de um licere, de um Drfen; mas sempre de uma faculdade concedente, de um posse,
de um Knnen.
Pode-se resumir brevemente a evoluo histrica deste conceito. Numa primeira
fase (poca da monarquia absoluta), estvamos presente o Estado de polcia: o Poder
absoluto, no est limitado pela lei, nem pelos direitos subjectivos dos particulares, e
traduz, portanto, uma situao de arbtrio.
Com a Revoluo Francesa entramos na segunda fase, a fase do Estado de
Direito liberal (sc. XIX). Nesta fase estabelece-se o princpio de subordinao lei: a
Administrao fica submetida lei, que um limite aco administrativa (formulao
negativa).
Com o evoluir dos tempos, aparecem, na Europa, trs regimes diferentes: os
regimes autoritrios de direita, os regimes comunistas e as democracias modernas de
tipo pluralista e ocidental.
Nos regimes autoritrios de direita substitui-se a noo de Estado de Direito pela
noo de Estado de legalidade a Administrao deve obedecer lei, mas a lei deixa
de ser a expresso da vontade geral votada no Parlamento representativo da Nao,
para passar a ser toda e qualquer norma geral e abstracta decretada pelo Poder,
inclusive o Poder Executivo. a subordinao da Administrao pblica ao Governo.
Quanto aos regimes comunistas, estes entendiam que o objectivo da construo
do socialismo que devia comandar a interpretao e aplicao das leis; as leis
deviam ser interpretadas e aplicadas de acordo com as directivas e instrues
formuladas pelo partido noo de legalidade socialista.
No que aos regimes democrticos de tipo ocidental diz respeito, nestes vigora o
Estado social de Direito. O princpio da legalidade prximo daquele concebido a
seguir Revoluo Francesa nos regimes liberais, mas sofre algumas transformaes.
A primeira a que a ideia de subordinao lei completada pela ideia de
subordinao ao Direito, no sentido de que no existe apenas um dever de obedincia
lei ordinria, mas a todo um bloco de legalidade (bloc legal de que nos falava
Maurice Hauriou) constitudo pela Constituio, pelo Direito Internacional recebido,
pelos princpios gerais de Direito, pelos regulamentos e actos constitutivos de direitos
que a Administrao pblica tenha praticado. o princpio da juridicidade. A legalidade
aparece-nos aqui no apenas como um limite da administrao, mas como uma
legitimao.
De tudo isto resulta que, na actualidade do nosso direito, so duas as funes do
princpio da legalidade: assegurar o primado do poder legislativo sobre o poder
administrativo e o de garantir os direitos e interesses legalmente protegidos dos
particulares.

53

A maior parte da doutrina administrativa entende, tradicionalmente, que o princpio

da legalidade comporta trs excepes: a teoria do estado de necessidade; a teoria
dos actos polticos e o poder discricionrio da Administrao. No entanto, o Professor
DFA recusa que estas sejam excepes.
A primeira teoria diz-nos que em circunstncias excepcionais, em verdadeiras
situaes de necessidade pblica, a Administrao fica dispensada de seguir o
processo legal estabelecido para circunstncias normais e pode agir sem forma de
processo mesmo que isso implique o sacrifcio de direitos ou interesses legalmente
protegidos dos particulares claro que posteriormente ter de indemnizar os
particulares. No entanto, o art. 3/2 do CPA consagra exactamente esta situao, ou
seja, d cobertura leal ao estado de necessidade, sendo a prpria lei que consagra,
projecta tambm no estado de necessidade o princpio da legalidade.
Tambm a teoria dos actos polticos no , em rigor, uma excepo ao princpio da
legalidade. Segundo ela, os actos materialmente correspondentes ao exerccio da
funo poltica no so susceptveis de recurso contencioso perante tribunais
administrativos. No certo dizer que quando se praticam actos polticos no se deve
obedincia CRP ou lei, o que acontece que, para esses casos, no h uma
sano jurisdicional. Mas esses actos se forem de facto ilegais, podem existir para
eles outras sanes (como a responsabilidade civil), pelo que no h a uma
excepo.
Quanto ao poder discricionrio da Administrao, ele um modo especial de
configurao da legalidade administrativa e no uma excepo a ela s h poderes
discricionrios onde a lei os confere como tais. E, neles, h sempre pelo menos dois
elementos vinculados por lei: a competncia e o fim.
A doutrina alem tem feito a distino entre administrao agressiva e
administrao constitutiva (ou prestadora de servios). A primeira aparece-nos como
autoridade, como poder, a impor sacrifcios aos particulares, probe, expropria,
nacionaliza, d ordens, etc. A segunda aparece-nos como prestadora de servios ou
bens: servio pblico escolar, servio de segurana social, Servio Nacional de Sade,
etc.
Ora tudo isto para colocar a questo se estaro estes dois tipos de administrao
vinculados ao princpio da legalidade, ou estar apenas o primeiro vinculado a tal?
Na opinio do Professor DFA a administrao constitutiva no dissocivel da
ideia de sacrifcio de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares e,
por isso, est obviamente submetida ao princpio da legalidade.

3. Princpio do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos

dos particulares
Qual o sentido do art. 266/1 da CRP?
Ele significa, fundamentalmente, que a prossecuo do interesse pblico no o
nico critrio da aco administrativa, nem tem um valor ou alcance ilimitado. H que
prossegui-lo, sem dvida, mas respeitando simultaneamente os direitos subjectivos e
os interesses legalmente protegidos dos particulares.
Durante muito tempo pensou-se que a nica forma de assegurar o respeito pelos
direitos subjectivos e pelos interesses legalmente protegidos dos particulares seria
proclamar e garantir o princpio da legalidade. Hoje, porm, vai-se mais longe. No
basta o escrupuloso cumprimento da lei para que simultaneamente se verifique
respeito integral dos direitos subjectivos e dos interesses legalmente protegidos dos
particulares.
Entre outras formas de proteco aos particulares, destacam-se as seguintes:
possibilidade de suspenso jurisdicional da eficcia do acto administrativo, quando da
execuo daquele possam resultar prejuzos de difcil reparao para o particular;
extenso da responsabilidade da Administrao aos danos causados por factos
casuais, bem como por actos lcitos que imponham encargos ou prejuzos especiais e

54

anormais aos particulares; artigos 100 e seguintes do CPA; artigo 124 do CPA;
artigos 272/3, 21 e 22 da CRP; entre outras.
Importa agora perceber qual a diferena, em Direito Administrativo, entre direito
subjectivo e interesse legalmente protegido.
(1) Na esteira da concepo tradicional, tem-se sustentado que nas duas figuras
existe um interesse privado reconhecido e protegido por lei. Porm no direito
subjectivo essa proteco directa e imediata, de tal modo que o particular tem a
faculdade de exigir Administrao um ou mais comportamentos que satisfaam
plenamente o seu interesse privado. Existe um direito satisfao de um interesse
prprio. No interesse legtimo, porque a proteco legal, sendo, embora, imediata ,
no entanto, indirecta, o interesse um interesse pblico, e o particular no pode exigir
Administrao que o satisfaa, mas apenas que no o prejudique ilegalmente. Existe
um direito legalidade das decises que versem sobre um interesse prprio.
Exemplo do primeiro: a lei diz que ao fim de cinco anos de servio o funcionrio
tem direito a uma diuturnidade, o que significa que o funcionrio pode legalmente
exigir o pagamento dessa diuturnidade, e que o Estado tem obrigao jurdica de fazer
o respectivo pagamento.
Exemplo do segundo: a lei estabelece que, para preencher um lugar de professor
catedrtico necessrio um concurso pblico, ao qual podem concorrer todos aqueles
que renam determinadas condies legais. Suponhamos que uma das pessoas no
se encontra nessas condies, mas que ganha o concurso. Qualquer dos outros dois
candidatos fica prejudicado ilegalmente, eles podem recorrer da deciso, da qual tm
o direito de obter a anulao, mas isso no significa que algum deles tenha direito ao
cargo.
(2) Existem algumas adaptaes a esta tese. Vieira de Andrade alega que as
recentes transformaes operadas no mbito da actividade administrativa (que se
alargou e densificou), e no entendimento do princpio da legalidade (transformado em
princpio da juridicidade), mostram-nos existirem posies jurdicas subjectivas que se
devem qualificar como direitos (e no como interesses legtimos ou indirectamente
protegidos), apesar de no terem uma tutela plena em face da Administrao (direitos
condicionados direito de propriedade face expropriao) ou de no serem
imediatamente accionveis por o seu contedo depender de densificao ou de
concretizao administrativa (direitos comprimidos liberdade de circulao
automvel dependente da obteno da carta de conduo)
Tal como sucede na figura dos interesses legtimos, divisam-se hoje cada vez mais
tambm exemplos de direitos subjectivos cujos titulares no beneficiam de uma tutela
plena em face da Administrao, e direitos subjectivos cujo contedo no est a priori
determinado.
(3) Por outro lado, deve ter-se presente que, ao lado dos direitos subjectivos e dos
interesses legtimos, existem outros tipos de situaes jurdico-pblicas (de vantagem)
dos particulares em face da Administrao, a que globalmente se poder chamar de
interesses simples.
Finalmente, quanto a esta questo, podemo-nos perguntar qual o alcance prtico
desta distino. Na verdade, no h grande diferena de regime jurdico entre as duas
figuras. Em relao aos direitos subjectivos clssicos verifica-se ainda que os
respectivos titulares beneficiam de uma tutela plena em face da Administrao
enquanto que os particulares apenas podem esperar daquela, em relao aos
interesses legtimos, que ao prosseguir determinado interesse pblico no os
prejudique ilegalmente.

4. Poder discricionrio da Administrao

A Administrao est subordinada lei nos termos do princpio da
legalidade.
A regulamentao legal da actividade administrativa umas vezes precisa
e outras vezes imprecisa, ou seja, quando imprecisa, no associa

55

situao jurdica uma nica consequncia jurdica, mas habilita a

Administrao a determinar ela prpria essa mesma consequncia.
Primeiro exemplo: acto tributrio nesta matria de impostos, as leis
definem tudo. A Administrao, aqui, desempenha tarefas puramente
mecnicas, at chegar a um resultado que o nico legalmente possvel.
Ou seja, a Administrao fiscal apenas tem de apurar o rendimento da
pessoa, fazer os descontos legais, e sobre o montante que da resultar
aplicar a percentagem correspondente taxa do imposto em causa.
Trata-se, sem dvida, de um acto de autoridade, de uma manifestao de
poder administrativo, porque uma deciso unilateral que define o direito
no caso concreto, e o define em termos que so obrigatrios, mas um
acto vinculado.
Segundo exemplo: nomeao de um governador civil. - De acordo com a
disposio legal, o Governo pode escolher qualquer cidado portugus. Ou
seja, a nomeao um acto discricionrio em bastantes aspectos, no
entanto, no o em todos, porque o governo no pode, por exemplo,
nomear estrangeiros.
Neste caso, a lei praticamente nada diz, nada regula e atribui uma
significativa margem de autonomia Administrao pblica. esta que tem
de decidir segundo os critrios que em cada caso entender mais
adequados prossecuo do interesse pblico.
Em suma, temos portanto, num caso actos vinculados, no outro actos
discricionrios. Vinculao e discricionariedade so, assim, as duas formas
tpicas pelas quais a lei modela a actividade da Administrao pblica. Para
a definio dos conceitos mencionados, podem adoptar-se duas
perspectivas diferentes: a perspectiva dos poderes (teoria da organizao)
e perspectiva dos actos (teoria da actividade).
O poder vinculado quando a lei no remete para o critrio do respectivo
titular, que pode e deve escolher o procedimento a adoptar em cada caso
como mais ajustado realizao do interesse pblico protegido pela norma
que o confere. Os actos so vinculados quando praticados pela
Administrao, e so discricionrios quando praticados no exerccio de
poderes discricionrios. Contudo, em bom rigor no h actos totalmente
discricionrios, nem actos totalmente vinculados. por isso, que em
relao a um poder, em concreto, faz sentido perguntar se ele um poder
vinculado ou um poder discricionrio, j em relao aos actos da
Administrao no faz grande sentido perguntar se so vinculados ou
discricionrios. Mas o que faz sentido perguntar em que medida que
so vinculados e discricionrios?
Nota: Exemplo 1: no caso do acto tributrio, a vinculao quase total, mas
mesmo assim ainda h uma pequena zona em que existe
discricionariedade: que a lei d normalmente um prazo Administrao
pblica para praticar esses actos, e dentro desse prazo a Administrao
pode escolher livremente o momento (dia/hora) em que pratica o acto.
Exemplo 2: a autonomia conferida ao Governo bastante ampla, mas a lei
estabelece diversas condicionantes, por exemplo, diz que a competncia
para nomear Governadores civis pertence ao Conselho de Ministros, por
proposta do Ministro da Administrao Interna. A competncia sempre
vinculada, MESMO nos actos discricionrios.
Tambm o fim do acto administrativo sempre vinculado. Se o acto for
praticado com um fim diverso daquele para que a lei conferiu o poder
discricionrio, o acto ilegal. Finalmente, a referida deciso administrativa
tem de respeitar directivas dimanadas de certos princpios gerais de Direito
vinculativos da actividade da Administrao (proporcionalidade, igualdade,
imparcialidade).

56

Quanto sua natureza, coloca-se a questo de saber se pode o rgo

competente escolher livremente qualquer uma das vrias solues
conformes com o fim da lei?
A resposta no. O processo de escolha a cargo do rgo administrativo
no est apenas condicionado pelo fim legal, mas tambm condicionado e
orientado por ditames que flem dos princpios e regras gerais que
vinculam a Administrao Pblica (igualdade, proporcionalidade e
imparcialidade), estando assim o rgo administrativo obrigado a encontrar
a melhor soluo para o interesse pblico. Ou seja, o poder discricionrio
no um poder livre, dentro dos limites da lei, mas um poder jurdico.
Portanto, a lei, ao conferir a determinado rgo um poder discricionrio,
no contemporiza com qualquer escolha que respeite o seu fim, antes
deliberadamente pretende e espera que seja procurada aquela que,
ponderados todos os factos e as circunstncias que apenas in concreto
podem ser descobertos e observados os imperativos que decorrem dos
princpios da proporcionalidade, da igualdade, da boa f e da
imparcialidade, o rgo administrativo tiver por a mais certa.
Qual o fundamento e o significado deste poder discricionrio?
H casos em que a lei pode regular todos os aspectos e nesses casos a
actuao da Administrao pblica uma actuao que se traduz na mera
aplicao da lei abstracta ao caso concreto, por meio de operaes lgicas.
mas na maioria dos casos o legislador reconhece que no lhe possvel
prever antecipadamente todas as circunstncias em que a Administrao
vai ter de actuar: nem lhe possvel consequentemente dispor acerca das
melhores solues para prosseguir o interesse pblico. Para alm das
razes prticas, h tambm razes jurdicas. que o poder discricionrio
visa, antes de tudo, assegurar o tratamento equitativo dos casos
individuais. Juridicamente, o poder discricionrio fundamenta-se, afinal,
quer no princpio da separao dos poderes, quer na prpria concepo do
Estado Social de Direito, enquanto Estado prestador e constitutivo de
deveres positivos para a Administrao, que pressupe de uma margem de
autonomia jurdica. a conjugao desta dupla ordem de razes que
justifica, pois, uma abertura no grau de densidade das normas, atravs do
qual se confere Administrao competncia para assegurar uma melhor
adequao da deciso s circunstncias concretas.
O poder discricionrio no um poder arbitrrio, um poder derivado da
lei. O poder discricionrio s pode ser exercido por aqueles a quem a lei o
atribuir, s pode ser exercido para o fim com que a lei o confere, e deve ser
exercido de acordo com certos princpios jurdicos de actuao. Por ltimo
h meios jurisdicionais para controlar o exerccio do poder discricionrio. O
poder discricionrio no uma excepo ao princpio da legalidade, mas
sim uma das formas possveis de estabelecer a subordinao da
Administrao lei.
Quais os aspectos que a discricionariedade pode abranger, na actuao da
Administrao pblica? Qual o seu mbito? Em primeiro, o momento da
prtica do acto; depois a deciso de praticar ou no um certo acto
administrativo; a determinao dos factos e interesses relevantes para a
deciso; o contedo concreto da deciso; a forma e as formalidades; a
fundamentao ou no da deciso; ou a faculdade de apor ou no no acto
administrativo condies, termos, modos ou outras clusulas acessrias.
Por fim, quais os seus limites? Em primeiro os limites legais e
constitucionais. Depois, temos os limites que decorram de auto
vinculao

57

Contudo, a possibilidade de auto vinculao da Administrao no

ilimitada. A Administrao no pode autovincular-se com desrespeito do
artigo 112., n. 5 da CRP. Isto quer dizer, que o instrumento normativo
atravs do qual se auto vincula no pode cumulativamente ter eficcia
externa e interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer
dos preceitos legais que conferem um poder discricionrio. Depois, pode
haver casos em que a lei queira que a Administrao exera efectivamente
caso a caso o seu poder de apreciao das circunstncias concretas aqui
a auto-vinculao ilegal.
Como garantir a observncia e o respeito pelos limites do poder
discricionrio? A actividade da Administrao est sujeita a vrios tipos de
controlos. Por um lado controlos de legalidade que podem ser feitos tanto
pela Administrao como pelos tribunais. Por outro lado, est sujeita a
controlos de mrito, que visam avaliar o bem fundado das decises da
Administrao, independentemente da sua legalidade s pode ser feito
pela Administrao.
Podemos, ainda, falar de controlos jurisdicionais (efectuam-se atravs dos
tribunais) e de controlos administrativos (so realizados por rgos da
Administrao).

5. Princpio da justia (sentido amplo)

Este princpio implica falar na ideia ou no ideal de justia, que uma das noes
mais difceis de definir. Podemos dizer que, no seu significado actual, ela significa o
conjunto de valores que impem ao Estado e a todos os cidados a obrigao de dar
a cada um o que lhe devido em funo da dignidade da pessoa humana.
Quanto ao conjunto de valores em si, esse depender das opes filosficas e
intelectuais. Esses, depois, impem uma obrigao, e impem-na quer ao Estado,
quer aos cidados. Essa obrigao que decorre da justia a obrigao de dar a cada
um o que lhe devido. Tanto os gregos como os romanos usaram uma frmula
prxima desta: dar a cada um o que seu. No entanto, a justia no abrange apenas
o que seu, mas sim o que esta exija que passe a ser seu (por exemplo, quando o
Estado assegura aos cidados mais desfavorecidos direitos sociais como o direito
sade, segurana social ou habitao no lhes est a dar algo que eles j
possuam). O critrio que o Professor DFA entende ser critrio geral orientador acerca
do que, em nome da justia, ou no devido a cada um , a dignidade da pessoa
humana.
Podemos fazer uma diviso de critrios em funo de se tratar de justia colectiva
(respeito pelos Direitos Humanos) ou de justia individual (igualdade,
proporcionalidade e boa f).
O princpio da justia no art. 266 da CRP algo que est para alem da legalidade.
Neste artigo a CRP no trata de todo o problema da justia, mas apenas do dever de
actuar com justia que se impe Administrao Pblica.

6. Princpio da igualdade
Constitui um dos elementos estruturantes do constitucionalismo moderno. Ele
surgiu expressamente consagrado no Virgnia Bill of Rights, de 1776 e na Constituio
de Massachussets, de 1780. Da mesma forma surge, em Frana, a Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado, de 1789. Na nossa actual CRP temo-lo no art.
13/1.
O princpio da igualdade comeou por ser entendido e interpretado, no sculo
passado, numa perspectiva exclusivamente formal: a igualdade cumpria-se numa igual
aplicao da lei a todos os cidados. Ele traduzia-se numa pura exigncia da
generalidade da lei, confundindo-se com o princpio de prevalncia da lei.

58

Hoje, porm, igualdade e generalidade no so sinnimos, no constituindo o

princpio da igualdade uma simples refraco do princpio da legalidade, envolve,
ainda, uma ideia de igualdade na prpria lei, ou atravs da lei.
No surpreende, pois, tambm, a sua incluso no art. 266/da da CRP ou no art.
5/1 do CPA.
A igualdade impe que se trate de modo igual o que juridicamente igual e de
modo diferente o que juridicamente diferente, na medida da diferena. Assim, o
princpio da igualdade projecta-se em duas direces:
Proibio da discriminao
Perante uma medida devemos, primeiro, observar, atravs da interpretao, o
fim visado por tal medida administrativa; depois, isolam-se as categorias que, para
realizar o fim, so objecto de tratamento idntico ou diferenciado; finalmente,
questiona-se, para a realizao do fim tido em vista, se ou no razovel, luz
dos valores dominantes do ordenamento, proceder quela identidade ou distino
de tratamento.
Obrigao de diferenciao
Por vezes, a obrigao de diferenciao parte da ideia de que a igualdade no
uma igualdade absoluta e cega. Da que haja na CRP e nas leis a previso da
adopo de medidas administrativas especiais de proteco em relao aos mais
desfavorecidos, em relao s classes mais pobres da sociedade, ou em relao
queles grupos de pessoas que pela sua situao fsica ou social caream de uma
proteco mais forte, designadamente a proteco especial infncia, terceira
idade, trabalhadores, etc. Decorre, sobretudo a partir dos EUA, igualmente, uma
ideia de proteco das minorias, que decorre da necessidade de tratar
desigualmente o que deve se igual mas ainda desigual (discriminaes
positivas).

7. Princpio da proporcionalidade
Constitui uma manifestao constitutiva do princpio do Estado de Direito num
Estado de Direito democrtico, as medidas dos poderes pblicos no devem exceder
o estritamente necessrio para a realizao do interesse pblico.
A proporcionalidade o princpio segundo o qual a limitao de bens ou interesses
privados por actos dos poderes pblicos deve ser adequada e necessria aos fins
concretos que tais actos prosseguem, bem como tolervel quando confrontada com
aqueles fins.
Esta definio evidencia trs dimenses essenciais deste princpio
Adequao
Significa que a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que se
prope a atingir. Procura-se, deste modo, verificar a existncia de uma relao
entre duas variveis: o meio, instrumento, medida ou soluo de um lado, o
objectivo ou finalidade, do outro.
Necessidade
Significa que, para alm de idnea para o fim a que se prope alcanar, a
medida administrativa deve ser a que lese em menor medida os direitos e
interesses dos particulares.
Equilbrio
Exige que os benefcios que se esperam alcanar com uma medida
administrativa adequada e necessria suplantem os custos que ela por certo
acarretar.

8. Princpio da boa f
Originrio da dogmtica e do direito privados, o princpio da boa-f exprime, hoje,
um vector geral de todo o ordenamento jurdico. Vemo-lo consagrado no art. 6-A do
CPA. Ou seja, hoje, tambm a Administrao Pblica est obrigada a obedecer
bona fide nas relaes com os particulares. Mais: ela deve mesmo dar, tambm a, o

59

exemplo aos particulares. Sem isso nunca se poder afirmar que o Estado pessoa
de bem.
Este princpio, embora dotado de elevado grau de abstraco, encontra a sua
concretizao atravs de dois princpios bsicos: o princpio da tutela da confiana
legtima e o princpio da materialidade subjacente.
A ideia de proteco da confiana est j bastante tempo subjacente a uma srie
de institutos do Direito Administrativo. Por exemplo, os limites do art. 140 do CPA
revogao dos actos administrativos constitutivos de direitos ou interesses legalmente
protegidos e no dever da Administrao repor o equilbrio financeiro em termos de
contrato administrativo (art. 180 a) CPA).
A administrao no pode mudar injustificadamente de critrio, no pode dar o dito
por no dito, no pode negar o que j havia prometido, etc. A tutela da confiana, no
entanto, tem quatro pressupostos (segundo o Professor Menezes Cordeiro): a
existncia de uma situao de confiana; uma justificao para essa confiana; o
investimento de confiana; e a imputao da situao de confiana, implicando a
existncia de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado.
Por sua vez, o princpio da materialidade subjacente fruto do combate histrico
ao formalismo. Atravs da aplicao deste princpio, a boa f requer que o exerccio
de posies jurdicas se processe em termos de verdade material, ou seja, no
bastando apurar se tais condutas apresentam uma conformidade formal com a ordem
jurdica, mas impondo-se uma ponderao dos valores em jogo.

9. Princpio da justia (sentido restrito)

Alm de ser um princpio compsito, ou o princpio dos princpios (o princpio
aglutinador), , tambm, residualmente, um princpio directamente constitutivo de
regras jurdicas que se venham a apresentar como consequncia imediata e
irrecusvel daquilo que vimos constituir o seu cerne. O seu contedo est, assim,
aberto evoluo dos tempos.

10. Princpio da imparcialidade

Ser imparcial no tomar o partido de uma das partes em contenda, o que
significa que tem de se estar numa posio fora e acima das partes (super partes).
Comeou por se exigir a imparcialidade do juiz. Dispe-se, hoje, no art. 6 do CPA
este princpio. Densificando esta ideia, pode-se dizer que este princpio impe que os
rgos e agentes administrativos ajam de forma isenta e equidistante relativamente
aos interesses em jogo nas situaes que devem decidir ou sobre as quais se
pronunciem com carcter decisrio.
O princpio da imparcialidade tem duas vertentes:
Negativa
A imparcialidade traduz, desde logo, a ideia de que os titulares de rgos e os
agentes da Administrao Pblica esto impedidos de intervir em procedimentos,
actos ou contratos que digam respeito a questes do seu interesse pessoal ou da
sua famlia, ou de pessoas com quem tenham relaes econmicas de especial
proximidade, a fim de que no possa suspeitar-se da iseno ou rectido da sua
conduta artigos 44 a 51 do CPA.
Positiva
Aqui, a imparcialidade significa o dever, por parte da Administrao Pblica, de
ponderar todos os interesses pblicos secundrios e os interesses privados
equacionveis para o efeito de certa deciso, antes da sua adopo. Devem-se
considerar parciais os actos ou comportamentos que manifestamente no resultem
de uma exaustiva ponderao dos interesses juridicamente protegidos.
Por fim, na opinio do Professor DFA, o princpio da imparcialidade no uma
mera aplicao da ideia de justia. Ora, um rgo da Administrao pode violar as
garantias da imparcialidade, intervindo num procedimento em que a lei o probe de

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intervir e, no entanto, tomar uma deciso em si mesma justa; e o contrrio tambm

verdadeiro.

III. O Exerccio do Poder Administrativo: Introduo

Para levarem a cabo a sua misso, as entidades que integram a Administrao
Pblica exercem o poder administrativo de vrios modos.
Em primeiro lugar, sucede com frequncia que os rgos administrativos
competentes se vejam confrontados com a necessidade de completar ou desenvolver
os comandos genricos contidos na lei, cm vista a viabilizar a sua aplicao aos casos
concretos. a emanao de regulamentos administrativos.
No entanto, o exerccio do poder administrativo no se esgota na emanao de
normas de conduta gerais e abstractas. A Administrao , muitas vezes, solicitada a
resolver situaes especficas, problemas individuais, casos concretos. Ela actua de
outra forma, actua segundo acto administrativo a aplicao da lei e dos
regulamentos s situaes da vida real.
Para alm destes dois modos, cumpre referir o contrato administrativo. H casos
em que a Administrao, em vez de actuar unilateralmente, impondo pela via da
autoridade as suas decises, celebra acordos bilaterais com entidades privadas. Ela
actua em colaborao com os particulares, na base de um contrato o contrato
administrativo.
Por fim, apesar de no desenvolvermos esta matria, pode-se ainda falar das
operaes materiais. exemplo uma operao fsica de demolio de um imvel que
ameaava runa. No produzem qualquer alterao na ordem jurdica.

IV. O Exerccio do Poder Administrativo: o

Regulamento Administrativo
Os regulamentos administrativos so as normas jurdicas emanadas no exerccio
do poder administrativo por um rgo da Administrao ou por outra entidade pblica
ou privada para tal habilitada por lei. Eles constituem o nvel inferior do ordenamento
jurdico administrativo, uma fonte secundria (sendo os nveis superiores ocupados
pelas normas e princpios constitucionais, pelas normas de direito internacional e
comunitrio e pela lei ordinria).
Eles constituem um produto da actividade da Administrao indispensvel ao
funcionamento do Estado moderno, pois permitem ao Parlamento desonerar-se de
tarefas que considera incmodas ou para as quais no est to qualificado e porque
possibilitam uma adaptao rpida do tecido normativo a mltiplas situaes
especficas da vida que se encontram constantemente em mutao.
A noo de regulamento apresentada encerra trs elementos essenciais:
a. Elemento de natureza material
Do ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em normas
jurdicas. uma regra de conduta da vida social, dotada das caractersticas da
generalidade (aplica-se a uma pluralidade de destinatrios) e da abstraco
(aplica-se a uma pluralidade de situaes).
Enquanto comando abstracto no se esgota, normalmente, numa aplicao;
pelo contrrio, ao contrrio do acto administrativo, verificar-se- sempre que em
concreto se verificarem as situaes tpicas que nele se encontram previstas.
O regulamento administrativo no um mero preceito administrativo, uma
norma jurdica e, por isso, pode ser imposta mediante a ameaa de coaco e cuja
violao pode levar a aplicao de sanes.
b. Elemento de natureza orgnica

61

Do ponto de vista orgnico, este ditado no s por pessoas colectivas

pblicas integrantes da Administrao Pblica, como tambm por pessoas
colectivas pblicas no integrantes da Administrao (o Parlamento, por exemplo)
quer por entidades de direito privado.
c. Elemento de natureza funcional
Como elemento funcional, cumpre referir que o regulamento emanado no
exerccio do poder administrativo. Este aspecto sobretudo relevante naqueles
casos em que o rgo considerado no exclusivamente rgo da Administrao
(como sucede com o Governo e as Assembleias legislativas regionais que so
tambm rgos polticos e legislativos), assim, s se pode tratar de regulamento
administrativo nestes casos quando estas duas entidades tiverem actuado no
desempenho das suas atribuies administrativas.

1. Espcies
As espcies de regulamentos podem ser apuradas luz de quatro critrios
fundamentais:
a. Relao entre o regulamento e a lei
H que distinguir, aqui, duas espcies: os regulamentos complementares ou de
execuo (aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurdica constante
de uma lei) e os regulamentos independentes ou autnomos (regulamentos que os
rgos administrativos elaboram no exerccio da sua competncia, para assegurar
a realizao das suas atribuies especficas, sem cuidar de desenvolver ou
completar nenhuma lei especial).
Dentro dos primeiros temos os regulamentos espontneos (aqui a lei nada diz
quanto necessidade da sua complementarizao) e os devidos ( a prpria lei
que impe Administrao a tarefa de desenvolver a previso do comando
legislativo). Esta distino est reflectiva no art. 112/7 e 8 da CRP.
Os regulamentos complementares ou de execuo so regulamentos
secundum legem, sendo, portanto, ilegais se colidirem com a disciplina fixada na
lei.
Os regulamentos independentes ou autnomos no complementam qualquer
lei anterior, a sua misso estabelecer autonomamente a disciplina jurdica que
h-de pautar a realizao das atribuies especficas cometidas pelo legislador
aos entes pblicos considerados.
Para que o poder regulamentar existe a CRP ou a lei tm que o prever.
Existem apenas dois casos em que isso no acontece: o caso de regulamentos
internos entende-se que os rgos das diferentes pessoas colectivas pblicas
que compem a Administrao tm, por natureza, este poder, com fundamento no
poder de direco -; e o caso dos regimentos de rgos colegiais entende-se
que estes tm o poder de elaborar e aprovar os seus prprios regulamentos de
organizao e funcionamento, so os regimentos, com fundamento no poder de
auto-organizao dos rgos colegiais.
b. Objecto
H que referir, fundamentalmente, os regulamentos de organizao, de
funcionamento e os de polcia.
Os primeiros so aqueles que procedem distribuio das funes pelos
vrios departamentos e unidades de uma pessoa colectiva pblica, bem como
repartio de tarefas pelos diversos agentes que a trabalham.
Os segundos disciplinam a vida quotidiana dos servios pblicos.
Os terceiros so aqueles que impem limitaes liberdade individual com
vista a evitar que, em consequncia da conduta perigosa dos indivduos, se
produzam danos sociais.
c. mbito da sua aplicao
Podem ser gerais (vigoram em todo o territrio continental), locais (tm o seu
domnio de aplicao limitado a uma dada circunscrio territorial) e institucionais

62

(emanam de institutos pblicos ou associaes pblicas, para terem aplicao

apenas s pessoas que se encontram sob a sua jurisdio).
d. Projeco da sua eficcia
Podem se dividir em regulamentos internos e externos.
Os primeiros so os que produzem os seus efeitos jurdicos unicamente no
interior da esfera jurdica da pessoa colectiva de que emanam.
Os segundos so aqueles que produzem efeitos jurdicos em relao a outros
sujeitos de direito diferentes, isto , em relao a outras pessoas colectivas
pblicas ou em relao a particulares.
Esta classificao levanta, fundamentalmente, dois problemas.
O primeiro consiste em saber se os regulamentos institucionais que visam
disciplinar o comportamento dos utentes de um servio pblico so regulamentos
internos ou externos. H quem entenda que so internos por no se dirigirem a
todos os cidados em geral, mas apenas a alguns em especial. O Professor DFA
no concorda. Para ele so externos pois no projectam a sua eficcia apenas na
esfera jurdica de uma pessoa colectiva pblica mas produzem tambm efeitos em
relao a pessoas que so sujeitos de direito distintos da pessoa colectiva em
causa. Os alunos, os presos, os doentes, etc. no so elementos da
Administrao, mas particulares que usam os seus servios. Da que estes
regulamentos possam, por eles, ser impugnados contenciosamente, se forem
ilegais ou inconstitucionais.
O segundo problema o de saber se so internos ou externos os
regulamentos que a Administrao elabora para disciplinar a actuao dos seus
prprios funcionrios. O Professor DFA entende que se impe distinguir se se
tratam de regulamentos aplicveis aos funcionrios na sua qualidade de
funcionrios, com o fim de disciplinar apenas a organizao ou o funcionamento do
servio (sero, ento, internos); ou se, pelo contrrio, se tratam de regulamentos
aplicveis aos funcionrios na sua qualidade de cidados, sujeitos a uma relao
jurdica de emprego com a Administrao, com o fim de disciplinar essa relao e
os direitos ou os deveres recprocos que a integram (so, ento, externos).

2. Distino entre regulamento e lei

Um primeiro critrio, de que partiu a escola clssica francesa, assenta na
diferenciao entre princpios e pormenores lei caberia a formulao dos princpios
e ao regulamento a disciplina dos pormenores. No entanto este um critrio vago.
Um segundo critrio (sustentado, entre ns, por Marcello Caetano), reconhecendo
haver algumas afinidades no plano material entre os dois, considera possvel distinguilos porque ao regulamento falta a novidade, que a caracterstica da lei. Mas este
critrio cria o problema dos regulamentos independentes ou autnomos, pois estes
no pressupem na sua base nenhuma lei.
Um terceiro critrio baseia-se na identidade material entre os dois, a distino
entre ambos s pode ser feita no plano formal e orgnico. Ela est na diferente
posio hierrquica dos rgos de onde emanam e, consequentemente, do diferente
valor formal de um e de outro.
Quanto ao Professor DFA, este concorda com este ltimo critrio. A nossa CRP
no fornece qualquer critrio de definio de fronteira material entre o domnio
legislativo e o regulamentar. Em cada rea normativa dever haver uma parte
legislativa e uma regulamentar, mas a proporo em que isso acontece depende da
lei. Ela tanto pode esgotar a regulamentao da matria, consumindo o regulamento
(pois no h reserva de regulamento) como pode, igualmente, limitar-se a diferir para
regulamento de certa entidade a tarefa de regulamentao material do assunto. Entre
esses dois extremos existem diversas possibilidades.
luz do direito positivo vigente, lei todo o acto que provenha de um rgo com
competncia legislativa e que assuma a forma de lei, ainda que o seu alcance seja
estritamente individual ou contenha disposies de carcter regulamentar;

63

regulamento todo o acto dimanado de um rgo com competncia regulamentar e que

revista a forma de regulamento, ainda que seja independente ou autnomo e, por
conseguinte, inovador.
Qual a importncia prtica desta distino?
Funciona como fundamento jurdico pois, a lei, em regra, baseia-se unicamente na
CRP; o regulamento s ser vlido se uma lei de habilitao atribuir competncia para
a sua emisso. Uma lei contrria a outra lei, por exemplo, revoga-a, enquanto que um
regulamento contrrio a lei ilegal. Quanto impugnao contenciosa, a lei s pode
ser impugnada contenciosamente com fundamento em inconstitucionalidade,
enquanto que o regulamento ilegal , em regra, impugnvel contenciosamente.

3. Distino entre regulamento e acto administrativo

Tanto um como outro so comandos jurdicos unilaterais emitidos por um rgo
competente no exerccio de um poder pblico de autoridade: mas o regulamento,
como norma jurdica, uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto
administrativo, como acto jurdico, uma deciso individual e concreta.
Na maioria dos casos a distino entre estes termos fcil, no entanto h trs
casos excepcionais que levam a dificuldades:
a. Comando relativo a um rgo singular
Por exemplo, ao Presidente da Repblica. norma, no acto, se dispuser em
funo das caractersticas da categoria abstracta e no da pessoa concreta titular
do cargo.
b. Comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou
determinveis
Por exemplo, a disposio que promove ao posto imediato todos os actuais
funcionrios da Direco Geral X. norma, e no acto, desde que disponha por
meio de categorias abstractas tais como promoo, actuais, funcionrios, etc. Ser
ato se contiver a lista nominativa dos indivduos abrangidos, identificados.
c. Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas
para ter aplicao imediata numa nica situao concreta
Por exemplo, a ordem dada por certa Cmara Municipal aos habitantes de
certa povoao para que hoje, por ter nevado, limpem a sua rua. Grande parte da
doutrina considera haver aqui acto administrativo, mas o Professor DFA pensa que
h norma pois existe a generalidade, o que no h vigncia sucessiva.

4. Limites do poder regulamentar

Em primeiro lugar os princpios gerais de Direito, a Constituio e os princpios
gerais do Direito Administrativo
De seguida temos a lei, com o princpio de preferncia de lei e o princpio de
reserva de lei e a disciplina jurdica constante dos regulamentos editados por rgos
que se situem num plano superior ao do rgo que editou o regulamento.
O poder de emisso de regulamentos est, entre ns, repartido entre o Governo e
os mltiplos rgos dos entes pblicos que constituem o aparelho administrativo.
Oram, embora pertenam ao mesmo nvel, encontramos entre os regulamentos uma
subordinao hierrquica ou, pelo menos, uma ordem de preferncia de aplicao. Os
regulamentos do Governo prevalecem sobre todas as outras normas administrativas,
mesmo posteriores, em caso de conflito. Quanto s autarquias locais, a regra a de
que prevalecem os regulamentos emanados de autarquia de grau superior (um
regulamento de freguesia deve obedincia a um regulamento municipal).
, tambm, um limite a proibio de o regulamento dispor retroactivamente. A esta
limitao escapam os regulamentos em relao aos quais a lei haja concedido
Administrao a faculdade de regular retroactivamente ou o caso de regulamento
administrativo que se pretende aplicar retroactivamente consagrar um regime mais
favorvel para os particulares.

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Por ltimo, o poder regulamentar est sujeito a limites de competncia e de forma.

Sendo a CRP e a lei que determinam a competncia dos rgos, sofrer de
inconstitucionalidade ou ilegalidade orgnica um regulamento editado por um rgo
que no disponha de poderes para tal.

5. Competncia e forma
Quem so os titulares do poder regulamentar, e a que forma ou formas devem
submeter-se os regulamentos administrativos?
a. Regulamentos do Governo
Art. 199 c) e g) CRP. A regra em relao ao exerccio da competncia do
Governo de que ela h-de ser actuada pelo Ministro da pasta respectiva, s
intervindo o Conselho de Ministros quando a lei expressamente o preveja (decorre
do art. 201/2 a) da CRP).
Qual a forma dos regulamentos do Governo? H vrias possveis.
Como forma solene de regulamento temos o decreto regulamentar art. 112/6
CRP. Os decretos regulamentares esto sujeitos a um regime mais exigente, a
promulgao do P.R. e referenda do Governo.
Em segundo temos a resoluo do Conselho de Ministros. Estas no tm
necessariamente a natureza de regulamentos: podem ser materialmente
regulamentos, mas tambm podem corresponder materialmente a actos
administrativos.
Quando o regulamento dimanado de um ou mais ministros em nome do
Governo, estamos perante a portaria, figura que no expressamente
autonomizada pela CRP. Tem uma forma jurdica prpria, especial, prescrita por
lei. Raramente aprovada em Conselho de Ministros.
Quando um regulamento dimana em nome do seu ministrio, e no em nome
do Governo, estamos perante o despacho normativo. Tambm estes podem conter
matria regulamentar, embora no seja adequado que o faam.
b. Regies Autnomas
Tanto a assembleia legislativa regional como o governo regional dispem de
poder regulamentar art. 227/1 d) CRP. A CRP no define, no entanto, a forma
que devem revestir os diversos actos dos rgos de governo prprio das regies,
fazem-no, no entanto, os seus estatutos poltico-administrativos.
c. Autarquias locais
Art. 241 CRP. Esta a sua forma de legislao, ou seja, de regular, por via
normativa, as questes da sua competncia. Permite responder s especificidades
locais e materiais, s quais nem o legislador nem os regulamentos governamentais
estariam em condies de responder. Note-se que a concesso do poder
regulamentar a uma autarquia habilita todos os seus regulamentos, que s tm de
indicar a lei que concede o poder regulamentar, no se exige, assim, uma lei
prvia individualizada para cada caso.
d. Institutos Pblicos e Associaes Pblicas
No existe forma especial para os regulamentos deles emanados.

6. Publicao e vigncia dos regulamentos; a inderrogabilidade singular

Dos regulamentos haver naturalmente que dar conhecimento a todos os seus
destinatrios potenciais. O princpio da publicidade dos actos uma exigncia que
decore do princpio do Estado de direito democrtico.
Nos termos da alnea h) do n1 do art. 119 da CRP, so publicados no Dirio da
Repblica. A falta de publicidade dos regulamentos determina e sua ineficcia jurdica
(art. 119/2 CRP), ou seja, so perfeitamente vlidos, mesmo sem a publicao, sendo
apenas ela requisito de eficcia (no obrigatoriedade e no oponibilidade em relao a
terceiros). Quanto aos regulamentos autrquicos, estes so publicados em boletim
prprio da autarquia.

65

Aquando da sua publicao, os regulamentos iniciam a sua vigncia na data que

neles estiver fixada ou, faltando tal fixao, cinco dias aps a publicao (descontando
o dia em que ocorra) para o Continente e dez dias para as Regies Autnomas.
Quanto sua modificao ou suspenso, estas cabem quer aos rgos que os
elaboraram, quer aos rgos hierarquicamente superiores com poder de superviso,
quer aos rgos que, nos termos da lei, assumam poderes tutelares com esse
contedo ou, quer ainda, ao legislador (nada vedado lei).
De conferir ainda o artigo 119/1 do CPA, que nos diz que no h seno um limite
modificao e suspenso dos regulamentos: quando elaborados em consequncia
de expressa obrigao imposta por lei Administrao, esta no pode modific-los
sem, concomitantemente, editar novas regras e, por maioria de razo, no poder,
pura e simplesmente, suspend-los. Pretende-se com este artigo evitar vazios em
matria regulamentar que inviabilizem a efectiva aplicao das leis.
Agora quanto inderrogabilidade singular. A Administrao pode modificar,
suspender ou revogar um regulamento anterior por via geral e abstracta. O que a
Administrao no pode fazer , no que toca a regulamentos, derrog-los sem mais
em casos isolados, mantendo-os em vigor para todos os restantes casos princpio da
inderrogabilidade singular dos regulamentos. Por fora deste princpio o regulamento
que derroga outro para um caso concreto e individual no um regulamento: um
acto administrativo ilegal por violao de regulamento.
Por fora do princpio da legalidade, a Administrao no pode, pois, contraditar,
em casos singulares, isto sem justificao material vlida, o regulamento que ela
prpria haja elaborado.

7. Termo
Os regulamentos podem cessar a sua vigncia por: caducidade, revogao ou
deciso contenciosa.
Na caducidade o regulamento cessa automaticamente a sua vigncia, por
ocorrerem determinados factos que ope legis produzem esse efeito jurdico, so eles:
o caso de regulamentos temporrios; se forem transferidas as atribuies da pessoa
colectiva para outra autoridade administrativa, ou se cessar a competncia
regulamentar do rgo que fez o regulamento (duas excepes: a competncia passa
para um outro rgo da mesma pessoa colectiva ou uma pessoa colectiva extinta
mas outra sucede-lhe por determinao legal); quando for revogada a lei que se
destinava a executar, sem que esta tenha sido substituda (se o tiver sido o
regulamento subsistir, at um novo ser elaborado, na parte em que se mostrar
conforme nova disciplina legislativa).
Quanto revogao, nesta o regulamento deixa de vigorar quando um acto
voluntrio dos poderes pblicos impe a cessao dos efeitos, total ou parcial do
regulamento. Ela pode ser expressa ou tcita, operada por outro regulamento, de grau
hierrquico e forma idnticos, por autoridade hierarquicamente superior ou por
regulamento de forma legal mais solene; ou ento pode-se dar uma revogao
expressa ou tcita por lei. O n2 do art. 119 do CPA pretende combater a prtica das
revogaes implcitas no domnio da actividade regulamentar da Administrao
Pblica, uma prtica em homenagem segurana jurdica, j que a revogao tcita
coloca sempre inmeras dvidas quanto sua extenso.
No que ao termo por deciso contenciosa diz respeito no h muito a dizer,
sempre que um tribunal para tanto competente declare a respectiva ilegalidade,
nulidade ou anule os regulamentos, no todo ou em parte, estes deixam de vigorar
(total ou parcialmente).

V. O Exerccio do Poder Administrativo: o Acto

Administrativo
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Originariamente este conceito delimitava certos comportamentos da Administrao

em funo da fiscalizao da actividade administrava pelos tribunais, tendo, dessa
perspectiva, primeiro servido como garantia da Administrao e, depois, como garantia
dos particulares.
Ainda hoje este conceito desempenha esta importante funo de delimitar
comportamentos susceptveis de fiscalizao contenciosa, designadamente atravs do
meio processual do recurso contencioso de anulao (art. 268/4 CRP).
Mas, a par dela, cumpre tambm uma funo substantiva (a realizao, num caso
concreto, da medida geral e abstractamente estabelecida na norma jurdica, vinculada
ou discricionariamente) e uma funo procedimental (a Administrao est perante
uma situao de facto ou de direito que lhe demanda a prtica de um acto com as
caractersticas correspondentes s da noo de acto administrativo constantes no art.
120 do CPA).

1. Definio do conceito: elementos e anlise

O acto administrativo o acto jurdico unilateral praticado, no exerccio do poder
administrativo, por um rgo da Administrao ou por outra entidade pblica ou
privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma deciso tendente a produzir efeitos
jurdicos sobre uma situao.
Daqui podemos retirar que os elementos deste conceito so:
a. Um acto jurdico
Ou seja, uma conduta voluntria produtora de efeitos jurdicos. Ficam, assim,
excludos do conceito os factos jurdicos involuntrios ou naturais, as operaes
materiais e as actividades juridicamente irrelevantes nenhuma destas categorias
pode, assim, ser susceptvel de recurso contencioso nem est sujeita ao regime
procedimental e substantivo que figura na no CPA, salvo no que respeita s
operaes materiais, que devem conformar-se com os princpios e normas
daquele diploma que concretizam preceitos constitucionais (art. 2/5 CPA).
b. Um acto unilateral
Ou seja, provm de um autor cuja declarao perfeita independentemente do
concurso de vontades de outros sujeitos. No se confunde, assim, o acto
administrativo com o contrato administrativo.
O acto de nomeao de um funcionrio pblico um acto unilateral, fica vlido
pela declarao de vontade da Administrao Pblica, no entanto a aceitao do
interessado um requisito de eficcia.
Ficam, assim, fora do conceito de acto administrativo, todos os actos bilaterais
da Administrao e, nomeadamente, todos os contratos por ela celebrados.
c. Um acto de um rgo administrativo
O acto administrativo deve ser praticado no exerccio do poder administrativo,
isto , ao abrigo de normas de direito pblico.
Daqui resulta que no so actos administrativos os actos jurdicos praticados
pela Administrao Pblica no desempenho de actividades de gesto privada nem
os actos polticos, legislativos e jurisdicionais.
d. Um acto materialmente administrativo
Significa que um acto praticado ou por um rgo da Administrao Pblica
em sentido orgnico ou por um rgo de uma pessoa colectiva privada, ou por um
rgo do Estado no integrado no poder executivo, por lei habilitados a praticar
actos administrativos.
Note-se, no entanto, que no qualquer funcionrio pblico ou agente
administrativo que pode praticar actos administrativos. Os indivduos que por lei ou
delegao de poderes tm aptido para praticar actos administrativos so rgos
da Administrao; as nossas leis denominam-nos tambm autoridades
administrativas.

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Assim, so administrativos certos actos praticados por rgos de pessoas

colectivas que no se integram na Administrao Pblica em sentido orgnico
determinadas pessoas colectivas privadas colaboram intimamente com a
Administrao Pblica na prossecuo de atribuies desta, por fora disso, a lei
atribui-lhes competncia para praticarem actos administrativos (art. 51 c) e d)
ETAF e artigos 2 e 4 do CPA).
Por outro lado, so tambm administrativos certos actos jurdico-pblicos
praticados por rgos do Estado no pertencentes ao poder executivo, ou seja,
rgos integrados no poder moderador, no poder legislativo ou no poder judicial
(art. 26/1 b), c) e d) ETAF).
No so actos administrativos, por no provirem de um rgo da Administrao
Pblica ou de um rgo legalmente habilitado a praticar actos administrativos, os
actos praticados por indivduos estranhos Administrao Pblica. Neste caso, se
um indivduo sem qualquer vnculo com a Administrao se faz passar por rgo
desta e pretende praticar actos administrativos, decorrem da trs consequncias:
tais actos so inexistentes, cometido o crime de usurpao de funes, e
constituda responsabilidade civil.
e. Um acto decisrio
O acto administrativo uma deciso proveniente de um rgo administrativo.
Isto implica que nem todos os actos jurdicos privados praticados no exerccio de
um poder administrativo e que visem produzir efeitos jurdicos numa situao
individual e concreta so actos administrativos, s o sendo os que corresponderem
a um conceito estrito de deciso, quer dizer, a uma estatuio ou determinao
sobre uma certa situao jurdico-administrativa. A expresso deciso corresponde
aos significados de estatuio, determinao e prescrio.
S tem sentido submeter aos regimes procedimental e substantivo do acto
administrativo do CPA condutas administrativas susceptveis de definir, por si ss,
imediata ou potencialmente, a esfera jurdica dos particulares, ou, por outras
palavras, condutas idneas a produzir uma transformao jurdica externa.
Exclui-se, assim, do conceito de acto administrativo, vrios actos jurdicos da
Administrao como os actos preparatrios chamar algum ao procedimento
para se pronunciar, optar por ouvir peritos, etc.
f. Um ato que versa sobre uma situao individual e concreta.
Este ltimo elemento visa estabelecer a distino entre os actos
administrativos, que tm contedo individual e concreto, e as normas jurdicas
emanadas da Administrao Pblica, os regulamentos, que tm contedo geral e
abstracto. Ficam, assim fora do conceito de acto administrativo os actos
legislativos e os regulamentos.
H, ainda, que falar aqui dos actos colectivos, dos actos plurais e dos actos
gerais.
Os actos colectivos so os que tm por destinatrio um conjunto unificado de
pessoas. Por exemplo, quando o Governo toma a deciso de dissolver um rgo
colegial, este um acto administrativo. No se trata, a, de formular regras gerais e
abstractas (se no seria sempre que se verifiquem as circunstncias X e Y, o
Governo pode dissolver os rgos A e B). Os destinatrios do acto, aqui, so os
membros do rgo colegial e no a instituio. Em rigor, portanto, sob a aparncia
externa de um acto dirigido a vrias pessoas, o que na realidade existe na ordem
jurdica so tantos actos quantas as pessoas abrangidas pela dissoluo.
Vm, depois, os actos plurais. Estes so aqueles em que a Administrao
Pblica toma uma deciso aplicvel por igual a vrias pessoas diferentes. Por
exemplo, um despacho ministerial nomeia vinte funcionrios pblicos para vinte
vagas que existem numa determinada direco-geral. Na realidade, tambm aqui,
o que existem so vinte actos administrativos
Em terceiro lugar, vm os actos gerais, estes so aqueles que se aplicam de
imediato a um grupo inorgnico de cidados, todos bem determinados, ou

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determinveis no local. Por exemplo, juntam-se vinte pessoas a ver uma

determinada montra e vem um agente da polcia que manda as pessoas
dispersarem. Estes actos gerais no so normas jurdicas, so ordens concretas,
dadas a pessoas concretas dadas a pessoas concretas e bem determinadas so
um feixe de actos administrativos, que se reportam a verias situaes individuais e
concretas. Diferentemente, se um determinado comando administrativo no
permite a identificao dos seus destinatrios individualizadamente e se dirige a
categorias, classes ou grupos de sujeitos norma, um comando genrico.

2. Natureza jurdica do acto administrativo

A estrutura do acto administrativo compe-se de quatro ordens de elementos:
a. Elementos subjectivos
O acto administrativo tpico pe em relao dois sujeitos de direito: a
Administrao Pblica e um particular ou, em alguns casos, duas pessoas
colectivas pblicas (autorizaes ou aprovaes tutelares, por exemplo) ou duas
pessoas colectivas privadas (acto de resciso por motivo de interesse pblico de
um contrato de cesso de explorao de um restaurante situado numa ara de
servio de uma auto-estrada por um concessionrio de obras pblicas, por
exemplo).
Existem, no entanto, vrias excepes a esta regra, como o caso dos actos
administrativos multipolares, direccionados erga omnes, com eficcia em relao a
terceiros.(exemplo: classificao de um bem como sendo do domnio pblico).
Assim, um dos sujeitos que o acto relaciona uma pessoa colectiva pblica
que integra a Administrao ou, por vezes, uma pessoa colectiva privada titular de
poderes de autoridade que com ela colabora.
b. Elementos formais
Todo o acto administrativo tem sempre necessariamente uma forma, isto ,
um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntria em que o acto
consiste. No se deve, no entanto, confundir a forma do acto administrativo com a
forma dos documentos em que se contenha a reduo a escrito de actos
administrativos (decreto, portaria, despacho, etc.).
Alm da forma do acto administrativo, h, ainda, a assinalar as formalidades
prescritas pela lei para serem observadas na fase de preparao da deciso ou na
prpria fase da deciso. So todos os trmites que a lei manda observar com vista
a garantir a correcta formao da deciso administrativa, bem como o respeito
pelos direitos subjectivos e interesses legtimos dos particulares.
As formalidades, ao contrrio da forma, no fazem parte do acto administrativo,
em si mesmo considerado. No entanto, a lei apenas permite aos particulares
atacar contenciosamente a inobservncia de formalidades atravs da impugnao
do acto administrativo a que elas respeitem, por isso, tudo se passa na prtica
como se as formalidades fizessem parte do prprio acto.
c. Elementos objectivos
So o contedo e o objecto.
O contedo a substncia da conduta voluntria em que o acto consiste.
Fazem parte do contedo do acto administrativo: a deciso essencial tomada pela
Administrao, as clusulas acessrias e os fundamentos da deciso tomada.
O objecto do acto administrativo consiste na realidade exterior sobre que o acto
incide (uma pessoa, uma coisa ou um acto administrativo primrio).
d. Elementos funcionais
Comporta trs elementos funcionais:
Causa
um elemento que tem sido muito discutido na doutrina e sobre o qual no
h consenso entre os autores. Para o Professor DFA a funo jurdico-social
de cada tipo de acto administrativo (vertente objectiva) ou, noutra perspectiva,
o motivo tpico imediato de cada acto administrativo (vertente subjectiva).

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 Motivos
So todas as razes de agir que impelem o rgo da Administrao a
praticar um certo acto administrativo ou a dot-lo de um determinado contedo.
Fim
o objectivo ou finalidade a prosseguir atravs da prtica do acto.
Dentro da estrutura dos actos administrativos podemos, ainda, distinguir entre:
a. Elementos
So as realidades que integram o prprio acto, em si mesmo considerado.
Dividem-se em elementos essenciais (sem os quais o acto no existe ou no pode
produzir efeitos) e elementos acessrios (podem ou no ser introduzidos no acto).
b. Requisitos
So as exigncias que a lei formula em relao a cada um dos elementos do
acto administrativo, para garantia da legalidade e do interesse pblico ou dos
direitos subjectivou e dos interesses legtimos dos particulares. Dividem-se em
requisitos de validade e requisitos de eficcia.
c. Pressupostos
So as situaes de facto de cuja ocorrncia depende a possibilidade legal de
praticar um certo acto administrativo ou de o dotar com determinado contedo.

3. Espcies de Actos Administrativos

A primeira distino que podemos fazer entre actos primrios e actos
secundrios. Os primeiros so aqueles que versam pela primeira vez sobre uma
determinada situao da vida, dividem-se em actos impositivos (que impem a algum
uma certa conduta ou a sujeio a determinados efeitos jurdicos) e os actos
permissivos (possibilitam a algum a adopo de uma conduta ou a omisso de um
comportamento que de outro modo lhe estariam vedados). Os actos secundrios so
aqueles que versam sobre um acto primrio anteriormente praticado, que o seu
objecto.
Dentro dos actos primrios na sua vertente de actos impositivos temos:
a. Actos de comando
So aqueles que impem a um particular a adopo de uma conduta positiva
ou negativa. Assim, se impem uma conduta positiva, chamam-se ordens; se
impem uma conduta negativa, chamam-se proibies. O domnio destes actos
o direito da polcia.
b. Actos punitivos
So aqueles que impem uma sano a algum. Por exemplo a aplicao de
uma pena disciplinar em virtude da violao de algum dever.
c. Actos ablativos
So aqueles que impem a extino ou a modificao do contedo de um
direito. Tm como exemplo as expropriaes de terrenos, nacionalizaes de
empresas, etc.
d. Juzos
So actos pelos quais um rgo da Administrao qualifica, segundo critrios
de justia, pessoas, coisas ou actos submetidos sua apreciao. Exemplos:
classificaes, graduaes, valoraes, etc.
Dentro dos actos primrios na sua vertente permissiva podemos dividir, ainda,
entre os actos que conferem ou aplicam vantagens e os actos que eliminam ou
reduzem encargos.
Dentro dos primeiros temos:
a. Autorizao
Acto pelo qual um rgo da Administrao permite a algum o exerccio de um
direito ou de uma competncia preexistente. Algum titular de um direito
subjectivo, mas a lei estabelece que esse direito s pode ser exercido mediante

70

autorizao, dada caso a caso pela autoridade administrativa competente o

titular do direito o particular, mas o respectivo exerccio est condicionado pela
necessidade de obter uma autorizao da Administrao Pblica.
b. Licena
Acto pelo qual um rgo da Administrao atribui a algum o direito de exercer
uma actividade privada que por lei relativamente proibida. Na licena o particular
no titular de nenhum direito face Administrao: a actividade que ele se
prope a desenvolver at, em princpio, proibida pela lei, mas, em certos casos e
a ttulo excepcional, a Administrao pode permitir o exerccio de tal actividade
(exemplo: porte de arma de fogo; explorao de um canal privado de televiso)
c. Concesso
Acto pelo qual um rgo da Administrao transfere para um entidade privada
o exerccio de uma actividade pblica, que o concessionrio desempenhar por
sua conta e risco, mas no interesse geral. Na licena concedido ao particular o
exerccio de uma actividade privada, aqui uma actividade pblica (exemplo:
explorao de um servio pblico).
d. Delegao
Acto pelo qual um rgo da Administrao, normalmente competente em
determinada matria, permite, de acordo com a lei, que outro rgo ou agente
pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria. Aqui tudo se passa na
esfera da prpria Administrao, ao contrrio das trs primeiras categorias.
e. Admisso
Acto pelo qual um rgo da Administrao investe um particular numa
determinada categoria legal, de que decorre a atribuio de certos direitos e
deveres (exemplo: acto de matrcula num estabelecimento de ensino).
f. Subveno
Acto pelo qual um rgo da Administrao atribui a um particular uma quantia
em dinheiro destinada a cobrir os custos inerentes prossecuo da uma
actividade de interesse pblico.
Dentro dos segundos, temos:
a. Dispensa
Acto administrativo que permite a algum, nos termos da lei, o no
cumprimento de uma obrigao geral. Tem duas modalidades, a iseno
(concedida a particulares para a prossecuo de um interesse pblico relevante) e
a escusa (concedida a outro rgo ou agente administrativo a fim de garantir a
imparcialidade da Administrao).
b. Renncia
Consiste no acto pelo qual um rgo da Administrao se despoja da
titularidade de um direito legalmente disponvel. Equivale perda do direito.
No que respeita especialmente a certas espcies de actos permissivos
ampliadores de vantagens como a autorizao ou a licena, a doutrina administrativa
vem aludindo ao conceito de pr-decises (que se verificam, sobretudo, nos
procedimentos administrativos escalonados ou faseados, e pretendem diminuir o risco
de investimento dos particulares, pois cada uma delas funciona como um pr-aviso em
relao ao que pode acontecer no fim do processo), que abarca duas realidades: os
actos prvios e os actos parciais.
Actos prvios sos os actos administrativos pelos quais a Administrao resolve
questes isoladas de que depende a posterior deciso da pretenso autorizatria ou
licenciatria formulada pelo particular. No tem qualquer efeito permissivo no caso
de uma autorizao, por exemplo, o particular no pode ainda exercer o seu direito
antes da deciso final.
Actos parciais so os actos administrativos pelos quais a Administrao decide
antecipadamente uma parte da questo final a decidir em relao a um acto

71

permissivo. j uma deciso definitiva sobre uma parte do que foi requerido e tem
efeito permissivo.
Voltando distino inicial, debrucemo-nos, agora, sobre os actos secundrios.
Estes agrupam-se em trs categorias:
a. Actos integrativos
So os actos que visam completar actos administrativos anteriores. Podemos
distinguir as seguintes categorias dentro destes:
Homologao
o acto administrativo que absorve os fundamentos e concluses de uma
proposta ou de um parecer apresentado por outro rgo. Quando o rgo
competente diz homologo, isto significa que faz seu o contedo tanto das
concluses como das fundamentaes do acto homologado (conferir art.
124/2 CPA). A homologao o acto administrativo principal, no o acto
homologado.
Aprovao
Acto pelo qual um rgo da Administrao exprime a sua concordncia
com um acto anterior praticado por outro rgo administrativo, e lhe confere
eficcia. Ao contrrio da homologao, na aprovao, antes de esta acontecer,
existe j um acto administrativo, que s no era eficaz (art. 129 a) CPA). O
acto principal aqui o acto aprovado. Distingue-se da autorizao pois aqui
concorda-se com um acto j praticado no passado, enquanto que na
autorizao se permite a futura prtica de um acto ou um futuro exerccio de
um direito.
Visto
Acto pelo qual um rgo competente declara ter tomado conhecimento de
outro acto ou documento, sem se pronunciar sobre o seu contedo (visto
cognitivo) ou declara no ter objeces, de legalidade ou mrito, sobre o acto
examinado, conferindo-lhe eficcia (visto volitivo). O visto volitivo distingue-se
da aprovao pois aqui o rgo no adere nem concorda com o acto, apenas
se limita a no objectar. o exemplo do visto do Tribunal de Contas.
Acto confirmativo
Acto administrativo pelo qual um rgo da Administrao reitera e mantm
em vigor um acto administrativo anterior. No altera nada, apenas confirma a
deciso.
Ratificao-confirmativa
o acto pelo qual o rgo normalmente competente para dispor sobre
certa matria exprime a sua concordncia relativamente aos actos praticados,
em circunstncias extraordinrias, por um rgo excepcionalmente
competente. Se a ratificao recusada, ento o acto caduca.
b. Actos saneadores
c. Actos desintegrativos
Categoria ainda no referida a dos actos instrumentais. Estes no envolvem uma
deciso de autoridade, antes so auxiliares relativamente a actos administrativos
decisrios. Que actos se incluem nesta categoria? So eles:
a. Declaraes de conhecimento
So os actos auxiliares pelos quais um rgo da Administrao exprime
oficialmente o conhecimento que tem de certos factos ou situaes. o caso das
participaes, certificados, certides, atestados, informaes, etc. Estes actos
limitam-se a verificar a existncia ou a reconhecer a validade de situaes que j
existiam e tm, por isso, efeito retroactivo o reconhecimento vale a partir do
momento em que os direitos ou situaes reconhecidas nasceram.
b. Actos opinativos

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So actos pelos quais um rgo da Administrao emite o seu ponto de vista

acerca de uma questo tcnica ou jurdica. H trs modalidades:
Informaes burocrticas
So as opinies prestadas pelos servios ao superior hierrquico
competente para decidir.
Recomendaes
So actos pelos quais se emite uma opinio, consubstanciando um apelo a
que o rgo competente decida de certa maneira, mas que no o obrigam a tal.
Pareceres
So actos opinativos elaborados por peritos especializados em certos
ramos do saber, ou por rgos colegiais de natureza consultiva. Estes
agrupam-se em duas classificaes: por um lado so obrigatrios ou
facultativos, conforme a lei imponha ou no a necessidade de eles serem
emitidos; por outro, so vinculativos ou no vinculativos, conforme a lei
imponha ou no a necessidade de as suas concluses serem seguidas pelo
rgo decisrio competente.
A regra geral no nosso direito de que os pareceres so obrigatrios e no
vinculativos (art. 98/2 CPA). Se assim o for, a sua falta gera o vcio de forma.
Todavia, quando os pareceres so vinculativos, na realidade quem decide a
entidade que emite o parecer.
Sobre os pareceres conferir os artigos: art. 99/1, 2 e 3; e art. 133/2 CPA.
Ainda sobre as classificaes dos actos administrativos. Podemos classific-los
quanto:
a. Ao autor
A doutrina costumava chamar decises aos actos administrativos provenientes
de rgos singulares e deliberaes aos provenientes de rgos colegiais. No
entanto, o Professor DFA entende que decises so todos os actos administrativos
(art. 120 CPA) e deliberaes so apenas as decises tomadas por rgos
colegiais.
b. Aos destinatrios
Os actos podem ser singulares, colectivos, plurais e gerais (conferir acima).
c. Aos efeitos
Distinguem-se, aqui, os actos de execuo instantnea (o cumprimento esgotase num acto ou facto isolado) e os actos de execuo continuada (a sua execuo
perdura no tempo).
d. respectiva localizao no procedimento e hierarquia administrativos
O acto administrativo praticado pela Administrao no surge de repente,
sempre precedido por uma srie de formalidades, de actos preparatrios, de
estudos, de pareceres, projectos, etc. que vo ajudando a formar e esclarecer a
vontade da Administrao. O acto definitivo a concluso de todo um processo
que se vai desenrolando no tempo (definitivo em sentido horizontal). S so
definitivos os actos praticados por aqueles que em cada momento ocupam o todo
de uma hierarquia, ou sejam independentes (definitivo em sentido vertical).
Distinguem-se assim os actos definitivos, que tm por contedo uma deciso
horizontal e verticalmente final; dos actos no definitivos, que so todos aqueles
que no contm resoluo final ou no so praticados pelo rgo mximo de certa
hierarquia ou por rgo independente.
e. susceptibilidade de execuo administrativa
Distinguem-se, aqui, os actos executrios dos actos no executrios.
Executrios so os actos administrativos simultaneamente exequveis (no o
so os actos secundrios e permissivos) e eficazes (para saber os que no so
conferir artigos: 27/4; 130/2; 150/1 a), b e c); 150/2; 163/1; 170/1) cuja
execuo coerciva por via administrativa no seja vedada por lei.

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So executrios os actos voluntariamente incumpridos pelos particulares cuja

execuo coerciva administrativa seja pr lei permitida.
Nota: no so executrios, ainda que sendo exequveis e eficazes, os actos
tributrios e, em geral, os actos de que resulte a obrigao de pagar uma quantia
em dinheiro. A sua execuo s pode ser feita atravs dos tribunais.

4. Procedimento Administrativo
A actividade administrativa no se esgota na tomada de decises, antes de cada
deciso h sempre numerosos actos preparatrios, estudos, averiguaes, exames,
vistorias, etc. e, depois de tomada a deciso, h controles, registos, vistos,
publicaes, etc.
A tudo isto se chama de procedimento administrativo sequncia juridicamente
ordenada de actos e formalidades tendentes preparao da prtica de um acto da
Administrao ou sua execuo.
A regulamentao jurdica do procedimento administrativo vida, por um lado,
garantir a melhor ponderao da deciso a tomar luz do interesse pblico e, por
outro, assegurar o respeito pelos direitos e interesses legtimos dos particulares.
Quanto natureza jurdica do procedimento, apesar de haver uma tese antiprocessualista, o Professor DFA partidrio da tese processualista, apesar de admitir
que existem diferenas (um actuado pela Administrao outro pelos tribunais; um
tem por objectivo actos da Administrao, o outro sentenas; um corresponde ao
exerccio da funo administrativa, o outro a jurisdicional).
Quais os princpios fundamentais do procedimento administrativo?
a. Carcter escrito
O modo de funcionamento da Administrao no se compadece com a
oralidade (Marcello Caetano). H, no entanto, excepes.
b. Simplificao do formalismo
muito menos formalista que o processo judicial. A lei traa apenas algumas
linhas gerais de actuao e determina quais as formalidades essenciais.
c. Natureza inquisitria
Os tribunais so passivos, aguardam as iniciativas dos particulares a
Administrao activa, goza do direito de iniciativa (art. 56 CPA; e como
manifestao deste principio conferir artigos 86 e seguintes CPA).
d. Colaborao da Administrao com os particulares
Consagrado no art. 7 do CPA.
e. Direito de informao dos particulares
Art. 286/1 CRP e art. 61 do CPA. No s no momento da resoluo final mas
durante todo o procedimento, se o cidado quiser ser informado sobre o estado de
um processo que lhe diz respeito, tem esse direito. A CRP s exige dois requisitos:
que o particular requeira a informao Administrao e que seja directamente
interessado no processo.
f. Participao dos particulares na formao das decises que lhes respeitem
Art. 267/5 CRP e art. 8 do CPA. Este direito genrico de participao
manifesta-se sob vrias formas, a mais relevante o direito de audincia prvia
dos particulares relativamente tomada de qualquer deciso administrativa que
lhes diga respeito, ou o direito de formular sugestes e prestar informaes
Administrao (art. 7/1 b) e 86 CPA).
g. Princpio da deciso
Art. 9 CPA. Pretende-se no s que a Administrao se Pronuncie sempre que
para tanto solicitada pelos particulares mas tambm facilitar a proteco dos
particulares em face de omisses administrativas ilegais, designadamente
garantindo a formao do acto tcito pela previso genrica de um dever legal de
decidir.
h. Princpio da desburocratizao e eficincia

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Art. 10 CPA. Implica que a Administrao se deva organizar de modo a

possibilitar uma utilizao racional dos meios ao seu dispor, simplificando tanto
quanto possvel as suas operaes como o relacionamento com os particulares.
i. Princpio da gratuitidade
Art. 11 CPA.
Dentro dos procedimentos administrativos decisrios (os que tm por objecto
preparar a prtica de um acto da Administrao) podemos distinguir entre
procedimentos decisrios de 1 grau e de 2 grau (como reclamaes ou recursos
hierrquicos), conforme visem preparar a prtica de um acto primrio ou de um acto
secundrio.
Dentro do procedimento decisrio de primeiro grau temos as seguintes fases:
a. Fase inicial
a fase em que se d incio ao procedimento (artigos 74 a 85 CPA). Inicio
que pode ser desencadeado pela Administrao ou por particular (art. 54 CPA).
Desta fase pode ainda fazer parte a tomada de medidas provisrias (art. 84/1
CPA). Sempre que a Administrao tenha justo receio de que a situao se
degrade antes de se chegar deciso final, pode no decurso do procedimento,
tomar medidas provisrias, tais como a suspenso preventiva do arguido, por
exemplo.
b. Fase da instruo
Destina-se a averiguar os factos que interessam deciso final e,
nomeadamente recolhe das provas que se mostrarem necessrias (artigos 86 a
99 CPA). Trata-se de uma fase dominada pelo princpio do inquisitrio (art. 56
CPA). Pode ser conduzida pelo rgo competente para tomar a deciso final ou
por um instrutor especialmente nomeado para o efeito (art. 86 CPA). Durante a
fase da instruo pode ser ouvido o particular cujo requerimento tenha dado
origem ao procedimento ou contra quem este tenha sido instaurado, uma
diligncia instrutria (no confundir com a audincia prvia).
c. Fase da audincia dos interessados
Artigos 100 a 105 do CPA. Trata-se de uma pequena revoluo na nossa
ordem jurdica, pois no havia, na generalidade dos casos, qualquer participao
dos particulares na formao das decises que lhes dissessem respeito. a fase
do procedimento administrativo em que assegurado aos interessados num
procedimento o direito de participarem na formao das decises que lhes digam
respeito. H casos em que a lei diz que no h lugar a esta, e outros em que esta
permite ao instrutor dispens-la (art. 103 CPA).
No caso de esta ser obrigatria por lei e no ocorra constitui-se uma
ilegalidade, traduzindo-se num vcio de forma que leva ou anulabilidade (se o
direito audincia prvia no for concebido como um direito fundamental) ou
nulidade (se o tiver sido) artigos 133/2 d) e 135 CPA.
d. Fase da preparao da deciso
Esta a fase em que a Administrao pondera adequadamente o quadro
traado na fase inicial, a prova recolhida na fase de instruo e os argumentos
aduzidos pelos particulares na fase de audincia dos interessados. A
Administrao vai preparar-se para decidir: primeiro os funcionrios apresentaro
as suas informaes burocrticas, depois os rgos consultivos elaboraro os
pareceres, o procedimento ento levado ao rgo singular competente para
despacho, ou inscrito na agenda da prxima reunio do rgo colegial
competente para a deliberao.
e. Fase da deciso
Artigos. 106 e seguintes CPA. Se a competncia decisria compete a um
rgo singular, as regras especficas a observar so muito poucas, se pertencer a
um rgo colegial sero j numerosas as disposies aplicveis (artigos 14 e
seguintes CPA).

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Alm da extino atravs de deciso expressa h diversas modalidades de

extino, como as dos artigos 108 a 113 do CPA.
f. Fase complementar
aquela em que so praticados certos actos e formalidades posteriores
deciso do procedimento: registos, arquivamento de documentos, sujeio a
controles internos ou a aprovao tutelar, visto do Tribunal de Contas, publicao
do Dirio da Repblica, notificao aos destinatrios quando necessria, etc.
Trataremos, agora, em especial de uma forma de deciso do procedimento, a
deciso tcita. Por vezes a Administrao nada faz ou diz acerca dos assuntos de
interesse pblico que tem entre mos. Nalgumas situaes a lei atribui ao silncio um
determinado significado, da decorrendo efeitos jurdicos.
Se a Administrao nada disser est a violar a lei, est a ofender um direito
subjectivo de um cidado. Mas como a garantia dos cidados se traduz,
fundamentalmente, no direito de recorrer contenciosamente dos actos praticados pela
Administrao mas, se esta nada disse, o particular no poder recorrer de nenhuma
deciso.
H vrias maneiras de resolver o problema. A primeira consiste em a lei atribuir ao
silncio da Administrao o significado de acto tcito positivos: perante o silncio da
Administrao, a lei considera que o pedido foi deferido. Aqui o silncio vale como
manifestao tcita da vontade da Administrao num sentido positivo para o
particular. (artigo 108 CPA)
A segunda maneira de resolver o problema consiste em a lei atribuir ao silncio da
Administrao o significado de acto tcito negativo: entende-se que tal pedido foi
indeferido. (artigo 109 CPA)
Qual a vantagem para o particular desta figura do acto tcito negativo? que
desta forma ele poder recorrer contenciosamente contra o indeferimento tcito da sua
pretenso. Esta garantia para os particulares foi considerada, nos incios do sculo
XX, muito importante. No entanto, hoje, ganhou-se conscincia de que este direito no
muito forte.
Assim, alguns pases evoluram para a aceitao de uma aco contra as
omisses indevidas da Administrao, em que esta pode ser condenada pelo tribunal
administrativo a praticar os actos devidos.
Levanta-se, aqui, a questo de saber qual a natureza jurdica do acto tcito. H
trs correntes de opinio: a primeira (Marcello Caetano) diz que o acto tcito um acto
administrativo; a segunda (Andr Gonalves Pereira) diz que o acto tcito um
simples pressuposto do recurso contencioso; a terceira (DFA) diz que o acto tcito
uma fico legal de acto administrativo (no um verdadeiro acto administrativo, pois
no h uma conduta voluntria, mas tudo se passa como se o acto tcito fosse um
verdadeiro acto administrativo).
Para finalizar a parte do procedimento, podemos, ainda, falar da actuao da
Administrao Pblica sem respeito das formas legais do procedimento, nos casos de
estado de necessidade (art. 3/2 CPA) e urgncia.
No primeiro caso ocorrem situaes nas quais a lei permite Administrao uma
actuao imediata e urgente com vista salvaguarda de bens essenciais, mesmo que
para isso os agentes administrativos tenham de ignorar o respeito de regras
estabelecidas para circunstncias normais; o caso de um incndio, por exemplo. O
estado de necessidade tem trs pressupostos: a urgncia, a natureza imperiosa do
interesse pblico a defender e a excepcionalidade da situao.
Quanto ao segundo caso, a urgncia, este caracteriza-se em trs ideias: uma
realidade ordinria, ainda que eventual, da aco da Administrao; os procedimentos
administrativos de urgncia traduzem formas simplificadas de agir (art. 19 e 103/1, a)
CPA); e a actuao administrativa urgente est, em qualquer caso, prevista na lei.

5. Validade e Eficcia
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A validade a aptido intrnseca do acto para produzir os efeitos jurdicos

correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequncia da sua conformidade
com a ordem jurdica.
A eficcia a efectiva produo de efeitos jurdicos, a projeco na realidade da
vida dos efeitos jurdicos que integram o contedo de um acto administrativo.
A lei formula, em relao aos actos administrativos em geral, um certo nmero de
requisitos. Se no se verificarem em cada acto administrativo todos os requisitos de
validade exigidos por lei, o acto ser invlido; se no se verificarem todos os requisitos
de eficcia exigidos por lei, o acto ser ineficaz.
Um acto administrativo pode ser vlido e eficaz, vlido mas ineficaz, invlido mas
eficaz ou invlido e ineficaz.
Trataremos, primeiro dos requisitos de validade (artigos 120 a 126 CPA). Estes
so todas as exigncias que a lei faz relativamente a cada um dos elementos deste:
a. Sujeito
Quanto ao sujeito temos os seguintes requisitos: que o acto se inscreva no
mbito das atribuies da entidade a que pertence o rgo seu autor; que tal rgo
tenha a competncia para praticar esse acto e que esteja concretamente
legitimado (ou seja, no sofra de algum impedimento, por exemplo, no caso de um
rgo singular ou, no caso de um rgo colegial, que esteja regularmente
constitudo, regularmente convocado, etc.).
b. Forma e formalidades
Recorde-se: a forma a o modo pelo qual se exterioriza a conduta voluntria
em que o acto se traduz; formalidades so os trmites que a lei manda observar
com vista a garantir a correcta formao da deciso administrativa ou o respeito
pelas posies jurdicas subjectivas dos particulares.
Em relao s formalidades, o princpio geral de que todas as prescritas por
lei so essenciais, gerando a sua inobservncia ilegalidade. Esta regra comporta,
contudo, trs excepes: as formalidades que a lei declarar dispensveis, as
formalidades cuja omisso ou preterio no tenha impedido a consecuo do
objectivo visado pela lei ao exigi-las (degradao das formalidades essenciais em
formalidades no essenciais) e as formalidades meramente burocrticas, de
carcter interno, tendentes a assegurar apenas a boa marcha dos servios.
A obrigao de fundamentao (artigos 124 a 126 CPA) , por exemplo, uma
formalidade essencial. A fundamentao de um acto administrativo consiste na
enunciao explcita das razes que levaram o seu autor a praticar esse acto ou a
dot-lo desse contedo. Este muito importante, no apenas para o particular
lesado, mas tambm na perspectiva do tribunal e, ainda, na ptica do prprio
interesse pblico. Os seus objectivos essenciais so a defesa do particular, o
autocontrolo da Administrao, a pacificao desta com os particulares e a
clarificao e prova dos factos sobre os quais assenta a deciso. A falta de
fundamentao quando exigida por lei, ou se existir mas no corresponder aos
requisitos, o acto administrativo ilegal por vcio de forma e, como tal, anulvel
(art. 135 CPA).
Quanto forma, esta tem as suas regras do artigo 122 do CPA. Podemos
distinguir, desde j, formas simples de formas solenes. As primeiras so aquelas
em que a exteriorizao da vontade do rgo administrativo no exige a adopo
de um escrito sujeito a um modelo especial; as segundas so aquelas em que o
escrito tem de obedecer a um certo modelo legalmente estabelecido.
c. Contedo e Objecto
Exige-se que tanto o contedo como o objecto do acto administrativo
obedeam aos requisitos da certeza, legalidade e da possibilidade, tal como
sucede relativamente aos negcios jurdicos privados (artigos 280 e 281 C.C.).
Assim, sob pena de viciao, o objecto tem de ser possvel, determinado, idneo e
estar legitimado para suportar os efeitos do acto.

77

Por sua vez, os efeitos contedo do acto tm tambm de ser determinados,

possveis e lcitos. Alm disso, a lei exige tambm que a vontade em que o acto
administrativo se traduz seja esclarecida e livre, pelo que, mesmo verificados os
requisitos de validade, o acto no ser vlido se a vontade da Administrao tiver
sido determinada por qualquer influncia indevida erro, dolo ou coaco.
Por outro lado, podem ser apostas ao acto administrativo clusulas acessrias,
como o caso do termo, da condio, do modo ou da reserva de revogao, mas
elas apenas sero vlidas se no contrariarem a lei ou o fim a que o acto se
destina (art. 121 CPA).
d. Fim
A lei exige que o fim efectivamente prosseguido pelo rgo administrativo
coincida com o fim que ela teve em vista ao conferir os poderes para a prtica do
acto. Este requisito s relevante no caso de actos praticados no exerccio de
poderes discricionrios (no domnio dos vinculados o fim no tem autonomia).
Quanto aos requisitos de eficcia (artigos 127 a 132 CPA) do acto administrativo,
a regra geral a de que o acto administrativo produz efeitos desde a sua prtica (art.
127/1 CPA): o princpio da imediatividade dos efeitos jurdicos.
Quando se considera, ento, o acto praticado (art. 127/2 CPA)? Logo que se
encontrem reunidos os seus elementos essenciais, ou seja, aqueles elementos cuja
falta determina a nulidade do acto administrativo (art. 133 CPA).
No entanto, regra geral da imediatividade dos efeitos jurdicos, abre a lei duas
excepes: o acto administrativo pode produzir efeitos retroactivos (produz efeitos a
partir de um momento anterior ao da sua prtica art. 128 CPA) ou efeitos com
eficcia diferida (produz efeitos apenas em momento posterior ao da sua prtica - art.
129 CPA). Estas duas categorias podem, igualmente coexistir em actos que, quando
(ou se) se tornarem eficazes, vinculam (tambm para o futuro).

6. Interpretao e Integrao
A interpretao do acto administrativo a operao jurdica que se traduz na
determinao do sentido e do alcance juridicamente relevante de um acto
administrativo. Os seus elementos so: o texto da deciso (incluindo os fundamentos),
os elementos cosntantes do procedimento, o comportamento posterior da
Administrao ou do particular, o tipo legal de actos, as leis aplicveis, o interesse
pblico a prosseguir, as praxes administrativas e os princpios gerais do Direito
Administrativo. Na interpretao devem ter-se em conta duas presunes: a de que o
rgo no quis afastar-se do tipo legal do acto que praticou e a do art. 124/1 d) do
CPA. A interpretao cabe aos tribunais administrativos e prpria Administrao
(actos interpretativos ou aclaraes).
Os princpios da interpretao aplicam-se, com as devidas alteraes, aos da
integrao de lacunas do acto administrativo. H que, sobretudo, recorrer lei para
preencher as lacunas dos actos vinculados e, nos actos discricionrios, vontade
hipottica do autor do acto.

7. Invalidade
A invalidade o valor jurdico negativo que afecta o acto administrativo em virtude
da sua inaptido intrnseca para produzir efeitos jurdicos. A ilegalidade foi, durante
muito tempo, considerada como a nica fonte de invalidade. Hoje, porm, o Professor
DFA entende que h outras formas de invalidade, para alm da ilegalidade.
Comeando pela ilegalidade, quando se diz que um acto administrativo contrrio
lei, utiliza-se a palavra lei num sentido muito amplo, no sentido do bloco de
legalidade. A ilegalidade do acto administrativo pode assumir vrias formas, que se
denominam de vcios do acto administrativo:
a. Usurpao de poderes

78

 o vcio que consiste na prtica por um rgo administrativo de um acto

includo nas atribuies do poder legislativo, moderador ou judicial. Trata-se de
uma violao do princpio da separao de poderes (art. 2 e 111 CRP). Tem trs
modalidades: a usurpao do poder legislativo (criao de um imposto pela
Administrao); a usurpao do poder moderador (despacho do Primeiro-Ministro
a demitir um funcionrio da Presidncia da Repblica); e usurpao do poder
judicial (deliberao de uma cmara municipal que declare a nulidade de um
contrato civil). Gera nulidade em todos os casos.
b. Incompetncia
o vcio que consiste na prtica, por um rgo administrativo, de um acto
includo nas atribuies (incompetncia absoluta) ou na competncia de outro
rgo administrativo (incompetncia relativa). Podemos distinguir quatro
modalidades de incompetncia: em razo da matria, em razo da hierarquia, em
razo do lugar ou em razo do tempo. A incompetncia absoluta gera nulidade; a
relativa anulabilidade.
c. Vcio de forma
o vcio que consiste na preterio de formalidades essenciais ou na carncia
de forma legal. Comporta trs modalidades: a preterio de formalidades
anteriores praticas do acto; relativas prtica deste; ou carncia de forma legal.
Nota: a eventual preterio de formalidades posteriores prtica do acto no
produz ilegalidade mas apenas ineficcia. A carncia absoluta de forma legal; as
deliberaes tomada tumultuosamente, sem qurum, sem ser pela maioria exigida
por lei ou que nomeiem ilegalmente funcionrios sem concurso so nulas; todos os
outros vcios de forma geram anulabilidade.
d. Violao de lei
o vcio que consiste na discrepncia entre o contedo ou o objecto do acto e
as normas jurdicas que lhes so aplicveis. Configura uma ilegalidade de
natureza material, a prpria substncia do acto, a deciso, que contraria a lei.
Este vcio produz-se, normalmente, no exerccio de poderes vinculados. Mas pode
tambm ocorrer no exerccio de poderes discricionrios, quando sejam infringidos
os princpios gerais que limitam ou condicionam a discricionariedade ou os
princpios constitucionais como o de justia, da imparcialidade, da boa f, etc.
A violao de lei comporta vrias modalidades: a falta de base legal; a
incerteza, ilegalidade ou impossibilidade tanto do contedo como do objecto do
acto; a inexistncia ou ilegalidade dos pressupostos relativos ao contedo ou ao
objecto do acto administrativo; a ilegalidade dos elementos acessrios includos
pela Administrao no contedo do acto; ou qualquer outra ilegalidade do acto
administrativo insusceptvel de ser reconduzida a outro vcio. Os casos de violao
de lei referidos no art. 133 do CPA geram nulidade, todos os restantes,
anulabilidade.
e. Desvio de poder
o vcio que consiste no exerccio de um poder discricionrio por um motivo
principalmente determinante que no condiga com o fim que a lei visou ao conferir
tal poder. O desvio de poder pressupe, assim, uma discrepncia entre o fim legal
e o fim real. Existem duas principais modalidades: o desvio de poder por motivo de
interesse pblico e o desvio de poder por motivo de interesse privado. Em
qualquer um dos casos o acto ilegal e invlido. Todos os casos geram
anulabilidade.
Falando, agora, de outras fontes de invalidade, temos:
a. Ilicitude do acto administrativo
A ilicitude do acto administrativo coincide com a sua ilegalidade, mas h casos
em que, na opinio do Professor DFA, o acto pode ser ilcito sem ser ilegal. Esses
casos so quatro: casos em que o acto administrativo, sem violar a lei, ofenda um
direito subjectivo ou um interesse legtimo de um particular; casos em que o acto

79

administrativo viole um contrato no administrativo; casos em que o acto

administrativo ofenda a ordem pblica ou os bons costumes; e casos em que o
acto administrativo contenha uma forma de usura (artigos 282 a 284 C.C.).
b. Os vcios da vontade no acto administrativo
Os vcios da vontade so o erro, o dolo e a coaco. Tradicionalmente,
Marcello Caetano considerava que estes eram casos de ilegalidade, mas o
Professor DFA tem uma opinio diferente.
Cumpre, agora, falar das consequncias da invalidade, ilicitude ou vcios da
vontade, nomeadamente a nulidade e a anulabilidade formas de invalidade do acto
administrativo (artigos 133 a 136 CPA).
A nulidade a forma mais grave da invalidade. Os seus traos so:
O acto nulo totalmente ineficaz, desde o incio (art. 134/1 CPA)
A nulidade insanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificao,
reforma ou converso o acto nulo no susceptvel de ser transformado em
acto vlido (art.137 CPA)
Os particulares e os funcionrios pblicos tm o direito de desobedecer a
quaisquer ordens que constem de um acto nulo, tendo o direito de resistncia
passiva (art. 21 CRP)
Um acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo (art. 134/2 CPA)
O pedido de reconhecimento da existncia de nulidade de um acto
administrativo pode ser feito junto de qualquer tribunal (art. 134/2 CPA)
A nulidade pode ser conhecida a todo o tempo, por qualquer rgo
administrativo (art. 134/2 CPA)
O reconhecimento judicial da existncia de uma nulidade toma a forma de
declarao de nulidade e tem natureza meramente declarativa, no se pode
anular um acto nulo, se ele o declara-se a sua nulidade.
A anulabilidade uma forma menos grave de invalidade e tem caractersticas
distintas:
O acto anulvel, embora invlido, juridicamente eficaz at ao momento em
que venha a ser anulado ou suspenso, enquanto no o for produz efeitos como
se fosse vlido (art. 127/1 CPA a contrario)
A anulabilidade sanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificao,
reforma ou converso. Se o acto anulvel no for objecto de revogao
oficiosa pela Administrao ou de impugnao pelo interessado dentro de um
certo prazo, acaba por se transformar num acto inatacvel
O acto anulvel obrigatrio
O acto anulvel s pode ser impugnado dentre de um certo prazo legal
O pedido de anulao s pode ser feito perante um tribunal administrativo
O reconhecimento de que o acto anulvel por parte do tribunal determina a
sua anulao
A anulao contenciosa de um acto administrativo tem efeitos retroactivos
No nosso direito, a nulidade tem carcter excepcional e a anulabilidade geral (art.
135 CPA). Isto por razes de certeza e segurana da ordem jurdica.
, ainda, possvel fazer uma referncia irregularidade, censura ligeira. Pode
acontecer que o incumprimento da certas normas de procedimento no acarrete a
invalidade do acto, quer por se tratar de normas meramente indicativas formalidades
no essenciais quer por tal incumprimento no importar, no caso concreto, uma
leso efectiva dos valores e interesses protegidos pela norma violada, por estes
alcanarem a sua realizao por outra via a chamada degradao de formalidades
essenciais em no essenciais. O seu conceito desdobra-se em dois tipos: no de o
vcio no afectar a eficcia do acto; e no de a afectar, diminuindo-a ou alterando-a,
mas no a impedindo. Exemplo: actos praticados ao abrigo de delegao ou

80

subdelegao de poderes que no mencionem a existncia dessas delegaes ou

subdelegaes (art. 123/1 a) CPA).
Nas invalidades, tal como nas ilegalidades, pode haver cumulao de formas.
Neste caso, se todas as fontes de invalidade que afectam o caso forem geradoras de
anulabilidade ou de nulidade no h dvidas, no entanto, se uma ou mais fontes de
invalidade gerarem anulabilidade e outra ou outras determinarem nulidade, ento
prevalece a sano mais forte, sendo o acto nulo.
Por fim, cumpre realar que os actos administrativos ilegais so sanveis, ou seja,
podem transformar-se em actos com fora de caso decidido, o seu fundamento a
certeza e a segurana na ordem jurdica. A sanao pode ocorrer de duas formas: por
acto administrativo secundrio (art. 136/1 CPA) ou pelo decurso do tempo (casos de
anulabilidade).

8. Extino e Modificao
Os efeitos jurdicos do acto administrativo podem extinguir-se por variados modos.
Em certos casos cessam imediatamente com a prtica do acto (actos de execuo
instantnea); noutros os efeitos perduram no tempo, s se extinguindo quando
decorrido um certo perodo (actos de execuo continuada); outros, por sua vez,
podem ter sido apostos a um termo final ou a uma condio resolutiva e, ento, uma
vez atingido, o termo ou a condio, os efeitos cessam; pode ainda acontecer que o
acto se extinga por ter sido praticado um outro cujo contedo oposto. No , todavia,
destas situaes de que nos vamos ocupar, mas sim da revogao.
A revogao o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de um
acto administrativo anterior. Com a prtica da revogao, ou acto revogatrio (que
pertence categoria dos actos secundrios), extinguem-se os efeitos jurdicos do acto
revogado.
As espcies de revogao podem apurar-se luz de diversos critrios, dos quais
se destacam quatro:
a. Iniciativa
Quanto a esta, a revogao pode ser espontnea ( a revogao oficiosa,
praticada pelo rgo competente, independentemente de qualquer solicitao) ou
provocada ( motivada por um requerimento de um interessado dirigido ao rgo
com competncia revogatria) art. 138 CPA.
b. Autor
Pode ser feita pelo prprio autor do acto revogado ou por rgo administrativo
diferente: no primeiro caso estamos perante a retractao, no segundo o acto
revogatrio praticado pelo superior hierrquico do autor (em relao a actos do
subalterno), ou pelo delegante/subdelegante ou, ainda, nos casos previstos por lei,
pelos rgos tutelares (art. 142 CPA).
c. Fundamento
A revogao pode basear-se na ilegalidade ou na inconvenincia do acto que
seu objecto. Quando assenta no primeiro fundamento fala-se de anulao
administrativa, com ela visa-se reintegrar a ordem jurdica violada; se tem por
fundamento a inconvenincia, a prtica do acto revogatrio encontra a sua razo
de ser num juzo de mrito, numa nova valorao administrativa luz do interesse
pblico.
d. Efeitos
A revogao embora consista sempre na extino dos efeitos do acto
revogado, pode revestir uma de duas modalidade: a mera cessao para o futuro
revogao ab-rogatria ou a destruio total dos efeitos do acto revogado
revogao anulatria.
A eficcia da primeira ex nunc (desde agora); e da segunda, que tem
eficcia ex tunc (desde ento). Dada a particular dureza da revogao anulatria,
que no dispe apenas para o futuro, mas interfere com o passado, e num sentido
diferente daquele com que aos particulares era lcito contar, abalando assim a

81

confiana do pblico na Administrao, no discricionria a escolha entre a

prtica de uma revogao ab-rogatria ou de uma revogao anulatria.
A revogao ab-rogatria ajusta-se aos casos em que o rgo administrativo
competente mude de critrio e resolva extinguir um acto anterior por o considerar
inconveniente (art. 145 CPA); a revogao anulatria , por regra, reservada pela
lei para os casos em que o acto a revogar seja invlido.
Falando, agora, do regime da revogabilidade dos actos administrativos, a primeira
grande regra a de que os rgos administrativos dispem da faculdade de,
respeitados certos limites, extinguir os efeitos jurdicos dos actos que anteriormente
praticaram, desde que os reputem invlidos ou inconvenientes a revogabilidade
uma caracterstica prpria do acto administrativo; em contraste com a irrevogabilidade
da sentena transitada em julgado. O regime legal da revogao encontra-se nos
artigos 139, 140 e 141 do CPA:
a. Actos insusceptveis de revogao (art. 139)
H casos em que a revogao no pode ter lugar nem lgica nem
juridicamente porque no h efeitos a extinguir. o caso dos actos inexistentes ou
nulos, dos actos cujos efeitos j tenham sido destrudos e o caso dos actos cujos
efeitos tenham caducado ou se encontrem esgotados (estes ltimos no podem
ser objecto de revogao ab-rogatria mas podem, ainda, destruir-se os seus
efeitos produzidos, se tiverem sido ilegais, atravs da revogao anulatria).
b. Regime da revogabilidade dos actos vlidos (art. 140)
A regra geral que se extrai deste artigo de que os actos administrativos
vlidos so livremente revogveis. Esta regra decore da subordinao da
Administrao ao princpio constitucional da prossecuo do interesse pblico.
Existem, por outro lado, situaes em que o rgo administrativo, no
deparando com uma impossibilidade absoluta de revogao (art. 139), no pode,
todavia, sob pena de ilegalidade, revogar actos que haja anteriormente praticado.
So fundamentalmente duas as situaes: no se devem revogar actos vlidos
que tenham sido praticados no exerccio de poderes vinculados e em estrita
obedincia a uma imposio legal; nem os actos administrativos vlidos de que
resultem para o autor obrigaes legais ou direitos irrenunciveis.
Finalmente, o legislador considera que so de revogao condicionada os
actos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos o princpio da
confiana postula que os cidados tm o direito de poder confiar em que as
decises pblicas incidentes sobre os seus direitos ou posies jurdicas,
aliceradas em normas jurdicas vigentes e vlidas, se ligam os efeitos jurdicos
previstos e prescritos por essas normas. Estes s podem ser revogados: na parte
em que sejam desfavorveis aos interessados ou no caso de todos os
interessados darem a sua concordncia revogao do acto, desde que no se
trate de interesses/direitos indisponveis.
O Professor DFA fala, ainda, de um outro grupo de situaes em que pode ter
lugar, a ttulo excepcional, a revogao deste tipo de actos: por alterao da
situao de facto, ou por mudana fundamentada das concepes da
Administrao, o interesse pblico torne conveniente, ou at imperiosa, a
revogao de um acto favorvel aos particulares, havendo uma indemnizao para
os particulares. Como enfatiza Pedro Gonalves, no faz sentido que a
Administrao no o possa fazer, quando tem direitos como o de expropriao, ou
pode rescindir de contratos unilateralmente.
c. Regime da revogabilidade dos actos invlidos (art. 141)
Os traos principais deste artigo so: o fundamento exclusivo da revogao a
invalidade do acto anterior; a revogao de actos invlidos pode ser efectuada
pelo autor do acto, pelo seu superior hierrquico, pelo rgo
delegante/subdelegante ou, nos casos legalmente previstos, pelo rgo tutelar; a
revogao dos actos invlidos deve ser feita dentro do prazo fixado na lei para o

82

recurso contencioso que no caso couber e uma vez interposto o recurso

contencioso, at resposta da autoridade administrativa recorrida.
Importa agora definir quem tem competncia revogatria, e qual o fundamento
dessa competncia:
a. O autor do acto
Art. 142/1 CPA. O fundamento desta competncia revogatria reside na
competncia dispositiva do autor do acto sobre a matria a decidir, encontrando-se
este, por conseguinte, legalmente habilitado a resolver, conforme entenda melhor,
acerca do assunto. Caso essa competncia dispositiva seja transferida por lei para
outro rgo, passa este a dispor do poder de revogar os actos praticados pelo
rgo originariamente competente.
Questo mais complicada a de saber quem dispe de competncia
revogatria naqueles casos em que o acto foi praticado por rgo incompetente.
H quem entenda que tanto o autor do acto como o rgo competente para decidir
sobre aquela matria tm competncia revogatria: o primeiro porque a lei, ao
abrigo do princpio do autocontrolo de legalidade, d ao autor do acto competncia
revogatria e no exclui os casos de incompetncia, o segundo por possuir
competncia dispositiva sobre a matria. A favor no CPA temos o art. 137.
O Professor DFA discorda, no entanto, desta concepo. Apenas o autor
efectivo do acto tem competncia para revog-lo, aceitar a competncia
revogatria do titular da competncia dispositiva sobre os actos praticados por
rgos incompetentes seria admitir um poder de superintendncia. A favor no CPA
temos o art. 142/1.
b. O superior hierrquico
O superior hierrquico do autor do acto competente para revogar, salvo se se
tratar de acto da competncia exclusiva do subalterno (142/1 CPA). Daqui deriva
que a competncia revogatria do superior s existe os casos de competncia
comum e de competncia prpria.
O art. 174 do CPA permite, no entanto, que o superior hierrquico, sendo
solicitado para tal pela interposio por um particular do recurso administrativo,
revogue actos da competncia exclusiva do subalterno. O legislador, com isto, quis
reservar o poder de revogao do superior hierrquico relativamente a actos
praticados pelo subalterno no uso de competncia exclusiva apenas para os casos
em que sejam os particulares a tomar a iniciativa da revogao. Nestes termos, a
revogao do art. 142/1 fica reservada revogao espontnea.
c. O delegante
tambm competente para revogar o delegante/subdelegante, em relao a
actos praticados pelo delegado/subdelegado, no mbito dos poderes cujo exerccio
lhes foi transferido (art. 142/1 CPA).
que a partir do momento em que o rgo subalterno recebeu do delegante a
possibilidade de exercer uma determinada competncia deste, a relao
hierrquica como que ficou temporariamente paralisada nesse preciso domnio,
no sentido de que o subalterno passou a poder actuar nos mesmos termos que o
superior-delegante, guindando-se, nessa medida, sua posio. Por virtude da
delegao, o delegado deixa de actuar como subordinado, para proceder em lugar
do delegante, no exerccio da mesma competncia e, portanto, no mesmo plano
dele. Nesta relao mantm-se a supremacia do delegante face ao delegado, h
que aquele continua a ser o rgo titular do poder e, se o delegante pode, em
qualquer momento, revogar o acto de delegao, bem se compreende em termos
lgicos, que o possa revogar.
d. O rgo tutelar
Por princpio o rgo tutelar no dispe deste poder, a no ser que a lei
expressamente o inclua no elenco dos poderes tutelares, falando-se, a esse
propsito, de tutela revogatria (art. 142/3 CPA).

83

Cumpre, agora, falar da forma e das formalidades da revogao. Em sede de

revogao no vigora o princpio da liberdade de forma, este princpio cede ao da
identidade ou do paralelismo das formas, quer isto dizer, tanto as formalidades como a
forma do acto revogatrio se ho-de apurar por referncia s formalidades e forma,
legalmente prescritas, do acto revogatrio. H duas excepes a esta regra, nas quais
o acto de revogao deve revestir a forma que tiver sido efectivamente utilizada e no
a devida (art. 143/2 CPA): quando a lei no estabelecer forma especial alguma para o
acto revogado, ou quando o acto revogado tiver revestido forma mais solene do que a
legalmente prevista.
Outra questo que se coloca quanto revogao , qual o fim do acto de
revogao? Temos duas hipteses, no caso de revogao por acto invlido, o fim a
defesa da legalidade; no caso de revogao por inconvenincia, o fim a melhor
prossecuo do interesse pblico.
Para finalizar o tema da revogao, h, ainda, que falar dos efeitos repristinatrios.
H quem entenda que a revogao essencialmente um acto de natureza
negativa ou destrutiva: atravs dele, o rgo administrativo extingue os efeitos de um
acto anterior, por ilegalidade ou inconvenincia, e com isso destri ou elimina da
ordem jurdica uma determinada deciso o rgo com competncia dispositiva
poder acrescentar revogao uma nova deciso, mas este ser um novo acto.
Outros autores, porm, concebem a revogao essencialmente como acto de
natureza positiva ou construtiva: atravs dele, o rgo administrativo no se limita a
extinguir ou eliminar uma dada deciso tomada sobre determinado caso concreto, mas
substitui certa deciso por outra. Ou o rgo competente faz logo acompanhar a
extino do acto anterior de uma nova deciso sobre o caso concreto ou no o faz.
Nesta segunda hiptese, sustentam os partidrios da corrente construtivista que a
revogao acarreta sempre o chamado efeito repristinatrio. Ou seja, a revogao C
do acto B tem como consequncia a reposio em vigor do acto A que tina sido
revogado pelo B.
O Professor DFA diz-nos: se for revogada a revogao de um acto vinculado, a
segunda revogao ter ou no efeitos repreistinatrio consoante o sentido imposto
pela vinculao legal; no caso de revogao de um acto discricionrio, a produo ou
no do efeito repristinatrio depende da vontade que o rgo administrativo manifestar
a esse propsito, isso que nos diz o art. 146 do CPA.
Saindo agora do tema da revogao e entrando numa figura afim desta, a
suspenso. A suspenso a paralisao temporria dos efeitos jurdicos de um acto,
ele pode ser suspenso por um de trs modos distintos: por efeito da lei (art. 164/1 ou
170/1 CPA ou a subordinao de um acto administrativo a condio suspensiva ou
termo inicial); por acto administrativo (pode ser efectuada pelos rgos a quem a lei
confira o poder de suspender, aos rgos competentes para revogar ou aos rgos
tutelares a quem a lei conceda esse poder art. 150 CPA); por deciso de um
tribunal administrativo.
Outra figura afim a rectificao do acto administrativo. Esta o acto secundrio
que visa emendar os erros de clculo ou os erros materiais contidos num acto
administrativo anterior art. 148/1 CPA.
Por ltimo, temos a ratificao, reforma e converso do acto administrativo (art.
137). A ratificao o acto administrativo pelo qual o rgo competente decide sanar
um acto invlido anteriormente praticado suprindo a ilegalidade que o vicia (exemplo:
repetio por escrutnio secreto da votao ilegalmente feita por votao nominal ou a
prtica de um acto incluindo a fundamentao legalmente exigida que dele no
constava anteriormente) em caso de incompetncia, o poder de ratificar o acto ilegal
cabe ao rgo competente para a sua prtica (art. 137/3 CPA); reforma o acto
administrativo pelo qual se conserva de um acto anterior a parte no afectada da
ilegalidade; e converso o acto administrativo pelo qual se aproveitam os elementos
vlidos de um acto ilegal para com eles se compor um outro acto que seja legal

84

(implica a transfigurao jurdica do acto caso da nomeao definitiva que

convertida em provimento interino por se encontrarem preenchidos naquela apenas os
requisitos legalmente previstos para este).
As linhas gerais comuns a estes trs elementos so: no so susceptveis deles os
actos nulos ou inexistentes (art. 137/1 CPA); as normas de competncia e
tempestividade aplicveis so as da revogao dos actos invlidos (art. 137/2 CPA);
em regra os trs tm eficcia retroactiva (art. 145/2 e 137/2 CPA).

9. Execuo
Esta uma matria que est disciplinada nos artigos 149 e seguintes do CPA.
Em primeiro lugar, vimos que a Administrao Pblica goza, no nosso
ordenamento jurdico da possibilidade de definir imperativamente o direito aplicvel no
caso concreto, criando, modificando e extinguindo situaes jurdicas de outras
entidades, cujos efeitos se projectam imediatamente nas suas esferas jurdicas, com
plena fora obrigatria e independentemente de qualquer deciso judicial (princpio da
autotutela declarativa).
Em segundo lugar, a Administrao tem a faculdade de executar coactivamente tal
definio sem necessidade de qualquer prvia deciso judicial (art. 149/2 CPA
privilgio da execuo prvia).
Em terceiro lugar, quando classificamos os actos administrativos em executrios e
no executrios, referimos os termos em que se pode verificar a execuo coerciva
por via administrativa dos actos administrativos, para que isso suceda ser necessrio:
que exista um acto administrativo que, de forma imediata, crie ou estabelea deveres
ou encargos para um particular, obrigando-o a uma determinada prestao; que se
verifique a recusa do destinatrio do acto ao seu cumprimento voluntrio; e que a lei
se no oponha execuo por via administrativa.
Depois destes pontos sntese, passamos para os princpios gerais da execuo, a
que se submetem os actos administrativos impositivos de deveres ou encargos que
no sejam voluntariamente cumpridos pelos destinatrios: Estes so cinco:
a. Princpio da legalidade da execuo
Toda a execuo coactiva por via administrativa tem de ser feita com
fundamento na lei e pelas formas e nos termos por ela previstos (art. 149/2 CPA).
b. Princpio do acto administrativo prvio
A Administrao no pode realizar operaes materiais e executivas,
designadamente pelo uso da fora, sem ser com base num acto administrativo
anterior que as legitime.
c. Princpio da proporcionalidade
Na execuo coactiva, na medida do possvel, se utilizados os meios que,
garantindo a realizao integral dos seus objectivos, envolvam menos prejuzo
para os direitos e interesses dos particulares (art. 151/2 CPA).
d. Princpio da subsidariedade
A Administrao apenas deve impor as suas decises pela fora uma vez
esgotada definitivamente a possibilidade de as mesmas serem voluntariamente
cumpridas pelos respectivos destinatrios.
e. Princpio da humanidade da execuo
Art. 157/3 CPA a Administrao, mesmo que tenha a possibilidade de usar a
fora contra os indivduos, no pode utilizar meios de coaco que violem direitos
fundamentais ou sejam contrrios ao respeito devido pessoa humana, como
seria por exemplo a tortura.
Temos, de seguida, as condies da execuo:
a. Existncia de um acto administrativo exequendo
Art. 151/1 CPA a existncia de um acto exequendo condio sine qua non
para qualquer acto ou operao material de execuo de que resulte limitao de
quaisquer posies jurdicas subjectivas dos particulares. Sem acto administrativo

85

prvio, vlido e eficaz, ou perante casos de inexistncia ou nulidade deste, no

possvel Administrao lanar mo do processo de execuo coactiva.
Mesmo perante actos administrativos vlidos ou meramente anulveis, a
respectiva execuo coactiva apenas se poder efectivar dentro dos limites do
acto exequendo, devendo considerar-se sem ttulo legtimo toda a execuo
administrativa que exceda ou modifique os ermos do acto exequendo (art. 151/3
CPA). Se o acto de execuo for ele prprio directamente desconforme com o
regime legal institudo para actos de tal categoria executiva, passa a ser tambm
administrativa e contenciosamente impugnvel (art. 151/4 CPA).
b. Tipicidade legal das formas e dos termos de execuo
Art. 149/2 CPA.
c. Notificao do destinatrio
ainda necessrio que a respectiva deciso seja posteriormente notificada ao
seu destinatrio antes de se iniciar a execuo (art. 152/1 CPA). Desta notificao
devem constar, alm do texto do acto exequendo, a indicao de um novo prazo
de cumprimento e o aviso de que, findo tal prazo, a Administrao executar
coercivamente aquele acto exequendo atravs de meios especificamente
determinados. O art. 152/1 prossegue um duplo objectivo: por um lado a
economia de meios administrativos, por outro, permitir ao particular a possibilidade
de desencadear mecanismos passveis de obstar execuo administrativa.
Quanto aos fins de execuo (art. 154 CPA), pode esta ter um de trs fins:
a. O pagamento de quantia certa
Art. 155/1 CPA - a lei portuguesa no autoriza a execuo forada por via
administrativa de um acto que, por exemplo, fixa um imposto, uma taxa ou uma
coima. Em tais casos, o nico caminho a seguir o da via judicial, atravs do
processo de execues fiscais.
b. A entrega de coisa certa
Se o particular no fizer a entrega da coisa devida Administrao (por
exemplo, um automvel) poder esta proceder s diligncias que sejam
necessrias para tomar posse administrativa dela (art. 156 CPA), ou seja, poder a
Administrao investir-se no seu corpus com animus possidendi em virtude de
simples declarao do seu direito a essa possa, podendo usar a fora pblica, se
necessrio, para o efeito de se assenhorear dela e de a manter.
c. A prestao de um facto
Se o particular no realizar a prestao de facto positivo a que se encontra
obrigado dentro do prazo que lhe for fixado por notificao administrativa. H que
distinguir duas sub-hipteses:
Se se tratar de facto positivo fungvel (um facto que tanto pode ser
realizado pelo particular como por um terceiro, sem prejuzo para a
Administrao), pode a Administrao optar entre a execuo directa
pelos seus prprios meios e a execuo por terceiro por si contratado
para o efeito, ficando em qualquer dos casos as despesas a cargo do
particular faltoso (art. 157/1 e 2 CPA) execuo subrogatria
(exemplo: demolio de uma construo).
Se se tratar de facto positivo infungvel (um facto que tem
necessariamente de ser praticado pelo particular em causa), poder a
Administrao utilizar a coaco fsica sobre o obrigado. Note-se,
porm, que esta coaco sobre o obrigado s pode ter lugar nos casos
expressamente previstos na lei, e sempre com observncia dos direitos
fundamentais consagrados na Constituio e do respeito devido
pessoa humana (art. 157/3 CPA).

86

Por sua vez, se o particular no realizar a prestao de facto negativo a que se

encontra obrigado, tambm necessrio destrinar consoante se esteja perante
facto fungvel ou infungvel:
Se se tratar de facto fungvel, os termos da execuo so os da
execuo para prestao de facto positivo. Imagine-se o caso de um
particular a quem a Administrao proibira o no prosseguimento de
determinada obra ter persistido na sua realizao.
Se se tratar de facto infungvel, a execuo , em bom rigor,
tecnicamente impossvel. Imagine-se o caso de um particular
administrativamente obrigado a no revelar determinado segredo
proceder a essa revelao. Pode, no entanto, converter-se numa
execuo para pagamento de quantia certa (art. 155/1 CPA) se a
Administrao determinar o pagamento de uma indemnizao e o
destinatrio o no fizer voluntariamente
Finalmente, se o particular no cumprir uma obrigao infungvel de pati
(submeter-se a determinada vacina, por exemplo), pode a mesma ser
coactivamente imposta, embora a se devam respeitar importantes limites
constitucionais, designadamente o princpio da proporcionalidade em matria de
restries aos direitos fundamentais (aplica-se o art. 157/3 CPA).

VI. O Exerccio do Poder Administrativo: o

Contrato Administrativo
Normalmente a Administrao pratica actos administrativos, muitas vezes, porm,
e a tendncia actual vai no sentido do incremente deste modo de agir, a Administrao
Pblica actua de forma diferente, desta feita em colaborao com os particulares,
usando a via do contrato, que uma via bilateral, para prosseguir os fins de interesse
pblico que a lei pe a seu cargo. Isto significa que, nestes casos, a Administrao
Pblica necessita de chegar a acordo com aqueles para constituir modificar ou
extinguir relaes jurdicas administrativas.
o que se passa, por exemplo, quando a Administrao precisa de executar obras
pblicas e por isso se socorre de empreiteiros de obras pblicas, que so empresas
privadas: aqui no faz sentido que a Administrao v impor unilateralmente a um
empreiteiro que lhe faa uma determinada obra; ela tem de contratar com ele os
termos e as condies em que a obra vai ser executada.
No entanto, o contrato administrativo no sinnimo de qualquer contrato
celebrado pela Administrao Pblica com outrem: s contrato administrativo o
contrato com um regime jurdico traado pelo Direito Administrativo. o elemento
essencial do regime jurdico destes contratos administrativos a possibilidade de o
contedo das suas prestaes ser alterado, durante a execuo do contrato, par
satisfao das novas exigncias do interesse pblico no entanto, o princpio do
equilbrio financeiro do contrato deve ser sempre respeitado, de tal forma que o
interesse pblico no seja satisfeito custa dos legtimos interesses dos particulares,
nem estes possam sobrepor-se necessria garantia do primeiro.
Sendo ambos acordos de vontades, o contrato administrativo e o contrato de
direito privado distinguem-se pela diferente natureza jurdica dos seus efeitos, ou,
noutra perspectiva, pela especial intensidade que o factor interesse pblico
desempenha no primeiro. Como diz o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, o que
autonomiza os contratos administrativos o facto de o interesse pblico prosseguido
pela Administrao no s encontrar-se presente como tambm prevalecer sobre os
interesses privados em presena, o que explica o afastamento do regime de Direito
privado.

87

Alguns autores alemes (Otto Mayer, Jellinek) entendiam que a figura do contrato
era incompatvel com o esprito e a essncia do direito pblico: s no direito privado
que seria possvel encontrar e construir a figura do contrato. Os seus argumentos so:
o Estado soberano e, portanto, no se pode vincular por contrato a um particular; o
contrato pressupe a igualdade jurdica entre as partes, e essa igualdade s pode
existir no mbito do direito privado, o Estado no se pode demitir da sua autoridade.
A isto responderam os partidrios da admissibilidade da figura do contrato
propriamente dito: nem toda a Administrao Pblica Estado e o Estado, quando
actua no mbito do Direito Administrativo, no o Estado-soberano, mas sim o
Estado-administrao; para alm disso, o Estado, no contrato administrativo, o Estado
no se demite da sua autoridade, a Administrao no se despoja dos poderes de
autoridade que tenha de conservar, o contrato administrativo no um contrato
baseado na estrita igualdade jurdica entre as partes.

1. Espcies
Existem, no artigo 178/2 do CPA, oito espcies de contratos administrativos:
a. Empreitada de obras pblicas
b. Concesso de obras pblicas
c. Concesso de servios pblicos
d. Concesso de explorao do domnio pblico
e. Concesso de uso privativo do domnio pblico
f. Concesso de explorao de jogos de fortuna ou azar
g. Fornecimento contnuo
h. Prestao de servios para fins de imediata utilidade pblica
Existem, ainda, outras espcies de contratos administrativos, no entanto no
tipificados tais como os contratos de cesso a ttulo precrio de bens do domnio
privado do Estado; contratos de desenvolvimento para habitao, contratos de
urbanizao, entre outros.

2. Regime Jurdico
O regime jurdico dos contratos administrativos constitudo quer por normas que
conferem prerrogativas especiais de autoridade Administrao, quer por normas que
impem Administrao especiais deveres ou sujeies. Este regime traado
principalmente pelo Direito Administrativo pelo CPA e pelos princpios gerais do
Direito Administrativo mas tambm por algumas normas de Direito Financeiro e
Direito Comunitrio.
Os princpios gerais aplicveis aos procedimentos conducentes celebrao de
contratos administrativos so os seguintes:
a. Princpio da legalidade
Este princpio exige, desde logo, que o fundamento normativo de qualquer
procedimento adjudicatrio deve basear-se num acto legislativo. A entidade
adjudicante (adjudicao o acto administrativo pelo qual o rgo competente
escolhe a proposta preferida, seleccionando o particular com quem a
Administrao decide contratar), para iniciar, carece, pois, de uma norma
habilitante proveniente do poder legislativo. Tal norma dever formular um quadro
ou descrio fundamental suficiente para demarcar o mbito da actuao
autoritria do rgo administrativo sobre as esferas jurdicas dos particulares e
para repartir o mbito de actuao entre os diversos rgos das pessoas
colectivas que integram a Administrao.
No que toca especificamente aos procedimentos concursais, no
seguramente admissvel a abertura de um concurso sem a publicao prvia das
normas que o disciplinam. A lei pode conferir ao promotor do concurso maior ou
menos autonomia na conduo dos trmites do procedimento do concurso e na
prpria escolha do co-contratante, mas h uma condio que, em qualquer caso,

88

tem de se observar: essa autonomia h-de ter a lei por sua base e medida. Ou
seja, mesmo nos domnios no cobertos pelo princpio da reserva de lei, a
Administrao num concurso no deixa de estar adstrita obrigao de fixar e
divulgar as regras do jogo.
b. Princpio da proporcionalidade
Este princpio impe que os procedimentos que precedem a celebrao de
contratos administrativos devem garantir um equilbrio nas relaes entre cidados
e ainda entre eles e a prpria Administrao, proibindo contrastes intolerveis
entre vantagens reconhecidas a um ou alguns sujeitos de direito e sacrifcios que
impendem sobre os demais.
Por outro lado, deste princpio decorre que, dentro dos limites da lei, deve ser
escolhido o procedimento mais adequado ao interesse pblico a prosseguir,
ponderando-se os custos e os benefcios decorrentes da respectiva utilizao e,
por outro lado, que no procedimento apenas se devem efectuar as diligncias e
praticar os actos que se revelem indispensveis prossecuo dos fins que
legitimamente se visem alcanar.
c. Princpio da igualdade
Alm de assegurar a inexistncia de desequilbrios entre situaes jurdicas
contratuais, ele est subjacente opo preferencial do legislador pelo
procedimento concursal na formao dos contratos administrativos (artigos 182 e
183 CPA). O procedimento preferido pelo legislador visa, justamente, assegurar a
publicidade, a transparncia e a no discriminao entre os interessados no
procedimento e deciso do concurso. Viola, portanto, o princpio da igualdade, a
reformulao, para efeitos de deciso das propostas concorrentes, ainda que a
pretexto de facilitar ou tornar possvel a comparao.
d. Princpio da imparcialidade
Veda quer o favorecimento ou desfavorecimento injustificado de qualquer
virtual co-contratante, quer qualquer desigualdade devida a desgnio de
identificao da posio da Administrao com um dos sujeitos jurdico-privados
envolvidos. Impe, ainda, o dever por parte da Administrao de ponderar todos os
interesses pblicos e privados equacionveis para o efeito de deciso antes da
sua adopo. Ou seja, na formao de um contrato administrativo deve a
Administrao proceder exaustiva ponderao de interesses envolvidos, o que
supe o conhecimento cabal dos dados de facto a eles respeitantes.
e. Princpio da boa-f
Assume especial importncia nos procedimentos concursais. Estes tm
justamente a especificidade de criarem uma relao de confiana juridicamente
tutelada entre a entidade adjudicante e os potenciais co-contratantes. A proteco
da confiana, vertente fundamental do princpio da boa-f, conhece particular
expresso na manuteno do quadro jurdico delimitado no acto de abertura do
concurso garantia de transparncia, igualdade, estabilidade, clareza e preciso.
f. Princpio da concorrncia
Visa assegurar que os entes pblicos, na satisfao de interesses
administrativos que lhes esto cometidos o faam da forma publicamente mais
vantajosa possvel. Assim, , por um lado, imprescindvel assegurar que todos os
concorrentes respondam aos mesmos requisitos de modo a possibilitar uma plena
comparao e, por outro, existe a vinculao dos concorrentes a no poderem
retirar nem alterar nada das suas propostas a partir do momento em que as
entregaram (salvo em casos de concursos por negociao).
g. Princpio da publicidade
Dentro do respectivo mbito de candidaturas, quaisquer deliberaes da
entidade adjudicante ou das comisses do concurso que tenham relevo no
procedimento concursal devem ser dadas a conhecer a todos os que nele possam
vir a estar ou estejam j interessados.
h. Princpio da transparncia

89

Artigos 267 e 268 CRP. Resume um modo de ser da Administrao, um

objectivo ou um parmetro para medir o desenvolvimento da actividade da
Administrao. Postula, em sntese, que a Administrao deve fundamentar os
seus actos, garantir cabal audincia dos particulares interessados e no lhes pode
sonegar informao quer sobre o andamento dos processos em que sejam
directamente interessados, quer sobre as resolues definitivas que sobre ele
forem tomadas.

3. Regime Procedimental
Art. 181 CPA. A formao do contrato administrativo faz-se mediante um
procedimento preparatrio, tendente escolha do co-contratante e definio do
contedo do contrato; esse procedimento um procedimento de 1 grau e rege-se
pelas regras fixadas na Parte III do CPA para os procedimentos de formao do acto
administrativo. Daqui resulta que a correcta e esclarecida formao da vontade de
contratar por parte da Administrao Pblica segue as fases e os trmites do
procedimento administrativo comum, ainda que com as adaptaes e especialidades
que no caso couberem. Tal no suceder, todavia, se e nos termos em que o
procedimento de formao de determinados contratos administrativos for
regulamentado por leis especficas, o que ocorre em matria de empreitada de obras
pblicas e de concesso de obras pblicas.
A celebrao de um contrato administrativo sempre precedida pela prtica de um
acto administrativo, que o acto de adjudicao, e este , por sua vez, precedido pelo
respectivo procedimento administrativo.
Como se procede, ento, escolha do co-contratante? A este respeito,
fundamental comear por ter presente a distino entre contratos de colaborao e
contratos de atribuio.
Quanto aos contratos de colaborao, a escolha do contraente particular est
sujeita a normas muito estritas (art. 178/2 e 182 CPA). Ou porque o contrato
implicar em regra o dispndio de avultadas quantias monetrias, ou porque
transferir poderes de carcter pblico para mos privadas, ou porque representa um
negcio muito apetecvel para diversas empresas, havendo que garantir a
transparncia e a seriedade no processo de escolha do contraente e a igualdade de
oportunidades na apresentao das vrias candidaturas.
A melhor forma de salvaguardar os vrios interesses pblico envolvidos consiste
em fazer a escolha do contraente particular por meio de concurso pblico (art, 183
CPA). O concurso pblico o procedimento mais exigente e complexo de formao da
vontade administrativa de contratar. Ele consiste num procedimento de iniciativa
pblica aberto livre competio dos interessados admitidos a fazer valer a sua
pretenso de contratar com a Administrao em condies de plena igualdade entre
as respectivas propostas, para que aquela possa escolher a que melhor satisfaa o
interesse pblico.
A caracterstica primeira do concurso pblico , pois, a de no se saber partida
que pessoas ou entidades vo concorrer e, bem assim, a de no haver limite numrico
ao nmero de concorrentes.
Em matria de contratos que visem associar um particular ao desempenho regular
de atribuies administrativas, a escolha do contraente particular por concurso
limitado, por negociao ou por ajuste directo tem de considerar-se sempre
excepcional, a regra o concurso pblico. Este o sistema que melhor garante tanto
o direito de livre acesso dos particulares contratao pblica, como a seriedade,
transparncia e iseno da escolha a efectuar pela Administrao, na base de uma
efectiva igualdade de oportunidades entre todos os interessados.
Quanto aos contratos de atribuio, no vigora a obrigatoriedade de concurso
pblico. Eles no nascem de uma necessidade sentida da Administrao
independentemente da noo de quem deva vir a ser o outro contraente, a
verificao de uma situao concreta que suscita a necessidade e a possibilidade do

90

contrato e, desse modo, o co-contratante est naturalmente individualizado desde o

princpio. o caso dos contratos de urbanizao ou da reduo da carga poluente.
No que forma do contrato administrativo diz respeito, a regra geral a da forma
escrita (art. 184 CPA).
No que agora diz respeito s invalidades do contrato administrativo, estas podem
ser procedimentais (art. 185/1 CPA princpio da identidade de desvalor jurdico
entre o contrato e os actos administrativos de que haja dependido a sua celebrao)
ou originrias (art. 185/2 e 3 CPA).

4.

Execuo

Os principais poderes de autoridade de que a Administrao beneficia na

execuo do contrato administrativo so cinco (art. 180 CPA):
a. Poder de modificao unilateral
Muitos contratos administrativos so contratos de longa durao. Assim, por
vezes, as condies ou circunstncias em que foram celebrados alteram-se no
decurso da sua execuo, de tal forma que o contedo do contrato tal como tinha
ficado estabelecido entre as partes pode j no representar a melhor forma de
prosseguir o interesse pblico. Noutras vezes, e em contratos de menor durao,
pode suceder que as prestaes dos particulares contratualmente previstas se
tornem inferiores s exigidas pelo interesse pblico.
Em qualquer dos casos reconhece-se Administrao o poder de modificar
unilateralmente o contedo do contrato com vista a ajust-lo s novas exigncias
do interesse pblico (art. 180 a) CPA).
Porm, em contrapartida, se do exerccio deste poder resultar para o cotraente
particular um encargo financeiro que ele no suportaria sem a alterao imposta, e
que sacrifique o lucro legitimamente esperado ou cause prejuzo, diz a lei que a
Administrao como preo que tem de pagar por derrogar o princpio da
estabilidade dos contratos, deve assegurar ao particular que a relao obrigacional
alterada sem o seu consentimento lhe continuar a proporcionar satisfaes de
intensidade idntica. A Administrao deve, assim, no decurso da execuo do
contrato, respeitar sempre o equilbrio financeiro inicial, pois s assim garantir o
princpio da honesta equivalncia das prestaes contratuais.
Existe, igualmente, o dever de respeitar o objecto do contrato. Ou seja, este
poder de modificao unilateral dever respeitar sempre o objecto do contrato
(designa as actividades atravs das quais o particular colabora na satisfao de
certa necessidade pblica), podendo, no entanto, modificar o contedo das
prestaes (modos peculiares, tcnicos e jurdicos da execuo das prestaes).
Assim, se a Administrao modifica unilateralmente o tipo de prestao
convencionada h uma alterao do objecto (exemplo: a imposio ao
concessionrio do servio pblico de transportes rodovirios de passageiros do
Norte que passe tambm a desempenhar o servio pblico ferrovirio PortoBraga).
Mas, se o que a Administrao impe to-s um modo diverso de execuo
de uma certa prestao, a h apenas a modificao do respectivo contedo
(exemplo: a ordem dada a um fornecedor da Administrao para que passe a
entregar mercadorias com caractersticas diversas das iniciais e que ele tambm
comercializa, ou ainda que passe a entreg-las em condies diferentes).
b. Poder de direco da execuo
Uma vez celebrado o contrato, a Administrao tem o direito de exigir a
respectiva execuo pelo co-contratante particular. Mas o contraente pblico no
tem de assistir passivamente execuo feita pela parte privada, nem esta tem o
direito de o executar margem de qualquer tipo de ingerncia por parte da
Administrao (art. 180 b) CPA).
Contudo, se uma ordem ou instruo do contraente pblico no sentido de o
particular realizar determinada prestao em falta no for acatada, a Administrao

91

no dispe do privilgio da execuo prvia (art. 187 CPA), a via adequada a da

aco sobre contratos.
c. Poder de resciso unilateral
d. Poder de fiscalizao da execuo
Consiste na faculdade que a Administrao tem, como parte pblica do
contrato administrativo, de vigiar e controlar a execuo do contrato para saber ao
certo como este est a ser executado pelo particular.
e. Poder de aplicar sanes pela inexecuo do contrato
A Administrao tem o poder de aplicar sanes ao contraente particular, seja
pela inexecuo total ou parcial do contrato, seja pelo atraso na execuo, por
alguma execuo imperfeita ou defeituosa, etc.
As duas modalidades tpicas deste poder so a aplicao de mulas e o
sequestro (a Administrao tem o direito de assumir o exerccio desse poder e as
obrigaes do particular relativamente ao contrato, ela substitui-se ao contraente
particular no desempenho das obrigaes contratuais deste, passando a executar
ela prpria o contrato, mas as despesas que a esse ttulo fizer devem ser
suportadas pelo patrimnio do contraente particular).
No entanto, o facto de um contrato ser qualificado como administrativo no
determina o reconhecimento na titularidade da Administrao de todos os poderes
referidos acima. Certas leis especiais podem vedar Administrao a totalidade ou
parte daqueles poderes ou, diferentemente, a prpria natureza de um concreto
contrato administrativo pode opor-se presena no seu seio de algum ou alguns
deles.
Por outro lado, alm destes poderes, podem existir outros poderes ou direitos
exorbitantes.
Podemos, ainda, falar do caso imprevisto e da reviso de preos. O caso
imprevisto o facto estranho vontade dos contraentes que, determinando a
modificao das circunstncias econmicas gerais, torna a execuo do contrato
muito mais onerosa para uma das partes do que caberia no risco normalmente
considerado. Neste caso, a teoria da impreviso intervm com a finalidde de assegurar
a continuidade do servio pblico ou da obra pblica, repartindo a lea econmica
pelos dois contraentes ao impor pessoa pblica que venha em ajuda da contraparte
em dificuldades para lhe permitir prosseguir o cumprimento do contrato.
Quanto ao direito reviso dos preos, passou a ser normal nos contratos a
insero de frmulas tarifrias cujas variveis correspondam aos factores da
formulao dos custos, ou a adopo de ndices destinados a actualizar os +preos
consoante as modificaes que se verifiquem nesses custos.

5. Extino
Para alm das causas normais de extino do contrato administrativo (caducidade
ou termo), e de outras causas menos frequentes (verificao de condio resolutiva,
impossibilidade absoluta superveniente, anulao judicial, morte do contraente
particular ou a sua declarao de falncia), h causas especficas que importa
considerar:
a. Extino por acordo das partes (revogao)
b. Extino por deciso unilateral (resciso)
A resciso administrativa consiste na extino do contrato por deciso
unilateral da Administrao. H duas modalidades:
Resciso-sano
a mais severa e grave sano em que o co-contratante pode incorrer.
Verifica-se quando o contraente particular no cumpre, de forma culposa,
as obrigaes por modo a determinar grave prejuzo para o servio pblico.
uma sano excepcional, que deve ser aplicada como ultima ratio.
Resgate

92

Consiste no acto administrativo pelo qual a Administrao, antes de findo o

prazo do contrato, decide retomar o desempenho das atribuies
administrativas de que estava encarregado o contraente particular, no como
sano, mas por convenincia do interesse pblico, e mediante justa
indemnizao (art. 180 c) CPA).
c. Extino por facto jurdico alheio s partes (caso de fora maior)
O caso de fora maior um facto imprevisvel e estranho vontade dos
contraentes que impossibilita absolutamente o cumprimento das obrigaes
contratuais.

Fim do II Volume

93