Adam Przeworski

Traduo de Roseli
Martins Coelho

Adam Przerworski
Traduo de Roseli
Martins Coelho

Ttulo do original em ingls:

Democracy as a contingent
outcome of conflicts.

Da liberalizao
democratizao
1

Guillermo O'Donnell e Philippe Schmitter esto organizando uma coletnea reunindo

os trabalhos apresentados no
seminrio "Democracy and Democratization'', ocorrido em
novembro/1983 no Kellog Institute, University of Notre
Dame, USA.

36

ualquer um que tenha vivido

os momentos que precedem a
queda de uma ditadura, quando a democracia torna-se uma
possibilidade real, h de lembrar a tenso
quase constante, a alternncia de esperanas e medos, os acessos de entusiasmo
e a dor das frustraes. Cada etapa apresenta-se frgil e ainda assim nada parece
inatingvel. Mas pode-se apreender um
momento, um limiar, a partir do qual o
processo irreversvel. De repente, a ditadura no existe mais e a democracia
toma o seu lugar.
Uma vez que esta passagem um
"momento" num mundo de fatos estilizados, devo antes estabelecer algum contexto, um tipo de cronologia lgica dos
processos de transio da ditadura para
a democracia. Sem entrar numa discusso
geral sobre regimes autoritrios que
nos ltimos anos tem recebido tratamento especial no trabalho de Juan Linz e
Guillermo O'Donnell gostaria de enfatizar uma caracterstica dos sistemas
autoritrios (que chamarei tambm de
"ditaduras", deixando de lado algumas
distines importantes). O trao essencial de tais regimes que algum tem a
capacidade efetiva de evitar conseqncias polticas contrrias a seus interesses.
Esse "algum" pode ser uma pessoa (o
lder), uma organizao (as foras armadas, por exemplo), a polcia, o partido,
a burocracia, ou mesmo algo menos facilmente identificvel, como uma "panelinha" de grupos e indivduos. Utilizarei
em seguida a noo de "aparato de poder
autoritrio" e introduzirei distines somente quando forem ilustrativas do presente problema.
O aparato de poder autoritrio tem a
capacidade de impedir a ocorrncia de

certos resultados polticos atravs do

exerccio do controle sobre a sociedade
no apenas ex ante, mas tambm ex post.
Nessa interferncia ex post, o aparato
pode alterar tanto as situaes resultantes do funcionamento de instituies autoritrias, quanto aquelas que tm outras
origens. Em outros termos, num sistema
autoritrio, o aparato de poder exerce
no s controle processual, mas tambm
controle substantivo sobre as decises.
Um Ministro da Educao nomeado,
encarrega um grupo de especialistas de
preparar um texto de matemtica para
a escola primria, o texto preparado,
aprovado pelo Ministro, publicado e distribudo. A, o texto cai nas mos do
comandante da zona militar local, que
ordena que seja recolhido das escolas.
bom lembrar que no se trata de um
planfleto subversivo; trata-se do produto
das instituies autoritrias, embora isso
no o torne imune s intervenes.
Nesse contexto, um determinado regime seria autoritrio se abrigasse aparatos
de poder capazes de reverter os resultados do processo poltico institucionalizado. Esta definio pode ser excessivamente ampla para fins operacionais, uma
vez que as instituies tm importncia
em si mesmas. Em particular, muitos regimes que poderiam ser descritos como
"democracias tutelares" encaixam-se nessa definio. So regimes em que as foras armadas desvencilham-se do exerccio
direto do governo e se retiram para
os quartis, mas o fazem em boa ordem e prontas para qualquer eventualidade. Apesar das eleies e dos representantes eleitos, as foras armadas em
tais regimes, continuam a pairar como
sombras ameaadoras, prontas a cair sobre qualquer um que v longe demais na
ameaa a seus valores ou seus interesses.
Devido a razes bastante discutidas no
trabalho de O'Donnell e Schmitter 1 , os
NOVOS ESTUDOS N. 9

regimes autoritrios passam periodicamente por experincias chamadas, em

termos genricos de liberalizao (ou
odvilsh, "degelo", abertura ou descompresso). A liberalizao uma situao
ou quando envolve diversos estgios,
um processo de instituio de liberdades civis, entre as quais o direito associao independente e o direito de criar
organizaes polticas atravs das quais os
conflitos possam ser canalizados de modo
aberto, sem transformar, no entanto, o
aparato de poder e sem atingir sua capacidade de controlar as conseqncias ex
post. Assim, a liberalizao um processo pelo qual o aparato de poder permite algum tipo de organizao poltica
e interao de interesses, mantendo, porm, intacta sua prpria capacidade de
intervir. uma abertura controlada do
espao poltico geralmente condicionada
compatibilidade das conseqncias polticas com os interesses e valores do
aparato de poder autoritrio. O resultado
final do processo de liberalizao , por
conseguinte, um sistema referido acima
como "democracia tutelar": um regime
com instituies competitivas, formalmente democrticas, mas no qual o aparato de poder, neste momento reduzido s
foras armadas, detm a capacidade de
intervir numa situao indesejvel.
De acordo com esta definio, liberalizao no o mesmo que democratizao. Para definir esse ltimo termo, devemos antes focalizar o aspecto essencial
da democracia enquanto forma de organizao poltica. Este aspecto seria a incerteza referencial: numa democracia, os
resultados do processo poltico so, em
certa medida, indeterminados no que diz
respeito s posies que os participantes
ocupam no conjunto das relaes sociais,
incluindo as relaes de produo e as
instituies polticas.
Sem dvida, os resultados no tm o
mesmo grau de probabilidade e podemse formular prognsticos aceitveis; voltarei a este tpico mais adiante. O ponto
saliente que numa democracia ningum
pode ter a certeza de que seus interesses
sairo vencedores em ltima instncia.
No sempre que os capitalistas obtm
xito nos conflitos conduzidos de maneira democrtica, e mesmo a posio atual
dentro do sistema poltico no garante
vitrias futuras: assumir cargos pode ser
uma vantagem, mas os detentores de
cargos tambm so derrotados. Numa democracia, todas as foras devem lutar
JULHO DE 1984

reiteradamente para a realizao de seus

interesses, uma vez que nenhuma delas
est protegida pelo simples mrito de
sua posio. Ningum pode esperar para
modificar conseqncias ex post: todos
devem submeter seus interesses competio e incerteza. Esta caracterstica
da democracia no exclui a possibilidade
de alguns generais organizarem uma
conspirao e destruirem as instituies
democrticas. Infelizmente, possvel.
Numa democracia, entretanto, os generais no tm capacidade organizada de
solapar instituies polticas e os atores
que submetem seus interesses competio democrtica no precisam prever
as reaes dos militares.
uero enfatizar que a diferena
entre ditadura e democracia se
efere no incerteza absoluta,
mas incerteza condicional.
Sob um governante autoritrio suficientemente caprichoso, ou um aparato de
poder suficientemente dividido, o regime
autoritrio pode manter todos desorientados com suas idas e vindas: veja-se a
poltica agrcola ps-1948 na Polnia.
Um regime democrtico pode, ao contrrio, produzir resultados altamente previsveis mesmo quando os partidos alternam-se no poder. As gradaes de certezas so apenas condicionais, no seguinte
sentido: num sistema autoritrio, quase
certo que os resultados polticos no incluem os resultados contrrios aos interesses do aparato de poder, enquanto que
num sistema democrtico no existe grupo cujos interesses possam excluir aprioristicamente conseqncias polticas com
uma margem razovel de certeza.
Assim, o momento crucial em qualquer transio do autoritarismo democracia no necessariamente a retirada
do exrcito para os quartis ou a abertura do Parlamento eleito, mas a transposio de um limiar para alm do qual
ningum pode reverter as conseqncias
do processo democrtico formal. o
momento no qual, conforme Adolfo
Surez afirmou no discurso inaugural da
Assemblia Constituinte, "o futuro no
est escrito, porque somente o povo pode escrev-lo". Democratizao o processo de submeter todos os interesses
competio da incerteza institucionalizada. , portanto, exatamente esta transferncia do poder por sobre os resultados que constitui o passo decisivo em
direo democracia. Num momento o
aparato de poder autoritrio controla os

A democracia como
pacto de "incertezas
previsveis"

37

AMA A INCERTEZA E SERS DEMOCRTICO

As instituies,
lugar central do
pacto de
"incertezas
previsveis"

38

resultados; noutro, ningum mais consegue faz-lo. O poder transferido de

um grupo de pessoas para um conjunto
de regras.
claro que este ato de devoluo no
precisa, obrigatoriamente, ocorrer numa
frao bem definida de tempo. Para a
Espanha, por exemplo, foi um longo
processo que incluiu tentativas e rumores de golpes at a vspera da primeira
alternncia democrtica do poder. Alm
do mais, pode no estar claro, sob vrios
aspectos, se algum ainda tem a capacidade efetiva de reverter o processo. Mesmo depois de o aparato de poder autoritrio perder sua coeso, e a burocracia
estatal, as foras armadas e a polcia
tornarem-se independentes umas das outras, ou mesmo depois que o comando
centralizado das foras armadas se torna
constitucionalista, algumas unidades dentro das foras armadas podem ser capazes de subverter o processo. Mas em
qualquer processo de democratizao
bem-sucedido h um momento em que
o retorno no mais possvel.
Para terminar a montagem do cenrio
e para organizar a anlise, devo dizer
que ignorei, at aqui, duas condies que
no precisam ser coincidentes, em termos tericos (isto , no precisam ter as
mesmas determinantes) ou cronolgicos.
Pode acontecer vide as revolues
francesa, sovitica e iraniana que um
novo regime autoritrio surja no lugar
do antigo, que foi derrubado. Ser uma
transio para a democracia se duas condies forem observadas: 1) o velho
aparato de poder autoritrio desmantelado; 2) as novas foras polticas elegem as instituies democrticas como
estruturas dentro das quais iro competir para a realizao de seus interesses.
No se deve esquecer que foras associadas com o objetivo de destruir um
determinado regime autoritrio freqentemente representam interesses diferentes e tm distintos projetos polticos. Na
busca de seus interesses, as foras sociais
podem no s desmantelar o antigo regime mas tambm criar para si prprias
condies favorveis dentro do sistema
poltico recm-estabelecido. Isso significa que cada grupo deve lutar em dois
fronts: para abolir o velho regime autoritrio e para criar condies que facilitem a realizao de seus interesses nos
futuros embates com seus atuais aliados.
O problema da democratizao, portanto, consiste em estabelecer um compromisso entre as foras que esto aliadas

para derrotar o regime autoritrio sem

cair num novo autoritarismo. Do contrrio, a "aliana antiautoritria" entra
rapidamente numa segunda fase em que
os membros mais fracos so expurgados
e um novo sistema autoritrio estabelecido.
Tratarei primeiro do problema da instaurao do sistema democrtico, e depois das dificuldades da transferncia do
poder. Na primeira parte deste texto
pretendo examinar as condies das possibilidades de um compromisso democrtico em geral, e na segunda parte analisar as condies sob as quais o aparato
de poder do regime autoritrio pode estar disposto a devolver seus poderes para
um sistema democrtico. Cabe chamar a
ateno para o fato de que toda a anlise
est expressa, embora informalmente,
em termos de possibilidades e no de
determinaes. A questo central saber em que condies a democracia torna-se possvel.

II
s solues para o problema
da democratizao residem nas
instituies. Uma vez que esta
afirmao pode soar incua,
preciso enfatizar que ela exclui a possibilidade de a democracia ser o resultado
de um compromisso baseado exclusivamente em questes substantivas. A democracia possvel quando as foras
polticas relevantes conseguem encontrar
instituies que garantam, com razovel
margem de segurana, que seus interesses no sero afetados de modo considervel no decorrer da competio democrtica. Mesmo no sendo o resultado
exclusivo de um compromisso substantivo, a democracia pode ser o resultado
de um compromisso institucional.
Uma razo pela qual a democracia no
pode ser o resultado de um compromisso
substantivo decorre tautologicamente da
definio de democracia: numa democracia, os compromissos substantivos no
vinculam as partes como num contrato.
Vamos supor que os lderes de vrios
protopartidos dentro da Frente AntiAutoritria concordem que a taxa de impostos no ultrapassar 53% no novo
regime democrtico. Mas as lideranas
destes partidos podem eventualmente
mudar de opinio sob condies mais
favorveis, ou serem substitudas se no
o fizerem, ou pode ser que um novo
NOVOS ESTUDOS N. 9

partido surja e angarie apoio eleitoral

com a proposta de um programa de redistribuio de renda.
Outra que uma vez que os acordos
substantivos no vinculam judicialmente,
alguns partidos sempre tero incentivos
para recuar em seus compromissos. Suponhamos que, em determinada negociao, cada partido atue estrategicamente
na defesa de seus interesses. O resultado
ser um pacote que representar um
compromisso no seguinte sentido: pelo
menos um dos partidos aceitar um resultado como o melhor para si mesmo,
consideradas eventuais represlias dos
oponentes. Mas esse resultado no ser
to favorvel quanto poderia ter sido,
se os outros partidos permanecessem
fiis a uma determinada linha de conduta. Uma vez concluda a negociao, o
partido (ou os partidos) obrigado a prever as reaes dos demais optar por
agir como se os outros partidos, e no
ele, estivessem comprometidos com o
acordo negociado, isto , tentar mudar
os termos do compromisso. 2
Finalmente, se no existirem mecanismos para obrigar os partidos a cumprir
um compromisso e se eles tiverem bons
motivos para acreditar que os compromissos no sero observados, no assumiro nenhum. Nas condies em que
as solues de compromisso so altamente incertas, cada partido far melhor buscando a plena realizao de seus prprios
interesses, tentando afirmar-se sobre os
outros por todos os meios.
Se os partidos maximizarem a vantagem a ser recebida, optaro por uma
no-cooperao, pelo menos enquanto a
probabilidade do resultado de compromisso no for maior que a possibilidade
de poderem destruir seus aliados-adversrios. Sob essas premissas, reconhecidamente esquemticas, um grupo optaria
por um determinado compromisso somente se as eventuais perdas embutidas
nele pudessem ser transformadas, de um
modo ou de outro, em vantagens.
consideremos alguns exemplos,
comeando com um caso extremo: a garantia de imunidade aos membros do aparato de
poder autoritrio depois dos atos de represso por eles cometidos. Suponhamos
que o aparato de poder concorde em
renunciar ao poder e at em dissolverse, sob a condio de garantia prpria
imunidade. E assim feito. Vem a primeira eleio, um Partido Revanchista
JULHO DE 1984

formado, ganha as eleies e coloca todos

na priso. Outra suposio: dentre os
partidos da Aliana MultiPartidria
AntiAutoritarismo h um confessional e
um anticonfessional que concordam que
as escolas religiosas no devem ser subsidiadas pelos fundos pblicos. O autoritarismo abolido pelo esforo das
foras aliadas; o Partido do Renascimento Religioso obtm esmagadora vitria
eleitoral e apresenta projetos de lei para
subsidiar as escolas religiosas. Finalmente, tomemos a questo, que discuti em
outro trabalho, do compromisso de classe. Os trabalhadores propem a conteno salarial em troca da promessa de
futuros ganhos salariais, mas os capitalistas no investem, a produo no
cresce e no h ganhos salariais. Em
nenhum destes casos um acordo substantivo seria suficiente para estabelecer um
compromisso. Enquanto os partidos em
potencial temerem que um comprometimento de sua parte no ser recproco,
todos buscaro impor suas vontades. O
resultado no ser a democracia e sim
a continuao da velha ditadura ou a
implantao de um novo autoritarismo.
Estes exemplos, assim como toda a
linha de raciocnio, so artificiais porque nenhum compromisso jamais seria
puramente substantivo: algumas instituies existem mesmo que no sejam objeto de negociao. O modelo do compromisso "substantivo" baseado na suposio de que nenhuma deciso foi ainda
tomada em relao estrutura institucional, ou que as instituies so de tal
natureza que a probabilidade do cumprimento do compromisso substantivo
bem remota. O pacto de Moncloa um
exemplo de acordo substantivo, nota
bene, acordo que no se sustentou.
Minha tese central, portanto, que a
democracia pode ser estabelecida somente se existirem instituies que tornem
improvveis as conseqncias decorrentes do processo poltico competitivo
altamente adversas aos interesses de
qualquer agente especfico, dada a distribuio de recursos econmicos, ideolgicos, organizacionais, etc. Esta tese
est baseada em trs suposies: 1) as
instituies tm influncia sobre os resultados de conflitos; 2) os protagonistas de nossa histria acreditam nisso e
3) as instituies aptas a fornecer suficiente segurana a foras polticas relevantes podem ser encontradas sob certas
circunstncias.

Este no um argumento
formal. baseado em vrias
suposies implcitas. Mas,
se a soluo para negociao
for um equilbrio Stackelberg, ser melhor que os participantes, ao fim das negociaes, retornem s suas
estratgias anteriores.

39

AMA A INCERTEZA E

Veja-se sobre estes assuntos

MULLER, Dennis C, Public
Choice, Cambridge, Cambridge
University Press, 1979; ROE,
Douglas, The Political Consequences of Electoral Laws,
New Haven, Yale University
Press; e OCDE, Collective
Bargaining and Government
Policies in the OECD Countries, Paris, 1979.

Representatividade de
interesses no
pacto
democrtico:
substncia e
forma

40

SERS DEMOCRTICO

problema de saber por que motivo as instituies interferem

nos resultados, ou noutra formulao, qual a justificativa
das explicaes que incluem as instituies entre as causas, demasiado bsico
para ser discutida aqui. Numa primeira
resposta, diria que instituies afetam
tanto os leques de estratgias de onde
certos grupos selecionam seus itinerrios
de ao, quanto o mapeamento de resultados e estratgias selecionados. Mas esta
forma de explicao no facilmente
aplicvel em circunstncias concretas. A
teoria abstrata de escolha pblica tem
acumulado vrias anlises sobre as conseqncias de diferentes sistemas eleitorais: maioria, pluralidade, pleito Condorcet, contagem de Borda, votao
exaustiva, etc. E tambm sabemos algo
sobre tpicos mais prximos da prtica
poltica; em particular temos um bom
entendimento sobre os efeitos dos diferentes arranjos eleitorais. Recentemente,
acumulamos evidncias sobre os efeitos
dos diferentes sistemas trabalho-capital,
em particular sobre as leis que regulam
a barganha coletiva, a durabilidade de
polticas salariais, a freqncia das greves e as estratgias sindicais. So apenas
alguns exemplos. 3
A partir da distribuio de recursos
financeiros, organizacionais e ideolgicos,
as instituies determinam previamente
as probabilidades com que sero realizados interesses particulares, num determinado grau e numa forma especfica.
Essa distribuio de probabilidades
que nada mais que poder poltico
determinada de maneira conjunta pelos
recursos que os partidos trazem para a
poltica e pelos arranjos institucionais
especficos. Este ponto merece ateno,
uma vez que algumas descries de democracia enfatizam sua caracterstica formal e o vis que resulta da distribuio
desigual dos recursos. claro que uma
lei pretensamente universal, que proba
todos de dormirem sob pontes na verdade probe apenas alguns. Mas o contrrio tambm verdadeiro: dados os
recursos, as instituies interferem nos
resultados. A probabilidade de um time
de basquete composto por jogadores de
mais de 2 metros de altura vencer outra
equipe cujos jogadores tm menos de
1,90 metro, depende da altura da cesta.
Vamos supor, por exemplo, um sistema de representao proporcional em
distritos bastante extensos. Num tal sis-

tema, a distribuio de cadeiras no Parlamento determinada unicamente pela

distribuio dos votos. Portanto, qualquer distribuio de cadeiras to possvel quanto a distribuio de votos e esta,
por sua vez, determinada pelos recursos econmicos, organizacionais, ideolgicos e outros trazidos pelos partidos
para as eleies.
Para contrastar, consideremos um sistema no qual apenas os dois partidos
que obtiveram a maioria dos votos tm
o direito de ter cadeiras e as distribuem
de maneira proporcional; uma frmula
do tipo maioria simples, com um nico
eleito por distrito, aproximar este resultado. Neste sistema, a distribuio de
votos ser a mesma que a distribuio
de cadeiras. Alguns resultados sero muito mais provveis que outros independendo dos recursos dos participantes.
esta capacidade das instituies que
torna possveis os compromissos institucionais. Se as instituies sempre dados os meios determinam antecipadamente as distribuies dos resultados,
ento um determinado arranjo institucional pode tornar bastante improvveis
determinados resultados. Uma estrutura
institucional apropriada pode fornecer
garantias virtuais de que um partido
recm-formado no levar de roldo s
eleies, de que nenhum partido obter
a maioria necessria para alterar as leis
bsicas e de que os arranjos sero obede cidos.
esmo tendo demonstrado eventuais incompreenses dos efeitos, os polticos do mundo inteiro entenderam a importncia
das instituies. A Cmara Alta era a
garantia de que a direita necessitava
como proteo contra a transferncia da
responsabilidade ministerial da Coroa
para o Parlamento: eleies indiretas, votao pluripartidria, segundo escrutnio
e representao proporcional eram as
protees que as classes dominantes
buscavam contra a extenso do sufrgio.
As negociaes eram freqentemente
complexas. Por exemplo, na Sucia, entre 1902 e 1907 perodo de rpida
industrializao, organizao de classes e
tumultos populares o pacote a ser
negociado inclua os seguintes itens:
1) se o direito de voto seria estendido
ou no e para quem; 2) se a reforma
deveria incluir a Cmara Alta ou apenas
a Cmara Baixa; 3) se as cadeiras deveriam ser distribudas uma para cada disNOVOS ESTUDOS N. 9

trito ou se a representao deveria ser

proporcional; 4) se a frmula de representante nico por distrito deveria ser
adotada no caso de o critrio ser maioria simples ou eleies em dois turnos;
5) se o executivo deveria continuar
responsvel perante a Coroa ou responder, no fundamental, ao Parlamento
(Rikstag). Cada um destes detalhes institucionais teria causado um impacto nas
chances de determinados grupos; cada
um destes detalhes foi considerado possuidor de maior ou menor grau de impacto. Os sociais-democratas teriam preferido estender o direito de voto o mais
possvel e permanecer com o sistema de
nico representante e maioria simples.
Tendiam a aceitar a representao proporcional mas no a escolha de um nico
deputado por distrito em eleies de
dois turnos, uma vez que este arranjo
favoreceria os liberais que, como partido de centro, colheriam os votos do segundo escrutnio. Os conservadores, uma
vez reconhecida que a extenso do direito de voto era inevitvel, buscaram
garantias. A garantia, nesse caso, era a
representao proporcional que, segundo
pensavam, poderia impedir os liberais
e/ou os sociais-democratas de alcanarem a maioria. Conforme colocado pelo
seu porta-voz, o Bispo Gottfrid Billing,
era prefervel ter "garantias mais slidas
e uma extenso maior do sufrgio do
que garantias frouxas e uma menor extenso".
A mais recente eleio brasileira
(1982) proporcionou um exemplo espetacular no qual o governo autoritrio usou
todos os instrumentos legais para assegurar vantagens antecipadas para o seu
partido, garantindo, deste modo, maioria
no colgio eleitoral presidencial. Primeiro, o governo permitiu a formao de
partidos adicionais na esperana que a
oposio at ento relutantemente
reunida no quadro oficial dos partidos
se fracionasse. Ao mesmo tempo, vrios
obstculos foram colocados para dificultar a obteno do registro de alguns
partidos que poderiam ter apoio devido
a suas razes no perodo pr-1964: nmero mnimo de filiados, expresso nacional e a proibio de usar siglas de
antigos partidos. Por fim, foi sancionada
uma lei que obrigava os eleitores a votarem numa nica legenda para todos os
nveis, na esperana que os vnculos locais com os prefeitos pr-governo e os
gastos pblicos de ltima hora compraJULHO DE 1984

riam os votos para os governos estaduais

e para o Congresso. Na ltima hora,
como se tudo isso no fosse suficiente,
dificultaram o voto para os semi-analfabetos de quem se poderia esperar uma
votao contra o governo. Esta orquestrao cuidadosa foi conseqncia da
amarga lio de 1972, quando o governo
no se preparou e, pior, permitiu o acesso da oposio TV. 4 Desta vez, com
o acesso TV vetado a praticamente todos, exceto ao Presidente, e com as regras manipuladas, o resultado foi mais
favorvel ao governo.
Acordos sobre o funcionamento das
instituies so, por conseguinte, possveis mesmo que as foras polticas envolvidas tenham interesses e vises conflitantes, porque as instituies moldam
as oportunidades de realizao de interesses especficos e os grupos envolvidos
reconhecem que as instituies tm esse
efeito. Colocada frente alternativa de
um conflito aberto possivelmente violento cujo desenlace pode ser bastante
benfico mas, ao mesmo tempo, muito
arriscado e uma soluo democrtica,
que implica comprometimento mas proporciona segurana, as foras polticas
envolvidas na transformao do regime
podem optar pelo compromisso democrtico. Este compromisso substantivo,
porque os grupos passam a encar-lo
como a estrutura mais promissora para
a realizao de seus interesses. , entretanto, indiretamente substantivo, apenas
na medida em que resultados concretos
so moldados pelas instituies. O que
est em questo em qualquer processo
de democratizao so as garantias, e
estas s podem ser institucionais.

Cf. Bolivar Lamounier em

trabalho apresentado no Woodrow Wilson International
Center em setembro de 1979.

III
ma soluo institucional sempre possvel? Ser que as instituies sempre compensam
pela distribuio de recursos
econmicos, organizacionais, ideolgicos
e outros recursos politicamente relevantes, de tal maneira que todas as foras
polticas importantes sentir-se-o protegidas sob a democracia? Suponhamos que
o aparato de poder autoritrio conserve
a capacidade de reverter o processo de
democratizao at que, e a no ser que,
possam ser encontradas instituies capazes de proteger seus interesses e os
de seus aliados na sociedade civil. Pode-

Limites e
possibilidades
da soluo
institucional

41

AMA A INCERTEZA E SERS DEMOCRTICO

Mobilizao e
conteno, as
pontas do dilema

42

se encontrar uma soluo institucional

sob tais condies?
Note-se que o problema da democratizao, fracassada ou bem-sucedida, no
precisa necessariamente manifestar-se onde o aparato de poder autoritrio foi
destrudo como resultado da derrota militar, depois de uma guerra externa ou
de uma guerra civil. Ou mesmo quando
se desintegra sob a presso das divises
internas em geral causadas por derrotas.
A presente anlise pretende limitar-se ao
problema de uma devoluo negociada
de poder, uma ruptura, mas ruptura pactada. O uso destes termos em espanhol
no acidental; foi na Espanha na dcada de 70 e no incio da atual, que a
possibilidade de tal ruptura negociada
teve sua mais recente comprovao; mas
tenho em mente tambm casos que esto
ainda indefinidos. Notadamente no Brasil, e tambm num outro pas cujo processo de democratizao foi interrompido pela reafirmao da ditadura.
Se o aparato de poder autoritrio aceitar a democracia, os interesses e valores
que devem ser garantidos pelas instituies democrticas encaixam-se em duas
categorias. Alguns deles esto ligados s
foras da sociedade civil que apoiam o
regime autoritrio o bloco do poder.
Outros interesses esto mais estreitamente ligados ao aparato de poder, isto ,
ao amlgama das foras armadas, polcia, burocracia e quaisquer outros setores que participem do exerccio do poder
ditatorial.
A garantia efetiva de que os interesses das foras associadas ditadura estaro protegidos num regime democrtico
vai depender do desenvolvimento, por
essas mesmas foras, de uma significativa
presena poltica sob condies democrticas. E isto s possvel se as foras
inseridas direita no espectro poltico
pela natureza de seus interesses econmicos estiverem ligadas aos valores democrticos. Onde existir uma direita
democrtica onde os partidos puderem
conseguir apoio apelando simultaneamente aos valores da propriedade privada e da democracia o bloco do poder
que serve de suporte ao regime autoritrio pode ter certeza de que, sob instituies adequadamente planejadas, seus
interesses estaro bem protegidos mesmo
na competio democrtica.
Onde, ao contrrio, a direita for antidemocrtica isto , valorizar mais a
proteo da propriedade privada que sua

prpria autonomia poltica no haver ningum a quem o bloco do poder

autoritrio possa delegar a representao
de seus interesses sob condies democrticas. Na formulao de Marx, a questo se a burguesia prefere assumir a
responsabilidade da defesa de seus prprios interesses sob condies competitivas ou renunciar prpria autonomia
poltica em troca de proteo para seus
interesses econmicos. uma questo
ainda vlida, cujas respostas no tm sido
asmesmas nas diferentes sociedades.
que significa dizer que uma
direita democrtica "existe"?
Em termos histricos sabemos
o seguinte: s nos pases onde
a esquerda perdeu a primeira eleio
competitiva que o processo de democratizao no foi revertido. Uma vez
que o universo de casos no est ainda
definido e que ambos os termos "esquerda" e "vencer", so ambguos, esta
generalizao no deve ser tomada num
sentido demasiado literal. Entretanto,
casos que sirvam para ilustrar o contrrio desta afirmao so difceis de encontrar. Parece, portanto, que a direita
deveria ser suficientemente forte, e a
esquerda suficientemente fraca, para
tranqilizar aqueles que ainda detm a
capacidade de interromper ou anular a
institucionalizao da democracia.
O problema que normalmente se
espera que os oponentes ao regime autoritrio aqueles que mobilizam as massas quando a abertura criada obtenham uma vitria consagrada nas primeiras eleies. No estgio inicial do
processo de democratizao, vrias foras da sociedade civil organizam-se fora
da tutela do regime. Neste estgio, entretanto, ainda no h instituies capazes de servir de frum de expresso e
negociao para essas novas organizaes
autnomas. Devido a esta defasagem
entre as organizaes autnomas da sociedade civil e o carter fechado das instituies estatais, a campanha pela democracia deve assumir um carter de movimento de massas, alis, necessrio
como forma de presso. E as ruas so
a arena principal de expresso poltica,
quando ainda no existem outros canais.
Os trabalhadores so tipicamente a
primeira e a maior fora a se organizar
de maneira autnoma, como ocorreu na
Europa Ocidental na virada do sculo,
na Espanha (Comisiones Obreras), no
Brasil (Sindicato do ABC) e na Polnia
NOVOS ESTUDOS N. 9

(Solidariedade). Isto no acidental. Os

locais de trabalho so, juntamente com
os mercados populares (o bazaar do
Oriente), os nicos espaos onde as pessoas podem encontrar-se espontaneamente, sem vigilncia da polcia. Em segundo
lugar, os direitos polticos so imprescindveis se os trabalhadores quiserem
lutar por seus interesses econmicos.
Assim, os trabalhadores organizam sindicatos autnomos e estes apresentam reivindicaes polticas que os colocam na
vanguarda da luta pela democracia. Deve-se notar, alm disso, que enquanto
os opositores do regime autoritrio mobilizam-se nas primeiras etapas da campanha pela democracia, os aliados do
regime so tipicamente incapazes de participar da poltica. Regimes autoritrios
no mobilizam. Mesmo na Europa Oriental, onde a filiao s organizaes oficiais intensa, a atividade poltica autntica muito rara.
Contudo, se nossa generalizao emprica for vlida, em algum momento entre
a deciso de realizar eleies e o dia da
votao, as foras associadas ao regime
autoritrio devem constituir-se em partidos ou num nico partido poltico, organizar-se e encontrar formas de apelo
popular junto s massas de seguidores
antes despolitizadas. E a esquerda, deve
de alguma forma desmobilizar.
a Espanha, a desmobilizao
indicou que, na prtica, a luta
foi retirada das ruas e fbricas
e restringida quase inteiramente competio eleitoral. Mais ainda,
algumas organizaes de esquerda desejavam moderar suas reivindicaes, incluindo-se a uma boa dose de conteno
salarial. Como disse Santiago Carrillo,
"devemos ter a coragem de explicar aos
trabalhadores que melhor ceder maisvalia burguesia do que enfrentar um
destino ainda pior". O resultado, na Espanha, foi o enfraquecimento do Partido
Comunista tanto em relao a avaliaes
anteriores de sua fora, quanto em relao ao apoio nas fbricas e ruas. Fenmeno similar parece ter ocorrido com o
Partido Comunista do Exterior na Grcia e com o Partido dos Trabalhadores
no Brasil.
Sem dvida, no ousaria afirmar que
as lideranas desses partidos deliberadamente procuraram diminuir sua fora
eleitoral. O mais provvel que a mobilizao inicial no se traduzisse em apoio
eleitoral das massas predominantemente rurais na maioria dos casos
JULHO DE 1984

que estariam apticas noutro contexto.

O fato que, em vrios pases, os partidos que organizaram as mobilizaes
de massa contra o regime autoritrio, de
alguma forma chegaram s eleies divididos e, assim, impossibilitados de vencer.
Entretanto, a existncia de uma direita democrtica e mesmo a sua vitria
eleitoral no so suficientes como garantias para o aparato de poder autoritrio.
O problema aqui duplo. O primeiro
aspecto a responsabilidade dos aparatos repressivos pelos atos que cometeram
durante a implantao do regime autoritrio. Se a represso foi intensa e brutal,
e ainda est vvida na memria de toda
uma gerao, o problema da imunidade
pessoal pode ser intransponvel. Mesmo
a vitria eleitoral dos partidos que representam os interesses do bloco do poder autoritrio no significar proteo
individual suficiente para os membros do
aparato de represso. Esta questo est
no centro das dificuldades na Argentina
e provvel que ocorra o mesmo no
Chile. importante observar que na Espanha os aparatos repressivos simplesmente permaneceram em seus lugares
enquanto as instituies democrticas
iam sendo introduzidas.
O segundo obstculo , talvez, especfico dos pases no-capitalistas, onde a
questo da sobrevivncia econmica assume propores gigantescas para os
burocratas do aparato de poder autoritrio. Sob o capitalismo, aqueles membros
da burocracia que no tm qualificaes
para viverem decentemente de empregos
nas empresas particulares podem acumular propriedades enquanto no poder e
serem ricos para sempre. Em condies
no-capitalistas, o acesso propriedade,
mesmo para os integrantes da nomenklatura, permitido apenas em virtude
da posio dentro do aparato de poder.
Por conseguinte, os riscos so muito
mais altos: necessrio lutar no apenas
pela sobrevivncia poltica, mas tambm
pela sobrevivncia econmica. Assim,
onde a represso gerou ressentimentos
profundos e, alm disso, alguns membros
do aparato de poder preocupam-se basicamente com seus interesses econmicos
particulares, o aparato de poder autoritrio pode resistir transio para a democracia, mesmo se as foras da sociedade civil que o apoiam quiserem testar
suas chances sob condies democrticas.
O vigor competitivo destas foras
novamente decisivo. Se a Direita econmica conseguir organizar-se num partido
43

AMA A INCERTEZA E SERS DEMOCRTICO

e competir com xito em condies democrticas, ento a coalizo democrtica composta de foras variadas no
espectro poltico colocar o aparato
de poder em completo isolamento, anulando sua capacidade de comando ou reduzindo-a fora pura. De fato, so
esses os momentos de febre golpista, nos
quais as conspiraes contra a democratizao se tornam mais freqentes mas,
ao mesmo tempo, tm menos chances de
sucesso.
Surgir um impasse quando a Direita
democrtica for incapaz de mobilizar o
apoio das massas, ou quando no tiver
legitimidade para invocar o respaldo popular apelando simultaneamente a valores da propriedade privada e da democracia. Nessas condies, o problema da democratizao no encontra soluo: o aparato de poder autoritrio ope-se ao processo e a direita democrtica, no tem
poder sem o amparo daquele. Sem esse
apoio a direita democrtica no um
interlocutor vivel; com esse apoio no
pode optar pela democracia.
Portanto, no em qualquer circunstncia que um compromisso institucional
se torna possvel: indispensvel a existncia de foras polticas a quem o bloco
do poder possa delegar a defesa de seus
interesses, e apenas se forem oferecidas
garantias adequadas para os interesses
particulares do aparato de poder. Tais
foras podem simplesmente no existir.
Podem estar ausentes devido a fatores
macroestruturais, tais como aqueles identificados por Barrington Moore.
Ou ento, porque o regime autoritrio
teve bases to estreitas que, sob condies democrticas, nenhuma fora dentro
da sociedade civil pode ser acionada em
defesa de seus interesses e idias. exatamente a influncia que as instituies
tm sobre os resultados de conflitos polticos que torna possveis os compromissos institucionais. Mas o seu impacto,
no limite, circunscrito pelas condies
histricas, e em determinadas condies
no possvel uma soluo negociada.

IV

A universalidade
da possibilidade
democrtica

44

omo o leitor deve ter notado

por vrios exemplos, este texto
contm uma tese oculta. Estou
convencido de que a lgica da
transio para a democracia as alternativas presentes nos diferentes estgios

e as condies sob as quais a democracia

possvel pode ser analisada utilizando-se termos similares, ainda que se esteja falando da Europa Ocidental do
incio do sculo, da Amrica Latina ou
da Europa Oriental. Evidentemente, as
condies histricas especficas so importantes. H diferenas sistemticas entre os pases capitalistas e os da Europa
do Leste; uma dessas foi utilizada antes
como elemento da anlise. Mais ainda,
vrias categorias que tendemos intuitivamente a utilizar na anlise das sociedades capitalistas direito, sociedade
civil, bloco do poder revelam-se inadequadas quando aplicadas Europa
Oriental.
Entretanto, tendo estudado os processos de transio democrtica nos contextos da Amrica Latina e do sul da Europa, encontrei em 1980 uma estrutura
pronta e acabada para analisar os recentes eventos na Polnia. No limite, este
modelo de "Polnia", extrado da experincia latino-americana, permite elucidar
as causas da derrota do movimento democrtico polons e tambm fornece material para anlises posteriores, de transies democrticas em outros lugares.
O mpeto no sentido de democratizao veio dos trabalhadores poloneses.
Reagindo contra condies e decises econmicas do governo autoritrio, os trabalhadores buscaram a defesa de seus
interesses coletivos atravs da organizao de sindicatos autnomos e autogeridos. A sua concepo inicial de reformas
era estritamente economicista e abstencionista: a reivindicao bsica era a
autonomia sindical, e os sindicatos eram
vistos como instrumentos de presso externa sobre as instituies polticas. Na
fase inicial, o sindicato no pretendia reformar as instituies polticas e tampouco abrir espaos dentro delas. No entanto, essa atitude no poderia ser mantida por muito tempo; logo ficou evidente que sindicatos autnomos no sobrevivem sem um mnimo de liberalizao do
sistema poltico. Sem reformas polticas,
os membros do sindicato no podiam comunicar-se nem apresentar e justificar
suas reivindicaes de maneira regular.
Assim, o movimento sindical rapidamente tornou-se "politizado", isto , colocou
objetivos polticos como canais para a
realizao de seus interesses econmicos.
Ao mesmo tempo, o movimento dos
trabalhadores deu mpeto a inmeros
grupos, todos organizados independenteNOVOS ESTUDOS N. 9

mente do governo e decididos a promover uma intensa mobilizao por seus

prprios interesses. O resultado foi um
movimento amplo, macio e heterogneo que, a exemplo de outros na Europa
Ocidental do comeo do sculo, tinha
aspectos polticos e tradeunionistas.
O aparato de poder, por sua vez, via
as concesses iniciais como compromissos temporrios exigidos pela correlao
de foras conjuntural. Nem o sindicato
nem o governo encaravam a existncia
de organizaes autnomas como incompatveis com as instituies polticas monopolisticamente controladas. Portanto,
ambos os lados acreditavam, no incio,
que as organizaes recm-formadas seriam, de alguma forma, acomodadas sem
qualquer reforma poltica bsica.
diviso dentro do aparato de
poder ocorreu primeiro no seio
do Partido Operrio Unificado
Polons (POUP). Uma frao
significativa dentro do partido desejava
encontrar algum tipo de soluo institucional que permitisse uma atuao efetiva dos sindicatos e de outras organizaes. No final, ocorreram profundas divises entre os grupos reformistas do
partido, por um lado, e por outro lado,
o aparato permanente do Partido, a polcia e determinados grupos da burocracia. Alguns lderes desejavam que o partido deixasse de ser uma organizao
puramente administrativa para se transformar outra vez em organizao poltica. Pretendiam que ela deixasse de ser
uma fora oportunista para se tornar,
mais uma vez, uma fora ideolgica.
Outros, no facilmente identificveis em
termos genricos porque seu poder foi
sempre clandestino, opunham-se a qualquer reforma, defendendo os privilgios
e a necessidade de controle contra todas
as ameaas.
Em alguns aspectos, a estrutura do
conflito era a mesma do dilema de um
prisioneiro. Uma soluo conjunta que
oferecesse ao Partido Comunista garantias efetivas de vitria numa eleio
competitiva (o que significaria poder formar um governo baseado na maioria das
cadeiras), teria sido preferida pela ala
moderada tradeunionista do Solidariedade e tambm pelos grupos reformistas
do partido. A estratgia radical de tomadas de fbricas ("greve ativa") parecia demasiado arriscada aos moderados
do Solidariedade, em parte devido
JULHO DE 1984

ameaa sovitica. Por outro lado, os reformistas do partido opunham-se possibilidade de represso violenta ao movimento, preferindo dividir o poder atravs
do consenso a monopoliz-lo pela fora.
Sabe-se pouco sobre os detalhes da
negociao alternadamente interrompida
e retomada durante o outono de 1981,
mas h boas razes para se acreditar que
essas negociaes romperam-se de vez ao
ser discutida uma frmula eleitoral. At
onde sabemos, a liderana do Solidariedade desejava um acordo em que: 1) o
governo, e no o partido, fosse o responsvel efetivo perante o Seym (Parlamento); 2) o Partido Comunista, sozinho
ou formando uma coligao, teria garantida a maioria de cadeiras no Parlamento, e desse modo poderia formar o governo; 3) seria permitida uma certa competio pelas cadeiras no Parlamento. O
problema era que essas reivindicaes
no podiam ser atendidas simultaneamente. No havia sistema eleitoral que
comportasse uma competio efetiva e,
ao mesmo tempo, garantisse maioria no
Parlamento ao Partido Comunista. E isso
porque o partido no dispunha de apoio
popular de qualquer espcie: embora
clandestinas e no muito confiveis, pesquisas realizadas por estrangeiros na Polnia davam aos comunistas entre trs
e cinco por cento dos votos em eleies
livres. Sob tais condies, nenhuma frmula eleitoral poderia fazer milagres e
nenhum compromisso institucional seria
possvel. E a ala moderada do Solidariedade no poderia ir mais longe em suas
concesses e principalmente no poderia
abrir mo do princpio da competio sob
pena de perder o controle sobre os radicais no seio do movimento.
Por outro lado, os reformistas do partido eram incapazes de oferecer outras
concesses exatamente porque seu poder
repousava, em ltima anlise, no apoio
do aparato de poder, e este era contrrio Polnia, o dilema
a quaisquer concesses polticas. Os redo prisioneiro
formistas podiam negociar enquanto estivessem do mesmo lado que o aparato
de poder e esta situao no poderia durar por muito tempo. Sem o apoio da
polcia, da burocracia e do exrcito, o
grupo reformista teria sido varrido pelo
movimento popular.
Este trabalho no pretende examinar
todos os aspectos do colapso do processo democrtico na Polnia. Muitos fatores a emergncia do exrcito como
45

AMA A INCERTEZA E SERS DEMOCRTICO

ator autnomo, o papel da Igreja Catlica e as presses da Unio Sovitica

requeriam anlises mais complexas. O
objetivo ilustrar a tese geral: compromissos institucionais podem ser impossveis mesmo se desejados e buscados
pelas foras polticas relevantes. Na Polnia, um compromisso institucional foi
impossvel porque as foras associadas ao
regime (incluindo as que apoiaram a aliana com os soviticos) no conseguiram
obter apoio sob condies democrticas.
Para o aparato do autoritarismo, ceder o
poder significava uma ameaa aos mais
egocntricos interesses pessoais.

V
esta, portanto, a resposta
pergunta original. A democratizao entendida como
simples ato de devoluo do
poder s instituies, o que permite e
conduz a um interrelacionamento incerto das foras polticas possvel se
existirem instituies que proporcionem
uma certa segurana de que os interesses das foras polticas majoritrias no
sero afetados duramente na competio
democrtica, dados os recursos disposio dessas foras. Os acordos substantivos so possveis apenas se forem garantidos institucionalmente, uma vez que
so as prprias instituies que moldam
as probabilidades antecipadas dos resultados. Os lderes das foras polticas em
conflito podem entrar em acordo com
relao a instituies, e no concordarem
com resultados substantivos, na ausncia
de garantias institucionais.
O encontro dessas solues institucionais vai depender da distribuio de recursos. O aparato de poder autoritrio
pode estar propenso a ceder o poder se
as foras associadas ao regime autoritrio conseguirem mobilizar apoio popular
suficiente para o desempenho de um papel importante sob as instituies democrticas. Entretanto, se a direita no for
politicamente democrtica e se, alm disso, o aparato de poder temer as reaes
a seus atos de represso, ou estiver
preocupado com a sobrevivncia econmica individual de seus membros, ento
o processo de democratizao poder ser
revertido. Nesse caso, um regime de bases estreitas e extremamente repressivo
poder aprofundar a prtica autoritria.
46

Ter a quem delegar a representao

de seus interesses e manter intactas as
sadas alternativas so fatores cruciais
para o aparato de poder autoritrio. Na
ausncia dessas condies, uma transio
negociada para a democracia no possvel, restando somente a possibilidade
de a ditadura ser derrotada pela fora,
alvez o aspecto mais notvel
da transio democrtica na
Espanha tenha sido a transformao do sistema poltico sem
afetar, de modo visvel, as relaes econmicas; no apenas a estrutura de propriedade mas tambm a distribuio de
renda permaneceram intactas. Mesmo a
vitria do Partido Socialista provocou o
seguinte comentrio de um editor: "antes o centro era de direita, agora de
esquerda". Tendo demonstrado que era
capaz de existir, a esquerda agora deve
demonstrar que est "preparada para governar" na frase usada para justificar
a entrada do Partido Trabalhista no
governo britnico em 1924. Se a anlise
acima for vlida, o conservadorismo social e econmico pode ser o preo a ser
pago pela democracia: as instituies
polticas que organizam o compromisso
democrtico devem estar formadas de
tal modo que consigam proteger os interesses das foras associadas ao regime
autoritrio, minimizando assim a extenso das transformaes eventuais.
Por conseguinte, transies negociadas para a democracia esbarram num dilema: a democracia poltica vivel ao
custo de restringir as transformaes sociais e econmicas. Como Marx j observou, em tais condies as massas de
oprimidos buscaro usar seus direitos
polticos para conseguir transformaes
sociais e econmicas enquanto os detentores de privilgios econmicos e sociais
estaro reiteradamente tentados a buscar
a proteo da fora. A concluso de
Marx que a combinao de democracia poltica e propriedade privada impossvel como forma duradoura de organizao social forte demais. Mas
a democracia continua a ser rara e instvel: rara porque requer um compromisso entre classes e instvel exatamente
por isso.
Adam Przeworski professor de Cincia Poltica da Universidade de Chicago.

Novos Estudos Cebrap, So Paulo

n. 9, p. 36- 46, jul. 84
NOVOS ESTUDOS N. 9